Court dismisses appeal claiming administrative fines for kinésithérapeutes violate international human rights and penal codes.

N° S.01.0052.N

D. V. J.,

Me Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation,

contre

INSTITUT NATIONAL D'ASSURANCE MALADIE INVALIDITE,

Me Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation.

I. La décision attaquée

Le pourvoi en cassation est dirigé contre un arrêt rendu le 5 janvier 2001 par la cour du travail de Gand.

II. La procédure devant la Cour

Le conseiller Ghislain Dhaeyer a fait rapport

L'avocat général Thierry Werquin a conclu.

III. Le moyen de cassation

La demanderesse présente un moyen libellé comme suit :

Dispositions légales violées

- article 15, alinéa 1er du Pacte relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966, approuvé par la loi du 15 mai 1981 ;

- articles 10, 11, 149 et 159 de la Constitution coordonnée ;

- articles 2, alinéa 2 et 100 du Code pénal ;

- articles 37ter et 101 de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité (article 37 dans sa version existante avant d'être repris en tant qu'article 76 des lois coordonnées du 14 juillet 1994, article 101 dans les versions existantes tant avant qu'après la modification par la loi du 15 février 1993, et après sa modification par la loi du 30 mars 1994) ;

- articles 76 et 168 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994 ;

- articles 2, 3, 4, 6, 10 et 11 de l'arrêté royal du 25 novembre 1996 fixant les modalités de tenue d'un registre de prestations par les dispensateurs de soins visés à l'article 76 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 et déterminant les amendes administratives applicables en cas d'infraction à ces dispositions.

Décision attaquée

La cour du travail constate qu'en vue d'obtenir l'annulation de la décision attaquée du défendeur, la demanderesse invoque que les comportements qui lui sont mis à charge depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 25 novembre 1996 ne sont plus sanctionnés, qu'en outre ce même arrêté royal a réduit le montant des amendes administratives et que la demanderesse affirme n'avoir commis aucune infraction à l'arrêté royal du 25 novembre 1996.

La cour du travail constate néanmoins que le premier juge considère que les infractions constatées par le procès-verbal du défendeur sont établies et que la demanderesse n'a pas interjeté appel contre cette décision et la cour du travail décide en outre de manière implicite mais certaine que la demanderesse ne peut invoquer l'application de l'arrêté royal du 25 novembre 1996 qui est moins sévère, par le motif que l'arrêté royal du 25 novembre 1996 ne définit pas de manière restrictive le fait punissable consistant dans le défaut d'inscription dans un registre des prestations de toutes les prestations des kinésithérapeutes.

La cour du travail décide ainsi sur la base des motifs suivants :

«L'arrêté royal du 25 novembre 1996 fixant les modalités de tenue d'un registre de prestations par les dispensateurs de soins visés à l'article 76 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 et déterminant les amendes administratives applicables en cas d'infraction à ces dispositions (M.B. 13 décembre 1996), a abrogé et remplacé l'arrêté royal du 4 juin 1987 à partir du 13 décembre 1996.

L'article 6 de cet arrêté royal inflige des amendes administratives moins fortes que l'arrêté royal du 4 juin 1987, à savoir, d'une part, de 25 % là où existait auparavant une fourchette entre 33 et 50 %, d'autre part, de 5 % là où existait auparavant une fourchette entre 5 et 20 %. Une disposition transitoire (article 11) permet toutefois d'appliquer les nouveaux pourcentages fixés en cas d'infraction en matière de tenue du registre aux décisions qui ne sont pas encore devenues définitives mais qui avaient déjà été prononcées avant l'entrée en vigueur du présent arrêté.

C'est le cas de l'amende administrative infligée à la demanderesse dès lors que celle-ci était encore contestée en droit le 13 décembre 1996 en raison de la présente procédure de recours.

L'arrêté royal du 25 novembre 1996 a aussi assoupli les obligations administratives en matière de tenue d'un registre de prestations en acceptant les listes informatisées pour les dispensateurs de soins qui combinent une activité à la résidence des bénéficiaires ou à leur cabinet avec une activité dans un ou plusieurs centres de traitement qui sont autorisés à inscrire toutes leurs prestations dans un registre unique et en simplifiant les indications devant apparaître dans ledit registre.

La demanderesse invoque que l'arrêté royal du 25 novembre 1996 constitue une loi pénale moins sévère non seulement en ce sens que les amendes administratives elles-mêmes ont été diminuées mais aussi que certains comportement punissables ne le sont plus actuellement. La demanderesse invoque qu'elle n'a commis aucune infraction à l'arrêté royal du 25 novembre 1996 qui était applicable alors qu'en vertu de l'article 2, alinéa 2, du Code pénal et de l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966, seul l'arrêté royal du 25 novembre 1996 est applicable.

La question se pose de savoir si les amendes administratives, prévues par les articles 6 et 7 de l'arrêté royal du 4 juin 1987, ont ou non le caractère d'une peine (...).

L'inscription dans un registre était auparavant une condition pour que les allocations soient accordées. Parce qu'il en résultait qu'à défaut d'inscription, les allocations étaient intégralement récupérées à charge des dispensateurs de soins, et parce que cette sanction a été considérée comme étant trop forte, la tenue d'un registre a été imposée au dispensateur de soins à titre d'obligation administrative (...). Le défaut de respect de ces obligations administratives a été sanctionné par des amendes administratives en vertu de l'arrêté royal du 4 juin 1987. Les amendes ne sont pas des sanctions alternatives mais des sanctions pénales comme les amendes administratives infligées par la loi du 30 juin 1991 (...).

La Cour de cassation a, en effet, admis récemment que les sanctions administratives peuvent être de nature pénale au sens de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (...)

Les deux traités principaux en matière de droits de l'homme, la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, impliquent en matière pénale un certain nombre de garanties en vue d'une meilleure administration de la justice (article 6 Conv.D.H. et article 14 P.I.D.C.P.) ainsi que l'interdiction de principe de l'effet rétroactif (article 7 Conv. D.H. et article 15 P.I.D.C.P.).

Pour décider si la prévention concerne un fait punissable, on ne peut pas uniquement tenir compte de la qualification interne. La Cour européenne a donné une signification propre au terme ‘affaire pénale'. Les Etats ne peuvent par exemple pas détourner les garanties de l'article 6 en qualifiant les infractions pénales d'infractions «administratives» ou «disciplinaires». Dans l'affaire Engel contre Pays-bas (A. 22) la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt du 8 juin 1976 a posé trois critères :

(1) la qualification interne de l'infraction : la norme violée est-elle reprise dans le droit pénal de l'état intéressé ?

(2) la nature de l'infraction : le caractère punissable a-t-il une portée générale ou limitée ? La sanction poursuit-elle un but répressif ou préventif ?

(3) La sévérité de la sanction : la sanction est-elle si grave que l'infraction doit normalement être considérée comme étant pénale ? (...)

Selon la Cour européenne des droits de l'homme, une infraction a un caractère pénal lorsqu'elle ne concerne pas un groupe déterminé de personnes comme les pharmaciens, les notaires etc. L'arrêté royal litigieux du 4 juin 1987 s'adresse expressément aux kinésithérapeutes et aux praticiens de l'art infirmier (voir début) alors que l'article 3 n'exclut pas des poursuites pénales distinctes.

La Cour d'arbitrage ne distingue d'ailleurs aucune discrimination ou violation du principe d'égalité dans cette obligation qui n'est imposée qu'à certains dispensateurs de soins (...)

En d'autres termes, dès lors que ces amendes administratives n'ont manifestement pas le caractère d'une peine ni l'article 2, alinéa 2 du Code pénal ni l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 ne sont applicables (...).

Et même s'il était admis que l'amende administrative a un caractère pénal, le nouvel arrêté royal n'est pas applicable, à l'exception de la détermination du montant de l'amende parce que seule la réglementation d'exécution de la sanction de principe prévue par les articles 37ter et 101 de la loi du 9 août 1963 (actuellement articles 76 et 168 de la loi du 14 juillet 1994) a été modifiée.

L'article 2, alinéa 2 du Code pénal (et donc aussi l'article 15.1 P.I.D.C.P.) ne s'applique pas lorsqu'un arrêté royal antérieur est remplacé par un arrêté ultérieur qui est pris en exécution de la même loi que l'arrêté antérieur, sans modification de la loi ; dans un tel cas, les faits qui, ensuite de l'arrêté royal antérieur étaient punissables au moment où ils ont été commis, restent punissables même si ensuite de l'arrêté ultérieur, pris en exécution de la même loi, qui n'a pas été modifiée au moment où l'arrêt a été rendu, ils ne constituaient plus des faits punissables (...).

Le fait que les modalités ont été assouplies par l'arrêté royal du 25 novembre 1996 n'implique pas que cet arrêté royal définit de manière plus restrictive le fait punissable consistant dans le défaut d'inscription dans le registre des prestations de toutes les prestations dispensées par les kinésithérapeutes, conformément aux règles déterminées par le Roi telles qu'elles étaient applicables avant l'entrée en vigueur le 13 décembre 1996 de l'arrêté royal du 25 novembre 1996. Les articles 1er, 2, 3 et 4 de l'arrêté royal du 4 juin 1987 prévoient les modalités selon lesquelles le registre des prestations devait être tenu avant l'entrée en vigueur de l'arrêté royal du 25 novembre 1996 (...)

L'infraction pour laquelle l'amende a été infligée est le défaut de tenue d'un registre des prestations et le défaut d'inscription des prestations dans ce registre, selon les modalités qui peuvent différer de période à période.

Tout comme le ministère public, la cour du travail conclut qu'à l'exclusion des articles 6 et 11, l'arrêté royal du 25 novembre 1996 ne s'applique, dès lors, pas aux fait constatés au cours de la période litigieuse, mais bien l'arrêté royal du 4 juin 1987.

Le nouveau calcul de l'amende qui doit se faire conformément aux articles 6 et 11 du nouvel arrêté royal n'implique pas une nouvelle décision qui remplacerait la décision originaire (...).

En vertu des articles 6 et 11 de l'arrêté royal du 25 novembre 1996, la cour du travail peut et doit modifier d'office le montant de l'amende infligée. En effet, si la cour du travail se limitait à simplement confirmer la décision administrative, en supposant que seule l'administration a cette compétence conformément à l'article 11 de l'arrêté royal du 25 novembre 1996, il y aurait violation de cette dernière disposition».

Griefs

Les kinésithérapeutes sont tenus en vertu de l'article 37ter de la loi du 9 août 1963 instituant et organisant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité et de l'article 76 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994, conformément aux modalités à déterminer par le Roi, de consigner dans un registre de prestations toutes les prestations qu'ils dispensent.

(...)

4. Quatrième branche

Les amendes prévues par les articles 101 de la loi du 9 août 1963 et 168 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 sont des sanctions administratives.

Une amende administrative constitue néanmoins une amende pénale au sens du Pacte relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966, si la sanction administrative concerne chaque kinésithérapeute sans distinction, si elle prescrit un comportement déterminé et prévoit en vue de son respect une sanction qui ne concerne pas seulement une réparation pécuniaire d'un préjudice mais tend essentiellement à sanctionner afin d'éviter la réitération d'agissements similaires, si elle se fonde sur une norme à caractère général dont le but est à la fois préventif et répressif et si elle est très sévère eu égard à son montant.

Le juge peut contrôler la légalité de la sanction administrative qui est aussi une sanction pénale au sens du Pacte relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 et peut examiner particulièrement si cette sanction est conciliable avec les exigences impératives des traités internationaux.

L'arrêté royal du 25 novembre 1996 fixant les modalités de tenue d'un registre de prestations par les dispensateurs de soins visés à l'article 76 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 et déterminant les amendes administratives applicables en cas d'infraction à ces dispositions, sanctionne sans distinction tous les kinésithérapeutes qui ne respectent pas l'obligation d'inscription dans les registres de prestations par une amende s'élevant à 25 pour cent de l'intervention de l'assurance pour les prestations qui n'ont pas été inscrites dans un registre de prestations ou pour lesquelles le registre de prestations n'a pas été tenu ou conservé conformément aux dispositions des articles 1er, 2 ou 4 de l'arrêté royal et à 5 pour cent de l'intervention de l'assurance pour les prestations qui n'ont pas été inscrites conformément aux dispositions de l'article 3 de l'arrêté.

Les juges d'appel constatent que l'amende administrative infligée par le défendeur à la demanderesse s'élève à un montant de 1.144.736 francs et que le premier juge a matériellement rectifié ce montant et l'a fixé à 1.144.619 francs.

Les juges d'appel considèrent à ce propos que les amendes administratives infligées ne constituent pas une alternative aux sanctions pénales et ne peuvent être considérées comme une peine au sens de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques par le motif que l'arrêté royal litigieux du 4 juin 1987 s'adresse expressément aux kinésithérapeutes et aux praticiens de l'art infirmier.

Les juges d'appel décident par ces motifs que les amendes administratives infligées n'ont manifestement pas le caractère d'une peine et que, dès lors, ni l'article 2, alinéa 2, du Code pénal ni l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne sont applicables.

Les juges d'appel ne décident dès lors pas légalement que la demanderesse ne réfute pas les faits qui lui sont mis à charge sans examiner si ces faits sont encore punissables conformément aux dispositions de l'arrêté royal du 25 novembre 1996 par le motif que les sanctions prévues par l'article 76 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 ne sont pas des sanctions pénales et qu'ils méconnaissent dès lors la nature de la peine au sens de l'article 15, alinéa 2, du Pacte du 19 décembre 1966 de l'amende administrative visée à l'article 76 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 (violation des articles 15, alinéa 1er du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966, 2, alinéa 2, et 100 du Code pénal, 37ter et 101 de la loi du 9 août 1963 organisant et instituant un régime d'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, 6 de l'arrêté royal du 25 novembre 1996 fixant les modalités de tenue d'un registre de prestations par les dispensateurs de soins visés à l'article 76 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités coordonnée le 14 juillet 1994 et déterminant les amendes administratives applicables en cas d'infraction à ces dispositions).

IV. La décision de la Cour

1. Quatrième branche

Attendu que les amendes administratives, prévues par les articles 6 et 7 des arrêtés royaux des 4 juin 1987 et 25 novembre 1996 fixant les modalités de la tenue d'un registre de prestations par les dispensateurs de soins visés à l'article 37ter de la loi du 9 août 1963 et à l'article 76 de la loi relative à l'assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994 et déterminant les amendes administratives applicables en cas d'infraction à ces dispositions, sont des sanctions administratives au sens respectivement des articles 101 de la loi du 9 août 1963 et 168 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 précitée ;

Attendu qu'une sanction administrative peut être une sanction pénale au sens de l'article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 ; que pour décider si une sanction administrative est une sanction pénale il faut examiner si,

1. elle ne concerne pas uniquement un groupe déterminé doté d'un statut particulier ;

2. elle ne prescrit pas un comportement déterminé et prévoit une sanction en vue de son respect ;

3. si elle ne concerne pas seulement une réparation pécuniaire d'un préjudice mais tend essentiellement à sanctionner afin d'éviter la réitération d'agissements similaires ;

4. si elle se fonde sur une norme à caractère général dont le but est à la fois préventif et répressif ;

5. si elle est très sévère eu égard à son montant ;

Que si après l'examen de tous ces éléments, il apparaît que les aspects répressifs sont prédominants, la sanction administrative doit être considérée comme une sanction pénale au sens des dispositions conventionnelles mentionnées ;

Attendu que l'arrêt constate que l'inscription dans le registre des prestations constituait auparavant une condition à l'octroi des allocations et que, le défaut d'inscription entraînant le remboursement intégral des allocations de la part des dispensateurs de soins et cette sanction ayant été considérée comme trop sévère, la tenue d'un registre des prestations a été imposée en tant qu'obligation administrative au dispensateur de soins-kinésithérapeute ; que l'arrêt constate aussi que les amendes administratives fixées par arrêté royal infligées en cas de non-respect de cette obligation administrative, ne constituent pas des alternatives aux sanctions pénales, comme l'amende administrative fixée par la loi du 30 juin 1971 ;

Attendu que, par ces motifs, et sur la base du fait que la sanction administrative visée ne concerne qu'un groupe déterminé de personnes, à savoir les kinésithérapeutes et les praticiens de l'art infirmier, et que l'article 3 de l'arrêté royal du 4 juin 1987 «n'exclut pas des poursuites pénales distinctes», l'arrêt peut décider sans violer les dispositions légales citées que la sanction administrative infligée en cas de défaut de tenue du registre des prestations n'est pas une sanction pénale, de sorte que «ni l'article 2, alinéa 2, du Code pénal, ni l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 ne sont applicables» ;

Qu'en cette branche, le moyen ne peut être accueilli ;

(...)

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

Rejette le pourvoi ;

Condamne la demanderesse aux dépens.

Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président de section Robert Boes, les conseillers Ghislain Dhaeyer, Greta Bourgeois, Eric Dirix et Eric Stassijns, et prononcé en audience publique du six mai deux mille deux par le président de section Robert Boes, en présence de l'avocat général Anne De Raeve, avec l'assistance du greffier adjoint principal Lisette De Prins.

Traduction établie sous le contrôle du conseiller Philippe Echement et transcrite avec l'assistance du greffier adjoint Christine Danhiez.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2002:ARR.20020506.9