Court of Cassation allows delegated official's appeal in urban planning case, ruling they are a party with standing.

N° P.00.0719.F

A. J.L., partie intervenue volontairement,

représenté par Maître Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation,

demandeur en cassation d'un arrêt rendu le 5 avril 2000 par la cour d'appel de Liège, chambre correctionnelle,

contre

1. D. G., C prévenu,

2. COMMUNE DE LA ROCHE, représentée par son collège des bourgmestre et échevins, dont les bureaux sont établis à La Roche, maison communale, partie intervenue volontairement,

représentée par Maître Cécile Draps, avocat à la Cour de cassation.

LA COUR,

Ouï Monsieur le président de section Lahousse en son rapport et sur les conclusions de Monsieur Spreutels, avocat général;

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 5 avril 2000 par la cour d'appel de Liège;

Sur le moyen (unique), pris de la violation des articles 149 de la Constitution coordonnée, 202 du Code d'instruction criminelle et 155, spécialement § 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine tel que modifié par le Décret du Conseil régional wallon du 27 novembre 1997, et pour autant que de besoin des articles 10 et 11 de la Constitution coordonnée, 1050 du Code judiciaire et 157, spécialement alinéas 1er et 2, du nouveau Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine,

en ce que l'arrêt attaqué déclare l'appel du demandeur irrecevable aux motifs suivants : (...) que l'appel, interjeté "à titre conservatoire" par le fonctionnaire délégué de la direction de l'urbanisme de la province de Luxembourg, respecte les forme et délai légaux (cfr. son acte d'appel du 25/6/1999 - p. 24); (...) que l'article 155 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, dans la rédaction issue du décret du 27 novembre 1997, énonce en son paragraphe 1er : "Le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins (...) peuvent poursuivre devant le tribunal correctionnel l'un des modes de réparation visés au paragraphe 2 (...)"; que ce dernier dispose : "Outre la pénalité, le tribunal ordonne, à la demande du fonctionnaire délégué ou du collège des bourgmestre et échevins : 1. soit la remise en état des lieux ou la cessation de l'utilisation abusive; 2. soit l'exécution d'ouvrages ou de travaux d'aménagement; 3. soit le paiement d'une somme représentative de la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction (...)"; (...) que ces textes s'inspirent de la loi du 29 mars 1962 - le paragraphe 1er, de l'article 67, le paragraphe 2, de l'article 65 -, ainsi que du Code wallon du 14 mai 1984 - le paragraphe 1er, de l'article 69, le paragraphe 2, de l'article 67 -; qu'ils sont rédigés en des termes similaires dans les trois législations successives; (...) qu'au paragraphe 3, ce même article 155 porte : "Les droits de la partie civile sont limités pour la réparation directe à celle choisie par l'autorité compétente, sans préjudice du droit à l'indemnisation à charge du condamné"; (...) que, lorsqu'il demande la remise en état, le fonctionnaire délégué accomplit, dans l'exercice de ses fonctions, un acte qu'il a le pouvoir d'accomplir, parce que la loi lui confère ce pouvoir; que, n'étant pas partie à la procédure, il n'exerce aucune action, mais remplit une mission légale, A

GRAVE; savoir la sauvegarde des intérêts de la collectivité, que le législateur lui a confiés; (...) que le mode de réparation ressortit à l'appréciation de l'autorité administrative et que, partant, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, elle lie le juge pénal; que, cependant, la décision de celui-ci faisant droit à cette demande se rattache à l'action publique nonobstant le caractère civil de la mesure dont la prononciation, dans un tel cas, est prescrite par la loi à titre de complément obligé de la "pénalité"; (...) que, si la juridiction répressive doit statuer sur la demande du fonctionnaire délégué dès lors que cette demande, quelle que soit sa forme, figure au dossier des poursuites, c'est au ministère public, partie poursuivante, qu'il incombe de requérir la mesure demandée par le fonctionnaire délégué; que c'est à lui qu'il appartient, si le juge de répression refuse illégalement de faire droit à cette demande ou omet de l'ordonner, d'exercer les voies de recours (sur l'ensemble de ces points, voir les conclusions de Madame l'avocat général Liekendael, avant Cass., aud. plén., 26 avril 1989, Pas. 1989, I, 888, spéc. n° 21, 22, 24, 25, 28 et 29;

P. Henry, obs. sous Cass., 20 janvier 1993, JLMB 1993, 631, et spécialement quant à l'exercice des recours, Cass., 22 octobre 1996, Bull. arr., 1996, 1018); qu'"en matière d'urbanisme, dans une Région, l'intérêt général de la communauté n'est pas confié par la loi à la Région, il est confié au fonctionnaire délégué et, à l'intervention de celui-ci, au ministère public, en ce sens que, si la juridiction répressive ne fait pas droit à la demande du fonctionnaire délégué ou si sa décision est entachée d'une illégalité, par exemple omet de statuer sur l'astreinte dont la demande serait assortie, c'est au ministère public qu'il appartient d'exercer les recours prévus par la loi.

Un recours formé par le fonctionnaire délégué serait aussi irrecevable que la constitution de partie civile de ce fonctionnaire" (E. Liekendael, note sous Cass., 20 janvier 1993, Pas., 1993, I, 70); (...), il est vrai, que l'article 202 du Code d'instruction criminelle, qui reconnaît, en termes exprès, à "l'administration forestière" le droit d'appeler des jugements rendus en matière répressive, n'est pas limitatif, ce droit étant accordé, dans certaines matières, à l'administration des Finances et, sous l'empire de l'article 32 ancien de la loi du 26 décembre 1956, à la Poste, et ce, en vertu des textes leur reconnaissant le pouvoir de mettre en mouvement l'action publique du chef de certaines infractions (RPDB, Compl.

VIII, v° Appel en matière répressive, n° 92 à 108); qu'ainsi qu'il est explicité plus haut, un tel pouvoir n'étant point attribué au fonctionnaire délégué, l'appel interjeté par lui est irrecevable; qu'en effet, lorsque la décision rendue sur la demande du fonctionnaire délégué tendant à la remise en état des lieux cause un dommage à l'intérêt public défendu par le fonctionnaire, il incombe au ministère public d'exercer les recours prévus par la loi",

alors que, première branche, dans ses premières conclusions d'appel (p. 2, sub a, alinéa 3 et p. 3-4, sub b) et dans ses conclusions additionnelles (p. 2, sub 2 et sub 5), le demandeur avait, d'une part, souligné la différence entre la formulation de l'ancien article 67 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine du 14 mai 1984 et celle du nouvel article 155 du Code wallon tel que modifié par le décret du 27 novembre 1997 et, avait, d'autre part, invoqué le parallélisme entre la formulation de l'ancien article 69 (actuellement l'article 157) et celle du nouvel article 155; qu'il avait ainsi, d'une part, fait valoir que l'ancien article 67 concernant la procédure devant le juge pénal parlait de la mesure de réparation directe ordonnée par le tribunal "à la demande" du fonctionnaire délégué, alors que le nouvel article 155 prévoit que le fonctionnaire délégué "peut poursuivre" devant le tribunal l'un des modes de réparation prévus par la loi; qu'il avait, d'autre part, relevé que l'ancien article 69 (actuellement l'article 157) concernant la procédure devant le juge civil accordait au fonctionnaire délégué la faculté de "poursuivre" devant le tribunal un des modes de réparation prévus par la loi et que le nouvel article 155 relatif à la procédure devant le juge pénal confère au fonctionnaire délégué cette même faculté de "poursuivre" devant le juge pénal; que, de ces deux circonstances, le demandeur avait déduit qu'il était dans l'intention du législateur wallon d'accorder, dans le nouvel article 155, et spécialement dans son § 1er, au fonctionnaire délégué un réel droit d'action devant le juge pénal et la qualité de partie au procès; que, dans ses premières conclusions d'appel et dans ses conclusions additionnelles, le demandeur avait également, à l'appui de la thèse selon laquelle le fonctionnaire délégué devait être considéré comme partie au procès pénal à part entière disposant d'un droit d'action et de recours, établi une comparaison entre l'article 67 de l'ancien Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et l'article 16 de la loi du 29 juin 1975 relative aux implantations commerciales rédigé de manière analogue audit article 67 et contenant, selon la jurisprudence de la Cour de cassation, le droit, pour l'autorité, d'intervenir volontairement dans la procédure devant le juge pénal (premières conclusions d'appel p. 3, sub A, alinéa 1er et conclusions additionnelles p. 2, sub 3); qu'il avait aussi invoqué le principe établi par la Cour de justice Benelux selon lequel le fonctionnaire délégué doit, tant devant les juridictions civiles que devant les juridictions répressives, être considéré comme une partie au procès au sens de la loi uniforme sur l'astreinte (premières conclusions d'appel p. 3, sub A, alinéa 3 et conclusions additionnelles, p. 2, sub 4);

et alors que, concernant les textes des anciennes et nouvelles dispositions du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, l'arrêt attaqué (p. 3, alinéa 1er) se borne à constater que le texte des §§ 1er et 2 du nouvel article 155, issu du décret du 27 novembre 1997, s'inspire des anciennes dispositions 65 et 67 de la loi du 29 mars 1962 et 67 et 69 du Code wallon du 14 mai 1984, sans pour autant donner de réponse au moyen susmentionné, fondé sur la différence entre la terminologie de l'ancien article 65 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et celle du nouvel article 155, d'une part, et sur le parallélisme entre le texte de l'ancien article 67 (actuellement 157) du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et celui du nouvel article 155, d'autre part; qu'ensuite, l'arrêt attaqué dispose que le fonctionnaire délégué n'est pas partie à la procédure, qu'il n'exerce aucune action et qu'il incombe au ministère public de requérir la mesure demandée par le fonctionnaire délégué et d'exercer les voies de recours prévues par la loi; qu'ainsi, l'arrêt attaqué rejette la thèse défendue par le demandeur, se référant à la jurisprudence de la Cour de cassation et à la doctrine existant avant le décret du 27 novembre 1997 portant modification au Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine (p. 3, alinéas 3 à 8), d'une part, et rejetant toute comparaison avec la situation de l'administration forestière, de l'administration des Finances et de la Poste (arrêt p. 3, dernier alinéa et p. 4, alinéa 1er), d'autre part; que l'arrêt ne répond toutefois pas aux moyens susmentionnés fondés, d'une part, sur la comparaison avec l'article 16 de la loi du 29 juin 1975 concernant les implantations commerciales et, d'autre part, sur la jurisprudence de la Cour de Justice Benelux en matière d'astreinte; qu'ainsi, à défaut de réponse aux moyens susmentionnés régulièrement invoqués par le demandeur dans ses premières conclusions d'appel et dans ses conclusions additionnelles, l'arrêt attaqué n'est pas régulièrement motivé (violation de l'article 149 de la Constitution coordonnée);

deuxième branche, le Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, tel que modifié par le Décret du Conseil régional wallon du 27 novembre 1997, dispose en son article 155, paragraphe 1er, relatif à la procédure devant les juridictions répressives, que "le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins, d'initiative ou dans le délai que lui fixe le fonctionnaire délégué, peuvent poursuivre devant le tribunal correctionnel l'un des modes de réparation visés au paragraphe 2 et s'en informant simultanément"; que cette disposition légale confère au fonctionnaire délégué le droit d'intervenir à la procédure pénale dans le but de demander au juge pénal un des modes de réparation prévus par la loi; qu'en vertu de cette disposition légale expresse, le fonctionnaire délégué peut devenir partie à la procédure pénale et exercer un véritable droit d'action; qu'en tant que partie à la cause, le fonctionnaire délégué dispose également d'un droit de recours contre la décision relative à la mesure de réparation demandée; que cette action exercée par le fonctionnaire délégué dans le but de sauvegarder l'intérêt collectif se distingue, d'une part, de l'action civile, qui ne peut être intentée que par la partie lésée dans ses intérêts privés et, d'autre part, de l'action pénale strictu sensu, qui est de la seule compétence du ministère public; que la circonstance que la demande du fonctionnaire délégué tendant à la réparation ressortit à l'action publique et que la mesure ordonnée par le juge pénal constitue un complément à la condamnation pénale, ne peut porter atteinte au droit d'action et de recours du fonctionnaire délégué fondé sur une disposition légale expresse (article 155 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine) et limité aux mesures de réparation prévues par la loi; et alors que l'emploi, dans ledit article 155, § 1er, du terme "poursuivre" ne laisse subsister aucun doute quant à la nature et la portée du droit d'intervention du fonctionnaire délégué; que ce terme se retrouvait d'ailleurs déjà à l'article 69, 1er alinéa, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine avant sa modification par le Décret du 27 novembre 1997 (actuellement l'article 157, premier alinéa, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine tel que modifié par le Décret du 27 novembre 1997); que ces articles 69 (ancien) et 157 (nouveau) relatifs à la procédure devant les juridictions civiles énoncent en effet en leur premier alinéa que "le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins peut poursuivre, devant le tribunal civil (...)"; que cette procédure devant le juge civil a été prévue pour les cas où le fonctionnaire délégué ne pouvait formuler de demande devant les juridictions répressives pour cause d'absence de poursuite pénale; que le fonctionnaire délégué peut, dans ce cas, agir comme partie demanderesse devant le juge civil pour obtenir la mesure de réparation, qui, bien que

ressortant de l'intérêt collectif, est de nature civile; que, dans le cadre de cette procédure civile, le fonctionnaire délégué dispose également d'un droit de recours contre la décision le déboutant de sa demande; que cette procédure civile n'est évidemment plus ouverte après une décision du juge pénal sur la mesure demandée contre laquelle le ministère public ne fait pas appel; qu'il serait discriminatoire, au sens des articles 10 et 11 de la Constitution, d'une part, d'accorder au fonctionnaire délégué un droit d'appel contre la décision du juge civil le déboutant de sa demande de réparation (article 157 nouveau du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et 1050 du Code judiciaire), et d'autre part, de lui refuser ce droit contre la décision du juge pénal relative à la mesure demandée alors que le ministère public resterait en défaut de faire appel (article 155 nouveau du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine et 202 du Code d'instruction criminelle); et alors qu'il est admis que le fonctionnaire délégué, demandant la remise en état des lieux, doit être considéré comme une partie au sens de l'article 1er, alinéa 1er, de la Loi Uniforme sur l'astreinte, à la demande de laquelle l'auteur de l'infraction peut être condamné au paiement d'une astreinte; que cette solution se justifie par la circonstance que c'est, en vertu notamment des articles 155, § 4, et 157, deuxième alinéa, du nouveau Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, au fonctionnaire délégué, et non au ministère public, qu'il incombe de poursuivre l'exécution de la remise en état des lieux; qu'il s'en déduit que le fonctionnaire délégué doit également être considéré comme partie au procès préalable à l'exécution de la décision; que l'arrêt attaqué ne pouvait dès lors légalement considérer que le fonctionnaire délégué n'est pas partie à la procédure devant le juge pénal, qu'il n'exerce aucune action et qu'il n'appartient qu'au ministère public d'exercer les recours prévus par la loi; qu'en considérant ainsi, l'arrêt attaqué viole les articles 155, spécialement § 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, tel que modifié par le Décret du Conseil régional wallon du 27 novembre 1997 et 202 du Code d'instruction criminelle, et pour autant que de besoin, les articles 155, § 4, et 157, spécialement alinéas 1er et 2, du nouveau Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, 1050 du Code judiciaire et 10 et 11 de la Constitution coordonnée :

Quant à la seconde branche :

Attendu que l'article 155, § 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, tel que modifié par le décret du 27 novembre 1997, dispose que le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestre et échevins, d'initiative ou dans le délai que lui fixe le fonctionnaire délégué, peuvent poursuivre devant le tribunal correctionnel l'un des modes de réparation visés au paragraphe 2 et s'en informent simultanément; que ces modes de réparation sont soit la remise en état des lieux ou la cessation de l'utilisation abusive, soit l'exécution d'ouvrages ou de travaux d'aménagement, soit le paiement d'une somme représentative de la plus-value acquise par le bien;

Attendu qu'il ressort de cette disposition légale que le fonctionnaire délégué peut intervenir volontairement devant la juridiction répressive pour demander un de ces modes de réparation; qu'étant, dès lors, partie à la cause, il dispose d'un droit de recours contre la décision relative à la mesure de réparation demandée;

Attendu qu'en décidant que "lorsque la décision rendue sur la demande du fonctionnaire délégué tendant à la remise en état des lieux cause un dommage à l'intérêt public défendu par le fonctionnaire, il incombe au ministère public d'exercer les recours prévus par la loi" et que l'appel du fonctionnaire délégué est irrecevable, l'arrêt attaqué viole l'article 155, § 1er, du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine;

Que le moyen, en cette branche, est fondé;

PAR CES MOTIFS,

Casse l'arrêt attaqué;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé;

Laisse les frais à charge de l'Etat;

Renvoie la cause à la cour d'appel de Bruxelles.

Lesdits frais taxés en totalité à la somme de trente mille huit cent cinquante-deux francs, dont trois mille cinq cent quarante-huit francs dus et vingt-sept mille trois cent quatre francs payés par le demandeur.

Ainsi prononcé, en audience publique du treize décembre deux mille, par la Cour de cassation, deuxième chambre, séant à Bruxelles, où sont présents Monsieur Lahousse, président de section, Messieurs Fischer, de Codt, Close et Plas, conseillers, Monsieur Spreutels, avocat général, Madame Gobert, greffier adjoint principal.

Document PDF ECLI:BE:CASS:2000:ARR.20001213.12