Belgian court dismisses appeal claiming expropriation order lacked sufficient legal motivation and violated separation of powers.

LA COUR,

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 21 avril 1995 par le tribunal de première instance de Bruxelles, statuant en degré d'appel;

Sur le premier moyen, libellé comme suit : violation des articles 16, 149 de la Constitution coordonnée le 27 février 1994, du principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs, des articles 33, 36, 37, 40, 41 de la même Constitution consacrant ce principe, des articles 144, 145 et 159 de la même Constitution déterminant la compétence du pouvoir judiciaire, 1er de la loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, contenue dans l'article 5 de la loi du 26 juillet 1962 relative aux expropriations pour cause d'utilité publique et aux concessions en vue de la construction des autoroutes, 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signé le 20 mars 1952, approuvé par la loi du 13 mai 1955, 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs,

en ce que, confirmant la décision du premier juge,

après avoir reproduit les motifs de celui-ci suivant lesquels, d'une part, "en ce qui concerne le caractère d'extrême urgence de l'expropriation, l'arrêté ministériel (est) suffisamment motivé"

et, d'autre part, "il n'(est) pas indiqué pourquoi cette expropriation est subitement devenue nécessaire, alors que, depuis le 6 septembre 1989 ... il existe un plan des travaux ... suivant lequel l'expropriation n'est pas nécessaire"

et "dès lors, il (est établi) que l'arrêté d'expropriation ne respecte pas l'obligation relative à la motivation formelle des actes administratifs",

le jugement attaqué rejette les griefs invoqués en degré d'appel par la demanderesse, par les motifs résumés comme suit :

- (premier grief) :

"Le premier juge était uniquement appelé à se prononcer sur la question de savoir si la prise de possession immédiate ... était indispensable ...

Il n'a pas décidé que le plan des travaux de 1989 propose un mode d'aménagement du carrefour, préférable à la solution actuelle.

Il a uniquement décidé qu'il n'apparaissait pas des motifs de l'arrêté d'expropriation pourquoi l'expropriation de la partie de la parcelle de (la première défenderesse) était indispensable à la réalisation du projet d'utilité publique";

- (deuxième grief) :

"Aux fins d'examiner le bien-fondé du deuxième grief, il y a lieu de contrôler si l'arrêté litigieux est suffisamment motivé quant à la question de savoir si l'expropriation de la partie de la parcelle de (la première défenderesse) en question est indispensable à la réalisation du projet d'utilité publique.

Effectivement, sans cette motivation, l'arrêté d'expropriation n'est pas légal.

Les autorités compétentes ne peuvent procéder à une expropriation que si celle-ci est indispensable à la réalisation du projet d'utilité publique...".

Après avoir résumé l'arrêté d'expropriation, le jugement considère encore :

"4. Il appartient au tribunal d'examiner si l'expropriation envisagée est indispensable à la réalisation des objectifs.

Il ne peut substituer ses considérations personnelles à celles des autorités expropriantes, mais est tenu de contrôler la légalité de l'arrêté d'expropriation. A cette fin, il est notamment tenu d'examiner si les faits invoqués par (la demanderesse) en vue de justifier les objectifs de l'expropriation sont réels.

Il est ensuite tenu d'éventuellement examiner si ces objectifs ne pouvaient être réalisés de la même manière, sans l'expropriation envisagée. Ainsi qu'il a été exposé ci-avant, celle-ci doit effectivement être indispensable".

Le jugement critique ensuite le projet :

"5. L'expropriation s'avère nécessaire, la chaussée devant être élargie en vue de l'aménagement du carrefour envisagé, de sorte qu'il y a lieu de prélever une bande de la parcelle de (la première défenderesse) à cette fin.

Ceci ne serait pas nécessaire si la largeur de la piste cyclable était maintenue et si la berne centrale n'était pas aménagée, ainsi qu'il était prévu dans le plan de 1989. (La demanderesse) ne conteste pas ce fait. Dans le deuxième grief de son acte d'appel, elle tente au contraire de justifier les deux dérogations apportées au plan de 1989".

"6. Toutefois, il ne ressort d'aucun des éléments du dossier auquel le tribunal peut avoir égard que la sécurité routière des usagers de la piste cyclable serait améliorée ensuite de l'élargissement du carrefour ni en quoi elle serait améliorée.

Les motifs de l'arrêté d'expropriation sur ce point ne sont pas clairs.

Au début de la motivation, il est fait état de : "l'existence d'une piste cyclable à double sens côté Bruxelles - jusqu'à la Francisdreef". Dans la citation en degré d'appel, (la demanderesse) invoque l'étroitesse de la piste cyclable actuelle qui, ensuite de l'expropriation, pourrait être élargie en vue de permettre la circulation des cyclistes dans les deux sens.

La question de savoir si (la demanderesse) a voulu se référer à l'arrêté quant à l'existence d'une "piste cyclable à double sens" ou si elle a relevé l'opportunité d'une telle piste reste sans réponse, même après une lecture de l'arrêté d'expropriation.

L'arrêté réitère encore le même motif en faisant valoir "qu'à partir de la Francisdreef, les cyclistes sont tenus de traverser la chaussée et de se joindre à la circulation sur les trois voies qui n'ont qu'une largeur de trois mètres".

Ceci ne peut être admis. Il ressort effectivement du plan que, arrivés à la hauteur de la Francisdreef, les cyclistes ne sont pas tenus de traverser la chaussée.

Ils peuvent effectivement poursuivre leur route en direction de Bruxelles du même côté (droit) de la chaussée. Il est toutefois exact que les cyclistes doivent rejoindre la circulation sur les voies utilisées par les automobilistes. Suivant le plan, cette manoeuvre doit être effectuée à plus de cent mètres du carrefour et, dès lors, est sans influence sur le nouvel aménagement du carrefour et sur l'expropriation litigieuse.

Il s'en déduit en conséquence que (la demanderesse) ne parvient pas à établir concrètement un rapport entre l'objectif de l'amélioration de la sécurité routière des cyclistes et la nécessité de l'expropriation. Dès lors, la possibilité de réaliser cet objectif n'est pas fondée sur des faits réels et, partant, ne peut justifier légalement l'expropriation.

C'est à tort que (la demanderesse) fait valoir que l'arrêté motiverait de manière implicite les motifs pour lesquels il a été dérogé sur ce point au plan des travaux de 1989.

Au contraire, dans la mesure où la problématique est examinée du point de vue de l'équipement de la piste cyclable et de la sécurité des cycliste, c'est à bon droit que le premier juge décide qu'il n'apparaît pas pourquoi l'expropriation envisagée s'avère actuellement nécessaire et que, suivant le plan des travaux de 1989, elle ne l'était pas".

"7. Le second point du deuxième grief de (la demanderesse) concerne l'aménagement de la berne centrale. Celle-ci n'était pas prévue dans le plan de 1989.

Dès lors qu'une ferme centrale entraîne un élargissement de la chaussée à la hauteur du carrefour, elle pourrait justifier l'expropriation de la parcelle litigieuse.

Toutefois, la question de savoir si la berne centrale est indispensable à la réalisation des objectifs de sécurité routière doit être répondue par la négative.

Il suffit de synchroniser les feux de signalisation de manière à ce que les piétons puissent traverser la chaussée en un temps. Ainsi, un même résultat pourrait être obtenu sans devoir procéder à l'expropriation de (la première défenderesse).

Dans ces circonstances, il n'existe pas de rapport raisonnable entre l'expropriation envisagée et l'objectif concernant la sécurité routière des piétons.

L'aménagement de la berne centrale ne peut, en soi, justifier l'expropriation envisagée.

Par ailleurs, aucune justification concernant l'aménagement de la berne centrale ne peut être retracée dans la motivation de l'arrêté d'expropriation, ainsi que le premier juge le décide avec raison.

C'est en vain que (la demanderesse) fait valoir dans la citation en degré d'appel que la motivation concernant l'aménagement de la berne centrale réside plus spécifiquement dans la considération suivant laquelle les piétons sont tenus de traverser la chaussée "en un temps".

Seul le danger de la circulation routière à cet endroit précis est ainsi relevé. La motivation de l'arrêté n'explicite en aucun cas le rapport existant entre cet élément et l'aménagement de la berne centrale".

"8. Il a été dit ci-avant que l'arrêté d'expropriation ne motive pas suffisamment la nécessité d'une piste cyclable praticable dans les deux sens ni celle d'une berne centrale.

Ainsi, le deuxième grief dirigé par (la demanderesse) contre le jugement dont appel a été rejeté.

Il a en outre été décidé que l'expropriation envisagée ne semble pas être indispensable à la réalisation des objectifs que (la demanderesse) s'est fixée dans l'arrêté d'expropriation quant à la piste cyclable et à la berne centrale, à savoir la sécurité des cyclistes et des piétons.

Ces décisions, ainsi que les motifs les fondant, suffisent à confirmer le jugement dont appel. Effectivement, sans l'élargissement de la piste cyclable prévu et sans l'aménagement de la berne centrale, l'expropriation envisagée d'une partie de la parcelle appartenant à la première défenderesse n'est pas nécessaire. Ceci ne ressort pas du plan des travaux de 1989 ...

La nécessité d'aménager des voies de bifurcation constatée dans l'arrêté d'expropriation ne suffit pas, en soi, à motiver ou à justifier suffisamment l'expropriation prévue.

Il peut en outre être relevé que le fait de prévoir un nombre supérieur de voies élargies ne favorisera certainement pas la limitation des vitesses. Tout rapport raisonnable entre l'objectif, à savoir la limitation des vitesses au carrefour, et le moyen, à savoir l'augmentation du nombre des voies de circulation ou l'élargissement de certaines d'entre elles, fait à nouveau défaut";

- (troisième et quatrième griefs) : le juge d'appel considère que ses constatations visent non pas à apprécier l'opportunité de l'expropriation envisagée ou à évaluer celle-ci, mais à contrôler la légalité de l'arrêté d'expropriation; le jugement réitère qu'il n'est pas établi que l'expropriation litigieuse est indispensable,

alors que, première branche, un acte administratif remplit la condition de la motivation, telle qu'elle est prescrite par la loi du 29 juillet 1991, lorsque les autorités intervenantes indiquent les objectifs qu'elles poursuivent et énoncent les motifs pour lesquels elles choisissent la mesure concernée pour réaliser ces objectifs;

que la loi requiert notamment que les autorités indiquent les considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision; qu'elle n'implique pas que le pouvoir judiciaire acquiert la compétence pour apprécier l'efficacité de la décision;

que la motivation "adéquate" au sens de l'article 3 de la loi du 29 juillet 1991 doit permettre à la personne concernée de connaître les motifs de la décision administrative; que, toutefois, ni la disposition relative à la motivation des actes administratifs, ni la loi relative à l'expropriation, ni aucune autre disposition légale citée dans le jugement ne confèrent au juge la compétence pour exiger une motivation quant à l'évaluation des diverses options politiques;

que, plus spécialement en matière d'expropriations, s'il est compétent pour contrôler l'existence de cette motivation et pour sanctionner tout éventuel abus ou détournement de pouvoir, le juge n'est toutefois pas compétent pour apprécier l'utilité publique invoquée lors de la détermination des emprises jugées nécessaires;

que, dès lors, l'exigence de la motivation adéquate ne permet pas au juge de critiquer l'expropriation à la lumière des options politiques; qu'en conséquence, l'arrêté d'expropriation doit énoncer les motifs pour lesquels, suivant les autorités, un projet déterminé est d'utilité publique et d'intérêt général; que le jugement ne dit pas que ces motifs n'existent pas; qu'il ne constate pas davantage qu'un abus de droit ou un détournement de pouvoir a été commis;

que le tribunal n'est pas compétent pour décider que l'expropriation "ne serait pas nécessaire si la largeur de la piste cyclable était maintenue et si la berne centrale n'était pas aménagée," (page 8, n° 5), qu'en ce qui concerne l'aménagement de la berne centrale, "il suffit de synchroniser les feux de signalisation de manière à ce que les piétons puissent traverser la chaussée en un temps" (page 9, n° 7), que "il n'existe pas de rapport raisonnable entre l'expropriation envisagée et l'objectif poursuivi ..." (id.), qu'il ne l'est pas davantage pour examiner "si ces objectifs ne pouvaient être réalisés de la même manière, sans l'expropriation envisagée" (page 7, point 4); que, par ces considérations, le tribunal excède les limites du contrôle juridictionnel concernant l'application des lois et porte atteinte à l'ensemble du processus de la décision administrative,

de sorte qu'en procédant à l'appréciation de diverses options politiques, le jugement méconnaît la portée réelle des dispositions légales relatives à la motivation des actes administratifs (violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs) et viole le principe constitutionnel relatif à la séparation des pouvoirs (violation du principe général du droit précité et des articles 33, 36, 37, 40, 41, 144, 145 et 159 de la Constitution coordonnée et, par voie de conséquence, violation des autres dispositions légales citées au moyen);

deuxième branche, si elle confère aux autorités le pouvoir de procéder à des expropriations "pour cause d'utilité publique", la disposition constitutionnelle ne requiert pas que l'expropriation soit indispensable;

que l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signé le 20 mars 1952, approuvé par la loi du 13 mai 1955, subordonne aussi l'expropriation à la cause d'utilité publique et ce, aux conditions prévues par la loi, mais il ne prévoit pas davantage la condition de l'indispensabilité;

que, toutefois, cette condition est prévue à l'article 1er de la loi relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique à laquelle le jugement fait référence; que ce texte implique toutefois que les expropriations pour cause d'utilité publique peuvent être réalisées conformément à la nouvelle procédure lorsque la prise de possession immédiate s'avère indispensable; que, dès lors, l'indispensabilité prévue dans ce texte constitue une condition relative à la prise de possession immédiate et non à l'expropriation; que, dès lors, cette disposition ne confère pas au juge une compétence générale pour contrôler si chaque emprise est indispensable;

et alors que, en décidant que "les autorités compétentes ne peuvent procéder à une expropriation que si celle-ci est indispensable à la réalisation du projet d'utilité publique..." (page 6, à la fin) et "qu'il appartient au tribunal "d'examiner ... si ces objectifs ne pouvaient être réalisés de la même manière, sans l'expropriation envisagée..." (page 7, à la fin, et autres), le jugement subordonne le droit des autorités de procéder à des expropriations à la condition de l'indispensabilité, soit à l'existence d'une nécessité qui n'est pas susceptible de faire l'objet d'une autre solution;

que, dès lors, le jugement confond, d'une part, le droit fondamental des autorités de procéder à des expropriations requérant l'existence d'une cause d'utilité publique mais non "l'indispensabilité" au sens énoncé ci-avant et, d'autre part, la possibilité d'appliquer la procédure prévue à la loi du 26 juillet 1962 relative aux expropriations pour cause d'utilité publique et aux concessions en vue de la construction des autoroutes, fait qui n'est pas contesté en l'espèce,

de sorte que c'est à tort que le jugement subordonne la légalité de l'expropriation à la condition que les autorités expropriantes prouvent, par la motivation de leur décision, "que l'expropriation ... est indispensable à la réalisation du projet d'utilité publique" (violation des articles 16 de la Constitution coordonnée et 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signé le 20 mars 1952, approuvé par la loi du 13 mai 1955, et application erronée de l'article 1er de la loi du 26 juillet 1962 relative aux expropriations pour cause d'utilité publique et aux concessions en vue de la construction des autoroutes);

troisième branche, le jugement est entaché d'une contradiction interne en ce que, d'une part, il admet que le tribunal "ne peut substituer ses considérations personnelles à celles des autorités expropriantes" (page 7), mais doit se borner à examiner si la motivation est adéquate et que, d'autre part, à tout le moins en ce qui concerne l'aménagement de la berne centrale, il répond négativement à la question de savoir si celle-ci est indispensable, par la considération "qu'il suffit de synchroniser les feux de signalisation de manière à ce que les piétons puissent traverser la chaussée en un temps" (page 9) et, en conséquence, substitue une opinion personnelle à celle des autorités expropriantes,

de sorte que, entaché de cette contradiction interne, le jugement n'est pas motivé à suffisance de droit (violation de l'article 149 de la Constitution coordonnée) :

Quant à la première branche :

Attendu qu'en vertu de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, les actes administratifs de certaines autorités administratives doivent faire l'objet d'une motivation formelle; qu'en vertu de l'article 3 de la même loi, la motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, de considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision et doit être adéquate;

Qu'il y a lieu d'entendre par le terme "adéquate", le fait que la motivation fonde suffisamment la décision;

Attendu qu'en matière d'expropriations, la motivation doit indiquer pourquoi l'expropriation est nécessaire, ce qui implique que la motivation doit être fondée sur des faits réels, qu'un rapport raisonnable entre l'expropriation envisagée et le but visé doit pouvoir s'en déduire et que, suivant le cas, il doit en apparaître que les options politiques prises ont été évaluées;

Qu'il appartient au juge du fond d'apprécier si la motivation est adéquate; que, toutefois, lors de ce contrôle, il ne peut violer la notion légale de l'obligation de motiver incombant aux autorités;

Attendu qu'en l'espèce, les juges d'appel décident que la motivation est inexistante, en ce qui concerne la berne centrale; qu'ils décident que la décision est fondée sur des faits erronés, en ce qui concerne la piste cyclable;

Que ces motifs mêmes justifient légalement la décision;

Que, fût-il fondé, le moyen ne pourrait entraîner la cassation en tant qu'il critique les autres motifs du jugement;

Que le moyen ne peut être accueilli;

Quant à la deuxième branche :

Attendu que, fût-il fondé, le moyen, en cette branche, est irrecevable à défaut d'intérêt, dès lors que les juges du fond ont légalement pu décider sur la base des circonstances de fait qu'ils ont admises que la motivation de l'arrêté d'expropriation n'est pas adéquate;

Quant à la troisième branche :

Attendu que le moyen, en cette branche, ne peut être examiné qu'à la lumière d'une interprétation des dispositions légales dont le tribunal fait application;

Que la contradiction invoquée est étrangère au défaut de motivation;

Que le moyen, en cette branche, qui invoque uniquement l'article 149 de la Constitution en tant que disposition légale violée, est irrecevable;

PAR CES MOTIFS,

Rejette le pourvoi;

Condamne la demanderesse aux dépens.