Court of Cassation quashed appeal ruling that EU treaty violation must be manifest and serious to establish state liability.

LA COUR,

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 5 juin 1998 par la cour d'appel de Bruxelles;

Sur le moyen pris de la violation des articles 1382 et 1383 du Code civil,

en ce que l'arrêt rappelle que : (1) l'action originaire mue par la demanderesse avait pour objet d'entendre dire qu'en ne permettant pas, en violation de l'article 30 du Traité CEE, l'homologation ou l'agrément des autobus et autocars provenant d'autres Etats membres de la Communauté, qui ne satisfont pas à la norme relative au cercle de braquage dénoncée en citation, le défendeur lui a occasionné un grave préjudice dont elle demandait réparation et, par conséquent, la condamnation du défendeur au paiement, sous réserve expresse d'augmentation ou de diminution en cours d'instance, de la somme de 9.000.000 francs, augmentée des intérêts compensatoires et des intérêts judiciaires, ainsi que d'une somme de 100.000 francs à titre de réparation du dommage subi pour défense téméraire et vexatoire, et des dépens; (2) par jugement du 20 novembre 1989, le tribunal de première instance de Bruxelles a "dit pour droit qu'en ne permettant pas, pendant plusieurs années, l'homologation et donc l'importation en Belgique, d'autobus et d'autocars pourtant légalement fabriqués et commercialisés dans les autres Etats membres, au motif uniquement que ces véhicules ne satisfaisaient pas à la norme technique, dite «du rayon de braquage', instituée par l'arrêté royal du 16 novembre 1984 introduisant un article 32 bis dans l'arrêté royal du 15 mars 1968 portant règlement général sur les conditions techniques auxquelles doivent répondre les véhicules automobiles et leurs remorques, le défendeur a violé l'article 30 du Traité instituant la Communauté économique européenne et a ainsi commis une faute"; (3) ce jugement, non attaqué, avait notamment motivé "que la violation d'une disposition du Traité par une décision nationale constitue une faute aquilienne qui a subsisté du 16 novembre 1984 au 21 mai 1987"; (4) suite au dépôt de conclusions par la demanderesse comportant une demande d'expertise et au référé à justice du défendeur, le tribunal de première instance de Bruxelles a fait, par jugement prononcé le 21 mars 1990, droit à cette demande et désigné un expert avec la mission suivante : "après avoir entendu les parties, s'être entouré de tous renseignements utiles et en particulier s'être vu réserver un accès aux commandes et aux livraisons d'autocars et plus particulièrement aux documents comptables pertinents en possession de la demanderesse, de déterminer le dommage subi par la demanderesse en raison du maintien de la norme litigieuse pendant la période du 16 novembre 1984 au 1er juin 1987"; (5) quoique interpellé par la demanderesse, l'expert judiciaire a décidé en son rapport (p.

28) qu'il calculerait uniquement le préjudice subi par la demanderesse durant la période du 16 novembre 1984 au 1er juin 1987, comme indiqué dans la mission décrite dans le jugement du 21 mars 1990;(6) dans ses conclusions après expertise déposées devant le premier juge le 19 juillet 1994, la demanderesse a exposé que "la mission confiée à l'expert a cependant erronément été circonscrite par le tribunal de première instance à la période ci-dessus ment

ionnée dans la mesure où la norme litigieuse, qui existait depuis le 15 mars 1968, a perdu (lire : produit) ses effets dommageables à la (demanderesse)dès la constitution de celle-ci en 1981";(7) le premier juge, dans le jugement entrepris, statuant sur cette extension de la demande, a jugé que c'est bien à partir de l'entrée en vigueur de l'arrêté royal de 1984 que l'homologation des autobus a été subordonnée à leur conformité à pareille norme de braquage, la demanderesse restant en défaut "d'apporter la démonstration de ce qu'il existait, avant le 16 novembre 1984, une norme technique contraignante relative au rayon de braquage des autobus et des camions"; que, saisie d'une requête d'appel et de conclusions aux termes desquelles la demanderesse faisait valoir que la norme du rayon de braquage figurant dans l'arrêté royal du 16 novembre 1984 était déjà en vigueur auparavant, puisque l'article 57, 2, 1° de l'arrêté royal du 14 mars 1968 (MB, 28 mars 1968, p. 3218) la prévoyait déjà, la cour d'appel, tout en concédant que "la version du texte de la norme de braquage, qui fut condamnée dans cet avis (lire : de la Commission des Communautés européennes), est celle amendée par l'arrêté royal du 16 novembre 1984, laquelle prévoyait une norme moins rigoureuse dans la mesure où elle introduit une marge de tolérance de quelques centimètres", rejette néanmoins, par l'arrêt attaqué, la demande d'indemnisation formulée par la demanderesse pour la période antérieure au 16 novembre 1984, aux motifs que "même si l'on admettait que puisque cette version assouplie fut malgré tout sanctionnée par les autorités européennes, il faille en conclure qu'a fortiori le texte initial était également en contradiction au regard de l'article 30 du Traité, il ne s'ensuit pas un droit automatique à indemnité dans le chef de la (demanderesse);(...) il ne suffit pas de constater une violation d'une règle de droit communautaire ayant pour effet de conférer des droits aux particuliers, ce qui est le cas en l'espèce; encore faut-il que la violation soit suffisamment caractérisée, sérieuse et manifeste (Gilliams H., Van Gerven Y., Wouters J. et Wytinck P., Chronique de jurisprudence :Droit communautaire des affaires (janvier 1996 - septembre 1997), R.D.C., 1998, n° 165, p. 191); (...) le critère décisif pour considérer qu'une violation du droit communautaire est suffisamment caractérisée est celui de la méconnaissance manifeste et grave par l'Etat membre (Cour de justice des Communautés européennes, 5 mars 1996, en cause Brasserie du Pêcheur et Factortame, R.C.J.B., 1997, 257, en part. p. 272, cons.55 et 56); (...) parmi les éléments que la juridiction compétente peut être amenée à prendre en considération, il y a lieu de relever le degré de clarté et de précision de la règle violée, l'étendue de la marge d'appréciation que la règle enfreinte laisse aux autorités nationales (...), le caractère intentionnel ou involontaire du manquement commis ou du préjudice causé, le caractère excusable ou inexcusable d'une éventuelle erreur de droit, la circonstance que les attitudes prises par une institution communautaire ont pu contribuer à l'omission, l'adoption ou au maintien de mesures ou de pratiques nationales contraires au droit communau

taire; qu'en tout état de cause, une violation du droit communautaire est manifestement caractérisée lorsqu'elle a perduré malgré le prononcé d'un arrêt constatant le manquement reproché, d'un arrêt préjudiciel ou d'une jurisprudence bien établie de la Cour (de justice) en la matière, desquels résulte le caractère infractionnel du comportement en cause; (...) il ressort de l'avis motivé de la Commission que celle-ci compare les prescriptions pour les véhicules destiné(s) au transport de personnes à ceux destinés au transport de choses; que seules ces dernières ont fait l'objet d'harmonisation communautaire; que l'avis fait référence à l'annexe 1 à la directive du Conseil n° 85/3/CEE, relative aux poids, aux dimensions et à certaines autres caractéristiques techniques de certains véhicules routiers (JOCE n° L2/14 du 3 janvier 1985) dont il résulte que lesdits véhicules doivent "pouvoir s'inscrire dans une couronne circulaire d'un rayon extérieur de 12,5 m et d'un rayon intérieur de 5,30 m", norme applicable en Belgique aux véhicules de la catégorie II (véhicules destinés au transport de choses dont la masse ne dépasse pas 44 tonnes), cfr. l'article 32 bis, point 3.3, - ayant modifié l'ancienne version de l'arrêté royal du 14 mars 1968, qui disposait en son article 57 bis qu'aucune partie d'un Véhicule automobile virant dans un cercle, les roues directrices étant braquées au maximum, ne peut déborder d'une circonférence ayant un rayon maximum de 12 mètres; (...) la norme du rayon extérieur de 12,50 m a finalement été reprise dans l'arrêté royal du 21 mai 1987 ; (...) suite à la plainte émanant de plusieurs importateurs d'autocars établis en Belgique, la commission a adressé, le 10 juin 1985 une lettre de mise en demeure aux autorités belges (non produite); (...) il s'avère également de l'avis de la Commission que la norme critiquée trouve son origine dans une décision Benelux de 1965, mais que celle-ci n'est plus appliquée depuis un certain nombre d'années par le Grand-duché de Luxembourg et qu'il en serait de même depuis 1984 aux Pays-Bas; (...) assurément, l'avis motivé de la Commission rejette le moyen tiré par l'Etat belge de l'article 233 du Traité CEE, mais considère notamment que cette disposition permet aux trois Etats membres concernés d'appliquer les règles en vigueur dans le cadre de leur union par dérogation aux règles de la Communauté, dans toute la mesure où cette union se trouve en avance sur la mise en oeuvre du marché commun, mais qu'en l'espèce, si la norme n'a pas fait l'objet d'une harmonisation communautaire, il n'en reste pas moins que les autocars construits selon la norme en vigueur dans les autres Etats membres doivent pouvoir être importés sans entrave en Belgique; (...) il ressort de ce qui précède qu'un tournant s'est fait jour en 1984/85 concernant les prescriptions du rayon de braquage, à tout le moins concernant le transport de choses, suite auquel le Conseil a adopté une directive en 1985 et les Pays-Bas ont renoncé à la décision Benelux en 1984, cependant que les autorités belges n'ont été mises en demeure que le 10 juin 1985; (...) il ressort d'une lettre du ministère des Communications du 6 juillet 1981, faisant suite à une lettre du 13 novembre 1980, en réponse AGR

AVE; une lettre d'un particulier, que la Commission des Communautés européennes avait fait une proposition au sujet du cercle de braquage des autobus et des autocars, mais que le ministre ne pensait pas qu'il soit opportun de modifier la réglementation belge en la matière pour s'aligner sur la proposition communautaire; (...) toujours selon cette lettre, ce n'est que si les directives communautaires en la matière étaient adoptées par le Conseil que force serait pour la Belgique de s'aligner sur les prescriptions contenues dans ces directives; (...) le souci des autorités belges était d'éviter de trop grands embouteillages dans les villes aux rues étroites et d'éviter que l'aire arrière des autobus et autocars ne fauchent des piétons; (...) il convient cependant, dans le cadre de cette appréciation du caractère de la violation - était-elle sérieuse et manifeste -, de vérifier l'état de la jurisprudence communautaire relative à l'indemnisation par les Etats nationaux dans les années 1981-84; (...) selon la jurisprudence, les actes normatifs dans lesquels se traduisent des options de politique économique n'engagent qu'exceptionnellement et dans des circonstances singulières la responsabilité des pouvoirs publics; (...) le pouvoir législatif ne doit pas être entravé par la perspective d'actions en responsabilité chaque fois qu'il est dans le cas de prendre, dans l'intérêt général, des mesures normatives susceptibles de porter atteinte aux intérêts de particuliers;(...) il peut être exigé d'un particulier qu'il supporte, dans des limites raisonnables, sans pouvoir se faire indemniser par les fonds publics, certains effets préjudiciables à ses intérêts économiques, engendrés par un acte normatif, même si celui-ci est reconnu non valide (Commentaire Megret, Le droit de la CEE, Vol. 10, p. 300); (...) il faut que l'Etat ait méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s'imposent à l'exercice de ses pouvoirs; (...) tout en appliquant le principe général de bonne administration, l'Etat pourrait néanmoins enfreindre une norme supérieure, s'il pouvait faire valoir une cause de justification; (...) certes, il ne s'agit pas d'une exception tirée de l'article 36 du traité CEE, ni d'une exigence impérative, mais il ne peut être contesté que, eu égard à la décision Benelux de 1965 (alors dans l'Europe des six), le législateur belge jouissait d'une marge d'appréciation restreinte lors de la mise en oeuvre de l'arrêté royal du 14 mars 1968;(...) en l'espèce, la mesure dénoncée avait été prise le 14 mars 1968 cependant que (la demanderesse) ne démontre qu'elle n'a fait l'objet d'une correspondance critique d'un particulier qu'en 1981, après une proposition communautaire - non produite; (...) une telle proposition n'est pas contraignante (Commentaire Megret, Vol. 10, pp. 479 et ss.); selon l'article 189, dernier alinéa, du Traité, les recommandations et les avis ne lient pas; (...) en outre, l'avis motivé du 6 juin 1986 de la Commission n'est pas fondé sur cette proposition, mais, notamment, sur les règles de braquage telles qu'elles résultent d'une directive applicable pour le transport de choses depuis début 1985, aucun règlement n'ayant pu être finalisé pour le transport de personnes, faute d'accord entre les pays membres; (...) en outre, (la demanderesse) ne démontr

e pas avoir entrepris elle-même quelque démarche tendant à limiter son dommage entre 1981, date de sa constitution, et 1984; qu'elle ne démontre pas avoir, en temps utile, utilisé toutes les voies de droit qui étaient à sa disposition; (...) dans ces circonstances, l'entrave par violation de la règle communautaire de l'article 30 du Traité n'est devenue manifeste qu'à partir de 1984/1985" de sorte que "pour la période 1981-1984, pour laquelle (la demanderesse) demande réparation de son préjudice, la demande, y compris celle relative à la fidélisation de la clientèle pendant cette période, ne paraît pas fondée",

alors que, sous réserve de l'existence d'une erreur invincible ou d'une autre cause d'exonération de responsabilité, constitue une faute quasi délictuelle, au sens des articles 1382 et 1383 du Code civil, susceptible d'engager la responsabilité civile de son auteur si cette faute est cause d'un dommage, tout acte ou abstention qui méconnaît une norme de droit international ayant des effets directs ou une norme de droit interne imposant à des sujets de droit de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée; ces règles s'appliquent aussi au pouvoir exécutif dans l'exercice de sa fonction réglementaire, lequel pouvoir exécutif commet une faute lorsqu'il prend ou approuve un règlement qui méconnaît des normes de droit international ayant des effets directs ou des normes de droit interne lui imposant de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée; il n'est pas nécessaire, pour engager la responsabilité du pouvoir exécutif dans l'exercice de sa fonction réglementaire, sur base des articles 1382 et 1383 du Code civil, du chef de la violation d'une norme de droit international - telle une disposition directement applicable du Traité CEE - que cette violation soit, en outre, suffisamment caractérisée, sérieuse et manifeste, et ce même si pareille exigence est requise par la Cour de justice des Communautés européennes pour engager, dans l'ordre juridique communautaire, la responsabilité des autorités de la Communauté européenne ou des Etats membres du chef d'une violation du droit communautaire, lorsque l'Etat membre ou l'autorité communautaire agit dans un domaine dans lequel il dispose d'un large pouvoir d'appréciation; que l'arrêt ne constate l'existence d'aucune cause d'exonération de responsabilité dans le chef du défendeur, le motif tout à fait général selon lequel "tout en appliquant le principe général de bonne administration, (le défendeur) pourrait néanmoins enfreindre une norme supérieure, s'il pouvait faire valoir une cause de justification" ne pouvant constituer la preuve d'une cause exonératoire de responsabilité pour l'application des articles 1382 et 1383 du Code civil, l'existence de pareille cause n'étant du reste pas invoquée par le défendeur; d'où il suit qu'ayant constaté que la version du texte de la norme de braquage, condamnée dans l'avis motivé de la Commission des Communautés européennes du 6 juin 1986 comme étant contraire à l'article 30 du Traité CEE, était celle amendée par l'arrêté royal du 16 novembre 1984, laquelle prévoyait une norme moins rigoureuse que celle existant auparavant dans la mesure où elle introduisait une marge de tolérance de quelques centimètres - ce qui

implique nécessairement que cette version antérieure était, elle aussi, contraire audit article 30 - l'arrêt n'a pas pu déclarer la demande d'indemnisation de la demanderesse pour la période 1981-1984 comme étant non fondée, aux motifs qu'il ne suffit pas de constater une violation d'une règle de droit communautaire ayant pour effet de conférer des droits aux particuliers, ce qui est le cas en l'espèce, pour ouvrir droit à réparation, mais qu'il faut que cette violation soit suffisamment caractérisée, sérieuse et manifeste et que l'entrave par violation de la règle communautaire de l'article 30 du Traité n'est devenue manifeste qu'à partir de 1984-85, sans violer les articles 1382 et 1383 du Code civil, plus spécialement la notion légale de faute, laquelle implique que toute violation de la loi ou d'une norme de droit supranational ayant des effets directs est constitutive de faute, et pas seulement la violation suffisamment caractérisée, sérieuse et manifeste de la norme en question :

Attendu que, sous réserve de l'existence d'une erreur invincible ou d'une autre cause d'exonération de responsabilité, l'autorité administrative commet une faute lorsqu'elle prend ou approuve un règlement qui méconnaît soit une disposition de droit international ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne, soit des règles constitutionnelles ou légales lui imposant de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée, de sorte qu'elle engage sa responsabilité civile si cette faute est cause d'un dommage;

Attendu qu'il ressort de l'arrêt que la demanderesse soutenait devant la cour d'appel que les prescriptions de l'article 57, 2, 1°, de l'arrêté royal du 14 mars 1968 portant règlement général sur la police de la circulation routière relatives au rayon de débordement des autobus et autocars constituaient des mesures d'effet équivalant à des restrictions quantitatives à l'importation, interdites par l'article 30 du Traité instituant la Communauté économique européenne, et que cette violation du traité constituait une faute qui lui avait causé un dommage dont elle demandait la réparation;

Que l'arrêt considère que même si ce règlement était contraire à l'article 30 du traité, il ne s'ensuivrait pas "un droit automatique à indemnité dans le chef de (la demanderesse)"; que l'arrêt énonce "qu'il ne suffit pas de constater une violation d'une règle de droit communautaire ayant pour effet de conférer des droits aux particuliers, ce qui est le cas en l'espèce; encore faut-il que la violation soit suffisamment caractérisée, sérieuse et manifeste"; que, citant la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, l'arrêt énonce que pour considérer qu'une violation du droit communautaire est suffisamment caractérisée, le critère décisif est celui de la méconnaissance manifeste de ce droit par l'Etat membre;

Que l'arrêt énonce ensuite que "parmi les éléments que la juridiction compétente peut être amenée à prendre en considération, il y a lieu de relever le degré de clarté et de précision de la règle violée, l'étendue de la marge d'appréciation que la règle enfreinte laisse aux autorités nationales (...), le caractère intentionnel ou involontaire du manquement commis ou du préjudice causé, le caractère excusable ou inexcusable d'une éventuelle erreur de droit, la circonstance que les attitudes prises par une institution communautaire ont pu contribuer à l'omission, à l'adoption ou au maintien de mesures ou de pratiques nationales contraires au droit communautaire";

Que l'arrêt applique ces principes en énonçant les éléments d'appréciation reproduits dans le moyen et décide, sur le fondement de constatations et considérations, dont il ne résulte pas que la cour d'appel aurait retenu une cause d'exonération de responsabilité, que l'illégalité commise par le défendeur ne constitue pas une faute;

Qu'ainsi l'arrêt viole les articles 1382 et 1383 du Code civil;

Que le moyen est fondé;

PAR CES MOTIFS,

Casse l'arrêt attaqué;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond;

Renvoie la cause devant la cour d'appel de Mons.