Court of Cassation allows unemployment benefit recovery by reducing sanction period due to lack of control card possession.

LA COUR,

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 4 décembre 1997 par la cour du travail de Bruxelles;

Sur le premier moyen libellé comme suit : violation des articles 71, alinéa 1er, spécialement 1°, 3°, 4°, 5°, 161 (avant sa modification par l'article 1er de l'arrêté royal du 30 septembre 1994, MB du 14 octobre 1994) et 169, alinéas 1er et 3 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage,

en ce que, par confirmation du jugement rendu en l'espèce, l'arrêt attaqué a limité l'exclusion du droit aux allocations de chômage pour le mois d'octobre imposée par le demandeur en vertu des articles 44 et 45 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, à la période allant du 27 octobre 1992 jusques et y compris le 31 octobre 1992, et, s'est borné, dès lors, à condamner le défendeur à rembourser 1 F à titre provisionnel du chef d'allocations de chômage perçues indûment pour la période allant du 27 octobre 1992 jusques et y compris le 31 octobre 1992 et ce, sur la base des considérations suivantes : "La cour constate qu'il fut établi que le 27 octobre 1992 le défendeur n'était pas en possession de sa carte de contrôle C3 A, ce qui ne prouve pas qu'il n'était pas en possession de cette carte depuis le 1er octobre 1992. C'est à bon droit que le premier juge a réduit l'exclusion du droit aux allocations de chômage du 27 octobre 1992 jusques et y compris le 31 octobre 1992",

alors que pour pouvoir bénéficier des allocations le travailleur doit être en possession d'une carte de contrôle dès le premier jour de chômage effectif du mois jusqu'au dernier jour du mois et la conserver par-devers lui (article 71, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991); qu'il doit aussi compléter sa carte de contrôle à l'encre indélébile (...) (article 71, alinéa 1er, 3°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991), avant le début d'une activité visée à l'article 45, en faire mention à l'encre indélébile sur sa carte de contrôle (article 71, alinéa 1er, 4°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991) et présenter immédiatement sa carte de contrôle à chaque réquisition par une personne habilitée à cet effet (article 71, alinéa 1er, 5°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991); que, conformément à l'article 161 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, les allocations sont payées une fois par mois à terme échu; qu'en vertu de l'article 169, alinéa 1er, toute somme perçue indûment doit être remboursée; qu'en vertu de l'article 169, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, lorsque le chômeur ayant contrevenu aux articles 44, 48 ou 50 prouve qu'il n'a travaillé ou n'a prêté une aide à un travailleur indépendant que certains jours ou pendant certaines périodes la récupération est limitée à ces jours ou à ces périodes; que, dès lors, l'article 169 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ne prévoit pas une limitation de la récupération pour le chômeur qui a contrevenu à l'article 71 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 de sorte que le principe de l'article 169, alinéa 1er, reste applicable dans ce cas; que, comme le demandeur a fait valoir dans sa requête d'appel "si le t

ravailleur veut prétendre aux allocations pour un jour déterminé (...) il doit remplir les obligations de l'article 71 pour le reste du mois"; "que le non-respect de ces obligations (...) affecte son droit aux allocations, non seulement pour le jour du contrôle mais aussi pour la période du mois antérieure à laquelle se rapporte sa carte de contrôle"; (...) qu'en application de l'article 71 (de l'arrêté royal du 25 novembre 1991) le défendeur devait, dès lors, être exclu pour tout le mois d'octobre et les allocations perçcues indûment doivent être récupérées; que cette récupération ne peut se limiter à certains jours, dès lors qu'il s'agit d'une infraction à l'article 71 en tant que disposition autonome et que dans ce cas l'article 169 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 ne prévoit pas de limitation"; que l'arrêt constate les infractions commises par le défendeur à l'article 71, alinéa 1er, spécialement 1° et 5° de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, à savoir "qu'il n'était pas en possession de sa carte de contrôle le jour du contrôle" (...); que l'arrêt considère toutefois que "c'est à bon droit que le premier juge a réduit l'exclusion au droit aux allocations de chômage du 27 octobre 1992 jusques et y compris le 31 octobre 1992" sur la base de la considération qu'en constatant "que le défendeur n'était pas en possession de sa carte de contrôle le jour du contrôle (...)il n'est pas établi qu'il n'était pas en possession de cette carte depuis le 1er octobre 1992"; que l'arrêt arrive à cette conclusion par confirmation du premier jugement "dans toutes ses dispositions" et s'est, dès lors approprié les considérations du premier juge, qui était arrivé à la même conclusion sur la base de la même considération et aussi "vu la bonne foi de l'article 169, dernier alinéa, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991"; que l'arrêt étend ainsi la récupération limitée prévue par l'article 169, alinéa 3, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 aux infractions à l'article 71, alinéa 1er, spécialement 1$ et 5$, comme en l'espèce, qui ne sont pas prévues par la loi; que, dans la mesure où il mentionne que le demandeur ne peut réclamer le remboursement que pour les jours pour lesquels il apporte la preuve que le défendeur n'était pas en possession de sa carte de contrôle, l'arrêt ajoute à cette disposition et à l'article 169 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 une condition qu'ils ne contiennent pas;

de sorte qu'en limitant la récupération des allocations perçcues en violation de l'article 71, alinéa 1er, 1°, 3°, 4° et 5° de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 aux jours où les infractions à l'article 71 ont été constatées suite au contrôle effectué par le demandeur, l'arrêt a violé l'article 71, alinéa 1er, spécialement 1° et 5° ainsi que les articles 161 et 169 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, dès lors qu'en vertu de ces dispositions l'exclusion du droit aux allocations de chômage vaut pour tout le mois pour le travailleur qui n'est pas en possession de sa carte de contrôle dès le premier jour de chômage effectif jusqu'au dernier jour du mois :

Attendu qu'en vertu de l'article 71, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, pour pouvoir bénéficier des allocations, le travailleur doit être en possession d'une carte de contrôle dès le premier jour de chômage effectif jusqu'au dernier jour du mois et la conserver par-devers lui;

Attendu que cette disposition implique que le chômeur doit être en possession de ladite carte chaque jour du mois dès le premier jour de chômage pour pouvoir bénéficier des allocations pour ce mois; que, dès lors, lorsque, à la réquisition d'une personne habilitée à cet effet, le chômeur ne peut présenter sa carte de contrôle pendant un jour au cours de cette période conformément à l'article 71, alinéa 1er, 5°, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, le chômeur ne peut bénéficier d'allocations de chômage au cours de ce mois;

Attendu que l'arrêt constate que le défendeur qui prétendait au bénéfice des allocations de chômage à partir du 28 septembre 1992, travaillait le 27 octobre 1992, qu'il n'en a pas fait mention sur sa carte de contrôle C3 avant le début de l'activité et qu'il n'a pu présenter cette carte lorsque le contrôleur de l'.O.N.E.M. l'a requis; que l'arrêt considère que c'est à bon droit que le premier juge a limité l'exclusion du droit aux allocations de chômage du 27 octobre 1992 jusques et y compris le 31 octobre 1992 parce qu'il n'est pas établi que le défendeur n'était pas en possession de sa carte de contrôle depuis le 1er octobre 1992;

Qu'en limitant cette exclusion, l'arrêt viole l'article 71 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage;

Que le moyen est fondé;

Sur le second moyen, libellé comme suit : violation des articles 33, spécialement alinéa 2, 37, 40, 14, 145 et 159 de la Constitution coordonnée; des articles 556, 580, 1° et 2°, 702, 807 et 1138, 2°, du Code judiciaire; de l'article 7, § 11 de l'arreté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs (article 7 tel qu'il a été complètement remplacé par la loi du 14 juillet 1951, MB 16 décembre 1951 et § 11 tel qu'il a été ajouté par l'article principal 3, l'article 63, § 2, ajouté par la loi du 10 octobre 1967, MB 31 octobre 1967); les articles 71, alinéa 1er, 1° et 3°, 4° et 5°, 142, 154, alinéa 1er, 1° et 2° de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage; du principe général du droit nommé principe dispositif; pour autant que de besoin, du principe général du droit interdisant au juge de statuer sur choses non demandées tel qu'il est contenu à l'article 1138, 2°, du Code judiciaire; du principe général du droit relatif au respect des droits de la défense et du principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs,

en ce que, par confirmation du premier jugement dans toutes ses dispositions, l'arrêt attaqué réduit à une période de quatre semaines la sanction administrative de l'exclusion du droit aux allocations de chômage pendant une période de treize semaines infligée par le demandeur et ce sur la base des considérations suivantes : l'article 144 de la Constitution coordonnée prévoit que : "les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des tribunaux", l'article 145 prévoit que les contestations qui ont pour objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi et l'article 159 prévoit que les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois. La compétence du juge n'est pas limitée. En ce qui concerne la compétence d'attribution, l'article 556 du Code judiciaire prévoit que : "Les cours et tribunaux connaissent de toutes les demandes sauf celles qui sont soustraites par la loi à leur juridiction. Leur compétence respective est déterminée par ce titre, sans préjudice des dispositions légales particulières". L'article 580 du Code judiciaire dispose que : "Le tribunal du travail connaît : 1° des contestations relatives aux obligations des employeurs et des personnes qui sont solidairement responsables pour le paiement des cotisations, prévues par la législation en matière de sécurité sociale, des prestations familiales, de chômage, d'assurance obligatoire maladie-invalidité, de pensions de retraite et de survie, de vacances annuelles, de sécurité d'existence, de fermeture d'entreprises et les règlements accordant des avantages sociaux aux travailleurs salariés et apprentis; 2° des contestations relatives aux droits et obligations des travailleurs salariés et apprentis et de leurs ayant droit résultant des lois et règlements prévus au 1°".L'article 7, § 11, de l'arreté-loi du 28 décembre 1944 concernant la séc

urité sociale des travailleurs prévoit que les litiges ayant pour objet des droits résultant de la réglementation en matière de chômage sont de la compétence du tribunal du travail. Il ressort clairement de ces dispositions légales que le tribunal du travail est pleinement compétent pour apprécier les décisions du demandeur, sans restriction. Comme le soutient, à bon droit, Monsieur Decrock, premier avocat général, dans son avis écrit, la séparation des pouvoirs consacré par la Constitution implique que tant le pouvoir exécutif que le pouvoir judiciaire fonctionnent dans le cadre strict des compétences qui leur sont attribuées par la loi et qu'il ne peut, dès lors, être question "d'atteindre un équilibre" entre les deux pouvoirs.

La limitation de la compétence du juge ou le contrôle purement marginal exercé par le pouvoir judiciaire crée un déséquilibre entre les deux pouvoirs. La Cour se réfère à un arrêt rendu par la cour du travail d'Anvers (4ème Ch) le 8 septembre 1995, S.R.K. 1996, 391 qui considère que : "Cette figure juridique (contrôle marginal) n'est pas conforme aux principes du droit de la sécurité sociale, dès lors que l'allocataire qui se trouve dans une position socialement et économiquement faible a besoin d'une protection juridique aussi étendue que possible, les décisions de l'O.N.E.M. portant souvent atteinte à sa sécurité d'existence et à celle de sa famille.

Le point de départ est la pleine juridiction ni l'article 7 de l'arreté-loi du 28 décembre 1944 ni l'article 107 (ancien article) ou l'article 159 (nouvel article) de la Constitution, ne limitant en aucune façcon la compétence de juge des tribunaux du travail" et en outre, "Le directeur de l'O.N.E.M. n'a pas motivé la raison pour laquelle il a décidé d'exclure l'intimé pour treize semaines et le juge est, compte tenu des éléments de fait dont il dispose examinés à la lumière de la norme légale, compétent pour déterminer la durée de l'exclusion sur la base des éléments de fait dont il dispose".

Le contrôle de pleine juridiction résulte aussi d'un arrêt rendu par la Cour d'arbitrage le 18 novembre 1992, n° 72/92, RW 92-93, 675 relatif à l'application de la loi du 30 juin 1971 et des amendes administratives dans lequel il est décidé : "Lorsqu'il est saisi à la requête de l'employeur, le tribunal du travail suit une procédure qui garantit l'exercice des droits de la défense. Elle exerce sur la décision du fonctionnaire un contrôle de pleine juridiction : rien de ce qui relève de l'appréciation du fonctionnaire n'échappe au contrôle du tribunal".

Le juge contrôle complètement mais toutefois sans arbitraire. Enfin la Cour se réfère à un arrêt du Conseil d'Etat du 30 juin 1993, RW 94-95, p. 567 décidant que "s'il peut être admis qu'en cas de compétence liée une référence à la loi appliquée et une considération générale peuvent suffire au respect de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1991, tel qu'il ressort des commentaires faits lors des travaux parlementaires de cette loi (Doc. Parl., Sénat, S.E., 1988, n$ 215/3, p. 14 et 17), il y a lieu de constater en l'espèce qu'en déclarant la loi du 26 juillet 1962 applicable aucune compétence liée n'est exercée, m

ais qu'une décision clairement discrétionnaire a été prise qui, si elle veut être "suffisamment" motivée, doit énoncer précisément et expressément les éléments concrets et précis qui la justifient". Le directeur qui fait usage de son pouvoir discrétionnaire lors de la détermination de la durée de l'exclusion n'énonce pas les éléments concrets justifiant la mesure de sa sanction et le juge est compétent pour apprécier la durée de l'exclusion du bénéfice des allocations de chômage sur la base des éléments de la cause et pour prendre en considération toutes les circonstances pour déterminer cette durée. La cour constate qu'il ressort du contrat de travail, du compte individuel délivré par la SA De Boeck-Lonki, du bon de cotisation de l'assurance maladie et invalidité, que le défendeur est entré au service de ladite société anonyme à partir du 27 octobre 1992. Il ressort de l'attestation du VDAB que le défendeur s'est présenté auprès du VDAB Arbeidsbemiddeling du 21 septembre 1992 au 26 octobre 1992 en mentionnant qu'il était engagé par la firme De Boeck à partir du 27 octobre 1992 et que la remise de la carte C3 A à l'ACV. de Londerzeel n'est pas contestée. Compte tenu de ces circonstances, le premier juge a réduit à juste titre la sanction à une exclusion du droit aux allocations de chômage pour une période de quatre semaines",

alors que, première branche, (...)

et alors que, seconde branche, en vertu de l'article 142 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, le directeur dans le ressort duquel le travailleur a sa résidence habituelle prend toutes décisions sur le droit aux allocations; qu'en vertu de l'article 154, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 est exclu du bénéfice des allocations durant quatre semaines au moins et vingt-six semaines au plus, le chômeur qui ne s'est pas conformé aux dispositions de l'article 71, alinéa 1er, 3° ou 4° ou qui ne s'est pas conformé aux dispositions de l'article 71, alinéa 1er, 5°, si, au moment de la réquisition, il effectue une activité visée à l'article 45; que, dès lors, cette sanction est applicable dès que le chômeur ne respecte pas l'obligation visée à l'article 71, fût-ce pour un jour; que, comme le demandeur l'a fait valoir dans sa requête d'appel, il ressort des termes de ces dispositions qu'il appartient au directeur, sans que le juge puisse se substituer à lui, d'apprécier quelle est la sanction la plus indiquée lorsqu'il constate une infraction aux articles 71 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991; qu'en effet, le législateur a laissé un pouvoir d'appréciation à l'administration lui offrant la possibilité de décider de quelle manière elle exerce sa compétence, à savoir la détermination de la sanction administrative la plus adéquate; que, dans les limites fixées par la loi de telles décisions prises dans le cadre d'une compétence administrative doivent non seulement être légales (...) mais aussi justes en ce sens qu'elles doivent être examinées sur la base de textes légaux généraux mais aussi de principes généraux du droit non écrits et de principes de bonne administration (comme le principe de diligence, d'équité et d'égalitEACU

TE;, le principe de confiance, etc...; que l'administration applique comme politique générale la règle selon laquelle si la réglementation prévoit une période minimum et une période maximum, une exclusion ou une sanction moyenne est infligée, qu'en cas de circonstances aggravantes respectivement atténuantes, la durée de l'exclusion est respectivement augmentée ou diminuée; qu'en outre, chaque directeur du chômage tient compte de critères généraux tels que la région, le secteur de l'emploi et le moment où l'infraction a été commise en ce sens qu'il est par exemple moins acceptable (ce qui constitue donc une circonstance aggravante) d'abandonner son travail dans une région où le chômage est important et que dans ce cas il veillera particulièrement à ce que le principe d'égalité ne soit pas violé et qu'une sanction similaire soit appliquée dans des cas similaires; que la notion de circonstance aggravante ou atténuante ne s'entend pas dans le sens qu'une première infraction implique automatiquement une exclusion minimale, ni le fait qu'il n'y ait pas mauvaise foi, mais qu'il serait contraire au principe d'égalité que lorsque des personnes ont commis une même infraction, l'une serait moins sanctionnée que l'autre parce qu'elle a des personnes à charge, bien que les deux personnes se soient objectivement rendues coupables d'une même infraction; que l'appréciation par le juge de la politique menée par l'administration ne peut déroger à la politique choisie l'administration et doit, dès lors, se limiter à un contrôle marginal, en ce sens que la durée de la sanction peut être réduite par le juge en vertu de ses compétences constitutionnelles lorsqu'elle est excessive; qu'en vertu de l'article 7, § 11, de l'arreté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs et de l'article 580 du Code judiciaire, le tribunal du travail est certes compétent pour statuer sur le droit subjectif du défendeur aux allocations de chômage; que, dès lors, la cour du travail pouvait et devait examiner sur la base des articles 33, alinéa 2, 40, 144, 145 et 159 de la Constitution si la décision prise par le demandeur était conforme à la loi, en l'espèce à l'article 154 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 et juste dès lors qu'elle a été prise conformément aux principes de bonne administration précités, ou si elle était manifestement déraisonnable et qu'elle devait, dès lors, être réduite; que, toutefois sans indiquer en quoi la sanction infligée par le demandeur est manifestement déraisonnable, l'arrêt admet toutefois "que le juge est compétent pour apprécier la durée de l'exclusion du droit aux allocations de chômage sur la base des éléments de la cause et pour prendre en considération toutes les circonstances pour déterminer cette durée"; que sur la base des constatations que "le défendeur s'est présenté au 'VDBA Arbeidsbemiddeling' jusqu'au 26 octobre 1992 en mentionnant qu'il était engagé par la firme De Boeck à partir du 27 octobre 1992 et que la remise de la carte C 3 A auprès de l'ACV.

Londerzeel n'est pas contesté" l'arrêt décide que c'est à bon droit que le premier juge a réduit la sanction sans indiquer pour quelles raisons les circonstances de fait invoquE

ACUTE;es par l'arrêt sont de nature à justifier ces réductions de sanction; que l'arrêt a ainsi substitué sa propre appréciation à celle du directeur, de sorte qu'en privant le directeur du chômage du demandeur de son pouvoir d'appréciation qui lui est accordé en vertu des articles 142 et 154, alinéa 1er, en matière de détermination du taux de la peine, et en se substituant à lui et en déterminant lui-même la durée de la sanction administrative sur la base de critères propres qui ne sont pas prévus par la loi, l'arrêt viole les articles 71, alinéa 1er, 1°, 3°, 4° et 5° ainsi que 142 et 154, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991,

et de sorte qu'en substituant sa propre appréciation de l'opportunité de la décision prise par le demandeur à celle du demandeur et en réduisant la sanction infligée au minimum légal l'arrêt viole les dispositions constitutionnelles en matière de compétence respectivement du pouvoir judiciaire (articles 33, 40, 144, 145 et 159) et du pouvoir exécutif (article 37), les articles 556, 580, 1° et 2°, du Code judiciaire, 7, § 11 de l'arrêté-loi ainsi que le principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs :

Quant à la seconde branche :

Attendu qu'en vertu de l'article 154, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, est exclu du bénéfice des allocations durant quatre semaines au moins et vingt-six semaines au plus le chômeur qui a perçcu ou peut percevoir indûment des allocations du fait qu'il ne s'est pas conformé aux dispositions de l'article 71, alinéa 1er;

Attendu que lorsque le directeur du bureau du chômage exclut ainsi un chômeur du droit aux allocations et que le chômeur conteste cette sanction administrative, il existe une contestation entre le demandeur et le chômeur sur le droit aux allocations pendant la période d'exclusion; que le jugement de cette contestation relève de la compétence du tribunal du travail dès lors qu'en vertu de l'article 580, 2°, du Code judiciaire, celui-ci connaît des contestations relatives aux droits des travailleurs prévus par la législation en matière de chômage;

Attendu que le tribunal du travail exerce un contrôle de pleine juridiction sur la décision du directeur; que, moyennant le respect des droits de la défense et dans le cadre de l'instance, comme prévu par les parties, tout ce qui est soumis au pouvoir d'appréciation du directeur, est soumis au contrôle du tribunal du travail; qu'il appartient dès lors au juge de contrôler la légalité de la décision attaquée, ce qui lui permet d'intervenir dans l'appréciation des faits et de statuer sur les droits du chômeur; que ce n'est que lorsqu'une disposition légale confère au directeur un pouvoir d'appréciation discrétionnaire et souverain quant à une décision à prendre, que le juge ne peut priver le directeur de sa liberté d'appréciation et qu'il ne peut se substituer à lui;

Attendu qu'aucune disposition légale ne dérogeant à la réglementation de la compétence en conférant une telle compétence d'appréciation discrétionnaire et souveraine au directeur en ce qui concerne la sanction à infliger en vertu de l'article 154 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991, l'arrêt, en réduisant la sanction de treize semaines d'exclusion infligée au défendeur à quatre semaines d'exclusion, ne viole pas les dispositions citées au moyen en cette branche ni le principe général du droit relatif à la séparation des pouvoirs;

Qu'en cette branche, le moyen ne peut être accueilli;

PAR CES MOTIFS,

Casse l'arrêt attaqué en tant qu'il limite l'exclusion du droit aux allocations de chômage du défendeur en vertu des articles 44 et 45 de l'arrêté royal du 25 novembre 1991 du 27 octobre 1992 jusques et y compris le 31 octobre 1992 et condamne le défendeur sur cette base au paiement d'1 franc à titre provisionnel du chef des allocations de chômage perþcues indûment au cours de cette période;

Rejette le pourvoi pour le surplus;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt partiellement cassé;

Vu l'article 1017, alinéa 2, du Code judiciaire, condamne le demandeur aux dépens;

Renvoie la cause, ainsi limitée, à la cour du travail d'Anvers.