Court of Cassation quashes Council of State ruling on SA Gimvindus administrative status due to lack of binding power.

LA COUR,

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 30 avril 1996 par le Conseil d'Etat, section d'administration;

Sur le moyen, libellé comme suit : violation des articles 144, 145 de la Constitution coordonnée (92, 93 de la Constitution ancienne), 7 et 14 des lois sur le Conseil d'Etat coordonnées par l'arrêté royal du 12 janvier 1973,

en ce que le Conseil d'Etat a rejeté l'exception d'incompétence du Conseil d'Etat soulevée par les demandeurs dans leurs mémoire en réponse et dernier mémoire résumant les pièces précédentes et soumis régulièrement au Conseil d'Etat, s'est déclaré compétent pour connaître du recours introduit par le défendeur et a ensuite annulé la décision rendue le 18 juillet 1939 nommant le second demandeur en cassation directeur, par les motifs suivants :

"que (la première demanderesse) a été constituée par la SA GIMV, qui réalisait ainsi l'une de ses missions définies à l'article 5, alinéa 2, de ses statuts, à savoir la promotion de l'initiative économique publique; que la SA GIMV a été créée en vertu d'une loi, qu'elle exécute une mission d'intérêt général; qu'elle est soumise au contrôle des pouvoirs publics; que ces pouvoirs publics ont le dernier mot quant à sa survie; que le fondateur de (la première demanderesse) est, dès lors, une autorité administrative; que (la première demanderesse) a été créée par une autorité administrative. à l'initiative du Gouvernement flamand; qu'il peut être inféré des dispositions législatives et statutaires (...) que la SA Gimvindus accomplit des missions et poursuit des objectifs d'intérêt public ou général; que l'article 22, alinéa 2, des statuts de la SA Gimvindus prévoit la nomination auprès de ladite société d'un commissaire de l'Exécutif sur la proposition du Ministre communautaire qui a l'Economie dans ses attributions, ainsi que d'un délégué des finances, sur la proposition, du Ministre communautaire qui a les Finances et le Budget dans ses attributions; que le commissaire de l'Exécutif peut, dans les trois jours civils, suspendre toute décision qu'il juge contraire aux intérêts de la Région flamande et la dénoncer au ministre communautaire qui a l'Economie dans ses attributions; que, de même , le délégué des Finances peut, dans le même délai, suspendre et dénoncer au ministre communautaire en charge des Finances toute décision à impact budgétaire ou financier pour la Région flamande qu'il juge contraire aux intérêts précités; que, si dans les quinze jours de la notification faite, le ministre communautaire compétent n'a pas statué, la décision devient exécutoire; qu'il résulte de ce qui précède que l'Exécutif flamand dispose d'un pouvoir de contrôle considérable; que, dans l'optique de l'analyse qui vient d'être faite, la SA Gimvindus doit être considérée essentiellement comme une autorité administrative; que ni le fait que la SA Gimvindus, pas plus d'ailleurs que la SA GIMV, n'est soumise à la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public (...)' ni la circonstance accessoire qu'elle a pris la forme d'une société commerciale, n'infirme cette conclusion; que ne conduit pas davantage

à une conclusion différente l'observation faite par (les demandeurs) dans le dernier mémoire, selon laquelle la SA Gimvindus n'est pas habilitée à imposer unilatéralement des obligations contraignantes à des tiers; que ce n'est pas parce que le Conseil d'Etat a utilisé comme critère positif pour déterminer la compétence d'une personne morale le fait qu'un organe de celle-ci soit doté d'un pouvoir de décision unilatéral, que l'absence de ce pouvoir de décision unilatéral enlèverait à certains organes leur qualification d'autorité administrative; que la plupart des opérations par lesquelles la SA Gimvindus cherche à réaliser son objet social sont des opérations qui s'apparentent à celles d'un holding; que de toute évidence de telles opérations de droit privé ne tombent pas sous le pouvoir de contrôle du Conseil d'Etat, ce qui ne porte toutefois pas atteinte à la constatation que la SA Gimvindus reste essentiellement une autorité administrative; que la décision attaquée, à savoir la nomination du directeur de la société, donc d'un organe de cette autorité administrative elle-même, ne peut pas être considérée comme un acte de droit privé, soustrait au contrôle de légalité du Conseil d'Etat; qu'il est vrai qu'un contrat de travail a été conclu entre (la première demanderesse) et (le second demandeur); que, toutefois, la conclusion de ce contrat fut précédée d'une décision - distincte de ce contrat - du conseil d'administration de (la première demanderesse), de nommer (le second demandeur) en qualité de directeur de la première partie nommée; que le Conseil d'Etat est compétent pour connaître de cette décision, présentement attaquée; que l'exception d'incompétence ne peut être retenue",

alors que, première branche, la première demanderesse est incompétente pour créer dans le commerce juridique directement des obligations dans le chef d'une ou de plusieurs personnes sur la seule base d'une déclaration unilatérale de volonté, ce qui constitue une caractéristique nécessaire de toute autorité administrative; que le Conseil d'Etat ayant préalablement décidé que cette compétence fait défaut dans le chef de la première demanderesse, il aurait nécessairement dû constater ensuite que la première demanderesse ne constitue pas une autorité administrative et que sa décision prise le 28 septembre 1989 ne constitue pas un acte juridique administratif susceptible d'être annulé, mais une simple déclaration unilatérale de volonté faite par une autorité non administrative, d'où il résulte que le Conseil est incompétent pour connaître d'une demande d'annulation à l'égard de la décision prise le 18 juillet 1989 par le conseil d'administration de la première demanderesse et qu'une telle contestation ressortit au pouvoir judiciaire (violation des articles 144, 145 de la Constitution coordonnée, 7 et 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat);

et alors que, deuxième branche, la seule constatation qu'une personne morale a été créée en vertu d'une loi, qu'elle exerce une mission d'intérêt général et qu'elle est soumise au contrôle des pouvoirs publics n'a pas nécessairement pour conséquence qu'il y a lieu de qualifier cette personne morale d'autorité administrative et qu'elle peut accomplir des actes juridiques administratifs susceptibles d'être annulés d'où il résulte que sur la base de ces seules constatations, le Conseil d'Etat ne pouvait décider légalement que la première demanderesse constitue une autorité administrative pouvant accomplir des actes juridiques administratifs pour l'annulation desquels le Conseil d'Etat est compétent (violation des articles 144, 145 de la Constitution coordonnée, 7 et 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat);

et alors que, troisième branche, au moment où elle a pris la décision attaquée, la première demanderesse ne satisfaisait pas au critère organique sur la base duquel le Conseil d'Etat conclut que la nature d'une personne morale est de droit public, la première demanderesse ayant la forme d'une société de droit privé et n'ayant pas été créée en vertu d'une loi ou d'un décret, d'où il résulte que le Conseil d'Etat ne pouvait décider légalement que la première demanderesse constitue une personne morale de droit public dont les décisions sont susceptibles d'être annulées par le Conseil d'Etat (violation de toutes les dispositions visées au moyen) :

Quant à la première branche :

Attendu qu'aux termes de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, le Conseil d'Etat statue sur les recours en annulation pour violation de formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements des diverses autorités administratives ou contre les décisions contentieuses administratives;

Que les institutions créées ou agréées par les pouvoirs publics fédéraux, les pouvoirs publics des communautés et régions, des provinces ou des communes, qui sont chargées d'un service public et ne font pas partie du pouvoir judiciaire ou législatif, constituent en principe des autorités administratives, dans la mesure où leur fonctionnement est déterminé et contrôlé par les pouvoirs publics et qu'elles peuvent prendre des décisions obligatoires à l'égard de tiers;

Qu'une société anonyme, fut-elle créée par une autorité administrative et soumise à un contrôle important de la part des pouvoirs publics, qui ne peut prendre des décisions obligatoires à l'égard de tiers, ne perd pas son caractère de droit privé; que le fait qu'une mission d'intérêt général lui est confiée est, à cet égard, dénué de pertinence;

Attendu que la SA Gimvindus, dénommée actuellement SA Domus Flandria, a été créée le 16 février 1989 par la SA Gewestelijke Investeringsmaatschappij voor Vlaanderen (GIMV), son unique actionnaire;

Qu'ainsi qu'il ressort de ses statuts, cette société a pour objectif de contribuer, pour son compte ou en collaboration avec des tiers, à la création, à l'établissement et au développement d'entreprises ayant un intérêt économique pour la Région flamande et vise également à stimuler, à planifier et à coordonner l'évolution favorable ultérieure des sociétés dans lesquelles elle détient une participation;

Que le Conseil d'Etat décide que les pouvoirs publics flamands exercent un contrôle important sur la SA Gimvindus, mais admet que cette société n'est pas habilitée à imposer unilatéralement à des tiers des obligations contraignantes;

Attendu que, dès lors, le Conseil d'Etat ne décide pas légalement que la SA Gimvindus constitue une autorité administrative, ni qu'il était compétent pour statuer sur le recours introduit;

Que le moyen, en cette branche, est fondé;

PAR CES MOTIFS,

Casse l'arrêt attaqué;

Ordonne que le présent arrêt sera transcrit dans le registre du Conseil d'Etat et qu'il en sera fait mention en marge de l'arrêt cassé;

Condamne le défendeur aux dépens;

Renvoie la cause devant le Conseil d'Etat, section d'administration, autrement composé, qui se conformera à la décision de la Cour sur le point de droit jugé par celle-ci.