Belgian court quashes appeal ruling for invalidly applying ministerial circular over royal decree on teacher pay.

LA COUR,

Vu l'arrêt attaqué, rendu le 27 mai 1994 par la cour d'appel de Mons;

Vu l'ordonnance rendue le 22 juin 1995 par le premier président renvoyant la cause devant la troisième chambre;

Sur le moyen pris de la violation des articles 29, 65, 66, 78, 97 et 107 anciens de la Constitution devenus, 37, 96, alinéa 1er, 105, 107, 149 et 159 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994, 5, en particulier C, et 44bis de l'arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant scientifique et assimilé du ministère de l'Instruction publique, de l'article 6, E, a, 2, de l'arrêté royal du 2 octobre 1968 déterminant et classant les fonctions des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement gardien, primaire, spécial, moyen, technique, artistique et normal de l'Etat et la fonction des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, de la circulaire n° 73/9E du 16 novembre 1973 du ministre de l'Instruction publique, des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil,

en ce que l'arrêt confirme le jugement a quo qui a dit pour droit "que le demandeur (lire : défendeur) est en droit de conserver la somme de 1.599.774 francs, représentant des traitements perçus au cours des années 1972 à 1977", et a, partant, implicitement mais certainement rejeté l'action reconventionnelle tendant à entendre "condamner (le défendeur) à rembourser (une somme de 1.599.774 francs) à la (demanderesse) majorée des intérêts moratoires depuis le 10 août 1977, des intérêts judiciaires, des frais et des dépens" telle que cette demande était exprimée en conclusions d'appel, pour les motifs que : "que (le défendeur) exerce depuis le 2 mai 1962 la fonction de directeur de l'académie de musique de La Bouverie; que par arrêté ministériel du 20 octobre 1972, il fut 'désigné en qualité de professeur stagiaire de psycho-pédagogie (à horaire complet) au conservatoire royal de musique de Mons à partir du 1er octobre 1972 et pour une période de deux ans'; que l'article 2 du même arrêté dispose que 'l'intéressé est déchargé de ses fonctions de professeur de solfège (2ème catégorie), à partir du 30 septembre 1972, qu'il occupait au même établissement', tandis que l'article 3 précise que (le défendeur) 'bénéficiera du chef de ses prestations de l'échelle de traitement annuel 258.000 (...) (index non compris) "; que par arrêté royal du 10 août 1974, il fut nommé à titre définitif à cette fonction; qu'il a perçu les rémunérations afférentes à ces deux fonctions; que par lettre recommandée datée du 11 août 1977, le ministère de l'Education nationale et de la Culture française transmet (au défendeur) un 'extrait de (son) compte pour la période du 1er janvier 1973 au 30 juin 1977 (duquel) il résulte qu'il (lui) a été payé indûment une somme de 1.599.774 francs' et lui demanda de prendre des dispositions pour rembourser cette somme;

que pour seule justification à cette demande de remboursement, le directeur de l'administration signataire de la lettre indiquait : 'En violation des dispositions réglementaires prévues à l'arrêté royal du 15 avril 1958 et notamment dans l'application de l'article 5, c'; que l'article 5, c, de l'arrêté royal du 15 avril 1958 dispose : 'L'expression fonction accessoire désigne la fonction, qu'elle soit ou non à prestations complètes, qu'exerce dans une ou plusieurs écoles ou institutions régies par le présent statut, l'agent : a) (...); b) (...); c) 'qui bénéficie, du chef de toute autre occupation et/ou du chef de la jouissance d'une pension à charge du trésor public, de revenus bruts dont le montant est supérieur à celui de la rétribution brute qui lui reviendrait s'il exerçait sa fonction à titre principal'; que dans ses conclusions d'appel, (la demanderesse) a explicité la 'justification' laconique donnée à sa demande de remboursement, en précisant qu'eu égard à la rétribution brute de la fonction de professeur au conservatoire de Mons - laquelle est inférieure à celle de directeur d'académie la première doit être considérée comme 'accessoire' par rapport à la fonction 'principale' de directeur d'académie et que dès lors, en vertu de l'article 44bis de l'arrêté royal du 1er avril 1958, 'le traitement qu'aurait dû percevoir (le défendeur) dans sa fonction de professeur de psycho-pédagogie exercée à titre 'accessoire' doit être égal à celui promérité par un agent qui l'exerce à titre principal moins 50 p.c.'; qu'à bon droit (le défendeur) fait valoir que par une circulaire ministérielle n° 73/9E du 16 novembre 1973, ayant pour objet la 'Revalorisation des échelles de traitements au 1er avril 1972', l'Etat (auquel la demanderesse a succédé) a fait savoir : 1°) L'arrêté royal du 15 avril 1958 portant statut pécuniaire du personnel enseignant, scientifique et assimilé du ministère de l'Instruction publique, tel qu'il a été modifié est d'application, dans sa totalité, en ce qui concerne les fonctions de carrière; c'est-à-dire : les directeurs, les inspecteurs, les bibliothécaires et les professeurs de psychologie, ces derniers ayant un horaire minimal de 19 heures/semaine (...).

Cela signifie que en cas de cumuls éventuels, les notions de 'fonctions principales' et de 'fonctions accessoires' leur sont applicables. 2°) Les professeurs de même que les chargés de cours, conservent le bénéfice de la notion de 'fonction non exclusive'. Le même arrêté royal du 15 avril 1958 leur est d'application, mais seuls les articles 1er, 2, 6 à 13, 15, 19 à 22, 26, alinéa 1er, 27 à 29, 31 à 33 doivent être pris en considération pour le calcul des traitements'; que, conformément à ces dispositions, l'administration de l'Etat a considéré que (le défendeur), comme tous les professeurs et chargés de cours non titulaires d'une 'fonction de carrière', bénéficiait d'une 'fonction non exclusive' et a calculé et versé

sa rémunération pendant la période litigieuse du 1er janvier 1973 au 30 juin 1977, sans prendre en considération les dispositions de l'article 5, c, de l'arrêté royal du 15 avril 1958; que la justification de la lettre de l'Etat du 11 (lire 10) août 1977 n'était donc pas fondée et, au moment de l'introduction de la demande, le (défendeur) était en droit de conserver la somme de 1.599.774 francs litigieuse; qu'en donnant, après l'introduction de la demande, une portée rétroactive à l'arrêté royal du 6 février 1980 - qui définit la notion de 'fonction non exclusive' et la réserve à celle 'qu'exerce dans une ou plusieurs écoles ou institutions d'enseignement artistique de l'Etat, le professeur enseignant les cours artistiques et l'accompagnateur' - (la demanderesse) porte atteinte aux droits acquis (du défendeur) et ne lui permet plus de conserver le bénéfice de l'exercice d'une 'fonction non exclusive'; qu'il se déduit de l'ensemble de ces considérations que la demande de remboursement, adressée par l'administration (au défendeur) le 11 (lire 10) août 1977, n'a pas de fondement légal et est le résultat d'une méconnaissance, par l'autorité administrative, des règles de droit qu'elle a elle-même explicitées; que sous peine de causer un dommage au (défendeur) - en le privant de l'ensemble des effets passés de la réglementation qui lui fut appliquée - force est de reconnaître que son traitement doit être fixé non pas en raison du fait qu'il exerce ou non une fonction principale ou accessoire, mais bien en fonction du fait qu'il est titulaire d'une fonction non exclusive; que c'est bien sur cette dernière base que le traitement (du défendeur) a été calculé et liquidé entre le 1er janvier 1973 et le 30 juin 1977, de sorte que (le défendeur) est en droit de conserver la somme de 1.599.774 francs litigieuse, ainsi que l'ont dit les premiers juges",

alors que, première branche, en vertu de l'article 5, c, de l'arrêté royal du 15 avril 1958 est considérée comme "fonction accessoire" la fonction qu'un agent, tel le défendeur, exerce dans une ou plusieurs écoles ou institutions, lorsque cet agent bénéficie, du chef de toute autre occupation à charge du trésor public, de revenus bruts dont le montant est supérieur à celui de la rétribution brute qui lui reviendrait s'il exerçait sa fonction à titre principal; que, pour la fonction accessoire, qu'elle soit à plein temps ou non, l'article 44bis du même arrêté royal prescrit "le titulaire d'une fonction accessoire dans l'enseignement de l'Etat, qui exerce en même temps un emploi de carrière, l'une et l'autre rétribués par l'Etat, jouit d'un traitement égal à 50 p.c. du traitement qu'il obtiendrait s'il exerçait cette fonction à titre principal, si les temps normaux de travail sont simultanés"; que dès lors, pour l'application de l'arrêté royal du 15 avril 1958 il s'agissait, comme le soutenait la demanderesse en conclusions, pour la cour d'appel de vérifier si et dans quelle mesure, le défendeur, occupant la fonction à

plein temps de directeur de l'académie de musique de La Bouverie, était titulaire, en qualité de professeur de psycho-pédagogie au conservatoire royal de musique de Mons d'une fonction accessoire; que la circonstance qu'une circulaire ministérielle n° 73/9E du 16 novembre 1973, ayant pour objet la revalorisation des échelles de traitement au 1er avril 1972, puisse prescrire un règlement différent de celui prescrit par l'arrêté royal du 15 avril 1958 en accordant, contrairement audit arrêté royal, à la fonction complémentaire du défendeur le caractère de "fonction non exclusive", n'est pas de nature à faire obstacle à l'application de l'arrêté royal du 15 avril 1958 en particulier en ses articles 5 et 44bis; qu'une circulaire ministérielle n'a pas valeur de loi dans le sens de l'article 1080 du Code judiciaire; qu'en tout cas elle ne saurait modifier ou abroger un arrêté royal légalement pris; qu'au surplus, si comme le décide l'arrêt, l'arrêté royal du 6 juin 1980 (lire 6 février 1980), en tant qu'il modifie l'arrêté royal du 15 avril 1958 par la définition de la fonction "non exclusive" qui ne figurait pas dans ce dernier ne peut avoir d'effet en raison de son caractère rétroactif, cette absence d'effet a pour seule conséquence de donner son entier effet à l'arrêté royal du 15 avril 1958, mais n'est pas de nature à donner quelque force que ce soit à une circulaire ministérielle qui dérogerait à ce dernier arrêté royal; que, dès lors, l'arrêt, qui, pour dire la demande du défendeur, demandeur originaire fondée, fait prévaloir une circulaire ministérielle sur un arrêté royal en décidant que le traitement du défendeur doit être fixé "non en raison du fait qu'il exerce ou non une fonction principale et accessoire (critère retenu par l'arrêté royal du 15 avril 1958) mais bien en fonction du fait qu'il est titulaire d'une fonction non exclusive (critère retenu par la circulaire n° 73/9E du 16 novembre 1973) viole les articles 29, 65, 66, 78 de la Constitution, devenus 37, 96, alinéa 1er, 105, 107 de la Constitution coordonnée qui donnent au Roi à l'exclusion des ministres le pouvoir de prendre des arrêtés d'exécution, 159 de la Constitution coordonnée, anciennement 107 de la Constitution qui impose aux cours et tribunaux de n'appliquer les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu'autant qu'ils seront conformes aux lois, ce qui implique l'obligation de n'appliquer une circulaire ministérielle que pour autant qu'elle soit conforme à l'arrêté royal en vertu duquel elle serait prise et à tout le moins, d'appliquer l'arrêté royal du 15 avril 1958, si celui ci est conforme aux lois sans qu'il puisse être dérogé audit arrêté royal par la circulaire ministérielle n° 73/9E du 16 novembre 1973, ainsi que les articles 5, en particulier c, et 44bis de l'arrêté royal du 15 avril 1958, en donnant au litige une solution contraire aux termes de ces dispositions;

seconde branche, quelle que soit la valeur légale ou réglementaire de la circulaire ministé

rielle n° 73/9E du 16 novembre 1973 ayant pour objet la revalorisation des échelles de traitement au 1er avril 1972, le primo de cette circulaire, tel que repris par l'arrêt, dispose que l'arrêté royal du 15 avril 1958 est d'application, dans sa totalité, en ce compris l'article 5, en particulier c, en ce qui concerne les fonctions de carrière, c'est-à-dire : "les directeurs", (...) "les professeurs de psychologie, ces derniers ayant un horaire minimum de 19 heures/semaine"; que l'arrêt, constatant que le défendeur exerce depuis le 2 mai 1962 la fonction de "directeur" de l'académie de musique de La Bouverie et a été nommé à partir du 1er octobre 1972 à la fonction de "professeur stagiaire de psycho-pédagogie", et depuis le 10 août 1974 à la fonction à titre définitif de professeur de psycho-pédagogie à horaire complet, constate nécessairement que le défendeur tombe sous le primo de la circulaire ministérielle n° 73/9E du 16 novembre 1973, étant d'une part, "directeur" et, d'autre part, "professeur de psychologie" auquel s'applique, dès lors, l'arrêté royal du 15 avril 1958 dans sa totalité en ce compris les articles 5, c, et 44bis; qu'aux termes de l'article 6, E, a, 2, de l'arrêté royal du 2 octobre 1968, les professeurs de psychologie, de pédagogie et de méthodologie sont en effet assimilés dans l'enseignement supérieur non universitaire des premier et deuxième degrés à une seule et même fonction; que l'arrêt, en considérant que le défendeur était "professeur" dans le sens du secundo de ladite circulaire et donc chargé de cours non titulaire d'une "fonction de carrière" telle que prévue au primo, mais bénéficiant d'une "fonction non exclusive", confond le primo et le secundo de ladite circulaire et donc viole celle-ci, à tout le moins, dans la mesure où elle n'a pas un caractère de loi au sens de l'article 1080 du Code judiciaire, donne à la circulaire ministérielle n° 73/9E du 16 novembre 1973 une interprétation contraire à ses termes (violation des articles 1319, 1320 et 1322 du Code civil), viole les articles 5, en particulier c, et 44bis de l'arrêté royal du 15 avril 1958 et l'article 6, E, a, 2, de l'arrêté royal du 2 octobre 1968 en donnant au litige une solution incompatible avec ces dispositions légales auxquelles la circulaire n° 73/9E ne déroge pas, et repose sur une contradiction entre les faits constatés, l'énonciation du contenu de la circulaire en question et la conclusion que l'arrêt en tire (violation de l'article 97 de la Constitution devenu 149 de la Constitution coordonnée le 17 février 1994) :

Quant à la première branche :

Sur la fin de non-recevoir opposée par le défendeur et déduite de ce que le moyen ne précise pas en quoi les articles 29, 65, 66 et 78 anciens de la Constitution, devenus les articles 37, 96, alinéa 1er, 105 et 107 de la Constitution promulguée le 17 février 1994, auraient été violés :

Attendu que le moyen expose que les dispositions précitées donnent au Roi, à l'exclusion des ministres, le pouvoir de prendre des arrê

tés d'exécution et fait grief à la cour d'appel d'avoir, en l'espèce, fait prévaloir une circulaire ministérielle sur un arrêté royal;

Que la fin de non-recevoir ne peut être accueillie;

Sur le moyen :

Attendu que l'arrêt décide que, pour la période litigieuse allant du 1er janvier 1973 au 30 juin 1977, le traitement du défendeur en qualité de professeur de psycho-pédagogie devait être fixé sans tenir compte des articles 5, c, et 44bis de l'arrêté royal du 15 avril 1958 au motif qu'en vertu d'une circulaire ministérielle du 16 novembre 1973, le traitement des membres du personnel enseignant qu'elle mentionne et auxquels l'arrêté royal précité s'applique devait être calculé sans prendre en considération notamment les articles 5 et 44bis dudit arrêté;

Attendu que, sauf s'il y a été habilité par le Roi et pour autant que cela ne concerne que des matières mineures ou des questions de détail, il n'appartient pas à un ministre d'apporter des dérogations à un arrêté royal;

Attendu que l'arrêt qui fait prévaloir une circulaire ministérielle sur un arrêté royal ne justifie pas légalement sa décision;

Que le moyen, en cette branche, est fondé;

PAR CES MOTIFS,

Casse l'arrêt attaqué;

Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé;

Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond;

Renvoie la cause devant la cour d'appel de Liège.

Voir les concl. publiées avant l'arrêt (publiées dans Bull. et Pas, I, 1995, p. 752-756, n° 360). Dans celles-ci, le ministère public insistait sur le fait que le principe de hiérarchie de normes et d'interdiction d'excès de pouvoirs ou de compétences est limité puisque, sauf cas particulier, les cours et tribunaux ne peuvent refuser d'appliquer une loi parce qu'elle ne serait pas conforme à la Constitution. Il ne résultait, selon le ministère public, que les cours et tribunaux ne pourraient, lorsque l'attribution d'un pouvoir réglementaire au ministre, quelle que soit son étendue, est prévue par une loi, refuser d'appliquer ces arrêtér ministériels puisque, sauf cas particulier, ces cours et tribunaux n'ont pas le pouvoir de contrôler la constitutionnalité de la loi. La règle formulée par l'arrêt annoté paraît exclure - même s'il s'agit d'une situation théorique - qu'une loi puisse habiliter un ministre à apporter des dérogations à un arrêté royal. Elle pourrait aussi signifier qu'un arrêté ministériel pris dans ces conditions puisse ne pas être appliqué par les cours et tribunaux, fût-il conforme à la loi.