Appeal allowed: Administrative decision to order restoration of agricultural site without proper motivation is void.

EN CAUSE DE :

Madame M.F. et Monsieur P.J., tous deux domiciliés à 6540 LOBBES,

parties appelantes au principal, intimées sur incident,

ayant pour conseils Maîtres Matthieu GUIOT et Pierre MAIRESSE, avocats à 1380 LASNE, Chaussée de Louvain, 431 F ;

CONTRE :

1. Monsieur Raphael STOKIS, Monsieur le Fonctionnaire Délégué de l'Administration de l'Urbanisme de la Province de Hainaut II, dont les bureaux sont établis à 6000 CHARLEROI, Rue de l'Ecluse, 22,

partie intimée au principal, appelante sur incident,

ayant pour conseil Maître Olivier JADIN, avocat à 6001 MARCINELLE, Rue Jules Destrée, 72 ;

Vu les pièces de la procédure, notamment :

- le jugement dont appel, produit en copie conforme, prononcé contradictoirement le 3 décembre 2015 par le tribunal de première instance du Hainaut, division de Charleroi, deuxième chambre civile, en la cause n° 15/334/A du rôle général, ainsi que les pièces de la procédure y visées ;

- la requête d'appel, déposée au greffe de la cour le 20 septembre 2016 par M.F. et P.J., notifiée par le greffier, sous plis judiciaires, le 21 septembre 2016 à la partie intimée et à son conseil ;

- les ordonnances de mise en état rendues les 8 novembre 2016 et 24 octobre 2017, confirmant le calendrier de délais pour conclure convenu entre les parties et fixant la date des plaidoiries ;

- les conclusions successives des parties appelantes, digitalisées au greffe de la cour les 30 janvier 2017, 25 avril 2017, 30 janvier 2018, et l'inventaire des pièces y annexé ;

- les conclusions successives de la partie intimée, faxées et digitalisées respectivement au greffe de la cour les 20 décembre 2016, 21 mars 2017, 20 novembre 2017, 22 février 2018, et l'inventaire des pièces y annexé ;

- les pièces justificatives inventoriées des parties appelantes, déposées au greffe de la cour les 25 avril 2017 et 13 octobre 2017 ;

- les pièces justificatives inventoriées de la partie intimée, déposées à l'audience du 5 juin 2018 ;

Entendu, en leurs plaidoiries, Maître Pierre MAIRESSE pour les parties appelantes, Maître Marie BAZIER loco Maître Olivier JADIN pour la partie intimée à l'audience du 5 juin 2018, à l'issue de laquelle les débats ont été déclarés clos et la cause fut tenue en délibéré ;

La Cour, après en avoir délibéré, prononce l'arrêt suivant :

I. Faits et antécédents de procédure

Madame M.F. et Monsieur P.J. sont propriétaires indivis d'un immeuble sis Cour du Mont, 4 à Lobbes, situé en zone agricole au plan de secteur.

Cet immeuble a été acheté le 13 mai 1996 par Madame M.F. et son ex-époux, Monsieur Henry, et suite à leur divorce en 2005, celle-ci a racheté les droits indivis de son ex-époux qu'elle possède à présent en copropriété avec Monsieur P.J. son époux actuel.

Entre 1996 et 2005, trois bâtiments ont été érigés sans permis d'urbanisme : un hangar à usage de manège mesurant environ 40 m de longueur sur 20 m de largeur, composé d'une armature métallique sur laquelle repose un toit de plaques ondulées ; un bâtiment de type container (aujourd'hui disparu) et un bâtiment à usage d'écuries, construit en blocs de béton, sur une dalle en béton de 20 m sur 15 m et couvert également d'un toit de tôles ondulées.

Le 20 janvier 2010, un procès-verbal d'infraction fut dressé par la police.

Par courrier du 8 février 2010, l'office du Procureur du Roi a transmis le dossier au Fonctionnaire délégué en demandant si la situation était régularisable et de statuer sur le mode de réparation, ce dossier étant destiné à être classé provisoirement si la situation était régularisable.

Par courrier du 3 mars 2010, le Fonctionnaire délégué informa Madame M.F. que les actes et travaux réalisés en infraction n'étaient pas régularisables, n'étant pas susceptibles de recevoir le permis d'urbanisme requis, l'a informée que les structures existantes ne pouvaient être admises en zone agricole et que la remise en état des lieux devait dès lors être ordonnée et ce dans un délai se terminant le 2 septembre 2010.

A la même date le Fonctionnaire délégué a répondu à l'office du Procureur du Roi, lequel a classé le dossier sans suite.

Le 23 avril 2010, Madame M.F. a écrit au Fonctionnaire délégué pour l'informer notamment que le hangar était parfaitement démontable puisqu'il était posé à même le sol et accroché par de simples boulons, tout comme les écuries, tandis que les containers étaient retirés.

Le 10 septembre 2010, son conseil a rappelé les conditions requises pour pouvoir exercer des activités récréatives en plein air en zone agricole et a rappelé les raisons pour lesquelles tant le hangar que les stalles d'écurie devaient être considéré comme réversibles.

Le 16 septembre 2010, le Fonctionnaire délégué a répondu qu'à l'examen des photographies, il ne pouvait raisonnablement considérer que le hangar et le box à chevaux, répondaient au caractère de réversibilité visé aux articles 35 et 452/34 du CWATUPE, qu'il était évident que les constructions étaient incorporées dans le sol ou qu'à tout le moins le sol n'était pas resté à l'état de terre, mais qu'en outre les constructions avaient dépassé le caractère temporaire qu'une activité récréative de plein air pouvait avoir en zone agricole conformément à l'article 35 du CWATUPE et qu'il maintenait la position adoptée dans son courrier du 3 mars 2010.

Le 20 décembre 2013, Madame M.F. a introduit une demande de permis unique, lequel a été déclaré irrecevable en application de l'article 159bis du CWATUPE.

Par citation du 12 janvier 2015 devant le tribunal de première instance du Hainaut, division de Charleroi, Monsieur Raphaël Stokis, Fonctionnaire délégué de l'administration de l'urbanisme de la Province de Hainaut II, sollicite la condamnation solidairement et in solidum de Madame M.F. et de Monsieur P.J. à remettre en leur pristin état les lieux sis à Lobbes, Mont Sainte Geneviève soit 1/ les ruines sises Cour du Mont +4, cadastrées section A 150 A, pour une contenance de 50 ca ; 2/ un jardin sis au lieu-dit « Village », cadastré section A 150 E, pour une contenance de 7 a 65 ca ; 3/ une maison sise Cour du Mont 4, cadastrée section A 151 C, pour une contenance de 3a 55 ca ; cette remise en état est sollicitée dans un délai de six mois à dater de la signification du jugement à intervenir, à peine d'une astreinte de 150 euros par jour de retard ; l'autorisation pour ce faire du Fonctionnaire délégué ou toute entreprise compétente désignée par lui à pénétrer sur le site litigieux par toutes voies de droit, au besoin à l'aide de la force publique, aux fins de procéder aux travaux d'aménagement en lieu et place des cités ; et l'exécution provisoire du jugement.

Par son jugement du 3 décembre 2015, le tribunal reçoit la demande et la déclare partiellement fondée ; il condamne Madame M.F. et Monsieur P.J. à remettre les lieux litigieux dans leur pristin état dans un délai d'un an à dater de la signification du jugement et autorise le Fonctionnaire délégué à recourir à l'exécution forcée, mais le déboute du surplus de sa demande ; il condamne Madame M.F. et Monsieur P.J. aux frais et dépens taxés à 1.630,86 euros.

Par requête déposée et visée au greffe de la cour le 20 septembre 2016, Madame M.F. et Monsieur P.J. interjettent appel de cette décision.

Par conclusions déposées et visées le 29 mai 217, le Fonctionnaire délégué forme un appel incident et sollicite une astreinte fixée à 50 euros par jour de retard à l'exécution de la décision à intervenir.

II. Recevabilité

Les appels, principal et incident, réguliers au regard des règles de forme et de délais, sont recevables.

III. Discussion

1. La loi applicable

Le décret wallon du 20 juillet 2016, formant le Code du Développement territorial est entré en vigueur le 1er juin 2017 ; il dispose en son article D.VII.26, alinéa 1er, des mesures transitoires par rapport à l'ancien CWATUPE.

Celles-ci ont été amendées par le décret wallon du 15 mars 2018 qui dispose : « Les procès-verbaux ayant fait l'objet d'une notification au Procureur du Roi avant la date d'entrée en vigueur du présent Code sont traités sur la base des dispositions en vigueur à la date de la notification, et des articles D.VII.1, D.VII.1 bis, D.VII.7, alinéa 3, D.VII.11, alinéa 2, D.VII.12 et D.VII.19, alinéa 1er ».

Ces articles concernent respectivement, la réunion de concertation, la transaction, le permis de régularisation, les mesures de restitution et la poursuite d'une mesure de réparation devant le tribunal civil.

Cette disposition est d'application immédiate.

Il s'ensuit que les règles existantes avant l'entrée en vigueur du CoDT restent applicables aux procès-verbaux ayant fait l'objet d'une notification au Procureur du Roi avant la date d'entrée en vigueur du Code soit avant le 1er juin 2017, à l'exception des dispositions pénales, moins sévères ; il s'agit de l'application du principe de la loi la plus douce ; cela implique que les nouvelles dispositions pénales du CoDT plus favorables au prévenu s'appliquent aux procès-verbaux ayant fait l'objet d'une notification du Procureur du Roi avant la date d'entrée en vigueur du CoDT. Il s'agit entre autres de la limitation dans le temps des infractions, de la présomption irréfragable de conformité des actes et travaux réalisés avant le 1er mars 1998, des peines et des montants de l'amende transactionnelle.

En l'espèce, le Fonctionnaire délégué a effectué la notification légale au Procureur du Roi en date du 3 mars 2010 ; ce sont donc les règles du CWATUPE qui restent applicables, sauf les dispositions pénales plus favorables.

2. Contrôle du juge

L'article 157 du CWATUPE dispose que le Fonctionnaire délégué peut poursuivre devant le tribunal civil : soit la remise en état des lieux ou la cessation de l'activité abusive, soit l'exécution d'ouvrages ou de travaux d'aménagement, soit le paiement d'une somme représentant tout ou partie de la plus-value acquise par le bien à la suite de l'infraction.

Les appelants demandent au juge d'exercer son office de contrôle de la légalité interne et externe de l'acte du 3 mars 2010 par lequel le Fonctionnaire délégué les informe qu'il ordonne la remise en état des lieux, laquelle devra être effectuée avant le 2 septembre 2010 à peine d'intenter l'action judiciaire.

En application de l'article 159 de la Constitution, le juge est amené à écarter un acte qui n'est pas conforme à la loi ou est entaché d'excès ou de détournement de pouvoir, ce qui serait le cas d'un acte qui n'a pas été pris dans l'intérêt exclusif d'un bon aménagement du territoire (dans ce sens, G. RENARD, « La régularisation des infractions urbanistiques - Evolution », Amén., 2018/1, Wolters-Kluwer, p.29).

Le juge exerce sur cette demande un contrôle de légalité qui porte tant sur la légalité interne que la légalité externe de la demande. La légalité de la demande et la nécessité de prononcer la mesure pour faire disparaitre les conséquences de l'infraction font l'objet d'un examen judiciaire. Le juge doit vérifier que le choix de la mesure a été opéré dans le seul but d'un bon aménagement du territoire. Le choix de la mesure sollicitée échappe au contrôle du juge, car il s'agit d'une décision d'opportunité qui ressort au pouvoir discrétionnaire de l'administration (M. PAQUES et C. VERCHEVAL, « Droit wallon de l'Urbanisme entre CWATUPE et CoDT », Larcier, 2015, n° 797, p.805).

Dans le cadre de ce contrôle du juge, la cour appréciera tout d'abord la motivation de l'acte incriminé avant, le cas échéant, de se pencher sur la question de savoir si le choix de la mesure a été opéré dans le seul but d'un bon aménagement du territoire.

3. Motivation formelle des actes administratifs

3.1 Principes à mettre en œuvre

Les appelants soutiennent que l'acte administratif du 3 mars 2010 n'est pas motivé selon les exigences de la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs.

Cette loi dispose en son article 2 que les actes administratifs doivent faire l'objet d'une motivation formelle et en son article 3, que cette motivation consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision.

Cette motivation doit revêtir les caractères suivants : d'une part une référence aux faits ; d'autre part, la mention des règles juridiques appliquées et, enfin, comment et pourquoi les règles juridiques conduisent à partir des faits mentionnés, à prendre cette décision ; l'adéquation de la motivation signifie que cette dernière doit être pertinente ayant trait à la décision et sérieuse en ce que les raisons invoquées doivent être suffisantes pour justifier la décision (E. CEREXHE et J. VAN DE LANOTTE, « L'obligation de motiver les actes administratifs », La Charte, p. 5).

Le but de cette loi est de prémunir le citoyen contre l'arbitraire de l'administration ; elle a une actualité renouvelée par le fait de l'utilisation de l'intelligence artificielle (L. GERARD, Titre 5 - Robotisation des services publics : l'intelligence artificielle peut-elle s'immiscer sans heurt dans nos administrations, in L'intelligence artificielle et le droit, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 413-436).

Il a été jugé à bon droit par le Conseil d'Etat que « Tout acte administratif doit reposer sur des motifs exacts, pertinents et légalement admissibles sous peine d'être arbitraire et, partant, irrégulier » ( CE, 3 mai 2018, n°241.386, Strada lex, consulté le 6 juin 2018).

Les parties divergent quant à la portée à donner à ces principes, in concreto.

3.2 Application concrète à propos dans actes concernés

Un acte administratif au sens de la loi du 29 juillet 1991 précitée est un acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard de son destinataire (CE arrêt n° 241349 du 30 avril 2018, Strada lex).

La décision du Fonctionnaire délégué du 3 mars 2010 constitue bien un acte administratif au sens de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, ce qui n'est pas contesté par les parties.

En revanche, le courrier subséquent du 16 septembre 2010, par lequel le Fonctionnaire délégué répond à l'interpellation de Madame M.F. quant à sa décision du 3 mars 2010 ne constitue pas une prolongation de la décision du 3 mars 2010, comme l'intimé tente de le soutenir.

Il s'agit en effet d'une réponse explicative à une interpellation de Madame M.F. et de son conseil ; ce courrier ne produit pas en soi d'effet juridique à l'égard de celle-ci.

C'est donc à tort que l'intimé soutient que les explications subséquentes, contenues dans ce courrier du 16 septembre 2010, en réponse au conseil de l'appelante peuvent compléter la motivation de l'acte du 3 mars 2010 et ainsi combler l'exigence légale de motivation formelle.

Il convient donc de se référer à la motivation reprise dans l'acte du 3 mars 2010.

Cet acte se situe en amont d'une demande de réparation formulée dans le cadre d'une procédure judiciaire, au contraire du cas visé dans l'arrêt de la Cour de cassation du 14 octobre 2014 vanté par l'intimé (p.16 de ses conclusions) et qui ne contredit pas ce qui a été exposé ci-avant ; en effet, dans le cas d'espèce, il est bien précisé qu'on se situe avant toute procédure judiciaire et le courrier du 3 mars 2010 précité ne peut être considéré comme faisant indissociablement partie de la procédure judiciaire.

De plus, la décision du Fonctionnaire délégué est absolument nécessaire pour permettre au juge d'ordonner une mesure de réparation et elle produit donc des effets juridiques en tant que telle.

3.3 Conséquences

La décision du 3 mars 2010 est libellée comme suit : « OBJET : LOBBES - Mont-Sainte -Geneviève - Cours du Mont 4- construction d'un hangar à usage de manège + écurie+ container - En cause : Mme François.

« Madame,

J'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe copie du procès-verbal dressé le 29/01/2010 par l'Inspecteur principal Raviaer de la Police locale, concernant l'infraction précitée.

L'original de ce procès-verbal a été transmis au Parquet du Procureur du Roi de Charleroi.

Toutefois je suis au regret de vous informer que les actes et travaux que vous avez réalisés en infraction ne sont pas régularisables, en ce qu'ils ne sont pas susceptibles de recevoir le permis d'urbanisme requis sur base soit de la réglementation en vigueur au moment de leur réalisation, soit de la réglementation actuellement en vigueur.

En effet, l'équitation est bien permise par les articles 35 et 452/34 du CWATUPE mais pour autant qu'elle ne mette pas en cause de manière irréversible la destination de la zone. Or les infrastructures existante(s) n'étant pas réversibles, elles ne sont donc pas conformes à la destination de la zone et aucun mécanisme dérogatoire ne peut trouver à s'appliquer.

Dès lors, elles ne peuvent être admises en zone agricole, d'où le caractère irrégularisable des boxes à chevaux, du hangar et du container, et c'est la raison pour laquelle la remise en état des lieux doit être ordonnée.

Toutefois, avant d'entamer toute procédure judiciaire et sous réserve d'un classement sans suite de Monsieur le Procureur du Roi, je consens à vous octroyer un délai afin de vous permettre d'effectuer la remise en état des lieux de votre propre chef, à savoir pour le 2 septembre 2010 au plus tard.

Passé ce délai et si la remise en état des lieux ne devait pas avoir été effectuée, des poursuites judiciaires seront lancées contre vous.

Certain de la bonne attention que vous porterez à la présente, je vous prie d'agréer, Madame, l'expression de mes sentiments distingués. »

On observe qu'il y est fait référence aux faits, ainsi qu'aux dispositions légales applicables ; il convient d'examiner si cette motivation est adéquate et suffisante au regard de la loi.

Or il appert d'emblée que la décision n'explique pas en quoi le caractère non régularisable des installations litigieuses, à le supposer établi, implique de facto la mesure de remise en état des lieux, alors que le CWATUPE dispose en son article 157 d'autres mesures possibles (art 157, 2° et 3°).

Certes, le Fonctionnaire délégué a seul le droit de choisir la mesure de réparation qu'il estime la plus adéquate ; cela ne le dispense pas de motiver ce choix, afin de permettre à l'administré de le comprendre et le cas échéant au juge d'exercer son contrôle.

L'autorité administrative doit indiquer dans l'acte (la Cour souligne), les éléments factuels concrets qui servent de fondement à sa décision et celle-ci ne peut se contenter d'affirmations générales.

Il a été jugé à bon droit que « le caractère suffisant de la motivation doit faire apparaître, de façon claire et non équivoque, le raisonnement de l'autorité, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d'exercer son contrôle. Il faut indiquer dans l'acte les considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. En outre, l'étendue de la motivation doit être proportionnelle à l'importance de la décision » (Bruxelles, 23 juin 2014, RG 2011/AR/2926, p. 10, inédit, pièce n° 10 du dossier de l'appelante ; voir aussi : arrêt n° F-20170201-3 ( C.15.0310.F ECLI:BE:CASS:2017:ARR.20170202.1F.3 ) du 2 février 2017).

Tout particulièrement, au vu de la gravité de la solution choisie par le Fonctionnaire délégué, il convient qu'il explique dans sa motivation le choix de cette mesure, la plus dommageable, alors qu'a priori, la construction d'un hangar de ce type n'est pas exceptionnelle en zone agricole.

Par un courrier du 25 juillet 2014, le Fonctionnaire délégué a déclarée irrecevable la demande de permis introduite par l'appelante (pc 29 de son dossier), en application de l'article 159bis du CWATUPE, qui dispose que :

« Pour les actes et travaux exécutés ou maintenus, selon le cas, sans permis ou sans déclaration urbanistique préalable visée à l'article 84, §2, alinéa 2, 4°, ou sans déclaration préalable visée à l'article 129, §3, et qui font l'objet du procès-verbal de constat visé à l'article 156, alinéa 1er, la demande de permis ou la déclaration adressée après la notification visée à l'article 156, alinéa 1er est irrecevable, à défaut :

1° soit de jugement coulé en force de chose jugée, visé à l'article 155, §2 ;

2° soit du versement du montant de la transaction - Décret du 24 mars 2007, art 6 ».

Cette demande n'a donc pas été écartée pour des motifs de fond, mais pour des motifs procéduraux.

En l'espèce, le Fonctionnaire délégué a écarté les mécanismes dérogatoires que les articles 155, §6 et 157 du CWATUPE lui imposent d'examiner.

Il lui appartenait ensuite de faire un choix entre les trois mesures disposées à l'article 157 du CWATUPE soit la remise en état des lieux, soit des aménagements, soit le paiement d'une plus-value) et de motiver ce choix dans sa décision du 3 mars 2010.

Par conséquent, la décision du Fonctionnaire délégué d'imposer la remise en état des lieux viole les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs et il y a donc lieu de l'écarter, en application de l'article 159 de la Constitution.

La demande originaire sera donc déclarée non fondée.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR,

Statuant contradictoirement, dans les limites de sa saisine,

Vu l'article 24 de la loi du 15 juin 1935 relative à l'emploi des langues en matière judiciaire,

Reçoit l'appel principal et l'appel incident ;

Déclare l'appel principal fondé et l'appel incident non fondé ;

Par conséquent, met à néant la décision entreprise, sauf en ce qu'elle avait reçu la demande ;

Déclare la demande originaire non fondée et en déboute le demandeur ;

Condamne le Fonctionnaire délégué, en la personne de Monsieur Raphaël Stokis, aux frais et dépens des deux instances, soit les indemnités de procédure liquidées à 2.880,00 euros, ainsi qu'aux frais de mise au rôle de l'appel, soit 420 euros en faveur de Madame M.F. et Monsieur P.J. et lui délaisse ses propres frais et dépens des deux instances.

Ainsi jugé par la cour d'appel de Mons, 2ème chambre, où siégeaient : Madame Françoise THONET, Conseiller présidant la chambre, Monsieur Jean-François MALENGREAU et Madame Caroline HENROTIN, Conseillers, et prononcé en audience publique du vingt-neuf juin deux mille dix-huit - anticipativement à la date fixée du quatre septembre deux mille dix-huit par Monsieur Jean-François MALENGREAU, Conseiller présidant la chambre avec l'assistance de Madame Caroline VANREUSEL, Greffier.

C. VANREUSEL C. HENROTIN J-F. MALENGREAU F. THONET