V mene Slovenskej republiky

70

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 2/2020-130

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka,

Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho (sudca

spravodajca), Roberta Šorla a Martina Vernarského o spojených návrhoch

skupiny 41 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených advokátom Mgr. Marekom Staroňom, advokátska kancelária White & Case,

s. r. o., Hlavné námestie 5, Bratislava, na začatie

konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade

- ustanovení

§ 138 ods. 6

,

7

a

9

zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení

v znení neskorších predpisov (účinného od 1. januára 2017, pozn.) s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 20 ods. 1

a

čl. 39 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

a

- ustanovenia

§ 13 ods. 9 zákona č. 580/2004 Z. z.

o zdravotnom poistení

a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení

niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (účinného od 1. januára 2017, pozn.)

s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 20 ods. 1

a

čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky

a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd

takto

r o z h o d o l

Návrhom

n e v y h o v u j e .

Odôvodnenie

I.

Návrhy na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 4. júla 2017 doručený návrh skupiny 41 poslancov Národnej rady

Slovenskej republiky (ďalej aj „skupina poslancov“ alebo „navrhovatelia“) pôvodne

vedený pod sp. zn. Rvp 1204/2017 na začatie konania o súlade

§ 138 ods. 6

,

7

a

9

zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (ďalej

aj „zákon o sociálnom poistení“) s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 20 ods. 1

a

čl. 39 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských

práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“).

2.

Ústavnému súdu bol 4. júla 2017 doručený návrh skupiny 41 poslancov pôvodne vedený

pod sp. zn. Rvp 1203/2017 na začatie konania o súlade

§ 13 ods. 9 zákona č. 580/2004 Z. z.

o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č.

95/2002 Z. z.

o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

(ďalej aj „zákon o zdravotnom poistení“) s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 20 ods. 1

a

čl. 40 ústavy

a čl. 1 dodatkového protokolu.

3.

Veci napadli ústavnému súdu 4. júla 2017 a boli pôvodne pridelené sudcom spravodajcom

Rudolfovi Tkáčikovi (sp. zn. Rvp 1203/2017) a Ivette Macejkovej (sp. zn. Rvp 1204/2017),

ktorým 16. februára 2019 uplynulo funkčné obdobie sudcu ústavného súdu. Ústavný súd

na neverejnom zasadnutí 17. októbra 2018 veci pôvodne vedené pod sp. zn. Rvp 1203/2017

a sp. zn. Rvp 1204/2017

spojil na spoločné konanie

, ktoré je ďalej vedené pod sp. zn. Rvp 1203/2017. V zmysle čl. X ods. 2 Rozvrhu práce

Ústavného súdu Slovenskej republiky na obdobie od 26. apríla 2019 do 31. decembra

2019 (ďalej len „rozvrh“) bola táto vec po 26. apríli 2019 v zmysle rozvrhu prerozdelená

a náhodným výberom pomocou technických a programových prostriedkov pridelená sudcovi

spravodajcovi Ľubošovi Szigetimu.

I.1. K namietanému nesúladu zákona o sociálnom poistení

4.

Navrhovatelia v predloženom návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov

uvádzajú, že 1. januára 2017 nadobudol účinnosť zákon č.

285/2016 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

461/2003 Z. z.

o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení zákon č.

462/2003 Z. z.

o náhrade príjmu pri dočasnej pracovnej neschopnosti zamestnanca a o zmene a doplnení

niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Touto novelou bolo zmenené znenie

ustanovenia

§ 138 ods. 6

, 7 a 9 zákona o sociálnom poistení

„zvýšením maximálneho vymeriavacieho základu na platenie poistného na sociálne poistenie

z 5-násobku priemernej mesačnej mzdy v národnom hospodárstve na 7-násobok“

.

5.

Znenie namietanej právnej úpravy

„

Podľa

§ 138 ods. 6 zákona o sociálnom poistení

vymeriavací základ v úhrne je mesačne najviac

a) na platenie poistného na nemocenské poistenie zamestnancom, povinne nemocensky

poistenou samostatne zárobkovo činnou osobou a dobrovoľne nemocensky poistenou osobou

v kalendárnom roku 7-násobok jednej dvanástiny všeobecného vymeriavacieho základu,

ktorý platil v kalendárnom roku, ktorý dva roky predchádza kalendárnemu roku, v ktorom

sa platí poistné na nemocenské poistenie,

b) na platenie poistného na dôchodkové poistenie zamestnancom, povinne dôchodkovo

poistenou samostatne zárobkovo činnou osobou a dobrovoľne dôchodkovo poistenou osobou

a na platenie poistného na poistenie v nezamestnanosti zamestnancom a dobrovoľne poistenou

osobou v nezamestnanosti v kalendárnom roku 7-násobok jednej dvanástiny všeobecného

vymeriavacieho základu, ktorý platil v kalendárnom roku, ktorý dva roky predchádza

kalendárnemu roku, v ktorom sa platí poistné na dôchodkové poistenie a poistné na

poistenie v nezamestnanosti.

Podľa

§ 138 ods. 7 zákona o sociálnom poistení

vymeriavací základ na platenie poistného do rezervného fondu solidarity povinne dôchodkovo

poistenou samostatne zárobkovo činnou osobou a dobrovoľne dôchodkovo poistenou osobou

v úhrne je mesačne najviac v kalendárnom roku 7-násobok jednej dvanástiny všeobecného

vymeriavacieho základu, ktorý platil v kalendárnom roku, ktorý dva roky predchádza

kalendárnemu roku, v ktorom sa platí poistné do rezervného fondu solidarity.

Podľa

§ 138 ods. 9 zákona o sociálnom poistení

vymeriavací základ zamestnávateľa na platenie poistného na nemocenské poistenie,

poistného na dôchodkové poistenie, poistného na garančné poistenie, poistného na poistenie

v nezamestnanosti a poistného do rezervného fondu solidarity za každého jeho zamestnanca

je mesačne najviac v kalendárnom roku 7-násobok jednej dvanástiny všeobecného vymeriavacieho

základu, ktorý platil v kalendárnom roku, ktorý dva roky predchádza kalendárnemu roku,

v ktorom sa platí poistné na nemocenské poistenie, poistné na dôchodkové poistenie,

poistné na garančné poistenie, poistné na poistenie v nezamestnanosti a poistné do

rezervného fondu solidarity.

“.

6.

V súvislosti

s namietaným porušením

čl. 1 ods. 1 ústavy

navrhovatelia namietajú, že

legislatívny proces

spojený s predmetnou novelou nebol v súlade s princípmi materiálneho právneho štátu,

pričom konkrétne namietajú

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na dĺžku legisvakančnej lehoty (1),

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na legitímne očakávania (2),

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na svojvôľu zákonodarcu (3),

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na nedodržanie pravidiel legislatívneho

procesu (4).

6.1.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na dĺžku legisvakančnej

lehoty navrhovatelia v návrhu poukázali na význam legisvakančnej lehoty, ktorá slúži

na poskytnutie časového priestoru pre prípravu adresátov právnej normy na jej zmenu.

Judikatúru ústavného súdu, ktorá posúdila legisvakančnú lehotu 60 dní ako náhly zásah

do ústavnoprávnej pozície adresátov právnej normy (nález PL. ÚS 13/2012), navrhujú

aplikovať aj v tomto prípade, pretože stanovená

„65-dňová legisvakančná lehota nie je vzhľadom na zásah do majetkových práv dotknutých

zamestnancov a zamestnávateľov dostatočná, keďže priami platitelia sociálneho poistenia

dostali len veľmi krátku lehotu na prehodnotenie svojich ročných rozpočtov, a to najmä

vo vzťahu k vplyvu nákladov na budúce ekonomické aktivity. Zásah do majetkových práv

je závažný, keďže sa dotýka viac ako 15.000 poistencov, z čoho významnú časť tvoria

zamestnanci“

.

6.2.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na legitímne očakávania

navrhovatelia v návrhu uvádzajú, že

„neočakávaná a zásadná zmena pravidiel predstavuje rozpor s princípmi právneho štátu

z dôvodu porušenia legitímneho očakávania adresáta právnej normy, ktorého účelom je

garancia čitateľnosti správania sa orgánov verejnej moci“

.

Navrhovatelia považujú výrazné zvýšenie maximálneho vymeriavacieho základu na platenie

sociálneho poistenia za náhle a zásadné porušenie legitímneho očakávania na strane

adresátov právnej normy, ktorými sú zamestnanec, zamestnávateľ a SZČO, pretože v prostredí

slovenského právneho poriadku je maximálny vymeriavací základ na platenie poistného

na sociálne poistenie dlhodobo zavedeným inštitútom. Jeho neúmerným zvyšovaním sa

de facto

potláča jeden z účelov samotného maximálneho vymeriavacieho základu, ktorým je nezaťažovať

nad únosnú mieru majetok platiteľov poistného a zachovať poistný princíp sociálneho

poistenia, t. j. ekvivalenciu medzi plateným poistným a následným poistným plnením.

Zamestnávatelia a SZČO ako priami platitelia poistného nemohli pri tvorbe svojich

ročných rozpočtov na nasledujúci kalendárny rok predpokladať navýšenie maximálneho

vymeriavacieho základu z 5-násobku na 7-násobok priemernej mesačnej mzdy, čo predstavuje

40 % zvýšenie.

6.3.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na svojvôľu zákonodarcu

navrhovatelia v návrhu uviedli, že široká diskréčna právomoc zákonodarcu v daňovej

a poplatkovej oblasti je limitovaná princípmi daňovej rovnosti a proporcionality,

vylúčením extrémnej disproporcionality, zákazom svojvoľnosti a povinnosťou zákonodarcu

podložiť svoje rozhodnutie objektívnymi a racionálnymi dôvodmi.

Poukázali na to, že jedným z bodov, ktoré ústavný súd zakomponoval do svojho ústavného

testu ústavnosti daní a poplatkov, je aj preskúmanie toho, či uloženie dane (resp.

poplatku) sleduje legitímny cieľ a má racionálny základ. Týmto má dôjsť k vylúčeniu

svojvôle Národnej rady Slovenskej republiky pri zásahu do práv adresátov daňových,

resp. poplatkových právnych noriem. Tento test bol ústavným súdom skonštruovaný pre

posúdenie daňovej povinnosti, podľa nálezu ústavného súdu z 11. júla 2012 sa vo vzťahu

k ustanoveniu daní, poplatkov, odvodov či iných obdobných povinností uplatnia v zásade

rovnaké ústavnoprávne požiadavky. Podľa názoru navrhovateľov predkladateľ novely ako

ani zákonodarca a príslušné rezortné ministerstvo nedokázali podložiť svoje rozhodnutie

objektívnymi a racionálnymi dôvodmi. Úlohou ústavného súdu, samozrejme, nie je posudzovať

správnosť či praktickosť prijatých zmien, avšak je jeho povinnosťou zvážiť, či právna

úprava, ktorá zasahuje okrem iného aj do majetkových práv občanov, ktoré sú chránené

čl. 20 ods. 1 ústavy, nevyžaduje jasnejšie a rozsiahlejšie zdôvodnenie svojho prijatia,

pretože bez takéhoto zdôvodnenia napĺňa definíciu svojvoľného zásahu zákonodarcu do

ústavných práv v rozpore s princípmi materiálneho právneho štátu.

6.4.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na nedodržanie pravidiel

legislatívneho procesu navrhovatelia v návrhu poukázali na to, že pre vládne návrhy

zákonov sa vyžaduje vo všeobecnosti vyššia kvalita legislatívneho procesu, ktorá okrem

iného spočíva aj v medzirezortnom pripomienkovom konaní. Účelom medzirezortného pripomienkového

konania je okrem iného aj účasť dotknutých orgánov a verejnosti na legislatívnom procese.

Výbory národnej rady majú okrem práva zákonodarnej iniciatívy, ktorým sa vyvoláva

proces tvorby zákona, aj právo vstúpiť už do začatého procesu tvorby zákona prostredníctvom

pozmeňujúcich návrhov. Obe práva sú samostatné a treba ich jednoznačne rozlíšiť, lebo

právo predložiť návrh zákona je ústavným právom, kým právo predložiť pozmeňujúci návrh

k predloženému návrhu zákona nie je právom, ktoré priznáva ústava. Návrhom zákona

sa začína originálny právotvorný proces, ktorý má vlastné pravidlá. Pozmeňujúcim návrhom

sa vstupuje do už začatého právotvorného procesu. Podľa názoru navrhovateľov z účelu

oboch úkonov možno odvodiť rozdiel medzi nimi ‒ pozmeňujúcim návrhom sa pôvodne predložený,

originálny návrh, upravuje tak, že originálny návrh sa mení alebo dopĺňa, ale je nevyhnutné,

aby neprichádzalo k novým zásadným zmenám oproti pôvodnému návrhu.

Navrhovatelia namietajú, že pozmeňovací návrh, ktorý v druhom čítaní do pléna národnej

rady predložil gestorský výbor, ktorým bol výbor národnej rady pre sociálne veci,

v skutočnosti nemal povahu pozmeňujúceho návrhu k pôvodne predloženému návrhu zákona,

ale bol kvázi novým návrhom zákona, pretože zásadným spôsobom menil vládny návrh novely

zákona o sociálnom poistení. Predložením tohto pozmeňujúceho návrhu v druhom čítaní

predkladateľ obišiel ustanovenia § 68 ods. 1 a 3 (povinnosť predloženia dôvodovej

správy), § 70 ods. 2 (poskytnúť návrh zákona, ktorý bol postúpený do druhého čítania

vláde na prerokovanie a zaujatie stanoviska v spojení s pripomienkovým konaním), §

77 ods. 3, § 78 zákona (prerokovať návrh zákona v príslušných výboroch, ako aj vypracovať

stanovisko výborov národnej rady k návrhu zákona) č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku

Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon

o rokovacom poriadku“), čím zmaril rokovanie o svojom novom návrhu v pléne národnej

rady v prvom čítaní, prerokovanie návrhu zákona vo výboroch národnej rady, ako aj

medzirezortný pripomienkový proces. Obdobne prišlo k porušeniu čl. 31 legislatívnych

pravidiel vlády Slovenskej republiky.

Národná rada mala možnosť zamedziť rokovaniu o predloženom pozmeňujúcom návrhu. Tým,

že tak neurobila, neodstránila protiprávnosť správania výboru národnej rady pre sociálne

veci, ale znásobila počet postupov nerešpektujúcich ústavu o postup pléna národnej

rady, ktorý tiež nebol v súlade s ústavou.

Predložením pozmeňovacieho návrhu výbor národnej rady naplnil svoje oprávnenie, ktoré

mu priznáva zákon o rokovacom poriadku, avšak svojím konaním obišiel povinnosť vlády

(keďže väčšinu v príslušnom výbore majú poslanci vládnej koalície) predložiť návrh

zákona na riadne medzirezortné pripomienkové konanie, čím došlo k obmedzeniu dotknutých

orgánov a verejnosti na participácii pri tak zásadnej zmene systému sociálneho poistenia,

akou je zvýšenie maximálneho vymeriavacieho základu na platenie poistného na sociálne

poistenie.

Navrhovatelia dospeli k záveru, že postupom gestorského výboru došlo (i) k vedomému

obídeniu povinnosti predložiť vládny návrh zákona na medzirezortné pripomienkové konanie

a (ii) k zásadnej zmene vládneho návrhu novely zákona o sociálnom poistení, ktorá

bola svojou povahou predložením nového návrhu zákona, čím došlo k obídeniu povinnosti

prerokovať návrh zákona v 1. čítaní, ako aj prerokovať ho výbormi národnej rady, čo

predstavuje zásadné porušenie pravidiel legislatívneho procesu, a teda porušenie základných

princípov materiálneho právneho štátu.

7.

V súvislosti s namietaným

porušením

čl. 20 ods. 1 ústavy

a čl. 1 dodatkového protokolu

sú navrhovatelia toho názoru, že prijatím novely došlo k neprimeranému a svojvoľnému

zásahu do ústavou garantovaných majetkových práv zamestnanca, zamestnávateľa a SZČO

spôsobených kombináciou neprimeraného ekonomického a časového tlaku. Tento neprimeraný

ekonomický a časový tlak na očakávaný majetok je spôsobený neprimeraným zvýšením poistného

na sociálne poistenie vo veľmi krátkej legisvakančnej lehote. Poukazujú na to, že

diskrečná právomoc zákonodarcu vo vzťahu k regulácii daňovej či poplatkovej povinnosti

nie je bezhraničná a limitujú ju princípy daňovej rovnosti a proporcionality, vylúčenie

extrémnej disproporcionality, zákaz svojvoľnosti a povinnosť zákonodarcu podložiť

svoje rozhodnutie objektívnymi a racionálnymi dôvodmi. Prijatie novely nenapĺňa požiadavky

ústavného testu, keďže neprišlo k žiadnemu zdôvodneniu navrhovanej zmeny.

Navrhovatelia poukázali na to, že ústavný súd pristúpil vo svojom náleze z 19. júna

2013 pod sp. zn. PL. ÚS 13/2012 týkajúcom sa minimálnych mzdových nárokov zdravotných

sestier k ochrane majetku súkromných zamestnávateľov zdravotných sestier, keď nárazové

a skokové zvýšenie miezd na základe zákona posúdil za rozporné s

čl. 20 ods. 1 ústavy

. V danom náleze považoval za neústavnú kombináciu ekonomického a časového tlaku,

ktorý pôsobil na súkromných poskytovateľov zdravotných služieb.

S prihliadnutím na to je podľa názoru navrhovateľov novelu možné pokladať za značný

zásah do majetkových práv zamestnávateľov vysokopríjmových zamestnancov, týchto zamestnancov

a SZČO, ku ktorému došlo vo veľmi krátkej dobe od prijatia novely. Táto náhla a nečakaná

zmena zasiahla primárne do práva na očakávaný majetok adresátov právnej normy, ktorý

je chránený rovnakými princípmi ako už nadobudnutý majetok.

8.

V súvislosti s namietaným

porušením

čl. 39 ods. 1 ústavy

navrhovatelia zdôraznili, že (podľa judikatúry Ústavného súdu Českej republiky) výsledkom

porušenia ekvivalencie medzi zaplateným poistným a následným poistným plnením je neústavná

neprimeranosť hmotného zabezpečenia poskytnutého zo sociálneho poistenia. ÚS ČR vo

svojom náleze č. k. Pl. ÚS 8/07 z 23. marca 2010 stanovil, že poistencovi plynie základné

právo na zákonodarcom transparentne určený komponent ekvivalencie (primeranosti) vo

verejnom dôchodkovom, nemocenskom a zdravotnom poistení, a to v takej miere, že si

zachováva povahu právneho inštitútu poistenia a nemení ho v daň. ÚS ČR považoval za

disproporčné a neekvivalentné, keď celková výška priznaného invalidného dôchodku činila

len 19 % z dovtedajších príjmov sťažovateľa, zatiaľ čo priemerná výška dôchodku v

tej dobe tvorila 44 % hrubého priemerného príjmu. Podľa ÚS ČR tým došlo k porušeniu

čl. 30 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd, ktorá spoločne s Ústavou Českej republiky

tvorí ústavný poriadok Českej republiky (ekvivalent čl. 39 ods. 1 Ústavy Slovenskej

republiky).

S poukazom na tento nález sú navrhovatelia presvedčení, že zvýšením maximálneho vymeriavacieho

základu na poistné na sociálne poistenie došlo k narušeniu ekvivalencie medzi zaplateným

poistným a následne poskytovaným poistným plnením.

Vo vzťahu k disproporčnosti a neekvivalencii sociálneho poistenia vo vzťahu k zvýšeniu

maximálneho vymeriavacieho základu na poistné na sociálne poistenie navrhovatelia

tvrdia, že pri aktuálnom nastavení výplaty starobných dôchodkov predstavuje najvyšší

možný vyplatený mesačný starobný dôchodok pre poistenca, ktorý 40 rokov odvádza do

systému sociálneho zabezpečenia odvody z maximálneho vymeriavacieho základu na poistné

na sociálne poistenie len 22 % z maximálneho vymeriavacieho základu, čo pri mzde výrazne

presahujúcej maximálny vymeriavací základ predstavuje ešte väčší rozdiel medzi mzdou

a vyplateným dôchodkom, pričom poukazujeme na to, že podľa nálezu ÚS ČR 8/07 je nárok

na sociálne zabezpečenie vo výške 19 % z predchádzajúcich príjmov v rozpore s ústavným

právom na sociálne zabezpečenie.

9.

Navrhovatelia žiadajú, aby ústavný súd takto rozhodol

„Ustanovenia

§ 138 ods. 6

, 7 a 9 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení (v znení novely) nie sú v súlade

s ustanoveniami čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1, čl. 39 ods. 1 Ústavy a čl.1 Dodatkového

protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“

I.2. K namietanému nesúladu zákona o zdravotnom poistení

10.

Navrhovatelia v predloženom návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov

uvádzajú, že 1. januára 2017 nadobudol účinnosť zákon č.

356/2016 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene

a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých

zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

v znení neskorších predpisov. Touto novelou bolo zmenené znenie ustanovenia § 13 ods.

9 zákona o zdravotnom poistení

„zrušením maximálneho vymeriavacieho základu na platenie poistného na zdravotné poistenie“.

11.

Navrhovateľmi napadnuté ustanovenie

§ 13 ods. 9 zákona o zdravotnom poistení

znie

„Vymeriavací základ je najmenej úhrn minimálnych základov podľa odsekov 10 a 11 za

všetky kalendárne mesiace rozhodujúceho obdobia, počas ktorých mal príslušný platiteľ

poistného povinnosť platiť poistné.“

12.

V súvislosti s namietaným

porušením čl. 1 ods. 1 ústavy

navrhovatelia namietajú, že

legislatívny proces

spojený s predmetnou novelou nebol v súlade s princípmi materiálneho právneho štátu,

pričom konkrétne namietajú

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na dĺžku legisvakačnej lehoty (1),

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na legitímne očakávania (2),

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na svojvôľu zákonodarcu (3),

-

porušenie princípu právnej istoty vzhľadom na nedodržanie pravidiel legislatívneho

procesu (4).

12.1.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na dĺžku legisvakančnej

lehoty navrhovatelia uviedli, že v prípade novely bola legisvakančná lehota len 3

dni, čo vzhľadom na zásah do majetkových práv dotknutých zamestnancov a zamestnávateľov

nepredstavuje dostatočnú lehotu. Štandardná dĺžka legisvakančnej lehoty predpokladaná

ustanovením

§ 19 ods. 2 zákona č. 400/2015 Z. z.

o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o Zbierke

zákonov“) je 15 dní. Podľa zákona o Zbierke zákonov je možné túto lehotu skrátiť,

ale len v prípadoch odôvodnených naliehavým všeobecným záujmom.

Navrhovatelia vychádzajú z judikatúry Ústavného súdu Českej republiky, podľa ktorej

môže byť príliš krátka legisvakančná lehota vo vzťahu k daňovým zákonom dôvodom neústavnosti

zákona. V náleze č. k. PI. ÚS 31/13 z 10. júla 2014 ÚS ČR uviedol, že pri zohľadnení,

čoho sa právna úprava dotýka a aké sú legitímne očakávania adresátov právnej úpravy,

je pri otázkach úpravy daní štvordňová legisvakančná lehota materiálne v rozpore s

ústavnou požiadavkou predvídateľnosti právnej úpravy. Napriek tomu, že sa predmetný

nález dotýka otázky daní, podľa nálezu ústavného súdu č. k. PL. ÚS 109/2011 z 11.

júla 2012 sa vo vzťahu k ustanoveniu daní, poplatkov, odvodov či iných obdobných povinností

uplatnia v zásade rovnaké ústavnoprávne požiadavky.

Obdobne ako ÚS ČR, rozhodol ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 13/2012, keď posúdil

legisvakančnú lehotu 60 dní ako nedostatočnú vo vzťahu k závažnosti spoločenského

dopadu, ktorý bol preukázaný počtom dotknutých zmluvných vzťahov a závažnosťou zmeny.

Podľa presvedčenia navrhovateľov argumenty uvedené v rozhodnutiach ÚS ČR a ústavného

súdu platia rovnako pre novelu. Stanovená 4-dňová legisvakančná lehota nemôže byť

vzhľadom na zásah do majetkových práv dotknutých zamestnancov a zamestnávateľov dostatočná,

keďže priami platitelia zdravotného poistenia dostali len extrémne krátku lehotu na

prehodnotenie svojich ročných rozpočtov (de facto nemali k dispozícii žiadnu lehotu),

a to najmä vo vzťahu k vplyvu nákladov na budúce ekonomické aktivity. Zásah do majetkových

práv je závažný, keďže sa dotýka viac ako 15000 poistencov, z čoho významnú časť tvoria

zamestnanci.

12.2.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na legitímne očakávania

navrhovatelia v návrhu uvádzajú, že ústavný súd zadefinoval legitímne očakávania a

priznal im právnu ochranu vo svojom rozhodnutí č. k. PL. ÚS 10/04 zo 6. februára 2008

‒

„Už z pomenovania legitímne očakávanie vyplýva, že účelom tohto princípu je ochrana

súkromných osôb pred nepredvídateľným mocenským zásahom do ich právnej situácie, na

vyústenie ktorej do určitého výsledku sa spoliehali. Legitímne očakávame je užšou

kategóriou ako právna istota. Štát, aj keď nekoná retroaktívne alebo nezasiahne do

nadobudnutých práv, môže vertikálnym mocenským zásahom, napríklad náhlou zmenou pravidiel,

na ktoré sa súkromné osoby spoliehali a ktoré spravidla súvisia s ľudským právom,

porušiť legitímne očakávanie ako princíp právneho štátu. Ide o jeden z množstva konkrétnych

výrazov princípu materiálneho právneho štátu, v ktorom všetci nositelia verejnej moci

vrátane parlamentu sú podriadení ústave a jej princípom. Ťažiskom ústavného systému

je jednotlivec a jeho sloboda, do ktorej nemožno arbitrárne zasahovať. Zákonodarca

nevykonáva voči občanom neobmedzenú moc a občan nie je len pasívnym adresátom vrchnostenských

predpisov... Náhle zmeny pravidiel sú vždy citlivé z ústavnoprávneho hľadiska, a preto

im ústavný súd venuje náležitú pozornosť.“

.

Navrhovatelia prezentujú názor, že úplným zrušením maximálneho vymeriavacieho základu

na platenie poistného na zdravotné poistenie v nesmierne krátkej dobe došlo k zásadnému

porušeniu legitímneho očakávania na strane adresátov právnej normy, ktorými sú zamestnanec,

zamestnávateľ a SZČO.

Poukázali na to, že v slovenskom právnom poriadku je maximálny vymeriavací základ

na platenie poistného na zdravotné poistenie dlhodobo zavedeným inštitútom, pretože

v rozličných podobách a výškach existuje minimálne už od účinnosti pôvodného zákona

o zdravotnom poistení, t. j. od 1. januára 1995. Zrušením maximálneho vymeriavacieho

základu sa

de facto

potláča jeden z účelov samotného maximálneho vymeriavacieho základu, ktorým je nezaťažovať

nad únosnú mieru majetok platiteľov poistného a zachovať primeranú mieru solidarity

v systéme zdravotného poistenia.

Zamestnávatelia a SZČO ako priami platitelia poistného nemohli predpokladať prijatie

takejto zásadnej zmeny pri tvorbe svojich ročných rozpočtov na nasledujúci kalendárny

rok. Aj v prípade, ak by niektorí z nich očakávali možnosť zvýšenia maximálneho vymeriavacieho

základu, nikto nemohol predpokladať, že príde k jeho úplnému zrušeniu. Navyše, v situácii,

keď samotné rezortné ministerstvo konštatovalo v revízii výdavkov, že v sektore zdravotníctva

je

de facto

dostatok zdrojov, keďže primárnym problémom je nízka efektivita využívania existujúcich

zdrojov.

12.3.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na svojvôľu zákonodarcu

navrhovatelia v návrhu uviedli, že široká diskrečná právomoc vo vzťahu k regulácii

daňovej či poplatkovej povinnosti nie je bezhraničná a limitujú ju princípy daňovej

rovnosti a proporcionality, vylúčenie extrémnej disproporcionality, zákaz svojvoľnosti

a povinnosť zákonodarcu podložiť svoje rozhodnutie objektívnymi a racionálnymi dôvodmi.

S poukazom na rozhodnutie sp. zn. Pl. ÚS 22/92 Ústavného súdu Českej a Slovenskej

Federatívnej republiky, ktorý uviedol, že v oblasti daňovej je potrebné požadovať,

aby zákonodarný orgán podložil svoje rozhodnutie objektívnymi a racionálnymi kritériami,

sú navrhovatelia toho názoru, že predmetom ústavného prieskumu noriem v oblasti daní

a poplatkov je aj preskúmanie toho, či uloženie dane (resp. poplatku) sleduje legitímny

cieľ a má racionálny základ. Týmto má dôjsť k vylúčeniu svojvôle národnej rady pri

zásahu do práv adresátov daňových, resp. poplatkových právnych noriem. Preto je odôvodnené

tvrdiť, že predkladateľ pozmeňovacieho návrhu, ako ani zákonodarca a príslušné rezortné

ministerstvo nedokázali podložiť svoje rozhodnutie objektívnymi a racionálnymi dôvodmi.

V rámci rozpravy predstúpil predkladateľ pozmeňovacieho návrhu, ako aj minister zdravotníctva

Tomáš Drucker. V prípade zrušenia maximálneho vymeriavacieho základu na platenie poistného

na zdravotné poistenie minister zdravotníctva obhajoval tieto zmeny potrebou financovania

rekonštrukcie a modernizácie nemocníc. Samotné Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej

republiky ale v revízií výdavkov konštatuje

„Verejné výdavky Slovenska na zdravotníctvo v posledných rokoch rástli rýchlejšie

ako celkové verejné výdavky... Slovensko dáva na zdravotníctvo väčší podiel HDP ako

priemer krajín V3, vo výsledkoch však zaostáva... Jednou z príčin je nízka efektívnosť

slovenského zdravotníctva v porovnaní s OECD a krajinami V3... Pri platbe štátu do

systému verejného zdravotného poistenia chýba diskusia o potrebných výdavkoch a účeloch,

na ktoré má byť použité.“

Z revízie výdavkov je preto zrejmé, že prostriedky na financovanie rekonštrukcie

a modernizácie nemocníc je možné získať aj iným spôsobom ako zrušením maximálneho

vymeriavacieho základu na platenie poistného na zdravotné poistenie, a to napr. zefektívnením

slovenského zdravotníctva. Je verejne známe, že sektor zdravotníctva je zaťažený veľkým

množstvom zmlúv, ktoré sú nevýhodné pre poskytovateľov zdravotnej starostlivosti.

Navrhovatelia poukázali na právny názor vyjadrený v náleze ÚS ČR č. k. Pl. ÚS 2/08

z 23. apríla 2008, kde ústavný súd kritizoval zákonodarcu, resp. štát, ktorý

„nezačal s úsporami sám u sebe rozborem, zda je současná správa věcí verejných účelná,

efektívní a hospodárná, zda nedochází k plýtvání verejnými prostředky. Pokud by štát

začal, alespoň částečně, nejprve u sebe, presvedčil by do jisté míry značnou část

obyvatelstva o nutnosti a účelnosti zmeň i v oblasti sociálních dávek, která je samozrejmé

vázána na možnosti státního rozpočtu.

Úlohou Ústavného súdu samozrejme nie je posudzovať správnosť či praktickosť prijatých

zmien, avšak je potrebné zvážiť, či právna úprava, ktorá zasahuje okrem iného aj do

majetkových práv občanov, ktoré sú chránené

čl. 20 ods. 1 Ústavy

, nevyžaduje existenciu vecného dôvodu svojho prijatia, nakoľko bez takéhoto zdôvodnenia

napĺňa definíciu svojvoľného zásahu zákonodarcu do ústavných práv v rozpore s princípmi

materiálneho právneho štátu.“

12.4.

K namietanému porušeniu princípu právnej istoty vzhľadom na nedodržanie pravidiel

legislatívneho procesu navrhovatelia v návrhu uvádzajú, že výbory národnej rady okrem

práva zákonodarnej iniciatívy, ktorým sa vyvoláva proces tvorby zákona, majú aj právo

vstúpiť už do začatého procesu tvorby zákona prostredníctvom pozmeňujúcich návrhov.

Obe práva sú samostatné a treba ich jednoznačne rozlíšiť, lebo právo predložiť návrh

zákona je ústavným právom, kým právo predložiť pozmeňujúci návrh k predloženému návrhu

zákona nie je právom, ktoré priznáva ústava.

Navrhovatelia vyjadrili presvedčenie, že pozmeňovací návrh, ktorý v druhom čítaní

do pléna národnej rady predložil gestorský výbor, ktorým bol výbor národnej rady pre

zdravotníctvo, v skutočnosti nemal povahu pozmeňujúceho návrhu k pôvodne predloženému

návrhu zákona, ale bol de facto novým návrhom zákona, pretože zásadným spôsobom menil

vládny návrh novely zákona o zdravotnom poistení. Predložením tohto pozmeňujúceho

návrhu v druhom čítaní predkladateľ obišiel ustanovenia § 68 ods. 1 a 3 (povinnosť

predloženia dôvodovej správy), § 70 ods. 2 (poskytnúť návrh zákona, ktorý bol postúpený

do druhého čítania vláde na prerokovanie a zaujatie stanoviska v spojení s pripomienkovým

konaním), § 77 ods. 3, § 78 (prerokovať návrh zákona v príslušných výboroch, ako aj

vypracovať stanovisko výborov národnej rady k návrhu zákona) zákona o rokovacom poriadku,

čím zmaril rokovanie o svojom novom návrhu v pléne národnej rady v prvom čítaní, prerokovanie

návrhu zákona vo výboroch národnej rady, ako aj medzirezortný pripomienkový proces.

Obdobne prišlo k porušeniu čl. 31 legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky.

Zároveň navrhovatelia namietli, že národná rada mala možnosť zamedziť rokovaniu o

predloženom pozmeňujúcom návrhu. Tým, že tak neurobila, neodstránila protiprávnosť

správania výboru národnej rady pre zdravotníctvo, ale znásobila počet postupov nerešpektujúcich

ústavu o postup pléna národnej rady, ktorý tiež nebol v súlade s ústavou.

Navrhovatelia si uvedomujú, že predložením pozmeňovacieho návrhu výbor národnej rady

pre zdravotníctvo naplnil svoje oprávnenie, ktoré mu priznáva zákon o rokovacom poriadku,

avšak svojím konaním obišiel povinnosť vlády (keďže väčšinu v príslušnom výbore majú

poslanci vládnej koalície) predložiť návrh zákona na riadne medzirezortné pripomienkové

konanie, čím došlo k obmedzeniu dotknutých orgánov a verejnosti na participácii pri

tak zásadnej zmene systému zdravotného poistenia, akou je zrušenie maximálneho vymeriavacieho

základu na platenie poistného na zdravotné poistenie.

Navrhovatelia tiež uviedli, že spoločná správa, ktorou došlo k predloženiu pozmeňovacieho

návrhu do druhého čítania vládnej novely zákona o zdravotnom poistení, bola schválená

a predložená národnou radou 29. novembra 2016 (ďalej len „spoločná správa“). Novela

v znení pozmeňovacieho návrhu bola schválená už 30. novembra 2016. V tejto súvislosti

tvrdia, že v prípade spoločnej správy došlo k rokovaniu o návrhu zákona hneď na druhý

deň bez toho, aby gestorský výbor navrhol skrátenie lehoty a aby národná rada tento

návrh schválila. Zároveň poznamenali, že novela nemá charakter jednoduchého návrhu

zákona.

Navrhovatelia dospeli k záveru, že postupom gestorského výboru, v ktorom majú väčšinu

poslanci vládnej koalície, došlo (i) k vedomému obídeniu povinnosti predložiť vládny

návrh zákona na medzirezortné pripomienkové konanie a (ii) k zásadnej zmene vládneho

návrhu novely zákona o zdravotnom poistení, ktorá bola svojou povahou predložením

nového návrhu zákona. V tom vzhliadli obídenie povinnosti prerokovať návrh zákona

v 1. čítaní, ako aj prerokovať ho výbormi národnej rady. Národná rada zároveň nedodržala

ani lehotu na rokovanie o predloženom pozmeňovacom návrhu prostredníctvom spoločnej

správy. Postupom gestorského výboru a samotnej národnej rady tak došlo k zásadnému

porušeniu pravidiel legislatívneho procesu v intenzite odporujúcej materiálnemu právnemu

štátu.

13.

V súvislosti s namietaným

porušením

čl. 20 ods. 1 ústavy

a čl. 1 dodatkového protokolu

navrhovatelia tvrdia, že akékoľvek dane či odvody sú zásahom do pokojného užívania

majetku, ktorý je ospravedlnený verejným záujmom spoločnosti na potrebe financovania

verejných statkov. Navrhovatelia sa ale domnievajú, že prijatím novely došlo k neprimeranému

a svojvoľnému zásahu do ústavou garantovaných majetkových práv zamestnanca, zamestnávateľa

a SZČO spôsobených kombináciou neprimeraného ekonomického a časového tlaku. Tento

neprimeraný ekonomický a časový tlak na očakávaný majetok je spôsobený zrušením maximálneho

vymeriavacieho základu na platenie poistného na zdravotné poistenie v extrémne krátkej

legisvakančnej lehote.

Navrhovatelia pripomenuli, že vo sfére otázok primeranosti daní a poplatkov ústavný

súd stanovil ústavný test, ktorý by mal zahŕňať preskúmanie

a)

rešpektovania princípu legality, t. j. či bola preskúmavaná daň uložená zákonom,

resp. „na základe zákona“, teda k tomu zákonom splnomocneným orgánom verejnej moci

a v medziach tohto splnomocnenia,

b)

či uloženie predmetnej dane sleduje legitímny cieľ a má racionálny základ,

c)

či predmetná daň nepredstavuje pre daňovníkov (skupiny daňovníkov) zjavne nadmernú

záťaž, t. j. či nie je z hľadiska vzťahu medzi sledovaným verejným záujmom a legitímnymi

individuálnymi záujmami daňovníkov (skupín daňovníkov) extrémne disproporčná (zákaz

extrémnej disproporcionality),

d)

či uloženie predmetnej dane (vrátane jej náležitosti) nie je prejavom zjavného, resp.

svojvoľného porušenia ústavného princípu rovnosti pri rozlišovaní medzi jednotlivými

skupinami daňovníkov (neakcesorická rovnosť), resp. jeho porušenia v spojení s neprimeraným

zásahom do niektorého základného práva alebo slobody, s osobitným zreteľom na ochranu

vlastníctva (akcesorická rovnosť).

Prijatie novely hodnotia navrhovatelia ako zásadne rozporné s bodom b) tohto ústavného

testu, keďže dôvody, ktorými obhajovalo ministerstvo zdravotníctva zrušenie maximálneho

vymeriavacieho základu (november 2016), sú v rozpore so zisteniami toho istého ministerstva

v revízii výdavkov (október 2016), ktoré poukazuje na dostatočné množstvo zdrojov

v systéme v spojení s ich neefektívnymi využívaním. Neodôvodnené zväčšovanie odvodovej

záťaže pri deklarovanej vedomosti rezortného ministerstva o problematickom využívaní

zdrojov zo zdravotného poistenia v tom istom čase predstavuje rozpor so základným

rámcom práva na ochranu majetku.

Novelu je preto podľa ich názoru možné pokladať za značný zásah do majetkových práv

zamestnávateľov vysokopríjmových zamestnancov, týchto zamestnancov a SZČO, ku ktorému

došlo vo veľmi krátkej dobe od prijatia novely. Táto náhla a nečakaná zmena zasiahla

primárne do práva na očakávaný majetok adresátov právnej normy, ktorý je chránený

rovnakými princípmi ako už nadobudnutý majetok.

14.

V súvislosti s

namietaným porušením

čl. 40 ústavy

navrhovatelia namietajú, že zrušením maximálneho vymeriavacieho základu na platenie

poistného na zdravotné poistenie došlo k neakceptovateľnému zásahu do základného práva

na zdravotnú starostlivosť, a to porušením ekvivalencie medzi výškou poistného odvedeného

do systému zdravotného poistenia a následného poistného plnenia.

Poukázali na judikatúrou ÚS ČR, podľa ktorej je výsledkom porušenia ekvivalencie medzi

zaplateným poistným a následným poistným plnením neústavná neprimeranosť hmotného

zabezpečenia poskytnutého zo sociálneho poistenia. Toto zdôvodnenie považujú navrhovatelia

za aplikovateľné aj na poistné na zdravotné poistenie.

Uviedli tiež, že ÚS ČR vo svojom náleze č. k. Pl. ÚS 8/07 z 23. marca 2010 stanovil,

že poistencovi plynie základné právo na zákonodarcom transparentne určený komponent

ekvivalencie (primeranosti) vo verejnom dôchodkovom, nemocenskom a zdravotnom poistení,

a to v takej miere, že si zachováva povahu právneho inštitútu poistenia a nemení ho

v daň.

Z uvedeného navrhovatelia vyvodili, že zrušením maximálneho vymeriavacieho základu

na platenie poistného, na zdravotné poistenie došlo k narušeniu ekvivalencie medzi

zaplateným poistným a následne poskytovaným poistným plnením, ako aj úvahu, že zákonodarca

by pri realizácii ochrannej a prerozdeľovacej funkcie sociálnej politiky nemal potláčať

ďalšie esenciálne funkcie sociálnej politiky, teda ani funkciu stimulačnú, ktorá by

mala žiaducim spôsobom ovplyvňovať ekonomické správanie poistencov a vo svojom dôsledku

viesť k zvyšovaniu celkových príjmov daného systému.

Navrhovatelia zdôraznili údaje uvedené v revízii výdavkov, z ktorej vyplýva, že priemerné

výdavky zdravotných poisťovní na poistenca boli v roku 2015 vo výške cca 700 eur ročne.

Zrušením maximálneho vymeriavacieho základu na výpočet poistného na zdravotné poistenie

v prípade niektorých vysokopríjmových osôb dôjde k situácii, že do systému zdravotného

poistenia odvedú ročne mnohonásobne viac než je suma priemerných výdavkov zdravotných

poisťovní na jedného poistenca, a tým dôjde k jasnej neekvivalencii systému zdravotného

poistenia, tak ako je chápaná nálezom ÚS ČR Pl. ÚS 8/07.

15.

Navrhovatelia žiadajú, aby ústavný súd takto rozhodol

„Ustanovenie

§ 13 ods. 9 zákona č. 580/2004 Z. z.

o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve

a o zmene a doplnení niektorých zákonov nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods.

1 a čl. 40 ods. 1 Ústavy a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Dohovoru o ochrane ľudských

práv a základných slobôd.“

16.

Ústavný súd uznesením č. k PL. ÚS 2/2020-46 z 5. februára 2020 prijal na ďalšie konanie

spojené návrhy navrhovateľov v celom rozsahu.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka

a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko národnej rady a vlády

17.

Národná rada vo svojom stanovisku z 11. júla 2020 uviedla v podstatnom obdobné výhrady

k návrhu ako vláda, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky, vo

svojom stanovisku z 30. mája 2020. Obe stanoviská poukazujú na splnenie všetkých požiadaviek

kladených na legislatívny proces v prípade poslaneckej iniciatívy pri predkladaní

pozmeňujúcich návrhov, ktoré boli prerokované v príslušnom výbore a predkladateľ s

nimi vyjadril súhlas v rozprave k druhému čítaniu, ako aj dostatočnosť legisvakančných

lehôt s poukazom na potrebu zavedenia nových úprav k 1. januáru kalendárneho roka,

ako aj časový odstup od účinnosti napadnutých právnych úprav a ich aplikácie v praxi

(ročné zúčtovanie poistného na zdravotné poistenie pre SZČO, resp. platba poistného

na zdravotné poistenia za zamestnanca a platba do systému sociálneho zabezpečenia

za kalendárny mesiac pozadu určené z príjmu spred dvoch rokov).

18.

Vo vzťahu k namietaným substantívnym základným právam vyjadrenia poukázali na legitímny

cieľ sporných právnych úprav, ktorý vylučuje tvrdenú svojvoľnosť ich prijatia zákonodarcom.

Zásah do vlastníckeho práva nemožno podľa názoru vlády a národnej rady považovať za

extrémne disproporčný z dôvodu legálnych kompenzácií na výdavkovej strane rozpočtu

sociálneho poistenia. Napätie medzi princípom zásluhovosti a solidarity systému sociálneho

zabezpečenia je determinované princípom ekonomickej únosnosti systému. Vo vzťahu k

zdravotnému poisteniu stanoviská považujú spornú novelu (vypustenie maximá vymeriavacieho

základu) za odstránenie deformity plne solidárneho systému zdravotného poistenia,

ktorá znižovala solidaritu vysokopríjmových poistencov. V závere vláda, ako aj národná

rada navrhli ústavnému súdu, aby návrhu navrhovateľov nevyhovel.

II.2. Replika navrhovateľov

19.

Navrhovatelia v replike z 19. augusta 2020 precizovali najmä svoje už uplatnené námietky

k vadám legislatívneho procesu a k pnutiu sporných právnych úprav s

čl. 1 ods. 1 ústavy

, zotrvali na svojom presvedčení o neústavnosti sporných noviel a navrhli ústavnému

súdu zaujatie stanoviska vymedzením konkrétnych mantinelov ústavnosti legislatívneho

procesu, ktorých nedodržanie dosahuje ústavne relevantnú intenzitu spôsobujúcu neústavnosť

„vadne prijatej“ právnej úpravy.

20.

So súhlasom účastníkov konania ústavný súd návrhy prejednal bez nariadenia ústneho

pojednávania, pretože dospel k záveru, že od neho nemožno očakávať ďalšie objasnenie

veci.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

III.1. K namietanému nesúladu noviel s právom na primerané hmotné zabezpečenie v starobe,

pri nespôsobilosti na prácu a pri strate živiteľa podľa

čl. 39 ods. 1 ústavy

a s právom na bezplatnú zdravotnú starostlivosť na základe zdravotného poistenia

podľa

čl. 40 ústavy

21.

Predmetom napadnutých noviel je zmena určenia rozsahu vymeriavacích základov pre

určenie výšky odvodových povinností podnikateľských subjektov, zamestnávateľov a zamestnancov,

konkrétne na účely určenia výšky poistného na sociálne poistenie došlo k zvýšeniu

násobku určujúceho maximálny vymeriavací základ a na účely určenia výšky poistného

na zdravotné poistenie došlo k zrušeniu ustanovenia maximálneho vymeriavacieho základu

ako takého.

22.

Ústavný súd už pri svojej rozhodovacej činnosti uviedol, že hospodárske, sociálne

a kultúrne práva a slobody

„sú právami druhej generácie, ktorých podoba a obsah v podstatnej miere závisí od

ekonomických a hospodárskych možností štátu“

(PL. ÚS 19/08), a je pre ne podstatné to, že sa ich podľa čl. 51 ods. 1 ústavy možno

„domáhať... len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú“

, teda len v rozsahu vyvoditeľnom z citovanej ústavnej výhrady, prostredníctvom ktorej

ústava poskytuje zákonodarcovi nepochybne väčší priestor (v porovnaní s inými skupinami

základných práv a slobôd) pre voľnú úvahu (uváženie) na účely určenia, v akom rozsahu,

kvalite a za akých podmienok ich bude garantovať. V tejto súvislosti však ústavný

súd už vyslovil právny názor, že

„priestor pre voľnú úvahu poskytnutý ústavou zákonodarcovi pri prijímaní týchto zákonov

nemožno chápať absolútne; jej limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch

a v požiadavke ochrany ďalších hodnôt, na ktorých je ústava založená a ktoré chráni...

Ústavný súd môže v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti vysloviť nesúlad len v prípadoch,

ak právna norma nerešpektuje konkrétne ústavné garancie niektorého zo základných práv,

na ktoré odkazuje čl. 51 ods. 1 ústavy“

(PL. ÚS 11/2013). Pre prieskum ústavnosti zákonov obsahujúcich úpravu sociálnych

práv je daný užší priestor, ako to je u základných práv podľa druhej, tretej a piatej

hlavy listiny (PL. ÚS 8/07). Zakotvenie existencie týchto práv v listine znamená,

že pri zákonnej úprave musí byť zachovaný určitý minimálny štandard týchto sociálnych

práv (PL. ÚS 2/08).

23.

Z rozdielov medzi základnými právami a slobodami prvej generácie a medzi základnými

právami a slobodami druhej generácie vyplýva aj testovanie oboch generácií základných

práv a slobôd podľa rozdielnych testov. Všeobecný test proporcionality je testom určeným

najmä pre prvú generáciu základných práv a slobôd. V tejto súvislosti ústavný súd

už vo veci sp. zn. PL. ÚS 12/2014 poukázal na komparatívnu skúsenosť

«Ústavný súd Českej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti (PL. ÚS 1/08) v súvislosti

s posudzovaním ústavnosti právnej úpravy sociálnych práv... konštatoval, že je vylúčené,

aby metodológia ich prieskumu bola totožná s metodológiou prieskumu využívanou vo

vzťahu k tzv. klasickým základným právam, a preto uzavrel, že dosiaľ aplikovaný test

proporcionality je, vychádzajúc z povahy sociálnych práv, príliš „prísny“, pretože

výrazne obmedzuje zákonodarcu pri prijímaní právnej úpravy majúcej za cieľ regulovať

túto oblasť spoločenských vzťahov. Rovnako poľský Ústavný tribunál odmietol aplikovať

„prísny“ test proporcionality na prieskum sociálnych práv napriek pomerne explicitnej

úprave obmedzenia základných práv a slobôd v poľskej ústave (podľa jej čl. 31 ods.

3 ústavné práva a slobody môžu byť obmedzené len na základe zákona, a to iba v prípade,

že ide o opatrenia, ktoré sú v demokratickom štáte nevyhnutne nutné pre ochranu jeho

bezpečnosti alebo verejného poriadku, alebo pre ochranu prírodného prostredia, zdravia

alebo verejnej morálky, alebo slobôd a práv iných. Takéto obmedzenia nesmú porušovať

podstatu práv a slobôd.). Konštatoval pritom, rovnako ako Ústavný súd Českej republiky,

že na problematiku obmedzenia sociálnych práv, ktorých právna úprava je predovšetkým

doménou zákonodarcu, je možné aplikovať iba druhú vetu tohto ustanovenia ústavy, podľa

ktorej takéto obmedzenia nesmú porušovať podstatu práv (nález sp. zn. K 6/09 z 24.

2. 2010, dostupný na www.trybunal.gov.pl).»

24.

Ústavný súd v inej veci (PL. ÚS 1/2012) v podobných súvislostiach (o rozdielnosti

testovania prvej a druhej generácie základných práv a slobôd, pozn.) poukázal na rozhodnutie

Ústavného súdu Českej republiky vo veci sp. zn. Pl. ÚS 83/06, podľa ktorého

„... v oblasti práv hospodárskych, sociálnych a kultúrnych je... potrebné prihliadnuť

na čl. 41 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd (zodpovedá čl. 51 ods. 1 ústavy,

pozn.) otvárajúci široký priestor pre zákonodarcu pri voľbe najrôznejších riešení.

Vzhľadom na čl. 41 ods. 1 Listiny... nemusí byť zákonná úprava v prísnom vzťahu proporcionality

k cieľu, ktorý regulácia sleduje, t. j. nemusí ísť o opatrenie v demokratickej spoločnosti

nevyhnutné, ako je to napríklad u iných práv, ktorých sa možno dovolávať priamo z

Listiny... V teste ústavnosti v tomto zmysle obstojí taká zákonná úprava, u ktorej

možno zistiť sledovanie nejakého legitímneho cieľa a ktorá tak činí spôsobom, ktorý

si možno predstaviť ako rozumný prostriedok na jeho dosiahnutie, hoci nemusí ísť o

prostriedok najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší či najmúdrejší. Možno teda konštatovať,

že požiadavka primeranosti (proporcionality) pri obmedzovaní hospodárskych, sociálnych

a kultúrnych práv nekladie na zákonodarcu nároky porovnateľné s obmedzovaním základných

ľudských práv a politických práv. Pre zákonodarcu to prináša zväčšenie manévrovacieho

priestoru pri právnej úprave inštitútov, ktorými udeľuje hospodárskym, sociálnym a

kultúrnym právam konkrétny obsah. Ústavný súd, súc viazaný ústavou (vzťah

čl. 35 ods. 1 a 2

v spojení s

čl. 51 ods. 1 ústavy

), je povinný definované postavenie zákonodarcu rešpektovať.“

. Ústavný súd Českej republiky v tomto náleze uviedol aj, že

«sa zaoberá iba ústavnoprávnymi aspektmi napadnutých ustanovení a nevyjadruje sa k

ich vhodnosti a účelnosti, napr. z hľadiska existencie slobodného trhu a podobne;

nie je povolaný na posudzovanie ekonomických aspektov potrebnosti a nevyhnutnosti,

napr. rôznych úprav týkajúcich sa podnikania vzhľadom na potrebu zabezpečenia jednotlivých,

často vedľa seba, či dokonca proti sebe stojacich (údajne) verejných záujmov. Voľba

obmedzujúcich kontrolných nástrojov a miera ich uplatnenia je primárne úlohou zákonodarcu.».

25.

Ústavný súd štandardne aplikuje (pozri napr. PL. ÚS 12/2014) v interpretácii a aplikácii

sociálnych práv test racionality pozostávajúci zo 4 krokov vedúcich k záveru o ústavnosti

či neústavnosti zákona, ktorý vykonáva ústavne garantované sociálne práva

1.

vymedzenie účelu a podstaty sociálneho práva, teda určitého esenciálneho obsahu.

Toto jadro sociálneho práva v posudzovanom prípade vyplýva z

čl. 39 ods. 1 ústavy

, resp. z

čl. 40 ústavy

,

2.

vyhodnotenie, či sa zákon nedotýka samej existencie sociálneho práva alebo jeho skutočnej

realizácie (esenciálneho obsahu). Ak sa nedotýka esenciálneho obsahu sociálneho práva,

ďalej

3.

posúdenie, či zákonná úprava sleduje legitímny cieľ; teda či nie je svojvoľným zásadným

znížením celkového štandardu základných práv, a napokon

4.

zváženie otázky, či zákonný prostriedok použitý na jeho dosiahnutie je rozumný (racionálny),

aj keď nie nevyhnutne najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší či najmúdrejší.

Iba pri prípadnom zistení, že zákon svojím obsahom zasahuje do samotného esenciálneho

obsahu základného práva, by mal prísť na rad test proporcionality, ktorý by okrem

iného vyhodnotil, či zásah do esenciálneho práva je odôvodnený úplnou výnimočnosťou

aktuálnej situácie, ktorá by taký zásah ospravedlňovala.

26.

Ústavný súd poznamenáva, že tam, kde sa v texte spomínajú sociálne práva (body 22

až 25), majú sa na mysli hospodárske, sociálne a kultúrne práva (v užšom ponímaní),

resp. práva druhej generácie (v širšom ponímaní). Inak povedané, závery uvedené v

označených bodoch sú plne aplikovateľné na namietané práva podľa

čl. 39 ods. 1

a

čl. 40 ústavy

.

27.

Za esenciálny obsah dotknutého

práva na sociálne zabezpečenie

možno považovať právo občana na zabezpečenie primeraného štandardu prostriedkami

sociálneho poistenia vo všetkých tých prípadoch, keď si jednotlivec nedokáže vlastnými

silami finančne zabezpečiť živobytie. Implikuje teda povinnosť štátu prostredníctvom

systému sociálneho zabezpečenia umožniť občanovi dosiahnuť primeraný štandard nevyhnutný

na jeho dôstojnú existenciu. V nadväznosti na Dohovor Medzinárodnej organizácie práce

č. 102 právo na sociálne zabezpečenie zahŕňa tri oblasti – ochranu v prípade práceneschopnosti

(z dôvodu choroby, invalidity, materstva, pracovného úrazu, nezamestnanosti, odchodu

do dôchodku a smrti), prístup k zdravotným službám v čase finančnej núdze a podporu

pre rodiny. V odbornej literatúre sa možno stretnúť aj so zahrnutím oblasti vlastnej

štátnej sociálnej pomoci, ktorá v pomeroch nášho právneho poriadku nie je upravená

zákonom o sociálnom poistení a nie je viazaná nevyhnutne na participáciu na sociálnom

poistení (dávka v hmotnej núdzi, príspevok na bývanie a pod.).

28.

Systém sociálneho zabezpečenia je ovládaný dvoma princípmi (solidárnym a zásluhovým),

ktoré z povahy veci stoja vo vzájomnom protiklade, a je otázkou sociálnej politiky

štátu, ktorý z nich je vzhľadom na neustálu zmenu spoločenských okolností (demografický

vývoj, stav verejných financií, zvyšovanie priemerného veku dožitia, celkovej životnej

úrovne a produktivity práce atď.) posilnený, resp. ustúpivší z vôle zákonodarcu.

29.

Zmena horného maxima vymeriavacieho základu pre určenie výšky poistného na sociálne

poistenie má čiastočný vplyv na vymedzenie rozsahu participácie poistencov s nadštandardnými

príjmami na systéme, ktorý umožňuje realizáciu tohto práva. Z hľadiska fungovania

systému má táto zmena vplyv na tvorbu zdrojov, ktoré sú použité na splnenie záväzku

štátu zabezpečiť živobytie osoby v prípade finančnej núdze z dôvodov aprobovaných

zákonom o sociálnom poistení. Skúmanej otázke teda možno priznať postavenie v širšej

sfére tohto ústavného práva. Nemožno však uvažovať o centrálnom postavení tohto aspektu

z hľadiska esencie práva na sociálne zabezpečenie.

30.

Ako vyplýva z obsahu vyjadrení účastníkov konania, poslanecký pozmeňovací návrh neponúka

zadefinovanie cieľa, ktorý sa novou právnou úpravou sleduje. Určitý názor predkladá

stanovisko vlády, ktoré ako zamýšľaný cieľ definuje verejný záujem na „zvýšení miery

solidarity“ vysokopríjmových skupín poistencov pre účely použitia takto získaných

prostriedkov na zvýšenie príjmov z dávok u nízkopríjmových poistencov. Ústavný súd

považuje takto stanovený cieľa za legitímny vzhľadom na demografiou determinovanú

zvýšenú nákladovosť systému sociálneho poistenia a nevyhnutnosť zabezpečenia jeho

finančnej udržateľnosti pro futurum. Existencia legitímneho cieľa pre zásah do vzdialenejšieho

(okrajového) aspektu práva na sociálne zabezpečenie vylučuje úvahy o svojvoľnosti

napadnutej právnej úpravy. Zásah zákonodarcu zvyšujúci zdroje financovania systému

sociálneho zabezpečenia nespôsobuje zásadné zníženie štandardu garancie obsiahnutej

v práve na sociálne zabezpečenie (práve naopak, prispieva k rozumnému predpokladu

jeho udržania alebo zvýšenia, pozn.). Zvolený spôsob právnej úpravy nemožno považovať

ani za „škrtiaci“ alebo príliš drastický, ktorý by dotknuté subjekty nútil k zániku

účasti na sociálnom poistení alebo mal za následok iné neakceptovateľné spoločenské

javy.

31.

Ako už bolo skôr konštatované judikatúrou ústavného súdu, v rámci abstraktnej kontroly

ústavnosti zásahov zákonodarcu do sociálnych práv nie je jeho úlohou posudzovať nevyhnutnosť

zvolených prostriedkov, postačí, ak ide o prostriedok, ktorý rozumne smeruje k vytýčenému

cieľu. Z tohto hľadiska sa zvolený spôsob (zvýšenie horného stropu vymeriavacieho

základu u vysokopríjmových poistencov) javí ako zásah, ktorý je spôsobilý viesť k

zamýšľanému cieľu, resp. prispieť k jeho napĺňaniu.

32.

Na základe uvedených úvah ústavný súd dospel k záveru o ústavnej konformite napadnutého

ustanovenia zákona o sociálnom poistení s

čl. 39 ods. 1 ústavy

a návrhu v tejto časti nevyhovel.

33.

Podstatným obsahom práva na bezplatnú

zdravotnú starostlivosť

je garancia poskytnutá štátom, že svojim občanom v prípade choroby alebo zhoršenia

ich zdravotného stavu zabezpečí zdravotnú starostlivosť na náklady systému zdravotného

poistenia v rozsahu korelujúcom potrebám zdravotného stavu poistenca bez ohľadu na

výšku jeho finančnej účasti v systéme verejného zdravotného poistenia, avšak s prihliadnutím

na dostupné zdroje systému. Zdravotné poistenie teda nemožno považovať za poistenie

v právnom slova zmysle. Ide o systém ovládaný zásadou plnej solidarity založený na

redistribúcii zdrojov získaných z príspevkov platiteľov poistného, resp. štátu. Maximálna

výška dávky poskytovanej zo systému verejného zdravotníctva nie je nijakým spôsobom

limitovaná, a to bez ohľadu na výšku finančnej účasti participienta systému. Uvedené

aspekty približujú povahu odvodu poistného na zdravotné poistenie k platbám daní (na

rozdiel od odvodu do systému sociálneho poistenia, pozn.).

34.

Vypustenie horného maxima vymeriavacieho základu pre určenie výšky poistného má (podobne

ako pri sociálnom poistení) čiastočný vplyv na vymedzenie rozsahu participácie poistencov

s nadštandardnými príjmami na systéme umožňujúcom realizáciu práva na zdravotnú starostlivosť.

Dotýka sa tvorby zdrojov, ktoré sú použité na splnenie záväzku štátu zabezpečiť občanovi

zdravotnú starostlivosť v chorobe. Skúmanej otázke teda možno priznať postavenie v

širšej sfére tohto ústavného práva, nemožno však uvažovať o centrálnom postavení tohto

aspektu z hľadiska esencie práva na zdravotnú starostlivosť.

35.

Podľa stanoviska vlády bolo účelom spornej právnej úpravy presadiť verejný záujem

na vyššom stupni solidarity všetkých skupín poistencov a odstránení deformity systému

(spôsobenej zakotvením hornej hranice vymeriavacieho základu), ktorá znižovala mieru

solidarity u najvyšších príjmových skupín v porovnaní s poistencom, ktorý dosahoval

príjem na hornej hranici vymeriavacieho základu. Ústavný súd aj v tomto prípade považuje

takto stanovený cieľ za legitímny, čo vylučuje úvahy o svojvoľnosti napadnutej právnej

úpravy. Zásah zákonodarcu zvyšujúci zdroje financovania systému zdravotného poistenia

nespôsobuje zásadné zníženie štandardu garancie obsiahnutej v práve na zdravotnú starostlivosť.

Zvolený spôsob právnej úpravy, ako sa ukázalo v praxi, nemožno považovať ani za príliš

drastický, ktorý by dotknuté subjekty nútil k zániku účasti na zdravotnom poistení.

36.

V rámci abstraktnej kontroly ústavnosti zásahov zákonodarcu do sociálnych práv sa

úloha ústavného súdu zameriava na posúdenie, či rozumne smeruje k dosiahnutiu legitímneho

cieľa. Z tohto hľadiska sa zvolený spôsob (odstránenie horného stropu vymeriavacieho

základu u vysokopríjmových poistencov) javí ako zásah, ktorý je spôsobilý viesť k

zamýšľanému cieľu, resp. prispieť k jeho napĺňaniu.

37.

Na základe uvedených úvah ústavný súd dospel k záveru aj o ústavnej konformite napadnutých

ustanovení zákona o zdravotnom poistení s

čl. 40 ústavy

a návrhu v tejto časti nevyhovel.

III.2. K namietanému nesúladu namietaných právnych úprav s právom na ochranu vlastníctva

podľa

čl. 20 ods. 1 ústavy

a na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu

38.

Vlastníctvo ako prvok zabezpečenia osobnej slobody v právnom štáte požíva osobitnú

ochranu a je nedotknuteľné. Článok 20 ústavy pritom nechráni majetok (vlastníctvo)

pred ukladaním povinností zo strany štátu (napr. peňažných, resp. daňových povinností).

Preto napríklad daňové zákony neporušujú ústavné garancie nedotknuteľnosti vlastníctva

(porovnaj PL. ÚS 29/05).

39.

Pokiaľ zákonodarca upravil v právnom poriadku a v právnych predpisoch regulujúcich

oblasť odvodových povinností podnikateľov, resp. zamestnávateľov a zamestnancov limit

pre maximálny vymeriavací základ na účely určenia výšky odvodových povinností a dotknuté

subjekty za určitého nastavenia pravidiel hry vstupovali do systému (začali podnikať,

resp. zamestnávať), potom náhla, nepredvídateľná a drastická zmena podmienok pre určenie

výšky poistného by mohla obmedziť ich základné právo vlastniť majetok neústavným spôsobom.

40.

Ústavný súd už viackrát vo svojej doterajšej judikatúre (napr. nález sp. zn. PL.

ÚS 5/2012, nález sp. zn. PL. ÚS 9/2014) poukázal na skutočnosť, že v rozhodovacej

praxi sa kryštalizujú sféry právnej úpravy, k ústavnej kontrole ktorých pristupuje

súdny orgán ochrany ústavnosti so zvýšenou pozornosťou, čo sa prejavuje predovšetkým

v intenzite (hĺbke) súdneho prieskumu. Naopak, existujú sféry právnej úpravy, pri

rozhodovaní ktorých sú ústavné súdy zdržanlivejšie, rešpektujúc vyššiu mieru diskrécie

parlamentu (zákonodarného zboru) ako občanmi (voličmi) priamo legitimovaného ústavného

orgánu. Do tejto sféry tradične označovanej ako „politické otázky (political question)“

ústavné súdy zasahujú v rámci ústavného prieskumu len celkom výnimočne, a to predovšetkým

vtedy, ak je napadnutá právna úprava prejavom svojvôle zákonodarcu, príp. predstavuje

intenzívny zásah do sféry hodnôt chránených ústavou, osobitne všeobecných ústavných

princípov a tiež ľudských práv a základných slobôd.

41.

Ústavný súd vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 5/2012 za sféru, v rámci ktorej sa

má rešpektovať vyššia miera autonómie (uváženia) zákonodarcu, výslovne označil rozpočtovú

politiku a v rámci nej tiež problematiku daní či odvodov ako základného zdroja príjmov

štátneho rozpočtu, či príp. iných verejných rozpočtov. Tento svoj záver ústavný súd

argumentačne podložil jednak poukazom na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva

(ďalej len „ESĽP“) [konkrétne na právne názory vyslovené vo veci Gasus Dosier und

Fördertechnik GmbH. v. Holandsko, č. 15375/89, rozsudok ESĽP z 23. 2. 1995, bod 60,

a tiež vo veci Wasa Liv Ömsesidigt, Försäkringsbolaget Valands Pensionsstiftelse a

ďalší v. Švédsko, č. 13013/87, rozhodnutie Komisie zo 14. 12. 1998, DR 58, s. 186,

v spojení s doktrínou voľného uváženia štátov (margin of appreciation doctrine) sformulovanou

predovšetkým vo veci Handyside v. Spojené kráľovstvo, č. 5493/72, rozsudok ESĽP zo

7. 12. 1976], ako aj s poukazom na judikatúru iných (zahraničných) ústavných súdov,

osobitne Ústavného súdu Českej republiky (pozri okrem iných aj rozhodnutie Pl. ÚS

24/07 a najmä rozhodnutie Pl. ÚS 29/08).

42.

Takto stanovený prieskum v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti právnej úpravy zasahujúcej

do vlastníckeho práva uložením finančnej povinnosti vo vzťahu k verejnému rozpočtu

zahŕňa preskúmanie

-

rešpektovania princípu legality, t. j. či bola preskúmavaná finančná povinnosť uložená

zákonom, resp. „na základe zákona“, teda k tomu zákonom splnomocneným orgánom verejnej

moci a v medziach tohto splnomocnenia (čo nebolo v preskúmavanej veci sporné, pozn.),

-

či uloženie predmetnej finančnej povinnosti sleduje legitímny cieľ a má racionálny

základ,

-

či predmetná povinnosť nepredstavuje pre povinné subjekty alebo ich skupinu zjavne

nadmernú záťaž, t. j. či nie je z hľadiska vzťahu medzi sledovaným verejným záujmom

a legitímnymi individuálnymi záujmami povinných subjektov extrémne disproporčná, a

-

či uloženie predmetnej povinnosti (vrátane jej náležitosti) nie je prejavom zjavného,

resp. svojvoľného porušenia ústavného princípu rovnosti pri rozlišovaní medzi jednotlivými

skupinami povinných alebo či nie je spojené s neprimeraným zásahom do niektorého základného

práva alebo slobody, s osobitným zreteľom na ochranu vlastníctva.

43.

V intenciách tohto „benevolentnejšieho prieskumu“ (modifikovaný test proporcionality

pre finančné povinnosti k verejným rozpočtom) hodnotí ústavný súd zásah do vlastníckeho

práva povinných subjektov spôsobený vykonanou zmenou určenia rozsahu vymeriavacích

základov pre platenie poistného do verejných fondov ako obmedzenie vlastníckeho práva

rešpektujúce spravodlivú rovnováhu medzi súkromným záujmom na ochrane vlastníckeho

práva k majetku povinných subjektov a verejným záujmom na posilnení solidarity pri

financovaní systémov sociálneho a zdravotného poistenia. Uvedený zásah nie je neprimeranou

záťažou na strane povinných subjektov z dôvodu poskytnutia čiastočných zákonných kompenzácií

(vo forme recipročnej úpravy maximálnych denných vymeriavacích základov pre určenie

sumy nemocenskej dávky a úpravy koeficientu priemerného osobného mzdového bodu na

účely výpočtu výšky dôchodkových dávok v oblasti sociálneho poistenia, ako aj zavedením

zvýšených paušálnych daňových výdavkov, čím došlo v niektorých prípadoch k zníženiu

vymeriavacích základov pre platbu poistného na zdravotné poistenie) s tým, že ide

o systém, z ktorého na druhej strane tie isté subjekty benefitujú v prípade zhoršenia

zdravotného stavu alebo finančnej núdze. Hmotné zabezpečenie vysokopríjmových skupín

v starobe a pri nespôsobilosti na prácu bolo zvýšením hornej sadzby vymeriavacieho

základu na sociálne poistenie posilnené (napr. v súvislosti s tým, že výška dôchodku

z tzv. „II. piliera“ je závislá aj od množstva usporených prostriedkov, pozn.). Preto

sa nejaví uloženie zvýšenej povinnosti participácie ako extrémne disproporčné. Zároveň

nemožno uvažovať o porušení princípu rovnosti povinných subjektov, keďže nová právna

úprava smeruje práve k odstráneniu tejto diskrepancie v systéme zdravotného poistenia.

Pokiaľ v tejto súvislosti navrhovatelia poukazujú na nižšiu mieru náhrady vysokopríjmových

skupín poistencov formou vyplácaných dávok zo sociálneho poistenia s maximálnym stropom

v pomere k zvýšeným odvodom do systému, ústavný súd zastáva názor, že ide o zásah

ústavne udržateľný sledujúci legitímny cieľ zvýšenia solidarity.

44.

Z pohľadu ochrany nerušeného užívania majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu ústavný

súd dodáva, že ustanovenie odvodového zaťaženia zo strany štátu vo všeobecnosti, ako

aj jeho úprava spornou novelou nesporne predstavuje zásah do pokojného užívania majetku

adresátov normy, avšak ide o zásah ospravedlniteľný verejným záujmom spoločnosti na

finančnej únosnosti systémov verejného poistenia, z ktorých sa financujú verejné statky

(dávky sociálneho poistenia a zdravotná starostlivosť). Ani takýto zásah však nesmie

byť svojvoľný a neprimeraný. Ako už bolo skôr konkretizované, všetky uvedené atribúty

zlučiteľnosti s garanciami čl. 1 dodatkového protokolu sporný zásah spĺňa, a preto

ani ochrana slobodného užívania majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu nebráni

štátu prijímať také zákony v oblasti sociálnej politiky, ktoré považuje pri zohľadnení

judikovaných podmienok za potrebné a vhodné.

45.

Vychádzajúc z uvedených úvah, ústavný súd nevyhovel návrhu na vyslovenie nesúladu

napadnutých ustanovení s obsahom a ochranou vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 1

ústavy a podľa čl. 1 dodatkového protokolu.

III.3. K namietanému porušeniu zásad právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

z dôvodu vád v legislatívnom procese

46.

Ústavný súd sa stotožňuje s tézou, že princípy demokratického právneho štátu sa uplatňujú

i v procese tvorby práva na zákonodarnej úrovni (porov. Navot, S. Judicial review

of the legislative process. Israel Law Review, Vol. 39, No. 2, 2006. p. 216). Na dôležitosť

dodržiavania a rešpektovania zákonodarných a legislatívnych pravidiel poukazuje aj

nestor česko-slovenskej právnej teórie Viktor Knapp, ktorý jednoznačne skonštatoval,

že

„nezákonným spôsobom zákon a ani iný právny predpis vzniknúť nemôže.“[KNAPP, Viktor.

Teórie práva. C. H. Beck : Praha, 1995, s. 107].

47.

Ústavný súd je toho názoru, že porušenie noriem ústavného procesu je v prípadoch

hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného postupu zásadne spôsobilé

vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou. Uvedený právny názor vychádza vo všeobecnosti

zo zákazu svojvôle v postupe orgánov verejnej moci a v konkrétnych okolnostiach schvaľovania

napadnutého zákona zo zákazu svojvôle v zákonodarnom procese ako princípu, ktorý treba

podľa názoru ústavného súdu považovať za integrálnu súčasť princípu právneho štátu

vyjadreného v čl. 1 ods. 1 prvej vete ústavy. Návrh na začatie konania o súlade právnych

predpisov je však potrebné považovať za zjavne neopodstatnený vtedy, ak napadnutý

zákon (jeho časť alebo jednotlivé ustanovenie) a označené články ústavy, s ktorými

by sa mal dostať do nesúladu, vôbec spolu nesúvisia, pretože ich nesúlad sa vyvodzuje

iba z nepodstatného porušenia procedurálnych pravidiel pri prerokovaní návrhu zákona,

prípadne sa v návrhu na začatie konania ani netvrdilo, že porušenie legislatívnej

procedúry malo priamy vplyv na ústavnosť prijatého zákona v materiálnom zmysle.

48.

Na vyslovenie protiústavnosti legislatívnych prílepkov si ústavný súd vytvoril argumentačný

priestor, keď v náleze sp. zn. PL. ÚS 29/05 uviedol, že

„nerešpektovanie zákonom ustanovených pravidiel legislatívneho procesu môže mať v

konkrétnom prípade v konečnom dôsledku nielen nezanedbateľný vplyv na celkovú kvalitu

schváleného zákona, ale môže sa stať aj dôvodom, ktorý spôsobí neústavnosť zákona

ako celku (porovnaj k tomu napr. judikatúru Ústavného súdu Českej republiky vymedzenú

najmä v náleze sp. zn. Pl. ÚS 77/06 z 15. februára 2007 alebo v náleze sp. zn. Pl.

ÚS 21/01 z 12. februára 2002)“.

49.

V záujme komparatívneho pohľadu na predmet konania ústavný súd pripomína aj judikatúru

Ústavného súdu Českej republiky, z ktorej vyplýva, že

„Ústavní soud opětovně zdůraznil nutnost dodržování pravidel legislativního procesu,

neboť elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je vyloučení

libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci, kdy nedodržení pravidel může vést nejen

ke zpochybnění legitimity přijatého rozhodnutí (zákona), nýbrž i jeho legality, což

v daném případě skutečně vedlo ke zrušení napadených ustanovení zákona, a to pro rozpor

procedury jejich přijetí s ústavními zásadami demokratického právního státu... Ústavní

soud... označil za základní princip parlamentního rozhodování i princip pluralismu...

Za určující charakteristiku parlamentního rozhodování je tak rovněž třeba považovat

princip veřejnosti zásadně uplatňovaný při projednávání zákonů, který směřuje jak

dovnitř, tak i vně parlamentní komory .. V neposlední řadě je třeba mezi demokratické

principy legislativního procesu zahrnout i princip většinového rozhodování a od něj

neoddělitelný princip ochrany menšin... Mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice...

lze zařadit zejména práva zaručující parlamentní menšině účast na parlamentních procedurách;

práva umožňující parlamentní opozici výkon dozoru a kontrolu vládnoucí většiny i vlády

samotné.“

(pozri nálezy Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl.

ÚS 55/10).

50.

Aj v prípade hodnotenia dodržania ústavných princípov legislatívneho procesu národnou

radou pri prijímaní zákonov však ústavný súd plne rešpektuje princíp deľby moci a

vyváženosti vzťahov jednotlivých zložiek moci. Národná rada ako jediný zákonodarný

a ústavodarný orgán verejnej moci, ktorý disponuje (na rozdiel od ústavného súdu)

legitimitou priamo od nositeľov moci v štáte, je povolaná na prijímanie všeobecne

záväzných právnych predpisov a je priestorom, kde by mala práve počas legislatívneho

procesu prebiehať diskusia. Aj z toho dôvodu je možnosť zásahu do legislatívneho procesu

vo forme prieskumu dodržania jeho ústavných princípov zo strany ústavného súdu nutné

vykladať reštriktívne v súlade s doktrínou minimalizácie zásahov a sebaobmedzovania.

51.

Z pohľadu dopadov na právne vzťahy adresátov práva a na princípy demokratického právneho

štátu je rozhodujúca predovšetkým ústavnosť obsahu produktu legislatívneho procesu,

teda prijatého zákona, kde ústava explicitne a jasne vyžaduje súlad zákona s právnymi

predpismi vyššej právnej sily.

52.

Zároveň platí, že aj pri skúmaní dodržania ústavných princípov legislatívneho procesu

národnou radou pri prijímaní zákonov je nutné na prípadné pochybenia národnej rady

nazerať optikovu ich ústavnoprávnej intenzity.

53.

Ústavný súd tiež zdôrazňuje, že nie každé zákonné ustanovenie upravujúce legislatívny

proces v národnej rade je odrazom určitého ústavného princípu. Nevyhnutným predpokladom

derogačného zásahu ústavného súdu do legislatívy pre vady v rámci priebehu legislatívneho

procesu je existencia záveru, že v rámci legislatívneho procesu bol porušený konkrétny

princíp legislatívneho procesu plynúci priamo z ústavy.

54.

Takými princípmi sú (okrem princípu legality podľa čl. 2 ods. 2 ústavy)

princípy materiálneho právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

, medzi ktoré môžeme zaradiť princíp slobodnej súťaže politických strán, princíp väčšinového

rozhodovania a ochrany menšiny, princíp verejnosti v zmysle práva verejnosti oboznámiť

sa s návrhom zákona a predostrieť pripomienky. Tieto princípy našli na zákonnej úrovni

svoje ukotvenie napr. vo forme zákazu tzv. divokých jazdcov, zákazu tzv. prílepkov,

možnosti prerokovať návrh zákona v skrátenom legislatívnom konaní len za stanovených

podmienok a pod. (§ 6 ods. 3 zákona o tvorbe právnych predpisov, § 94 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku, § 89 zákona o rokovacom poriadku a ďalšie). Prienik námietok

navrhovateľov uplatnených v tomto konaní s identifikovanými ústavnoprávnymi princípmi

vzťahujúcimi sa na legislatívny proces plynúcimi z čl. 1 ods. 1 ústavy je možno rozdeliť

na tri časti – zákaz prílepkov, absencia dôvodovej správy, krátke legisvankačné lehoty.

55.

V prerokúvaných veciach bola sporná právna úprava (v oboch prípadoch, pozn.) prijatá

na poslanecký pozmeňujúci návrh predložený v súlade s § 29 ods. 1 zákona o rokovacom

poriadku vo Výbore Národnej rady Slovenskej republiky pre sociálne veci, resp. vo

Výbore Národnej rady Slovenskej republiky pre zdravotníctvo. Predmetný poslanecký

návrh dopĺňal čl. I predloženého vládneho návrhu zákona, teda tú časť vládneho návrhu

zákona, ktorá upravuje základné vzťahy tvoriace predmet jeho úpravy (novela zákona

o sociálnom poistení, resp. o zdravotnom poistení, pozn.). Nešlo teda o nový návrh

zákona, resp. tzv. „prílepok“, ktorý by predstavoval nepriamu novelizáciu iného nesúvisiaceho

právneho predpisu. Navrhovateľ novely, zastúpený ministrom práce, sociálnych vecí

a rodiny Slovenskej republiky, resp. ministrom zdravotníctva Slovenskej republiky,

vyslovil s predloženým poslaneckým návrhom súhlas v úvodnom slove druhého čítania

o návrhu zákona v pléne národnej rady a prebehla k nemu plenárna diskusia v druhom

čítaní. Popísaný postup zodpovedá požiadavkám § 94 ods. 2 rokovacieho poriadku. Dotknuté

parlamentné výbory o poslaneckom návrhu hlasovali, akceptovali ho a odporučil plénu

národnej rady vládny návrh zákona aj s uvedenými pozmeňovacími návrhmi schváliť, čím

sa stal súčasťou spoločnej správy, o ktorej hlasovalo plénum národnej rady v druhom

čítaní. Skrátenie lehoty 48 hodín medzi druhým a tretím čítaním návrhu v súlade s

rokovacím poriadkom odsúhlasilo plénum národnej rady svojím hlasovaním.

56.

Ústavný súd nezistil

rozpor s právnymi normami upravujúcimi legislatívny proces

, práve naopak, ide o postup aprobovaný § 29 ods. 1 rokovacieho poriadku, ktorý priznáva

poslancom možnosť podávať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k prerokúvaným veciam bez

obmedzenia ich rozsahu alebo charakteru. Pozmeňujúce návrhy predstavovali priamu novelizáciu

zákona o sociálnom poistení, resp. zákona o zdravotnom poistení, nedošlo teda k porušeniu

zákazu prílepkov (§ 94 ods. 3 rokovacieho poriadku). Navrhovatelia správne poukazujú

na negatíva, ktoré takáto tvorba právnych predpisov prináša vo forme nedostatku odbornej

diskusie, oboznámenia verejnosti s jeho obsahom, širšieho zapojenia parlamentnej menšiny

i odbornej verejnosti do diskusie o ňom. Uvedené javy sú však dôsledkom zákonom predvídaného

legislatívneho postupu, ktorý rešpektuje účinné presadenie poslaneckej iniciatívy

v priebehu procesu tvorby právnych predpisov. Inými slovami, takýto postup je v súlade

s právnou úpravou rokovacieho poriadku, čiže v prejednávanej veci absentuje porušenie

pravidiel legislatívneho procesu (nezákonnosť napádaného postupu), ktorá je prvým

predpokladom na vyslovenie neústavnosti prijatej normy z procesných dôvodov. Zároveň

platí, že až hrubé a svojvoľné porušenie a nerešpektovanie princípov legislatívneho

procesu národnou radou je v zásade spôsobilé vyústiť do rozporu prijatého zákona s

ústavou. Pokiaľ právna úprava rokovacieho poriadku v tejto oblasti nebola vyhlásená

za protiústavnú rozhodnutím ústavného súdu (čo nie je predmetom tohto konania, keďže

navrhovatelia vyslovenie nesúladu ustanovení rokovacieho poriadku nenavrhli, pozn.),

platí prezumpcia jej ústavnosti.

57.

Namietaná

absencia dôvodovej správy

k predloženému poslaneckému návrhu je javom nežiaducim z hľadiska princípu verejnosti

procesu, ktorý môže mať vplyv na kvalitu zákona z hľadiska odbornosti (pre absenciu

pripomienok odbornej verejnosti k návrhu), ako aj verejnej akceptovateľnosti predkladaného

návrhu. Nemožno tejto vade však pripísať potrebnú ústavnú relevanciu pre jej nižšiu

intenzitu, keďže rozpoznateľný legitímny účel predmetná úprava materiálne sledovala

aj bez jeho explicitného vyjadrenia formou dôvodovej správy.

58.

Ďalšou relevantnou námietkou navrhovateľov je poukaz na pnutie

krátkych legisvakančných

lehôt nových právnych úprav s princípom právnej istoty nesporne obsiahnutým v

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Legisvakančná lehota zmeny zákona o sociálnom poistení bola 65, resp. 60 dní, čo

ústavný súd nepovažuje za významne problematické z hľadiska jej dĺžky značne presahujúcej

dispozitívny zákonný minimálny limit (15 dní), ktorá poskytla povinným subjektom dostatočný

časový priestor na adaptáciu na zmenené podmienky. Ústavný súd ju z hľadiska pnutia

s princípom právnej istoty podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

považuje za ústavne akceptovateľnú.

59.

Zásadné výhrady má však ústavný súd k štvordňovej legisvakančnej lehote stanovenej

v prípade novely zákona o zdravotnom poistení. K tomu vláda i národná rada vo svojich

stanoviskách upriamili pozornosť na

§ 19 ods. 2 zákona o tvorbe právnych predpisov

, podľa ktorého je v prípadoch odôvodnených naliehavým všeobecným záujmom možné skrátiť

túto lehotu až na deň vyhlásenia zákona v Zbierke zákonov. Za naliehavý všeobecný

záujem označili súvis novely aj s procesom 4. etapy oddlžovania nemocníc, ktorý si

vyžiadal zvýšené dodatočné zdroje, pričom na tento účel mali byť použité aj prostriedky

získané napadnutou novelou. Uvedený dôvod sa môže javiť ako akceptovateľný všeobecný

záujem pre mimoriadnu aplikáciu

§ 19 ods. 2 zákona o tvorbe právnych predpisov

. Ústavný súd pri hodnotení ústavnej konformity tohto postupu vzal do úvahy aj fakt,

že ide o normu upravujúcu vzťah k verejnému rozpočtu, ktorá musí mať začiatok účinnosti

stanovený k 1. januáru kalendárneho roka, ako aj to, že vo vzťahu k významnej skupine

povinných subjektov (SZČO) sa reálne uplatnila s dostatočným časovým odstupom z dôvodu

výkonu ročného zúčtovania poistného k 30. septembru 2017. Zvýšený ekonomický tlak

bol vyvinutý najmä na skupinu zamestnávateľov, ktorý však bol rozložený po 1/12 zvýšených

výdavkov postupne v každom kalendárnom mesiaci. S časovým odstupom je však zrejmé,

že nešlo o tlak likvidačný.

60.

Na základe načrtnutých úvah ústavný súd celkom výnimočne s prihliadnutím na skutkové

okolnosti veci dospel k záveru, že ani uvedená procesná záťaž nie je spôsobila v okolnostiach

tejto veci viesť ústavný súd k vysloveniu porušenia čl. 1 ods. 1 ústavy pre jej „podprahovú“

ústavnoprávnu intenzitu.

61.

Ústavný súd preto návrhu skupiny poslancov ani na vyslovenie nesúladu napadnutých

ustanovení s

čl. 1 ods. 1 ústavy

nevyhovel.

Poučenie

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 2. februára 2022

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky