Ústavného súdu Slovenskej republiky

58

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky

č. k. PL. ÚS 6/2025-18 z 12. marca 2025

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Ladislava Duditša (sudca spravodajca), Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka,

Miloša Maďara, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského

a)

o návrhu

skupiny 33 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených poslankyňou Národnej rady Slovenskej republiky Luciou Plavákovou, na

začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky o súlade zákona č.

401/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám

a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších

predpisov, s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 13 ods. 4

,

čl. 26 ods. 1, 2

,

4 a 5

Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 10 ods. 1 a 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv

a základných slobôd a

b)

o návrhu

verejného ochrancu práv

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky o súlade § 14 ods. 6 a 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene

a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení zákona č.

401/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám

a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších

predpisov, s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 13 ods. 1 písm. a)

,

ods. 2, 3 a 4

,

čl. 26 ods. 1, 2

a

4

samostatne, ako aj v spojení s

čl. 12 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky

a s čl. 10 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto

r o z h o d o l

1.

Návrhy

p r i j í m a

na ďalšie konanie v celom rozsahu.

2.

P o z a s t a v u j e

účinnosť § 14 ods. 6 a 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene

a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení zákona č.

401/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám

a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších

predpisov.

3.

Vo zvyšnej časti návrhu skupiny poslancov na pozastavenie účinnosti

n e v y h o v u j e

.

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh skupiny poslancov na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 28. januára 2025 doručený návrh skupiny 33 poslancov Národnej

rady Slovenskej republiky (ďalej aj „skupina poslancov“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade zákona č.

401/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám

a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších

predpisov (ďalej len „novelizačný zákon“), s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 13 ods. 4

,

čl. 26 ods. 1, 2

,

4 a 5 ústavy

a s čl. 10 ods. 1 a 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej

len „dohovor“). Skupina poslancov navrhuje, aby ústavný súd po predbežnom prerokovaní

prijal návrh na ďalšie konanie a zároveň aby pozastavil účinnosť napadnutého novelizačného

zákona. Návrhom vo veci samej žiada, aby ústavný súd nálezom vyslovil, že napadnutý

zákon nie je v súlade s označenými referenčnými normami.

2.

Skupina poslancov po všeobecnom úvode o význame práva na informácie v demokratickej

spoločnosti rozdeľuje svoju vecnú argumentáciu do dvoch častí, ktorých podstatu je

možné vymedziť takto

(i)

zavedenie oprávnenia povinnej osoby požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov

za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií (

§ 21 ods. 1

druhá veta zákona o slobode informácií) je neústavným obmedzením práva na informácie

a viacerých ústavných princípov,

(ii)

zavedenie inštitútov „oznámenia“ výšky úhrady a „námietky“ proti vyčísleniu úhrady

v novelizovanom znení

§ 14 zákona o slobode informácií

doplnením odsekov 6 a 7 je porušením princípu jasnosti, určitosti a predvídateľnosti

právnej normy, ktorý vylučuje arbitrárnosť pri výklade a aplikácii.

3.

V podrobnostiach skupina poslancov tvrdí, že napadnutý novelizačný zákon zavedením

možnosti požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie informácií

predstavuje prekážku, neprimeranú záťaž pri realizácii účelu práva na informácie,

dôsledkom čoho dochádza k obmedzeniu kontroly výkonu verejnej moci zo strany občianskej

spoločnosti. Prekážky pri uplatňovaní tohto práva musia byť ústavne odôvodniteľné

a nesmú predstavovať neprimeranú záťaž alebo jeho obmedzenie. V tejto súvislosti skupina

poslancov zdôrazňuje povahu nákladov, ktoré nie sú ani správnym poplatkom a ani náhradou

materiálnych nákladov spojených so zaslaním odpovede žiadateľovi, ale predstavujú

uhrádzanie bežnej prevádzky orgánu verejnej moci (tzv. osobohodiny), ako aj úkonov,

ktoré štátne orgány uskutočňujú pri výkone svojich povinností.

4.

Zavedením možnosti požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie

informácií môže dochádzať k porušeniu princípu nediskriminácie ako súčasti práva na

informácie, pretože vytvára nerovnosť v prístupe k verejným informáciám, ktorá môže

postihnúť najmä ekonomicky znevýhodnených občanov a vo svojich dôsledkoch viesť k

diskriminačným praktikám pri sprístupňovaní informácií orgánmi verejnej moci, ktoré

sú zakázané ústavou.

5.

Napadnutý zákon porušuje princíp proporcionality podľa

čl. 13 ods. 4 ústavy

. Samotný cieľ napadnutého zákona je politický a sleduje potlačenie a znechutenie

verejnosti pri vyhľadávaní a podávaní žiadostí o verejné informácie od orgánov verejnej

moci. V záujme preukázania tohto tvrdenia skupina poslancov odkázala na verejné vyjadrenie

predkladateľov napadnutého zákona zo 7. novembra 2024 (vyjadrenie poslanca Andreja

Danka), ako aj na to, že zavedenie možnosti požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov

na sprístupnenie informácií nesúvisí s potrebami praxe, reálnymi administratívnymi

nákladmi či riešením hromadného a cieleného zneužívania práva na informácie verejnosťou.

6.

Napadnutý zákon porušuje princíp právnej istoty, v súlade s ktorým má byť obsah príslušnej

právnej normy formulovaný tak, aby zodpovedal požiadavkám jasnosti, určitosti a predvídateľnosti

tejto právnej normy, a tým vylučoval arbitrárnosť v jej výklade a aplikácii. Novozavedené

a dosiaľ nepoužívané pojmy „mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií“ a „účelne

vynaložené náklady“ nie sú zákonodarcom zadefinované a nemajú rámcové zákonné parametre.

Ich výklad a aplikácia sú tak ponechané na jednotlivé povinné osoby pri spracovaní

každej individuálnej žiadosti o sprístupnenie informácie, v dôsledku čoho hrozí v

tomto procese svojvôľa.

7.

Možnosť požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie informácií

oslabuje zodpovednosť štátu za zachovanie otvoreného vládnutia, robí vládnutie a výkon

verejnej moci menej transparentnými, a tak sa dostáva do nesúladu s

čl. 26 ods. 5 ústavy

.

8.

Účinkom požadovania úhrad a poplatkov môže byť odstrašujúci efekt („chilling effect“),

teda jav, keď sú jednotlivci alebo subjekty odrádzaní od uplatňovania svojich práv

zo strachu z právnych, finančných alebo zo sociálnych následkov. Požadovanie úhrad

a poplatkov v oblasti žiadostí a sprístupňovania informácií, ktorými orgány verejnej

moci disponujú, najmä ak sú vysoké, môže odradiť jednotlivcov od uplatňovania ich

práva na informácie, pričom podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva je takýto

následok obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie neprípustný. Vo vzťahu k

jednotlivcom takáto úprava vytvára odstrašujúci efekt („chilling effect“), pri ktorom

sa jednotlivci môžu vyhýbať žiadaniu informácií zo strachu pred finančnými nákladmi,

aj keď sú tieto informácie dôležité pre ich účasť na verejnom živote alebo rozhodovaní.

9.

Porušenie

čl. 1 ods. 2 ústavy

vidí skupina poslancov v porušení viacerých medzinárodných zmlúv o ľudských právach,

ktorými sú okrem dohovoru aj Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach

či Aarhuský dohovor, ktoré zdôrazňujú význam bezplatného a dostupného verejného prístupu

k informáciám.

10.

Napokon je napadnutý zákon v rozpore s judikatúrou súdov v oblasti práva na informácie,

podľa ktorej poplatky za prístup k informáciám musia byť prísne obmedzené na skutočné

materiálne náklady na poskytovanie informácií, pretože právo na informácie má byť

prístupné všetkým bez zbytočných finančných prekážok.

11.

V druhej časti argumentácie skupina poslancov zdôrazňuje, že právne inštitúty „oznámenia“

a „námietky“ dosiaľ nepoznal nielen zákon o slobode informácií, ale ani správny poriadok,

ktorý sa podporne vzťahuje na sprístupňovanie informácií na žiadosť. Zákonodarca nedefinoval

„oznámenie“ ani ako individuálny správny akt, ani ako rozhodnutie

sui generis

. Toto „oznámenie“ tak predstavuje akýsi hybridný konštitutívny správny akt, avšak

v dôsledku nedefinovania jeho právnej formy je jeho súdny prieskum minimálne sporný,

a to napriek tomu, že zasahuje do základných práv dotknutej osoby (žiadateľa infožiadosti).

Obdobné závery platia aj pre inštitút „námietky“, ktorá nie je klasickým opravným

prostriedkom (sťažnosť, odvolanie, odpor) proti správnemu rozhodnutiu o výške poplatku

alebo inej finančnej úhrady. Inštitút „námietky“ vznikol prevzatím procesného prostriedku

obrany s hmotnoprávnym účinkom upraveným v civilných sporových konaniach do administratívneho

konania s vertikálnym mocenským vzťahom v oblasti výkonu verejnej kontroly výkonu

verejnej moci. Pri jeho realizácii tak nemožno vylúčiť nekonzistentnú aplikáciu, čo

zasahuje do právnej istoty. Napadnutý zákon nedefinuje, či má „námietka“ smerovať

proti samotnej povinnosti úhrady alebo len proti jej výške, alebo proti vyrubeniu

v konkrétnej fáze konania, alebo len proti vyhľadávaniu časti informácií, a rovnako

pre povinné osoby zákonodarca nestanovuje žiadnu lehotu na vybavenie podaných „námietok“.

II.

Návrh verejného ochrancu práv na začatie konania o súlade právnych predpisov

12.

Ústavnému súdu bol 29. januára 2025 doručený návrh verejného ochrancu práv (ďalej

aj „navrhovateľ“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

o súlade § 14 ods. 6 a 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona o slobode informácií v znení novelizačného zákona s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 13 ods. 1 písm. a)

,

ods. 2, 3 a 4

,

čl. 26 ods. 1, 2

a

4

ústavy samostatne, ako aj v spojení s

čl. 12 ods. 2

ústavy a s čl. 10 dohovoru. Verejný ochranca práv žiada ústavný súd prijať návrh

na ďalšie konanie v celom rozsahu a pozastaviť účinnosť napadnutých ustanovení zákona

o slobode informácií. Vo veci samej navrhuje, aby ústavný súd nálezom vyslovil, že

napadnuté ustanovenia zákona o slobode informácií nie sú v súlade s označenými referenčnými

normami.

13.

Výhrady navrhovateľa k súladu napadnutých ustanovení sa týkajú predovšetkým § 14

ods. 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona o slobode informácií. Nesúlad § 14 ods. 6 tohto zákona s referenčnými

normami ústavy a dohovoru vidí v jeho prvej vete, teda v oprávnení povinnej osoby

určiť, že v danom prípade bude vyžadovať od žiadateľa úhradu, ako aj v oprávnení ju

vyčísliť. Keďže po prípadnej derogácii prvej vety § 14 ods. 6 zákona o slobode informácií

by celé toto ustanovenie stratilo opodstatnenie, napáda ho v celom rozsahu. Navyše

verejný ochranca práv poukázal na logickú obsahovú i procesnú nadväznosť ustanovení

§ 14 ods. 6 a 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona o slobode informácií. Napadnutými ustanoveniami zavedené obmedzenie

základného práva na informácie nespĺňa všeobecné ústavné požiadavky obmedzovania základných

práv a slobôd, ako ani osobitné požiadavky na obmedzenie základného práva na informácie.

14.

Svoju argumentáciu verejný ochranca práv rozdelil do dvoch častí. V prvej namieta

rozpor napadnutých ustanovení s princípom právnej istoty, zásadou predvídateľnosti

práva a zásadou legality. Zákonodarca novelou zaviedol do zákona o slobode informácií

nový legálny pojem „mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií“, ktorý nijakým spôsobom

nedefinoval, a to ani rámcovo. Ide o mimoriadne neurčitý právny pojem, ktorého obsah,

resp. rozsah nedefinuje ani žiadny iný právny predpis, dokonca ho nie je možné konkretizovať

ani v bežnom jazyku. Zákonodarca podmienil možnosť povinných osôb požadovať úhradu

aj zvýšeným stupňom rozsiahlosti, teda zvýšeným stupňom už aj tak neurčitého pojmu

„rozsiahle vyhľadávanie“, čím spôsobil, že zo znenia napadnutého ustanovenia nie je

možné vyvodiť žiadne rámce úvahy povinných osôb pri posudzovaní situácií, v ktorých

sprístupnenie informácií podmienili úhradou nákladov. Uloženie povinnosti uhradiť

náklady a určenie medzí realizácie základného práva na informácie je teda ponechané

výlučne na posúdení jednotlivých povinných osôb vo forme individuálnych správnych

aktov (oznámenie v zmysle § 14 ods. 6 zákona o slobode informácií). Zákonodarca tak

vopred rezignuje na zavedenie legislatívnych limitov pred rozpínavou interpretačnou

právomocou exekutívnej moci v štáte.

15.

Rovnaké výhrady neurčitosti, nejasnosti a zrozumiteľnosti pri ukladaní povinností

a určení medzí základného práva na informácie je potrebné vidieť aj vo vzťahu k vyčísľovaniu

úhrady za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií, pretože zákon neustanovuje

presnú sumu úhrady, ale ani spôsob jej výpočtu vo vzťahu ku kvantifikácii rozsahu

informácií. Zákon o slobode informácií už pred novelou obsahoval možnosť požadovať

úhradu materiálnych nákladov spojených so zhotovením kópií, so zadovážením technických

nosičov a s odoslaním informácie žiadateľovi, ktorého vyčíslenie konkretizuje podzákonný

predpis. Určovanie výšky úhrady nákladov za „mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií“

však zákonodarca nekonkretizoval ani zákonným splnomocnením na vydanie vykonávacieho

právneho predpisu, čím určenie jeho výšky ponechal plne na jednotlivé povinné osoby.

16.

Nejasne a vágne vymedzená možnosť uloženia povinnosti podľa

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona o slobode informácií je procesne konkretizovaná v § 14 ods. 6

tohto zákona a takto je obmedzený prístup k základnému právu na informácie podľa §

14 ods. 7 tohto zákona. Zásadnými vadami nedodržania zásady legality vedúcimi k nedodržaniu

podmienok obmedzovania základného práva na informácie tak trpia všetky tri napadnuté

ustanovenia.

17.

V aplikačnej praxi sa nejednoznačnosť tejto právnej úpravy prejaví aj rozdielnou

aplikáciou napadnutých ustanovení jednotlivými povinnými osobami, čo, prirodzene,

spôsobí v praxi orgánov aplikácie práva porušenie princípu rovnosti premietnutého

v

čl. 13 ods. 3 ústavy

, ktorý sú tieto povinné dodržiavať. Podmieňovanie vyhľadávania a mimoriadne rozsiahleho

sprístupnenia informácií zaplatením finančnej úhrady v nešpecifikovanej výške spôsobí

nerovnosť vo vzťahu k žiadateľom o informácie z dôvodu majetku, ktorý predstavuje

zakázaný diskriminačný dôvod, resp. takáto úprava je v rozpore s požiadavkou zákazu

diskriminácie podľa

čl. 12 ods. 2 ústavy

,

18.

V druhej časti argumentácie navrhovateľ namieta, že napadnuté ustanovenia zákona

o slobode informácií nespĺňajú podmienky testu proporcionality. Obmedzenie základného

práva na informácie povinnosťou úhrady za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií

nie je možné jednoznačne podriadiť pod niektorý z legitímnych cieľov vymedzených v

čl. 26 ods. 4 ústavy

a v čl. 10 ods. 2 dohovoru. V dôvodovej správe uvedený primárny cieľ dotknutej novely

zákona o slobode informácií, ktorým je predchádzanie zaťažovania administratívnych

kapacít povinných osôb a ich ochrana pred zneužívaním práva na informácie, nepredstavuje

dostatočne silný dôvod na naplnenie podmienok vhodnosti a nevyhnutnosti v teste proporcionality.

Zvýšená záťaž povinných osôb vytvárajúca tlak na realizáciu ich činností vyžadovaných

právnym poriadkom bez preukázateľného faktického a bezprostredného rizika nemožnosti

plniť ich zákonné funkcie nemôže predstavovať dostatočný dôvod obmedzenia základného

práva na prístup k informáciám. V tejto súvislosti poukázal aj na to, že verejne nie

je známy žiadny prípad, v ktorom by činnosť niektorej z povinných osôb bola v dôsledku

„zavalenia“ infožiadosťami paralyzovaná v plnení jej primárneho predmetu činnosti.

Sprístupňovanie rovnakých informácií bude v dôsledku prijatia napadnutých ustanovení

podmienené nie obsahom a kvalitou týchto informácií, ale len zaplatením požadovanej

úhrady za ich vyhľadanie. Takýmto spôsobom dochádza i k nabúraniu celého konceptu

sprístupňovania informácií postaveného na silnom uplatňovaní princípu transparentnosti

výkonu verejnej moci.

19.

Zákonodarcom sledovaný cieľ bolo možné dosiahnuť aj menej invazívnymi prostriedkami,

ktoré by do práva na informácie zasahovali v menšej intenzite. Predchádzajúca právna

úprava i ustálená judikatúra správnych súdov sa vysporiadali samy so zneužívaním práva

na informácie a šikanóznym výkonom tohto práva, ktorými zákonodarca v dôvodovej správe

argumentuje, aplikujúc zásadu zákazu zneužitia práva na informácie. Najvyšší správny

súd Slovenskej republiky vo veciach sp. zn. 1Sžik 1/2021, 6 Sžik 2/2021 alebo sp.

zn. 5 Sžik 5/2020 definoval kritériá, pri ktorých splnení ide o zneužitie práva na

informácie a v ktorých sú povinné osoby oprávnené nevyhovieť žiadosti o sprístupnenie

informácií. Ako problematické, chybné a ústavne neudržateľné vidí navrhovateľ spájanie

samotného rozsahu vyhľadávania a sprístupňovania informácií so šikanóznym výkonom

práva na informácie. Napadnuté ustanovenia nie sú spôsobilé úplne odstrániť šikanózne

infožiadosti na rozdiel od aplikácie zákazu zneužitia práva, ktorý umožňuje takýmto

žiadostiam bez ďalšieho nevyhovieť a informácie nesprístupniť. Ďalším spôsobom, ako

ochrániť povinné osoby pred podávaním šikanóznych žiadostí o sprístupnenie informácií,

by bolo prijatie právnej úpravy, ktorá by síce vo vymedzených prípadoch umožňovala

požadovať úhradu za vyhľadávanie informácií, no ich sprístupnenie by nepodmieňovala

zaplatením tejto úhrady s následkom nesprístupnenia informácií. V takom prípade by

povinné osoby boli oprávnené vymáhať nezaplatenú úhradu aj po sprístupnení žiadaných

informácií, napr. formou správnej exekúcie.

III.

Predbežné prerokovanie návrhov na začatie konania o súlade právnych predpisov

20.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 3/2025-13 z 12. februára 2025 rozhodol o spojení

oboch návrhov na spoločné konanie, ktoré bude ďalej vedené pod sp. zn. Rvp 255/2025.

21.

Ústavný súd ako nezávislý súdny orgán ochrany ústavnosti, ktorý rozhoduje o súlade

zákonov s ústavou, ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila

súhlas Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a ktoré boli ratifikované

a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom [

čl. 124

a

čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

], pristúpil na neverejnom zasadnutí pléna k predbežnému prerokovaniu návrhu na začatie

konania, a to v súlade s

čl. 131 ods. 1 ústavy

, ako aj s

§ 7 ods. 1 písm. a)

a

§ 56 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“). Účelom predbežného prerokovania

návrhu je zistenie, či a v akom rozsahu možno návrh prijať na ďalšie konanie (

§ 56 ods. 5 zákona o ústavnom súde

).

22.

Pri predbežnom prerokovaní návrhu na začatie konania ústavný súd zistil, že obom

navrhovateľom patrí legitimácia na podanie návrhu, a to podľa

čl. 130 ods. 1 písm. a)

, resp. písm.

h)

ústavy. Z prílohy k návrhu skupiny poslancov vyplýva, že ho podalo 33 poslancov národnej

rady, čím je splnená podmienka podľa čl. 130 ods. 1 písm. a) ústavy. Obaja navrhovatelia

v súlade s

§ 43 ods. 1

a

§ 76

zákona o ústavnom súde správne označili ako účastníka konania, proti ktorému návrh

smeruje, národnú radu, ktorá napadnutý právny predpis prijala. Z obsahu návrhov na

začatie konania vyplýva, že sú splnené všetky požiadavky ustanovené v

§ 39

v spojení s

§ 75 zákona o ústavnom súde

.

23.

Kým skupina poslancov napáda novelizačný zákon ako celok, verejný ochranca práv napáda

konkrétne ustanovenia konsolidovaného znenia zákona o slobode informácií. Napriek

rozdielnej technike prístupu navrhovateľov k definovaniu rozsahu ústavného prieskumu

ústavný súd konštatuje, že obaja navrhovatelia označili právny predpis, resp. jeho

časť, ktorého nesúlad namietajú, a uvádzajú dôvody, ktoré ich viedli k pochybnostiam

o jeho súlade s konkrétnymi článkami ústavy a dohovoru. Samotné dôvody nesúladu napadnutého

právneho predpisu, resp. jeho časti podrobí ústavný súd meritórnemu prieskumu, kde

sa vysporiada aj so spomenutým rozdielnym prístupom k prieskumu.

24.

Ústavný súd konštatuje, že nezistil žiadne dôvody, pre ktoré by bolo možné návrhy

pri predbežnom prerokovaní čo i len v časti odmietnuť (

§ 56 ods. 2

v spojení s

§ 55 zákona o ústavnom súde

), a preto boli návrhy v súlade s

§ 56 ods. 5 zákona o ústavnom súde

prijaté na ďalšie konanie v celom rozsahu (bod 1 výroku tohto uznesenia).

IV.

Návrh na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona

IV.1. Návrhy na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona

25.

Obaja navrhovatelia spolu s návrhom na začatie konania podali aj návrhy na pozastavenie

účinnosti nimi napadnutých právnych predpisov. Skupina poslancov tvrdí, že účinnosťou

napadnutého novelizačného zákona môže dôjsť k nezvratným dopadom na výkon verejnej

kontroly výkonu verejnej moci prostredníctvom žiadostí o informácie zástupcami občianskej

spoločnosti. Mnohí žiadatelia sa, či už z dôvodu

„chilling“

efektu, alebo pre finančnú nedostupnosť, nemusia dostať k verejným informáciám, ktoré

sú pre nich z pohľadu kontroly verejnej moci esenciálne. Rovnako určitú časť informácií

(napr. z dôvodu politickej citlivosti) môže časť povinných osôb (napr. ministerstvá)

automaticky začať podmieňovať úhradou účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie

informácií z dôvodu nezadefinovaného pojmu „mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií“.

Dôvod na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona vidia napokon aj v tom, že vágnosť

a širokosť textu napadnutého zákona bude povinným osobám dovoľovať svojvoľne podmieňovať

sprístupňovanie informácií touto úhradou na ťarchu práv žiadateľov.

26.

Verejný ochranca práv svoj návrh na pozastavenie účinnosti ním napadnutých ustanovení

odôvodnil v prvom rade existenciou ohrozenia základného práva na informácie, ktorého

výkon bude podmieňovaný (sťažovaný) neprimeranými podmienkami a prekážkami v podobe

vágne formulovaných oprávnení povinných osôb, čím dôjde k zníženiu štandardu ochrany

a realizácie základného práva na informácie, ktoré je dostatočne reálne, konkretizované

a bezprostredné. Druhým dôvodom na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení je

hrozba vzniku vážneho nenapraviteľného následku v podobe nesprístupnenia informácie,

resp. v podobe majetkovej ujmy žiadateľov o informácie, ktorú by spätne nebolo možné

napraviť (s prihliadnutím na

ex nunc

účinok nálezu ústavného súdu). Napadnuté ustanovenia zavádzajú do zákona o slobode

informácií nové pojmy a inštitúty, ktoré vyvolávajú stav právnej neistoty žiadateľov

o informácie a v aplikačnej praxi týchto ustanovení povinnými osobami. Navrhovateľ

zastáva názor, že menej závažné dôsledky vyvolá pozastavenie účinnosti napadnutých

ustanovení, keď by platil doterajší právny stav za zachovania právnej istoty.

27.

Pri posudzovaní obsahu návrhov na pozastavenie účinnosti ústavný súd zistil, že hoci

skupina poslancov navrhla pozastavenie celého novelizačného zákona, dôvody navrhovaného

pozastavenia sa týkajú výlučne nového „procesného“ obmedzenia prístupu k informáciám

zavedeného novelizovaným znením § 14 ods. 6 a 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona o slobode informácií. Rovnaký rozsah návrhu na pozastavenie účinnosti

obsahuje aj návrh verejného ochrancu práv, a preto bude ústavný súd pre účely rozhodovania

o pozastavení účinnosti posudzovať oba návrhy spoločne.

IV.2. Všeobecne k návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu

28.

Podľa

čl. 125 ods. 2 ústavy

ak ústavný súd prijme návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov na ďalšie

konanie, môže pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne

niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva

a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok

(rovnako

§ 78

zákona o ústavnom súde).

29.

Pozastavenie účinnosti zákona je vážnym zásahom do právomoci zákonodarcu, preto k

nemu ústavný súd pristupuje výnimočne, pričom sa vo svojich rozhodnutiach k podmienkam

na pozastavenie účinnosti zákonnej úpravy opakovane vyslovil, keď uviedol, že „...

článok 125 ods. 2

ústavy viaže oprávnenie ústavného súdu rozhodovať o pozastavení účinnosti na existenciu

jedného z troch alternatívnych predpokladov: ohrozenie základných práv a slobôd, hrozba

značnej hospodárskej škody alebo iný vážny nenapraviteľný následok. Je zrejmé, že

každý z týchto predpokladov je iný a iné musia byť aj podmienky ich aplikácie.“ (PL.

ÚS 24/2019-26, bod 43).

30.

V záujme rešpektovania požiadaviek obsiahnutých v princípe právneho štátu je pri

tomto type rozhodnutia potrebné zachovať primeranú rovnováhu medzi požiadavkou účinného

a neodkladného opatrenia v prospech ochrany základných práv a slobôd alebo ochrany

iného verejného záujmu vymedzeného v čl. 125 ods. 2 ústavy pred negatívnymi dôsledkami

účinnosti právneho predpisu, ktorého ústavnosť je sporná, na jednej strane a hodnotou

právnej istoty vyplývajúcej zo záväznosti platného práva, ktorého nesúlad sa namieta,

princípom demokracie v čl. 1 ods. 1 ústavy (porovnaj uznesenie sp. zn. PL. ÚS 24/2019,

bod 42) a požiadavkou rešpektovania zákonodarnej moci (vzhľadom na ústavný princíp

deľby moci) a s ňou súvisiacej prezumpcie ústavnosti právnych predpisov na strane

druhej (PL. ÚS 17/2014, PL. ÚS 8/2017).

31.

Pridržiavajúc sa stabilizovanej judikatúry k možnosti pozastaviť účinnosť napadnutých

právnych noriem, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva, ústavný súd

uvádza, že k pozastaveniu pristúpi na základe takých dôvodov, ktoré zakladajú záver

o bezprostrednom ohrození týchto hodnôt. Ohrozenie základných práv alebo slobôd v

prípade ďalšieho uplatňovania napadnutých ustanovení je dostatočne odôvodnené vtedy,

ak ohrozenie (hrozba) je reálne (atribút reálnosti ohrozenia), priame (atribút bezprostrednosti

ohrozenia) a možno konkretizovať spôsob ohrozenia (atribút konkrétnosti ohrozenia).

Je dôležité, aby atribúty reálnosti, bezprostrednosti a konkrétnosti ohrozenia základných

práv alebo slobôd nadobudli takú intenzitu a závažnosť, ktoré v konkrétnom posudzovanom

prípade odôvodnia vstup ústavného súdu do sféry pôsobnosti zákonodarcu pozastavením

účinnosti právneho predpisu ešte pred samotným meritórnym preskúmaním jeho súladu

s ústavným poriadkom, a to v záujme zaistenia účinnej a efektívnej ochrany ústavnosti

(PL. ÚS 26/2019, bod 21, PL. ÚS 5/2022, body 18 – 19).

32.

Ústavný súd musí pri rozhodovaní o pozastavení účinnosti dbať na to, aby pozastavením

nevniesol do aplikácie práva ešte väčšiu neistotu (prípadne iné nežiaduce následky)

než ponechaním účinnosti preskúmavanej právnej úpravy.

IV.3. Posúdenie návrhov na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona

33.

Právo na informácie patrí medzi politické práva, ktorých uplatňovaním sa jednotlivci

realizujú vo verejnom živote štátu. Právo vyhľadávať informácie môže byť obmedzené

zákonom (

čl. 26 ods. 4 ústavy

), pričom pre toto obmedzenie sú relevantné nielen ustanovenia zákona o slobode informácií

explicitne vymedzujúce obmedzenia v prístupe k informáciám, ale aj iné právne predpisy,

chrániace práva a slobody iných, bezpečnosť štátu, verejný poriadok, verejné zdravie

a mravnosť. Obmedzujúce zásahy do tohto práva sa posudzujú v spojení s

čl. 13 ods. 2 až 4

ústavy.

34.

Navrhovatelia odôvodňujú návrh na pozastavenie účinnosti ohrozením práva na informácie

v spojení s hrozbou vážneho a nenapraviteľného následku na strane žiadateľov. Napadnuté

ustanovenia podľa nich zavádzajú neprimerané podmienky a prekážky výkonu tohto práva.

35.

Napadnuté ustanovenia zavádzajú nový mechanizmus prístupu k niektorým informáciám

podmieňujúci ich poskytnutie zaplatením úhrady „účelne vynaložených nákladov za mimoriadne

rozsiahle vyhľadávanie informácií.“. Dôsledkom nezaplatenia úhrady alebo nepodania

námietky proti oznámeniu o požadovaní úhrady je odloženie žiadosti o informáciu. Právne

inštitúty „písomného oznámenia“ povinnej osoby a „námietky“, o ktorej rozhoduje odvolací

orgán, sú novozavedené novelou zákona. V písomnom oznámení vyčísľuje povinná osoba

výšku úhrady, na základe námietky žiadateľa odvolací orgán vyčíslenie potvrdí alebo

zníži. Zákon ukladá povinnej osobe v oznámení ozrejmiť, na základe akých skutočností

a akým spôsobom výšku úhrady vyčíslila. Úhrada má pritom odrážať „účelne vynaložené

náklady“ povinnej osoby.

36.

Ústavný súd sa stotožňuje s navrhovateľmi v ich vnímaní možných negatívnych následkov

novej právnej úpravy spočívajúcej v zavedení nových právnych inštitútov do zákona

o slobode informácií, ktorého doterajšiu interpretáciu a aplikáciu je možné považovať

za dlhodobo ustálenú praxou povinných osôb aj rozhodovacou činnosťou najvyšších súdnych

autorít. Naopak, zavedenie nového právneho inštitútu úhrady nákladov s použitím relatívne

neurčitého pojmu „mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií“ v hypotéze § 21 ods.

1 tohto zákona za súčasnej absencie limitácie požadovanej výšky úhrady podstatne zasahuje

do existujúcej právnej istoty žiadateľov o poskytnutie informácií. Pritom interpretáciu

novozavedených pojmov ponecháva na každej povinnej osobe. Následkom aplikácie novej

právnej úpravy bude tak buď odloženie žiadosti o informáciu (pri nezaplatení úhrady),

alebo vynaloženie úhrady žiadateľom bez možnosti jej refundácie v prípade vyhovujúceho

nálezu ústavného súdu. Ústavný súd pritom neberie do úvahy prípadnú výšku náhrady,

ale samotnú povahu obmedzenia prístupu k informácii. Oba vzniknuté následky možno

považovať za nenapraviteľné pre adresátov právneho predpisu (PL. ÚS 95/2011). Ústavný

súd síce nevylučuje, že by na prípadnú nesúladnosť tohto zákona s referenčnými kritériami

prihliadol zákonodarca v legislatívnej činnosti, takéto riešenie nie je možné predpokladať

s absolútnou istotou. Povedané inak, v prípade vyslovenia nesúladu právnej úpravy

s referenčnými normami by mohlo byť obťažné spätne navrátiť stratený majetok osobám,

na ktoré zákon dopadá (PL. ÚS 18/2014).

37.

Ústavný súd dospel k záveru, že hrozba nepriaznivých dopadov do sféry adresátov zákona

je reálna, priama a konkrétna, preto rozhodol o pozastavení účinnosti § 14 ods. 6

a 7 a

§ 21 ods. 1

druhej vety zákona o slobode informácií v jeho novelizovanom znení účinnom od 1.

marca 2025.

38.

Skupina poslancov navrhovala pozastavenie účinnosti celého novelizačného zákona,

pričom k dôvodom pozastavenia vo vzťahu k ostatným ustanoveniam (nad rámec výroku

o pozastavení) neposkytla žiadnu relevantnú argumentáciu, preto jej návrhu ústavný

súd vo zvyšnom rozsahu nevyhovel.

39.

Podľa

čl. 125 ods. 6

ústavy sa rozhodnutie ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutých právnych

predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení vyhlasuje spôsobom ustanoveným

na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

40.

V dôsledku rozhodnutia o pozastavení účinnosti sa nebudú uplatňovať § 14 ods. 6 a

7 a

§ 21 ods. 1

druhá veta zákona o slobode informácií v znení novelizačného zákona. K tejto zmene

dochádza všeobecnou záväznosťou tohto uznesenia, teda odo dňa jeho vyhlásenia v Zbierke

zákonov Slovenskej republiky (

§ 83

zákona o ústavnom súde).

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 12. marca 2025

Ivan Fiačan

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky