SK
V mene Slovenskej republiky
Statutory Text (1 Articles)
551
NÁLEZ
Ústavného súdu Slovenskej republiky
PL. ÚS 4/2021-136
V mene Slovenskej republiky
Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov
Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka,
Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta
Šorla a Martina Vernarského (sudca spravodajca) o návrhu
verejnej ochrankyne práv
na začatie konania podľa
čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky
o súlade
- § 4 ods. 1 písm. g) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného
zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
- s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
a
3
,
čl. 13 ods. 1 písm. a
) a
ods. 2 Ústavy
Slovenskej republiky samostatne, ako aj v spojení s
čl. 16 ods. 1
,
čl. 19 ods. 2
,
čl. 23 ods. 1
a
3 Ústavy
Slovenskej republiky, čl. 2 ods. 1 a 4 Protokolu č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských
práv a základných slobôd,
- s
čl. 51 ods. 2 Ústavy
Slovenskej republiky,
čl. 4 ods. 1
,
4
a
5
a
čl. 5 ods. 1
,
3
,
4
a
5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.
o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového
stavu v znení neskorších predpisov,
-
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom
zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“ zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,
-
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u) zákona č. 355/2007 Z. z.
o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení neskorších predpisov,
-
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
izolácii a karanténnym opatreniam
“ zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
- s
čl. 17 ods. 1
,
2
a
6 Ústavy Slovenskej republiky
v spojení s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
,
čl. 13 ods. 2
a
4 Ústavy Slovenskej republiky
a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných
slobôd,
- § 48 ods. 4 písm. aa) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného
zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
- s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
a
3
,
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky
samostatne, ako aj v spojení s
čl. 16 ods. 1
,
čl. 19 ods. 2
,
čl. 23 ods. 1
a
3 Ústavy Slovenskej republiky
, čl. 2 ods. 1 a 4 Protokolu č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných
slobôd,
-
§ 58 ods. 2 zákona č. 355/2007 Z. z.
o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení neskorších predpisov
- s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 13 ods. 4
,
čl. 17 ods. 1
a
2 Ústavy Slovenskej republik
y v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných
slobôd,
- s
čl. 35 ods. 3 druhou vetou
,
čl. 39 ods. 1
v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky,
- s
čl. 20 ods. 1
,
3
,
4
a 5,
čl. 1 ods. 1
,
čl. 13 ods. 4 Ústavy
Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane
ľudských práv a základných slobôd takto
r o z h o d o l
1. Ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) zákona č. 355/2007 Z. z.
o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení neskorších predpisov
nie sú v súlade
s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
a 3 a s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
2. Ustanovenie
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“, ustanovenie
§ 48 ods. 4 písm. n)
v časti „
alebo karanténa osoby podozrivej z nákazy
“, ustanovenie
§ 48 ods. 4 písm. u)
v časti „
alebo karanténa
“ a ustanovenie
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
a karanténnym opatreniam
“ zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
nie sú v súlade
s
čl. 17 ods. 1
a
2 Ústavy
Slovenskej republiky v spojení s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
a
čl. 13 ods. 2
a 4 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 Dohovoru o
ochrane ľudských práv a základných slobôd.
3. Vo zvyšnej časti návrhu
nevyhovuje.
Odôvodnenie
I.
Návrh na začatie konania
1.
Ústavnému súdu bol 10. februára 2021 doručený návrh verejnej ochrankyne práv (ďalej
len „navrhovateľka“) na začatie konania podľa
čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy
Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade ustanovení zákona č.
355/2007 Z. z.
o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o ochrane verejného zdravia“) uvedených
v záhlaví tohto rozhodnutia s označenými ustanoveniami ústavy, Dohovoru o ochrane
ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), Dodatkového protokolu k Dohovoru
o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“), Protokolu
č. 4 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „protokol č.
4“) a ústavného zákona č.
227/2002 Z. z.
o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového
stavu v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon o bezpečnosti štátu“).
I.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne
§ 48 ods. 4 písm. z)
] zákona o ochrane verejného zdravia
2.
Podľa § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia Ministerstvo zdravotníctva
Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo“) počas výnimočného stavu, núdzového
stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len „krízová situácia“) pri ohrození verejného
zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti
v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas; tým nie je dotknutá právomoc Úradu verejného
zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len ,,úrad verejného zdravotníctva“) a regionálnych
úradov verejného zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa
§ 12
alebo podľa
§ 48
aj počas krízovej situácie.
3.
Podľa § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia [pôvodne pred dňom
nadobudnutia účinnosti zákona č. 304/2021 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.
355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení
niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, t. j. do 27. júla 2021 označené ako
§ 48 ods. 4 písm. z)] úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného
zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú ďalšie
nevyhnutné opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť
ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.
4.
Navrhovateľka zdôrazňuje význam princípu legality (
čl. 2 ods. 2 ústavy
) ako súčasti právneho štátu (
čl. 1 ods. 1 ústavy
), ako aj požiadavku, „
aby výkon verejnej moci bol vykonávaný v súlade s pravidlami vymedzenými na základe
vôle ľudu, a to buď priamo, alebo prostredníctvom orgánu, ktorý disponuje od ľudu
potrebnou legitimitou...
“. Z toho vyvodzuje, že kategória zákona použitá v
čl. 2 ods. 2
i v
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
musí byť chápaná „
v užšom slova zmysle, ako všeobecne záväzný právny predpis podľa čl. 86 písm. a) Ústavy,
ktorý však, okrem formálnych podmienok, musí napĺňať aj materiálne podmienky..., a
to všeobecnosť, predvídateľnosť (určitosť, jasnosť a bezrozpornosť), dostupnosť a
dostatočné záruky proti svojvôli
“. In abstracto preto o porušení
čl. 2 ods. 2 ústavy
možno uvažovať aj vtedy, ak sú „
medze činnosti orgánov verejnej moci zo strany zákonodarcu určené nejasne, zo strany
adresátov nepredvídateľne, prípadne ak zákonodarca deleguje svoju kompetenciu určiť
medze základných práv či (rozsah a spôsob) výkonu verejnej moci na iný orgán. V rozpore
s čl. 2 ods. 2 Ústavy je preto určovanie právomoci a pôsobnosti, resp. kompetencie
orgánov verejnej moci demonštratívnym zákonným výpočtom... alebo nejasne, implicitne
vo všeobecných ustanoveniach.
“. Citované nedostatky môžu podľa navrhovateľky viesť aj k nesúladu takej kompetenčnej
právnej normy s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
.
5.
Obe napadnuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia umožňujú «
vymedzeným orgánom prijať akékoľvek „ďalšie opatrenia“, ktorými môže dochádzať k nariaďovaniu
či k zakazovaniu bližšie neuvedených činností, pokiaľ také opatrenia budú považovať
za vhodné, resp. nevyhnutné. Zákonodarca ani rámcovo nevymedzuje základné práva, ktorých
by sa také opatrenia mohli dotýkať (je potrebné uviesť, že Ústava pozná aj práva,
ktoré nemožno obmedziť ani počas krízovej situácie či počas ohrozenia verejného zdravia,
i keď by to príslušné orgány mohli považovať za nevyhnutné...), konkrétne podmienky,
kedy by k takýmto opatreniam mohol príslušný orgán pristúpiť... Ide de facto o demonštratívny
výpočet pôsobností a právomocí príslušných orgánov, ktoré nemajú dostatok legitimity
od zdroja moci, ktorý im umožňuje samostatne, bez predchádzajúceho prerokovania zákonodarcom,
prijať v zásade akékoľvek, hoci zákonodarcom nepredpokladané, opatrenia zasahujúce
do základných práv a slobôd ich adresátov.».
6.
Podľa navrhovateľky kritizované ustanovenia „
umožňujú príslušným orgánom ukladať fyzickým a právnickým osobám vopred zákonom (ani
rámcovo) nešpecifikované povinnosti, ktoré sú tieto osoby povinné plniť [§ 51 ods.
1 písm. a) zákona o ochrane verejného zdravia]. Tieto neurčité povinnosti môžu byť
ukladané priamo, buď formou individuálneho rozhodnutia (§ 59 ods. 1 zákona o ochrane
verejného zdravia), alebo formou vyhlášky príslušného orgánu (§ 59b ods. 1 zákona
o ochrane verejného zdravia). Takáto právna úprava neguje požiadavku ukladania povinností
zákonom a v jasne a určito vymedzených medziach zákona, ako aj samotný účel čl. 2
ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 Ústavy v spojení s čl. 1 ods. 1 Ústavy...
Zákonodarca teda umožnil výkonnej moci – Ministerstvu zdravotníctva..., ÚVZ a regionálnym
úradom verejného zdravotníctva – vydávať akékoľvek opatrenia a povinnosti zasahujúce
do základných práv, ktoré považujú za nevyhnutné, a to bez ich predchádzajúceho podrobenia
legitímnej demokratickej diskusii. Táto situácia je osobitne vážna v prípade namietaného
§ 48 ods. 4 písm. z) [teraz § 48 ods. 4 písm. aa), pozn.] zákona o ochrane verejného
zdravia, ktorý takéto opatrenia umožňuje vydávať aj za bežného stavu, mimo situácií
upravených ústavným zákonom o bezpečnosti štátu.
“.
7.
Keďže „
prekročenie medzí stanovených princípom legality bez ďalšieho spôsobuje neoprávnený
zásah do individuálnej autonómie jednotlivca (jeho súkromia) chráneného čl. 16 ods.
1 a čl. 19 ods. 2 Ústavy
“, navrhovateľka namieta „
porušenie uvedených článkov [čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a
ods. 2 ústavy, pozn.] nielen samostatne, ale aj v spojení s právom na súkromie
“. Zastáva tiež názor, že „
v prípade využitia namietanej právnej úpravy možno hovoriť o porušení všetkých základných
práv a slobôd, ktoré nimi budú dotknuté, keďže nepredstavuje predvídateľný (určitý)
právny základ (zákon) na určovanie povinností a obmedzovanie základných práv aj v
kontexte požiadaviek kladených na zákon i judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva.
K dnešnému dňu bola predmetná kompetencia využitá najmä na obmedzovanie práva na súkromie
(čl. 16 ods. 1 a čl. 19 ods. 2 Ústavy) a práva na slobodu pohybu a pobytu (čl. 23
ods. 1 a 3 Ústavy, čl. 2 ods. 1 a 4 Protokolu č. 4 k Dohovoru)...
“.
8.
Osobitne vo vzťahu k § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia navrhovateľka
zdôrazňuje význam
čl. 51 ods. 2 ústavy
, ktorý «
určuje silu prameňa práva, ktorým možno, nad rámec obmedzení základných práv a uloženia
povinností „v bežnom stave“, osobitne obmedziť základné práva a slobody alebo do nich
zasiahnuť uložením povinností počas krízovej situácie... Garancia prijatia podmienok
a rozsahu obmedzenia základných práv a slobôd a ukladania povinností počas krízovej
situácie formou ústavného zákona, t. j. silnejšou formou ako zákonom v prípade bežného
stavu [čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 Ústavy], má zaručovať, že určovanie limitov
základných práv a slobôd nebude „len“ na rozhodnutí aktuálnej vládnej moci, jednoduchej
väčšiny v zákonodarnom zbore, ale bude podliehať celospoločenskej diskusii a vo výsledku
bude prijaté širším konsenzom – „ústavnou silou“. Teda takou silou, ktorá je oprávnená
určovať celkový ústavný charakter štátu. Z tohto dôvodu Ústava, a ani ústavný zákon
o bezpečnosti, neumožňujú zákonodarcovi určovať či rozširovať rozsah obmedzenia základných
práv a slobôd v krízových situáciách daný ústavným zákonom o bezpečnosti štátu.
». Zdôrazňujúc taxatívny výpočet základných práv a slobôd, ktoré môžu byť podľa ústavného
zákona o bezpečnosti štátu obmedzované v krízových situáciách, navrhovateľka dôvodí,
že „
ostatné, v ústavnom zákone o bezpečnosti štátu neuvedené základné práva a slobody,
nemožno ani počas krízových situácií obmedziť inak, ako za podmienok typických pre
bežný stav
“, a že „
osobitné opatrenia obmedzujúce základné práva a slobody počas núdzového stavu podľa
čl. 5 ods. 3 ústavného zákona o bezpečnosti štátu pritom môže prijímať len vláda Slovenskej
republiky..
.“.
9.
Navrhovateľka v tejto súvislosti namieta § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného
zdravia, ktorý „
len v nadväznosti na vyhlásenie krízovej situácie (výnimočného alebo núdzového stavu)
v súvislosti s ohrozením zdravia, bez splnenia ďalších podmienok, umožňuje Ministerstvu
zdravotníctva... prijímať akékoľvek zákonom bližšie neidentifikované opatrenia, ktorými
môže ukladať povinnosti – zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti, pričom týmito oprávneniami
toto ministerstvo v bežnom stave... nedisponuje. Určuje teda podmienky a rozsah obmedzenia
základných práv a slobôd a rozsah povinností počas krízových situácií. Predmetná úprava
však nemá charakter ústavného zákona, ale len klasického zákona.
“. Napokon navrhovateľka kritizuje aj „otvorený charakter“ napadnutého ustanovenia,
čím „umožňuje ukladať povinnosti a obmedzovať základné práva a slobody aj nad rámec
taxatívneho výpočtu uvedeného v čl. 4 a čl. 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu,
hoci takýto postup nie je ústavným zákonom, a ani Ústavou, predpokladaný
“. Navrhovateľka uzatvára, že § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia
„
v rozpore s čl. 51 ods. 2 Ústavy predpokladanou formou určuje medze základných práv
a slobôd a ukladanie povinností počas krízovej situácie..., pričom súčasne tieto medze
a povinnosti nastavuje širšie ako taxatívne umožňuje v týchto krízových situáciách
ústavný zákon o bezpečnosti štátu
“, a preto je „
v rozpore s čl. 51 ods. 2 Ústavy a s čl. 4 ods. 1, 4 a 5, čl. 5 ods. 1, 3, 4 a 5 ústavného
zákona o bezpečnosti štátu
“.
I.2. K namietanému nesúladu
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom
určenom zariadení“ a v časti „karanténne opatrenia“,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „izolácii a karanténnym opatreniam“ zákona o ochrane verejného zdravia
10.
Podľa
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia opatrenia na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných
ochorení sú izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne
inom určenom zariadení, zvýšený zdravotný dozor, lekársky dohľad, karanténne opatrenia.
11.
Podľa
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u) zákona
o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného
zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú nútená
izolácia osoby chorej na prenosné ochorenie alebo osoby podozrivej z prenosného ochorenia
alebo karanténa osoby podozrivej z nákazy, ktorá odmieta nariadené opatrenie podľa
§ 12 ods. 2 písm. f)
, a izolácia alebo karanténa osôb vstupujúcich na územie Slovenskej republiky.
12.
Podľa
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia fyzické osoby sú povinné podrobiť sa v súvislosti s predchádzaním
prenosným ochoreniam lekárskym vyšetreniam a diagnostickým skúškam, ktoré nie sú spojené
s nebezpečenstvom pre zdravie, preventívnemu podávaniu protilátok a iných prípravkov,
povinnému očkovaniu, liečeniu prenosných ochorení, izolácii a karanténnym opatreniam.
13.
Navrhovateľka najprv poukazuje na terminológiu zákona o ochrane verejného zdravia
(pojmy izolácia, karanténne opatrenia, nútená izolácia, domáca izolácia, izolácia
v zdravotníckom alebo v štátom určenom zariadení) a konštatuje, že predmetné opatrenia
predstavujú zásah do základného práva na osobnú slobodu podľa
čl. 17 ústavy
i do práva na osobnú slobodu podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru.
14.
Rekapitulujúc judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), navrhovateľka
vyslovuje názor, že namietané ustanovenia vykazujú „
nedostatky najmä vo vzťahu k požiadavke zákonnosti a zákazu svojvôle
“ ako podmienok akceptovateľnosti obmedzení osobnej slobody podľa čl. 5 ods. 1 písm.
e) dohovoru,
„a v prípade § 48 ods. 4 písm. u) zákona o ochrane verejného zdravia aj z dôvodu absencie
legitímneho dôvodu pozbavenia osobnej slobody
“. Zdôrazňuje požiadavku jasnosti, určitosti, predvídateľnosti, zverejnenia a dostupnosti
ako obsahových komponentov zákonnosti pozbavenia osobnej slobody. Nejasnosť a neurčitosť
namietanej právnej úpravy „
spočíva v tom, že hoci zákonodarca formálne rozlišuje tri úrovne pozbavenia osobnej
slobody s rôznymi podmienkami (rôznej závažnosti) – izoláciu, karanténu a nútenú izoláciu,
materiálne pri ich výkone medzi nimi nie je žiadny významnejší rozdiel
“. V dôsledku toho „
dotknuté osoby nemôžu rozumne predvídať kedy a akým správaním a v súvislosti s akou
situáciou si môžu privodiť pozbavenie osobnej slobody a v akom rozsahu, akým spôsobom
bude toto pozbavenie osobnej slobody realizované... Takýto stav nepochybne nezodpovedá
princípu právnej istoty a požiadavkám z neho vyplývajúcim na kvalitu právnej úpravy.
“.
15.
Nepredvídateľnosť kritizovanej právnej úpravy a jej nedostatočnosť z pohľadu zákonných
záruk proti svojvôli vidí navrhovateľka v tom, že „
v nej absentuje... vymedzenie požiadavky nevyhnutnosti, primeranosti volených opatrení,
ako aj požiadavka prednostného zohľadňovania alternatívnych možností, ktoré sú menším
zásahom do základných práv spôsobilé dosiahnuť obdobný cieľ/účel ako pozbavenie osobnej
slobody“. Namieta diskréciu príslušných orgánov verejnej správy „pri výbere opatrení
na predchádzanie vzniku a šírenia prenosných opatrení... Takáto voľná úvaha... nekorešponduje
s požiadavkami obsiahnutými v čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru a koniec koncov aj s
čl. 13 ods. 4 Ústavy...
“.
16.
V skúmanej právnej úprave podľa navrhovateľky „
absentuje akákoľvek právna úprava maximálnej dĺžky pozbavenia osobnej slobody nariadenými
opatreniami (táto je výlučne zverená voľnej úvahe príslušného orgánu s možnosťou nariadenia
pozbavenia osobnej slobody neurčitej dĺžky), ako aj možnosti a podmienky predĺženia
pozbavenia osobnej slobody či podania žiadosti o ukončenie nariadenej karantény v
prípade, ak táto už neplní svoj účel alebo účel naplnila... Namietaná právna úprava
tiež nestanovuje povinnosť dohľadu určených nezávislých orgánov nad zákonnosťou trvania
a realizovania pozbavenia osobnej slobody nariadenou izoláciou či karanténnymi opatreniami,
s právomocou rozhodnúť o jej ukončení.“. Navrhovateľka kritizuje právnu úpravu aj
preto, že umožňuje „plošné pozbavenie osobnej slobody neurčitého počtu (neindividualizovaných)
osôb bez toho, aby umožňovala zohľadniť individuálne okolnosti jednotlivých, konkrétnych
prípadov...
“. V dôsledku všetkých rekapitulovaných nedostatkov je predmetná právna úprava podľa
názoru navrhovateľky nesúladná s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru,
čl. 17 ods. 1
a
2
, ako aj s
čl. 1 ods. 1 ústavy.
17.
Navrhovateľka formuluje názor, podľa ktorého „
namietaná právna úprava pozbavenia osobnej slobody negarantuje predvídateľným spôsobom
možnosť súdneho prieskumu tohto pozbavenia, pričom ani existujúce typy súdnych konaní,
ktoré by bolo možné v teoretickej rovine využiť, nenapĺňajú požiadavky vyplývajúce
z čl. 5 ods. 4 Dohovoru v spojení s čl. 17 ods. 1 a 2 Ústavy a v prípade realizácie
izolácie alebo karantény v zdravotníckom zariadení ani s čl. 17 ods. 6 Ústavy
“. Argumentuje, že v konaní o všeobecnej správnej žalobe podľa § 177 a nasledujúcich
Správneho súdneho poriadku správny súd „
nemá oprávnenie rozhodnúť o bezodkladnom prepustení žalobcu po vyhlásení rozhodnutia
o nezákonnosti pozbavenia osobnej slobody... a tieto žaloby súčasne nie sú k dispozícii
v pravidelných intervaloch umožňujúcich opakovane preskúmať trvanie dôvodov pozbavenia
osobnej slobody... Už tieto skutočnosti ich vylučujú z možnosti ich posúdenia ako
účinných prostriedkov súdneho dohľadu podľa čl. 5 ods. 4 Dohovoru.
“. Pokiaľ ide o konanie proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa
§ 252
a nasledujúcich Správneho súdneho poriadku, pri podaní takejto žaloby „
v snahe preskúmať pozbavenie osobnej slobody vykonané všeobecne záväzným právnym predpisom
podľa § 12 ods. 2 písm. f) alebo § 48 ods. 4 písm. n) a u) v spojení s § 59b ods.
1 zákona o ochrane verejného zdravia, však absentuje kompetencia správneho súdu preskúmať
takýto všeobecne záväzný právny predpis a prípadne ho aj zrušiť. Dotknutá osoba teda
nemá právo iniciovať preskúmanie existencie dôvodov pozbavenia osobnej slobody, ktoré
sú konkrétne vyjadrené práve vo všeobecne záväznom právnom predpise.
“. Za najzávažnejší nedostatok analyzovaných prostriedkov nápravy však navrhovateľka
považuje to, že „
negarantujú osobe, ktorá je pozbavená osobnej slobody, urýchlené konanie o zákonnosti
pozbavenia osobnej slobody
“. Zdôrazňuje tu predovšetkým absenciu zákonnej lehoty na rozhodnutie súdu. Navrhovateľka
podrobuje kritike aj skutočnosť, že pri realizácii tzv. štátnej karantény dotknuté
osoby neboli nijako poučované o možnosti požiadať o súdny či o iný prieskum nariadených
pozbavení osobnej slobody.
18.
Realizáciu izolácie alebo karantény spojenej s lekárskym dohľadom v zdravotníckom
zariadení je podľa navrhovateľky „
potrebné materiálne považovať za nútené prevzatie do ústavnej starostlivosti podľa
čl. 17 ods. 6 Ústavy
“. Napadnuté normy však „
neustanovujú... procesnú povinnosť príslušnému orgánu oznámiť súdu takéto pozbavenie
osobnej slobody, a ani procesné predpisy (SSP) nepoznajú taký typ súdnych konaní,
kde by v lehote 5 dní rozhodovali o prípustnosti pozbavení osobnej slobody prevzatím
do ústavnej zdravotnej starostlivosti na základe správneho aktu... či priamo na základe
všeobecne záväzného právneho predpisu podľa namietanej právnej úpravy
“.
19.
Keďže teda „
namietaná právna úprava neumožňuje realizovať súdnu kontrolu pozbavenia osobnej slobody
v už vymedzenej kvalite
“, ale naopak, „
vytvára právne vákuum a právnu neistotu, ktorá môže byť kedykoľvek a voči komukoľvek
zneužitá bez akejkoľvek individuálnej kontroly
“, navrhovateľka dospela k záveru, že „
namietaná právna úprava je v rozpore aj s čl. 5 ods. 4 Dohovoru v spojení s čl. 17
ods. 1, 2 a 6, čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 13 ods. 2 a 4 Ústavy
“.
20.
Naostatok navrhovateľka navrhuje vysloviť rozpor kritizovaných ustanovení zákona
o ochrane verejného zdravia s čl. 5 ods. 2 dohovoru,
čl. 17 ods. 1
a
2
,
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 2
a
4 ústavy
aj z dôvodu, že „
v právnom poriadku Slovenskej republiky... absentuje jasné vymedzenie povinnosti a
spôsobu, akým majú byť osoby informované o tom, že sú pozbavené osobnej slobody...,
dokedy, z akých faktických dôvodov, prečo ich námietky nie sú relevantné... a ako
sa môžu voči takémuto pozbaveniu osobnej slobody brániť
“.
I.3. K namietanému nesúladu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia
21.
Podľa
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia náklady, ktoré vzniknú pri plnení povinností ustanovených
týmto zákonom a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi upravujúcimi ochranu
verejného zdravia, uhrádza ten, kto je povinný tieto povinnosti plniť.
22.
Kritizované ustanovenie považuje navrhovateľka za spadajúce do rozsahu pôsobnosti
základného práva podľa
čl. 17 ods. 1
a
2 ústavy
i práva podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, pretože „
za jednu z podmienok realizácie štátom núteného/nariadeného pozbavenia osobnej slobody
možno považovať aj to, či je nedobrovoľné pozbavenie osobnej slobody podmienené úhradou,
resp. či zaň možno požadovať úhradu od osoby pozbavenej na osobnej slobode
“. Navrhovateľka potom testuje proporcionalitu namietaného pravidla. Pokiaľ ide o
skúmanie vhodnosti, dospieva k záveru o absencii racionálnej väzby medzi namietanou
právnou úpravou a jej legitímnym cieľom, pretože predchádzaniu šíreniu prenosných
ochorení ako cieľu právnej úpravy by „
zodpovedala právna úprava umožňujúca uložiť povinnosť uhradiť náklady pozbavenia osobnej
slobody z dôvodu realizácie izolácie či karanténneho opatrenia v prípade, ak by dotknutá
osoba tieto odmietala plniť dobrovoľne..., nie však generálna povinnosť kohokoľvek,
bez ohľadu na mieru jeho zavinenia a majetkové pomery, uhradiť takéto náklady pozbavenia
osobnej slobody
“. Aj pri skúmaní nevyhnutnosti navrhovateľka dôvodí, že „
zabezpečiť financovanie realizácie a výkonu izolácie alebo karanténnych opatrení mohol
zákonodarca prostredníctvom daňovo-odvodovej povinnosti celého obyvateľstva, prípadne
zo zdravotného poistenia... alebo s primeranou participáciou dotknutých osôb na vzniknutých
nákladoch, avšak podmienenou skúmaním ich príjmu a majetku, mierou ich zavinenia na
nariadených opatreniach, prípadne mohol určiť maximálnu možnú výšku náhrady nákladov
“. K proporcionalite v užšom slova zmysle navrhovateľka uvádza, že „
na strane verejného záujmu na ochrane zdravia spoločnosti v súvislosti s analyzovaným
opatrením nie je žiadny zisk (resp. zisk je nízky), keďže prenos povinnosti znášať
náklady... na fyzické osoby pozbavené osobnej slobody, pokiaľ nie je podmienený zavinením
nariadenia opatrenia, nie je schopný prispieť k ochrane verejného zdravia, teda odradiť
osoby od rizikového správania
“.
23.
V konečnom dôsledku navrhovateľka vyhodnocuje, že „
nariadenie pozbavenia osobnej slobody podľa § 12 ods. 2 písm. f) alebo podľa § 48
ods. 4 písm. u) zákona o ochrane verejného zdravia má... charakter nepredvídateľnej
udalosti, ktorá nemusí byť ovplyvnená správaním konkrétnej osoby... Nemožno považovať
za spravodlivé od takejto osoby požadovať aj úhradu nákladov, ktoré sú s realizáciou
takéhoto opatrenia spojené.
“. Preto navrhuje vysloviť nesúlad napadnutého ustanovenia s
čl. 17 ods. 1
a
2
,
čl. 1 ods. 1
,
čl. 13 ods. 4 ústavy
v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru.
24.
Rozpor namietaného ustanovenia s
čl. 35 ods. 3 druhou vetou
a s
čl. 39 ods. 1
v spojení s
čl. 1 ods. 1
, ako aj s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4 ústavy
vidí navrhovateľka v tom, že „
zákonodarca na jednej strane deklaruje svoju povinnosť primeraného hmotného zabezpečenia
osôb, ktoré z dôvodu nariadenej nedobrovoľnej izolácie (či už v štátnom zariadení,
zdravotníckom zariadení alebo v domácom prostredí) podľa § 12 ods. 2 písm. f) a §
48 ods. 4 písm. n) a u) zákona o ochrane verejného zdravia nemôžu vykonávať prácu
a sú odkázané na pomoc štátu (§ 4 a nasl. zákona o náhrade príjmu a § 33 ods. 1 zákona
o sociálnom poistení v spojení s § 141 ods. 1 v spojení s § 250b ods. 5 Zákonníka
práce), na druhej strane však túto istú okolnosť prepája s neobmedzenou všeobecnou
povinnosťou úhrady nákladov spojených s takouto izoláciou. Tým, že namietaná právna
úprava neustanovuje maximálnu dĺžku pozbavenia osobnej slobody, maximálnu výšku požadovanej
náhrady nákladov izolácie alebo karanténnych opatrení a spôsob ich výpočtu, ani neumožňuje
zohľadniť rodinnú situáciu dotknutých osôb a ich individuálne majetkové pomery, neobsahuje
v zásade žiadne záruky pred tým, aby určená výška náhrady nákladov nedobrovoľného
pozbavenia osobnej slobody nepresiahla sumu náhrady príjmu, prípadne príslušnej dávky
sociálneho poistenia. Namietané ustanovenie... teda predstavuje povinnosť, ktorá umožňuje
vo svojej podstate vyprázdniť obsah práva podľa čl. 35 ods. 3 a 39 ods. 1 Ústavy.
“. Následne navrhovateľka argumentuje praktickými poznatkami z jej doručených podnetov,
z ktorých vyplýva, že denná úhrada nákladov za povinnú izoláciu v štátom určenom zariadení
v niektorých prípadoch dokonca presahovala dennú úroveň primeraného hmotného zabezpečenia,
ktoré izolovaným osobám patrilo.
25.
Označené ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia považuje navrhovateľka i
za obmedzenie základného práva vlastniť majetok. Aj v napätí s týmto základným právom
(i zodpovedajúcim právom podľa čl. 1 dodatkového protokolu) ho preto podrobuje testu
proporcionality. Pokiaľ ide o test vhodnosti, dospela k záveru, že chýba „
súvislosť medzi ochranou verejného zdravia a povinnosťou určených fyzických a právnických
osôb hradiť náklady, ktoré im vzniknú pri plnení povinností ustanovených zákonom o
ochrane verejného zdravia... právo na majetok možno obmedziť v záujme uloženia povinnosti
náhrady vzniknutých nákladov štátu alebo ním poverených osôb len vtedy, ak ide o náhradu
nákladov, ktoré vznikli v dôsledku správania alebo zavinenia dotknutej osoby. Ide
o princíp náhrady škody, kedy je dotknutá osoba v súlade s čl. 20 ods. 3 a 5 Ústavy
povinná vydať taký majetok, o ktorý nezákonne pripravila inú osobu... Len výnimočne
možno požadovať náhradu nákladov/náhradu spôsobenej škody bez zavinenia, a to v prípade
ak existuje významný verejný záujem odôvodňujúci existenciu objektívnej zodpovednosti
dotknutej osoby za takéto náklady. Namietaná právna úprava umožňuje žiadať od dotknutej
osoby náhradu nákladov za plnenie rôznych zákonných povinností (medzi inými za pozbavenie
osobnej slobody) v oblasti ochrany verejného zdravia bez toho, aby dotknutá osoba
vznik týchto povinností zapríčinila. Súčasne som neidentifikovala žiadny zásadný verejný
záujem, ktorý by prenos tejto zodpovednosti na fyzické osoby odôvodňoval..
.“.
26.
Pri skúmaní nevyhnutnosti napadnutého pravidla je navrhovateľka presvedčená, že „
miernejšie riešenie existuje a spočíva napr. v priamej úhrade vzniknutých nákladov
samotným štátom, povedzme z daňových príjmov, zo zdravotného poistenia či v prípadnej
úprave čiastočne limitovanej spoluúčasti dotknutých osôb v závislosti od úrovne zavinenia
a pod.
“. Upozorňuje na tvrdosť kritizovanej právnej úpravy danú nedostatočnou predvídateľnosťou
rozsahu prenesených nákladov, pričom „
uvedený problém vystupuje osobitne do popredia v súvislosti s kompetenciou ÚVZ a regionálnych
úradov verejného zdravotníctva nariaďovať akékoľvek ďalšie nevyhnutné opatrenia na
ochranu verejného zdravia... podľa § 48 ods. 4 písm. z)
[teraz § 48 ods. 4 písm. aa), pozn.]
zákona o ochrane verejného zdravia
“. Podľa navrhovateľky „
pokiaľ štát mocenským spôsobom, zákonom, svojvoľne prenáša na súkromné subjekty náklady
na zabezpečenie ochrany verejného zdravia, čo je jedna z jeho hlavných úloh, na plnenie
ktorej vyberá od občanov dane a rôzne odvody, vyvoláva to vážnu pochybnosť o ústavnosti
takéhoto konania... napadnutá právna norma nespĺňa kritérium nevyhnutnosti
“.
27.
Analýzou proporcionality v užšom zmysle navrhovateľka opätovne poukazuje na „
významný nepomer medzi v zásade nízkym ziskom na prípadnom legitímnom záujme definovanom
týmto zásahom a významným zásahom do základných práv dotknutých osôb... zákonodarca
ukladá povinnosť uhradiť náklady dotknutým osobám v súvislosti s rôznymi opatreniami,
a to aj opatreniami takého charakteru, ktoré znemožňujú dotknutým osobám pracovať
a získať dostatok finančných prostriedkov na uhrádzanie uložených povinností. Povinnosť
náhrady nákladov sa tak môže stať existenčnou otázkou, ohrozujúcou dotknuté osoby
a ich rodiny... Ak zákonodarca nelimituje prípustnú výšku náhrady nákladov, neupravuje
spôsob jej určenia, povinnosť zohľadnenia individuálnych majetkových pomerov dotknutej
osoby a jej rodinných príslušníkov..., ide o neprimerané a šikanózne opatrenie.
“. Kritizovaná právna úprava preto podľa navrhovateľky neústavne koliduje s
čl. 20 ods. 1
,
3
,
4
a
5
,
čl. 13 ods. 4
a
čl. 1 ods. 1
v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu.
28.
Na základe uvedených skutočností navrhovateľka navrhla, aby ústavný súd po prijatí
jej návrhu na ďalšie konanie návrhu vyhovel a rozhodol o nesúlade namietaných ustanovení
zákona o ochrane verejného zdravia s referenčnými ustanoveniami ústavy, dohovoru,
dodatkového protokolu, protokolu č. 4 a ústavného zákona o bezpečnosti štátu v štruktúre
uvedenej v záhlaví tohto nálezu.
II.
Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka konania a ďalší priebeh konania
29.
Po prijatí návrhu navrhovateľky na ďalšie konanie si ústavný súd podľa
§ 86 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z.
o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení
neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) vyžiadal písomné stanovisko
k návrhu navrhovateľky od Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“)
a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), za ktorú stanovisko predkladá Ministerstvo
spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo spravodlivosti“). Ústavný
súd zároveň podľa
§ 58 ods. 3 zákona
o ústavnom súde účastníkov konania vyzval, aby sa vyjadrili, či súhlasia s upustením
od ústneho pojednávania o prijatom návrhu.
II.1. Stanovisko národnej rady
30.
Národná rada v úvode vyjadrenia č. PREDS-125-1/2021 z 30. septembra 2021 doručeného
ústavnému súdu 1. októbra 2021 zrekapitulovala obsah návrhu navrhovateľky a uviedla,
že zákon, ktorý novelizoval ustanovenia
§ 48 ods. 4 písm. n)
,
u)
a
z)
, bol prerokovaný v skrátenom legislatívnom konaní na 15. schôdzi národnej rady v
prvom, druhom a treťom čítaní 13. a 14. októbra 2020.
31.
K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a
§ 48 ods. 4 písm. z)
[teraz písm. aa)] zákona o ochrane verejného zdravia poukázala na
čl. 123 ústavy
, podľa ktorého sú ministerstvá a iné orgány štátnej správy oprávnené na základe zákonov
a v ich medziach vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené
zákonom, ako aj na to, že § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia výslovne
stanovuje, že predmetné ďalšie opatrenia môžu byť iba v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný
čas. V súvislosti s námietkou nejasnosti pojmu „ďalšie opatrenia“ upriamila národná
rada pozornosť na to, že pandémia, v súvislosti s ktorou boli namietané opatrenia
prijaté, bola bezprecedentnou v celosvetovom rozsahu, pričom mnohé opatrenia boli
koordinované minimálne v rámci Európskej únie, preto nebolo možné bližšie konkretizovať
všetky prípadné opatrenia na zastavenie jej šírenia. Národná rada v tejto súvislosti
uviedla i to, že jednou z najvýznamnejších a neopomenuteľných požiadaviek v rámci
procesu tvorby práva v právnom štáte je požiadavka ochrany oprávnenej dôvery občana
v právnu istotu zaručenú právnou úpravou.
32.
K namietanému nesúladu
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
izolácia v domácom prostredí
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
izolácii a karanténnym opatreniam
“ zákona o ochrane verejného zdravia národná rada odcitovala časť dôvodovej správy
k
§ 51 ods. 1 písm. d)
, zdôrazňujúcu, že „
zdravie je vecou každého jednotlivca a preto aj zákon ukladá povinnosti fyzickým osobám
pri ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia. Z hľadiska ochrany zdravia ide najmä
o povinnosť plniť opatrenia na predchádzanie ochoreniam.
“. Každé obmedzenie základného práva alebo slobody musí kumulatívne spĺňať dve požiadavky
musí sa pri ňom dbať na účel a zmysel obmedzovaného základného práva alebo slobody
a obmedzenie sa musí použiť iba na ustanovený cieľ. Účelom ustanovenia čl. 5 ods.
1 písm. e) dohovoru je zabezpečenie toho, aby nikto nebol pozbavený slobody svojvoľne.
Toto právo je potrebné odlišovať od obmedzenia slobody pohybu podľa čl. 2 protokolu
č. 4, a to na základe intenzity (stupňa), a nie povahy (podstaty). Pre posúdenie obmedzenia
(pozbavenia) slobody je pritom kľúčová konkrétna individuálna situácia dotknutej osoby
a viaceré kritériá, napr. druh obmedzenia, jeho trvanie, účinky a spôsob vykonávania.
V neposlednom rade je potrebné posudzovať aj kontext, v ktorom boli opatrenia prijaté,
pri ktorom ESĽP pripúšťa v modernej spoločnosti aj možnosť strpenia obmedzujúcich
opatrení verejnosťou v záujme „spoločného dobra“.
33.
V prípade pozbavenia osobnej slobody na zabránenie šíreniu nákazlivej choroby ESĽP
určil základné kritériá, a to, či je takéto šírenie nebezpečné pre verejné zdravie
alebo bezpečnosť a či zadržanie infikovanej osoby je poslednou možnosťou na prevenciu,
pretože menej prísne opatrenia sú považované za nedostatočné. Národná rada poukázala
i na to, že čl. 15 dohovoru pripúšťa pre zmluvné strany v prípade vojny alebo akéhokoľvek
verejného ohrozenia odstúpenie od niektorých (pripustených) záväzkov vyplývajúcich
z dohovoru. Podmienkami sú bezprostrednosť a naliehavosť situácie predstavujúcej vážne
ohrozenie a striktne nevyhnutný rozsah prijatých opatrení. Pritom súčasné prepuknutie
pandémie koronavírusu je možné považovať za rovnocenné upraveným podmienkam, t. j.
vojna, terorizmus alebo politické násilie. Ochrana verejného zdravia je tak jedným
zo zákonných základov, preto výnimočné obmedzujúce opatrenia môžu byť vo všeobecnosti
považované za zákonné, ak sú nevyhnutné a proporčné k sledovanému cieľu.
34.
Vo vzťahu k namietanému nesúladu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia národná rada zdôraznila potrebu rešpektovania princípov
obmedzovania základných práv, ako aj to, že základné práva a slobody sú rovnocenné
a koncepcia materiálneho právneho štátu vylučuje vytvorenie „hierarchie“ základných
práv a slobôd. Preto každý konflikt vnútri systému základných práv treba riešiť pomocou
zásady spravodlivej rovnováhy. Národná rada v tejto súvislosti poukázala i na to,
že v súčasnosti je platné a účinné nariadenie vlády č. 183/2021 Z. z. na vykonanie
niektorých opatrení hospodárskej mobilizácie v súvislosti s vyhlásenou mimoriadnou
situáciou na zabezpečenie riešenia koronavírusu COVID-19 v znení nariadenia vlády
č. 228/2021 Z. z., ktoré v § 2 ods. 10 upravuje aj financovanie nákladov spojených
s vykonávaním karanténnych opatrení v karanténnych zariadeniach a v zmysle ktorého
náklady spojené s pobytom v karanténnych zariadeniach na základe povinnej izolácie
fyzických osôb, ktorým bola príslušným hygienikom nariadená povinná izolácia, uhradí
štát, pričom z ďalších ustanovení vyplýva, že týmito nákladmi sa rozumejú aj náklady
financovania stravného pre osoby, ktorým bola nariadená povinná izolácia.
35.
Pokiaľ navrhla navrhovateľka ústavnému súdu vyžiadať si poradné stanovisko ESĽP,
národná rada uviedla, že protokol č. 16 k dohovoru v čl. 1 síce pripúšťa možnosť o
poradné stanovisko k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu a uplatňovania práv a slobôd
uvedených v dohovore požiadať, avšak podľa čl. 47 ods. 2 dohovoru takéto posudky sa
nemôžu týkať otázok súvisiacich s obsahom alebo rozsahom práv a slobôd stanovených
v prvej hlave dohovoru a v jeho protokoloch alebo iných otázok, ktorými by sa ESĽP
alebo Výbor ministrov Rady Európy mohol zaoberať v rámci konania začatého na základe
ustanovení dohovoru.
36.
V prílohe vyjadrenia národná rada predložila ústavnému súdu aj návrh napadnutého
zákona s dôvodovou správou (IV. volebné obdobie – tlač 273 a VIII. volebné obdobie
– tlač 306), prepis rozpravy z 11. schôdze národnej rady z 20. a 21. júna 2007, ako
aj prepis rozpravy z 15. schôdze národnej rady zo 14. októbra 2020. Národná rada zároveň
vo vyjadrení uviedla, že súhlasí s upustením od ústneho pojednávania.
II.2. Stanovisko vlády
37.
Vláda, zastúpená ministerstvom spravodlivosti, vo svojom vyjadrení č. 25154/2021/10
z 20. júla 2021 doručenom ústavnému súdu 23. júla 2021 navrhla návrhu navrhovateľky
nevyhovieť, pretože napadnuté ustanovenia „
spĺňajú všetky atribúty ústavne súladnej právnej normy
“. Vo všeobecnosti poukázala na to, že zákon o ochrane verejného zdravia je „
výrazom naplnenia pozitívneho záväzku štátu chrániť aj legislatívnou cestou životy
a zdravie obyvateľov
“ tak, ako tento vyplýva z
čl. 40
a
čl. 15 ods. 1 ústavy
(ako konštatoval aj ústavný súd v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014
pri posudzovaní ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia týkajúcich sa povinného
očkovania), a tak zabezpečiť právo na život účinnými právnymi prostriedkami v jednotlivých
oblastiach spoločenského života.
38.
Ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) a
§ 48 ods. 4 písm. z)
[teraz písm. aa)] vláda považuje za dostatočne jasnú zákonnú úpravu súladnú s
čl. 13 ústavy
, ktorý dovoľuje uložiť povinnosti v podzákonnom právnom predpise
et intra legem
s tým, že predpokladom využitia tejto ústavnej normy je „
splnenie formálnej podmienky (zmocnenie výslovne uvedené v zákone) spolu so splnením
podmienky náležitej kvality uvedeného zmocnenia, ktorá sa dosiahne vtedy, ak zmocnenie
jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná
“, čo je v danom prípade naplnené. Formulácia týchto zmocňovacích ustanovení je dostatočná.
39.
Vo vzťahu k týmto ustanoveniam, ale aj k ustanoveniam
§ 12 ods. 2 písm. f)
a
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u) zákona
o ochrane verejného zdravia vláda ďalej uviedla, že sa nimi „
nezasahuje do žiadnych základných práv a slobôd fyzických osôb, nevznikajú im ani
žiadne povinnosti“, ide o „blanketové (splnomocňujúce) normy pre úrad verejného zdravotníctva,
aby pri ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných
ochorení mohol nariadiť hygienické alebo epidemiologické opatrenia (prijaté vo forme
vyhlášok podľa § 59b zákona ochrane verejného zdravia ako všeobecne záväzných právnych
predpisov). Podstatným znakom špeciálnej delegácie je, že zákonodarca problematiku
dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva na konkretizáciu rezortnému
orgánu výkonnej moci. Vyhláška ako vykonávací právny predpis potom svojím charakterom
upravuje technické či expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám. Keďže ide
o otázky vysoko odborného charakteru a vzhľadom na často enormný rozsah upravovanej
problematiky, nie je vhodné tieto otázky upravovať v samotnom zákone.
“. Zároveň to, aký obsah a charakter budú tieto opatrenia mať, je limitované účelom
zákona o ochrane verejného zdravia, „
pôjde vždy o opatrenia sledujúce ochranu verejného zdravia a životov obyvateľov pri
ohrození verejného zdravia a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení
“. Ďalej vláda v tejto súvislosti zdôraznila, že až opatrenia nariadené všeobecne
záväzným právnym predpisom úradu verejného zdravotníctva „
môžu reálne zasiahnuť do základných práv a slobôd obyvateľov a dostať sa do rozporu
s jednotlivými ústavnými princípmi a normami
“, pričom takýto predpis „
môže byť z tohto dôvodu legitímne predmetom prieskumu jeho ústavnosti pred ústavným
súdom v konaní o súlade právnych predpisov
“. Preto samotné „
napadnuté ustanovenia spolu s účelom zákona o ochrane verejného zdravia dostatočne
jasne, jednoznačne a bezrozporne určujú hranice, v ktorých je podzákonná úprava úradom
verejného zdravotníctva prípustná
“.
40.
Vo vzťahu k
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia vláda uviedla, že toto ustanovenie predstavuje dostatočne
jasnú a zrozumiteľnú zákonnú povinnosť podrobiť sa izolácii a karanténnym opatreniam,
ktorá sleduje legitímny cieľ.
«Táto povinnosť sa však vykoná iba v spojitosti s opatreniami vydanými úradom verejného
zdravotníctva vo forme vyhlášky. Na „aktiváciu“ tejto povinnosti je teda potrebné
prijať príslušné opatrenie orgánom verejnej moci, ktoré môže byť prijaté iba v rámci
prijímania hygienických alebo epidemiologických opatrení pri ohrození verejného zdravia
a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení a pri dodržaní princípu proporcionality.»
41.
Pokiaľ ide o ustanovenie
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia, toto ustanovenie je súčasťou zákona od jeho prijatia.
«Zásada, že dotknutá osoba, ktorá je povinná plniť isté zákonom alebo na základe zákona
uložené povinnosti, znáša náklady plnenia týchto povinností, nie je žiadnym špecifikom
zákona ochrane verejného zdravia... je logické, že plnenie povinností prináša vo všeobecnosti
so sebou pre adresáta v reálnom živote určité náklady... ide o sprievodný jav a neoddeliteľnú
súčasť prejavov aplikácie práva... adresáti musia očakávať, že plnenie povinností
so sebou prináša isté záťaže v podobe vzniku nákladov... ide o druhú stranu tej istej
mince (súčasť plnenia povinností), nejde o „nový“ alebo „ďalší“ zásah alebo obmedzenie
základných práv a slobôd v pravom zmysle slova.
» Pritom náklady, ktoré vzniknú pri plnení povinností, treba striktne odlišovať od
náhrady škody a ušlého zisku z dôvodu vykonávania opatrení osobami, ktorým sú uložené.
42.
Vláda súhlas s upustením od ústneho pojednávania o prijatom návrhu nevyslovila, avšak
ani nepožiadala o vykonanie ústneho konania.
II.3. Stanovisko úradu verejného zdravotníctva
43.
Bez vyžiadania ústavného súdu predložil 14. júna 2021 vyjadrenie k návrhu na začatie
konania aj úrad verejného zdravotníctva (vyjadrenie č. OLP/6063/2021 zo 14. júna 2021).
Vo vyjadrení zastáva názor, podľa ktorého napadnutá právna úprava zákona o ochrane
verejného zdravia je s referenčnými ustanoveniami v súlade.
44.
Ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) a
§ 48 ods. 4 písm. z)
[teraz písm. aa)] zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva
nepovažuje za rozporné s materiálnym chápaním právneho štátu ani vágne, považuje ich,
naopak, za zodpovedajúce požiadavke legality, a to najmä preto, že neumožňujú vymedzeným
orgánom prijať akékoľvek opatrenia, ktorými by mohlo dochádzať k nariadeniu či zakazovaniu
akýchkoľvek bližšie neuvedených činností. Aplikácia týchto ustanovení je totiž podmienená
správnou úvahou, je obmedzená výlučne iba na účely ochrany verejného zdravia, pretože
opatrenia môžu byť prijímané iba na základe zákona o ochrane verejného zdravia a v
súlade s princípmi právneho štátu, ktorými je úrad verejného zdravotníctva viazaný
aj bez ich výslovného uvedenia (opakovania) v zákone o ochrane verejného zdravia.
Predmetom opatrení sú iba expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám, pričom
takéto otázky vysokoodborného charakteru nie je ani vhodné upravovať v samotnom zákone.
Nejde o problém deľby legislatívnej práce, keďže ide o úpravu otázok spadajúcich do
vlastnej pôsobnosti špecializovaných orgánov.
45.
Vo vzťahu k ustanoveniam
§ 12 ods. 2 písm. f)
,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva poukazuje pri pohľade na
problematiku karantény a izolácie na potrebu dôsledného odlišovania podmienok zbavenia
osobnej slobody z dôvodu ochrany života a zdravia osôb pred šírením nebezpečnej a
nákazlivej choroby a z iných dôvodov (najmä ako dôsledku trestnej činnosti), ako aj
na nevyhnutnosť rozlišovať jednotlivé dôvody držania osôb uvedené v čl. 5 ods. 1 písm.
e) dohovoru (zabránenie šíreniu nákazlivej choroby, duševne choré osoby, alkoholici,
narkomani alebo tuláci), pretože nemožno k všetkým týmto situáciám pristupovať rovnako
a mechanicky závery vyslovené k nim vzťahovať na situáciu štátnej karantény. Úrad
verejného zdravotníctva vyslovuje názor, že na posudzovanie obmedzenia osobnej slobody
z dôvodu zabránenia šírenia nákazlivej choroby nemožno aplikovať čl. 5 ods. 2 dohovoru,
pretože toto ustanovenie sa vzťahuje iba na zatknutie osoby v trestnom konaní. Navyše,
ani na všetky prípady zákonného držania osôb z dôvodu zabránenia šíreniu nákazlivej
choroby nemožno použiť závery ESĽP vyslovené vo veci Enhorn v. Švédsko (obsahovo sa
vzťahujúcej na zabránenie šírenia špecifickej nákazlivej choroby AIDS), pretože je
potrebné zohľadňovať osobitosti nákazlivých chorôb, a to aj z pohľadu spôsobu ich
prenosu (COVID-19). V prípadoch držania osoby z dôvodu zabránenia šíreniu nákazlivej
choroby je potrebné aj „bezpečnostnú poistku“ obsiahnutú čl. 5 ods. 4 dohovoru v podobe
súdnej ochrany vykladať menej prísne, a to vzhľadom na samotný dôvod držania, na rozsah
obmedzenia (pozbavenia) osobnej slobody a kvalitu zásahu (miera rozsahu obmedzení,
ktorým sa držaná osoba musí podrobiť). Pokiaľ navrhovateľka tvrdí neurčitosť obsahu
použitých pojmov (domáca izolácia, karanténa, izolácia v zdravotníckom alebo štátom
určenom zariadení), tieto sú dostatočne určité a zrozumiteľné, ak je zároveň zohľadnený
obsah zákonom legálne definovaných (ďalších) pojmov (prenosné ochorenie, verejné zdravie,
ohrozenie verejného zdravia atď.), systematika zákona o ochrane verejného zdravia,
jeho účel a je prihliadnuté aj na to, že prenosné ochorenia, ich výskyt, šírenie,
mutácie sú natoľko rôznorodé, že ich už z tohto dôvodu vyčerpávajúcejším spôsobom
v zákonnom texte definovať nie je možné ‒ s tým je priamo spojená aj miera možnosti
definovania spôsobov zabezpečenia predchádzania ich vzniku a šírenia. Navyše „
zákon o ochrane verejného zdravia ani nemusí obsahovať všetky konkrétne pravidlá,
kedy to-ktoré opatrenie použiť, nemusí priamo ustanovovať, že opatrenia je potrebné
nariaďovať v súlade so zásadou proporcionality, či vhodnosti“, pretože „tieto pravidlá
sú súčasťou právneho poriadku“ v iných normách, ktoré je „orgán, ktorý ich nariaďuje
v podzákonnom predpise, povinný rešpektovať a riadiť sa nimi
“.
46.
Podľa názoru úradu verejného zdravotníctva pri rozhodovaní o uprednostnení jedného
z konfliktných práv (právo spoločnosti na ochranu zdravia a právo na osobnú slobodu
jednotlivca) napadnutá právna úprava obstojí, pretože rešpektuje zásadu proporcionality.
Úrad verejného zdravotníctva poukazuje na nepochybný význam sledovaného cieľa (predchádzanie
šíreniu nebezpečných prenosných ochorení) a vhodnosť prostriedku sledujúceho takýto
cieľ (dosiahnutie cieľa vyžaduje obmedzenie slobody, pričom vo vzťahu ku konkrétnemu
ochoreniu je rozsah opatrenia expertnou otázkou). Obmedzenie slobody predpokladané
napadnutými ustanoveniami považuje za opatrenie zodpovedajúce požiadavke nevyhnutnej
miery zásahu; zásah do osobnej slobody v súvislosti s právom na ochranu zdravia obyvateľov
je „šetrnejší“ a napadnutá právna úprava zachováva maximum z obidvoch práv. Zásah
do osobnej slobody je nízky až stredný aj s poukazom na to, že rešpektuje požiadavku
legitímneho cieľa, zákonnosti, nie je svojvoľný a je nevyhnutný (tzn. na nevyhnutný
čas, krátkodobý); na druhej strane je ochrana verejného zdravia podstatná, pretože
aj miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane verejného zdravia je taká; ide
o jeden z najefektívnejších prostriedkov predchádzania vzniku a šírenia nákazlivých
chorôb. Preto podstatná miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane života
a zdravia obyvateľstva prevažuje nad nízkym až stredným záujmom na zachovaní práva
na osobnú slobodu, v dôsledku čoho je nutné uprednostniť tento verejný záujem.
47.
Úrad verejného zdravotníctva zároveň zastáva názor, podľa ktorého možnosť súdneho
prieskumu zbavenia slobody v týchto prípadoch neabsentuje. Tá je zaručená v rovine
ústavného súdnictva možnosťou niektorého z taxatívne uvedených subjektov navrhovať
preskúmanie súladu vyhlášky úradu verejného zdravotníctva s predpismi vyššej právnej
sily, pričom na toto konanie môže dať taxatívne uvedeným subjektom podnet ktokoľvek.
Súdny prieskum je realizovateľný aj individuálnou sťažnosťou osoby zbavenej osobnej
slobody ústavnému súdu na porušenie jej základných práv, keď súdnu ochranu poskytne
buď priamo ústavný súd alebo ústavný súd uvedie, ktorý orgán je príslušný takúto ochranu
poskytnúť. Súdna ochrana je navyše poskytovaná aj v konaní o prípustnosti prevzatia
a držania v zdravotníckom zariadení podľa
§ 252 – § 271 Civilného mimosporového poriadku
. Hoci sa toto konanie týka predovšetkým osôb duševne chorých, nepochybne sa vzťahuje
aj na karanténu nariadenú v zdravotníckom zariadení a pri ústavne konformnom výklade
dopadá aj na prípady karantény v inom určenom zariadení. Pokiaľ ide o karanténu v
domácom prostredí, úrad verejného zdravotníctva zastáva názor, podľa ktorého v tomto
prípade ‒ na rozdiel od karantény v zdravotníckom alebo inom určenom zariadení ‒ k
zbaveniu slobody v zmysle čl. 5 dohovoru nedochádza.
48.
Vo vzťahu k ustanoveniu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia poukazuje úrad verejného zdravotníctva v prvom rade na
to, že právo na užívanie majetku nie je absolútne, ale môže podliehať rôznym zákonným
obmedzeniam, ako aj na to, že právny poriadok súčasne garantuje občanom právo na hmotné
zabezpečenie, ak nastanú ústavou taxatívne uvedené sociálne udalosti, avšak v primeranom
rozsahu. Ústava v
čl. 20 ods. 4
upravuje nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ktoré je druhom vyvlastnenia. Ustanovenie
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia je však úplne odlišné, týka sa dynamického zásahu do
ekonomickej (majetkovej) slobody, neodoberá konkrétny majetok alebo jeho komponent,
ale uloženou povinnosťou ad hoc zaťažuje hospodárenie (podobne ako dane, clá, súdne
a správne poplatky a pod.). Ochranu
čl. 20 ods. 4 ústavy
nemožno chápať tak, že ide o ochranu majetku pred rôznymi povinnosťami, ktoré môžu
majetok ekonomicky zaťažovať – ide tak len o obmedzenie majetku, resp. kontrolu jeho
užívania, a teda nejde ani o nepriame vyvlastnenie a ani vyvlastnenie de facto. Navyše,
účtovaním (fakturovaním) nákladov za služby poskytnuté osobám v štátnej karanténe
nedochádza k zásahu do práva týchto osôb vlastniť majetok, pretože k úbytku na majetku
dochádza až úhradou (vymožením) faktúry. Pritom právny poriadok dáva možnosť takejto
osobe v súdnom konaní brániť sa uloženiu povinnosti úhrady fakturovanej sumy. Povinná
(hotelová) karanténa a náhrada nákladov za túto karanténu nie sú výnimočnosťou Slovenskej
republiky, podobný mechanizmus využívajú aj iné krajiny (napr. Kanada, Spojené kráľovstvo,
Írsko, Austrália, Nový Zéland atď.).
II.4. Stanovisko navrhovateľky
49.
Navrhovateľka predložila ústavnému súdu stanovisko č. 3431/2020/VOP z 25. októbra
2021 k stanoviskám národnej rady, vlády a úradu verejného zdravotníctva, v ktorom
uviedla, že zotrváva na svojom návrhu i svojich argumentoch.
50.
Pokiaľ ide o namietané ustanovenia obmedzujúce osobnú slobodu [
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení
“ a „
karanténne opatrenia
“,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
izolácii a karanténnym opatreniam
“ zákona o ochrane verejného zdravia], navrhovateľka poukázala na nevyhnutnosť výkladu
ustanovení dohovoru vo vzájomných súvislostiach a favorizovania základných práv, ako
aj na to, že zásahy štátu do osobnej slobody jednotlivcov je nevyhnutné posudzovať
mimoriadne prísne a citlivo, pretože osobná sloboda tvorí tzv. tvrdé jadro základných
práv a slobôd a aj v zmysle judikatúry ESĽP patrí k najvýznamnejším základným právam
a slobodám a ako taká má v demokratickej spoločnosti vrcholný význam. Zdôraznila,
že všeobecné pravidlá obmedzovania osobnej slobody je potrebné aplikovať aj v tomto
prípade, a v tejto súvislosti aj na to, že úrad verejného zdravotníctva vo svojom
vyjadrení pristupoval k veci formalisticky. Navrhovateľka ďalej zopakovala, že hlavným
dôvodom, ktorý ju vedie k záveru o protiústavnosti namietanej právnej úpravy, je jej
nedostatočnosť a nepredvídateľnosť daná absenciou vymedzenia nevyhnutnosti, primeranosti
volených opatrení, ako aj prednostného zohľadňovania alternatívnych a menej invazívnych
riešení. Hoci účelom zákona o ochrane verejného zdravia je práve ochrana verejného
zdravia, ani táto ochrana nepredstavuje „bianco šek“ pre nekontrolované zásahy do
základných práv a slobôd zo strany verejnej moci. Pretože všetky základné práva a
slobody upravené v druhej hlave ústavy sú si rovnocenné, ani právo a s tým spojený
pozitívny záväzok štátu chrániť (verejné) zdravie nemôže byť dôvodom na opustenie
pravidiel ustanovujúcich spôsob obmedzovania základných práv a slobôd. Nemožno sa
preto stotožniť s názorom úradu verejného zdravotníctva, podľa ktorého v prípade,
keď dochádza k obmedzeniu osobnej slobody z dôvodu ochrany verejného zdravia, nie
je potrebné prihliadnuť na záruky už obsiahnuté v judikatúre ESĽP, ktorý jasne deklaroval,
že čl. 5 ods. 1 dohovoru vyžaduje okrem iného i dôslednú ochranu jednotlivca pred
svojvôľou zo strany verejnej moci vždy, keď dochádza k obmedzovaniu jeho osobnej slobody.
To, aby boli takéto záruky obsiahnuté priamo v právnej úprave, je o to naliehavejšie,
že proces vydávania všeobecne záväzných právnych predpisov úradom verejného zdravotníctva
nie je okrem promulgačnej fázy bližšie upravený. Nie je preto možné opierať sa o tie
mechanizmy bŕzd a protiváh, ktoré so sebou legislatívny proces bežne prináša. Právna
úprava musí byť jasná, zrozumiteľná a musí obsahovať dostatočné záruky na ochranu
pred svojvôľou orgánu, ktorý bude zverenú právomoc aplikovať. Namietaná úprava tieto
požiadavky nespĺňa.
51.
Vo vzťahu k procesnej stránke ochrany osobnej slobody a v tejto súvislosti tvrdenej
absencii efektívneho súdneho prieskumu zbavenia osobnej slobody pri izolácii, karanténe
a nútenej izolácii, navrhovateľka, reagujúc na argumentáciu v stanovisku úradu verejného
zdravotníctva, uviedla, že ústavný prieskum vyhlášok úradu verejného zdravotníctva
nespĺňa pre účely ustanovenia čl. 5 ods. 4 dohovoru požiadavky efektívneho súdneho
prieskumu, ako aj to, že fyzická osoba nie je oprávnená podať návrh na začatie konania
o súlade vyhlášky podľa
čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy
s právnymi predpismi vyššej právnej sily a nemá ani právny nárok na to, aby aktívne
legitimovaný subjekt takýto návrh ústavnému súdu podal. Konanie o ústavnej sťažnosti
pred ústavným súdom poskytuje ochranu až sekundárne a subsidiárne. Konanie o prípustnosti
prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení je určené na posúdenie detencie v zdravotníckom
zariadení, jeho úprava plynule nadväzuje na ustanovenia zákona č.
576/2004 Z. z.
o zdravotnej starostlivosti, službách súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon
o zdravotnej starostlivosti“), pričom toto konanie je prispôsobené na iné situácie,
ako je nariaďovanie izolácie a karantény podľa zákona o ochrane verejného zdravia.
Pri ochrane osobnej slobody v týchto prípadoch je navyše kľúčová včasnosť oznámenia
o prevzatí osoby do detencie. Snaha úradu verejného zdravotníctva vyvolať dojem, že
práve týmto konaním je zabezpečená efektívna súdna ochrana, pôsobí preto účelovo.
Navyše, v prípade nariadenia izolácie v domácom prostredí alebo v inom štátom určenom
zariadení (inom než zdravotníckom) je toto konanie z podstaty veci nepoužiteľné.
52.
Pokiaľ úrad verejného zdravotníctva vo svojom vyjadrení v časti namietanej protiústavnosti
§ 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia uviedol,
že namietaná úprava mu neumožňuje prijímať akékoľvek opatrenia, ale len také, ktorých
cieľom je ochrana verejného zdravia, a poskytuje mu voľnosť iba pre účely uplatnenia
správnej úvahy pri riešení vysokoodborných otázok, nič to nemení na závere, podľa
ktorého v tomto prípade splnomocnenie zákonom nespĺňa podmienky náležitej kvality,
ktorá sa dosiahne vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzuje hranice, v ktorých
je podzákonná úprava prípustná. Zákonom nedostatočne vymedzené „mantinely“ povereného
orgánu nemožno prekrývať ani poukazovaním na uplatnenie správnej úvahy. Správna úprava
nenahrádza a nemôže nahrádzať zákonnú úpravu medzí základných práv a slobôd. Úvahy,
ktoré umožňujú príslušnému orgánu aplikáciu dispozitívnych právnych noriem, si nemožno
pliesť s absolútnou voľnosťou. Úvaha aplikujúceho orgánu nie je „bezbrehá“, ale musí
sa realizovať v priestore vymedzenom dispozitívnou normou. Je pojmovo vylúčené, aby
orgán verejnej moci prostredníctvom správnej úvahy rozhodoval o rozsahu svojich právomocí.
Navyše, s tým, že takúto právomoc bude vykonávať ministerstvo zdravotníctva, úrad
verejného zdravotníctva a regionálne úrady verejného zdravotníctva, nepočíta ani ústava.
53.
Vo vzťahu k ustanoveniam o úhrade štátom uložených povinností
(§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia) a úradom verejného zdravotníctva uvedeným tvrdeniam
o tom, že povinnosťou úhrady nákladov dochádza iba k dočasnému zaťaženiu hospodárenia
subjektov a predmetom ochrany
čl. 20 ústavy
je najmä statický majetok, navrhovateľka uviedla, že povinnosť úhrady nákladov predstavuje
skutočne reálny zásah do majetku spočívajúci v presune finančných prostriedkov z dispozičnej
sféry fyzickej osoby do dispozičnej sféry zriaďovateľa karanténneho zariadenia. Tieto
fyzické osoby nie sú hospodárske subjekty, ktorých hospodárenie bolo dočasne zaťažené,
ale ľudské bytosti, ktorých majetok bol v dôsledku uloženej povinnosti zmenšený. Ostatne,
predmetom ochrany
čl. 20 ústavy
sú i finančné prostriedky fyzickej osoby.
54.
Pokiaľ vláda vo svojom vyjadrení uviedla, že napadnutými ustanoveniami nedochádza
k zásahu do žiadneho základného práva alebo slobody, pretože tieto predstavujú len
blanketové normy pre uplatnenie právomoci úradu verejného zdravotníctva a až individuálny
alebo všeobecne záväzný právny akt vydaný úradom verejného zdravotníctva je spôsobilý
zasiahnuť do základných práv, navrhovateľka jednak poukázala na dôvody prijatia jej
návrhu ústavným súdom na ďalšie konanie a jednak na to, že aj ESĽP judikoval, že pozbavenie
osobnej slobody len na základe postupu ustanoveného zákonom nemožno interpretovať
len ako bezobsažný odkaz na vnútroštátnu právnu úpravu, pretože čl. 5 dohovoru implicitne
obsahuje aj požiadavku, aby postup ustanovený zákonom zodpovedal všeobecným princípom
dohovoru, ku ktorým patrí aj ochrana jednotlivca pred svojvôľou ako jeden z kľúčových
aspektov ochrany osobnej slobody. Formálna podmienka obmedzenia základných práv a
slobôd a ukladania povinností zákonom alebo na základe zákona znamená, že zákon musí
stanoviť aspoň základ danej povinnosti.
II.5. Ďalší priebeh konania
55.
Pokiaľ navrhovateľka navrhla ústavnému súdu zvážiť prerušiť konanie a rozhodnúť,
že požiada ESĽP o vydanie poradného stanoviska, dôvodila tým, že „
predložená vec sa týka zásadných otázok súvisiacich s výkladom a s uplatňovaním práv
obsiahnutých v Dohovore v oblasti pozbavovania osôb osobnej slobody v záujme ochrany
verejného zdravia, resp. generálnej prevencie pred šírením chorôb
“. Vyžiadať poradné stanovisko navrhovateľka navrhovala k otázkam
„
či sa čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru vzťahuje na situáciu osôb pozbavených osobnej
slobody v súlade s namietanou právnou úpravou a s popísaným spôsobom jej realizácie
(ak o tom vzniknú pochybnosti),
či, prípadne za akých podmienok, možno za súladné s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru
považovať hromadné pozbavovanie osobnej slobody neurčitého počtu osôb bez individuálneho
skúmania existencie dôvodov pozbavenia osobnej slobody,
či možno za nesúladnú s čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru považovať takú právnu úpravu,
v ktorej je nejasný procesný postup a forma rozhodnutia príslušných orgánov o pozbavení
osobnej slobody,
či a v akom rozsahu sa požiadavky čl. 5 ods. 2 a 4 Dohovoru vzťahujú aj na situácie,
ak je pozbavenie osobnej slobody odôvodnené aktuálnym ohrozením verejného zdravia,
či, prípadne za akých podmienok, čl. 5 ods. 1 písm. e) Dohovoru a čl. 1 Dodatkového
protokolu č. 1 k Dohovoru umožňuje požadovať od osoby úhradu nákladov za preventívne
pozbavenie osobnej slobody z dôvodu ochrany pred šírením prenosného ochorenia, ktoré
si táto nezavinila
“.
56.
Ústavný súd v uznesení o prijatí návrhu na ďalšie konanie č. k. PL. ÚS 4/2021-40
z 28. apríla 2021 konštatoval, že navrhovaný postup zváži v ďalšom priebehu konania
so zohľadnením hľadiska procesnej efektivity konania vedeného ústavným súdom, a to
po rozvinutí skutkovej i právnej argumentácie všetkých účastníkov konania pred ústavným
súdom.
57.
Podľa
§ 61 ods. 2 zákona
o ústavnom súde ústavný súd môže konanie prerušiť, ak rozhodne, že požiada ESĽP o
vydanie poradného stanoviska k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu alebo uplatňovania
práv a slobôd uvedených v dohovore. Ak je konanie prerušené, môže ústavný súd v konaní
pokračovať aj vtedy, ak ESĽP poradné stanovisko nevydal. Citované ustanovenie nie
je formulované ako povinnosť ústavného súdu, ale ako jeho možnosť. Právo účastníka
konania navrhnúť postup podľa
§ 61 ods. 2 zákona
o ústavnom súde nemá nárokovateľnú povahu.
58.
Po tom, ako boli ústavnému súdu doručené stanoviská národnej rady, vlády, úradu verejného
zdravotníctva a stanovisko navrhovateľky k nim, pri zvažovaní prerušenia konania s
následným vyžiadaním si poradného stanoviska ústavný súd dospel k záveru, že takto
postupovať po zohľadnení obsahu uvedených podkladov nie je nevyhnutné, a to vzhľadom
na stupeň vývoja a rozhodovacej praxe ESĽP v otázke tvoriacej skutkovú, no predovšetkým
právnu rovinu rozhodovania ústavného súdu, závery ktorej ústavný súd prijal (napr.
rozhodnutie ESĽP z 21. 2. 1990 vo veci Van der Leer v. Holandsko o sťažnosti č. 11509/85,
rozhodnutie ESĽP z 25. 1. 2005 vo veci Enhorn v. Švédsko o sťažnosti č. 56529/00,
rozhodnutie ESĽP zo 7. 6. 2011 vo veci S.T.S. v. Holandsko o sťažnosti č. 277/05,
rozhodnutie ESĽP z 15. 12. 2016 vo veci Khlaifia a ďalší v. Taliansko o sťažnosti
č. 16483/12, rozhodnutie ESĽP z 23. 2. 2017 vo veci De Tommaso v. Taliansko o sťažnosti
č. 433395/09, rozsudok Veľkej komory ESĽP z 21. 11. 2019 vo veci Z. A. a iní v. Rusko
o sťažnosti č. 61411/15, 61420/15, 61427/15 a 3028/16, rozhodnutie ESĽP z 13. 4. 2021
vo veci Cristian-Vasile Terheş v. Rumunsko o sťažnosti č. 49933/20 atď.). Ústavný
súd tieto závery vo vzťahu k čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru premietol
do svojho rozhodnutia (k tomu viac v časti III.2 tohto nálezu). Vyžiadať si poradné
stanovisko k otázke, či čl. 1 dodatkového protokolu umožňuje požadovať od osoby úhradu
nákladov za preventívne pozbavenie osobnej slobody z dôvodu ochrany pred šírením prenosného
ochorenia, ktoré si táto nezavinila, nepovažoval ústavný súd za nevyhnutné z dôvodu,
že riešenie tejto otázky je úzko spojené s dikciou napadnutej vnútroštátnej normy
v oblasti, v ktorej patrí široká miera uváženia vnútroštátnym orgánom.
59.
Pretože žiadny z účastníkov nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci o
nariadenie ústneho pojednávania a podľa názoru ústavného súdu na základe podaní účastníkov
je zrejmé, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, ústavný
súd podľa
§ 58 ods. 3 zákona
o ústavnom súde od ústneho pojednávania upustil.
III.
Posúdenie dôvodnosti návrhu
60.
Právny základ ochrany zdravia v Slovenskej republike predstavuje
čl. 40 ústavy
. Je ním deklarovaný pozitívny záväzok štátu účinne zabezpečovať ochranu zdravia,
ktorý je realizovaný predovšetkým prijatím právnej úpravy zameranej na ochranu zdravia.
Článok 40 ústavy upravuje primárne pozitívny záväzok štátu prijať takú právnu úpravu
na úrovni zákona, ktorá zabezpečí ochranu zdravia obyvateľstva, a zabezpečiť zdravotnú
starostlivosť (nález č. k. PL. ÚS 10/2013-146 z 10. decembra 2014).
61.
Ochranu zdravia na celospoločenskej úrovni zabezpečuje zákon o ochrane, podpore a
rozvoji verejného zdravia. Na základe tohto zákona je vykonávaná prevencia ochorení
a iných porúch zdravia, kontrola zdravých životných a pracovných podmienok, sú nariaďované
protiepidemické opatrenia, je vykonávaný štátny zdravotný dozor a iné činnosti. Štát
týmto na seba prebral pozitívny záväzok ochrany zdravia svojich obyvateľov.
62.
Nebezpečné prenosné ochorenia ohrozujú zdravie populácie ako celku. Pri nebezpečných
prenosných ochoreniach ide o život a zdravie ohrozujúci stav, ktorý je schopný zanechať
vážne trvalé následky na jednotlivcoch či skupinách ľudí, nekontrolovateľne sa šíriť
v populácii. Je v súlade s pozitívnym záväzkom štátu vyplývajúcim z
čl. 40 ústavy
chrániť z pozície štátu pred týmto stavom celú spoločnosť. Zdravie a jeho ochrana
je na jednej strane vecou každého jednotlivca, na druhej strane však verejné zdravie
je vecou spoločnosti týkajúcou sa každého jej člena. Niet preto pochýb o potrebe a
prospešnosti zákonom upravovať opatrenia a ukladať povinnosti na predchádzanie vzniku
a šírenia prenosných ochorení.
63.
Pri posudzovaní povinností ukladaných jednotlivcom z uvedených dôvodov je preto potrebné
vziať do úvahy aj práva iných fyzických osôb, než sú tie, ktorým sú tieto povinnosti
ukladané, pretože každý má právo na ochranu zdravia (
čl. 40 ústavy
), ktorého súčasťou je i ochrana pred šírením nákazlivých chorôb. V tomto kontexte
je potrebné vnímať aj povinnosti ukladané zákonom o ochrane verejného zdravia, ktoré
sú predmetom tohto konania.
64.
Štát je však povinný pri svojich činnostiach (aj) v tejto oblasti, zohľadňujúc najnovšie
poznatky a názory odbornej obce, rešpektovať proporcionalitu medzi základnými právami
fyzických a právnických osôb, ktorým ukladá povinnosti na zabezpečenie verejného zdravia,
a verejným záujmom. Predmet tohto konania je potrebné preto skúmať komplexne a vziať
do úvahy celý kontext napadnutej právnej úpravy.
III.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne
§ 48 ods. 4 písm. z)
] zákona o ochrane verejného zdravia (všeobecne)
65.
Podľa
čl. 1 ods. 1 ústavy
Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú
ideológiu ani náboženstvo.
66.
Podľa
čl. 2 ods. 2 ústavy
štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom,
ktorý ustanoví zákon.
67.
Podľa
čl. 2 ods. 3 ústavy
každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo,
čo zákon neukladá.
68.
V právnom štáte zohľadňujúcom princípy deľby moci na moc zákonodarnú, výkonnú a súdnu
sú orgány výkonnej moci oprávnené na vydávanie všeobecne záväzných predpisov iba na
základe a v medziach zákonného splnomocnenia. Podstatným znakom špeciálnej delegácie
je, že zákonodarca problematiku dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva
na konkretizáciu rezortnému orgánu výkonnej moci. Zákon však musí predstavovať dostatočne
určito upravený základný rámec priznaným oprávneniam a povinnostiam, ktoré následne
(prípadne) prenecháva na konkretizáciu orgánom výkonnej moci.
69.
Ústavný súd už v súvislosti s posudzovaním ustanovení zákona o ochrane verejného
zdravia (
§ 51
) v minulosti poukázal na podstatu
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014, ako aj na s tým spojenú potrebu
rozlišovať obsahovo i formálne medzi povinnosťami a medzami základných práv a slobôd,
vychádzajúc z toho, že v čl. 13 ústavy sú formulované jednak všeobecné podmienky ukladania
povinností a jednak medze základných práv a slobôd na strane druhej.
70.
Podľa
čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy
povinnosti je možné ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri
zachovaní základných práv a slobôd. Dominantnou črtou v tomto ustanovení je výhrada
zákona vzhľadom na ukladanie povinností. Avšak výhrada zákona predstavuje len základ
pre stanovenie povinností. Samotnú povinnosť možno bližšie konkretizovať uznaným prameňom
práva ‒ vykonávacím právnym predpisom (
čl. 120
,
čl. 123 ústavy
), ktorý bude v medziach zákona (v posudzovanom prípade spojenom so splnomocňovacím
ustanovením v súlade s
čl. 123 ústavy
). Na základe takej zákonnej (a prípadne aj vykonávacím právnym predpisom konkretizovanej)
právnej úpravy potom môžu byť ukladané povinnosti aj individuálnym právnym aktom,
a to orgánom s príslušnou rozhodovacou právomocou [v tom spočíva obsah formulácie
„na základe zákona“ uvedený v
čl. 13. ods. 1 písm. a) ústavy
, zodpovedajúci ustanoveniu
§ 4 ods. 3 zákona č. 400/2015 Z. z.
o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a
doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov – „
vykonávacím právnym predpisom nemožno ukladať povinnosti, meniť alebo dopĺňať právnu
úpravu nad rámec zákona alebo upravovať spoločenské vzťahy v zákone neupravené
“]. Na účely ochrany základných práv a slobôd je nevyhnutné ústavnú úpravu v
čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy
interpretovať veľmi striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti
v podzákonnom právnom predpise výhradne
intra legem
s tým, že predpokladom využitia tejto ústavnej normy je splnenie formálnej podmienky
(splnomocnenie výslovne uvedené v zákone) spolu so splnením podmienky náležitej kvality
uvedeného splnomocnenia, ktorá sa dosiahne vtedy, ak delegácia jednoznačne vymedzí
hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná (porov. Drgonec, J. Ústava Slovenskej
republiky. Komentár. 2. vydanie. Šamorín : Heuréka, 2007, s. 158).
71.
Ustanovenie
čl. 13 ods. 2 ústavy
upravuje materiálne, ako aj formálne predpoklady, pri splnení ktorých možno upraviť
medze základných práv. Materiálnym predpokladom je súlad úpravy s konkrétnymi podmienkami,
ktoré vo vzťahu k predmetným základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava. Formálnym
predpokladom je, že úprava je vydaná vo forme zákona. Axiologickou a teleologickou
bázou
čl. 13 ods. 2 ústavy
sú hodnoty a princípy demokratického právneho štátu – suverenita zákonodarcu v spojení
s princípom obmedzenej, konštitučnej vlády. Inými slovami, účelom
čl. 13 ods. 2 ústavy
je chrániť adresátov práva pred takými technikami právnej regulácie, ktoré sú typické
pre tzv. policajné štáty; ide najmä o širokú diskrečnú právomoc exekutívy vrátane
jej možnosti upravovať kľúčové súradnice vzťahu medzi občanmi a mocou podzákonnými
opatreniami. Predmetné ustanovenie tak slúži predovšetkým na to, aby iné orgány ako
parlament nemohli výkon základných práv a slobôd podrobiť akýmkoľvek obmedzeniam idúcim
nad rámec zákona (nález č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014). V skratke tak účinky
predmetného ustanovenia možno zhrnúť takto: (i) medze základných práv a slobôd môže
upraviť iba zákonodarca, pričom (ii) takáto zákonná úprava musí byť v súlade s podmienkami,
ktoré vo vzťahu k dotknutým základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava (porov.
nález ústavného súdu č. k. PL. ÚS 16/05 z 2. júla 2008).
72.
Pretože pri vykonávacej úprave inými predpismi v medziach zákona pre naplnenie požiadavky
intra legem
zákonná úprava základu povinnosti a splnomocňovacieho ustanovenia podľa
čl. 123 ústavy
(ktorá môže splývať priamo v splnomocňovacom ustanovení) musí spĺňať podmienku náležitej
kvality, ktorá je naplnená iba vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzí hranice,
v ktorých je takáto úprava prípustná, bolo potrebné zaoberať sa formuláciou oboch
v tejto časti preskúmavaných napadnutých ustanovení.
III.1.1. K namietanému nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia
s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
a
3
,
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
samostatne (ako aj v spojení s
čl. 16 ods. 1
,
čl. 19 ods. 2
,
čl. 23 ods. 1
a
3 ústavy
, čl. 2 ods. 1 a 4 protokolu č. 4) a s
čl. 51 ods. 2 ústavy
,
čl. 4 ods. 1
,
4
a 5 a
čl. 5 ods. 1
,
3
,
4
a
5 ústavného zákona
o bezpečnosti štátu
73.
Podľa § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia ministerstvo... počas
výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len „krízová
situácia“) pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže
zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas;
tým nie je dotknutá právomoc úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného
zdravotníctva nariaďovať opatrenia podľa
§ 12
alebo podľa
§ 48
aj počas krízovej situácie.
74.
Podľa
§ 2 ods. 1 písm. ze) zákona
o ochrane verejného zdravia ohrozenie verejného zdravia je nepredvídané a nekontrolované
ohrozenie verejného zdravia chemickými, biologickými alebo fyzikálnymi faktormi vrátane
takého ohrozenia verejného zdravia, ktoré má medzinárodný dosah.
75.
Formulácia splnomocňovacieho ustanovenia pre vydávanie normatívnych právnych aktov
ministerstvom podľa názoru ústavného súdu nespĺňa požiadavky vyžadované čl. 13 ústavy,
pretože je natoľko vágna, že ani pri použití štandardných interpretačných techník
výkladu textu právnej normy neumožňuje spoľahlivo z jeho znenia vyvodiť právnu oblasť
a okruh právnych vzťahov primárne upravenú zákonom o ochrane verejného zdravia, ktorú
je ministerstvo oprávnené bližšie regulovať prostredníctvom vydania zakazujúcich opatrení
alebo opatrení nariaďujúcich ďalšie činnosti.
76.
Na tom nič nemení ani všeobecne formulované zákonné obmedzenie vyžadujúce, aby tieto
opatrenia spĺňali podmienku rozsahovej a časovej nevyhnutnosti daného opatrenia. Iba
takéto obmedzenie opatrenia totiž dostatočne nezaručuje ústavnú akceptovateľnosť jeho
vecného obsahu.
77.
Takto formulované ustanovenie zákona nie je totiž bez ohľadu na už uvedené podmienky
jeho aplikácie dostatočne určité a ústavne akceptovateľným spôsobom nesplnomocňuje
ministerstvo na vydanie právneho aktu ukladajúceho v konkrétnej oblasti povinnosti,
ktorým sa majú jednotlivci podrobiť. Na tom nič nemôže zmeniť ani argument vlády,
ktorá zdôrazňuje, že pôjde vždy o opatrenia „
sledujúce ochranu verejného zdravia a životov obyvateľov pri ohrození verejného zdravia
a na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení
“, a ani prístup úradu verejného zdravotníctva, ktorý poukazuje na to, že „
predmetom opatrení sú iba expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám, pričom
takéto otázky vysokoodborného charakteru nie je ani vhodné upravovať v samotnom zákone
“ a „
ide o úpravu otázok spadajúcich do vlastnej pôsobnosti špecializovaných orgánov
“.
78.
Zákon nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie predpisu nižšej právnej sily,
ktorý by určoval medze základných práv a slobôd. Ústava zveruje právo určiť medze
základných práv a slobôd (z dôvodu zachovania povahy ústavnosti týchto práv a slobôd)
len zákonodarnému zboru. Splnomocnenie v zákone pre vydanie všeobecne záväzného právneho
predpisu nižšej právnej sily, ktorým by boli upravené ďalšie podmienky dotýkajúce
sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené. Preto všeobecne záväzný
právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho ustanovenia zákona by
nebol vydaný v súlade s ústavou (PL. ÚS 8/94). V obdobnom zmysle ESĽP judikoval, že
zákon musí poskytovať právnu ochranu proti svojvoľným zásahom orgánov verejnej moci
do práv chránených dohovorom; bolo by v rozpore s princípom vlády práva, keby právna
úvaha poskytnutá výkonnej moci bola vyjadrená ako neobmedzená moc; zákon musí vyjadriť
s dostatočnou jasnosťou rozsah úvahy udelenej príslušným orgánom a tiež aj spôsob
jej výkonu (rozhodnutie ESĽP z 2. 8. 1984 vo veci Malone v. Spojené kráľovstvo, sťažnosť
č. 8691/79, § 68, rozhodnutie ESĽP zo 16. 2. 2000 vo veci Amann v. Švajčiarsko, sťažnosť
č. 27798/95, § 56).
79.
Preskúmavaná kompetenčná klauzula síce zahŕňa obmedzenie nariaďovaného opatrenia
nevyhnutným rozsahom a nevyhnutným časom, ale vzhľadom na jej otvorený charakter („ďalšie
opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti“) nie je vylúčené,
že vydanými opatreniami dôjde aj k závažným zásahom a obmedzeniam základných práv
a slobôd. V takom prípade sa zákonodarca ako delegujúci orgán musí v delegačnom ustanovení
vyjadriť exaktnejšie, a to tak, aby jeho predstava o tom, aké kompetencie (nielen
právomoc, ale aj jej základný vecný rozsah) na orgán výkonnej moci deleguje, bola
v delegačnej norme presne vyjadrená. K čím závažnejším obmedzeniam a zásahom do základných
práv môže viesť využitie splnomocňovacieho ustanovenia, tým presnejšie v ňom musia
byť určené mantinely, v ktorých sa splnomocnený orgán verejnej moci môže pohybovať.
V takých prípadoch sa nemožno spoľahnúť len na neurčité právne pojmy („nevyhnutný
rozsah“). Inak by totiž došlo nielen k ohrozeniu garancie legality zásahov a obmedzení
základných práv a slobôd, ale aj ‒ a predovšetkým ‒ rovnováhy v systéme deľby moci
ako jedného z princípov právneho štátu.
80.
Ústavný súd tak dospel k záveru o nesúlade ustanovenia § 4 ods. 1 písm. g) zákona
o ochrane verejného zdravia nielen s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
, ale aj s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 2 ods. 2
a
3 ústavy
.
81.
Pokiaľ ide o namietaný nesúlad s
čl. 51 ods. 2 ústavy
a s ustanoveniami ústavného zákona o bezpečnosti štátu, navrhovateľka v tejto súvislosti
zdôraznila, že
čl. 51 ods. 2 ústavy
predstavuje jednu zo základných záruk pred zneužitím moci počas krízovej situácie,
aby (okrem iného) výkonná moc, ktorej akcieschopnosť v krízovej situácii musí byť
nepochybne posilnená, neprekročila medze dané pre takúto situáciu ústavným zákonom
o bezpečnosti štátu (
čl. 4 ods. 1
, 4 a 5 a
čl. 5 ods. 1
, 3, 4 a 5 ústavného zákona o bezpečnosti štátu). Ústavný zákon o bezpečnosti štátu
dovoľuje navyše oproti bežnému stavu obmedziť základné práva, avšak iba tie, ktoré
sú v ňom taxatívne vymenované, pričom osobitné opatrenia obmedzujúce základné práva
a slobody počas núdzového stavu môže prijímať iba vláda. Takto definované limity a
zásady však podľa názoru navrhovateľky neboli vo vzťahu k § 4 ods. 1 písm. g) zákona
o ochrane verejného zdravia dodržané, pretože toto ustanovenie umožňuje ministerstvu
v krízovej situácii v súvislosti s ohrozením zdravia prijímať akékoľvek zákonom nedefinované
opatrenia obmedzujúce základné práva a slobody a navyše samotné toto ustanovenie nemá
charakter ústavného zákona.
82.
Ako už ústavný súd o pozícii ústavného zákona o bezpečnosti štátu konštatoval, aplikuje
sa ojedinele, len v skutočne potrebných situáciách, avšak zároveň umocňuje právnu
istotu tým, že je vopred jasné, ako bude štátna moc v osobitných situáciách postupovať.
Ústava a ústavný zákon o bezpečnosti štátu tak sledujú, aby bol „za každú cenu“ zachovaný
právny štát. Na základe ústavného zákona o bezpečnosti štátu možno vo všeobecnosti
rozhodnutím vlády obmedziť tam vymenované základné slobody a uložiť povinnosti, a
to tým spôsobom, že sa rozhodnutím vlády priamo určí, aké právo a v akom rozsahu je
obmedzené alebo aká povinnosť sa ukladá (PL. ÚS 22/2020).
83.
Na druhej strane zákonodarná moc nie je zo systému deľby moci vylúčená ani počas
krízových stavov; ani počas nich sa neuplatňuje iba režim ukladania povinností a obmedzovania
základných práv podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu, ale aj naďalej sa uplatňuje
i obyčajné zákonodarstvo, na ktoré zákonodarca nestráca ústavný mandát. Ani ústavný
zákon o bezpečnosti štátu, ktorý síce umožňuje vláde operatívne reagovať na výnimočné
okolnosti, nesuspenduje obyčajné zákony a v nich zakotvené pravidlá upravujúce ukladanie
povinností ani možnosť prijímania zákonov. Nemožno tak vytknúť ustanoveniu § 4 ods.
1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia rozpor s
čl. 51 ods. 2 ústavy
, ktorý nerezervuje podmienky a rozsah obmedzení základných práv a slobôd počas krízových
situácií iba predpisu s právnou silou ústavného zákona (nevylučuje tomu zodpovedajúcu
právomoc zákonodarcu, len pripúšťa aj osobitný režim obmedzenia základných práv a
slobôd a ukladania povinností), a rovnako tak ani nesúlad s ustanoveniami ústavného
zákona o bezpečnosti štátu označenými navrhovateľkou.
84.
Preto ústavný súd, pokiaľ ide o vyslovenie nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o
ochrane verejného zdravia s
čl. 51 ods. 2 ústavy
,
čl. 4 ods. 1
,
4
a
5
a s
čl. 5 ods. 1
,
3
,
4
a
5 ústavného zákona
o bezpečnosti štátu, návrhu navrhovateľky nevyhovel.
85.
Vzhľadom na konštatovanie nesúladu § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného
zdravia s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 2 ods. 2
a
3
,
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
ostalo už bez významu posudzovanie súladnosti napadnutého ustanovenia s uvedenými
článkami ústavy v ich prípadnom spojení s ďalšími ustanoveniami ústavy (
čl. 16 ods. 1
,
čl. 19 ods. 2
,
čl. 23 ods. 1
a
3
), resp. aj v spojení s označenými článkami protokolu č. 4.
III.1.2. K namietanému nesúladu § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne
§ 48 ods. 4 písm. z)
] zákona o ochrane verejného zdravia s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
a 3,
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
samostatne (ako aj v spojení s
čl. 16 ods. 1
,
čl. 19 ods. 2
,
čl. 23 ods. 1
a
3 ústavy
a čl. 2 ods. 1 a 4 protokolu č. 4)
86.
Podľa § 48 ods. 4 písm. aa) [pôvodne
§ 48 ods. 4 písm. z)
] zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny
úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými
sú
aa)
ďalšie nevyhnutné opatrenia na ochranu verejného zdravia, ktorými môže zakázať alebo
nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas.
87.
Zatiaľ čo § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia je aplikovateľný
pri ohrození verejného zdravia iba počas krízovej situácie (výnimočný stav, núdzový
stav, mimoriadna situácia), § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia
umožňuje v jeho zmysle postupovať úradu verejného zdravotníctva alebo regionálnemu
úradu verejného zdravotníctva aj za bežnej situácie.
88.
Ani táto formulácia splnomocňovacieho ustanovenia pre vydávanie normatívnych právnych
aktov úradom verejného zdravotníctva alebo regionálnym úradom verejného zdravotníctva
– obdobne ako formulácia § 4 ods. 1 písm. g) zákona o ochrane verejného zdravia ‒
podľa názoru ústavného súdu nespĺňa požiadavky vyžadované
čl. 13 ústavy
. Jeho znenie je natoľko vágne, že ani pri použití štandardných interpretačných techník
výkladu textu právnej normy neumožňuje spoľahlivo z jeho znenia vyvodiť právnu oblasť
a okruh právnych vzťahov primárne upravenú zákonom o ochrane verejného zdravia, ktorú
sú úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva oprávnené
bližšie regulovať prostredníctvom vydania zakazujúcich opatrení alebo opatrení nariaďujúcich
ďalšie činnosti. Aj v prípade tohto ustanovenia rovnako platí, že na tomto závere
nič nemení ani všeobecne formulované zákonné obmedzenie vyžadujúce, aby tieto opatrenia
spĺňali podmienku rozsahovej nevyhnutnosti daného opatrenia či jeho trvania iba po
nevyhnutný čas.
89.
Toto ustanovenie tak nie je dostatočne určité a ústavne akceptovateľným spôsobom
nesplnomocňuje úrad verejného zdravotníctva (regionálny úrad verejného zdravotníctva)
na vydanie právneho aktu ukladajúceho v konkrétnej oblasti povinnosti, ktorým sa majú
jednotlivci podrobiť. Preto ani toto ustanovenie neobstojí pre jeho rozpor s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
.
90.
Ustanovenie § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia ako kompetenčná
norma [rovnako ako § 4 ods. 1 písm. g)] tak vybočuje z požiadaviek princípu legality
a legitimity ako základných princípov právneho štátu, a to predovšetkým v dôsledku
nejasne a nepredvídateľne zákonodarcom stanovenej delegácie kompetencií určovať medze
základných práv iným orgánom verejnej moci bez dostatku legitimity od zdroja moci,
a to tak za bežného stavu v prípade ohrozenia verejného zdravia [§ 48 ods. 4 písm.
aa)], ako aj v krízovej situácii [§ 4 ods. 1 písm. g)].
91.
Vzhľadom na tento záver ústavný súd vyslovil nesúlad ustanovenia § 48 ods. 4 písm.
aa) zákona o ochrane verejného zdravia nielen s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a ods. 2 ústavy, ale aj s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 2 ods. 2
a 3 ústavy. Vyslovenie uvedeného nesúladu je postačujúce z hľadiska poskytnutia účinnej
ochrany základným právam (
čl. 16 ods. 1
,
čl. 19 ods. 2
,
čl. 23 ods. 1
a 3 ústavy) a právam zaručeným protokolom č. 4, ktorých rozpor s napadnutým ustanovením
navrhovateľka žiadala vysloviť v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 2 ods. 2
a
3
, ako aj s
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 2 ústavy
. V tejto časti preto ústavný súd návrhu nevyhovel.
III.2. Osobná sloboda a izolácia a karanténne opatrenia (karanténa) v
§ 12 ods. 2 písm. f)
,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a u) a v
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia
92.
Podľa
čl. 17 ods. 1 ústavy
osobná sloboda sa zaručuje.
93.
Podľa
čl. 17 ods. 2 ústavy
nikoho nemožno stíhať alebo pozbaviť slobody inak, ako z dôvodov a spôsobom, ktorý
ustanoví zákon. Nikoho nemožno pozbaviť slobody len pre neschopnosť dodržať zmluvný
záväzok.
94.
Podľa
čl. 17 ods. 6 ústavy
zákon ustanoví, v ktorých prípadoch možno prevziať osobu do ústavnej zdravotníckej
starostlivosti alebo ju v nej držať bez jej súhlasu. Takéto opatrenie sa musí do 24
hodín oznámiť súdu, ktorý o tomto umiestnení rozhodne do piatich dní.
95.
Podľa čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť.
Nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane
v súlade s konaním ustanoveným zákonom: e) zákonné držanie osôb, aby sa zabránilo
šíreniu nákazlivej choroby, alebo duševne chorých osôb, alkoholikov, narkomanov alebo
tulákov.
96.
Podľa čl. 5 ods. 2 dohovoru každý, kto je zatknutý, musí byť oboznámený bez meškania
a v jazyku, ktorému rozumie, s dôvodmi svojho zatknutia a s každým obvinením proti
nemu.
97.
Podľa čl. 5 ods. 4 dohovoru každý, kto bol pozbavený slobody zatknutím alebo iným
spôsobom, má právo podať návrh na konanie, v ktorom by súd urýchlene rozhodol o zákonnosti
jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné.
98.
Osobná sloboda garantuje voľný, ničím neobmedzený pohyb človeka, ktorý sa môže podľa
vlastného rozhodnutia zdržiavať na určitom mieste alebo slobodne z tohto miesta odísť
(III. ÚS 204/02). Súčasťou ochrany osobnej slobody podľa
čl. 17 ods. 1 ústavy
aj čl. 5 ods. 1 dohovoru je právo každého, kto bol osobnej slobody pozbavený, na
preskúmanie pochybnosti o legitímnosti a legálnosti pozbavenia osobnej slobody, ak
takáto pochybnosť vznikne.
99.
Právo na osobnú slobodu patrí k najvýznamnejším základným právam, jeho účelom je
zabrániť svojvoľnému a neospravedlniteľnému pozbaveniu slobody jednotlivca. Všetky
výnimky musia byť interpretované mimoriadne striktne, tak pokiaľ ide procesnú i materiálnu
zákonnosť pozbavenia slobody, pričom súčasne je v záujme zachovania tohto práva rovnako
dôležité, aby podliehali urýchlenej súdnej kontrole.
100.
Ústava v čl. 17 ods. 1 výslovne ustanovuje, že nikoho nemožno pozbaviť slobody inak
ako z dôvodov a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Dohovor v čl. 5 ods. 1 umožňuje pozbaviť
jednotlivca slobody iba v taxatívne stanovených prípadoch. Pri posudzovaní, či ide
o „pozbavenie slobody“, je potrebné vychádzať zo situácie, v ktorej sa osoba nachádza,
vziať do úvahy druh, dĺžku, účinky a spôsob výkonu opatrenia, ktoré do osobnej slobody
zasahuje.
101.
Zákonnosť pozbavenia slobody v konkrétnom prípade ako jedna z podmienok obmedzenia
tohto práva vyžaduje nielen formálny súlad postupu orgánu štátu z hľadiska hmotnoprávnych
a procesnoprávnych noriem, ale aj konformitu s požiadavkami čl. 5 dohovoru vrátane
všeobecných princípov výslovne alebo implicitne v dohovore obsiahnutých, teda aj s
požiadavkou, aby každé pozbavenie slobody bolo zlučiteľné s cieľom ochrany poskytovanej
dohovorom, ktorou je ochrana jednotlivca pred svojvôľou. Zákon umožňujúci pozbavenie
osobnej slobody musí spĺňať určité kvality, čo znamená, že môže dovoliť pozbavenie
osobnej slobody iba za predpokladu, že je dostatočne určitý (presný), predvídateľný
pri svojej aplikácii, pretože iba tak môže byť vylúčené nebezpečenstvo svojvôle. Pozbavenie
slobody smie byť ospravedlniteľné len vtedy, ak iné menej prísne opatrenia boli zvážené
a považované za nedostatočné pre ochranu záujmu vyžadujúceho pozbavenie osobnej slobody
(princíp primeranosti).
102.
K prípustným dôvodom pozbavenia slobody patrí aj zákonné držanie osôb, aby sa zabránilo
šíreniu nákazlivej choroby [čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru]. Predpokladá, že šírenie
choroby je nebezpečné pre verejné zdravie, a zároveň aj to, že iné menej závažné opatrenia
boli zvažované, avšak bolo ustálené, že sú pre ochranu verejného zdravia nedostatočné.
Držanie osoby z tohto dôvodu smie trvať iba po nevyhnutný čas.
103.
Základné kritériá pri posudzovaní „zákonnosti“ pozbavenia osobnej slobody s cieľom
zabránenia šírenia nákazlivej choroby teda sú, či je toto šírenie nebezpečné pre verejné
zdravie alebo bezpečnosť verejnosti a či pozbavenie slobody infikovanej osoby je poslednou
možnosťou ako šíreniu choroby zabrániť, pretože menej závažné opatrenia sa ukázali
ako nedostatočné pre ochranu verejného záujmu. Ak tieto kritériá nie sú naplnené,
základ pre pozbavenie slobody prestáva existovať (rozhodnutie ESĽP z 25. 1. 2005 vo
veci Enhorn v. Švédsko o sťažnosti č. 56529/00, § 44).
104.
Aj ústava v
čl. 17 ods. 6
umožňuje pozbavenie osobnej slobody z uvedeného dôvodu, a to prevzatím osoby do ústavnej
starostlivosti a držaním v ústavnej starostlivosti v prípade, ak tak ustanoví zákon,
a to aj bez súhlasu dotknutej osoby. Zároveň však ustanovuje, že takéto opatrenie
sa musí do 24 hodín oznámiť súdu, ktorý o tomto umiestnení rozhodne do piatich dní.
Pritom pozbavenie osobnej slobody v prípade infekčných ochorení je realizované aj
v záujme ochrany spoločnosti, a nie výlučne v záujme ochrany zdravia osoby pozbavenej
osobnej slobody z tohto dôvodu. Obmedzenie osobnej slobody zo zdravotných dôvodov
nemôže byť však samozrejmosťou vždy, keď sú na to zdravotné dôvody, ale len vtedy,
keď spoločenský záujem preváži nad záujmami osoby, ktorá je osobnej slobody zbavená
(m. m. I. ÚS 79/93). Súdna kontrola týchto prípadov je upravená v osobitnom konaní
o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení (
§ 252
a nasl. Civilného mimosporového poriadku).
105.
Z čl. 5 ods. 4 dohovoru (a implicitne aj z ústavy), ktorý dopadá v celom rozsahu
aj na pozbavenie slobody odôvodnené zabránením šíreniu nákazlivej choroby, vyplýva,
že každý, kto je pozbavený slobody, musí mať právo podať návrh na konanie (aktívne
žiadať o súdnu kontrolu zbavenia slobody), v ktorom súd rozhodne o zákonnosti pozbavenia
slobody a nariadi prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné. Takéto konanie
musí byť zákonom upravené tak, aby súd rozhodol urýchlene. Osoba pozbavená slobody
musí mať právo byť pred rozhodnutím súdu vypočutá. Rozhodovať v týchto veciach patrí
výlučne súdu nezávislému od výkonnej moci a strán konania a v konaní, ktoré poskytuje
základné procesné záruky vrátane princípu rovnosti zbraní či práva na právnu pomoc
advokáta. V takomto konaní musí mať súd právomoc rozhodnúť o okamžitom prepustení,
ak zistí, že pozbavenie slobody je nezákonné. Zároveň, hoci po prepustení osoby záruka
rýchlosti už nie je relevantná, záruka účinnosti kontroly sa uplatňuje naďalej, pretože
osoba pozbavená slobody môže mať aj po prepustení pretrvávajúci záujem na stanovení
zákonnosti jej pozbavenia slobody (rozhodnutie ESĽP zo 7. 6. 2011 vo veci S.T.S. v.
Holandsko o sťažnosti č. 277/05, § 61), napr. v súvislosti s náhradou škody (čl. 5
ods. 5 dohovoru).
106.
Pozbavenie osobnej slobody vyžaduje aj to, aby osoba bola bez meškania oboznámená
s dôvodmi obmedzenia slobody; čl. 5 ods. 2 dohovoru je potrebné vykladať rozširujúco
a zahŕňať doň všetky dôvody pozbavenia slobody uvedené v čl. 5 ods. 1 dohovoru (napr.
rozhodnutie ESĽP z 21. 2. 1990 vo veci Van der Leer v. Holandsko o sťažnosti č. 11509/85,
§ 27 ‒ § 28). Ak má byť totiž súdny prieskum pozbavenia slobody efektívny, musí byť
každá osoba, ktorá je slobody pozbavená, oboznámená s dôvodmi pozbavenia slobody.
Pritom však naplnenie povinnosti tohto oboznámenia je potrebné posudzovať z materiálneho
hľadiska; nevyžaduje bezpodmienečne písomnú ani inú osobitnú formu, postačuje jednoduché,
zrozumiteľné oznámenie obsahujúce základné právne a skutkové dôvody obmedzenia (pozbavenia)
slobody, ktoré osobe umožnia, ak to bude považovať za potrebné, domáhať sa súdneho
prieskumu pozbavenia slobody (napr. rozhodnutie ESĽP z 15. 12. 2016 vo veci Khlaifia
a ďalší v. Taliansko o sťažnosti č. 16483/12, § 115). Pozbavenie osobnej slobody ďalej
vyžaduje, aby bola umožnená a realizovaná i jeho periodická kontrola v primeraných
intervaloch z hľadiska ospravedlnenia jeho ďalšieho trvania, pretože dôvody pôvodne
dané na zbavenie slobody môžu plynutím času či zmenou okolností zaniknúť. Všetky tieto
východiská dopadajú v celom rozsahu aj na pozbavenie slobody odôvodnené zabránením
šíreniu nákazlivej choroby.
III.2.1. K namietanému nesúladu
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom
zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“ s
čl. 17 ods. 1
, 2 a 6 ústavy (v spojení s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2
a
čl. 13 ods. 2
a
4 ústavy
) a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru
a)
všeobecné východiská
107.
Podľa
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia opatrenia na predchádzanie ochoreniam sú... izolácia
v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení,
zvýšený zdravotný dozor, lekársky dohľad, karanténne opatrenia.
108.
Citované ustanovenie, systematicky zaradené v tretej časti zákona nazvanej „Prevencia
ochorení a iných porúch zdravia“, vymenúva medzi inými opatreniami na predchádzanie
vzniku a šírenia prenosných ochorení aj
(1) izoláciu v domácom prostredí, (2) izoláciu v zdravotníckom zariadení, prípadne
inom určenom zariadení a (3) karanténne opatrenia.
Pojem izolácie je definovaný v
§ 2 ods. 1 písm. m) zákona
o ochrane verejného zdravia ako oddelenie osôb chorých na prenosné ochorenie počas
ich infekčnosti od iných osôb na účely zamedzenia šíreniu prenosných chorôb. Pojem
karanténne opatrenia je definovaný v
§ 2 ods. 1 písm. n) zákona
o ochrane verejného zdravia tak, že sa nimi pre účely tohto zákona rozumie karanténa,
zvýšený zdravotný dozor a lekársky dohľad.
109.
Hoci samotný
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia neustanovuje žiadne povinnosti ani neumožňuje štátnym
orgánom ukladanie opatrení, a teda sám osebe žiadnym spôsobom nezasahuje do osobnej
slobody jednotlivca, je potrebné ho posudzovať v spojení s
§ 5 ods. 4 písm. k) zákona
o ochrane verejného zdravia, ktorý zveruje úradu verejného zdravotníctva nariaďovanie
opatrení na predchádzanie ochoreniam podľa § 12, ak ich treba vykonať v rozsahu presahujúcom
územnú pôsobnosť regionálneho úradu verejného zdravotníctva, resp. s
§ 6 ods. 3 písm. e) zákona
o ochrane verejného zdravia, ktorý zveruje nariaďovanie rovnakých opatrení regionálnemu
úradu verejného zdravotníctva v rámci jeho územnej pôsobnosti. Rovnako je
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia aplikovateľný aj v spojení s
§ 48 ods. 4
, a to nielen z dôvodu formulácie
§ 5 ods. 4 písm. k)
a
§ 6 ods. 3 písm. e)
, ktorá zahŕňa odkaz na
§ 12
, ako aj na
§ 48 ods. 4
, ale aj výslovným prepojením
§ 48 ods. 4 písm. n)
na
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia či použitím identickej terminológie v
§ 48 ods. 4 písm. u)
a
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia.
110.
Z tohto dôvodu a napriek tomu, že
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia v časti o izolácii v zdravotníckom zariadení, prípadne
inom určenom zariadení, ako aj v časti o karanténnych opatreniach (tak ako je to ďalej
odôvodnené) obsahuje iba vymenovanie opatrení na predchádzanie ochoreniam a sám osebe
nemá priame právne účinky, šírka jeho formulácie spojená s absenciou legálnych definícií,
ktoré by svojou presnosťou a ohraničenosťou zohľadnili mieru obmedzenia osobnej slobody,
vytvára pri využití kompetencie podľa
§ 5 ods. 4
a
§ 6 ods. 3
a nadväzne aj podľa
§ 48 ods. 4 zákona
o ochrane verejného zdravia riziko zásahov do osobnej slobody, ktoré sa síce môžu
javiť ako formálne súladné so zákonom, no v dôsledku použitia nedostatočne legálne
definovaných, a tým neurčitých pojmov sa môžu stať nekontrolovateľnými. Navyše sa
týmto prístupom zákonodarca v prospech exekutívy významne zbavuje výlučného oprávnenia
legalizovať i legitimizovať vážne zásahy do ľudských práv v kontexte
čl. 13 ods. 1
a 2 ústavy. Preto situácia, v ktorej
§ 5 ods. 4 zákona
o ochrane verejného zdravia zahŕňa oprávnenie úradu nariadiť aj iné opatrenia podľa
§ 12 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia, vo vzťahu ku ktorým takéto pochybnosti v dôsledku ich
formulácie nevznikajú, dostatočne odôvodňuje postup navrhovateľky smerujúci k preskúmaniu
ústavnej súladnosti iba časti normy obsiahnutej v písmene f) predmetného ustanovenia.
Problematickým sa v tejto súvislosti ústavnému súdu nejaví zverenie kompetencie nariaďovať
tieto opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnym úradom verejného zdravotníctva
(PL. ÚS 8/2021), ale ustanovenie limitov tejto kompetencie zákonodarcom.
111.
Absenciu dostatočne určitých legálnych definícií pojmov použitých v právnej norme
nemožno nahradiť ani ich viac či menej neostrým významom, ktorý im je pripisovaný
v bežnom jazyku. Právny význam pojmu použitého v právnej norme sa môže (no nemusí)
zhodovať s jeho obsahom vo všeobecnom jazyku. Pojmy použité v právnej norme by nemali
ponechávať pochybnosť o ich obsahu, mali by byť presne vymedzené a obsahovo stabilizované,
pričom najvyššiu možnú mieru určitosti ich obsahu prinášajú práve ich dôsledné legálne
definície. Požiadavka na presnosť obsahu právnych pojmov v právnom štáte sa stupňuje
s významom predmetu právnej úpravy, ktorej sú pojmy súčasťou, a ktorý je potrebné
posudzovať vždy so zreteľom na požiadavku ochrany základných práv. Požadovaná úroveň
presnosti zákona, ktorý nemôže pokryť každú eventualitu, teda závisí do značnej miery
od jeho obsahu, oblasti, ktorú má regulovať, aj počtu a postavenia tých, ktorým je
adresovaný (rozhodnutie ESĽP z 25. 11. 1999 vo veci Harshman a Harrup v. Spojené kráľovstvo,
sťažnosť č. 25594/94, § 31).
112.
Na podklade návrhu navrhovateľky a po analýze napadnutej právnej úpravy ústavný súd
vzal za základ a východisko pre ďalší ústavný prieskum diferenciáciu obmedzujúcich
opatrení (opatrení na predchádzanie vzniku a šíreniu prenosných ochorení) v
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia na opatrenia vykazujúce povahu izolácie a tie, ktorú
sú charakterizované ako karanténne opatrenia. Vo vzťahu k izolácii ústavný súd neopomína,
že ide o legálne definovaný pojem, ktorý je z pohľadu jeho potenciálu zásahu do základných
práv a slobôd taktiež neostrý (použitý výraz „oddelenie“), avšak práve ustanovenie
§ 12 ods. 2 písm. f)
ho bližšie charakterizuje, a to určením miesta uskutočňovania (domáce prostredie
alebo zdravotnícke zariadenie, alebo iné určené zariadenie). Práve s ohľadom na črtajúcu
sa vyššiu mieru konkrétnosti kategórie „
izolácia v domácom prostredí
“, použitej zákonodarcom v
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia a danú jej obsahom v bežnom jazyku a v kontextovej definícii,
zaoberal sa ústavný súd posudzovaním ústavnej súladnosti tejto časti ustanovenia
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia osobitne (bod 137). Naproti tomu, v prípade pojmu „
karanténne opatrenia
“ použitého v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia nemožno jeho
obsah dostatočne spoľahlivo určiť a ohraničiť (pozri argumentáciu ďalej). Zákon o
ochrane verejného zdravia definuje karanténne opatrenia ako karanténu, zvýšený zdravotný
dozor a lekársky dohľad. Ide teda v podstatnej miere o definíciu tautologickej povahy.
b) izolácia v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení a karanténne
opatrenia
113.
Na účel rozhodnutia o návrhu navrhovateľky je predovšetkým potrebné zaoberať sa otázkou,
či obmedzenia, základ ktorých tvorí
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“, predstavujú pozbavenie slobody v zmysle čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru (obdobne
čl. 17 ústavy
), a to aj s ohľadom na rozdiel medzi pozbavením slobody a obmedzením slobody pohybu
(čl. 2 protokolu č. 4).
114.
Pozbavenie slobody obsahuje jednak objektívny prvok uväznenia osoby v konkrétnom
obmedzenom priestore na nezanedbateľnú dobu a jednak subjektívny prvok v tom, že táto
osoba nedala platný súhlas s takýmto obmedzením. Na určenie, či je jednotlivec v konkrétnom
prípade pozbavený slobody, je potrebné vychádzať z jeho konkrétnej situácie, vziať
do úvahy súbor kritérií, ako je typ, trvanie, účinky a spôsoby vykonania opatrenia,
ktoré je potrebné preskúmať jednotlivo i v celosti, ale aj kontext, v ktorom sa opatrenie
uskutočňuje (rozhodnutie ESĽP z 23. 2. 2017 vo veci De Tommaso v. Taliansko o sťažnosti
č. 433395/09, § 80 – § 81). Relevantné objektívne faktory, ktoré je potrebné zvážiť,
zahŕňajú najmä možnosť opustiť obmedzený priestor, stupeň dohľadu a kontroly nad pohybom
osoby, mieru izolácie a možnosť spoločenského kontaktu. V tomto kontexte je významné
aj to, že iba zákaz vychádzania nariadený v záujme predchádzania šírenia nákazlivej
choroby všeobecným opatrením na určitom území, s ktorým sú však spojené primerané
výnimky umožňujúce osobám z rôznych dôvodov uvedených v opatrení opustiť svoj domov,
najmä s ohľadom na stupeň intenzity obmedzení, nemožno prirovnať k domácemu väzeniu
(d’assignation à résidence). Pre posúdenie, či takéto opatrenie je spôsobilé byť opatrením
pozbavujúcim jednotlivca slobody v zmysle čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, je potrebné
vždy zvažovať mieru intenzity obmedzení voľného pohybu jednotlivca, ktorej nízky stupeň
môže viesť k záveru, že takéto opatrenie nepredstavuje pozbavenie slobody (rozhodnutie
ESĽP z 13. 4. 2021 vo veci Cristian-Vasile Terheş v. Rumunsko o sťažnosti č. 49933/20,
§ 42 ‒ § 45). Rozdiel medzi pozbavením slobody a obmedzením slobody pohybu spočíva
v intenzite, a nie v povahe opatrenia (rozsudok ESĽP zo 6. 11. 1982 vo veci Guzzardi
v. Taliansko o sťažnosti č. 7367/76, § 92 – § 93). Pri skúmaní, či určité obmedzujúce
opatrenie je pozbavením slobody, je potrebné zohľadniť i existenciu/neexistenciu ustanovení
vnútroštátneho práva, ktoré by stanovovali maximálnu dĺžku pobytu, resp. trvania obmedzenia
(pozri rozsudok Veľkej komory ESĽP z 21. 11. 2019 vo veci Z. A. a iní v. Rusko o sťažnosti
č. 61411/15, 61420/15, 61427/15 a č. 3028/16, bod 156)
115.
Pretože predmetom tohto konania je abstraktná kontrola ústavnosti navrhovateľkou
napadnutých ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia, je pre posúdenie miery
obmedzení jednotlivca potrebné zaoberať sa primárne samotnou kvalitou zákona umožňujúceho
slobodu jednotlivcovi obmedziť. Pokiaľ ide o situáciu, je potrebné zohľadniť stav
pandémie ochorenia COVID-19 tak, aby prístup ústavného súdu bol praktický a realistický
so zreteľom na súčasné, aj keď neustále vyvíjajúce sa podmienky.
116.
Z hľadiska zákonnej úpravy je nepochybne spoločným pre všetky tieto jednotlivé opatrenia
(v časti izolácia „
alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“) – už s ohľadom na ich podstatu – výrazné obmedzenie voľného pohybu jednotlivca
v ohraničenom priestore príkazom zdržiavať sa na konkrétne určenom mieste a toto počas
trvania opatrenia neopustiť, pričom súčasťou uloženého obmedzenia môže byť i úplné
prerušenie fyzického a sociálneho kontaktu jednotlivca s inými osobami, okrem určeného
personálu príslušného zariadenia či prípadne iných osôb, ktoré sa podrobili rovnakému
opatreniu (miera izolácie). Týmto miestom môže byť v prípade izolácie zdravotnícke
zariadenie alebo iné určené zariadenie a pri karanténnych opatreniach miesto realizácie
zákon o ochrane verejného zdravia nijako neustanovuje.
117.
Zákon o ochrane verejného zdravia
obsah a rozsah
týchto obmedzení v uvedených druhových prípadoch bližšie žiadnym spôsobom nedefinuje.
Nemožno z neho vo vzťahu k týmto obmedzeniam zistiť, po aký maximálny čas môže uložené
opatrenie trvať, a ani to, či, za akých podmienok, z akých dôvodov a na aký dlhý čas
môže osoba, ktorá je jednotlivému opatreniu podrobená, dočasne určené miesto opustiť
(existencia primeraných výnimiek). Z navrhovateľkou napadnutej právnej úpravy nevyplýva
povaha a stupeň skutočných obmedzení, ktoré môžu byť preskúmavanými opatreniami uložené
jednotlivcovi, nie je z nej zrejmé, v akých podmienkach majú byť opatrenia vykonávané.
Zákon o ochrane verejného zdravia a ani iné zákonné normy primeraným spôsobom nedefinujú
pojem „iné určené zariadenie“ pre výkon izolácie. Definícia pojmu „izolácie“ [
§ 2 ods. 1 písm. m) zákona
o ochrane verejného zdravia] ako oddelenie osôb chorých na prenosné ochorenie počas
ich infekčnosti od iných osôb na účely zamedzenia šíreniu prenosných chorôb, ktorá
je vzhľadom na stabilizované a ústavne akceptované metódy výkladu právnych noriem
pri izolovanom prístupe udržateľná (body 112 a 137), nie je v spojení s variabilitou
určenia miesta jej výkonu explicitne formulovanou v napadnutom ustanovení a s prihliadnutím
na absenciu nadväzujúcej zákonnej právnej úpravy ustanovujúcej medze zásahov do základných
práv a slobôd, ktorým možno osobu v izolácii podrobiť (z hľadiska kritérií uvedených
v bodoch 114 a 116), dostatočná pre predvídateľnú a jednoznačnú identifikáciu obsahu
a rozsahu obmedzení, ktoré majú byť jej obsahom. Kategória „karanténnych opatrení“
je legálne definovaná tautologicky, preto tu možno hovoriť o ešte vyššej miere neurčitosti,
keďže tautologická definícia ani neumožňuje identifikovať limity takto definovaného
pojmu v spoločenskej a následne ani v právnej realite.
118.
Pri absencii zákonnej úpravy (minimálne) uvedených otázok izolácie „v zdravotníckom
zariadení, prípadne inom určenom zariadení“ je preto nevyhnutné preskúmavané právne
normy považovať za natoľko bezbrehé, že opatrenia, ktoré umožňujú na predchádzanie
vzniku a šíreniu prenosných ochorení nariaďovať, napĺňajú atribúty
de facto
pozbavenia osobnej slobody jednotlivca. K tomuto záveru vedie nespochybniteľné posolstvo,
ktoré z analyzovanej právnej úpravy izolácie „v zdravotníckom zariadení, prípadne
v inom určenom zariadení“, možno s istotou vyvodiť: je ním skutočnosť, že jednotlivec
bude umiestnený mimo domáceho prostredia, čo sa spolu s faktom jeho izolácie (oddelenia)
nezanedbateľne dotkne jeho rodinných a sociálnych väzieb a kontaktov integrálne začlenených
v obsahu práva na osobnú slobodu. Pri „karanténnych opatreniach“ ustanovenie
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia ani neurčuje miesto ich realizácie.
119.
V situácii, keď samotný zákon o ochrane verejného zdravia obsah jednotlivých opatrení
dostatočne striktne neupravuje a prenecháva ich úpravu orgánom štátnej správy, no
znova bez stanovenia predvídateľne identifikovaných hraníc pre jej uskutočňovanie,
ústavný súd konštatuje, že napadnuté ustanovenia nespĺňajú kvality kladené na zákon
umožňujúci pozbavenie osobnej slobody, pretože takáto úprava nie je dostatočne určitá
(presná) a predvídateľná pri svojej aplikácii, a nie je preto dostatočnou zárukou
vylúčenia nebezpečenstva svojvôle.
120.
Také závažné nedostatky právnej úpravy nemôže ospravedlniť ani pandémia ochorenia
COVID-19, hoci nepochybne jedným z jej dôsledkov musí byť i snaha štátu eliminovať
jej následky. Ani táto situácia však nesmie jednotlivca zbaviť ochrany poskytovanej
mu čl. 5 dohovoru a
čl. 17 ústavy
. Hoci sa tieto opatrenia môžu na prvý pohľad javiť ako nevyhnutné pre predchádzanie
pandémii, to ešte neznamená, že potreba prijímať opatrenia na zamedzenie šírenia nákazlivej
choroby ospravedlňuje neobmedzené zásahy do slobody jednotlivca. Navyše, hoci šírenie
ochorenia COVID-19 je nepochybne krízovou situáciou, ktorá si spočiatku vyžadovala
rýchle a masové zavedenie opatrení na jej riešenie, v súčasnosti už uplynul od vypuknutia
pandémie dostatočne dlhý čas, ktorý umožnil štátu vytvoriť systém opatrení, ktorý
na jednej strane umožní účinné predchádzanie šíreniu tohto nákazlivého ochorenia,
no na druhej strane precizovaním zákonnej úpravy zabezpečí i ochranu základných práv
jednotlivcov v miere vyžadovanej princípmi právneho štátu.
121.
Zákonodarca pri formulovaní preskúmavaných ustanovení rezignoval na ich nevyhnutnú
podrobnejšiu úpravu. Dostatočne jasným a jednoznačným spôsobom neustanovil rozsah,
v akom je oprávnený úrad verejného zdravotníctva tieto opatrenia nariaďovať [
§ 12 ods. 2 písm. f)
v spojení s
§ 5 ods. 4 písm. k)
a
§ 6 ods. 3 písm. e) zákona
o ochrane verejného zdravia].
122.
Napadnuté ustanovenia tak podľa ústavného súdu nenapĺňajú požiadavku kvality zákona,
pretože dovoľujú pozbavenie osobnej slobody bez toho, aby boli dostatočne určité (presné),
predvídateľné pri svojej aplikácii a v potrebnej miere nevylučujú nebezpečenstvo svojvôle.
Vzhľadom na význam osobnej slobody a jej postavenie v katalógu základných práv a slobôd,
jej obmedzenie z dôvodu zabránenia šíreniu nákazlivej choroby musí byť podmienené
v zákonnom texte i garanciou, že k nemu môže dôjsť iba vtedy, keď menej prísne opatrenia
boli zvážené a považované za nedostatočné pre ochranu záujmu vyžadujúceho pozbavenie
osobnej slobody, teda že pozbavenie slobody osoby je poslednou možnosťou ako šíreniu
choroby zabrániť, pretože menej závažné opatrenia sa ukázali ako nedostatočné pre
ochranu verejného záujmu. Napadnutá zákonná úprava navyše neustanovuje v týchto prípadoch
maximálnu dĺžku trvania obmedzenia osobnej slobody ani nepredpokladá určiteľnosť časových
limitov takýchto obmedzení.
123.
Ústavný súd však podotýka, že požiadavka, aby pozbavenie slobody bolo ospravedlniteľné
len vtedy, ak iné menej prísne opatrenia boli zvážené a považované za nedostatočné
pre ochranu záujmu vyžadujúceho zbavenie osobnej slobody, nutne neznamená, že je potrebné
vždy vyžadovať, aby menej prísne opatrenia museli byť najprv aj reálne použité a až
následne vyhodnotené ako nedostatočné; je ich potrebné však zvážiť a ak táto úvaha
povedie k záveru, že by boli nedostatočné, potom je princíp primeranosti možno považovať
za zachovaný. Pritom však „zvážiť“ musí znamenať posúdiť určité (menej prísne) opatrenie
z hľadiska jeho dostatočnosti pre ochranu verejného zdravia racionálne, preskúmateľne
a na základe najnovších vedeckých poznatkov. Zváženie je expertná otázka a odôvodnený
záver o nedostatočnosti určitého opatrenia, a teda aj súladnosť nariadenia prísnejšieho
opatrenia, sa má prejaviť v primeranom zdôvodnení prijatia normatívneho (individuálneho)
aktu (napr. predkladacia správa, dôvodová správa).
124.
Vzhľadom na uvedené považuje ústavný súd právnu úpravu
izolácie osoby v zdravotníckom či inom určenom zariadení a karanténnych opatrení
v zmysle
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia ‒ po zohľadnení dikcie zákona o ochrane verejného zdravia
ako celku ‒ za opatrenia, ktorých podstata a dôsledok spočíva v pozbavení osobnej
slobody jednotlivca, keď tieto opatrenia vzhľadom na charakteristiky ich zákonnej
formulácie v konečnom dôsledku pozbavujú bez určenia akýchkoľvek relevantných hraníc
jednotlivca možnosti voľného, ničím neobmedzeného pohybu, ako aj možnosti zdržiavať
sa podľa vlastného rozhodnutia na určitom mieste alebo slobodne z tohto miesta odísť,
pričom zahŕňajú aj prísne obmedzenia sociálnej povahy.
125.
Pretože uvedené obmedzujúce opatrenia umožňujú – tak ako sú v zákone o ochrane verejného
zdravia formulované – pozbavenie osobnej slobody jednotlivca, táto situácia zároveň
vyžadovala i
zakotvenie procesných záruk
, ktoré musia byť nevyhnutne spojené s pozbavením osobnej slobody jednotlivca. Zákonodarca
však náležité procesné záruky osobám pozbaveným osobnej slobody v dôsledku opatrení
nariadených podľa preskúmavaných ustanovení žiadnym spôsobom nezabezpečil.
126.
Prima facie
do úvahy prichádzajúce konanie o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom
zariadení upravené v Civilnom mimosporovom poriadku, pokiaľ ide o dôvody umiestnenia
v zdravotníckom zariadení v spojení najmä s
§ 6 zákona
o zdravotnej starostlivosti, upravuje síce povinnosti vo vzťahu k umiestneniu osoby
bez jej informovaného súhlasu, ktorá šíri prenosnú chorobu závažným spôsobom ohrozujúcu
jej okolie, no ide o povinnosti uložené iba zdravotníckemu zariadeniu pri poskytovaní
ústavnej starostlivosti a iba vo vzťahu k osobám infikovaným, ktoré takúto prenosnú
chorobu šíria.
127.
Osobitné konanie o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení tak
nedopadá na všetky prípady uvedené v časti o zdravotníckom zariadení alebo inom určenom
zariadení podľa
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia, pretože tieto pozbavenia osobnej slobody sa čiastočne
môžu prekrývať, no môžu aj presahovať dôvody podľa
§ 6 ods. 9 zákona
o zdravotnej starostlivosti. Navyše, ako už bolo naznačené, právna úprava Civilného
mimosporového poriadku stavia výlučne na vôli poskytovateľa zdravotnej starostlivosti
ako skutočnosti vedúcej k obmedzeniu slobody dotknutého jednotlivca. Navrhovateľkou
namietaná právna úprava však ako právny základ umiestnenia osoby v zdravotníckom zariadení
na účel jej izolácie konštituuje opatrenie orgánu verejnej správy (správny akt), na
čo regulácia v Civilnom mimosporovom poriadku ako celok, no aj v parciálnom aspekte
formulácie výroku rozhodnutia súdu nereflektuje.
128.
Pokiaľ ústavný súd vo svojej doterajšej rozhodovacej praxi a v podmienkach právnej
úpravy účinnej do 15. októbra 2020 konštatoval prípustnosť preskúmavania zákonnosti
opatrení úradu verejného zdravotníctva vydávaných na základe zákona o ochrane verejného
zdravia upravujúcich izoláciu v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení,
prípadne v inom určenom zariadení, či karanténne opatrenia, a to v režime správneho
súdnictva v konaní o správnej žalobe, vychádzajúc z toho, že ide o tzv. hybridný správny
akt (individuálny právny akt s prvkami normatívneho právneho aktu), a teda ide o opatrenie
orgánu verejnej správy preskúmateľné na základe správnej žaloby (
§ 177 Správneho súdneho poriadku
), je potrebné vziať do úvahy, že tieto závery ústavný súd vyslovil v konaniach o
ústavných sťažnostiach podľa
čl. 127 ods. 1 ústavy
pri skúmaní naplnenia podmienky subsidiarity svojej právomoci (napr. I. ÚS 436/2020,
II. ÚS 413/2020, III. ÚS 387/2020, IV. ÚS 466/2020 atď.) a so súčasným zohľadnením
princípu viazanosti rozsahom a dôvodmi podanej ústavnej sťažnosti (
§ 45 zákona o ústavnom súde
).
129.
Pri premietnutí záverov uvedenej skoršej rozhodovacej praxe ústavného súdu do jeho
ďalšieho rozhodovania je zároveň nevyhnutné zohľadniť aj následné zmeny právnej úpravy
redefinujúce povahu právnych aktov, ktorými (alebo na základe ktorých) môže k zásahom
do základných práv v obdobných situáciách dochádzať (zákon č.
286/2020 Z. z.
, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného
zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým
sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, účinný od 15. októbra 2020; PL. ÚS 8/2021). Tomu
musí zodpovedať aj posudzovanie a hodnotenie účinnosti prostriedkov nápravy ústavným
súdom.
130.
Táto aktuálna právna úprava (účinná od 15. októbra 2020) umožňuje napadnutými ustanoveniami
zavedené druhové opatrenia nariadiť i všeobecne záväzným právnym predpisom – vyhláškou
ministerstva, úradu verejného zdravotníctva alebo regionálneho úradu verejného zdravotníctva,
teda aj pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb. Ústavný súd rešpektuje, a to
aj v rovine konformity s ústavou, vôľu zákonodarcu, ktorý sa v záujme garantovania
akcieschopnosti výkonnej zložky štátnej moci pri ohrození verejného zdravia rozhodol
rozšíriť právomoc orgánov verejného zdravotníctva regulovať dotknuté spoločenské vzťahy
nielen formou individuálnych (prípadne zmiešaných) správnych aktov, no aj prostredníctvom
delegovanej normotvorby (PL. ÚS 8/2021). Možno v tejto súvislosti upozorniť, že
§ 59b ods. 1 zákona
o ochrane verejného zdravia priznáva orgánom verejného zdravotníctva právomoc normotvorby
vo vzťahu ku všetkým opatreniam podľa
§ 12
a
§ 48 ods. 4
, teda nielen k druhovým opatreniam podľa napadnutých a v tejto časti nálezu preskúmavaných
ustanovení. Pri opatreniach, ktoré sa v individuálnej sfére ich adresátov neprejavia
obmedzením osobnej slobody, vykazujú obmedzenie de minimis, prípadne nemajú vôbec
za následok zásah do základných práv a slobôd, preto zavedenie normotvornej právomoci
orgánov verejného zdravotníctva nevyvoláva ústavno-právne pochybnosti. Pokiaľ však
popísaná zmena zavádza právomoc normotvorby priamo obmedzujúcej osobnú slobodu jednotlivca,
ktorá je reflektovaná práve v napadnutých ustanoveniach, potom ústavný súd, rešpektujúc
priamo aplikovateľný čl. 5 dohovoru a zároveň jemu zodpovedajúci
čl. 17 ústavy
, musí trvať na poskytnutí potrebných procesných záruk rešpektovania uvedených práv
osobám priamo dotknutým správnymi aktmi orgánov verejného zdravotníctva.
131.
K naznačeným zárukám nepochybne patrí aj oprávnenie osôb dotknutých opatreniami domáhať
sa súdneho prieskumu pozbavenia ich osobnej slobody v súlade s kritériami čl. 5 ods.
4 dohovoru priamo, na základe ich vlastného návrhu. Takúto záruku však náš právny
poriadok v súčasnosti neposkytuje, na čo poukazuje i navrhovateľka. Neprichádzajú
tu, najmä vzhľadom na požiadavku urýchleného rozhodovania, do úvahy ani individuálno-právne
orientované konania na správnom súde (všeobecná správna žaloba či konanie proti inému
zásahu) alebo na ústavnom súde (konanie o ústavnej sťažnosti).
132.
Za tejto situácie
§ 12 ods. 2 písm. f) v časti o izolácii v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom
zariadení, ako aj v časti o karanténnych opatreniach
umožňuje nariaďovať opatrenia a ukladať povinnosti bez poskytnutia potrebných záruk
pred svojvôľou, v dôsledku čoho je v priamom rozpore s princípmi garantovania osobnej
slobody podľa
čl. 17 ústavy
a čl. 5 dohovoru i princípmi materiálneho právneho štátu. Už len z týchto dôvodov
uvedené časti napadnutého ustanovenia neobstoja ani v teste proporcionality, pretože
umožňujú pozbavenie osobnej slobody bez náležitej garancie zachovania hmotnoprávnych
i procesnoprávnych požiadaviek na jej úpravu (sú bezbrehé), čím intenzita zásahu do
osobnej slobody prevyšuje záujem na ochrane verejného zdravia. Ani v záujme ochrany
verejného zdravia nemožno pripustiť svojvôľu pri pozbavení osobnej slobody (množstva)
jednotlivcov.
133.
Ústavne akceptovateľné definovanie podmienok pozbavenia osobnej slobody v týchto
prípadoch (izolácia v zdravotníckom alebo inom určenom zariadení, karanténne opatrenia
majúce povahu pozbavenia osobnej slobody) vyžaduje jasnú, zrozumiteľnú, predvídateľnú
a jednoznačnú úpravu zákonom, a to
(a)
rozsahu a predpokladov nariaďovania opatrení pozbavujúcich jednotlivca osobnej slobody
a ukladania povinností fyzickým osobám, ktoré síce (v zásade) môžu byť založené na
rozhodovaní správneho orgánu, avšak nariadenie opatrení musí byť podmienené dôsledným
zvážením nedostatočnosti iných menej prísnych opatrení pre dosiahnutie sledovaného
účelu (napr. izolácie v domácom prostredí),
(b)
povinnosti bezodkladného oznámenia konkrétneho dôvodu pozbavenia osobnej slobody
dotknutej osobe,
(c)
určením maximálnej doby pozbavenia (obmedzenia) osobnej slobody, ale aj a predovšetkým
(d)
vytvorením dostatočných procesných záruk riadneho, urýchleného, účinného a včasného
súdneho (od výkonnej moci plne nezávislého) prieskumu pozbavenia osobnej slobody v
konaní začatom na návrh osoby, ktorá bola osobnej slobody pozbavená (v princípe po
jej vypočutí), v ktorom má súd právomoc rozhodnúť o okamžitom prepustení osoby, ak
zistí, že pozbavenie slobody bolo nezákonné, ako aj
(e)
mechanizmu následnej periodickej kontroly ďalšieho trvania pozbavenia osobnej slobody
vykonávanej súdnym orgánom z úradnej povinnosti v primeraných lehotách.
134.
Realizácia a naplnenie týchto princípov môže byť dosiahnutá napríklad zavedením osobitného
typu civilného mimosporového konania, ktorý vhodným spôsobom zohľadní doterajšiu úpravu
konania o prípustnosti prevzatia a držania v zdravotníckom zariadení (rešpektujúcu
požiadavky
čl. 17 ods. 6 ústavy
), a to vo vzťahu k všetkým opatreniam, ktoré budú obsahovo zákonodarcom definované
spôsobom predstavujúcim pozbavenie osobnej slobody.
135.
Ústavný imperatív, podľa ktorého pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí
dbať na ich podstatu a zmysel, pričom takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený
cieľ (
čl. 13 ods. 4 ústavy
), môže byť naplnený iba za naplnenia už uvedených podmienok, ktoré však napadnutá
právna úprava nespĺňa. V preskúmavanej podobe neposkytuje potrebné záruky, že opatreniami
zavádzané obmedzenia sa použijú výlučne na ustanovený cieľ, ktorým je ochrana verejného
zdravia.
136.
Súhrnne o ustanoveniach zákona o ochrane verejného zdravia preskúmavaných v tejto
časti odôvodnenia svojho nálezu ústavný súd uzatvára, že
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“, zákona o ochrane verejného zdravia nie je v súlade s
čl. 17 ods. 1
a
2
ústavy v spojení s
čl. 1 ods. 1,
čl. 2 ods. 2
,
čl. 13 ods. 2
a
4
ústavy i s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru (výrok 2 nálezu). Návrhu navrhovateľky
v časti namietaného nesúladu s
čl. 17 ods. 6 ústavy
však bolo potrebné nevyhovieť, keďže izolácia ani karanténa nikdy nie sú (ústavnou)
zdravotnou starostlivosťou, aj keď do nej môžu vyústiť (výrok 3 nálezu).
c) izolácia v domácom prostredí
137.
Ako už však ústavný súd naznačil (bod 112), odlišná je situácia, pokiaľ ide o
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
izolácia v domácom prostredí
“ zákona o ochrane verejného zdravia. Miera určitosti kategórie „
izolácia v domácom prostredí
“ a predvídateľnosti súvisiacej právnej úpravy je daná nielen významom v bežnom jazyku,
no aj jeho spojením s kontextovou definíciou zákona o ochrane verejného zdravia (legálne
definovaný pojem „
izolácia
“ zúžený aj prívlastkom „
v domácom prostredí
“), čím sa predmetná kategória obsahovo odlišuje nielen napríklad od trestu odňatia
slobody, aj keď s určitou podobnosťou s odlišným a podstatne menej represívnym trestom
domáceho väzenia (
§ 53 Trestného zákona
), ale vzhľadom na jej podstatu a účel dovoľuje uzavrieť ‒ keďže v sebe implicitne
obsahuje i výnimky odlišujúce ju od nútenej absolútnej (sociálnej) izolácie ‒ že uvalenie
tohto opatrenia na jednotlivca za predpokladu rešpektovania jeho účelu
nie je pozbavením jeho osobnej slobody
(pozri najmä bod 114). Z hľadiska kvality života jednotlivca je teda potrebné zásadne
rozlišovať izoláciu v určenom zariadení na jednej strane a v domácom prostredí na
strane druhej, a to aj pokiaľ ide o možnosť udržania sociálneho kontaktu (hoci povaha
opatrenia nie je rozhodujúca). Izoláciu v domácom prostredí od izolácie v určenom
zariadení tak podstatne odlišuje miera intenzity obmedzenia voľného pohybu jednotlivca,
ktorej nižší stupeň v prípade izolácie v domácom prostredí odôvodnene vedie k záveru,
že takéto opatrenie nepredstavuje pozbavenie slobody. Dôsledkom je i to, že požiadavky
súdnej ochrany v podobe plynúcej z
čl. 17 ústavy
a čl. 5 dohovoru tu nie sú aplikovateľné. Preto ústavný súd nevyhovel návrhu navrhovateľky
na vyslovenie nesúladu
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia v časti
„izolácia v domácom prostredí
“ s
čl. 17 ods. 1
,
2
a
6 ústavy
(výrok 3 nálezu).
138.
Vzhľadom na formulovaný záver ústavný súd nemohol vyhovieť (výrok 3 nálezu) ani návrhu
navrhovateľky na vyslovenie nesúladu napadnutého ustanovenia v predmetnej časti („izolácia
v domácom prostredí“) s
čl. 17 ods. 1
,
2
a
6 ústavy
v jeho spojení s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
,
čl. 13 ods. 2
a
4 ústavy
a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru (navrhovateľka nežiadala vysloviť
nesúlad s týmto normami samostatne).
III.2.2. K namietanému nesúladu
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
izolácii a karanténnym opatreniam
“ s
čl. 17 ods. 1
,
2
a
6
ústavy (v spojení s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2
,
čl. 13 ods. 2
a
4
ústavy) a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru
139.
Podľa
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
zákona o ochrane verejného zdravia úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny
úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými
sú
n)
nútená izolácia osoby chorej na prenosné ochorenie alebo osoby podozrivej z prenosného
ochorenia alebo karanténa osoby podozrivej z nákazy, ktorá odmieta nariadené opatrenie
podľa
§ 12 ods. 2 písm. f)
...,
u)
izolácia alebo karanténa osôb vstupujúcich na územie Slovenskej republiky...
140.
Podľa
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia fyzické osoby sú povinné... podrobiť sa v súvislosti
s predchádzaním prenosným ochoreniam lekárskym vyšetreniam a diagnostickým skúškam,
ktoré nie sú spojené s nebezpečenstvom pre zdravie, preventívnemu podávaniu protilátok
a iných prípravkov, povinnému očkovaniu, liečeniu prenosných ochorení, izolácii a
karanténnym opatreniam...
141.
Citované ustanovenia navrhovateľka namieta na podklade dôvodov, ktoré sú v zásade
zhodné s jej tvrdeniami vo vzťahu k
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia. Ide o logické argumentačné prepojenie, keďže aj tieto
ustanovenia používajú vo svojom terminologickom aparáte pojmy „izolácia“ a „karanténa“.
142.
Pokiaľ ide o časti napadnutých ustanovení operujúce kategóriou izolácie, v týchto
prípadoch platia závery ústavného súdu založené na existencii legálnej definície podľa
§ 2 ods. 1 písm. m) zákona
o ochrane verejného zdravia, ktorá je však z hľadiska miery zásahu do osobnej slobody
neostrá (bod 112) a pri variabilite možného miesta jej výkonu so súčasným prihliadnutím
na absenciu právnej úpravy ustanovujúcej medze zásahov do základných práv a slobôd,
ktorým možno osobu v izolácii podrobiť, nie je ani dostatočná pre predvídateľnú a
jednoznačnú identifikáciu obsahu a rozsahu obmedzení, ktoré majú byť jej obsahom (bod
117).
143.
Ústavný súd však už taktiež poukázal na realizačnú spätosť
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
s
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia (bod 109). Prvé z uvedených ustanovení výslovne zakotvuje
možnosť nariadiť nútenú izoláciu osobám v prípade, ak odmietajú opatrenie nariadené
podľa
§ 12 ods. 2 písm. f)
, druhé priznáva orgánom verejného zdravotníctva kompetenciu nariadiť izoláciu (ku
karanténe pozri body 146 a 147) osobám vstupujúcim na územie Slovenskej republiky.
Ustanovenie
§ 48 ods. 4 písm. u)
v podstate len dopĺňa úpravu ustanovení
§ 12 ods. 2 písm. f)
a
§ 48 ods. 4 písm. n)
(v znení, v akom neboli derogované týmto nálezom) pre osoby vstupujúce na územie
Slovenskej republiky. Niet rozumného dôvodu, aby bol pojem izolácie, ktorý je v
§ 2 ods. 1 písm. m)
jednotne definovaný pre celý zákon o ochrane verejného zdravia, vykladaný a používaný
odlišne v
§ 12 ods. 2 písm. f)
a v
§ 48 ods. 4 zákona
o ochrane verejného zdravia. Zároveň ústavný súd pripomína, že
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia je iba výpočtom opatrení slúžiacich predchádzaniu ochoreniam,
avšak pojem izolácie definične spresňuje tak, že určuje miesto jej uskutočňovania
(domáce prostredie, zdravotnícke zariadenie, iné určené zariadenie). Derogáciou izolácie
„v zdravotníckom zariadení alebo inom určenom zariadení“ týmto nálezom (časť III.2.1)
sa pojmológia zákona o ochrane verejného zdravia upraví tak, že izoláciu, a to aj
tú, ktorú predpokladajú ustanovenia
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u) zákona
o ochrane verejného zdravia, bude možné uskutočňovať už iba v domácom prostredí,
pričom takýto zásah, ako už bolo uvedené (bod 137), nepovažuje ústavný súd za pozbavenie
osobnej slobody s nadväzujúcou požiadavkou náležitých hmotnoprávnych i procesnoprávnych
záruk plynúcich z čl. 5 dohovoru a
čl. 17 ústavy
. Rovnaký záver platí aj pre ustanovenie
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia v časti týkajúcej sa povinnosti fyzických osôb podrobiť
sa izolácii. Predmetné ustanovenie upravuje aj z ústavnoprávneho hľadiska [
čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy
] relevantný obsah právneho vzťahu medzi fyzickou osobou a verejnou mocou tvoriaci
základ pre následné uplatnenie kompetencií orgánov verejného zdravotníctva zakotvených
či už v
§ 12 ods. 2 písm. f)
alebo aj v
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u) zákona
o ochrane verejného zdravia.
144.
Osobitne k normatívnym účinkom
§ 48 ods. 4 písm. n) zákona
o ochrane verejného zdravia v znení ovplyvnenom derogačnými účinkami tohto nálezu
ústavný súd dodáva, že vzhľadom na už zdôraznenú textuálnu a obsahovú previazanosť
označeného ustanovenia s
§ 12 ods. 2 písm. f)
predmetného zákona bude eliminovaný (ako obsolétny) účinok pojmu „nútená“ v úvode
prvého z oboch ustanovení, a to v zmysle represívneho (fyzického, policajného) dodania
do izolácie. Nebude už totiž prichádzať do úvahy externá forma izolácie, nariadená
(výlučne) v zdravotníckom alebo inom určenom zariadení, a nútené dodanie do domáceho
prostredia neprichádza pri zmysluplnom, resp. ústavne udržateľnom výklade zákona,
do úvahy. Administratívnoprávna sankcionovateľnosť nesplnenia povinnosti izolácie
sa odvíja už od
§ 12 ods. písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia, „vynútenie“ v tomto zmysle je teda zachované.
145.
Ústavný súd tak uzatvára, že pokiaľ ide o opatrenia nariaďujúce izoláciu podľa
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a povinnosť podrobiť sa izolácii podľa
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia, nie je možné ich konfrontovať s požiadavkami kladenými
na pozbavenie osobnej slobody podľa čl. 5 dohovoru a podľa
čl. 17 ústavy
, pretože pokiaľ bude izolácia nariaďovaná len v domácom prostredí, nepredstavuje
pozbavenie osobnej slobody. K povinnosti nariaďovať izoláciu výlučne v domácom prostredí
bude zákon o ochrane verejného zdravia orgány verejného zdravotníctva zaväzovať po
derogácii izolácie v zdravotníckom zariadení, prípadne v inom určenom zariadení [
§ 12 ods. 2 písm. f)
], vykonanej týmto nálezom, k čomu pristupuje povinnosť ústavne konformného výkladu
pojmu izolácia v ostatných (teda aj v tejto časti nálezu preskúmavaných) ustanoveniach
zákona o ochrane verejného zdravia. Zužujúci výklad (izolácia = izolácia v domácom
prostredí) nedovoľuje nariaďovať izoláciu mimo domáceho prostredia. V popísaných okolnostiach
niet dôvodu, aby ústavný súd vyslovil nesúlad
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia v častiach upravujúcich izoláciu s referenčnými ustanoveniami
označenými navrhovateľkou. Preto v tejto časti návrhu navrhovateľky nevyhovel (výrok
3 nálezu).
146.
Odlišne však ústavný súd posúdil časti napadnutých ustanovení [
§ 48 ods. 4 písm. n)
a u) a
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia] upravujúce kompetenciu orgánov verejného zdravotníctva
nariaďovať karanténu, resp. povinnosť podrobiť sa karanténnym opatreniam.
147.
Už pri odôvodnení nesúladu
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia v časti o karanténnych opatreniach (body 113 – 136) ústavný
súd konštatoval ústavnú neudržateľnosť uvedenej kategórie ako súčasti pojmového aparátu
tvoriaceho základ pre nariaďovanie opatrení orgánmi verejného zdravotníctva. Z rovnakých
dôvodov spočívajúcich v pojmovej neurčitosti spojenej s absenciou zákonnej právnej
úpravy limitov pri zasahovaní do základných práv a slobôd, ktorým možno osobu v karanténe
podrobiť, ako aj s absenciou procesnoprávnych záruk osobnej slobody, ústavný súd vyslovil
nesúlad
§ 48 ods. 4 písm. n)
v časti „
alebo karanténa osoby podozrivej z nákazy
“,
§ 48 ods. 4 písm. u)
v časti „
alebo karanténa
“ a
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
a karanténnym opatreniam
“ zákona o ochrane verejného zdravia s
čl. 17 ods. 1
a
2 ústavy
v spojení s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 2 ods. 2
,
čl. 13 ods. 2
a 4 ústavy a s čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru (výrok 2 nálezu).
III.3. K namietanému nesúladu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia
148.
Podľa
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia náklady, ktoré vzniknú pri plnení povinností ustanovených
týmto zákonom a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi upravujúcimi ochranu
verejného zdravia, uhrádza ten, kto je povinný tieto povinnosti plniť.
149.
Navrhovateľka vo vzťahu k tomuto ustanoveniu namieta jeho nesúlad jednak s
čl. 20 ods. 1
, 3, 4 a 5,
čl. 1 ods. 1
,
čl. 13 ods. 4 ústavy
, čl. 1 dodatkového protokolu, jednak s
čl. 35 ods. 3 druhou vetou
,
čl. 39 ods. 1 ústavy
[v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4 ústavy
] a ďalej aj s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 13 ods. 4
a
čl. 17 ods. 1
a 2 ústavy [v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru].
III.3.1. K namietanému nesúladu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia s
čl. 20 ods. 1,
3, 4 a 5,
čl. 1 ods. 1,
čl. 13 ods. 4 ústavy
v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu
150.
Podľa
čl. 20 ods. 1 ústavy
každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký
zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu
nepožíva. Dedenie sa zaručuje.
151.
Podľa
čl. 20 ods. 3 ústavy
vlastníctvo zaväzuje. Nemožno ho zneužiť na ujmu práv iných alebo v rozpore so všeobecnými
záujmami chránenými zákonom. Výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať ľudské zdravie,
prírodu, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom.
152.
Podľa
čl. 20 ods. 4 ústavy
vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej
miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.
153.
Podľa
čl. 20 ods. 5 ústavy
iné zásahy do vlastníckeho práva možno dovoliť iba vtedy, ak ide o majetok nadobudnutý
nezákonným spôsobom alebo z nelegálnych príjmov a ide o opatrenie nevyhnutné v demokratickej
spoločnosti pre bezpečnosť štátu, ochranu verejného poriadku, mravnosti alebo práv
a slobôd iných. Podmienky ustanoví zákon.
154.
Podľa čl. 1 dodatkového protokolu každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne
užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu
a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva. Predchádzajúce
ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za nevyhnutné, aby
upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili platenie daní
a iných poplatkov alebo pokút.
155.
Právo na vlastníctvo (majetok) garantuje fyzickým (a právnickým) osobám pokojné užívanie
majetku a ochranu pred zbavením majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok,
ktoré ustanoví zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva, no zároveň nebráni štátu
prijímať zákony, ktoré sú nevyhnutné na úpravu užívania majetku v súlade so všeobecným
záujmom najmä na zabezpečenie platenia daní, poplatkov či pokút. Každý zásah orgánu
verejnej moci musí však byť v súlade so zákonom a zbavenie majetku je dovolené iba
za podmienok zákonom stanovených, ktoré sú mimo iného dostatočne presné do tej miery,
že vylučujú svojvôľu a ich aplikácia dostatočne predvídateľná (zásada zákonnosti).
Požiadavka zákonnosti zároveň vyžaduje, aby proti zásahom do práva na majetok bol
dotknutej osobe k dispozícii účinný prostriedok právnej ochrany (procesné záruky).
156.
Každý zásah do práva na vlastníctvo (majetok) musí sledovať fakticky i principiálne
legitímny cieľ daný všeobecným (verejným) záujmom spoločnosti (zásada legitímneho
cieľa vo všeobecnom záujme). Zásah do vlastníctva musí ďalej spĺňať požiadavku vzťahu
primeranosti medzi použitými prostriedkami a cieľom štátom prijatého opatrenia, teda
medzi požiadavkami všeobecného záujmu spoločnosti a potrebou ochrany práva na vlastníctvo
(majetok) jednotlivca (zásada spravodlivej rovnováhy).
157.
Niet pochýb o tom, že namietané ustanovenie
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia je ustanovením svojou povahou zákonným, ktoré umožňuje
obmedziť vlastníctvo fyzickej osoby v rozsahu nákladov, ktoré vzniknú pri plnení povinností
ustanovených týmto zákonom a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi uložených
tejto osobe tým, že tieto náklady je povinná znášať. Z tohto ustanovenia je zároveň
zrejmé, že uložená povinnosť znášať náklady je podmienená tým, že tieto vzniknú pri
plnení povinností uložených fyzickej osobe v záujme ochrany verejného zdravia.
158.
Prípustnosť tohto zásahu do vlastníctva z hľadiska rozsahu je výslovne obmedzená
výškou nákladov spojených s plnením uložených povinností, ktoré je fyzická osoba povinná
znášať sama. Ide pritom o náklady plnenia akýchkoľvek (uložených) povinností, nielen
povinnosti podrobiť sa opatreniam obmedzujúcim jej osobnú slobodu – patrí sem napríklad
aj povinnosť znášať náklady spojené s používaním preventívnych a iných ochranných
pomôcok, náklady dezinfekcie atď.
159.
Na tomto závere nemení nič ani okolnosť (ktorú naznačuje navrhovateľka), že môže
ísť aj o náklady plnenia povinností ustanovených nie priamo zákonom (o ochrane verejného
zdravia), ale prípadne aj inými právnymi predpismi, ktoré sú všeobecne záväzné, no
upravujú ochranu verejného zdravia, pretože samotná povinnosť znášať tieto náklady
je stanovená priamo zákonom. Pokiaľ by totiž malo ísť o povinnosť uloženú takýmito
ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi a s ňou spojené náklady, zaoberať sa
touto otázkou z hľadiska jej ústavnej akceptovateľnosti by bolo možné iba vo vzťahu
k takto konkrétne uloženej povinnosti. Pokiaľ by táto otázka bola vznesená, jej negatívnym
riešením by bola zároveň vyriešená i otázka uloženia povinnosti znášať náklady s ňou
spojené (tak ako v súvislosti s námietkou neústavnosti ustanovení zákona o ochrane
verejného zdravia pre ich neurčitosť v tomto konaní). Ústavný súd tak nenachádza oporu
v napadnutej právnej úprave ani pre argument nedostatku procesnej dimenzie legality.
160.
Vzhľadom na kvantitatívnu limitáciu zásahu uložená povinnosť znášať náklady v ich
skutočnej výške vyhovuje požiadavke dostatočnej určitosti, a teda aj požiadavke na
dostatočnú kvalitu zákonnej úpravy povinnosti z hľadiska jej predvídateľnosti a ochrany
pred svojvôľou.
161.
Hoci priamo napadnuté ustanovenie nestanovuje prostriedky prieskumu postupov pri
vynútiteľnosti splnenia tejto povinnosti, tieto vyplývajú v dostatočnej miere zo všeobecných
ustanovení právneho poriadku a ich naplnenie je už vecou postupov pri aplikácii práva
v konkrétnom prípadne, a nie priamo otázkou súladu napadnutého ustanovenia s navrhovateľkou
označenými základnými právami. Takto zákonom stanovený zásah do základného práva vlastniť
majetok teda nepochybne nie je zásahom svojvoľným a je formulovaný i dostatočne určitým
a predvídateľným spôsobom (spĺňa požiadavku zákonnosti).
162.
Rovnako tak niet pochýb ani o tom, že tento zásah sleduje fakticky i principiálne
legitímny cieľ daný záujmom spoločnosti na ochrane verejného zdravia (je legitímny).
Pojem verejného záujmu je široký už svojou podstatou a ochrana verejného zdravia pred
šírením nákazlivých chorôb tvorí bez potreby ďalších hlbších analýz jeho súčasť.
163.
Za tejto situácie ostalo posúdiť iba to, či preskúmavaná právna norma zachováva spravodlivú
rovnováhu medzi záujmami spoločnosti a ochranou jednotlivca, teda či spĺňa požiadavku
primeranosti a nekladie na jednotlivca neprimerané bremeno.
164.
Test proporcionality, ktorý bolo potrebné využiť aj v tomto prípade, je založený
na troch krokoch ‒ (A) test dostatočne dôležitého cieľa, teda (i) test vhodnosti,
t. j. či zásah smeruje k cieľu, ktorý je dostatočne dôležitý na ospravedlnenie zásahu,
a (ii) test racionálnej väzby medzi zásahom a cieľom zásahu, t. j. či daným prostriedkom
(uložením povinnosti osobe znášať náklady) možno dosiahnuť akceptovateľný cieľ (ochranu
verejnosti pred vznikom a šírením prenosných smrteľných ochorení); (B) test nevyhnutnosti
(potrebnosti použitia daného prostriedku/zásahu), teda vyhodnocovanie, či nebolo možné
použiť šetrnejší zásah; (C) test proporcionality v užšom slova zmysle, ktorý zahŕňa
jednak (i) praktickú konkordanciu (praktickú súladnosť), t. j. test zachovania maxima
z obidvoch základných práv, a jednak (ii) tzv. Alexyho vážiacu formulu, ktorá pracuje
s trojstupňovou stupnicou hodnôt: „nízka“, „stredná“ a „podstatná“, t. j. skúmanie
pomeru intenzity zásahu do jedného základného práva k miere uspokojiteľnosti druhého
kolidujúceho práva, pričom intenzita zásahu a miera uspokojenia môže byť „nízka“,
„stredná“ a „podstatná“.
(A)
Zásah do práva na vlastníctvo v podobe znášania nákladov na plnenie povinnosti stanovených
v záujme ochrany verejného zdravia smeruje k dostatočne dôležitému cieľu, ktorý ho
ospravedlňuje; nie je ani nevhodný, pretože reálne napomáha a prispieva dosiahnutiu
legitímneho cieľa spočívajúceho v ochrane zdravia obyvateľov, resp. v ochrane obyvateľstva
pred vznikom a šírením prenosných smrteľných ochorení. Ukladané povinnosti sledujúce
ochranu verejného zdravia a s nimi spojená povinnosť znášať nimi vyvolané náklady
pôsobia i preventívne. Pritom plnenie množstva z týchto povinností nepresahuje bežné
náklady jednotlivca spojené s preventívnou ochranou jeho zdravia a zdravia iných osôb
(napr. izolácia v domácom prostredí, nosenie ochranných pomôcok a pod.), v dôsledku
čoho nejde o prípad príliš širokej vecnej pôsobnosti normy (predmetu regulácie) ukladajúcej
túto povinnosť nad bežný (a nepochybne akceptovateľný) rozsah. Navyše, pri riešení
tejto otázky štát disponuje širokou mierou diskrécie a takýto zásah do práva na vlastníctvo
nemožno považovať za nevhodný.
(B)
Uvedený zásah do základného práva vlastniť majetok je nevyhnutný na dosiahnutie legitímneho
cieľa ochrany verejného zdravia, pretože je v súlade s technickými a praktickými možnosťami
(vrátane možností ekonomických) reálneho zvládnutia pandémie. Pri úvahe o tom, či
nebolo možné použiť šetrnejší zásah, teda v tomto prípade uložiť povinnosť znášať
náklady týchto opatrení štátu vo väčšom alebo prípadne v celom rozsahu, považuje ústavný
súd za významné najmä to, že opatrenia na ochranu verejného zdravia sú prejavom celospoločenského
úsilia (štátu i jednotlivca) o zvládnutie ochrany verejného zdravia i v krízových
situáciách či v situáciách jeho ohrozenia. V situácii ohrozenia verejného zdravia
pandémiou ide navyše o prostriedok na obnovu normality, t. j. obnovu stavu bez ohrozenia
verejného zdravia, resp. prevenciu potreby predlžovania iných opatrení zasahujúcich
do základných práv. Okrem toho právna úprava pamätá na prípady povinností, náklady
splnenia ktorých by prípadne mohli významne presiahnuť bežné náklady jednotlivca spojené
s preventívnou ochranou zdravia. Národná rada v tejto súvislosti poukázala na pravidlá
uhrádzania nákladov spojených s pobytom v karanténnych zariadeniach majúcich základ
v zákone č. 179/2011 Z. z. o hospodárskej mobilizácii a o zmene a doplnení zákona
č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového
stavu v znení neskorších predpisov. Napokon ústavný súd dodáva, že derogácia povinnosti
podrobiť sa karanténnym opatreniam a izolácii mimo domáceho prostredia plynúca z vyhovujúcej
časti tohto nálezu účinne eliminuje riziko vzniku prípadných neprimeraných nákladov.
(C)
Vychádzajúc z podstaty oboch chránených záujmov (základné právo vlastniť majetok
c/a verejný záujem na ochrane života a zdravia obyvateľstva predchádzaním vzniku a
šírenia prenosných smrteľných ochorení), nie je objektívne možné zachovať obidva chránené
záujmy popri sebe bez akéhokoľvek obmedzenia jedného z nich, resp. zachovať absolútne
maximum z obidvoch. Intenzita zásahu do základného práva vlastniť majetok je na prvý
pohľad podstatná, hoci nie vždy nevyhnutne; nejde o excesívny zásah z hľadiska závažnosti.
Zákon ukladá množstvo svojou povahou rôznych povinností, plnenie ktorých vyžaduje
vynaloženie nákladov, no s väčšinou z nich nie sú spojené náklady podstatne prevyšujúce
bežné náklady jednotlivca v danej životnej situácii. Navyše, zo samotného ustanovenia
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia pritom nevyplýva, že súčasťou nákladov, ktoré je osoba
povinná znášať, sú i náklady zdravotnej starostlivosti, na ktoré tak toto ustanovenie
nedopadá. Intenzita zásahu do základného práva vlastniť majetok je tak stredná až
podstatná. V kombinácii s obmedzením rozsahu povinnosti jednotlivca znášať náklady
ich skutočnou výškou nie je narušená požiadavka zachovania maxima z oboch práv. Ide
tak o obmedzenie základného práva vlastniť majetok, ktoré je skutočne potrebné a nevedie
k podstatne väčšej ujme, ale, naopak, k naplneniu sledovaného podstatného cieľa, a
to ochrany verejného zdravia, ktorá zahŕňa aj jeho vlastnú ochranu.
165.
Miera uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva
predchádzaním vzniku a šíreniu prenosných smrteľných ochorení je pri ukladaní povinnosti
znášať náklady uložených povinností z tohto dôvodu podstatná, pretože ide o efektívny
postup predchádzajúci vzniku a šíreniu prenosných smrteľných ochorení. Podstatná miera
uspokojiteľnosti verejného záujmu na ochrane života a zdravia obyvateľstva predchádzaním
vzniku a šíreniu prenosných smrteľných ochorení ukladaním povinností, ktorých plnenie
znáša daná osoba na vlastné náklady, prevažuje stredný až podstatný záujem na ochrane
základného práva vlastniť majetok, a preto je nutné dať prednosť verejnému záujmu
na ochrane života a zdravia obyvateľstva.
166.
Pokiaľ navrhovateľka v súvislosti s testom proporcionality zdôrazňuje, že zákonná
formulácia povinnosti znášať tieto náklady nie je podmienená skorším dobrovoľným nesplnením
príslušnej povinnosti jednotlivcom či jeho vlastným zavinením nariadeného opatrenia,
a preto uloženie povinnosti znášať náklady nie je schopné prispieť k odradeniu jednotlivca
od rizikového správania, napadnuté ustanovenie podľa názoru ústavného súdu nedáva
podklad pre tieto závery. Jednak totiž dopadá na širšie spektrum opatrení, než iba
na izoláciu či karanténne opatrenie, a hoci nepochybne jedným z jeho účelov je i odradenie
jednotlivcov od rizikového správania, ani rizikové správanie nemusí spočívať výlučne
v skoršom porušení či dobrovoľnom neplnení práve a iba karanténneho opatrenia jednotlivcom.
167.
V štáte rešpektujúcom slobodu jednotlivca je zároveň vecou každej osoby, aby pri
užívaní slobody dbala i na (ochranu zdravia) ostatných, a to aj voľbou alternatív
svojho konania v najširšom zmysle tejto možnosti. So slobodou jednotlivca je spojená
i jeho zodpovednosť. Vo svetle týchto úvah je potrebné vnímať v situácii ohrozenia
verejného zdravia širšie aj zavinenie jednotlivca a jeho správanie pri riešení otázky,
či si jednotlivec svojím konaním zavinil nariadenie opatrenia (na ochranu verejného
zdravia) alebo nie. Tu totiž nejde iba o právny význam pojmu zavinenia. Prevencia
konaní jednotlivca spôsobilých ohroziť verejné zdravie je nepochybne jedným z najvyšších
záujmov chránených zákonom o ochrane verejného zdravia. Z tohto dôvodu nepovažuje
ústavný súd argumentáciu navrhovateľky tým, že uloženie povinnosti znášať náklady
opatrení nie je schopné prispieť k ochrane verejného zdravia, za zásadnú. V situáciách
ohrozenia verejného zdravia je jeho ochrana vrátane znášania skutočných nákladov konkrétneho
opatrenia s tým spojených vecou celej spoločnosti, ale zároveň rovnako aj každého
jej člena. Preto argumentácia navrhovateľky nevyvracia záver o vhodnosti právnej úpravy,
ukladajúcej jednotlivcovi povinnosť náklady znášať, a ani záver, podľa ktorého v tomto
prípade ujma na základnom práve vlastniť majetok je vyvážená prínosom na kolidujúcom
verejnom záujme (ochrane verejného zdravia), hoci nepochybne exaktné účinky tohto
opatrenia sú iba obťažne kvantifikovateľné vzhľadom na aktuálny stupeň poznania.
168.
Na základe uvedeného ústavný súd konštatuje, že uloženie povinnosti podľa
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia znášať (bez náhrady) náklady, ktoré vzniknú pri plnení
povinností ustanovených týmto zákonom a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi
upravujúcimi ochranu verejného zdravia, osobe, ktorá je povinná tieto povinnosti plniť,
je v súlade s
čl. 20 ods. 1
,
3
,
4
a
5
,
čl. ods. 1
a
čl. 13 ods. 4 ústavy
i v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu.
III.3.2. K namietanému nesúladu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia s
čl. 35 ods. 3 druhou vetou
,
čl. 39 ods. 1
v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4
ústavy
169.
Podľa
čl. 35 ods. 3 ústavy
občania majú právo na prácu. Štát v primeranom rozsahu hmotne zabezpečuje občanov,
ktorí nie z vlastnej viny nemôžu toto právo vykonávať.
170.
Podľa
čl. 39 ods. 1 ústavy
občania majú právo na primerané hmotné zabezpečenie v starobe a pri nespôsobilosti
na prácu, ako aj pri strate živiteľa.
171.
Podľa
čl. 13 ods. 4 ústavy
pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto
obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.
172.
Základné právo na prácu garantované
čl. 35 ods. 3 prvou vetou ústavy
i povinnosť štátu v primeranom rozsahu hmotne zabezpečovať občanov, ktorí nie z vlastnej
viny nemôžu toto právo vykonávať (čl. 35 ods. 3 druhá veta), sa priznáva občanom za
podmienok ustanovených zákonom. Právo na prácu chráni spôsob obživy jednotlivca, jeho
účelom je umožniť každému, aby si prácou zabezpečoval prostriedky pre svoju ekonomickú
existenciu, pokiaľ sa tak rozhodne závislou činnosťou s účasťou zamestnávateľa. Jeho
účelom je teda zabezpečiť prístup k práci a účelom povinnosti štátu podľa čl. 35 ods.
3 druhej vety ústavy je hmotne zabezpečovať občanov, ktorí nie z vlastnej viny nemôžu
toto právo vykonávať, v rozsahu a za podmienok ustanovených zákonom. Základné právo
na primerané hmotne zabezpečenie je občanom osobitne garantované i v
čl. 39 ods. 1 ústavy
, a to v starobe, pri nespôsobilosti na prácu a pri strate živiteľa a v rozsahu ustanovenom
zákonom.
173.
Pokiaľ navrhovateľka tvrdí nesúlad napadnutého ustanovenia
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia s
čl. 35 ods. 2 druhou vetou
a
čl. 39 ods. 1 ústavy
v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4 ústavy
, dôvodí v podstate tým, že uloženie povinnosti znášať náklady povinností uložených
osobe nie je v súlade s požiadavkou zachovania podstaty týchto práv, pretože napríklad
povinnosť izolácie osoby znamená, že hoci je osoba zamestnaná, nie je spôsobilá prácu
vykonávať, teda sa dostáva do situácie, v ktorej jej štát je povinný poskytnúť primerané
hmotné zabezpečenie. Požiadavka poskytnutia takéhoto hmotného zabezpečenia v danej
situácii má byť navyše popretá, naopak, uložením povinnosti takejto osobe náklady
jej uloženej povinnosti znášať, čo ohrozuje podstatu týchto práv, keď výška týchto
nákladov môže presiahnuť (ako sa to stalo v konkrétnych prípadoch) výšku hmotného
zabezpečenia.
174.
V situácii, keď ústavný súd dospel k záveru, že napadnuté ustanovenie, ukladajúce
povinnosť osobe znášať nevyhnutné náklady bez kompenzácie, nie je rozporné s
čl. 20 ústavy
a čl. 1 dodatkového protokolu, ústavný súd nenachádza potrebnú súvislosť ani medzi
namietaným ustanovením a
čl. 35 ods. 3 druhou vetou
a
čl. 39 ústavy
[a to ani v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4 ústavy
], a to ani vo svetle argumentácie navrhovateľky. Predpoklady a podmienky poskytnutia
hmotného zabezpečenia pre prípady uložených povinností (vrátane tých, na ktoré sa
sústreďuje navrhovateľka) sú navyše predmetom úpravy inými právnymi predpismi (na
ktoré okrajovo odkazuje aj samotná navrhovateľka vo svojom návrhu) a prípadné nedostatky
takejto úpravy nemôžu samé osebe spôsobovať rozpor namietaného ustanovenia
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia s navrhovateľkou označenými ustanoveniami ústavy.
III.3.3. K namietanému nesúladu
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia s
čl. 1 ods. 1
,
čl. 13 ods. 4
a
čl. 17 ods. 1
a 2 ústavy v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru
175.
V tejto časti navrhovateľka odôvodňuje rozpor
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia so základným právom na osobnú slobodu podľa
čl. 17 ústavy
a čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru v prípadoch tých opatrení, ktorými dochádza k jej
obmedzeniu, tým, že uloženie povinnosti úhrady nákladov týchto opatrení podľa názoru
navrhovateľky ešte zvyšuje intenzitu rozporu
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
izolácia v domácom prostredí alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne inom určenom
zariadení
“ a v časti „
karanténne opatrenia
“,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d)
v časti „
izolácii a karanténnym opatreniam
“ zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia najmä s
čl. 17 ods. 1
,
2
a
6 ústavy
a čl. 5 ods. 1 písm. e) a ods. 2 a 4 dohovoru.
176.
Táto argumentácia navrhovateľky však podľa názoru ústavného súdu nie je spôsobilá
založiť rozpor ustanovenia
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia so základným právom na osobnú slobodu podľa
čl. 17 ústavy
a čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, hoci v kontexte posudzovania súladnosti ostatných
navrhovateľkou označených ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia nepochybne
svoj význam má. No v tejto súvislosti navrhovateľka svoju argumentáciu neuplatnila.
Navyše, ústavný súd už svojím záverom o nesúlade týchto ďalších ustanovení zákona
o ochrane verejného zdravia s (inými) navrhovateľkou označenými základnými právami
poskytol základnú odpoveď i na tento navrhovateľkou nastolený problém. V každom prípade
však pre rozpor ustanovenia
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia so základným právom na osobnú slobodu podľa
čl. 17 ústavy
a čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru nenachádza potrebnú súvislosť, najmä ak uzavrel,
že toto napadnuté ustanovenie je v súlade so základným právom na vlastníctvo, resp.
majetok, garantovaným
čl. 20 ústavy
, resp. čl. 1 dodatkového protokolu.
177.
Vzhľadom na všetky uvedené skutočnosti preto ústavný súd návrhu navrhovateľky na
vyslovenie nesúladu ustanovenia
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia s
čl. 1 ods. 1
, č
l. 13 ods. 4
a
čl. 17 ods. 1 a 2 ústavy
v spojení s čl. 5 ods. 1 písm. e) dohovoru, s
čl. 35 ods. 3 druhou vetou
,
čl. 39 ods. 1
v spojení s
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 1 písm. a)
a
ods. 4 ústavy
a s
čl. 20 ods. 1
,
3
,
4
a
5
,
čl. 1 ods. 1
a
čl. 13 ods. 4 ústavy
v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu nevyhovel (výrok 3 nálezu).
IV.
Záver
178.
Ústavný súd po dôkladne vykonanom prieskume zákona o ochrane verejného zdravia dospel
k záveru, že návrh podaný navrhovateľkou možno systematicky i obsahovo zadeliť do
troch okruhov napadnutých ustanovení.
179.
Na prvom mieste ústavný súd konštatoval nesúlad § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4
písm. aa) zákona o ochrane verejného zdravia s ústavnými normami zakotvujúcimi požiadavky
na určovanie medzí základných práv slobôd. Šírka formulácie oboch napadnutých ustanovení
(„ďalšie opatrenia“) neposkytuje potrebné záruky ochrany jednotlivca pred svojvoľnými
zásahmi do základných práv a slobôd, čím určovanie medzí základných práv a slobôd
vyhradené zákonodarnej moci neprípustne prenecháva podzákonnej normotvorbe.
180.
V druhom okruhu sa ústavný súd zaoberal
§ 12 ods. 2 písm. f)
,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a u) a
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia v častiach namietaných navrhovateľkou. Systematický prístup
k podanému návrhu i k výkladu a uplatňovaniu zákona o ochrane verejného zdravia vyžadoval
odlišný prístup ústavného súdu k právnemu inštitútu izolácie na jednej strane a ku
karanténnym opatreniam (karanténe) na strane druhej.
181.
Pri skúmaní izolácie ústavný súd dospel k záveru, že pokiaľ je táto realizovaná v
domácom prostredí, čo
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia explicitne umožňuje, potom zásah do ústavou a dohovorom
chránenej autonómnej sféry jednotlivca nevykazuje charakter pozbavenia osobnej slobody,
v dôsledku čoho izoláciu v domácom prostredí nie je potrebné testovať kritériami vyplývajúcimi
z
čl. 17 ústavy
a čl. 5 dohovoru, a tak v medziach rozsahu a dôvodov návrhu navrhovateľky ústavnoprávne
obstojí.
182.
Pokiaľ však ide o izoláciu mimo domáceho prostredia (v zdravotníckom zariadení alebo
inom určenom zariadení), ide o pozbavenie osobnej slobody. Izolácia v zdravotníckom
zariadení, prípadne v inom určenom zariadení v spojení s legálnou definíciou izolácie,
ako aj absencia procesnoprávnych záruk osobnej slobody viedli ústavný súd k záveru
o nesúlade
§ 12 ods. 2 písm. f)
v časti „
alebo v zdravotníckom zariadení, prípadne v inom určenom zariadení
“ zákona o ochrane verejného zdravia s garanciami osobnej slobody podľa ústavy a dohovoru.
Pojem izolácie použitý v ďalších ustanoveniach tvoriacich druhú skupinu napadnutých
právnych noriem už potom ústavný súd nepovažoval za potrebné pojať do vyhovujúceho
výroku, pretože dospel k záveru, že nariaďovanie opatrení podľa
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
je nevyhnutné uskutočňovať nielen v priamom realizačnom vzťahu k legálnej definícii
izolácie podľa
§ 2 ods. 1 písm. m)
, ale aj k jej obsahovému zúženiu výlučne na domáce prostredie, čo explicitne vyplýva
z derogáciou nepostihnutého zvyšku ustanovenia
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia. Identický záver potom platí aj pre ustanovenie
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia v časti o povinnosti podrobiť sa izolácii.
183.
Pri skúmaní kategórie karanténnych opatrení (karantény) ústavný súd neignoroval jej
dlhodobo stabilný význam v bežnom jazyku. Napriek tomu zohľadnil, že zákon o ochrane
verejného zdravia ako predpis verejného práva umožňujúci závažné zásahy do základných
ľudských práv a slobôd, predmetný pojem v
§ 2 ods. 1 písm. n)
definuje tautologicky, čo je z pohľadu právnej istoty a predvídateľnosti úplne nedostatočné.
Navyše, druhý okruh napadnutých ustanovení neprináša (na rozdiel od izolácie) žiadne
definičné zúženie predmetnej kategórie, ktoré by odôvodňovalo záver vylučujúci jej
povahu pozbavenia osobnej slobody. Zistiac, že právny poriadok pre prípady karantény
ako pozbavenia osobnej slobody nedostatočne určuje zákonné medze uvedeného základného
práva a neposkytuje náležité procesné záruky vyplývajúce z
čl. 17 ústavy
a čl. 5 dohovoru, ústavný súd konštatoval nesúlad
§ 12 ods. 2 písm. f)
,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia v častiach o karanténnych opatreniach (karanténe) s referenčnými
normami vyššej právnej sily uvedenými navrhovateľkou.
184.
Napokon, tretí okruh napadnutých ustanovení tvoril iba
§ 58 ods. 2 zákona
o ochrane verejného zdravia, v ktorom navrhovateľka dominantne videla neprimeraný
zásah do základného práva vlastniť majetok a sprostredkovane aj do ďalších základných
práv a slobôd. Po vykonanom teste proporcionality, so zohľadnením poznatku, že napadnuté
ustanovenie ukladá povinnosť úhrady skutočných nákladov, ako aj po zistení, že fyzická
osoba plniaca povinnosti tam uvedené by ich znášala aj v prípade, ak by napadnuté
ustanovenie súčasť zákona o ochrane verejného zdravia netvorilo, ústavný dospel k
záveru o ústavnej udržateľnosti povinnosti z neho plynúcej. Právny poriadok, ako aj
vyhovujúca časť tohto nálezu ústavného súdu navyše efektívne eliminujú riziko povinnosti
znášať neprimerane vysoké náklady.
185.
Pri svojom rozhodovaní sa ústavný súd usiloval o komplexný prístup k právnej úprave
opatrení orgánov verejného zdravotníctva. Detailne sa zaoberal a dôsledne zvažoval
aj preferenciu eventuality ústavne konformného výkladu spätého s interpretačnými prístupmi,
ktoré by dotknuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia mohli ospravedlniť.
Paradoxne, práve snaha hľadať korektnú cestu k ústavnej udržateľnosti namietaných
právnych noriem prispela k poznaniu, že zákon o ochrane verejného zdravia predstavuje
mimoriadne zložitý komplex právnych kategórií, pojmov, inštitútov, ako aj ich vzájomných
súvislostí. Právna úprava má viac vrstiev (bežná situácia, krízový stav), je neprehľadná
a nastoľujúca právnu neistotu o skutočnom rozsahu kompetencií orgánov verejného zdravotníctva.
Takto sa (aj prostredníctvom napadnutých ustanovení) otvára priestor pre narušenie
rovnováhy v systéme deľby moci, keď sa mocenské postavenie orgánov exekutívy výrazne
posilňuje, a v ich právnych predpisoch (napr. vyhláška ÚVZ č. 252/2021 VU, ktorou
sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k izolácií osôb pozitívnych
na ochorenie COVID-19 a karanténe osôb, ktoré prišli do úzkeho kontaktu s osobou pozitívnou
na ochorenie COVID-19) sa objavuje i regulácia, ktorá je v právnom štáte vyhradená
zákonodarcovi, pretože sa priamo dotýka základných práv a slobôd.
186.
Ústavný súd zvažoval mieru vyhovujúceho výroku. Vylúčil však rozhodnutie k napadnutej
právnej úprave šetrnejšie, ktoré by si doplnkovo vyžadovalo uplatnenie zložito formulovaného
(a v konečnom dôsledku tiež nedostatočne predvídateľného) ústavne konformného výkladu
k derogáciou nedotknutému torzu napadnutej právnej regulácie. Legitimizovať takýmto
spôsobom neurčitú právnu úpravu umožňujúcu nariaďovať opatrenia vykazujúce povahu
pozbavenia osobnej slobody ako súčasti hodnoty ľudskej dôstojnosti však ústavný súd
považoval na neudržateľné.
187.
Okamžité právne následky vyhlásenia nálezu ústavného súdu v Zbierke zákonov Slovenskej
republiky (ďalej len ,,zbierka zákonov“) nebránia v aktuálnej situácii vyhláseného
núdzového stavu orgánom verejnej moci pristúpiť k preventívnym opatreniam, ktoré sú
spôsobilé ihneď eliminovať možné epidemické riziká plynúce z derogácie právneho inštitútu
karantény (karanténnych opatrení). Tým sa zároveň vytvorí potrebný priestor na to,
aby národná rada mohla pristúpiť k prijatiu zákonnej úpravy, ktorá bude rešpektovať
požiadavky plynúce zo základného práva na osobnú slobodu podľa
čl. 17 ústavy
a čl. 5 dohovoru. Uvedené riziká sú taktiež riešiteľné nederogovanou časťou
§ 48 ods. 4 písm. n) zákona
o ochrane verejného zdravia umožňujúcou nariadiť nútenú izoláciu nielen osobe chorej
na prenosné ochorenie, ale aj osobe podozrivej z prenosného ochorenia [v zmysle
§ 12 ods. 2 písm. f) zákona
o ochrane verejného zdravia v spojení s vyhovujúcim výrokom tohto nálezu však už
takúto izoláciu možno nariadiť výlučne v domácom prostredí].
V.
Účinky nálezu
188.
Podľa
čl. 125 ods. 3 ústavy
ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými
v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich
ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich
mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou,
ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom.
Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich
mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.
189.
Podľa
čl. 125 ods. 6 ústavy
rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným
na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.
190.
Podľa
§ 68 ods. 2 zákona
o ústavnom súde rozhodnutia ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov,
v konaní o súlade medzinárodných zmlúv, v konaní o súlade predmetu referenda, v konaní
o výklad ústavy a ústavných zákonov, v konaní o sťažnosti proti výsledku referenda,
v konaní o sťažnosti proti výsledku ľudového hlasovania, v konaní o uvoľnení funkcie
prezidenta a v konaní o neplatnosti právnych predpisov sa vyhlasujú v zbierke zákonov
v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.
191.
Podľa
§ 91 ods. 1 zákona
o ústavnom súde právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorých nesúlad
s právnym predpisom vyššej právnej sily, ústavný súd vyslovil, strácajú účinnosť dňom
vyhlásenia nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov.
192.
Príslušné časti ustanovení preskúmavaného právneho predpisu, ktorých nesúlad s predmetnými
referenčnými normami ústavný súd vyslovil vo výroku tohto nálezu, strácajú podľa
§ 91 ods. 1 zákona
o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov a platnosť za podmienok
ustanovených v
§ 91 ods. 2 zákona
o ústavnom súde. Z hľadiska obsahu predmetného zákona o ochrane verejného zdravia
sú z textu preskúmavaného zákona derogačnými účinkami tohto nálezu odstránené dôvodne
namietané nesúladné ustanovenia, a to už účinkami vyhlásenia tohto nálezu ústavného
súdu v zbierke zákonov. Tým sa nesúlad právnych predpisov odstraňuje.
193.
Pre zachovanie nastoleného súladu predmetného zákona s referenčnými normami je potrebné,
aby sa zákonodarca zdržal znovu zavedenia do právneho poriadku právnej úpravy totožnej
s derogovanými ustanoveniami § 4 ods. 1 písm. g) a § 48 ods. 4 písm. aa) zákona o
ochrane verejného zdravia, čo však nebráni za splnenia požiadaviek uvedených v časti
III.1 tohto nálezu prípadne doplniť do ustanovení
§ 4 ods. 1
a
§ 48 ods. 4
ďalšie konkrétne kompetencie ministerstva zdravotníctva a úradu verejného zdravotníctva.
Vo vzťahu k derogovaným častiam ustanovení
§ 12 ods. 2 písm. f)
,
§ 48 ods. 4 písm. n)
a
u)
a
§ 51 ods. 1 písm. d) zákona
o ochrane verejného zdravia je zasa potrebné, aby sa zákonodarca zdržal zavedenia
obdobných ustanovení do právneho poriadku bez toho, aby súčasne v súlade s bodom III.2.1
tohto nálezu striktne definoval predovšetkým rozsah a trvanie opatrení ich legálnou
definíciou, prípadne doplnenou o nadväzujúcu dostatočne konkrétnu právnu úpravu v
zákone o ochrane verejného zdravia. Pokiaľ za splnenia podmienok uvedených v tomto
náleze budú izolácia alebo karanténne opatrenia v zákone definované spôsobom, ktorý
vylúči ich charakteristiku ako pozbavenia osobnej slobody, postačí, aby novozavedená
úprava zodpovedala požiadavkám akceptovateľnosti zásahu do práva na slobodu pohybu
(bod 114). V opačnom prípade bude nevyhnutné tieto opatrenia nielen zákonne definovať,
ale súčasne rešpektovať všetky hmotnoprávne i procesnoprávne požiadavky vyplývajúce
z čl. 5 dohovoru (bod 133). Pre zavedenie nevyhnutných procesných záruk sa javí najvhodnejšie
zvoliť zákonnú úpravu v podobe osobitného typu mimosporového (prieskumného) súdneho
konania nadväzujúceho na zákon o ochrane verejného zdravia s výslovnou právomocou
súdu nariadiť prepustenie a povinnosťou súdu rozhodnúť v určenej lehote plynúcej od
oznámenia obmedzenia osobnej slobody súdu alebo doručenia návrhu na začatie konania
osoby, ktorej osobná sloboda bola obmedzená. Oznámenie uskutočnené v určenej lehote
musí obsahovať aj dôvod obmedzenia osobnej slobody vo vzťahu ku každej osobe, ktorá
s obmedzením nevyslovila súhlas, s tým, že v opačnom prípade musí byť osoba po uplynutí
tejto lehoty prepustená. Zároveň musí byť dotknutej osobe zaručené právo iniciovať
konanie pred súdom aj samostatne. Právomoc súdu nariadiť prepustenie musí byť konkrétna
a s jasným obsahom, ktorá zároveň vymedzí výrok rozhodnutia súdu. Decízna právomoc
rovnako musí reflektovať existenciu správneho aktu orgánu verejného zdravotníctva
požívajúceho prezumpciu zákonnosti. Prípadne novozavedená obdobná právna úprava však
musí spĺňať nielen požiadavky uvedené v tomto náleze, ale rešpektovať aj princíp minimalizácie
zásahu do základných práv a maxima ich ochrany.
194.
Podľa
§ 92 zákona
ústavnom súde dňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu, ktorým ústavný súd vyslovil
nesúlad právneho predpisu, jeho časti alebo jeho ustanovenia s právnym predpisom vyššej
právnej sily, v zbierke zákonov strácajú účinnosť aj príslušné vykonávacie právne
predpisy vydané na vykonanie tohto právneho predpisu, jeho časti alebo jeho ustanovenia.
195.
Dňom vyhlásenia tohto nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov preto strácajú účinnosť
vykonávacie predpisy vydané na vykonanie derogovaných ustanovení (resp. ich častí)
zákona o ochrane verejného zdravia. Ak ide o vykonávacie predpisy vydané súčasne na
vykonanie viacerých ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia (derogovaných i
nederogovaných), strata účinnosti sa dotýka iba častí týchto vykonávacích predpisov
majúcich oporu výlučne v ustanoveniach, resp. ich častiach, ktorých nesúlad s predpismi
vyššej právnej sily ústavný súd vo výrokoch 1 a 2 tohto nálezu vyslovil.
196.
Vzhľadom na to, že ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia, ktoré ústavný
súd identifikoval ako nesúladné s ústavou a dohovorom, strácajú podľa
§ 91 ods. 1 zákona
o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia tohto nálezu v zbierke zákonov, derogácia
so sebou nesie právne účinky ex nunc (teda nie spätne, retroaktívne). Preto ani nezakladá
náhradové nároky v dôsledku nariadených opatrení majúcich základ v derogovaných ustanoveniach
a uplatnených voči ich adresátom v období, keď sa na tieto ustanovenia vzťahovala
prezumpcia ich súladu s právnymi predpismi vyššej právnej sily.
P o u č e n i e
Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 8. decembra 2021
Ivan Fiačan v. r.
predseda Ústavného súdu
Slovenskej republiky