V mene Slovenskej republiky

509

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 13/2022-337

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka

(sudca spravodajca), Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku,

Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu

prezidentky Slovenskej republiky

, zastúpenej advokátom JUDr. Petrom Kubinom, Bottova 2A, Bratislava, na začatie konania

podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovení čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo

v bode 9, čl. III bodov 1, 3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII, čl.

IX a čl. X zákona č.

232/2022 Z. z.

o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení niektorých zákonov s Ústavou

Slovenskej republiky, ústavným zákonom č.

493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti a Dohovorom o právach dieťaťa za účasti vlády Slovenskej

republiky ako vedľajšieho účastníka konania takto

r o z h o d o l

1.

Ustanovenia čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo v bode 9, čl. III bodov 1, 3, 6,

7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII, čl. IX a čl. X zákona č.

232/2022 Z. z.

o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení niektorých zákonov

nie sú

v súlade s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2

Ústavy Slovenskej republiky v spojení s

čl. 55a

Ústavy Slovenskej republiky a s

čl. 1

ústavného zákona č.

493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti.

2.

Vo zvyšnej časti návrhu

nevyhovuje

.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) uznesením č. k. PL. ÚS

13/2022-223 z 12. októbra 2022 podľa

§ 56 ods. 5 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) prijal na ďalšie konanie

v celom rozsahu návrh navrhovateľky na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovení čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo

v bode 9, čl. III bodov 1, 3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII, čl.

IX a čl. X zákona č.

232/2022 Z. z.

o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej

aj „zákon o financovaní voľného času dieťaťa“ alebo „napadnutý zákon“) s

čl. 1 ods. 1

prvou vetou,

čl. 2 ods. 2

a s

čl. 31

Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), s

čl. 55a

ústavy v spojení s

čl. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej len „ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti“),

ako aj s

čl. 12 ods. 1

a

2

ústavy v spojení s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 3 ods. 1 a s čl. 27 ods. 1 a 3 Dohovoru

o právach dieťaťa (ďalej len „dohovor“). Navrhovateľka zároveň navrhla, aby ústavný

súd rozhodol o pozastavení účinnosti ňou označených zákonných ustanovení, a to v prípade,

ak by vo veci samej nerozhodol do 1. januára 2023, resp. v časti čl. III bodu 7 napadnutého

zákona do 1. januára 2024, keď príslušné ustanovenia nadobudnú účinnosť.

2.

Navrhovateľka napáda ustanovenia zákona o financovaní voľného času dieťaťa, ktorý

bol prijatý Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) na jej 65.

schôdzi 24. mája 2022 v skrátenom legislatívnom konaní [

§ 89

zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.

350/1996 Z. z.

o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

(ďalej aj „zákon o rokovacom poriadku“ alebo „rokovací poriadok“)].

3.

Navrhovateľka po doručení zákona o financovaní voľného času dieťaťa tento zákon 9.

júna 2022 vrátila národnej rade s jej pripomienkami [

čl. 102 ods. 1 písm. o)

ústavy].

4.

Národná rada zákon o financovaní voľného času prerokovala v druhom a treťom čítaní

na jej 66. schôdzi 22. júna 2022 a predmetný zákon prijala nadpolovičnou väčšinou

všetkých poslancov (

čl. 84 ods. 3

ústavy).

5.

Zákon o financovaní voľného času dieťaťa bol bez podpisu navrhovateľky vyhlásený

v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (ďalej aj „zbierka zákonov“) 29. júna 2022,

pričom navrhovateľkou napadnuté ustanovenia v čase podania jej návrhu nenadobudli

účinnosť.

6.

Námietky navrhovateľky k príslušným ustanoveniam zákona o financovaní voľného času

dieťaťa možno rozdeliť do troch oblastí

I.1. Nedostatky legislatívneho procesu (namietaný nesúlad s

čl. 1 ods. 1

prvou vetou,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31

ústavy)

7.

Navrhovateľka v úvode svojho návrhu pripomína, že aj národná rada je pri výkone svojich

kompetencií viazaná ústavou, čo platí aj pre proces prerokovania a schvaľovania zákonov.

Ak sa národná rada domnieva, že podmienky na skrátené legislatívne konanie sú nenáležité,

môže zmeniť príslušné ustanovenia zákona o rokovacom poriadku, nemôže ich však svojvoľne

porušovať.

8.

Procedurálne pravidlá na prijímanie zákonov sú podľa navrhovateľky odrazom demokratického

pluralitného systému, v ktorom má mať opozícia možnosť vyjadriť sa a presadiť aj záujmy

menšiny. S uvedeným korešponduje povinnosť väčšiny rešpektovať ochranu menšín, v tomto

prípade parlamentnej opozície, čím sa napokon realizuje aj samotná kontrola parlamentnej

väčšiny.

9.

Navrhovateľka ďalej s odkazom na judikatúru Ústavného súdu Českej republiky poukázala

na to, že dôvodnosť skráteného legislatívneho konania nemôže byť založená len na konsenze

poslancov, ale musí vychádzať z reálnej a objektívnej závažnosti situácie, na ktorú

je potrebné reagovať bezprostredne prijatím zákona alebo jeho zmenou (Pl. ÚS 53/10).

10.

Navrhovateľka si uvedomuje, že doterajšia judikatúra ústavného súdu je naklonená

zdržanlivejšiemu prístupu k posudzovaniu legislatívneho procesu, než je to v prípade

Ústavného súdu Českej republiky, domnieva sa však, že závažný procedurálny nedostatok

v tomto prípade a flagrantné zneužitie inštitútu skráteného legislatívneho konania

predstavujú výnimočné okolnosti odôvodňujúce vyslovenie nesúladu napadnutej právnej

úpravy s príslušnými ustanoveniami ústavy.

11.

Na skrátené legislatívne konanie neboli podľa navrhovateľky splnené podmienky podľa

§ 89

zákona o rokovacom poriadku, ktorými sú existencia mimoriadnych okolností, ohrozenie

základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo hrozba značnej hospodárskej

škody štátu.

12.

Samotná úprava účinnosti napadnutej právnej úpravy od 1. januára 2023, resp. 1. januára

2024 vypovedá o neexistencii naliehavosti jej prijatia. Uvedené platí o to viac v

situácii, keď časť zákona o financovaní voľného času dieťaťa, ktorá nebola navrhovateľkou

v tomto konaní napadnutá, nadobudla účinnosť už 1. júla 2022.

13.

Podľa navrhovateľky nebola splnená ani podmienka existencie mimoriadnej okolnosti,

ktorá musí nastať náhle, nečakane a s tým, že sa na ňu nebolo možné pripraviť. Touto

okolnosťou podľa jej názoru nemôže byť pandémia, ktorá trvá už tri roky. Splnenie

tejto mimoriadnej okolnosti musí byť taktiež náležite odôvodnené, a to reálnosťou

ohrozenia, jeho bezprostrednosťou a konkrétnosťou. V tejto veci však podľa navrhovateľky

neexistovala žiadna takáto mimoriadna okolnosť. Uvedené podľa jej názoru „potvrdil“

aj podpredseda vlády Slovenskej republiky a minister financií Slovenskej republiky,

ktorý v národnej rade predkladal návrh zákona o financovaní voľného času dieťaťa vrátane

návrhu na skrátené legislatívne konanie, keď na sociálnej sieti k procesu prijatia

tohto zákona následne uviedol, že „

bolo to rýchle, bez zbytočných diskusií... tak trocha bagrom

“, pretože „

inak by sa to nikdy nepodarilo

“. Z uvedeného podľa názoru navrhovateľky vyplýva, že jediným dôvodom na skrátené

legislatívne konanie bolo vylúčenie legitímnej politickej a odbornej diskusie a umlčanie

názorových oponentov. Diskusia poslancov národnej rady je pritom chránená priamo z

ústavy (

čl. 31

ústavy), a teda požíva najvyššiu mieru právnej ochrany.

14.

Vo svojom návrhu navrhovateľka ďalej zdôrazňuje, že ak by ústavný súd ponechal postup

národnej rady v takejto situácii bez ústavnoprávnej sankcie, vo výsledku by to znamenalo,

že zákonodarca nemusí dodržiavať pravidlá legislatívneho procesu, čo by viedlo k ďalším

pokusom o zneužitie inštitútu skráteného legislatívneho konania.

15.

Navrhovateľka v tejto časti uzatvára, že zákonodarca porušil viaceré princípy vyplývajúce

z

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2

ústavy, a to princíp legality, princíp zvrchovanosti ústavy a zákonov, princíp zákazu

svojvôle a zneužitia moci, princíp transparentnosti a verejnej kontrolovateľnosti

výkonu verejnej moci, ako aj princíp ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej

spoločnosti vyplývajúci z

čl. 31

ústavy.

16.

V dôsledku uvedeného sa navrhovateľka domnieva, že napadnutá práva úprava je v rozpore

s označenými článkami ústavy.

I.2. Ochrana verejných financií (namietaný nesúlad s

čl. 55a

ústavy v spojení s

čl. 1

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti)

17.

Navrhovateľka v tejto časti svojho návrhu tvrdí, že rešpektuje skutočnosť, že pri

nakladaní s verejnými financiami majú orgány politickej moci podstatnú mieru diskrécie

vychádzajúcu z ich demokratického mandátu získaného vo voľbách, zdôrazňuje však, že

štátna moc a verejné financie patria suverénovi, ktorým je ľud. Aj demokraticky ustanovený

orgán či funkcionár je len dočasným vykonávateľom verejnej moci a správcom, nie vlastníkom

verejných financií.

18.

Podľa navrhovateľky sú podmienky nakladania s verejnými financiami prostredníctvom

čl. 55a

ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti upravené priamo na ústavnej

úrovni, pričom ich ciele sú na zákonnej úrovni implementované o. i. aj cez zákon č.

523/2004 Z. z.

o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách“), zákon

č.

400/2015 Z. z.

o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tvorbe

právnych predpisov“), ako aj zákon č.

103/2007 Z. z.

o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene a doplnení niektorých

zákonov (zákon o tripartite) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tripartite“).

19.

Predkladateľ návrhu zákona o financovaní voľného času dieťaťa mal v zmysle zákona

o rozpočtových pravidlách povinnosť uviesť všetky predpokladané finančné dôsledky

schváleného zákona na rozpočet verejnej správy (

§ 33 ods. 1

zákona o rozpočtových pravidlách). Predmetnú povinnosť, ktorá sa rovnako týka aj

skráteného legislatívneho konania, si však podľa navrhovateľky nesplnil.

20.

Rovnako nebola splnená ani jeho povinnosť podľa zákona o tvorbe právnych predpisov,

a to zabezpečiť účasť verejnosti na legislatívnom procese, v tomto prípade predovšetkým

miest, obcí a samosprávnych krajov, ktoré by mohli zákonodarcu vopred varovať pred

(nezamýšľanými) vplyvmi prijímanej právnej úpravy.

21.

Navrhovateľka k týmto vplyvom a dopadom na samosprávu dopĺňa, že napadnutou právnou

úpravou síce nedošlo k ustanoveniu nových úloh pre samosprávy (

čl. 2 ods. 2

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti), avšak pri zachovaní objemu či rozsahu

ich úloh im boli zásadným spôsobom zredukované finančné prostriedky určené na plnenie

týchto úloh, čo je vo výsledku to isté, ako keby na samosprávu boli prenesené nové

úlohy bez pridelenia príslušných finančných prostriedkov na ich plnenie.

22.

Sporný zákon taktiež nebol prerokovaný v rámci mechanizmu tripartity a sociálnym

partnerom nebol predložený [

§ 4 ods. 3 písm. d)

zákona o tripartite].

23.

Všetky uvedené pochybenia či opomenutia boli podľa navrhovateľky zvýraznené práve

využitím skráteného legislatívneho konania.

24.

Navrhovateľka požiadala v súvislosti s posúdením dopadu zákona o financovaní voľného

času dieťaťa na verejné financie o vyjadrenie aj Radu pre rozpočtovú zodpovednosť,

ktorej stanovisko je aj prílohou samotného návrhu. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť

vo svojom stanovisku uviedla, že schvaľovanie legislatívnych zmien s významným negatívnym

dopadom na rozpočet bez toho, aby bolo v tom čase zrejmé jeho prefinancovanie bez

hlbšej diskusie a zdôvodnenia, je v rozpore s cieľmi stanovenými v

čl. 55a

ústavy. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť tiež poukázala na súčasnú historicky najvyššiu

úroveň dlhu Slovenska a stredné až vysoké riziko dlhodobej udržateľnosti verejných

financií.

25.

Navrhovateľka napokon v tejto časti svojho návrhu poukázala na skutočnosť, že všetci

relevantní účastníci riadneho legislatívneho konania, ktorí boli jeho skrátením negatívne

dotknutí (samospráva, Hospodárska a sociálna rada Slovenskej republiky, Rada pre rozpočtovú

zodpovednosť, inštitúcie zastupujúce zamestnancov a zamestnávateľov), vyslovili s

postupom prijatia zákona o financovaní voľného času dieťaťa ostrý nesúhlas a považujú

ho za zneužitie skráteného legislatívneho konania. Navrhovateľka sa domnieva, že riadne

legislatívne konanie so štandardnou politickou a odbornou diskusiou by malo vplyv

aj na výslednú podobu zákona o financovaní voľného času dieťaťa.

26.

V dôsledku uvedeného sa navrhovateľka domnieva, že predmetná právna úprava je v nesúlade

s

čl. 55a

ústavy v spojení s

čl. 1

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

I.3. Diskriminácia marginalizovaných skupín detí (namietaný nesúlad s

čl. 12 ods. 1

a

2

ústavy v spojení s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 3 ods. 1 a čl. 27 ods. 1 a 3 dohovoru)

27.

Navrhovateľka v tejto časti svojho návrhu poukazuje na skutočnosť, že od 1. januára

2023 sa na deti, u ktorých sa dávky vyplácajú osobitnému príjemcovi, zníži prídavok

a príplatok k prídavku na 20 eur, resp. 15 eur. Pre kategóriu detí s osobitným príjemcom

bude uplatňovanie zákona o financovaní voľného času dieťaťa nielen menej priaznivé

v porovnaní s inými deťmi, ale dokonca dôjde k zníženiu celkovej im doteraz priznanej

sumy, teda v roku 2023 na tom budú horšie než v roku 2022.

28.

Na základe uvedeného navrhovateľka argumentuje, že pri prijímaní zákona o financovaní

voľného času dieťaťa nebol zohľadňovaný najlepší záujem dieťaťa. Navyše, sporné ustanovenie

je priamo cielené na jednu z najzraniteľnejších skupín, a to rómske deti z marginalizovaných

komunít, ktoré často už teraz žijú v extrémnej chudobe a čelia diskriminácii v prístupe

k vzdelaniu. Aj medzinárodné inštitúcie Slovensko opakovane upozornili na nedodržiavanie

základných práv týchto detí a ich situácia by sa v dôsledku aplikácie takejto zmeny

ešte zhoršila.

29.

Článok III bod 6 zákona o financovaní voľného času dieťaťa prijatý ako pozmeňujúci

návrh neobsahuje žiadne odôvodnenie, pričom z vyjadrení predkladateľa vyplýva, že

cieľom má byť potrestanie rodičov za nesplnenie ich povinností vo vzťahu k ich deťom.

Na dokreslenie situácie navrhovateľka poukazuje na vyjadrenie jedného z poslancov

strany Kotlebovci – Ľudová strana Naše Slovensko na tlačovej besede, ktorý uviedol,

že tento pozmeňujúci návrh mala presadiť práve strana Kotlebovci – Ľudová strana Naše

Slovensko, ako aj na vyjadrenie predsedu tejto strany, ktorý mal na sociálnej sieti

uviesť, že predmetná zmena bola „pretlačená“ z ich strany, aby „

asociálom a osadníkom, ktorí riadne nevychovávajú svoje deti

,“ boli detské prídavky o polovicu znížené.

30.

Navrhovateľka sa domnieva, že už inštitút osobitného príjemcu (ide zväčša o obec,

pozn.) pri vyplácaní viacerých štátnych dávok slúži na to, aby sa zabezpečilo ich

využitie na určený účel. Účelom prídavku na dieťa je prispieť na výchovu a výživu

dieťaťa, pričom táto dávka je určená priamo dieťaťu, aj keď oprávnenou osobou je jeho

právny zástupca. Znížením prídavku a príplatku k prídavku dôjde priamo k zhoršeniu

situácie detí v osobitne zraniteľnej situácii, pretože im bude v nižšej miere zabezpečená

strava, ošatenie, hygienické potreby a iné základné životné potreby.

31.

Navrhovateľka upozorňuje na to, že príčiny tzv. záškoláctva u detí zo sociálne slabého

prostredia a marginalizovaných rómskych komunít, ktoré má predmetné ustanovenie podľa

už citovaných vyjadrení riešiť, sú rôzne (napr. nízky príjem rodiny, nedostatočná

dopravná infraštruktúra, ťažkosti s adaptáciou na školské prostredie, sťažená komunikácia

na úrovni škola a rodič) a ich riešením nie je krátenie prídavku na dieťa. Uvedené

potvrdili aj Výskumný pedagogický ústav detskej psychológie a patopsychológie a Štátny

pedagogický ústav, ktorých stanoviská si navrhovateľka vyžiadala a pripojila k svojmu

návrhu.

32.

Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľky trestá dieťa za kroky jeho rodičov, a

to v situácii, keď štát prostredníctvom osobitného príjemcu prevzal zodpovednosť za

to, že štátne sociálne dávky splnia svoj účel, teda budú využité na zabezpečenie potrieb

dieťaťa, a nie napr. na nákup niektorých návykových látok. Navyše, samotný štát má

k dispozícii priestupkové a trestnoprávne sankcie proti rodičovi, ktorý zanedbáva

povinnosti voči svojim deťom, preto už vôbec neexistuje dôvod na krátenie príslušných

dávok na škodu samotného dieťaťa.

33.

Vzhľadom na uvedené sa navrhovateľka domnieva, že čl. III bod 6 zákona o financovaní

voľného času dieťaťa nie je v súlade s

čl. 12 ods. 1

a

2

ústavy v spojení s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 3 ods. 1 a čl. 27 ods. 1 a 3 dohovoru.

I.4. K návrhu na pozastavenie účinnosti navrhovateľkou napadnutých ustanovení zákona

o financovaní voľného času dieťaťa

34.

Navrhovateľka k tejto časti svojho návrhu poukázala na hrozbu ohrozenia základných

práv a slobôd v dôsledku tvrdenej diskriminácie (

časť I.3.

tohto nálezu), ako aj na hrozbu vzniku značnej hospodárskej škody prostredníctvom

dopadov na rozpočtové hospodárenie Slovenskej republiky (

časť I.2.

tohto nálezu).

35.

Uvedené hrozby sú podľa názoru navrhovateľky reálne a konkrétne, avšak uznáva, že

vzhľadom na odloženú účinnosť ňou napadnutých ustanovení zákona o financovaní voľného

času dieťaťa (1. január 2023, resp. 1. január 2024) nateraz nie sú bezprostredné.

V dôsledku uvedeného navrhuje pozastaviť účinnosť predmetných zákonných ustanovení

iba v prípade, ak by ústavný súd vo veci samej nerozhodol pred 1. januárom 2023, resp.

1. januárom 2024.

II.

Priebeh legislatívneho konania

36.

Dňa 18. mája 2022 – vláda Slovenskej republiky (ďalej aj „vláda“) uznesením č. 337/2022

schválila návrh (č. materiálu 20045/2022) na skrátené legislatívne konanie o vládnom

návrhu zákona o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

37.

Dňa 19. mája 2022 – návrh zákona bol doručený národnej rade.

38.

Dňa 19. mája 2022 – predseda národnej rady rozhodnutím č. 1069 z 19. mája 2022 pridelil

vládny návrh zákona na prerokovanie Ústavnoprávnemu výboru národnej rady, Výboru národnej

rady pre financie a rozpočet (gestorský výbor), Výboru národnej rady pre sociálne

veci, Výboru národnej rady pre vzdelávanie, vedu, mládež a šport a Výboru národnej

rady pre kultúru a médiá. Predseda národnej rady určil lehotu na prerokovanie návrhu

zákona v druhom čítaní vo výboroch s termínom ihneď na 65. schôdzi národnej rady.

39.

Dňa 24. mája 2022 – prvé čítanie.

40.

Národná rada schválila uznesenie č. 1472, ktorým posunula návrh zákona do druhého

čítania, pridelila návrh zákona na prerokovanie už uvedeným výborom, určila gestorský

výbor a lehotu na prerokovanie v druhom čítaní vo výboroch ihneď.

41.

Dňa 24. mája 2022 – rokovanie výborov.

42.

Uznesenie Výboru národnej rady pre kultúru a médiá č. 170 z 24. mája 2022 – odporúča

schváliť.

43.

Uznesenie Výboru národnej rady pre vzdelávanie, vedu, mládež a šport č. 168 z 24.

mája 2022 – odporúča schváliť.

44.

Uznesenie Výboru národnej rady pre sociálne veci č. 192 z 24. mája 2022 – odporúča

schváliť.

45.

Uznesenie Výboru národnej rady pre financie a rozpočet č. 335 z 24. mája 2022 – odporúča

schváliť s doplňujúcimi a pozmeňujúcimi návrhmi.

46.

Uznesenie Ústavnoprávnemu výboru národnej rady č. 517 z 24. mája 2022 – odporúča

schváliť s navrhovanou zmenou.

47.

Uznesenie Výboru národnej rady pre financie a rozpočet č. 336 z 24. mája 2022 – schvaľuje

spoločnú správu výborov.

48.

Dňa 24. mája 2022 – druhé čítanie, návrh zákona bol posunutý do tretieho čítania.

49.

Dňa 24.mája 2022 – tretie čítanie, návrh zákon bol schválený uznesením národnej rady

č. 1475 z 24. mája 2022, zákon bol schválený 83 hlasmi z celkového počtu 131 prítomných

poslancov.

50.

Dňa 9. júna 2022 – navrhovateľka vrátila zákon o financovaní voľného času dieťaťa

národnej rade podľa

čl. 102 ods. 1 písm. o)

ústavy.

51.

Dňa 9. júna 2022 – predseda národnej rady rozhodnutím č. 1115 z 9. júna 2022 pridelil

zákon vrátený navrhovateľkou na opätovné prerokovanie Ústavnoprávnemu výboru národnej

rady a Výboru národnej rady pre financie a rozpočet (gestorský výbor) a určil lehotu

na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní vo výboroch s termínom do 13. júna 2022.

52.

Dňa 14. júna 2022 – oba výbory prerokovali vrátený zákon. Ani jeden z výborov neprijal

uznesenie z dôvodu nedosiahnutia nadpolovičnej väčšiny poslancov.

53.

Dňa 22. júna 2022 – druhé čítanie, zákon bol posunutý do tretieho čítania.

54.

Dňa 22. júna 2022 – tretie čítanie, zákon bol schválený 77 hlasmi z celkového počtu

142 prítomných poslancov.

III.

Stanoviská účastníkov konania, replika navrhovateľky, amicus curiae podania a verejné

zasadnutie pléna

III.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

55.

K návrhu sa vyjadrila národná rada podaním z 18. augusta 2022. S návrhom sa nestotožnila

a navrhla mu nevyhovieť.

56.

Národná rada na úvod zdôraznila, že dodržanie podmienok na schválenie zákona v skrátenom

legislatívnom konaní je otázkou ochrany zákonnosti, nie otázkou ochrany ústavnosti.

57.

Pokiaľ ide o namietané nedostatky legislatívneho procesu, národná rada sa domnieva,

že všetky zákonné podmienky na skrátené legislatívne konanie splnené boli. Dôvodová

správa k tzv. prorodinnému balíku zákonov v parlamentnej tlači č. 1028 obsahuje všetky

tieto dôvody.

58.

Pokiaľ ide o vyjadrenia ministra financií Slovenskej republiky, tak on mohol proces

prerokovania legislatívneho návrhu hodnotiť iba na vládnej úrovni, nie však na parlamentnej.

59.

Vo vzťahu ku konkrétnym podmienkam na skrátené legislatívne konanie národná rada

poukázala na mimoriadnu okolnosť, a to dôsledky krízy spojenej s pandémiou COVID-19

a vojenským konfliktom na Ukrajine. Reálne náklady na bežný život rodín sa zvyšujú,

čo opodstatňuje kroky štátu na ich kompenzáciu.

60.

Navyše, spochybnenie skráteného legislatívneho konania v tomto prípade by podľa národnej

rady mohlo viesť k efektu tzv. snehovej gule, keďže v skrátenom legislatívnom konaní

bolo v tomto volebnom období prijatých viacero zákonov práve v súvislosti s pandémiou

COVID-19.

61.

Pokiaľ ide o skutočnosť, či štátu hrozia značné hospodárske škody, národná rada odkázala

na hrozbu pre podnikateľov, ktorá by sa nevyhnutne premietla do škody pre samotný

štát.

62.

K procesu prijímania napadnutého zákona národná rada uviedla, že k návrhu zákona

sa vyjadrili príslušné výbory a že na jej schôdzi 24. mája 2022 bol poslancom vytvorený

dostatočný priestor prihlásiť sa do rozpravy a vyjadriť sa. Aj samotné vrátenie zákona

prezidentkou a jeho nové, resp. opätovné prerokovanie na schôdzi 22. júna 2022 svedčí

v prospech záveru, že diskusia nebola obmedzená a že poslanci mali právo sa s návrhom

v dostatočnej miere oboznámiť a vyjadriť sa k nemu.

63.

Národná rada ďalej zdôraznila princíp trojdelenia moci a potrebu zdržanlivého prístupu

ústavného súdu pri posudzovaní splnenia podmienok na skrátené legislatívne konanie.

Navyše, ako už bolo uvedené, podľa národnej rady ide otázku zákonnosti, nie ústavnosti.

64.

Pokiaľ ide o účinnosť tzv. prorodinného balíka, národná rada poukázala na potrebu

dostatočného časového priestoru nevyhnutného na technickú realizáciu zamýšľanej finančnej

pomoci rodinám, vyriešenie personálnych otázok, ako aj na naplánovanie a realizáciu

mediálnej kampane. Tieto procesy nemôžu prebehnúť bez adekvátneho základu v okolnostiach

danej veci platného zákona. Navyše, samotný daňový bonus sa uplatňuje už od 1. júla

2022.

65.

K otázke ochrany verejných financií národná rada uviedla, že vplyv na rozpočet verejnej

správy bol posudzovaný v prílohe návrhu napadnutého zákona. Rozpočet verejnej správy

by bol zaťažený až od 1. januára 2023, teda podmienka podľa

§ 33 ods. 3

zákona o rozpočtových pravidlách bola splnená. Ak má právny predpis nadobudnúť účinnosť

až od nasledujúceho rozpočtového roka, tak dôsledky a dopady na rozpočet verejnej

správy sa zohľadnia pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy až na nasledujúce obdobie.

66.

Národná rada vyjadrila nesúhlas s myšlienkou, že schvaľovanie legislatívnych zmien

s významným dopadom na rozpočet je možné len vtedy, ak je zrejmé ich prefinancovanie.

67.

Národná rada zároveň poukázala na európsku rozpočtovú legislatívu a výnimku z pravidiel

Paktu stability a rastu.

68.

Podľa národnej rady ústavnému súdu neprislúcha hodnotenie stavu verejných financií

ani hodnotenie ekonomického dopadu prijatých legislatívnych zmien. Ďalej upriamila

pozornosť aj na očakávaný nadpríjem samospráv a tiež nedostatok informácií zo strany

navrhovateľky k využitiu príspevku na záujmové vzdelávanie.

69.

Priestor na bilaterálne rokovania s dotknutými subjektami bol podľa národnej rady

vytvorený, keďže Ministerstvo financií Slovenskej republiky 24. mája 2022 zverejnilo

tlačovú správu, v ktorej tieto relevantné subjekty prizvalo na rokovania.

70.

Ak navrhovateľka poukazuje na úroveň štátneho dlhu a riziko dlhodobej udržateľnosti,

tak národná rada uprednostnila zmiernenie dopadu inflácie, poklesu výroby a rastu

cien energií na najzraniteľnejšiu skupinu obyvateľstva. V tomto smere národná rada

poukázala aj na judikatúru ústavného súdu, v zmysle ktorej sú možnosti súdnej kontroly

rozhodnutí zákonodarcu v oblasti verejných výdavkov limitované.

71.

K tretej línii argumentácie, teda k diskriminácii a neodôvodnenému postihu detí za

konanie ich rodičov, národná rada uviedla, že prijatím sporného ustanovenia sledovala

legitímny cieľ zabezpečenia prístupu detí k vzdelaniu. Navyše, podmienenie prídavkov

na deti školskou dochádzkou existuje vo viacerých krajinách východnej Európy. Napadnutá

právna úprava nesmeruje proti určitej etnickej skupine, keď aj samotná navrhovateľka

uviedla, že iba 51 % detí, pri ktorých je na prídavok na dieťa určený osobitný príjemca,

pochádza z oblastí, kde je vyššia miera zastúpenia rómskej komunity.

72.

K návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutej právnej úpravy národná rada uviedla,

že navrhovateľka nedostatočným spôsobom konkretizovala dôvody, na ktorých ho zakladá.

V prípade vyhovenia tomuto návrhu by ústavný súd umožnil zásah do sociálnych práv

občanov, ktorým by bol odopretý im priznaný právny nárok, teda určité sociálne benefity.

Pokiaľ ide o obavy samospráv z výpadku daní z príjmov fyzických osôb, tieto sa nepotvrdili.

III.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky

73.

K návrhu sa vyjadrila podaním z 22. septembra 2022 aj vláda, zastúpená Ministerstvom

spravodlivosti Slovenskej republiky, ako vedľajší účastník konania. Aj vláda uviedla,

že návrhu navrhovateľky nemožno vyhovieť, pričom jej argumenty sa v zásade prekrývajú

s argumentmi národnej rady.

74.

Vo vzťahu k ústavnosti legislatívneho procesu vláda poukázala na svoje vlastné odôvodnenie

skráteného legislatívneho konania, konkrétne epidemiologickú situáciu a vojenský konflikt

na Ukrajine, s tým súvisiaci nárast cien tovarov a služieb a potrebu eliminácie hospodárskych

škôd z dôvodu zníženého dopytu zo strany obyvateľstva, ako aj potrebu zabezpečenia

práva rodičov na pomoc od štátu. Ďalej poukázala na povahu politického uváženia pri

reakcii zákonodarcu na mimoriadnu udalosť a jeho širokú diskréciu v tejto otázke.

75.

Podobne ako národná rada aj vláda poukázala na to, že dodržanie podmienok skráteného

legislatívneho konania je otázkou zákonnosti, nie ústavnosti. Navyše, pri prerokúvaní

napadnutého zákona v skrátenom legislatívnom konaní nedošlo k porušeniu ústavných

práv poslancov či porušeniu iných ústavných princípov. Za návrh zákona hlasovali aj

poslanci opozície, a naopak, proti hlasovali aj poslanci koalície. Všetkým poslancom

bol daný primeraný priestor na zapojenie sa do diskusie.

76.

Vláda rovnako ako národná rada zdôraznila potrebu zdržanlivosti ústavného súdu pri

posudzovaní ústavnosti legislatívneho procesu, a to s odkazom na viaceré jeho rozhodnutia.

77.

Zároveň odkázala na pozitívny záväzok štátu pomôcť rodičom, ktorí sa starajú o deti.

78.

Vo vzťahu k ochrane verejných financií vláda doplnila a zdôraznila, že neexistuje

okruh právnych predpisov, ktoré by boli vylúčené zo skráteného legislatívneho konania.

Fiškálny dopad právneho predpisu či právnej úpravy nie je kritériom na posúdenie prípustnosti

využitia skráteného legislatívneho konania.

79.

Vláda tiež vyjadrila nesúhlas s názorom navrhovateľky, že imanentnou súčasťou riadneho

legislatívneho procesu je diskusia s relevantnými účastníkmi. Táto diskusia môže slúžiť

na skvalitnenie návrhu zákona, avšak nie je nevyhnutným predpokladom na vyslovenie

súladu zákona s ústavou.

80.

Ďalej vláda upriamila pozornosť na prognózu rastu reálneho HDP v dôsledku prijatia

tzv. prorodinného balíčka, ako aj zníženie rizika chudoby.

81.

K tvrdenej diskriminácii a neprimeranému postihu skupiny detí vláda zdôraznila povinnú

povahu školskej dochádzky, ktorá vyplýva priamo z ústavy, ako aj zámer zákonodarcu

motivovať detí a rodičov k splneniu si tejto povinnosti.

III.3. Replika navrhovateľky

82.

K stanoviskám národnej rady a vlády sa vyjadrila navrhovateľka podaním z 23. októbra

2022 a uviedla, že na svojom návrhu trvá. Pripomenula, že aj národná rada ako štátny

orgán je viazaná princípom legality a

čl. 2 ods. 2

ústavy. Argumentáciu v prospech splnenia podmienok na skrátené legislatívne konanie

zo strany národnej rady a vlády považuje za abstraktnú a ich tvrdenia za sčasti vnútorne

rozporné. Obavy národnej rady o efekte tzv. snehovej gule nie sú namieste, pretože

opatrenia, ktoré boli prijaté na zamedzenie šírenia nebezpečnej nákazlivej choroby

COVID-19, boli prijaté v čase, keď tento dôvod na skrátené legislatívne konanie existoval

a bol úplne legitímny, čo však už nemožno povedať vo vzťahu k napadnutému zákonu.

83.

Navrhovateľka zdôraznila, že národná rada ani vláda neobjasnili konkrétnu hrozbu

značných hospodárskych škôd, ktorá by opodstatňovala využitie skráteného legislatívneho

konania. Taktiež poukázala na návrh poslanca národnej rady na zmenu tzv. krúžkovného

tým spôsobom, aby nadobudlo účinnosť až k 1. septembru 2024, a z toho vyplývajúcu

absenciu akéhokoľvek bezprostredného ohrozenia základných ľudských práv a slobôd.

84.

Ak národná rada a vláda odkazujú na potrebu technického a personálneho zabezpečenia,

viac ako dvojmesačné oneskorenie vydania výzvy na predloženie ponuky na vývoj systému

eAktivity nesvedčí v prospech tvrdenej naliehavosti. Rovnako neboli dosiaľ vyhlásené

ani príslušné výberové konania. Navrhovateľka taktiež nesúhlasí s argumentom, že „potreba

dať ľuďom pocit hneď teraz, že dostanú niečo neskôr“, podporuje záver o nevyhnutnosti

skráteného legislatívneho konania.

85.

Navrhovateľka opätovne zdôraznila ústavnú úpravu udržateľnosti hospodárenia, historicky

najvyššiu úroveň štátneho dlhu a vynechanie relevantných účastníkov riadneho legislatívneho

procesu z diskusie. Týmto bola výzva na diskusiu adresovaná vo forme tlačovej správy,

aj to až po vypracovaní návrhu zákona a jeho predložení národnej rade.

86.

Vo svojom vyjadrení navrhovateľka napokon znova upriamila pozornosť na trestanie

detí za nečinnosť ich rodičov, ako aj na poslanecký návrh zákona, ktorým by sa sporný

č. III bod 6 napadnutého zákona vypustil, teda by sa odstránila ňou namietaná diskriminácia

určitej skupiny detí a ich rodičov. Uvedená zamýšľaná oprava svedčí v neprospech skráteného

legislatívneho konania, ako aj celkovo v neprospech kvality napadnutého zákona. Opäť

zdôraznila dopad tohto opatrenia na marginalizované skupiny obyvateľov a potenciálnu

diskrimináciu na základe rasy a etnika.

III.4. Podania

amicus curiae

87.

Ústavnému súdu bolo v súlade s

§ 86 ods. 4

zákona o ústavnom súde doručených päť tzv. amicus curiae listov (podaní). Vzhľadom

na ich obsah a relevanciu tam uvedených skutočností k prejednávanému prípadu považuje

ústavný súd za vhodné aspoň stručne odkázať na hlavné body týchto podaní.

III.4.1. Rómske advokačné a výskumné stredisko

88.

Rómske advokačné a výskumné stredisko vo svojom podaní z 18. júla 2022 k namietanému

nesúladu čl. III bod 6 napadnutého zákona poukázalo na viaceré príčiny tzv. záškoláctva,

medzi ktoré patrí aj nedostatok finančných prostriedkov. Práve inštitút osobitného

príjemcu rieši uvedený problém, keď osobitný príjemca pre dieťa zakúpi veci, ktoré

potrebuje na účel plnenia školskej dochádzky.

89.

Zníženie prídavku a príplatku k prídavku trestá deti za konanie, resp. opomenutie

ich rodičov a ešte väčšmi môže prehlbovať samotné dôvody a príčiny zanedbávania povinnej

školskej dochádzky predovšetkým rómskych detí. Predmetnú úpravu aj z uvedeného dôvodu

možno podľa Rómskeho advokačného a výskumného strediska považovať za prejav protirómskeho

rasizmu.

III.4.2. Senior analytik Útvaru hodnoty za peniaze

90.

Senior analytik Útvaru hodnoty za peniaze vo svojom podaní z 12. augusta 2022 upriamil

pozornosť ústavného súdu na výpočty, podľa ktorých až 73 % adresátov zníženia prídavku

a príplatku k prídavku patrí k rómskej populácii, pričom v skutočnosti môže byť toto

percento ešte vyššie. Uvedená skutočnosť podľa jeho názoru podporuje argument navrhovateľky

o diskriminácii a až protirómskom rasizme v čl. III bode 6 napadnutého zákona.

91.

Z Revízie výdavkov na skupiny ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením vypracovanej

Inštitútom vzdelávacej politiky a Útvarom hodnoty za peniaze pre Slovensko vyplývajú

nedostatky v oblasti sociálnej inklúzie. Konkrétne ide o napr. veľmi slabú dostupnosť

služieb ranej starostlivosti pre znevýhodnené deti, nedostatok pedagogických asistentov

a odborných zamestnancov, nedostatočné dopravné spojenie, chýbajúcu jazykovú podporu

rómskych detí, u ktorých slovenský jazyk nie je ich materinským jazykom, ako aj nadmerné

využívanie opakovania ročníka u znevýhodnených žiakov.

92.

Navyše, finančné sankcie pri boji s tzv. záškoláctvom fungujú v najlepšom prípade

iba u niektorých podskupín žiakov, prípadne krátkodobo (Gil Keppens, Bram Spruyt,

The impact of interventions to prevent truancy: A review of the research literature,

Studies in Educational Evaluation, dostupné na https://doi.org/10.1016/j.stueduc.2020.100840).

III.4.3. Iniciatíva za právny štát

93.

Iniciatíva za právny štát združujúca viaceré organizácie zastupujúce podnikateľský

stav vo svojom podaní z 23. septembra 2022 poukázala na nesplnenie podmienok na skrátené

legislatívne konanie a na to nadväzujúcu absenciu odbornej diskusie, ako aj potenciálny

odradzujúci efekt nepredvídateľnosti legislatívnych zmien tuzemských a zahraničných

investorov.

III.4.4. Občianske združenie VIA IURIS

94.

Občianske združenie VIA IURIS vo svojom podaní z 3. novembra 2022 poukázalo na neprimerane

časté využívanie skráteného legislatívneho konania národnou radou, a to predovšetkým

počas VIII. volebného obdobia, keď takmer štvrtina všetkých zákonov bola schválená

v rámci skráteného legislatívneho konania (v roku 2020, keď vypukla pandémia COVID-19,

to bola až takmer polovica).

95.

Zároveň odkázalo na kritický postoj Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom

práva (ďalej len „Benátska komisia“) k zrýchleným formám legislatívneho procesu. Benátska

komisia už uviedla (v stanovisku prijatom na 131. plenárnom zasadnutí 17. – 18. júna

2022 k novelám zákona o všeobecných súdoch v Gruzínsku z decembra 2021), že žiadna

zmysluplná debata nie je možná, ak je návrh zákona prezentovaný a prijatý náhle a

v rýchlosti v zrýchlenom konaní, ktoré obmedzuje verejné a parlamentné preskúmanie.

Nedostatočná diskusia počas legislatívneho procesu negatívne ovplyvňuje aj kvalitu

výslednej legislatívy. Podľa Benátskej komisie by väčšina nemala manipulovať procesom

s cieľom vyhnúť sa verejnému pripomienkovaniu. Benátska komisia tiež konštatovala,

že hoci neexistujú medzinárodné štandardy týkajúce sa dĺžky legislatívneho procesu,

možnosť verejnej diskusie musí byť zachovaná. Benátska komisia opakovane konštatovala,

že opatrnosť a seba-obmedzenie sú nevyhnutné, keď sa postupuje v skrátenom legislatívnom

konaní, a hoci tento postup môže byť v súlade s národnou legislatívou, takýto prístup

nie je vhodný pre prijímanie zákonov v prípade komplexných a citlivých záležitostí,

ktoré majú významný sociálny a politický dopad, a je veľmi otázny z hľadiska transparentnosti,

inkluzívnosti, demokratickej legitimity a zodpovednosti.

96.

Aj Európska komisia v Správe o právnom štáte 2022 vo vzťahu k Slovensku poukázala

na absenciu dostatočnej diskusie pri prijímaní zákonov, zvlášť takých, ktoré prinášajú

významné zmeny.

III.4.5. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť

97.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom podaní z 8. novembra 2022 odkázala na

svoje stanovisko, ktoré navrhovateľka priložila k jej návrhu, a doplnila aktuálne

informácie nad rámec uvedeného stanoviska.

98.

Medzi (nové) relevantné informácie patrí zhoršenie vyhliadok ekonomiky vrátane spotreby

domácnosti. Najväčší dopad sa očakáva koncom roku 2022 a v roku 2023, keď popri prudkom

spomalení ekonomického rastu (riziká pre recesiu vzrástli) dôjde k poklesu reálnych

miezd dva roky po sebe a inflačný šok najmä z cien energií vyústi do poklesu spotreby

domácností. Na historické minimum sa zníži i miera úspor domácností. Rozsah negatívneho

dopadu bude vo veľkej miere závisieť od regulačných opatrení zabraňujúcich skokovému

nárastu cien elektriny a plynu pre domácnosti či kompenzačných opatrení pre firmy.

Doteraz avizované (dočasné) opatrenia naznačujú, že tie samotné by mohli výrazne tlmiť

dopad energetickej krízy nielen na ekonomiku, ale aj na domácnosti.

99.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že vláda zatiaľ nepredstavila také opatrenia,

ktoré by dostatočne prispievali k znižovaniu vysokej úrovne dlhu, a aktívne tak zabránila

spusteniu najprísnejších sankcií spojených s prekročením najvyššieho pásma limitu

dlhu. Naopak, prijímaním nových trvalých opatrení s účinnosťou od roku 2023 v celkovej

výške viac ako 1 % HDP (opatrenia na podporu rodiny, rodičovský dôchodok v rámci dôchodkovej

reformy, valorizácia miezd vo verejnej správe a v zdravotníctve) bez dostatočnej kompenzácie

v iných častiach rozpočtu naďalej spôsobuje rast dlhu. Rada odhaduje, že bez prijatia

dodatočných konsolidačných opatrení by úroveň hrubého dlhu bola stále vyššia ako (každoročne

klesajúci) horný limit dlhovej brzdy na celom horizonte prognózy, pričom v roku 2025

by dlh presiahol horný limit o 3 % HDP.

100.

Oproti pôvodnému stanovisku boli od júna 2022 zaznamenané aj pozitívne vplyvy, ktoré

znižujú riziko prekročenia vysokého pásma rizika dlhodobej udržateľnosti. Ide najmä

o prijatie zákona č. 352/2022 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z.

z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú

niektoré zákony. Pozitívny dlhodobý dopad prijatia opatrení v dôchodkovom systéme

s vplyvom približne 1 % HDP je tak výrazne znížený negatívnym dopadom samotného tzv.

prorodinného balíčka s vplyvom 0,7 % HDP. Aj napriek prijatiu zásadných zmien v dôchodkovom

systéme dlhodobá udržateľnosť sa bude po zohľadnení ostatných negatívnych externých

vplyvov (vojna na Ukrajine) pravdepodobne stále nachádzať blízko hornej hranice pásma

stredného rizika.

101.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že vlády rezignovali na snahu predstaviť

opatrenia, ktoré by presahovali horizont najbližšieho rozpočtového roka. Nezmenilo

sa to ani pri aktuálnom návrhu rozpočtu a konsolidačná stratégia chýba už tretí rok

v rade.

102.

Pokiaľ ide o efektivitu využívania verejných zdrojov, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť

uviedla, že ak je hlavným cieľom, resp. jedným z cieľov zníženie chudoby, mieru rizika

chudoby v rodinách s deťmi je možné výrazne znížiť aj použitím menšieho množstva finančných

prostriedkov. Pri simulácii výpočtami tzv. prorodinný balík zníži mieru rizika chudoby

o 5,2 p.b. s vynaložením finančných prostriedkov v objeme 1,1 mld. eur a ak by boli

dávky zvýšené len rodinám s príjmom pod mediánom (904 eur), miera rizika chudoby by

klesla o 5,9 p.b. – avšak potrebný objem finančných prostriedkov by bol 549 mil. eur.

Ak by dávky boli zvýšené len rodinám s príjmom pod hranicou chudoby (543 eur), miera

rizika chudoby by klesla o 7,7 p.b. a vynaložený objem finančných prostriedkov by

bol podľa odhadu 183 mil. eur.

103.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť dospela k záveru, že samotná skutočnosť, že navrhované

opatrenia znižujú riziko chudoby všetkých alebo vybraných skupín rodín, ešte neznamená,

že ide o najefektívnejšie vynaložené prostriedky. Súčasťou legislatívneho procesu

nebolo skúmanie, či by sa rovnaký, prípadne lepší efekt z hľadiska zmeny miery rizika

chudoby domácnosti nedosiahol inou kombináciou opatrení.

104.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zaslala ústavnému súdu ďalšie svoje podanie z 18.

novembra 2022, v ktorom ústavný súd v nadväznosti na vyjadrenia národnej rady na verejnom

ústnom pojednávaní ubezpečila, že pri tvorbe svojich stanovísk má (mala) k dispozícii

všetky aktuálne a relevantné údaje. Taktiež korigovala vyjadrenie národnej rady, že

mu v rámci skráteného legislatívneho konania zaslala svoje vyjadrenie – národnej rade

nebolo počas skráteného legislatívneho konania zaslané žiadne stanovisko Rady pre

rozpočtovú zodpovednosť.

III.5. Vyjadrenie Národnej rady Slovenskej republiky

105.

Dňa 9. novembra 2022 bolo ústavnému súdu doručené vyjadrenie národnej rady, v ktorom

poukázal na zákony schválené 8. novembra 2022 a ich vplyv na predmet tohto konania.

106.

Novelou napadnutého zákona schválenou 8. novembra 2022 bol z napadnutého zákona vypustený

čl. III bod 6, teda ustanovenie, ktoré navrhovateľka napadla pre ňou tvrdenú diskrimináciu.

Vo vzťahu k tejto časti národná rada navrhla konanie zastaviť.

107.

Novelou napadnutého zákona z 8. novembra 2022 bola taktiež posunutá účinnosť čl.

I bodov 1 až 10 na 1. január 2025 a boli vypustené body 1, 3, 7 a 8 z čl. III napadnutého

zákona. Národná rada navrhla uvedené skutočnosti zohľadniť pri rozhodovaní v tejto

veci.

108.

Napokon národná rada poukázala na pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslancov Milana

Kuriaka, Milana Vetráka a Petra Vonsa k novele zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov

v znení neskorších predpisov (parlamentná tlač. 1121), ktorým sa navyšuje daňový bonus

zo 100 eur na 140 eur, a kompenzáciu dopadov tohto opatrenia na samosprávy, teda postup

národnej rady spôsobom, ktorý nevedie k vzniku hrozby značnej hospodárskej škody.

Na viaceré už uvedené zmeny právnej úpravy (účinné od 1. januára 2023) upriamila pozornosť

ústavného súdu aj v podaní z 12. decembra 2022, v ktorom navrhla konanie v relevantných

častiach zastaviť.

III.6. Ústne pojednávanie

109.

Dňa 9. novembra 2022 sa na ústavnom súde konalo verejné ústne pojednávanie vo veci

za účasti právneho zástupcu navrhovateľky a povereného zástupcu národnej rady. Vláda

ako vedľajší účastník konania sa napriek predvolaniu nedostavila a svoju neúčasť neospravedlnila.

110.

Sudca spravodajca prítomných oboznámil s obsahom súdneho spisu a následne bol účastníkom

konania poskytnutý priestor opätovne sa vyjadriť k predmetu tohto konania a následne

odpovedať na otázky ústavného súdu.

111.

Právny zástupca navrhovateľky aj poverený zástupca národnej rady odkázali na obsah

predošlých vyjadrení.

112.

Nad rámec uvedeného k tretiemu bodu návrhu, teda namietanej diskriminácii, poverený

zástupca národnej rady poukázal na to, že sankčný mechanizmus za tzv. záškoláctvo

sa presúva na úroveň trestania v správnom konaní.

113.

Právny zástupca navrhovateľky poukázal na posunutie účinnosti časti napadnutej právnej

úpravy (tzv. krúžkovné) na 1. január 2025, čo podľa jeho názoru podporuje argument

o absencii akejkoľvek naliehavosti prijatia napadnutého zákona.

114.

Poverený zástupca národnej rady k legislatívnemu procesu zdôraznil, že rokovania

prebiehali aj s opozíciou a že všetci poslanci mali dostatočný priestor diskutovať

a vyjadriť sa. V súvislosti s podmienkami na skrátené legislatívne konanie národná

rada poukázala na hrozbu vzniku škody štátu, ktorú bolo možné takýmto spôsobom vyriešiť

až od 1. januára 2023 z peňazí z rozpočtu na budúci kalendárny rok. Pokiaľ ide o plnenie

plánu na zavedenie celého systému, národná rada konštatovala, že Ministerstvo školstva,

vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky plán na zavedenie systému pomoci rodinám

až do výmeny príslušného ministra neplnilo.

115.

Právny zástupca navrhovateľky zopakoval, že navrhovateľka nespochybňuje pomoc rodinám

a občanom, avšak ak nie je pomoc potrebná a podaná ihneď, nie je dôvod prijímať právnu

úpravu v skrátenom legislatívnom konaní. Už len skutočnosť, že úpravy a opravy napadnutého

zákona je možné ešte pred jeho účinnosťou vykonať v riadnom legislatívnom konaní,

svedčí v prospech dôvodnosti jej návrhu.

116.

Na otázku ústavného súdu o obmedzení diskusie poslancov národnej rady právny zástupca

navrhovateľky uviedol, že reálny či konkrétny zásah do diskusie poslancov navrhovateľke

nie je známy.

117.

Právny zástupca navrhovateľky sa pridržal názoru, že s odkazom na

čl. 55a

ústavy musia byť významné zásahy do rozpočtu či hospodárskej udržateľnosti prijímané

len v riadnom legislatívnom konaní.

118.

Poverený zástupca národnej rady zotrval na svojom stanovisku, že ústavná hodnota

trvalej udržateľnosti v čase krízy ustupuje.

119.

Právny zástupca navrhovateľky poukázal na skutočnosť, že v prípade riadneho legislatívneho

procesu by sa k návrhu zákona vyjadrila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, skráteným

legislatívnym konaním bola v podstate obídená.

120.

Poverený zástupca národnej rady uznal, že skrátené legislatívne konanie mohlo byť

aspoň v časti na škodu veci, a to v prípade absencie dostatočnej diskusie k čl. III

bodu 6 napadnutého zákona, teda tvrdenej diskriminácii, čo však národná rada následne

upravila v súlade s výhradami navrhovateľky.

IV.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

121.

Ústavný súd preskúmal napadnutý zákon najskôr z hľadiska ústavnosti legislatívneho

procesu (prvý a druhý okruh námietok navrhovateľky) a následne, aj z pohľadu jeho

obsahu (tretia námietka týkajúca sa diskriminácie). V tomto bode ústavný súd považuje

za potrebné ozrejmiť, že napadnutie procesu prijatia právneho predpisu vymedzuje v

relevantnej časti aj predmet konania takým (špecifickým) spôsobom, že jeho novely

sa do predmetu tohto konania nepremietli, ako by to mohlo byť v prípade napadnutia

nesúladu zákona s ústavou z dôvodu jeho obsahu (porov. a contrario PL. ÚS 8/2013,

PL. ÚS 9/2014, PL. ÚS 21/2014). Vo vzťahu k neústavnosti legislatívneho procesu preto

ústavný súd predmet konania vymedzil tak, ako bol na ústavnom súde aj pôvodne napadnutý,

prijatý na ďalšie konanie (

§ 56 ods. 5

zákona o ústavnom súde) a ako je uvedený aj v záhlaví tohto nálezu. Takto špecifikovaný

predmet konania (napadnutý zákon) je platný, aj keď stále nie účinný, k čomu už v

dôsledku vyhlásenia tohto derogačného nálezu nemôže dôjsť.

IV.1. K namietaným nedostatkom legislatívneho procesu

IV.1.1. Všeobecné východiská

122.

Slovenská republika je demokratickým a právnym štátom (

čl. 1 ods. 1

ústavy). Tieto dva princípy sa zvlášť prelínajú v zákonodarnom procese. Volení poslanci

(demokracia) prerokúvajú, diskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom

procese (právny štát) o návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát).

Zákony tak prerokúva a prijíma v ústave a v rokovacom poriadku stanovenom procese

národná rada [

čl. 86 písm. a)

v spojení s

čl. 72

ústavy]. Ústavný text obsahuje základné normy, ktoré upravujú proces prijímania zákonov,

pričom okrem noriem, ktoré priamo upravujú prijímanie zákonov, sú nimi aj normy upravujúce

pluralitnú diskusiu a tvorbu vôle poslancov.

123.

Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu

legislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej

rady. Vo vzťahu k posudzovaniu ústavnosti zákonodarného procesu ústavný súd už viackrát

konštatoval, že vzhľadom na rešpektovanie systému trojdelenia štátnej moci je racionálne

zdržanlivý pri svojich zásahoch do činnosti národnej rady, ktorá má výsadné postavenie

voči ostatným najvyšším orgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu

ľudu, ktorý reprezentuje, čím predstavuje (popri prezidentovi Slovenskej republiky)

orgán s najsilnejšou demokratickou legitimitou (I. ÚS 76/2011, PL. ÚS 4/2018, PL.

ÚS 26/2019).

124.

Ako ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre ustálil, prieskum ústavnosti legislatívneho

procesu má špecifiká, ktoré ho odlišujú od prieskumu súladu právnych predpisov ako

takých. Nejde totiž o prieskum obsahu právnej normy, ale o prieskum procedúry, kde

môžu zohrávať značnú rolu aj skutkové okolnosti pri prijímaní. Taktiež účinky derogačného

nálezu môžu byť odlišné (PL. ÚS 13/2020). Ak sa preskúmava zákon z jeho obsahového

hľadiska, v praxi to môže viesť k zrušeniu niektorých jeho sporných ustanovení, zatiaľ

čo procedurálne vady by zapríčinili zrušenie zákona ako celku, čo má vo svojom dôsledku

väčší dopad na právny poriadok a právnu istotu jeho subjektov.

125.

Navrhovateľka pred ústavným súdom namieta, že pri prijímaní napadnutého zákona podmienky

na skrátené legislatívne konanie splnené vôbec neboli a že táto skutočnosť v súčte

s ďalšími jej námietkami vyvoláva napätie nielen so zákonom o rokovacom poriadku,

ale aj so samotnou ústavou.

126.

Ústavný súd s prihliadnutím na námietky navrhovateľky poukazuje na to, že jeho úlohou

nie je zastávať pozíciu „odvolacieho súdu“ vo vzťahu k posudzovaniu naplnenia podmienok

na skrátené legislatívne konanie, ale vystupovať ako ochranca ústavných princípov

vzťahujúcich sa na legislatívny proces (vrátane skráteného legislatívneho konania)

vyplývajúcich z ústavy.

127.

Ústavný súd k posudzovaniu legislatívneho procesu judikoval, že nerešpektovanie zákonnej

úpravy môže za istých okolností dosiahnuť ústavnú intenzitu (PL. ÚS 11/2012; k nadradenosti

ústavy pozri aj Limbach, Jutta. “The Concept of the Supremacy of the Constitution.”

The Modern Law Review, vol. 64, no. 1, 2001). Hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel

zákonodarného postupu môže mať v zmysle judikatúry ústavného súdu za následok rozpor

prijatého zákona so samotnou ústavou (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 26/2019). V povahe ústavného

štátu je totiž ochrana reprezentatívnej demokracie, právneho štátu a základných práv

a slobôd jednotlivcov i proti vlastným orgánom a dokonca aj proti zákonodarcovi samotnému

(KLOKOČKA, V., Ústavní systémy evropských států, 2006, Praha: Linde. 370 s.).

128.

V zásade však musí ísť o také porušenie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré predstavuje

aj zásah do ústavou garantovaných predovšetkým poslaneckých, menšinových práv (podrobnejšie

PL. ÚS 13/2020; podobne na danú problematiku nahliadajú aj iné európske súdy, napr.

Ústavný súd Talianskej republiky v rozhodnutí č. 9/59 z 9. 3. 1959; Ústavný súd Španielska

v rozhodnutí č. 57/1989; Spolkový ústavný súd Nemecka v rozhodnutiach BvL 4/11, 2

BvL 5/11, 2 BvL 4/13 – BverfGE 150, 204; 2 BvL 1/09 – BverfGE 150, 345; Ústavná rada

Francúzska v rozhodnutiach č. 84-181 DC z 11. 10. 1984, č. 89-261 DC z 28. 7. 1989

a č. 99-274 DC z 29. 5. 1990, Ústavný súd Českej republiky v nedávnom náleze sp. zn.

Pl. ÚS 7/22 z 13. septembra 2022).

129.

Vzhľadom na uvedené nemožno prisvedčiť tvrdeniu národnej rady a vlády, že pri preskúmavaní

legislatívneho procesu pôjde vždy iba o posudzovanie jednoduchej, resp. bežnej zákonnosti.

130.

Ústavný súd už judikoval, že vníma isté napätie medzi potrebou podporovať demokratické

procesy na jednej strane a procedurálnou autonómiou suverénnej národnej rady pri výkone

jej kompetencií.

Článok 92 ods. 2

ústavy ustanovuje, že rokovanie národnej rady a jej výborov ustanoví zákon. Týmto

zákonom je rokovací poriadok. Na jednej strane platí, že nie každé porušenie zákona

je porušením ústavy, ale na druhej strane zo skutočnosti, že rokovací poriadok má

povahu zákona, a nie interného predpisu parlamentu, ako to býva v niektorých parlamentných

kultúrach, vyplýva i záujem ústavodarcu dať rokovaciemu poriadku vonkajšiu právne

záväznú formu. Inými slovami, forma zákona znamená, že ústavnú intenzitu môžu dosahovať

také porušenia zákona, ktoré by neboli porušením ústavy, ak by boli upravené len uznesením

parlamentu. Parlamentná procedúra preto nie je úplne mimo kontroly ústavného súdu

( PL. ÚS 11/2012).

131.

Ústavný súd v tomto smere pripomína, že zákonodarná moc má špecifické postavenie

v tom, že požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu stanovuje sama a v podmienkach

Slovenskej republiky ich vyjadruje v zákone o rokovacom poriadku národnej rady, ktorý

môže kedykoľvek zmeniť či dokonca zrušiť. Pokiaľ tak ale neurobí, je aj ona viazaná

ňou samou stanovenými pravidlami (PL. ÚS 26/2019).

132.

Ak sa totiž parlament rozhodol prijať svoje vnútorné pravidlá vo forme zákona, vzdal

sa tým dobrovoľne časti svojej autonómie v prospech jeho externej kontroly, čo súčasne

ale znamená, že orgán vykonávajúci takúto externú kontrolu parlamentných pravidiel

by mal autonómiu parlamentu rešpektovať a vstupovať do nej len v nevyhnutnom rozsahu,

ak nie je iný spôsob nápravy, resp. iný spôsob nápravy nebol použitý alebo situáciu

nevyriešil (PL. ÚS 6/2017).

133.

Rokovací poriadok má špecifické postavenie v tom, že je zákonom, ktorý reguluje zákonodarný

proces v národnej rade a sám je teda jeho výsledkom, ale tiež jeho strojcom, pretože

stanovuje pravidlá parlamentnej zákonodarnej procedúry. Ústavný súd ako súdny orgán

ochrany ústavnosti má oprávnenie preskúmať ústavnosť parlamentnej procedúry, pretože

táto má vzťah k výkonu ústavných právomocí národnej rady, osobitne pri jej postavení

jediného ústavodarného a zákonodarného orgánu Slovenskej republiky (ibid.).

134.

Zohľadňujúc uvedené východiská, ústavný súd preskúmal navrhovateľkou napadnutý legislatívny

proces pri prijímaní napadnutej právnej úpravy.

IV.1.2. Posúdenie splnenia zákonných podmienok na skrátené legislatívne konanie

135.

Pokiaľ ide o splnenie podmienok na skrátené legislatívne konanie, navrhovateľka argumentuje,

že tieto v tomto prípade zjavne splnené neboli. Za mimoriadnu okolnosť nemožno podľa

nej považovať pandémiu COVID-19 ani vojenský konflikt na Ukrajine, keďže medzi nimi

a napadnutou právnou úpravou nie je súvis. Taktiež neboli relevantným a presvedčivým

spôsobom špecifikované základné práva, ktoré by mali byť ohrozené, ako ani ohrozenie

bezpečnosti či hrozba hospodárskej škody štátu. Uvedené je umocnené tým, že napadnutá

právna úprava mala nadobudnúť účinnosť od 1. januára 2023, resp. 1. januára 2024 (medzičasom

v časti tzv. krúžkovného od 1. januára 2025, pozn.).

136.

Napadnutá právna úprava sa týka v podstate troch oblastí úpravy, a to poskytovania

príspevku na voľnočasové aktivity detí (tzv. krúžkovné, čl. I, IV, V, VI, VIII, IX

a X), daňového bonusu (čl. II) a prídavku na dieťa a príplatku k prídavku na dieťa

(čl. III).

137.

Napadnutá právna úprava zavádza systém financovania voľného času dieťaťa prostredníctvom

príspevkov na voľnočasové aktivity dieťaťa, teda aktivity v oblasti vzdelávania, kultúry

a športu. Na realizáciu týchto aktivít sa poskytuje mesačný príspevok, ktorý je účelovo

viazaný len na úhradu voľnočasových aktivít a poskytuje sa na novozriadené konto dieťaťa.

Napadnutá právna úprava tiež zvyšuje tzv. daňový bonus a zvyšuje sumu prídavku a príplatku

k prídavku. Samotná dôvodová správa odkazuje na nový systém ako na „daňovú revolúciu“,

ktorej cieľom je

„podpora voľnočasových aktivít dieťaťa v oblasti vzdelávania, športu a kultúry prostredníctvom

finančného príspevku, aby boli tieto aktivity prístupnejšie čo najväčšej skupine detí

“.

138.

Po preskúmaní predložených dokumentov možno zo strany ústavného súdu uviesť, že v

prípade napadnutej právnej úpravy ide o systémové riešenie podpory voľnočasových aktivít

detí a podpory rodín s deťmi, nie o jednorazovú a bezprostrednú pomoc v reakcii na

určitú nepredvídanú situáciu či okolnosť. Už samotná dôvodová správa naznačuje tzv.

revolúciu v oblasti daní, pri ktorej sa stráca deklarovaný priamy súvis s pandémiou

COVID-19 či vojenským konfliktom na Ukrajine. Navyše, tieto systémové zmeny majú nadobudnúť

účinnosť najskôr až o približne pol roka a najneskôr až takmer dva roky po ich prijatí

v národnej rade.

139.

Takúto systémovú zmenu, ktorej forma a obsah sa medzičasom prehodnocujú a ktorej

účinnosť sa v časti posúva ešte väčšmi do budúcnosti (pozri bod 107 tohto nálezu),

preto už na prvý pohľad nemožno považovať za reakciu na mimoriadnu situáciu pandémie

COVID-19 ani vojenského konfliktu na Ukrajine. Uvedené mimoriadne okolnosti či situácia

v rozhodnom čase síce existovali, avšak medzi nimi a napadnutou právnou úpravou absentuje

príčinná súvislosť. Uvedenému, teda absencii príčinnej súvislosti, nasvedčuje aj skutočnosť,

že zmeny v podpore rodín s deťmi boli zo strany vlády avizované už v novembri 2021,

teda niekoľko mesiacov pred vypuknutím vojenského konfliktu na Ukrajine (napr. tlačová

správa Ministerstva financií Slovenskej republiky z novembra 2021 s titulkom „Predstavili

sme daňovú revolúciu: PODPORA RODINY“).

140.

V prípade napadnutej právnej úpravy ide o systémové riešenie situácie rodín s deťmi,

čo vyplýva jednak z komplexnosti napadnutej právnej úpravy (1), v budúcnosti vynaložených

peňažných prostriedkov na rôzne formy finančnej a inej pomoci rodinám s deťmi (2),

ako aj zo skutočnosti, že ide o zmenu systému financovania rodín do budúcnosti, a

nie o jednorazovú (adresnú) pomoc v reakcii na mimoriadnu udalosť či okolnosť (3).

Zároveň je potrebné zohľadniť úpravu účinnosti napadnutej právnej úpravy (4), ktorá

bola medzičasom v časti posunutá ešte viac do budúcnosti (5).

141.

Rovnako podľa ústavného súdu už na prvý pohľad nebolo preukázané splnenie ďalších

(iných) podmienok na skrátené legislatívne konanie, a to ohrozenie základných ľudských

práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo hrozba značných hospodárskych škôd štátu.

142.

Ak národná rada odkázala na sociálne práva občanov (rodín s deťmi), nijako neobjasnila,

prečo by tieto práva boli akútne ohrozené práve teraz a v miere nezlučiteľnej s čl.

41 ods. 5

ústavy a prečo na takéto tvrdené akútne riziko ich ohrozenia reaguje s takým veľkým

časovým odstupom (účinnosťou napadnutej právnej úpravy). Ústavný súd nespochybňuje,

že finančná a iná situácia rodín s deťmi si vyžaduje pozornosť zákonodarcu. Ústavný

súd však v rámci jemu zverenej právomoci na pôdoryse tohto konania konštatuje, že

odôvodnenie skráteného legislatívneho konania všeobecným odkazom na sociálne právo

(

čl. 41 ods. 5

ústavy, podľa ktorého rodičia, ktorí sa starajú o deti, majú právo na pomoc štátu)

bez ďalšieho neobstojí.

143.

Vo vzťahu k ohrozeniu bezpečnosti neboli predložené žiadne tvrdenia či argumenty,

preto posudzovanie splnenia tejto podmienky skráteného legislatívneho konania nie

je relevantné.

144.

Pokiaľ ide o spôsobenie značnej hospodárskej škody štátu tým, že klesne spotreba

a štát získa menej peňazí na daniach a odvodoch, tento argument pomerne rozširujúco

nahliada na pojem značnej hospodárskej škody štátu (i) a túto škodu v zmysle menšieho

výberu daní a odvodov v budúcnosti kompenzuje ešte väčším balíkom verejných financií,

z ktorých by sa vopred nahradila (ii). Ústavný súd však považuje za dôležité, že na

nedostatok relevancie a nepresvedčivosť tohto argumentu upozornila aj Rada pre rozpočtovú

zodpovednosť vo svojom vyjadrení navrhovateľke zo 6. júna 2022.

145.

S prihliadnutím na uvedené skutočnosti dospel ústavný súd k záveru, že aj pri zohľadnení

širokej miery politického uváženia (

wide margin of appreciation, weiter politischer Ermessensspielraum

) dostupnej národnej rade pri vyhodnocovaní podmienok na skrátené legislatívne konanie

došlo iba k ich zdanlivému, nie však reálnemu naplneniu. Uvedené dáva základ na konštatovanie,

že národná rada pri prijímaní napadnutej právnej úpravy postupovala v rozpore s

§ 89

zákona o rokovacom poriadku (otázka zákonnosti legislatívneho procesu).

146.

Uvedené nerešpektovanie zákonom predpísaných podmienok na skrátené legislatívne konanie

by však vyvolávalo napätie s

čl. 2 ods. 2

ústavy v spojení s

čl. 1 ods. 1

ústavy, len ak by k nemu pristúpili aj ďalšie konkrétne skutočnosti preukazujúce

neprípustnú intenzitu nezákonného postupu prejavujúcu sa ako zásah do ústavných princípov

chránených ústavou, akou by mohla byť napr. situácia tzv. valcovania opozície (podrobnejšie

Zámečníková M. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku.

Praha : Leges, 2018, 144 s. a tam citované odkazy; porov. tiež nález Ústavného súdu

Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 24/07 z 31. januára 2008 vo veci tzv. Topolánkového

batohu a tiež jeho nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 z 1. marca 2011 vo veci tzv. úsporných

opatrení v stave legislatívnej núdze; k praktickým opatreniam na zabránenie vzniku

takejto situácie pozri stanovisko Benátskej komisie č. 845/2016 z 24. júna 2019 o

vzťahu medzi parlamentnou väčšinou a menšinou v demokracii; porov. tiež rozhodnutie

Spolkového ústavného súdu Nemecka o právach opozície BVerfGE 142, 25 – „Oppositionsrechte“)

či postup spočívajúci v tzv. inštrumentalizácii parlamentnej legislatívy [podrobnejšiu

analýzu ponúka Viktor Zoltán Kazai (2021) The misuse of the legislative process as

part of the illiberal toolkit. The case of Hungary, The Theory and Practice of Legislation,

9:3, 295-316, DOI: 10.1080/20508840.2021.1942366].

147.

Žiadne takéto intenzívne zásahy však preukázané neboli. Nenastal teda stav, v ktorom

by parlamentná opozícia či menšina nemohla nad väčšinou vykonávať dozor a kontrolu,

prípadne by bola iným spôsobom vylúčená z parlamentného (legislatívneho) procesu v

rozpore s požiadavkami právneho a demokratického štátu.

148.

Úlohou ústavného súdu je v nadväznosti na uvedené a s ohľadom na už citovanú judikatúru

preskúmať, či navrhovateľkou tvrdené nedostatky vyvolávajú napätie s inými ustanoveniami

ústavy, ktoré vo svojom návrhu označila.

IV.1.3. Posúdenie nesúladu s

čl. 31

ústavy

149.

Navrhovateľka tvrdí, že nezákonnosť skráteného legislatívneho konania zasiahla aj

do

čl. 31

ústavy zakotvujúceho slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti.

150.

Pokiaľ ide o samotnú diskusiu poslancov národnej rady a neprípustný zásah do tejto

diskusie, teda zásah do slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti,

je relevantné uviesť, že ani samotná navrhovateľka neoznačila, resp. neidentifikovala

konkrétny zásah do diskusie poslancov národnej rady či náznak potlačenia práv menšín

(opozície).

151.

Prirodzene, skrátené legislatívne konanie diskusiu poslancov nevyhnutne zužuje, uvedené

však s ohľadom na konkrétne okolnosti prijímania toho-ktorého zákona nemusí bez ďalšieho

znamenať až neústavné obmedzenie diskusie, resp. slobodnej súťaže politických síl.

Z okolností danej veci vyplýva, ako na to poukázala aj národná rada a vláda, že všetci

poslanci národnej rady mali možnosť k návrhu sa vyjadriť a predkladať pozmeňujúce

a doplňujúce návrhy k prerokúvanej úprave, pričom opoziční (menšinoví) poslanci svoj

priestor, ktorý v priebehu legislatívneho procesu mali, čiastočne využili, prípadne

čiastočne dobrovoľne nevyužili (porov. PL. ÚS 25/2020 týkajúci sa skráteného legislatívneho

konania pri zmenách podmienok výberu a vymenovania generálneho prokurátora a výberu

a voľby špeciálneho prokurátora; tiež PL. ÚS 13/2020 týkajúci sa skráteného legislatívneho

konania pri o. i. zmenách zániku funkcie predsedu a člena Súdnej rady Slovenskej republiky

a zastupovania predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky). V tomto

smere ústavný súd pripomína, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ chrániť

menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor v rozhodovacom

procese parlamentu (rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324

„Haushaltskontrolle der Nachrichtendienste“). Ako už bolo konštatované, splnenie tejto

podmienky, teda možnosti menšiny zaujať a prezentovať svoje stanovisko k prerokovávanému

návrhu zákona, nebolo relevantným spôsobom spochybnené.

152.

Ústavný súd poukazuje na sťaženú pozíciu navrhovateľky relevantne ústavnoprávne argumentovať

v prospech neprípustného zásahu do

čl. 31

ústavy, ktorá je daná jej postavením ako prezidentky, nie poslanca, resp. poslancov

národnej rady ako členov tzv. parlamentnej menšiny. Aj navrhovateľka prostredníctvom

svojho právneho zástupcu na verejnom zasadnutí uznala, že žiadne konkrétne sťažnosti

na obmedzenie diskusie od poslancov národnej rady jej adresované neboli. Ústavný súd

v tomto smere dopĺňa, že ani parlamentná menšina, ktorá mala byť tvrdeným nedostatkom

diskusie na svojich právach podľa čl. 31 ústavy dotknutá, nepodala na ústavnom súde

návrh podľa

čl. 125

ústavy.

153.

V okolnostiach tejto veci je ďalej potrebné zdôrazniť, že napadnutý zákon bol pôvodne

navrhovateľkou vrátený národnej rade, čím sa poslancom národnej rady otvorila možnosť

opätovne o návrhu diskutovať. Prostredníctvom tzv. suspenzívneho veta tak navrhovateľka

do istej miery dohliadala aj na legislatívny proces. Navrhovateľka možnosť vrátenia

napadnutého zákona národnej rade využila [čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy], čím diskusiu

a poslaneckú výmenu názorov podporila, resp. umožnila – hoci aj len do istej miery

– zhojenie prípadných ňou vytýkaných nedostatkov.

154.

Navrhovateľka v podstate tvrdí, že diskusia poslancov bola vzhľadom na časové súvislosti

obmedzená neprípustným spôsobom. Ústavný súd vo vzťahu k uvedenému poukazuje na skutočnosť,

že v tejto veci nebolo tvrdené, o to menej preukázané, že časový rámec prerokovania

napadnutého zákona by bol taký krátky, resp. obmedzený, že by už na prvý pohľad vylučoval

jeho prediskutovanie [porov. stanovisko Benátskej komisie vo veci č. 1077/2022 z 20.

júna 2022 k zmenám v zákone o súdoch v Gruzínsku, bod 12 a nasl.; podobne jej stanovisko

vo veci č. 930/2018 z 20. októbra 2018 k zmenám trestného zákona a trestného poriadku

v Rumunsku; tiež nález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 20/21 zo 7.

decembra 2021, v ktorom konštatoval, že prejednanie komplexnejšieho návrhu pandemického

zákona za 12 dní samo osebe nevylučuje možnosť reálneho posúdenia a prejednania návrhu

zákona].

155.

Vzhľadom na všetko už uvedené dospel ústavný súd k záveru, že v tejto veci nebol

preukázaný neprípustný zásah do

čl. 31

ústavy, v zmysle ktorého zákonná úprava všetkých politických práv a slobôd a jej

výklad a používanie musia umožňovať a ochraňovať slobodnú súťaž politických síl v

demokratickej spoločnosti, a teda nebol preukázaný namietaný nesúlad napadnutej právnej

úpravy s označeným ustanovením ústavy.

156.

Keďže napadnutá právna úprava nie je v rozpore s

čl. 31

ústavy, zostáva preskúmať navrhovateľkou namietaný zásah do označeného

čl. 55a

ústavy.

IV.1.4. Posúdenie nesúladu s

čl. 55a

ústavy v spojení s

čl. 1

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti

157.

V zmysle

čl. 55a

ústavy Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré

sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov.

Na podporu cieľov podľa predchádzajúcej vety ústavný zákon upravuje pravidlá rozpočtovej

zodpovednosti, pravidlá rozpočtovej transparentnosti a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť.

158.

Ústavný súd judikoval, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné

proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným

súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny

normatívny dopad (PL. ÚS 12/01).

159.

Zavedením

čl. 55a

ústavy ústavným zákonom č.

422/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č.

460/1992 Zb.

v znení neskorších predpisov, z 9. decembra 2020 bola hodnota dlhodobej udržateľnosti,

ako aj s tým súvisiaca transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov

potvrdená ako ústavná hodnota. Slovenská republika, to znamená všetky jej orgány,

resp. verejná moc ako taká má chrániť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia krajiny,

pretože v prípade, ak hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať situácia,

že štát nebude môcť v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv, a to

predovšetkým tých, ktoré sú od verejných financií závislé.

160.

Ústavný súd nebol dosiaľ vo svojej rozhodovacej činnosti vyzvaný na to, aby

čl. 55a

ústavy, resp.

čl. 1

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti použil ako referenčné ustanovenie (kritérium)

pri posudzovaní súladu všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou, resp. ústavným

zákonom. V tomto konaní je zo strany ústavného súdu potrebné objasniť – to predovšetkým

s ohľadom na argumentáciu navrhovateľky rekapitulovanú v bode 25 tohto nálezu – požiadavky

a základné pravidlá ústavnoprávneho prieskumu vzťahujúce sa na legislatívny proces,

ktoré z označených ustanovení ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti

vyplývajú. Hodnota chránená ústavou v

čl. 55a

má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer. Materiálnym účelom je ochrana verejných financií

pred zanedbávaním transparentnosti, no hlavne odborného kritéria efektívnosti pri

rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami. Osobitnú

dimenziu definovaný ochranný účel vykazuje vo vzťahu k rozhodnutiam volených predstaviteľov

orgánov verejnej moci, ktorí sa prirodzene ocitajú pod tlakom voličských preferencií,

ale v záujme ochrany

čl. 55a

ústavy sú povinní dbať na vyvažovanie politickej motivácie svojich rozhodnutí na

jednej strane a ústavou predpísaného kritéria efektívnosti na strane druhej. Formulovaná

požiadavka neznamená, že každé mocenské rozhodnutie priamo dopadajúce na verejné financie,

ktoré nespĺňa predstavy ekonómov o dokonalej efektivite, je ihneď ústavne spochybniteľné.

Ústava je sústavou hodnôt, ktoré často kolidujú, a tak aj požiadavka vyjadrená v jej

čl. 55a

je obmedziteľná a musí byť pripravená ustúpiť iným ústavným hodnotám. Obzvlášť to

platí pri konflikte s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej okrem iného

v rozhodnutiach volených zástupcov ľudu o nakladaní s verejným majetkom. Avšak aj

v prípade, ak popísaná kolízia vyústi do uprednostnenia politickej motivácie, je orgán

verejnej moci prijímajúci rozhodnutie povinný usilovať o súčasné zachovanie požiadavky

transparentnosti a efektívnosti v maximálnej miere, ktorú uprednostnené politikum

umožňuje. Splnenie uvedených požiadaviek, sledujúc pritom cieľ dlhodobej udržateľnosti

hospodárenia, sa môže prejaviť aj v procese predchádzajúcom prijatiu rozhodnutí o

nakladaní s verejnými financiami. Inými slovami, ak už má byť prijaté rozhodnutie

volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, ktoré

pri hodnotení ekonomickými meradlami napĺňajú uvedené požiadavky len v nízkej miere

alebo vôbec, potom tým minimom, ktoré je prizmou

čl. 55a

ústavy nutné požadovať, je vytvorenie priestoru pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu,

ktorá prijatiu rozhodnutia predchádza, primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých

subjektov alebo ich záujmových reprezentantov. V tom sa prejavuje procesný rozmer

čl. 55a

ústavy, ku ktorého ochrane je nepochybne povolaná aj národná rada pri výkone svojich

právomocí.

161.

Pokiaľ ide o postavenie ústavného súdu vo vzťahu k čl.

55a

ústavy, ktorého ochrana je jeho úlohou (

čl. 124

ústavy), ústavný súd v zásade nie je povolaný na to, aby sám vyhodnocoval odborné

otázky udržateľnosti hospodárenia a transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných

prostriedkov (porov. PL. ÚS 13/2012 o súlade právnej úpravy platov zdravotných sestier).

Táto úloha prislúcha o. i. aj Rade pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorá bola ústavou

a ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti práve na tento účel zriadená. Ak má

byť táto jej úloha nielen formálna, ale aj prakticky naplniteľná, je potrebné, aby

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť mohla zo svojej nezávislej a odbornej pozície do

diskusie o otázkach s reálnym dopadom na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia aspoň

v minimálnej miere zasiahnuť.

162.

Analýzy a výstupy Rady pre rozpočtovú zodpovednosť reagujúce na konkrétnu situáciu

či akt s dopadom na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia má pri svojom rozhodovaní zohľadniť

predovšetkým ten orgán, ktorý svojím rozhodnutím v relevantnej miere na túto dlhodobú

udržateľnosť (negatívne) vplýva. Ako už bolo uvedené, pri zasahovaní do ústavne zakotvenej

a chránenej hodnoty dlhodobej udržateľnosti hospodárenia je povinnosťou Slovenskej

republiky, teda všetkých jej orgánov verejnej moci v rozumnej miere zohľadniť relevantné

informácie o aktuálnom stave a o možnom negatívnom vplyve prijímaného opatrenia.

163.

Z vyjadrení Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, ústavne zakotveného nezávislého orgánu

monitorovania a hodnotenia vývoja hospodárenia Slovenskej republiky a hodnotenia plnenia

pravidiel rozpočtovej zodpovednosti (

čl. 55a

ústavy a

čl. 3 ods. 1

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti), vyplývajú viaceré pre toto konanie

podstatné zistenia, ktoré možno zosumarizovať nasledovne.

164.

Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť má Slovensko historicky najvyššiu úroveň dlhu,

ktorá vysoko prekračuje horný limit dlhu, a tiež stredné až vysoké riziko dlhodobej

udržateľnosti verejných financií. Slovenské verejné financie nie sú dlhodobo udržateľné

a v rámci krajín Európskej únie patrí Slovensko medzi krajiny s najhorším dlhodobým

zdravím verejných financií. Napadnutá právna úprava má podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

trvalý negatívny dopad na verejné financie vzhľadom na skutočnosť, že nie je zabezpečený

systémový zdroj jej plného rozpočtového krytia. Už v roku 2023 by podľa informácie

Rady pre rozpočtovú zodpovednosť malo z dôvodu prekročenia horného limitu na dlh dôjsť

k uplatňovaniu sankcií, ktoré by mali zásadný negatívny vplyv na životnú úroveň obyvateľstva.

Prenesenie finančného bremena na samosprávy by okrem poklesu príjmov a zhoršenia salda

viedlo aj k skokovému zvýšeniu pomerového ukazovateľa dlhu s dopadom na možné sankcie

a pokuty pre samosprávy. V najhoršom prípade by podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

mohlo dôjsť k obmedzeniu až ohrozeniu plnenia kompetencií samosprávy a nezavinenému

neplneniu pravidiel rozpočtového hospodárenia (zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových

pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov). Navyše, v prípade výpadku príjmov samospráv je negatívne ovplyvnené aj

čerpanie prostriedkov z európskych zdrojov, čo by opäť negatívne zasiahlo do spôsobu

a možnosti ich financovania.

165.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť tiež poukázala na načasovanie prijatia napadnutej

právnej úpravy, a to že legislatívne zmeny schválené do 14. júla 2022 (do času predloženia

prvého výpočtu limitov verejných výdavkov na roky 2023 až 2025) nemusia byť v rámci

limitov kompenzované. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť ďalej zdôraznila, že negatívny

dopad horšieho ekonomického vývoja na domácnosti sa pri takomto type ekonomického

šoku odporúča riešiť kompenzovaním dopadov adresnými, včasnými a dočasnými opatreniami

na podporu zraniteľných domácností.

166.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť taktiež ústavnému súdu ako prílohu svojho podania

zaslala výsledky svojej analýzy, ktorá spochybňuje efektívnosť napadnutej právnej

úpravy pri cielení na deklarovaný účel zníženia rizika chudoby, keď riziko chudoby

možno adresnejšími opatreniami znížiť násobne efektívnejšie a aj násobne racionálnejšie,

teda s využitím podstatne menšieho množstva finančných prostriedkov (pozri bod 102

tohto nálezu). Uvedené môže podľa ústavného súdu mať relevanciu vo vzťahu k otázke

efektívnosti využívania verejných prostriedkov, teda k hodnote deklarovanej v

čl. 55a

ústavy (bližšie pozri aj GIBA, M., BUJŇÁK V. Výkladové problémy ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti. In Justičná revue. 2020, roč. 72, č. 10, s. 1110).

167.

Ústavný súd konštatuje, že napadnutá právna úprava bola prerokovaná v skrátenom legislatívnom

konaní, čím v dôsledku časového tlaku nebolo Rade pre rozpočtovú zodpovednosť umožnené

relevantne sa k návrhu zákona vyjadriť a prezentovať účastníkom (skráteného) legislatívneho

procesu svoje analýzy a zistenia. Vzhľadom na urýchlenosť celého procesu prijímania

napadnutej právnej úpravy boli jej odborné závery v ucelenej podobne prezentované

až v konaní pred ústavným súdom o súlade právnych predpisov. Ako už bolo uvedené,

nie je úlohou ústavného súdu vykonávať kontrolu nad inými zložkami moci vo vzťahu

k napĺňaniu či sledovaniu hodnôt podľa

čl. 55a

ústavy, ale sa presvedčiť, že relevantné informácie vo vzťahu k ústavou chráneným

hodnotám v rámci legislatívneho procesu vstúpili do hry.

168.

V nadväznosti na uvedené ústavný súd preveril, či relevantné informácie vo vzťahu

k ústavou chránenej dlhodobej udržateľnosti boli v dostatočnej miere obsiahnuté aspoň

v dôvodovej správe k návrhu napadnutého zákona. Z dôvodovej správy a ďalších pripojených

dokumentov ústavný súd zistil, že popri podrobnej analýze pozitívnych dopadov na rodiny

s deťmi je negatívny vplyv na štátny rozpočet a na rozpočet samospráv síce zmienený

(v tabuľke vplyvov, pozn.), nijak bližšie však neupriamuje pozornosť na dôsledky na

dlhodobú udržateľnosť hospodárenia alebo schopnosť samospráv vyrovnať sa s dopadom

navrhovaných opatrení na ich rozpočet.

169.

Je dôležité upozorniť, že

čl. 55a

ústavy chráni dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky vrátane efektívnosti

vynakladania verejných prostriedkov, pričom nevyhnutnosť vstupu Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť a prípadne iných relevantne dotknutých subjektov (napr. samosprávy) je

priamo úmerná potenciálnemu (negatívnemu) zásahu do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia

(v prípade samospráv zásahu do

čl. 6

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, prípadne iných príslušných ustanovení

ústavy dotýkajúcich sa samospráv).

170.

Národná rada argumentovala, že poslanci národnej rady boli so stanoviskom Rady pre

rozpočtovú zodpovednosť oboznámení, toto jeho tvrdenie sa však nepreukázalo (pozri

bod 104 tohto nálezu).

171.

Rovnako bola skráteným legislatívnym konaním, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky,

obídená samospráva ako subjekt dotknutý systémovou zmenou v oblastí daní a jej financovania

so značným dopadom na jej rozpočet, ktorý môže ohrozovať aj jej samotné fungovanie

(pozri bod 164 tohto nálezu). Národná rada síce poukázala na skutočnosť, že samospráva

bola prizvaná do diskusie prostredníctvom tlačovej správy Ministerstva financií Slovenskej

republiky z 24. mája 2022 (pozri bod 69 tohto nálezu), ústavný súd však poznamenáva,

že v tom čase už bol napadnutý zákon prerokovávaný v prvom, druhom a treťom čítaní

v rámci skráteného legislatívneho konania, a teda prípadný dopad vyjadrení samosprávy

na výslednú podobu napadnutej právnej úpravy je čisto hypotetický, resp. čisto teoretický.

172.

Ústavný súd vníma praktickú realitu politického života s tým, že nemôže očakávať

či autoritatívne vnucovať akési zidealizované predstavy o spôsobe tvorby legislatívy,

v ktorom by nevyhnutným výsledkom tejto tvorby bol produkt filozofického bádania po

pravde a spravodlivosti. Výsledok legislatívneho procesu je, a ústava to

a priori

nevylučuje, aj produkt politických vyjednávaní, koaličných kompromisov a vzájomných

ústupkov. Taktiež musí byť ústavný súd zdržanlivý v tom, aby presadzoval akademické

ideály a nároky na legislatívny proces, ktoré by zástupcovia ľudu ani v praxi nemohli

naplniť (pozri aj Frickey, Philip P. and Smith, Steven S., Judicial Review and the

Legislative Process: Some Empirical and Normative Aspects of Due Process of Lawmaking.

dostupné na http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.279433). Úlohou ústavného súdu totiž nie

je judikatúrou zavádzať princípy a poznatky patriace skôr do sféry právnej vedy (porov.

Klaus Meßerschmidt, A. Daniel Oliver-Lalana, On the “Legisprudential Turn” v Constitutional

Review: An Introduction v Rational Lawmaking under Review, 2016).

173.

Samotná podstata rokovania a diskusie o dôležitých otázkach verejného záujmu, medzi

ktoré zásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia chránenej ústavou bezpochyby patrí,

si však vyžaduje už na vstupe oboznámenie aktérov s relevantnými informáciami, ktoré

by mohli mať vplyv minimálne na obsah a rozsah takéhoto rokovania a diskusie, a v

konečnom dôsledku aj na samotný výsledok legislatívneho procesu (porov. už citované

rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324; podobne aj 2 BvR 758/07).

Bez relevantných základných informácií môže byť aj akokoľvek rozsiahla či časovo náročná

diskusia obsahovo a argumentačne vyprázdnená. Uvedené platí o to viac pri nevyhnutne

obmedzenej diskusii v dôsledku využitia skráteného legislatívneho konania.

174.

Naznačené úvahy neznamenajú, že každý člen zákonodarného zboru má povinnosť oboznámiť

sa s týmito relevantnými informáciami, a už vôbec nie to, že o každom aspekte danej

veci (návrhu zákona) je potrebné vykonať komplexnú a vyčerpávajúcu diskusiu. Uvedené

znamená iba to, že pri takýchto dôležitých otázkach s relevantným presahom do ústavou

chránenej dlhodobej udržateľnosti hospodárenia má mať poslanec reálnu možnosť takéto

informácie zohľadniť. Predmetná skutočnosť nevylučuje situáciu, že jeho rozhodnutie

bude vo výsledku rovnaké, zabezpečuje však, aby ústavou chránené hodnoty vstúpili

relevantným spôsobom do „hry“ a rozhodnutie konkrétneho poslanca a v konečnom dôsledku

národnej rady bolo prijaté s vedomím možnej dohry na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia

a fungovanie samospráv.

175.

Podľa

čl. 73 ods. 2

ústavy poslanci sú zástupcovia občanov. Mandát vykonávajú osobne podľa svojho svedomia

a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi.

176.

Takto konštruovaný tzv. reprezentatívny, slobodný, resp. voľný mandát priznáva poslancovi

národnej rady istú nezávislosť, a to najmä od príkazov fyzických či právnických osôb

či iných orgánov verejnej moci a taktiež od politických strán a hnutí. Ak má mať poslanec

možnosť rozhodnúť sa podľa svojho svedomia a presvedčenia a bez príkazov v takýchto

dôležitých otázkach, je potrebné, aby si – aspoň v istej minimálnej miere – mohol

a vedel vytvoriť vlastný (osobný) názor, ktorý môže so svojím svedomím a presvedčením

konfrontovať. V opačnom prípade hrozí, že sa môže stať pasívnym aktérom prijímajúcim

odporúčania či dokonca príkazy od iných subjektov, čím by sa v konečnom dôsledku popierala

ústavou zakotvená reprezentatívna povaha poslaneckého mandátu.

177.

Nad rámec uvedeného ústavný súd upriamuje pozornosť aj na skutočnosť, že využívanie

skráteného či urýchleného prerokovania návrhu zákona o systémových zmenách s cieľom

vyhnúť sa za iných okolností nevyhnutnej zmysluplnej diskusii kritizuje aj Benátska

komisia, ktorá ho považuje za zásah do právneho štátu s ohľadom na zásady transparentnosti,

inkluzívnosti, demokratickej legitimity a zodpovednosti (pozri citované stanovisko

Benátskej komisie č. 845/2016, bod 74 a tam citované rozhodnutia; taktiež jej stanovisko

č. 891/2017 z 9. októbra 2017, bod 54, stanovisko č. 1050/2021 zo 16. októbra 2021,

bod 19 a nasl. a citované stanovisko č. 930/2018, bod 34 a nasl.).

178.

Nedostatok diskusie a konzultácií pri zásadných legislatívnych zmenách vníma ako

pretrvávajúci problém vo vzťahu k Slovenskej republike aj Európska komisia (Správa

o právnom štáte 2022 z 13. júla 2022).

179.

Zohľadňujúc predovšetkým charakter napadnutej právnej úpravy, teda systémovú zmenu

podpory rodín s deťmi (1), s nezanedbateľným vplyvom na štátny rozpočet, resp. štátne

rozpočty do budúcnosti a v dôsledku toho aj na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia

Slovenskej republiky (2), v spojení nejasnosťami o jej prefinancovaní (3), v čase

mimoriadnych hospodárskych okolností (4) a nejasných vyhliadok do budúcnosti (5),

nekoncepčne zaťažujúcu samosprávy a z toho vyplývajúce riziko na plnenie ich úloh

(6), možno dospieť k záveru, že v procese prijímania napadnutej právnej úpravy bolo

s ohľadom na

čl. 55a

nevyhnutné na účel ochrany ústavnej hodnoty dlhodobej udržateľnosti hospodárenia

a s tým súvisiacej transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov

oboznámiť poslancov národnej rady – hoci aj v minimálnej miere – s relevantnými konkrétnymi

zisteniami Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a s relevantnými konkrétnymi výhradami

samospráv ako dotknutých subjektov. V dôsledku rýchleho prijatia napadnutej právnej

úpravy v rámci skráteného legislatívneho konania, na ktoré neboli splnené zákonné

podmienky, nemohla byť ústavná hodnota podľa

čl. 55a

ústavy dostatočným spôsobom zohľadnená (k nezohľadneniu určitých relevantných záujmov

v rámci parlamentných procesov a ich reparácii na úrovni ústavného súdnictva porov.

PETERSEN N., Verhältnismäßigkeit als Rationalitätskontrolle: Eine rechtsempirische

Studie verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zu den Freiheitsgrundrechten. Tübingen

Mohr Siebeck, 2015, s. 32 a nasl.; tiež PETERSEN N., The German Constitutional Court

and legislative capture v International Journal of Constitutional Law, Volume 12,

Issue 3, July 2014, 659 s. a tam citované odkazy).

180.

Ústavný súd vo vzťahu k uvedenému dopĺňa, že tieto závery nemožno chápať ako akési

akademické poučovanie, ktorého dôsledkom by nevyhnutne bolo prijatie rovnakej právnej

úpravy, avšak v bezchybnom legislatívnom procese. Zistenia Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

a prípadné praktické námietky samospráv by podľa názoru ústavného súdu mohli mať dopad

na výslednú podobu napadnutej právnej úpravy. Uvedené je podporené jednak skutočnosťou,

že po vrátení zákona navrhovateľkou národnej rade bol návrh napadnutého zákona schválený

77 hlasmi (minimum na jeho schválenie predstavovalo 76 hlasov), ako aj zmenami napadnutej

právnej úpravy prijatými v čase po podaní návrhu navrhovateľky a ešte pred nadobudnutím

samotnej účinnosti a ďalšími zmenami právnej úpravy súvisiacimi s napadnutou právnou

úpravu (pozri body 108 a 138 tohto nálezu).

181.

Na základe už uvedených úvah dospel ústavný súd k záveru, že napadnutá právna úprava,

ktorá je ako celok v čase vyhlásenia tohto nálezu stále platnou súčasťou právneho

poriadku (bod 121 nálezu), nie je v súlade s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2

Ústavy Slovenskej republiky v spojení s

čl. 55a

Ústavy Slovenskej republiky a s

čl. 1

ústavného zákona č.

493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti (bod 1 výroku tohto nálezu).

182.

Vzhľadom na uvedené sa vyčerpal samotný predmet tohto konania, keďže všetky navrhovateľkou

napadnuté ustanovenia boli vyhlásené za rozporné s ústavou v dôsledku neústavnosti

legislatívneho procesu predchádzajúceho ich prijatiu. V nadväznosti na uvedené ústavný

súd zvyšnej časti návrhu nevyhovel (bod 2 výroku tohto nálezu).

V.

Účinky nálezu

183.

Podľa

§ 91 ods. 1

zákona o ústavnom súde právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorých

nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily ústavný súd vyslovil, strácajú účinnosť

dňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov.

184.

Vzhľadom na uvedené ustanovenia čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo v bode 9, čl.

III bodov 1, 3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII, čl. IX a čl. X napadnutého

zákona v okolnostiach tejto veci účinnosť nenadobudnú.

185.

Podľa

§ 91 ods. 2

zákona o ústavnom súde orgán verejnej moci, ktorý má uviesť právny predpis do súladu

podľa

čl. 125 ods. 3

ústavy, je viazaný právnym názorom vysloveným v náleze ústavného súdu. Ak do šiestich

mesiacov od vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov neuvedie právny predpis do súladu

s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo medzinárodnou zmluvou, stráca právny

predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorého nesúlad s právnym predpisom vyššej

právnej sily ústavný súd vyslovil, platnosť.

186.

Vzhľadom na skutočnosť, že ústavný súd dospel k záveru o neústavnosti legislatívneho

procesu, v zmysle

§ 91 ods. 2

zákona o ústavnom súde sa napadnutý zákon uvedie do súladu s ústavou z povahy veci

jedine jeho opätovným prerokovaním v národnej rade, a to pri zohľadnení nedostatkov

identifikovaných v odôvodnení tohto nálezu, čiže pri rešpektovaní vo výroku uvedených

ustanovení ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

187.

Podľa

§ 91 ods. 3

zákona o ústavnom súde stratou účinnosti alebo platnosti právnych predpisov na základe

nálezu ústavného súdu sa neobnovuje platnosť právnych predpisov nimi zrušených, ak

ústavný súd nerozhodne inak; ak však išlo len o ich zmenu alebo doplnenie, platí skorší

právny predpis v znení platnom pred touto zmenou alebo doplnením, ak ústavný súd nerozhodne

inak.

188.

Podľa

§ 67

zákona o ústavnom súde pripájajú k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko sudcovia

Peter Straka a Robert Šorl, ktoré sa týkajú výroku a odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 13. decembra 2022

Ivan Fiačan

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky