V mene Slovenskej republiky

492

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 25/2019-117

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša (sudca spravodajca),

Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Roberta

Šorla, Ľuboša Szigetiho a Martina Vernanského o návrhu

skupiny 33 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade ustanovení

§ 8 ods. 1 písm. b)

a

g)

a

§ 8a ods. 1

v časti „daňové identifikačné číslo“ a v časti „unikátny identifikátor kupujúceho,

ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej tržby“ zákona č. 289/2008 Z.

z. o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej

národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných

finančných orgánov v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2

a

3 Ústavy Slovenskej republiky

, čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 7, čl. 8 a čl.

52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie za účasti vlády Slovenskej republiky

ako vedľajšieho účastníka konania takto

r o z h o d o l

1.

Ustanovenie

§ 8a ods. 1 zákona č. 289/2008 Z. z.

o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej

národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných

finančných orgánov v znení neskorších predpisov v časti

„unikátny identifikátor kupujúceho, ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej

tržby

“

nie je v súlade

s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2

a

3 Ústavy Slovenskej republiky

.

2.

Vo zvyšnej časti návrhu

nevyhovuje

.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 17. septembra 2019 doručený návrh navrhovateľov na začatie konania

podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade ustanovení

§ 8 ods. 1 písm. b)

a

g)

a

§ 8a ods. 1

v časti „daňové identifikačné číslo“ (ďalej aj „DIČ“) a v časti „unikátny identifikátor

kupujúceho (ďalej aj „UIK“), ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej

tržby“ zákona č. 289/2008 Z. z. o používaní elektronickej registračnej pokladnice

a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní

a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov v znení neskorších predpisov

v znení neskorších predpisov (ďalej aj „ZoERP“) s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2

a

3 ústavy

, čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“)

a čl. 7, čl. 8 a čl. 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“)

.

2.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 25/2019-33 z 18. decembra 2019 prijal na ďalšie

konanie návrh navrhovateľov v celom rozsahu.

3.

Navrhovatelia vo svojom návrhu napádajú ustanovenia

§ 8 ods. 1 písm. b)

a

g)

a

§ 8a ods. 1

v časti „daňové identifikačné číslo“ a v časti „unikátny identifikátor kupujúceho,

ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej tržby“ zákona č.

289/2008 Z. z.

o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej

národnej rady č.

511/1992 Zb.

o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov v znení

neskorších predpisov v znení neskorších predpisov (ďalej aj „napadnuté ustanovenia“)

ako súčasť právnej úpravy tzv. systému e-kasa (ďalej len „e-kasa“).

4.

Námietky navrhovateľov k sporným právnym predpisom možno rozdeliť do týchto oblastí

I.1. Namietaný nesúlad s právom na nedotknuteľnosť súkromia a právom na ochranu pred

neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života

5.

V tejto časti návrhu navrhovatelia napádajú nesúlad napadnutých ustanovení s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2 ústavy

, čl. 8 dohovoru, čl. 7 a čl. 52 ods. 1 charty.

6.

Navrhovatelia o. i. argumentujú tým, že

«4 Ustanovenia § 8 ods. 1 a § 8a ods. 1 Zákona ustanovujú povinnosť podnikateľa pri

evidovaní tržieb v pokladnici e-kasa klient zabezpečiť odovzdávanie orgánom verejnej

moci veľkého rozsahu osobných údajov o kupujúcich širokého spektra produktov a služieb.

Spracúvanie a poskytovanie niektorých z týchto údajov, či už jednotlivo alebo v spojení

s inými údajmi, môže, a za istých okolností bude, predstavovať citeľný zásah do osobnej

sféry dotknutých osôb.

Navrhovatelia sú presvedčení, že takto Zákonom predpísaný zber údajov, ako aj ich

odovzdávanie orgánom verejnej správy, je neproporcionálny a neodôvodnený, keďže uvedený

Zákonom deklarovaný cieľ je možné dosiahnuť aj bez toho, aby z elektronických registračných

pokladníc boli odovzdávané údaje v uvedenom neprimeranom rozsahu a uvedeným neprimeraným

spôsobom...

7 V ustanovení § 8a ods. 1 Zákona je tak stanovená povinnosť podnikateľa do systému

e-kasa zasielať nielen rozsiahle množstvo údajov týkajúcich sa podnikateľa, ale aj

široký rozsah údajov týkajúcich sa osôb, ktoré s podnikateľom vstupujú do záväzkových

vzťahov (v jazyku Zákona a nižšie tiež „kupujúcich“). Na povinnosť spracúvať a ďalej

poskytovať takéto neprimerane rozsiahle množstvo osobných údajov však podľa navrhovateľov

neexistuje žiadny legitímny dôvod. Ako je naznačené už vyššie v tomto návrhu, spracúvanie

a poskytovanie niektorých z týchto údajov či už jednotlivo alebo v spojení s inými

údajmi, môže predstavovať citeľný zásah do osobnej sféry dotknutých osôb...

19 Zavedenie povinnosti poskytovať údaje podľa napadnutých ustanovení predstavuje

citeľný zásah do súkromného života dotknutých osôb. ZoERP nespĺňa požiadavky kladené

na takýto druh zásahu, a to jednak z dôvodu, že poskytovanie uvedených údajov nie

je odôvodnené a tiež z dôvodu, že v ZoERP absentuje vymedzenie dostatočných záruk

proti zneužitiu informácií o súkromí jednotlivcov. Zo Zákona pritom nie je zrejmé

ani to, či k takto získaným údajom, ktoré sa stanú súčasťou informačných systémov

Finančnej správy SR, majú prístup len samotné zložky Finančnej správy SR, alebo aj

iné osoby. Ide teda o získavanie a spracúvanie osobných údajov v miere, ktorá porušuje

základné ľudské práva a slobody chránené medzinárodnými dokumentárni a Ústavou SR.».

7.

Navrhovatelia preto uzavreli, že napadnuté ustanovenia sú v rozpore s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2 ústavy

, čl. 8 dohovoru, čl. 7 a čl. 52 ods. 1 charty. Na základe uvedeného navrhli, aby

ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenia nie sú v súlade s príslušnými referenčnými

normami.

I

.2. Namietaný nesúlad s právom na ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním

alebo iným zneužívaním údajov o svojej osobe

8.

V tejto časti návrhu navrhovatelia napádajú nesúlad napadnutých ustanovení s

čl. 19 ods. 3 ústavy

, čl. 8 a čl. 52 ods. 1 charty.

9.

Navrhovatelia o. i. argumentujú tým, že

„5 Navrhovatelia tiež majú za to, že nie sú stanovené dostatočné záruky proti možnosti

zneužitia údajov, ktoré sa postupmi stanovenými Zákonom dostanú do dispozície podnikateľa

v jeho elektronickej registračnej pokladnici, a tým aj do dispozície štátu...

20 Z údajov identifikujúcich konkrétnych kupujúcich a z údajov o nimi nakúpených tovaroch

a službách je možné vyčítať každodenné návyky konkrétnych kupujúcich, ich sociálne

postavenie a finančné možnosti (podľa ceny tovaru alebo služby), údaje týkajúce sa

ich zdravotného stavu (napríklad podľa údajov o nákupe liekov), náboženské zameranie

(podľa nákupu tovarov s náboženskou témou) alebo údaje o intímnom živote týchto ľudí

(podľa nákupu tovarov alebo služieb intímneho charakteru). Ak sú tieto údaje navyše

kombinované s ďalšími údajmi, ktoré majú orgány verejnej moci k dispozícií (napr.

údaje o podnikaní, uzavretí manželstva, evidencií motorových vozidiel), je možné vytvoriť

prehnane presný profil jednotlivca...

23 Uvedené riziká sú najviac reálne pri technológiách, ktoré v rámci svojej činnosti

zbierajú a uchovávajú veľké množstvo údajov. Takouto technológiou je aj systém e-kasa,

ktorého esenciálnou súčasťou je prenos a spracúvanie obrovského množstva (osobných)

údajov v reálnom čase. Algoritmické spracúvanie osobných údajov tiež môže generovať

nové korelácie medzi informáciami týkajúcimi sa identifikovaných kupujúcich a informáciami,

ktoré už orgány verejnej moci majú k dispozícií. Výsledkom takéhoto spracúvania osobných

údajov môžu byť tiež skupinové profily jednotlivých vrstiev obyvateľstva.“

.

10.

Navrhovatelia preto uzavreli, že napadnuté ustanovenia sú v rozpore s

čl. 19 ods. 3 ústavy

, čl. 8 a čl. 52 ods. 1 charty. Na základe uvedeného navrhli, aby ústavný súd rozhodol,

že napadnuté ustanovenia nie sú v súlade s príslušnými referenčnými normami.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

11.

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) vo svojom stanovisku

č. PREDS-11/2020 z 12. júla 2020 uviedla, že súhlasí s upustením od ústneho pojednávania

a nebude zaujímať stanovisko k predmetnej veci.

II.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky

12.

Vláda Slovenskej republiky zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky

(ďalej len „vláda“) vo svojom stanovisku č. 03206/2020/100 z 10. februára 2020 o.

i. uviedla, že

«Zákon č. 289/2008 Z. z. upravuje povinnosti podnikateľov, t. j. predajcov tovaru

a poskytovateľov služieb pri evidencii prijatých tržieb a výrobcov, distribútorov

a predajcov pokladníc a neustanovuje žiadne povinnosti pre kupujúcich.

Daňové identifikačné číslo DIČ je prideľované daňovému subjektu správcom dane na účely

jeho jednoznačnej identifikácie a z dôvodu eliminovania potreby spracúvania iných

osobných údajov, vrátane rodného čísla a dátumu narodenia v prípade fyzických osôb,

teda účelom jeho existencie je aj ochrana osobných údajov, čo je jednoznačným dôvodom

pre posúdenie takéhoto spracúvania osobných údajov ako primeraného a proporcionálneho,

eliminujúceho väčší rozsah štátneho zásahu, avšak umožňujúci jednoznačnú identifikáciu

podnikateľa pre finančnú správu, čo opodstatňuje záver o nevyhnutnosti spracúvania

tohto údaja. I keď DIČ je osobným údajom podľa § 2 zákona č. 18/2018 Z. z. o ochrane

osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 18/2018

Z. z.“), funkciu identifikovateľnosti osoby plní len vo vzťahu k finančnej správe,

prípadne vo vzťahu k inému oprávnenému spracúvateľovi tohto údaja. Účel jeho existencie

a spracúvania je vymedzený prioritne daňovými predpismi, pričom zákon č. 289/2008

Z. z. rozšíril jeho používanie aj na účely evidencie prijatej tržby, čím právna norma

spĺňa požiadavky na zákonnosť právnej úpravy.

Nevyhnutnosť spracúvania údajov je daná aj z dôvodu, že doklady z elektronickej registračnej

pokladnice (ďalej len „ERP“), ako aj z PEKK (pokladnica e-kasa klient, pozn.) štandardne

plnia aj funkciu faktúry podľa zákona č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 222/2004 Z. z.“) a zároveň aj funkciu

podkladu k vyhotoveniu účtovného dokladu podľa zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o účtovníctve“), a teda aj dokladu

posudzovaného na účely zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov.

Ustanovenia § 8 ods. 1 písm. b) a g) zákona č. 289/2008 Z. z. upravujú obsahové náležitosti

pokladničného dokladu vyhotoveného ERP. Toto ustanovenie nenadväzuje na ustanovenie

§ 8a ods. 1 zákona č. 289/2008 Z. z., ktoré upravuje rozsah údajov zasielaných do

systému e-kasa, pretože z ERP nie sú zasielané údaje do systému e-kasa, pretože ERP

so systémom e-kasa nie je prepojená.

V ustanovení § 8a ods. 1 je použitá odvolávka len na ustanovenia § 8 ods. 1 písm.

g) z dôvodu, aby nebol tento údaj uvádzaný v zákone duplicitne, ak sa dá priamo v

zákone na konkrétne znenie odvolať.

Unikátny identifikátor kupujúceho (ďalej len „UIK“) nie je osobný údaj. UIK si kupujúci

zvolí sám. Ak ide o kupujúceho, ktorý je registrovaný pre daň z príjmov, identifikátorom

môže byť jeho daňové identifikačné číslo. UIK je nepovinný údaj, ktorý môže byť uvedený

na pokladničnom doklade po dohode kupujúceho a podnikateľa.

Na základe vyššie uvedeného je vláda presvedčená, že ustanovenia § 8 ods. 1 písm.

b) a g) a § 8a ods. 1 v slovách „daňové identifikačné číslo“ a v slovách „unikátny

identifikátor kupujúceho, ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej tržby“

zákona č. 289/2008 Z. z. o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene

a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov

a o zmenách v sústave územných finančných orgánov v znení neskorších predpisov v znení

neskorších predpisov je v súlade s Ústavou a ustanoveniami medzinárodných zmlúv, ktorými

je Slovenská republika viazaná, v dôsledku čoho návrh navrhovateľov považujeme za

nedôvodný a navrhujeme aby Ústavný súd rozhodol tak, ako je uvedené v časti II. tohto

stanoviska.»

.

13.

Vláda vo svojom stanovisku č. 03206/2020/100 z 10. februára 2020 navrhuje, aby ústavný

súd návrhu nevyhovel.

II.3. Stanovisko Generálnej prokuratúry Slovenskej republiky

14.

Generálna prokuratúra Slovenskej republiky vo svojom stanovisku č. k. 1 GÚp 4/20/1000-5

z 20. februára 2020 o. i. uviedla, že

«Daňové identifikačné číslo („DIČ“) prideľuje orgán daňovej správy daňovému subjektu

na účely jeho identifikácie a z dôvodu eliminovania potreby vedenia iných údajov (napr.

registračná povinnosť v zmysle § 49a zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov).

V minulosti v zmysle zákona č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách

v sústave územných finančných orgánov bola fyzická osoba, ktorá nie je povinná sa

podľa tohto alebo osobitného zákona registrovať pri styku so správcom dane povinná

uvádzať rodné číslo. Takúto povinnosť už fyzická osoba v zmysle zákona č. 563/2009

Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov nemá.

Takáto právna úprava by totiž mohla narážať na právnu úpravu ochrany osobných údajov.

Skupina poslancov vo svojom návrhu na podporu svojej argumentácie uviedla závery formulované

v náleze Ústavného súdu Českej republiky Pl. ÚS 26/16, tento však nemožno aplikovať

na právny stav na Slovensku, keďže DIČ na Slovensku nie je na rozdiel od Českej republiky

tvorený na základe rodného čísla ani na základe žiadneho iného osobného údaju.

Unikátny identifikátor kupujúceho je nepovinný údaj, ktorý môže byť uvedený na pokladničnom

doklade po dohode kupujúceho a podnikateľa. Ak tento údaj nebude uvedený na pokladničnom

doklade, podnikateľ nebude môcť byť sankcionovaný, nakoľko ide o nepovinný údaj.

Keďže ide o nepovinný (dobrovoľný) údaj vo forme alfanumerického reťazca znakov, ktorý

si môže zvoliť sám kupujúci a je len na vôli kupujúceho, či ho pri kúpe (pred zaevidovaním

prijatej tržby) predloží (či sa ním preukáže), pričom finančná správa nemá prístup

k dokumentácii podnikateľa (predávajúceho), ktorý si vedie evidenciu o unikátnych

identifikátoroch kupujúcich (ďalej aj „UIA“), finančná správa nemá nástroje na stotožnenie

kupujúceho.

Vzhľadom na vyššie uvedené zastávam názor, že ustanovenie § 8 ods. 1 písm. b) a g)

a § 8a ods. 1 v slovách „daňové identifikačné číslo“ a v slovách „unikátny identifikátor

kupujúceho, ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej tržby“ zákona č.

289/2008 Z. z. o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení

zákona Slovenskej národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách

v sústave územných finančných orgánov v znení neskorších predpisov nie je v rozpore

s čl. 16 ods. 1, čl. 19 ods. 2 a ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 8 Dohovoru

o ochrane ľudských práv a základných slobôd a čl. 7, 8 a čl. 52 ods. 1 Charty základných

práv Európskej únie.»

.

II.4. Stanovisko predsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky

15.

Predseda Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) vo svojom

stanovisku č. k. KP 3/2020-26 z 1. júna 2020 o. i. uviedol, že

«Právna úprava upravujúca obsah pokladničného dokladu uvedená v § 8 ods. 1 písm. b)

a g) sama osebe nie je spôsobilá zasiahnuť do ústavou garantovaného práva (predávajúceho

ani kupujúceho) na ochranu osobných údajov.

Pri akceptovaní výkladu, že slovné spojenie „daňové identifikačné číslo“ v ustanovení

§ 8a ods. 1 sa týka len predávajúceho rovnako nie je dôvod návrhu vyhovieť.

Slovné spojenie „unikátny identifikátor kupujúceho, ak je predložený kupujúcim pred

zaevidovaním prijatej tržby“ sa z doterajšieho znenia zákona sa javí ako nejasné,

podmienky a spôsob použitia tohto inštitútu sú nedostatočne upravené. V tomto stave

poznania veci sa k ústavnosti tejto časti petitu návrhu skupiny poslancov nevyjadrujem.»

.

II.5. Stanovisko Úradu na ochranu osobných údajov Slovenskej republiky

16.

Úrad na ochranu osobných údajov Slovenskej republiky (ďalej len „úrad na ochranu

osobných údajov“) vo svojom stanovisku č. 00264/2020-Op-2 z 30. júla 2020 o. i. uviedol,

že

„Z uvedeného vyplýva, že kupujúci si toho času môže sám zvoliť UIK a tiež to, či ho

poskytne, avšak, ak je kupujúcim osoba registrovaná pre daň z príjmov, môže byť jej

UIK aj daňové identifikačné číslo, ktoré jej bolo pridelené.

V prípade, ak si však kupujúci UIK zvolí a predloží ho podnikateľovi pred zaevidovaním

tržby, tak tovary alebo služby budú v zmysle uvedenej novely online (prípadne následne

offline) zaslané finančnej správe spolu s UIK, teda finančná správa bude disponovať

aj týmito údajmi od obchodníka o kupujúcom, nakoľko ak si kupujúci s predávajúcim

zadanie UIK dohodne obchodník je povinný aj tento údaj zaslať v zmysle mu vyplývajúcej

zákonnej povinnosti podľa § 8a ods. 1 zákona č. 289/2008 Z. z.

Taktiež z vyššie citovanej dôvodovej správy, ktorá sa týka UIK nie je zrejmý účel

spracúvania UIK spolu s nakúpenými položkami tovaru a služieb a úrad nevidí súvislosť

medzi účelom novely ako celku a zavedením a spracúvaním UIK; z dostupných materiálov

takáto súvislosť nevyplýva a inštitút UIK v teraz nastavenom režime spracúvania podľa

úradu nijako neprispieva k tomu, aby štát dosiahol sledovaný cieľ, ktorým je eliminácia

krátenia prijatých tržieb.

Štátny orgán môže aj v zmysle ústavy konať len to, čo má zákonom dovolené, ustanovené

a vzhľadom na to, ako sme uviedli vyššie, že účel spracúvania pre údaje týkajúce sa

UIK v spojení s konkrétnym tovarom a službou nie je novelou vôbec, alebo riadne ustanovený

je len veľmi ťažké určiť, akým spôsobom sú získané údaje štátnou správou (finančnou

správou) spracúvané avšak nie je možné vylúčiť, že uvedené údaje vzhľadom na ich netransparentné

spracúvanie môžu byť predmetom ich využitia aj na profilovanie konkrétnej fyzickej

osoby.

Pokiaľ ide o profilovanie zo strany predávajúceho a možnosti jeho vykonávania na základe

spracúvania UIK a konkrétneho tovaru a služby aj vzhľadom na obmedzené možnosti podnikateľa

by bolo veľmi špekulatívne sa vyjadrovať k tomu do akej miery je podnikateľ svojimi

prostriedkami schopný identifikovať osobu kupujúceho a vytvárať jej profily. Považujeme

však za potrebné dodať, že podnikatelia už teraz majú legálnu možnosť, ako získať

nákupné preferencie kupujúceho tak, aby o tom bol informovaný a prípadne z odovzdávania

takýchto údajov aj profitoval; ide v súčasnosti o používaný model vernostných kariet,

kedy kupujúci na základe súhlasu alebo oprávneného záujmu predávajúceho vie, že tento

o ňom zbiera osobné údaje.

V kontexte spracúvania osobných údajov podľa osobitných predpisov sa javí, že ide

o vzťah dvoch samostatných prevádzkovateľov; nakoľko povinnosť odovzdať údaje UIK

a tovar a službu je povinnosťou podnikateľa – predávajúceho, akonáhle si kupujúci

UIK zvolí, javí sa, že údaje sú predmetom záujmu skôr finančnej správy, ako podnikateľa.

Aj vzhľadom na absenciu stanovenia účelu spracúvania UIK spolu s tovarom a službami

je preto veľmi ťažké zaujať jednoznačný postoj v tom, aké postavenie majú pri spracúvaní

uvedených údajov jednotlivé subjekty. Uvedené je dôsledkom nesprávneho a nekonzistentného

ustanovenia jasných a presných pravidiel spracúvania od počiatku, kedy v zákone absentujú

základné nastavenia spracúvania pre UIK v spojení s tovarom a službou.“

.

II.6. Stanovisko Finančného riaditeľstva Slovenskej republiky

17.

Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky (ďalej len „finančné riaditeľstvo“) vo

svojom stanovisku č. 356624/2020 z 30. júla 2020 o. i. uviedlo, že

«Návrhom napadnuté ustanovenia § 8 ods. 1 písm. b) a g) zákona č. 289/2008 Z. z. upravujú

obsahové náležitosti pokladničného dokladu vyhotoveného elektronickou registračnou

pokladnicou (ďalej len „ERP“), používanie ktorých bolo ukončené k 31.12.2019. Na uvedené

ustanovenia však nenadväzuje ustanovenie § 8a ods. 1 zákona č. 289/2008 Z. z., ktoré

upravuje rozsah údajov zasielaných do systému e-kasa, pretože z ERP nie sú zasielané

údaje do systému e-kasa (ERP so systémom e-kasa nie je prepojená). V ustanovení §

8a ods. 1 je použitý odkaz na ustanovenia § 8 ods. 1 písm. g) len z legislatívno-technických

dôvodov.

Daňové identifikačné číslo (ďalej len „DIČ“) je prideľované daňovému subjektu správcom

dane na účely jeho jednoznačnej identifikácie a z dôvodu eliminovania potreby spracúvania

iných osobných údajov, vrátane rodného čísla a dátumu narodenia v prípade fyzických

osôb, teda účelom jeho existencie je aj ochrana osobných údajov, čo je jednoznačným

dôvodom pre posúdenie takéhoto spracúvania osobných údajov ako primeraného a proporcionálneho,

eliminujúceho väčší rozsah štátneho zásahu, avšak umožňujúci jednoznačnú identifikáciu

podnikateľa pre finančnú správu, čo opodstatňuje záver o nevyhnutnosti spracúvania

tohto údaja.

DIČ plní funkciu identifikovateľnosti osoby len vo vzťahu k finančnej správe, prípadne

vo vzťahu k inému oprávnenému spracúvateľovi tohto údaja. Účel jeho existencie a spracúvania

je vymedzený prioritne daňovými predpismi, pričom zákon č. 289/2008 Z. z. rozšíril

jeho používanie aj na účely evidencie prijatej tržby, čím právna norma spĺňa požiadavky

na zákonnosť právnej úpravy.

Nevyhnutnosť takéhoto spracúvania údajov je daná aj z dôvodu, že doklady z ERP ako

aj z PEKK štandardne plnia aj funkciu faktúry podľa zákona č. 222/2004 Z. z. o dani

z pridanej hodnoty v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 222/2004 Z. z.“)

a zároveň aj funkciu účtovného dokladu podľa zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o účtovníctve“), a teda aj dokladu

posudzovaného na účely zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších

predpisov.

A

by bolo možné pokladničný doklad vyhotovený ERP alebo PEKK považovať za zjednodušenú

faktúru, musí obsahovať zákonom č. 222/2004 Z. z. predpísané náležitosti. Z uvedeného

dôvodu pokladničný doklad vyhotovený ERP, ako aj PEKK obsahuje okrem iného také povinné

údaje, ktoré korešpondujú s náležitosťami zjednodušenej faktúry upravenými zákonom

č. 222/2004 Z. z...

Unikátny identifikátor kupujúceho (ďalej len „UIK“) nie je osobný údaj. UIK si kupujúci

zvolí sám. Ak ide o kupujúceho, ktorý je registrovaný pre daň z príjmov, identifikátorom

môže byť jeho DIČ. UIK je nepovinný údaj, ktorý môže byť uvedený na pokladničnom doklade

výlučne po dohode kupujúceho a podnikateľa.

V odseku 8 návrhu navrhovatelia uvádzajú, že: „Unikátnym identifikátorom kupujúceho

je v zmysle Zákona taktiež údaj, ktorý je pridelený kupujúcemu v prípade, že používa

tzv. vernostné alebo zľavové karty.“ V tejto súvislosti zastávame názor, že v zákone

č. 289/2008 Z. z. nie je zrejmý, dokonca ani naznačený, vzťah medzi UIK a vernostnou

kartou zákazníka, a preto uvedené nie je možné konštatovať. Ak by sme pripustili,

že číslo vernostnej karty možno považovať za osobný údaj, predávajúci ho v žiadnom

prípade nesmie bez súhlasu kupujúceho zaslať do systému e-kasa. UIK slúži na to, aby

sa kupujúci identifikoval voči systému e-kasa v pripravovanej zóne kupujúceho (zatiaľ

táto zóna ešte neexistuje), ktorá kupujúcemu poskytne prehľad realizovaných výdavkov,

bude slúžiť ako podklad pre účtovníctvo kupujúceho-podnikateľa, na evidenciu dokladov

pre potreby reklamácií, resp. na archiváciu prijatých pokladničných dokladov.

Ani zaslaním ID zákazníckej karty finančná správa nezískava žiadne iné údaje, ktoré

sa k danej karte viažu (napr. trvalý pobyt, meno a priezvisko, telefón a podobne).

Tieto údaje (ak vôbec) má len podnikateľ, ktorý vydal zákaznícku kartu a nikdy ich

v zmysle zákona č. 289/2008 Z. z. neposkytuje finančnej správe pri evidencii tržieb

(mohol by tak postupovať len v prípade, že by o to kupujúci požiadal, t. j. dobrovoľne).

UIK je dobrovoľný údaj, ktorý je na pokladničnom doklade uvedený iba na základe dohody

s kupujúcim, pričom pri každom nákupe, resp. u každého podnikateľa môže kupujúci použiť

iný identifikátor (napr. NBÚ1234567, potom NBÚ2345678). Rôzni kupujúci môžu uviesť

identické identifikátory. Finančná správa preto nedokáže UIK priradiť ku konkrétnemu

kupujúcemu. Nakoľko UIK je nepovinný údaj, nemožno hovoriť o neprimeranom zásahu do

práv a slobôd kupujúcich.

DIČ je jedinečný identifikátor vygenerovaný systémom finančnej správy, ktorý neobsahuje

údaj o rodnom čísle. Uvedený princíp bol zavedený ešte v čase platnosti zákona č.

511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov

v znení účinnom od 01.01.2005, a to na základe jeho novely zákonom č. 679/2004 Z.

z., ktorým bola zmenená dikcia § 31 ods. 11. Tento údaj používa podnikateľ, resp.

daňový subjekt vždy pri komunikácii s finančnou správou. Z uvedeného dôvodu bolo stanovené,

že DIČ slúži na identifikáciu podnikateľa pri komunikácii PEKK so systémom e-kasa.

Na základe tohto identifikátora je možné jednoznačne určiť, ktorý podnikateľ zaslal

z PEKK údaje do systému e-kasa. Uvedením DIČ podnikateľa (predajcu, poskytovateľa

služby) na pokladničnom doklade vyhotovenom PEKK podnikateľa podľa nášho názoru nedochádza

k porušeniu práv upravených Ústavou Slovenskej republiky. Štandardne podnikateľ používa

a zverejňuje svoje DIČ.

Ustanovenie § 8a ods. 1 zákona č. 289/2008 Z. z. upravuje, že podnikateľ je povinný

zabezpečiť, aby PEKK zasielala do systému e-kasa aj údaj podľa § 8 ods. 1 písm. g)

zákona č. 289/2008 Z. z., t. j. údaj o označení tovaru alebo služby a množstve tovaru

alebo rozsahu služby. Tento údaj obsahuje aj pokladničný doklad vyhotovený PEKK, ktorý

je odovzdaný kupujúcemu.

Podľa § 8 ods. 3 zákona č. 289/2008 Z. z. označenie tovaru alebo označenie služby

musí byť vyjadrené tak, aby bolo možné predávaný tovar alebo poskytovanú službu jednoznačne

určiť alebo pomenovať a odlíšiť od iného tovaru alebo od inej služby, pričom sa môže

uvádzať aj skrátený názov tovaru alebo služby. Tovar alebo službu nemožno označiť

len číselným znakom alebo alfanumerickým kódom.

Zákon č. 289/2008 Z. z. ustanovuje, akým spôsobom má podnikateľ povinnosť označiť

tovar alebo poskytovanú službu, avšak pri označovaní tovaru alebo poskytovanej služby

nie je podnikateľ ničím viazaný – môže uvádzať aj skrátený názov tovaru alebo služby.

Neexistuje ustanovenie, ktoré by určovalo konkrétny číselník tovarov alebo služieb

resp. ich presné označenie, je to len v kompetencii samotného podnikateľa (predávajúceho).

Pre spracovanie údajov v systéme e-kasa týkajúcich sa označenia tovaru alebo poskytovanej

služby by bolo potrebné, aby bola zabezpečená konzistentnosť spracúvaných dát. Vzhľadom

na to, že každý podnikateľ označuje tovar alebo poskytovanú službu podľa vlastného

uváženia, nie je reálne, aby systém e-kasa vyhodnocoval nákupy podľa druhu tovaru

alebo poskytovanej služby, napr. počet predaných chlebov v daný deň všetkými podnikateľmi

na území Slovenskej republiky.

Systém e-kasa nemá za cieľ sledovať dennodenné správanie kupujúcich a vytvárať profil

kupujúcich, pretože ako už bolo v tomto stanovisku uvedené, UIK môže byť na pokladničnom

doklade uvedený ako dobrovoľný údaj, ktorý nie je s výnimkou použitia DIČ kupujúcim

(podnikateľom), rozpoznateľný finančnou správou na konkrétnu fyzickú osobu. Do systému

e-kasa nie je podnikateľ (predávajúci) povinný zasielať a plošne poskytnúť údaje vzťahujúce

sa k vernostnému programu uzatvorenému medzi predávajúcim a kupujúcim. Na základe

UIK, ktorý nie je vo forme DIČ, nie je možné získať a spracúvať osobné údaje kupujúcich,

nakoľko finančná správa nemá prístup k informáciám podnikateľa (predávajúceho), ktorý

eviduje osobné údaje kupujúceho vo vzťahu k UIK.

Na základe vyjadrení k problematike DIČ, UIK, názvu tovaru alebo služby, ktoré sú

uvedené v predchádzajúcich častiach tohto stanoviska zastáva Finančné riaditeľstvo

Slovenskej republiky názor, že § 8 ods. 1 písm. b) a g) a § 8a ods. 1 v slovách „daňové

identifikačné číslo“ a v slovách „unikátny identifikátor kupujúceho, ak je predložený

kupujúcim pred zaevidovaním prijatej tržby“ nie sú protiústavné (čl. 16 ods. 1, čl.

19 ods. 2 a 3), nie sú v rozpore s čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných

slobôd a čl. 7, 8 a ani s čl. 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie. Finančné

riaditeľstvo Slovenskej republiky preto odporúča, aby Ústavný súd Slovenskej republiky

návrhu nevyhovel.»

.

18.

Na žiadosť ústavného súdu finančné riaditeľstvo listom č. 50912/2021 z 3. februára

2021 doplnilo a spresnilo už uvedené stanovisko a predložilo okrem odpovedí na zaslané

otázky aj interný riadiaci akt č. 136/2018 – smernicu o ochrane osobných údajov, interný

riadiaci akt č. 17/2020 – smernicu riadenia prístupu externého subjektu k informačno-komunikačným

technológiám finančnej správy a externých prístupov interných zamestnancov finančnej

správy a materiál

„Koncepcia registrácie maloobchodných transakcií pre Slovenskú republiku“

.

II.7. Replika navrhovateľov

19.

Poslanec národnej rady Alojz Baránik za navrhovateľov vo svojej replike zo 7. septembra

2020 uviedol, že

„k vyššie uvedeným stanoviskám nepovažujem za potrebné sa vyjadriť a zároveň podľa

§ 58 ods. 3 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene

a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov súhlasím s upustením od

ústneho pojednávania o prijatom návrhu.“

.

II.8. Ústne pojednávanie

20.

Vo veci sa ústne pojednávanie nekonalo, pretože účastníci navrhli od neho upustiť

a ústavný súd ho nepovažoval za nevyhnutné.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

21.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom navrhovateľov, so stanoviskami národnej rady

a vedľajšieho účastníka a predsedu najvyššieho súdu, finančného riaditeľstva a úradu

na ochranu osobných údajov dospel k týmto záverom

III.1. K napadnutým ustanoveniam ako súčasti daňovej legislatívy

22.

Ustanovenie

§ 8a ods. 1 zákona č. 289/2008 Z. z.

o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej

národnej rady č.

511/1992 Zb.

o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov v znení

neskorších predpisov bolo do tohto zákona doplnené jeho novelou zákonom č. 368/2018

Z. z. ako súčasť právnej úpravy systému e-kasa.

22.1.

Dôvodová správa k tomuto zákonu o systéme e-kasa o. i. uvádza, že „Systém e-kasa

predstavuje bezpečný, vysokopriepustný systém evidencie tržieb a pokladničných dokladov

v reálnom čase, ktorý umožní integráciu on-line pokladníc, ako aj virtuálnych registračných

pokladníc na centrálnu databázu finančnej správy, zasielanie údajov v reálnom čase,

ako aj v off-line režime. Systém e-kasa bude pre podnikateľov znamenať zníženie administratívnej

záťaže pri obstarávaní hardvéru, zníženie nákladov pri prevádzke, kontinuálny prechod

medzi účtovnými dňami, export dát na zjednodušenie podávania kontrolného výkazu na

účely DPH, dostupnosť dát počas archivácie. Zákazníkom systém umožní overenie pravosti

pokladničných dokladov v reálnom čase. Systém e-kasa okrem toho umožní finančnej správe

vykonávať prehľad a triedenie získaných dát a ich využitie na účely kontroly dodržiavania

ustanovení tohto zákona, ako aj na účely daňovej kontroly.“.

23.

Systém e-kasa predstavuje reformu finančnej správy, ktorá sleduje zníženie daňovej

medzery na dani z pridanej hodnoty. Systém e-kasa to zabezpečuje evidenciou tržieb

a pokladničných dokladov v reálnom čase, integráciou on-line pokladníc, ako aj virtuálnych

registračných pokladníc na centrálnu databázu finančnej správy a zasielaním údajov

v reálnom čase.

24.

Je potrebné podotknúť, že napadnuté ustanovenia síce nepredstavujú hmotnoprávnu úpravu

daní v zmysle určenia predmetu, výšky či poplatníka dane, ale predstavujú súčasť rozpočtovej

a daňovej politiky štátu tým, že sú súčasťou nástrojov na kontrolu plnenia daňových

povinností daňovými subjektmi.

25.

Stanovenie daňových povinností, ale aj vytvorenie efektívneho systému ich kontroly

a vynucovania je dôležité z hľadiska plnenia funkcií štátu, pre ktoré je nevyhnutné,

aby mal zabezpečené daňové príjmy. Efektívna kontrola a vynucovanie plnenia daňových

povinností predstavujú legitímny cieľ, ktorým je možné odôvodniť proporcionálny zásah

do základných práv a slobôd.

26.

Ustanovenie

§ 8 ods. 1 písm. b)

a

g) zákona č. 289/2008 Z. z.

o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej

národnej rady č.

511/1992 Zb.

o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov v znení

neskorších predpisov nie je súčasťou právnej úpravy systému e-kasa. Odkaz na

§ 8 ods. 1 písm. b)

a

g)

použitý v

§ 8a ods. 1

má len legislatívno-technický charakter v tom, že odkazuje na slová už v zákone raz

použité, čím nedochádza k ich opakovanému neúčelnému používaniu v texte zákona. Tento

odkaz nemá funkčný charakter v tom, že by funkčne a vecne prepojoval tieto ustanovenia,

práve naopak. V § 8 ods. 1 písm. b) a g) uvedené údaje sú súčasťou pokladničného dokladu

vyhotoveného elektronickou registračnou pokladňou, ktorá nie je prepojená so systémom

e-kasa a údaje z nej nie sú do systému e-kasa zasielané. Údaje, ktoré obsahuje pokladničný

doklad vyhotovený pokladnicou e-kasa klient, upravuje

§ 8 ods. 7

, ktorý ale napadnutý nie je.

III.2. K namietanému nesúladu s právom na ochranu súkromia a osobných údajov

27.

Napadnuté ustanovenia zákona č.

289/2008 Z. z.

o používaní elektronickej registračnej pokladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej

národnej rady č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných

finančných orgánov v znení neskorších predpisov obsahujú tri štádiá zásahov do práva

na ochranu súkromia a osobných údajov: (a) zber a lokálne uchovanie údajov na zariadení

pri kúpe v obchode vrátane vydania pokladničného dokladu, (b) automatizované odoslanie

a uchovávanie údajov v reálnom čase v centrálnej databáze finančnej správy a (c) následne

spracúvanie týchto údajov finančnou správou vrátane ich používania na automatizované

posudzovanie a poskytovania ďalším štátnym orgánom na iné účely. Tieto štádiá zásahu

sa líšia svojou intenzitou, cieľom a zárukami, a preto ich ústavný súd analyzuje osobitne.

Zároveň ústavný súd pri svojej analýze odlišoval zásah do práv predávajúcich a kupujúcich

v tomto systéme.

28.

Navrhovatelia tvrdia, že predmetné ustanovenia predstavujú neprimeraný zásah do ochrany

súkromia a osobných údajov. Ustanovenia napadli podľa

čl. 16 ods. 1

a

čl. 19 ods. 2

a

3 ústavy

, čl. 8 dohovoru a čl. 7, 8 a 52 charty.

29.

Pri abstraktnej kontrole podľa

čl. 125 ústavy

vykonáva ústavný súd prieskum podľa viacerých referenčných rámcov, najčastejšie podľa

ústavy a ústavných zákonov, dohovoru a charty. Ich voľba je v dispozícii navrhovateľa

[

§ 45

a

§ 75 písm. c) zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“)]. Právo Európskej únie (ďalej

aj „EÚ“) môže mať dopad na predmet abstraktného prieskumu, ako aj referenčný rámec.

Princíp prednosti práva EÚ (

čl. 7 ods. 2 ústavy

) sa uplatní na obe stránky. Uplatní sa na zistenie toho, aké pravidlá tvoria právny

poriadok, ktorý sa preskúmava, ale aj na určenie obsahu referenčného rámca, s ktorým

sa súladnosť skúma.

30.

Postupnosť prieskumu závisí od toho, či je skúmaná právna otázka

1.

neharmonizovaná,

2.

neúplne harmonizovaná alebo

3.

plne harmonizovaná právom EÚ.

30.1

. Ak je preskúmaná právna norma neharmonizovaná, ústavný súd v prípade mnohosti referenčných

rámcov a zhodnosti označených práv ťažiskovo skúma súlad s ústavou a prípadne aj súlad

s dohovorom alebo inou referenčnou normou. Charta sa v týchto prípadoch v zásade neaplikuje

(čl. 51 ods. 1). Aj pri prieskume podľa ústavy v kontexte neharmonizovanej úpravy

je však judikatúra k ostatným referenčným normám, najmä dohovoru a charte stále prítomná

ako možný zdroj obohatenia výkladu jej ustanovení.

30.2

. Ak je preskúmaná právna norma neúplne harmonizovaná právom EÚ, ústavný súd v prípade

mnohosti referenčných rámcov skúma najprv ich súladnosť s ústavou. Judikatúra k ostatným

referenčným normám, najmä dohovoru a charte ostáva stále prítomná ako zdroj obohatenia

výkladu a určenia rozsahu možnosti uváženia slovenského zákonodarcu. Základné situácie,

ktoré môžu nastať sú tieto

(i)

Výklad vnútroštátnych noriem vo svetle práva EÚ pripúšťa ich súlad s ústavou; ústavný

súd v takom prípade vykoná ústavno-konformný výklad z interpretačných možností poskytovaných

právom EÚ. Ak to navrhovateľ žiada, explicitne sa v ďalšom kroku preskúma aj ich súlad

s chartou, pričom sa osobitne musí skúmať rozsah jej aplikovateľnosti, prípadne tiež

aj dopad na princípy práva Európskej únie, ak o ich dodržaní existuje pochybnosť [čl.

51 ods. 1 charty a jeho výklad v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len

„SDEÚ“), napr. Åkerberg Fransson, C-617/10, ako aj iné princípy podľa Stefano Melloni

C-399/11, bod 60].

(ii)

Výklad vnútroštátnych noriem, ktorými sa nesprávne (z pohľadu európskeho a ústavného)

implementuje právo EÚ, nepripúšťa ich súlad s ústavou; ústavný súd v takom prípade

konštatuje porušenie a zákonodarca musí vykonať nápravu v súlade s ústavou a právom

EÚ. Aj výklad vo svetle práva EÚ je obmedzený všeobecne akceptovanými metódami výkladu

práva, a teda nemôže ísť

„contra legem“

(SDEÚ, Konstantinos Adeneler C-212/04, bod 110, Pupino C-105/03, body 44, 47). Ak

vznikne pochybnosť o výklade práva EÚ, ústavný súd sa obráti na SDEÚ podľa čl. 267

Zmluvy o fungovaní Európskej únie [ďalej len „ZFEÚ“ (pozri bližšie II. ÚS 381/2018)].

Súladnosť s chartou ako explicitnou referenčnou normou v tomto prípade už osobitne

skúmať netreba (PL. ÚS 3/09, PL. ÚS 10/2014).

(iii)

Výklad vnútroštátnych noriem vo svetle práva EÚ nepripúšťa ich súlad s ústavou, pričom

existuje pochybnosť o platnosti práva EÚ. Ústavný súd sa v takom prípade obráti na

SDEÚ na účely preskúmania platnosti podľa čl. 267 ZFEÚ. Svoje pochybnosti vyjadrí

vzhľadom na referenčný rámec charty (porov. Foto-frost, C-314/85, bod 15 a nasl.,

porov. explicitnejšie body 44 – 46 stanoviska AG Stix-Hackl vo veci Intermodal Transports,

C-495/03, napr. rakúsky ústavný súd, VfGH, Vorratsdatenspeicherung, sp. zn. G 47/12

ua, vo veci, ktorá viedla k Digital Rights Ireland, C‑293/12 a C‑594/12, a neskôr

ovplyvnila rozhodnutie PL. ÚS 10/2014).

30.3

. Ak je preskúmaná právna norma plne harmonizovaná právom EÚ, ústavný súd v prípade

mnohosti referenčných rámcov preskúma najprv ich súladnosť s chartou. Vyplýva to z

toho, že spoločná legislatíva tvorená v rámci preneseného výkonu práv musí byť meraná

v prvom rade podľa spoločného katalógu ľudských práv. Plná harmonizácia v určitej

oblasti znamená, že právo EÚ v danej otázke neposkytuje priestor pre uváženie slovenského

zákonodarcu (napr. SDEÚ vo veciach: Funke Medien, C-469/17, bod 35 a nasl.; Pelham

and Others, C-476/17, bod 58 a nasl.; Breyer, C-582/14, bod 57; Fashion ID, C-40/17,

body 54 a 55; Huber, C-524/06, bod 52; naopak, príkladom uváženia: čl. 85 GDPR, pozri

obšírne aj rozhodnutie BVerfG, napr. sp. zn. 1 BvR 276/17, bod 42 a nasl.). Ak ústavný

súd dospeje k záveru, že právna norma nie je v súlade s chartou alebo existuje pochybnosť

o výklade predmetu skúmania alebo použitého referenčného rámca, ústavný súd sa obráti

na SDEÚ podľa čl. 267 ZFEÚ. V prípade zistenia súladu s chartou, ak to navrhovateľ

žiadal, sa explicitne následne preskúma aj súlad s ústavou. Súlad sa pritom posúdi

aj podľa zásad ekvivalentnosti ochrany a lojálnej spolupráce pri ochrane práv (čl.

4 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii, pozri aj II. ÚS 501/2010, bod 20). Delegáciou právomocí

sa totiž štát nezbavuje svojej zodpovednosti voči jednotlivcovi a aj ako člen spoločenstva

štátov musí zabezpečiť, aby vzniknutá organizácia poskytovala porovnateľný stupeň

ochrany základných práv a slobôd [obdobne Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len

„ESĽP“) vo veciach Bosphorus v. Írsko, č. 45036/98, La société Etablissement Biret

et CIE S.A. v. 15 členských štátov EÚ, č. 13762/04].

31.

V posudzovanej veci ide o situáciu, keď povinnosť zberu údajov síce nie je harmonizovaná

právom EÚ, avšak otázka ochrany osobných údajov štátnymi orgánmi a podnikateľmi je

predmetom nariadenia č. 2016/679 z 27. apríla 2016 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní

osobných údajov a o voľnom pohybe takýchto údajov, ktorým sa zrušuje smernica 95/46/ES

(všeobecné nariadenie o ochrane údajov – GDPR). Ide teda všeobecne o situáciu (bod

30.2), a to otázku neúplne harmonizovanú právom EÚ, keď má členský štát možnosť uváženia

[pozri aj stanovisko generálneho advokáta Bobeka k postaveniu daňových orgánov podľa

čl. 2 ods. 2 písm. d) GDPR (Valsts ieņēmumu dienests, C-175/20, bod 40)]. Ústavný

súd preto zohľadnil mantinely poskytnuté právom EÚ v tejto oblasti, avšak zvýraznil

aj priestor, kde slovenský zákonodarca môže (z pohľadu práva EÚ) a musí (z pohľadu

ústavy) konať zodpovednejšie vzhľadom na ochranu práv jednotlivca (najmä body 117

až 141). Ako bude ďalej vysvetlené, časti napádaného zákona dokonca existencia priamo

aplikovateľného práva EÚ o ochrane osobných údajov „zachránila“ pred konštatovaním

nesúladu s ústavou tým, že poskytla inak chýbajúce záruky proti zneužitiu práv jednotlivca.

32.

Ústavný súd sa v minulosti už viackrát vyjadril k otázke cieľa ochrany súkromia a

osobných údajov (pozri najmä nosné rozhodnutia PL. ÚS 10/2014, PL. ÚS 13/2020). Účelom

ústavou priznaného práva na súkromie je zabrániť verejnej moci, aby zasahovala do

správania jednotlivca nad nevyhnutnú mieru a príliš neprimerane riadila jeho súkromný

život (PL. ÚS 43/95, s. 26, PL. ÚS 12/01, PL. ÚS 13/2020, bod 69). Podstatou je teda

možnosť jednotlivca žiť podľa svojich predstáv bez zbytočných obmedzení, príkazov

a zákazov ustanovených orgánmi verejnej moci (II. ÚS 19/97, II. ÚS 7/99, II. ÚS 19/99,

PL. ÚS 12/01). V najširšom význame ide teda o ochranu proti neprimeranému štátnemu

dirigizmu (PL. ÚS 13/2020, bod 69). V tomto ohľade je právo na súkromie úzko spojené

s právom na ľudskú dôstojnosť (

čl. 19 ods. 1 ústavy

) a princípom slobody konať (

čl. 2 ods. 3 ústavy

). Podľa judikatúry ústavného súdu právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním

do súkromnej sféry jednotlivca zahŕňa nielen negatívnu povinnosť štátu zdržať sa mocenského

zásahu, ale aj jeho pozitívny záväzok prijať účinné opatrenia na zabezpečenie jeho

efektívnej ochrany (III. ÚS 331/09, II. ÚS 424/2012, PL. ÚS 10/2014). Tam, kde však

k zásahu do práv dochádza zo strany súkromnej moci, ale na základe delegácie od verejnej

moci, zodpovedá štát za zásah priamo ako za svoje konanie (

Copland proti Spojenému Kráľovstvu

, č. 62617/00, bod 39;

Vukota-Bojić proti Švajčiarsku

, č. 61838/10, bod 47, podobne aj generálny advokát Henrik Saugmandsgaard Øe vo veci

C‑401/19,

Poľská republika proti Európskemu parlamentu a Rade EÚ

, body 115 a 151).

33.

Právo na súkromný život v sebe zahŕňa i právo na ochranu pred sledovaním, striehnutím

a prenasledovaním zo strany verejnej moci, a to i vo verejnom priestore či na verejne

prístupných miestach. Navyše, žiadny zásadný dôvod neumožňuje vylúčiť z pojmu súkromný

život profesijné, obchodné či sociálne aktivity (rozhodnutie ESĽP vo veci

Niemietz proti Nemecku

, č. 13710/88 zo 16. 12. 1992).

34.

Z judikatúry vyplýva, že zatiaľ čo ústavná ochrana súkromia sa podľa

čl. 16 ods. 1 ústavy

spája s nedotknuteľnosťou osoby, jej telesnou integritou a súvisiacimi materiálnymi

hodnotami, ochrana nemateriálnych hodnôt súkromnej povahy sa zaručuje podľa

čl. 19 ods. 2 ústavy

(napr. III. ÚS 88/01, s. 17).

Článok 22 ústavy

poskytuje osobitnú ochranu pre tajomstvo dopravovaných správ. Návrh namieta porušenie

čl. 16

a

19 ústavy

, avšak z jeho znenia je na prvý pohľad zrejmé, že sa netýka telesnej integrity jednotlivca,

ale skôr nemateriálnej stránky jeho súkromia, ktorá je chránená skôr podľa

čl. 19

a

22 ústavy

.

35.

Ochrana súkromia (

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2 ústavy

) a osobných údajov (

čl. 19 ods. 3

a

čl. 22 ods. 1 ústavy

) sa síce zásadne prekrývajú, avšak sledujú aj osobitné ciele. Súkromie chráni jednak

osobnú a intímnu sféru jednotlivca, jeho tajomstvá a dôvernú komunikáciu, ale aj zachytenie

jeho správania na verejných miestach a všeobecnú slobodu rozhodovania, ako viesť svoj

život. Ochrana osobných údajov je síce previazaná len so spracovávaním údajov, no

zároveň je koncipovaná širšie. Je chápaná najmä ako ochrana pred automatizovaným zbieraním

a spracúvaním informácií o jednotlivcovi, ktoré môžu ohroziť akékoľvek jeho slobody

vo všetkých sférach života, a teda nielen v oblasti ochrany súkromia. Cieľom je preto

chrániť najmä právo jednotlivca na sebaurčenie, ale aj autonómnosť jeho rozhodovacieho

procesu, a to predchádzaním jeho manipulácii, diskriminácii alebo ohrozením jeho bezpečnosti

(pozri aj čl. 1 Dohovoru Rady Európy č. 108 o ochrane jednotlivcov pri automatizovanom

spracovaní osobných údajov publikovaného v Zbierke zákonov Slovenskej republiky ako

oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 49/2001 Z. z.).

36.

Proti zberu a zneužitiu osobných údajov chráni ústava v

čl. 19 ods. 3

a

čl. 22 ods. 1

, ktoré takto zakotvujú právo jednotlivca na informačné sebaurčenie (PL. ÚS 10/2014,

bod 133). Cieľom práva na informačné sebaurčenie je zabezpečiť slobodný rozvoj osobnosti

v kontexte modernej spoločnosti, ktorá je definovaná jednoduchým zhromažďovaním a

automatizovaným spracúvaním informácií o jednotlivcovi (PL. ÚS 13/2020, bod 69). Nekontrolované

spracúvanie osobných údajov by ohrozovalo nielen slobodu konania jednotlivca, pretože

by sa nikdy necítil úplne voľný, ale v konečnom dôsledku aj samotné demokratické zriadenie,

keďže jeho garantmi môžu byť len skutočne slobodní jednotlivci [PL. ÚS 13/2020, bod

69, podobne Spolkový ústavný súd Nemecka (BVerfG),

Volkszählungsurteil

, sp. zn. 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83].

37.

Podnikatelia, či už v pozícii fyzických osôb, alebo právnických osôb, musia v súvislosti

s výkonom svojej podnikateľskej činnosti strpieť viac zásahov zo strany štátu ako

bežný jednotlivec. Štát má oprávnenie vyberať dane z hospodárskej činnosti a na tento

účel zbierať potrebné informácie. Rovnako môže podnikateľov zaťažovať zberom rôznych

údajov s cieľom ochrany verejného záujmu alebo základných práv a slobôd jednotlivcov

(napr. PL. ÚS 23/06). A môže aj ukladať rôzne povinnosti na účely ochrany jednotlivca

pred zneužitím ekonomickej sily podnikateľov samotných. Vystavenie podnikateľov primeraným

povinnostiam zberu údajov je bežnou súčasťou napĺňania pozitívnej povinnosti štátu

vytvoriť podmienky sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky (

čl. 55 ods. 1 ústavy

).

38.

V tomto smere je preto nutné zdôrazniť, že v prejedávanej veci nejde o situáciu,

kde by dochádzalo „len“ k zásahu do práv právnických osôb podnikateľov. Ochrana právnických

osôb podnikateľov by síce bola predmetom odlišného prieskumu z dôvodu intenzity zásahu,

no aj pri nich ústava poskytuje ochranu.

39.

Súkromie a ochrana osobných údajov kupujúcich a predávajúcich v prejedávanom prípade

sa týka fyzických osôb aj právnických osôb. Zatiaľ čo na strane predávajúcich môžu

figurovať len fyzické osoby alebo právnické osoby, ktoré sú podnikateľmi, na strane

kupujúcich to môžu byť jednak podnikatelia v oboch formách, ale aj fyzické osoby nepodnikatelia.

Z dôvodu tohto zmiešaného charakteru adresátov noriem je nutné na strane predávajúcich

vychádzať z toho, že je medzi nimi aj silné zastúpenie fyzických osôb, preto sa uplatní

vyšší štandard ochrany uplatniteľný na fyzické osoby podnikateľov. Na strane kupujúcich

je zas nutné vychádzať zo štandardu ochrany fyzických osôb nepodnikateľov, keďže právna

úprava na nich dopadá rovnako ako na podnikateľov. Ak sú adresáti „zmiešaní“ a právna

úprava ich neoddeľuje, vždy sa uplatní vyšší štandard ochrany.

40.

Je pravdou, že právo na súkromie v prvom rade chráni fyzické osoby. Týka sa práva

„na zachovanie ľudskej dôstojnosti“, „osobnej cti“, zachovania „rodinného života“,

a teda hodnôt, ktoré si môže nárokovať chrániť len človek. Nárok právnických osôb

na práva zaručené ústavou treba ale hodnotiť podľa podstaty označeného práva (PL.

ÚS 15/1998). Podobne ako pri slobode prejavu (PL. ÚS 15/1998) čl. 19 a 22 chránia

aj také hodnoty, ktoré si môžu uplatniť aj právnické osoby. Aj preto ústava v čl.

19 pracuje s pojmom „každý“ a v čl. 22 adresáta zamlčuje. Z judikatúry ESĽP v kontexte

čl. 8 rovnako vyplýva, že právnické osoby si môžu uplatňovať niektoré čiastkové práva

na ochranu súkromia aj podľa dohovoru [pozri Niemietz proti Nemecku, A No 251‑B. (1992),

ods. 29 až 31,

Colas Est a ďalší proti Francúzku

, č. 37971/97, ods. 41,

Peck proti Spojenému Kráľovstvu

, č. 44647/98, ods. 57,

Bernh Larsen Holding AS a ďalší proti Nórsku

, č. 24117/08, bod 106 (čo sa týka údajov firmy),

Liberty a ďalší proti Spojenému Kráľovstvu

, č. 58243/00, body 56 – 57 (čo sa týka neziskovej organizácie)].

41.

Dôraz na človeka je ešte zreteľnejší pri práve na ochranu osobných údajov v súčasnej

úprave v slovenskom, európskom a medzinárodnom právnom poriadku. Historicky je Dohovor

Rady Európy č. 108 o ochrane jednotlivcov pri automatizovanom spracovaní osobných

údajov obmedzený na fyzické osoby, pričom členské štáty môžu jeho pôsobnosť rozšíriť

aj na právnické osoby [čl. 3 ods. 2 písm. b) Dohovoru č. 108]. Rovnako v európskom

kontexte je podľa judikatúry SDEÚ ochrana primárnym a sekundárnym právom obmedzená

na údaje fyzických osôb (pozri rozhodnutie

Volker und Markus Shecke and Eifert

, C-92/09 a C-93/09, ods. 53). Právnické osoby sa „môžu dovolávať ochrany podľa článkov

7 a 8 charty v súvislosti s týmto uvedením len v rozsahu, v akom názov právnickej

osoby identifikuje jednu alebo viaceré fyzické osoby“ (pozri rozhodnutie

Volker und Markus Shecke and Eifert

, C-92/09 a C-93/09, ods. 53). Slovenská republika však prijala svoj ústavný text

skôr, než pristúpila k Dohovoru č. 108 alebo charte. Ochrana predovšetkým fyzických

osôb je dôsledkom úniového práva, keďže historicky viacero členských štátov chránilo

rôznymi spôsobmi legislatívne aj právnické osoby [pozri ERDOS, D.

Dead Ringers? Legal Persons and the Deceased in European Data Protection Law

(May 13, 2020). University of Cambridge, Faculty of Law Research Paper No. 21/2020,

s. 3; ale aj KORFF, D.

Study on the Protection of the Rights and Interests of Legal Persons with Regard to

the Processing of Personal Data Relating to Such Persons

(2008). Dostupné na: ˂https://ssrn.com/abstract=1288583˃].

42.

V januári 1991 Federálne zhromaždenie Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky

prijalo ústavný zákon č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd.

Súčasný čl. 19 ods. 3 ústavy bol prijatý ako čl. 10 ods. 3 Listiny základných práv

a slobôd, avšak predloha súčasného č

l. 22 ods. 1 ústavy

v čl. 13 Listiny základných práv a slobôd neobsahovala odkaz na osobné údaje. V apríli

1992 Federálne zhromaždenie Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky prijalo zákon

č. 256/1992 Zb. o ochrane osobných údajov v informačných systémoch. Ten v § 10 definoval

ako dotknutú len fyzickú osobu. Na medzinárodnej úrovni už v tom čase existoval Dohovor

č. 108, avšak Česká a Slovenská Federatívna Republika nebola jeho signatárom. Oznámenie

v Zbierke zákonov Slovenskej republiky z roku 2001 týkajúce sa Dohovoru č. 108 (oznámenie

Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 49/2001 Z. z.) nevykonalo notifikáciu

podľa čl. 3 ods. 2 písm. b) o jeho rozšírení na právnické osoby a Rada Európy takúto

notifikáciu dosiaľ neeviduje.

43.

Zároveň však jazykový výklad

čl. 19

a

čl. 22 ústavy

existenciu ochrany u právnických osôb neobmedzuje, a preto ani u nich nemožno túto

ochranu úplne vylúčiť (m. m. PL. ÚS 10/08, podobne v nemeckej doktríne BVerfG, sp.

zn. 1 BvR 1550/03, body 151 až 154). Popri ochrane prostredníctvom ochrany súkromia

sa môžu v ústavnom kontexte aj právnické osoby dovolávať ochrany pred systematickým

neoprávneným zhromažďovaním údajov (čl. 22 ods. 1 a čl. 19 ods. 3) alebo pred narušením

listového tajomstva (čl. 21 ods. 1). Táto parciálna ochrana však plne nezodpovedá

ochrane fyzických osôb, najmä tam, kde sa právo dotýka ľudskej dôstojnosti. Činnosť

právnických osôb je viac účelová, a preto je aj ústavnoprávna ochrana užšie koncipovaná.

44.

Zároveň ochranu súkromia a osobných údajov je nutné odlíšiť od ochrany majetkových

pozícií podľa

čl. 20 ústavy

, a to či už hmotného (napr. obchodných priestorov), alebo nehmotného charakteru (napr.

typicky obchodného tajomstva), alebo práva na výkon povolania podľa

čl. 35 ústavy

. V porovnaní s

čl. 35 ústavy

sa parciálna ochrana súkromia právnických osôb poskytuje bez potreby zákonnej úpravy

v zmysle

čl. 51 ods. 1 ústavy

. Na rozdiel od ochrany majetkových pozícií nie je uplatnenie závislé od existencie

vlastníckeho alebo iného práva, ako napríklad práva na obchodné tajomstvo [pozri II.

ÚS 647/2014, bod 45 a k jeho ústavnej ochrane pozri tiež APLIN, T.

Right to Property and Trade Secrets in Christpophe Geiger (ed) Research Handbook on

Human Rights and Intellectual Property

(Edward Elgar, 2015), kapitola 22, s. 421 – 437].

45.

Práva na ochranu súkromia a osobných údajov nie sú absolútne práva, a preto môžu

byť primerane okolnostiam obmedzené (PL. ÚS 12/01, PL. ÚS 10/2014, bod 95, PL. ÚS

13/2020, ods. 70). Akékoľvek obmedzenie však musí byť dostatočne určité, primerané

okolnostiam zásahu a poskytovať silné záruky proti zneužitiu (PL. ÚS 10/2014, body

95, 102 a 133). Ústavný súd pri prieskume uplatňuje svoj klasický test troch základných

kritérií: legality, legitimity a proporcionality (PL. ÚS 23/06, PL. ÚS 3/09, PL. ÚS

3/00, PL. ÚS 67/07). Odlišuje pritom rôzne stupne intenzity zásahu do súkromia a osobných

údajov (PL. ÚS 10/2014, bod 81) od minimálneho cez mierny až po závažný alebo obzvlášť

závažný zásah.

46.

V kontexte zberu a sprístupňovania osobných údajov vzhľadom na trvácny charakter

zásahu do práv navyše ústavný súd vo svojej judikatúre zdôrazňuje, že okrem povinnosti

zákonodarcu formulovať zásah adekvátne vzhľadom na sledovaný cieľ musí byť zákon aj

dostatočne ošetrený formou kontinuálnych efektívnych zákonných záruk proti zneužitiu

údajov.

47.

Na základe týchto východísk teda ústavný súd pristúpil k prieskumu napádaného zákona.

1. K zberu a lokálnemu uchovávaniu údajov pri kúpe v obchode vrátane vydania pokladničného

bloku

48.

Zo zákona vyplýva predajcovi ako podnikateľovi povinnosť zadokumentovať každú tržbu

a ZoERP v § 8 ods. 1 ustanovuje rozsah údajov, ktoré je predajca povinný zbierať,

ako napríklad cenu tovaru alebo služby, typ tovaru, miesto a čas predaja, rozpis odvedenej

dane a pod. Tieto údaje sú fyzicky vytlačené na pokladničnom bloku, ktorý je ponúknutý

kupujúcemu, a uložené v pamäti pokladne na dobu potrebnú pre zákon č. 431/2002 Z.

z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o účtovníctve“), a

teda 10 rokov (

§ 35 zákona

o účtovníctve). Navrhovatelia napádajú aj tento zber údajov podľa § 8 ods. 1 písm.

b) a g) ZoERP. Podľa dotknutých ustanovení musí každý pokladničný doklad vyhotovený

elektronickou registračnou pokladnicou obsahovať „b) daňové identifikačné číslo, ak

podnikateľ nie je platiteľom dane z pridanej hodnoty... g) označenie tovaru alebo

označenie služby, množstvo tovaru alebo rozsah služby a priradenie sadzby dane z pridanej

hodnoty okrem prípadu, ak platiteľ dane z pridanej hodnoty uplatňuje osobitnú úpravu

uplatňovania dane podľa osobitného predpisu“.

49.

Z podania nie je zrejmé, prečo navrhovatelia napadli uvádzanie týchto údajov na pokladničnom

doklade a ich lokálne ukladanie na zariadení pokladnice v § 8 ZoERP, pretože argumenty

navrhovateľov smerujú skôr k ich následnému odovzdávaniu do centrálnej databázy, ktoré

je upravené v § 8a ZoERP. Zaznamenanie identifikácie predávajúceho spolu so zoznamom

tovarov a služieb, ich množstvom a použitou sadzbou dane je desaťročia medzinárodne

uznávaným spôsobom dokladovania kúpy v obchode. Slúži jednak na ochranu podnikateľa

pred nečestnými zamestnancami, ale aj spotrebiteľa pred nečestnými podnikateľmi. Táto

povinnosť napomáha pri vedení účtovníctva podnikateľov a asistuje štátu pri výbere

daní, resp. kontrole iných zákonných povinností a spotrebiteľom pri reklamácii tovarov

alebo služieb.

50.

Intenzita zásahu do oboch práv zákazníkov a predajcov je v kontexte lokálneho zberu

týchto údajov pomerne nízka a poľahky ospravedlniteľná (pozri ďalej).

51.

V prípade kupujúcich nie sú pokladničné bloky, resp. ich lokálne kópie na zariadeniach

podľa tohto ustanovenia ešte nijak centralizované a vzájomne prepojené, a preto poskytujú

len minimálne vzhliadnutie do ich súkromia. Kupujúci totiž síce prostredníctvom každého

nákupu zanechá po sebe určitú údajovú stopu (zoznam nakúpených výrobkov v čase a mieste),

no z desiatok jednotlivých záznamov u rôznych predajcov je náročné a nákladné spätne

agregovať dáta a identifikovať konkrétnu osobu a jej nákupné správanie. V každom prípade

pokiaľ štát alebo jeho orgány tieto údajové stopy žiadnym spôsobom nezbierajú a neanalyzujú,

zásah do súkromia kupujúceho je minimálny.

52.

V prípade súkromia a osobných údajov predávajúcich síce ide o systematické monitorovanie

ich činnosti, avšak cieľom tejto záznamovej povinnosti je riadny výber daní, ochrana

spotrebiteľa a zdravej konkurencie, a preto § 8 ods. 1 písm. b) a g) ZoERP v tomto

prípade bezpochyby sleduje legitímny záujem.

53.

Z pohľadu proporcionality predmetné ustanovenie vyžaduje zahrnutie len takých informácií,

ktoré sa striktne týkajú ťažiska podnikateľskej činnosti. Ich zber je nevyhnutný z

hľadiska splnenia účtovných a daňových povinností. Opakované evidovanie toho, že určitý

podnikateľ predal určité tovary za určitú cenu v určitý deň na určitom mieste, no

neurčitým osobám, len ťažko možno považovať za nadmerný štátny dirigizmus pri súčasných

technologických možnostiach. Údaje o predaných tovaroch a službách nejdú nijak nad

rozsah nevyhnutného, keďže sa obmedzujú len na „označenie tovaru alebo označenie služby“,

a teda nie ich podrobnú špecifikáciu. Naopak, základné informácie o ich predanom množstve

a uplatňovanej sadzbe sú všetky dôležité z pohľadu ochrany spotrebiteľa a výberu daní.

Bez označenia tovaru a jeho množstva si spotrebiteľ nedokáže skontrolovať riadne naúčtovanie

nákupu a finančná správa autenticitu zaúčtovania transakcie. Na rozdiel od navrhovateľmi

spomenutej českej úpravy slovenská nikdy nenúti predajcu, aby na pokladničnom doklade

uvádzal svoje rodné číslo (porovnaj nález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn.

Pl. ÚS 26/16, ods. 100 a 101). Informácie uložené v elektronických registračných pokladniach,

ako aj na tlačených pokladničných blokoch sú navyše chránené proti zneužitiu [§ 9,

§ 11, § 16a písm. p) ZoERP].

54.

Z týchto dôvodov ústavný súd dospel k záveru, že § 8 ods. 1 písm. b) a g) ZoERP bezpochyby

sleduje legitímny záujem. Zásah do súkromia zákazníkov je zároveň minimálny. Zásah

do súkromia predajcov, ktorí sú podnikateľmi, je pri lokálnom zbere a uchovávaní dát

minimálny až mierny. Zákonná povinnosť vydávať a uchovávať si vydané pokladničné bloky

o transakciách je proporcionálna, pretože rozsah zbieraných údajov je adekvátny vzhľadom

na cieľ ochrany spotrebiteľa a výberu daní. Navrhovatelia ani v tomto smere nepoukázali

na menej invazívne riešenia, ako tento legitímny cieľ dosiahnuť. Ústavný súd vzal

do úvahy aj väzbu § 8 ods. 1 písm. g) ZoERP na ustanovenie § 16 ods. 1 písm. d) zákona

č. 250/2007 Z. z. o ochrane spotrebiteľa a o zmene zákona Slovenskej národnej rady

č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov vyžadujúce vydanie dokladu

o kúpe výrobku alebo o poskytnutí služby predávajúcim spotrebiteľovi, v ktorom sú

uvedené o. i. aj názov a množstvo výrobku alebo druh služby. Nie je preto zrejmé,

aké šetrnejšie spôsoby zadokumentovania nákupu sú možné, pričom už aj tie existujúce

nemožno bez ďalšieho považovať za neprimerane invazívne do súkromia predajcov.

55.

Obdobná situácia je zreteľná aj z pohľadu čl. 7 a 8 charty, ktoré sa aplikujú vzhľadom

na úniové pravidlá o ochrane osobných údajov (GDPR), do ktorých pôsobnosti spadá zber

a prístup, správanie finančnej správy (pozri ďalej). V kumulácii s inými údajmi môže

ísť o osobné údaje predávajúceho (pozri najmä bod 76 odôvodnenia tohto nálezu), ktoré

sú spracúvané automatizovaným spôsobom (pozri čl. 2 ods. 1 a čl. 4 ods. 1 a 2 GDPR),

pričom na relevantných podnikateľov sa neaplikuje žiadna výluka z pôsobnosti (čl.

2 GDPR). Je pritom nepodstatné, že sa informácie týkajú profesijnej činnosti podnikateľov

(

Volker

, C‑92/09 a C‑93/09, body 57 až 59). Keďže navrhovatelia v tomto smere nijak nenačrtli

svoju argumentáciu, pretože sa primárne sústredili na následné spracúvanie údajov

v systéme e-kasa, ústavný súd nehľadal ďalšie dôvody na prípadnú nesúladnosť dotknutých

ustanovení v štádiu ich lokálneho zberu a uchovávania. Z pohľadu charty a súvisiacej

judikatúry k čl. 7 a 8 sú rovnako dôležité už uvedené zistenia, že na zber údajov

existuje riadny právny základ, ktorý sleduje legitímny záujem (čl. 52 ods. 1 charty,

napr.

Volker

, C‑92/09 a C‑93/09, body 65 až 77). Keďže údaje sa v tomto kroku nijak nezverejňujú

a slúžia len vnútorným záznamom firmy, pričom sú predmetom aj rôznych záruk, zákonodarca

riadne zohľadnil aj test proporcionality (porovnaj, Volker, C‑92/09 a C‑93/09, bod

78 a nasl.). Napokon z hľadiska dohovoru taktiež situácia nie je odlišná, čo je zrejmé

už z toho, že v oblasti daňových predpisov sa všeobecne v kontexte ochrany súkromia

uplatňuje širšia možnosť uváženia členského štátu (G.S.B. proti Švajčiarsku, č. 28601/11,

bod 93, hoci to neplatí vždy, pozri M.N.

a ďalší proti San Marinu

, č. 28005/12, body 52 – 53).

2. K automatizovanému odosielaniu a uchovávaniu údajov v centrálnej databáze finančnej

správy v reálnom čase

56.

Navrhovatelia svojím podaním ďalej žiadajú o preskúmanie tých častí § 8a ods. 1 ZoERP,

ktoré vedú k zasielaniu určitého typu údajov do centralizovaného systému e-kasa. V

kontexte odosielaných údajov napádajú len „

daňové identifikačné číslo

“ predávajúceho a „

unikátny identifikátor kupujúceho

“. Nenamietajú preto zber a odosielanie údajov o zozname a množstve tovarov a služieb

alebo o mieste a čase nákupu. Vzhľadom na to, že prípadný zásah do súkromia predávajúceho

a kupujúceho je možné posúdiť len v kontexte všetkých zbieraných údajov, ústavný súd

vo svojom prieskume berie do úvahy aj zber týchto údajov, aj keď nebude osobitne posudzovať

ich súladnosť, len existenciu spoločných záruk.

2.1. Zber osobných údajov predávajúceho

57.

Podľa navrhovateľov je zber daňového identifikačného čísla predávajúceho v rámci

systému e-kasa neprimeraným zásahom do súkromia a ochrany osobných údajov.

58.

Daňové identifikačné číslo prideľuje správca dane každému daňovému subjektu pri registrácii

a slúži na jeho identifikáciu pri styku s finančnou správou. Predstavuje jedinečný

identifikátor vytvorený pre každý daňový subjekt bez toho, aby obsahoval rodné číslo

alebo dátum narodenia. Daňové identifikačné číslo slúži na jednoznačnú identifikáciu

daňového subjektu finančnou správou, preto bol tento identifikátor zvolený aj pre

identifikáciu podnikateľa, ktorý zasiela údaje do systému e-kasa. Nedošlo k vytvoreniu

nového alebo iného identifikátora a ani k použitiu identifikátora postaveného na rodnom

čísle alebo dátume narodenia. V napadnutých ustanoveniach ide o daňové identifikačné

číslo predávajúceho, resp. poskytovateľa služby, a nie kupujúceho (aj keby bol podnikateľom).

59.

Ak by ústavný súd považoval tento údaj sám osebe za neprípustný, znamenalo by to,

že systém e-kasa nemôže priamo poznať identitu podnikateľa. Bez identifikácie predávajúceho

má ale centralizovanie pokladničných dokladov finančnou správou len veľmi obmedzený

zmysel. Cieľom systému e-kasa je zlepšiť výber daní tým, že sa podnikateľom zúži priestor

na neregistrované platby, a tým daňové úniky. Takýto systém môže plniť tento cieľ

len vtedy, ak dokáže identifikovať predávajúceho. Následná fyzická kontrola totiž

umožňuje finančnej správe porovnať centrálne uložené záznamy s tými, ktoré sú predložené

zo strany podnikateľa [pozri aj prípadové štúdie z iných krajín v OECD (2019), Implementing

Online Cash Registers: Benefits, Considerations and Guidance, OECD, Paris]. Nad rozsah

DIČ predávajúceho má navyše finančná správa k dispozícii veľké množstvo nepriamych

identifikátorov, ktoré navrhovateľmi neboli napadnuté.

60.

Na druhej strane, týmto zákonným opatrením dochádza k permanentnému monitorovaniu

podnikateľov týkajúcemu sa toho, čo a za koľko, kedy a kde predávajú. Na rozdiel od

jednoduchého ukladania pokladničných blokov u podnikateľa pre prípad kontroly cez

systém e-kasa informácie štát získava v agregovanej podobe pre celý trh a v reálnom

čase, t. j. v čase, keď sa realizujú transakcie v obchode. Údaje takto uchováva po

dobu 10 rokov (pozri ďalej). Štát tak disponuje náhľadom do všetkých dotknutých transakcií

predávajúcich bez toho, aby musel permanentne realizovať daňovú kontrolu. Zber údajov

sa týka všetkých podnikateľov bez ohľadu na ich predchádzajúce správanie alebo minulosť.

Údaje v systéme e-kasa majú potenciálne veľkú výpovednú hodnotu o podnikaní. Tieto

podrobne mapujú, kedy je ktorá prevádzka podnikateľa otvorená, koľko rôznych pokladníc

tam prevádzkuje, v akej intenzite, koľko zákazníkov a v akom čase počas dňa má, koľko

zvyknú pri nákupoch zaplatiť, ktoré výrobky sú najviac predávané, ako sa ich ceny

líšia v priebehu roka, prípadne podľa druhu prevádzok aj počas dňa. Ide preto skutočne

o citeľný plošný zásah do práva na súkromie a osobných údajov predávajúcich.

61.

Vo všeobecnej rovine je ale takýto zber údajov odôvodniteľný záujmom na riadnom výbere

daní, preto úprava § 8a ods. 1 ZoERP, ktorá je zároveň aj dostatočne určitá, nepochybne

sleduje legitímny cieľ. Otáznou tak zostáva predovšetkým proporcionalita zásahu.

62.

Pri posudzovaní proporcionality tohto systematického centralizovaného zberu dát je

však zrejmé, že výsledok závisí od toho, aké ďalšie údaje sú zbierané, na aký účel

a ako sú následne používané zo strany štátnych orgánov. Samotný zber daňového identifikačného

čísla môže byť len ťažko neproporcionálny. Ostatne, štát sám udeľuje toto číslo podnikateľovi

práve na účely identifikácie v kontexte daňových povinností. Zber DIČ však môže byť

problematický v kontexte, ak by spolu s ním zbierané údaje boli neprimerané vzhľadom

na deklarovaný účel boja proti kráteniu daní. Takýto prieskum by však vyžadoval, aby

navrhovatelia napadli aj iné údaje, ktoré sú spolu s DIČ takto zbierané, ako napríklad

zoznam tovarov a služieb alebo miesto a čas predaja. Pretože sú to tieto údaje, ktoré

by spolu s DIČ mohli byť prípadne neproporcionálne vzhľadom na deklarovaný cieľ, DIČ

samo osebe len tieto ostatné údaje individualizuje. Navrhovatelia však napadli v §8a

ods. 1 ZoERP len odovzdávanie DIČ. Ústavný súd je obmedzený petitom navrhovateľov,

a teda na to, aby posúdil proporcionalitu celkového penza údajov, ktoré sú vstupom

do systému e-kasa, ako aj ich vzťah k iným údajom, niet návrhu. Z tohto dôvodu ústavný

súd preskúmal len otázku spoločných podmienok spracúvania týchto údajov, a teda to,

či DIČ spoločne s ostatnými údajmi je dostatočne zákonne ošetrené proti prípadnému

zneužitiu (pozri odsek 76 a nasl.).

2.2. Zber osobných údajov kupujúceho

63.

Kritickým bodom právnej úpravy je prípadný zásah do súkromia a práva na ochranu osobných

údajov kupujúceho. Podľa §8a ods. 1 ZoERP je podnikateľ „povinný pri evidovaní tržby

v pokladnici e-kasa klient zabezpečiť, aby pokladnica e-kasa klient zasielala do systému

e-kasa... unikátny identifikátor kupujúceho, ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním

prijatej tržby“. Podľa § 2 písm. q) ZoERP je unikátny identifikátor kupujúceho „číselný

znak alebo alfanumerický reťazec, ktorý slúži na identifikáciu kupujúceho; unikátnym

identifikátorom kupujúceho môže byť daňové identifikačné číslo“. V praxi teda ide

o rôzne typy identifikátorov. Môže tak ísť o DIČ podnikateľa, číslo klubovej karty

fyzickej osoby alebo akýkoľvek iný ľubovoľný identifikátor. Zákon, ako aj dôvodová

správa predpokladajú, že kupujúcim je aj nepodnikateľ.

64.

Z dikcie zákona je zrejmé, že unikátny identifikátor kupujúceho zákon nevyžaduje

zbierať vždy. Ak zákazník odovzdá údaj pri kúpe, je povinnosťou predávajúceho tento

údaj odovzdať do e-kasy. Na tomto výklade sa zhodlo aj finančné riaditeľstvo a predseda

najvyššieho súdu. Zákon nepredpokladá, že by kupujúci údaj použil (napr. klubovú kartu),

ale predávajúci nemal povinnosť ho do systému odoslať. Neodovzdanie údaja v takom

prípade vedie k spáchaniu správneho deliktu predávajúcim podľa § 16a písm. c) ZoERP,

pričom dôsledkom je nielen uloženie pokuty, ale potenciálne aj zákaz predaja v prípade

neuhradenia pokuty (§ 16b ods. 8 ZoERP). Hoci finančná správa trvá na dobrovoľnosti

zberu tohto údaja, zákon dobrovoľnosť negarantuje. Zákon totiž nestanovuje žiadne

požiadavky, za akých okolností môže predajca získať tento údaj od zákazníka. Ak údaj

kupujúci použije, musí sa odoslať finančnej správe bez ohľadu na skutočnú vôľu zákazníka.

Finančná správa podľa svojich slov dobrovoľnosť alebo súhlas na odovzdanie a spracúvanie

tohto údaja nijako neoveruje. V takom prípade teda nemožno hovoriť o dobrovoľnosti.

65.

Finančná správa a Generálna prokuratúra Slovenskej republiky namietajú, že unikátny

identifikátor kupujúceho nie je osobný údaj, pretože s výnimkou použitia DIČ pre fyzickú

osobu podnikateľa štátny orgán nevie, aký identifikátor bol komu pridelený. Ústavný

súd v tomto smere pripomína, že

čl. 19 ods. 3

a

čl. 22 ods. 1 ústavy

chránia pred zhromažďovaním a spracúvaním osobných údajov bez ohľadu na to, či ide

o údaje, ktoré priamo identifikujú dotknutú osobu. Ako je aj z podústavnej ochrany

osobných údajov zrejmé, kvalifikácia toho, čo je osobný údaj, závisí od toho, akými

údajmi už štátny orgán disponuje a aké má právne možnosti získania ďalších informácií.

Pokiaľ orgán verejnej moci spracúvajúci údaje vzhľadom na svoje právomoci a iné informácie,

ktoré má k dispozícii, dokáže po vynaložení primeraného úsilia identifikovať konkrétneho

jednotlivca, stále ide o osobné údaje. Je preto nepodstatné, že ide o údaje, ktoré

jednotlivca neidentifikujú priamo [pozri SDEÚ, Breyer, C582/14, ods. 49; čl. 4(1)

GDPR, ale aj

Benedik proti Slovinsku

, č. 62357/14, body 107 – 108 a 113,

Amann proti Švajčiarsku

, č. 27798/95, bod 65;

Haralambie proti Rumunsku

, č. 21737/03, bod 77]. Z rovnakých východísk vychádza aj zahraničná ústavnoprávna

judikatúra, keď napríklad evidenčné čísla áut považuje za nepriamo identifikujúce

jednotlivca (BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, bod 97). Ak preto údaje po vložení do mozaiky

právomocí a ďalších existujúcich údajov u daného orgánu verejnej moci môžu pri zapojení

primeraného úsilia viesť k identifikácii jednotlivca, uplatní sa ochrana podľa čl.

19 ods. 3 a čl. 22 ods. 1 ústavy. V ďalšom prieskume preto treba zohľadniť aj rozsiahle

kontrolné právomoci finančnej správy [pozri napr. § 17a ods. 1 a 4 ZoERP,

§ 14

,

§ 20

,

§ 29 ods. 2 zákona č. 35/2019 Z. z.

o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

(ďalej len „ZoFS“)].

66.

V tomto prípade finančná správa síce nevie priamo z čísla klubovej karty vyčítať,

o koho ide, dokáže to ale zistiť nepriamo, napríklad pri kontrole platieb, dopytom

u predávajúceho alebo inak. Podľa jej vlastného vyjadrenia pri nákupoch prekračujúcich

určitý limit „

platí povinnosť pre predávajúceho vedieť identifikovať odberateľa (podnikateľ, nepodnikateľ)

pri nákupe v hotovosti alebo pri platbe kartou

“. Navyše, identifikácia z UIK je možná aj bez realizácie kontrolných oprávnení zo

strany finančnej správy, kedykoľvek sa kupujúci prostredníctvom stránky finančnej

správy snaží overiť autenticitu svojho pokladničného bloku. Unikátny identifikátor

kupujúceho je preto z pohľadu finančnej správy nepochybne nutné kvalifikovať ako osobný

údaj so všetkými dôsledkami.

67.

Vzhľadom na už uvedené je zrejmé, že prípadné odovzdávanie unikátneho identifikátora

kupujúceho podľa § 8a ods. 1 ZoERP predstavuje zásadný zásah do práva na súkromie

a ochranu osobných údajov kupujúceho. Hoci dnes štát v zásade nedokáže priamo priradiť,

kto, čo, kde a kedy kúpil ku konkrétnym osobám, takto centrálne zbierané údaje to

môžu umožniť, ak by sa akýkoľvek štátny orgán s prístupom rozhodol realizovať svoje

zákonné právomoci. Toto konštatovanie platí bez ohľadu na to, že tento zber je dnes

vzhľadom na technickú realizáciu zanedbateľný. Ako ústavný súd už v minulosti (PL.

ÚS 13/2020, bod 78) zdôraznil, pri abstraktnej kontrole ústavnosti je nutné zohľadniť

nielen existujúce zásahy vyplývajúce z aktuálnej aplikácie zákonného znenia, ale aj

riziká vyplývajúce z jeho budúceho možného uplatnenia. Právny predpis preto nemožno

v tomto konaní obhájiť tým, že jeho konkrétna implementácia v danom čase nevyužíva

v plnom rozsahu vytvorený zákonný rámec. Ústavný súd posudzuje nielen existujúci,

ale aj potenciálny zásah do práv, ktorý vyplýva z výkladu abstraktného znenia právnej

úpravy.

68.

Ústavný súd sa teda zameral na posúdenie legitimity, legality a proporcionality zásahu

formou zberu a ďalšieho spracúvania unikátneho identifikátora kupujúceho. Dospel pritom

k záveru, že ustanovenie nespĺňa základnú ústavnú požiadavku konkrétnosti legitímneho

účelu (nedostatok legitimity). Keďže napadnuté ustanovenie neprešlo testom legitimity,

je potom už ďalšie pokračovanie testu proporcionality bezpredmetné.

69.

Zákonodarca a finančná správa nedokázali ani po mesiacoch dostatočne artikulovať

dôvod na zber týchto údajov. Jediné, čo komunikovali ústavnému súdu, sú abstraktné

plány, ktoré zatiaľ nie sú realizované alebo ani dopracované. Vo vzťahu ku kupujúcim,

ktorí sú podnikateľmi, vyjadrenia zdôrazňujú budúcu klientsku zónu. Podľa ich vyjadrení

ak by sa v budúcnosti ako údaj použilo DIČ, mohol by tak mať každý podnikateľ určité

výhody pri preukazovaní svojich výdavkov v daňovom systéme. Lenže v súčasnosti údaj

nie je obmedzený len na DIČ podnikateľa, nie je povinný alebo jasne zvýhodňovaný a

takáto klientska zóna navyše neexistuje.

70.

Nedostatok konkrétneho legitímneho účelu je ešte zrejmejší pri kupujúcich nepodnikateľoch.

Finančná správa ani tu dostatočne nedokázala artikulovať žiadny konkrétny účel v kontexte

zberu údajov, ktorý by tento zber odôvodňoval. Jeden z dokumentov, ktorý interne predstavuje

e-kasu, krátko spomína blokovú lotériu alebo reklamačné konanie ako spôsoby použitia

údajov. Lotéria sa však dnes realizuje inak, keďže overovanie pokladničných blokov

vyžaduje iniciatívu zákazníka. Je preto zrejmé, že akékoľvek údaje o kupujúcom nepodnikateľovi

sú v systéme zavedené úplne zbytočne.

71.

V súčasnosti neexistuje žiadny konkrétny legitímny cieľ, pre ktorý by štát v kontexte

e-kasy zbieral unikátny identifikátor kupujúceho. Jediné, čo ústavný súd vo vyjadreniach

postrehol, sú už spomínané plány do budúcna. Ústavný súd vo svojej predchádzajúcej

judikatúre už jasne povedal, že nie je možné, aby štát zber údajov odôvodňoval len

budúcimi plánmi (PL. ÚS 13/2020, rovnako BVerfG, sp. zn. 1 BvR 1550/03, bod 97).

72.

Ako z rozhodnutia vo veci sp. zn. PL. ÚS 13/2020 vyplýva, zákonodarca musí v kontexte

systematického zberu dát jasne a určito upraviť, aké údaje a na aký účel zbiera. Nemôže

sa pritom skrývať len za vágne ustanovenia (napr. PL. ÚS 19/09, bod 57, PL. 13/2020,

bod 84).

73.

Neurčitosť právnej úpravy však môže byť aj vo formulácii jej konkrétneho legitímneho

účelu. Právna úprava môže byť určitá, pokiaľ ide o to, čo a ako sa má zbierať, avšak

zároveň môže zahmlievať dôvody toho, prečo sa tak robí. Je to tak práve v prípade

unikátneho identifikátora kupujúceho, pretože takéto ustanovenie nerealizuje konkrétny

cieľ. Konkrétny cieľ, pre ktorý sa zbierajú predmetné údaje, musí byť zrejmý už z

legislatívneho procesu. Bez toho, aby už v legislatívnom procese existoval jasný plán,

na aký sa majú údaje použiť, nemožno hovoriť o konkrétnom legitímnom cieli ich spracúvania.

Zákonodarca tak môže už dnes urobiť vo svojej dôvodovej správe alebo aj priamo v normatívnom

texte. Ak by ústavný súd akceptoval takéto „zahmlené“ ustanovenia v právom poriadku,

akýkoľvek zber a používanie údajov by bolo možné ľahko odôvodniť, ak existuje aspoň

nejaký mysliteľný budúci cieľ, ktorý si možno dotvoriť ex post podľa ľubovôle. Ak

štát potrebuje konkrétne údaje od svojich občanov, musí v prvom rade vedieť vysvetliť,

na aký konkrétny účel ich potrebuje. Nestačí uviesť to, že ich možno raz bude potrebovať.

74.

Z už uvedeného vyplýva, že § 8a ods. 1 ZoERP nie je v súlade s

čl. 19 ods. 2

a

3 ústavy

v časti umožňujúcej zber a odosielanie údajov o unikátnom identifikátore kupujúceho

a tiež aj s

čl. 16 ods. 1 ústavy

, pretože tento zásah do súkromia a ochrany osobných údajov kupujúcich nesleduje žiadny

existujúci konkrétny cieľ a údaje sú dnes zbierané pre teoretický budúci účel. Z dôvodov

uvedených v bodoch 29 a 30 tohto odôvodnenia je osobitný prieskum podľa ustanovení

charty nadbytočný.

3. K spracúvaniu údajov finančnou správou vrátane ich poskytovania ďalším štátnym

orgánom na iné účely

75.

Keďže ústavný súd považuje § 8a ods. 1 ZoERP v časti týkajúcej sa unikátneho identifikátora

kupujúceho za protiústavný, ostáva len posúdiť spracúvanie a prístup k údajom predávajúceho

odosielaným do e-kasy. Ústavný súd skúmal, akým spôsobom v súčasnosti dochádza k používaniu

týchto údajov v rámci a mimo finančnej správy, na akom podklade a aké záruky proti

zneužitiu predpokladá zákon. Ako bude ďalej vysvetlené, ústavný súd dospel k záveru,

že nakladanie s údajmi podľa § 8a ods. 1 ZoERP je možné vykladať ústavnokonformne,

avšak tento výklad zároveň vylučuje niektoré spôsoby použitia údajov, ktoré v súčasnosti

vykonáva finančná správa. Vzhľadom na to, že niektoré tieto použitia musí upraviť

zákonodarca, ústavný súd zhrnul základné ústavné parametre potrebnej úpravy, aby tak

poskytol užitočnú odpoveď. Len pre pripomenutie, ako bolo už v odseku 63 uvedené,

ústavný súd v rámci konania nemohol skúmať, či je celý zákonný rozsah údajov, ktorý

je odosielaný do systému e-kasa, v súlade s právom na ochranu súkromia a osobných

údajov. Navrhovatelia totiž napadli len odosielanie DIČ, a nie iných položiek.

76.

Ako už bolo uvedené, systém e-kasa vytvára permanentné systematické monitorovanie

podnikateľov týkajúce sa toho, čo a za koľko, kedy a kde predávajú. Ak by jej súčasťou

bol aj unikátny identifikátor kupujúceho, dokonca by štát sledoval, komu tieto tovary

alebo služby predávajú. Prostredníctvom DIČ je vždy zrejmé, o ktorého predávajúceho

presne ide. Zásah je o to silnejší, že štát zbiera tieto údaje v agregovanej podobe

pre celý trh a v reálnom čase. Navyše, tieto údaje uchováva po veľmi dlhé obdobie

a využíva na posudzovanie rizikovosti jednotlivých podnikateľov (pozri ods. 117 a

nasl.), a preto k údajom, ktoré kedysi vyžadovali fyzickú kontrolu a aktiváciu súvisiacich

ochranných mechanizmov, dnes možno pristúpiť bez vedomia predajcu. Je pritom nepodstatné,

že istá časť týchto informácií môže byť súčasne dostupná verejnosti inak (podobne

ESĽP k daňovým údajom vo veci

Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy proti Fínsku

, č. 931/13, bod 138).

77.

Zároveň však pri predávajúcich ide o podnikateľov, ktorí vo vzťahu k výkonu svojej

podnikateľskej činnosti musia strpieť širšiu mieru zásahov. Údaje o transakciách v

obchode sú bez ich priradenia ku konkrétnym osobám menej výpovedné. Bez údajov o kupujúcich

preto nejde o „zvlášť závažný zásah“ ako pri prevádzkových a lokalizačných údajoch

telekomunikačných operátorov alebo odpočúvaní (pozri PL. ÚS 10/2014, bod 113; III.

ÚS 97/2012, body 4.3.4, 4.3.6). Na rozdiel od údajov z telekomunikačnej prevádzky

sa údaje menej sústreďujú na aktivitu konkrétnych ľudí o ich osobnom živote, stále

však ide o plošný, a teda necielený zber množstva údajov s veľkou výpovednou hodnotou.

Ústavný súd preto zber a spracúvanie údajov podľa § 8a ods. 1 ZoERP (bez údajov o

kupujúcom) považuje za závažný zásah do práva na súkromie a osobných údajov predávajúcich

podnikateľov.

78.

Závažnosť zásahu musí byť preto zo strany právnej úpravy ošetrená prostredníctvom

záruk proti zneužitiu týchto údajov. Čím hlbšie zákonodarca obmedzuje práva jednotlivca,

o to silnejšie záruky musí poskytnúť pri ochrane práv pred ich možným zneužitím (PL.

ÚS 13/2020, bod 88). Táto požiadavka sa vzťahuje jednak na obsah záruk, ale aj ich

legislatívnu určitosť (PL. ÚS 13/2020, bod 84). Ústavný súd vo svojej judikatúre pri

závažných až obzvlášť závažných zásahoch vyžaduje, aby sa zákonodarca vysporiadal

aj s okruhom záruk proti zneužitiu (pozri PL. ÚS 13/2020, bod 86).

79.

Najprv je však nutné zosumarizovať súčasné spracúvanie údajov tak, ako ho ústavnému

súdu vysvetlila finančná správa. Z vyjadrení je zrejmé, že používanie údajov je zatiaľ

len v počiatkoch. Údaje z centrálnej databázy e-kasa sú dnes využívané takto

(A)

Overovanie bločkov: v

erejnosť môže overiť pravosť vydaných pokladničných blokov.

(B)

Podnikateľská zóna

predajca vidí svoje pokladničné bloky v osobitnej sekcii.

(C)

Centrálny register pokladníc

vybraní zamestnanci finančného riaditeľstva môžu vidieť jednotlivé pokladničné bloky

a ich sumarizáciu.

(D)

Analytický prístup

zamestnanci oddelenia evidencie tržieb majú hromadný prístup k všetkým údajom, aby

mohli realizovať daňové kontroly. Tu sa údaje spájajú s inými na účely vyhodnocovania

rizikovosti daňových subjektov. Kontrolóri majú aj osobitné prenosné zariadenia, kde

vidia prísun dát v reálnom čase v teréne.

80.

Samotný ZoERP nejasne formuluje spôsob použitia údajov. Konkrétne, § 17 ods. 9 ZoERP

predpokladá používanie údajov z e-kasy „na účely tohto zákona“. Ustanovenie § 17 ods.

1 ZoERP predpokladá použitie týchto údajov pri kontrole dodržiavania ZoERP ako dôkaz.

Napokon podľa § 17 ods. 1 ZoERP „Finančné riaditeľstvo umožní verejnosti overiť, či

boli údaje z pokladničných dokladov vyhotovených pokladnicou e-kasa klient zaslané

do systému e-kasa“.

81.

Z vyjadrení finančnej správy vyplýva, že podľa jej výkladu sú údaje minimálne teoreticky

dostupné širokému okruhu ďalších štátnych inštitúcií na plnenie ich úloh podľa § 20,

§ 22 ods. 1 ZoFS. To by znamenalo, že hoci § 17 ods. 9 ZoERP explicitne vyžaduje použitie

len na účely kontroly dodržiavania „tohto zákona“, údaje v rámci štátnej správy možno

použiť aj na iné účely, ako sú tie, pre ktoré boli zbierané. Takýto výklad je však

nutné s poukazom na potrebu ústavnokonformného výkladu odmietnuť.

3.1. K existencii záruk

82.

Finančná správa vo svojich vyjadreniach uviedla, že neprijala žiadne osobitné opatrenia

na ochranu osobných údajov vo vzťahu k e-kase. Poukazuje na trestné právo a všeobecnú

úpravu ochrany osobných údajov. Na konkrétnu otázku, či vykonala osobitné posúdenie

vplyvu na ochranu osobných údajov podľa čl. 35 nariadenia Európskeho parlamentu a

Rady EÚ č. 2016/679 z 27. apríla 2016 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných

údajov a o voľnom pohybe takýchto údajov, ktorým sa zrušuje smernica 95/46/ES (všeobecné

nariadenie o ochrane údajov „GDPR“), odpovedala negatívne.

83.

ZoERP neposkytuje priamo žiadne záruky proti zneužitiu prístupu k údajom zo systému

e-kasa. Finančná správa poukazuje na ZoFS, ktorý sa aplikuje ako všeobecný predpis.

Podľa § 20 ZoFS existujú tieto záruky

-

ak údaje už nie sú potrebné, majú sa zničiť (§ 20 ods. 6 ZoFS);

-

každé tri roky sa má skontrolovať relevantnosť údajov (§ 20 ods. 7 ZoFS);

-

prísnejšie požiadavky na zlučovanie údajov pri prechádzaní trestným činom (§ 21 ZoFS);

-

protokolovanie prístupu zamestnancami na päť rokov (§ 29 ods. 6 ZoFS).

84.

Ústavný súd vo svojej judikatúre pri závažných až obzvlášť závažných zásahoch vyžaduje,

aby sa zákonodarca vysporiadal s týmto okruhom záruk proti zneužitiu (pozri PL. ÚS

13/2020, bod 86)

(i)

subsidiarita používania získaných údajov,

(ii)

jasné vymedzenie účelu použitia daných údajov,

(iii)

kvalitný dohľad zo strany súdu alebo iných nezávislých inštitúcií,

(iv)

zabezpečenie (mimoriadne) vysokej úrovne ochrany a bezpečnosti,

(v)

časovo podmienené zničenie údajov a zároveň

(vi)

vyrozumenie dotknutých osôb.

3.1.1. Subsidiarita používania údajov

85.

Subsidiarita používania získaných údajov znamená, že údaje sa majú získať z citlivejších

zdrojov len vtedy, ak ich nemožno získať z menej citlivých zdrojov. Ak údaje možno

vzhľadom na povahu opatrenia získať priamo od dotknutej osoby, ich spracovanie na

základe jej súhlasu by malo byť pravidlom (PL ÚS 13/2020, bod 90). To nevylučuje,

že v odôvodnených prípadoch súhlas nebude nutné žiadať (napr. ak to vylučuje povaha

úkonu). Získanie súhlasu posilňuje legitimitu a primeranosť akéhokoľvek spracúvania

osobných údajov, keďže sa odvíja od dôvery jednotlivca v pohnútky a správanie orgánu

verejnej moci. Predovšetkým vo vertikálnych vzťahoch však treba upozorniť, že ak by

bol súhlas získaný pod hrozbou negatívneho dôsledku, nemožno hovoriť o jeho dobrovoľnosti.

86.

Finančná správa opísala vo svojich vyjadreniach obmedzenú funkcionalitu vyhľadávania

v údajoch e-kasy. ZoERP umožňuje, aby na kontrolu dodržiavania zákona boli „využité

aj všetky informácie uložené v systéme e-kasa“ (§ 17 ods. 1). Je pochopiteľné, že

údaje odosielané do e-kasy nie sú získané na základe dobrovoľnosti. Ak štát chce bojovať

proti daňovým podvodom formou kontroly, môže postupovať cielene alebo plošne, ale

v každom prípade najmä nútene.

87.

V súčasnosti nie je zrejmé, že by existoval menej invazívny spôsob, ako získať prístup

k plošným dátam, ktoré by dokázali dokumentovať transakcie ako systém e-kasa, ktorý

sa snaží donútiť podnikateľov evidovať a odviesť dane z každého realizovaného predaja,

resp. poskytnutia služby. Evidovanie transakcií jasne súvisí s cieľom tohto systému,

ktorý sa snaží predísť kráteniu daní. Pre ilustráciu, ak by štát takýto zber chcel

využiť na kontrolovanie nesúvisiacich zákonných zákazov, napr. zákaz predaja počas

sviatkov, išlo by zjavne o porušenie princípu subsidiarity, keďže tie možno kontrolovať

na základe oveľa menej invazívnych prostriedkov.

3.1.2. Účel použitia údajov

88.

Jasné vymedzenie účelu použitia údajov znamená, že údaje musia byť použité na vopred

stanovený účel, ktorý musí byť vymedzený v zákone. Účel je v tomto význame užším pojmom

ako pojem „cieľ“ uvádzaný v

čl. 13 ods. 4 ústavy

(PL ÚS 13/2020, bod 91). Ako bolo už uvedené (bod 79), finančné riaditeľstvo pomenovalo

štyri okruhy použitia údajov v rámci finančnej správy na „účely tohto zákona“.

89.

Koncepcia e-kasy zdôrazňuje jej snahu o „vytvorenie predpokladov pre automatizovanú

analýzu a správu údajov zhromaždených na serveri daňovej autority“. Podľa slovenskej

prípadovej štúdie OECD finančná správa plánovala alebo stále plánuje informácie porovnávať

dokonca aj s daňovými priznaniami jednotlivcov [OECD (2019), Implementing Online Cash

Registers: Benefits, Considerations and Guidance, OECD, Paris, s. 27].

90.

Účel použitia údajov je nutné rozlíšiť na použitie finančnou správou a použitie ďalšími

štátnymi orgánmi. Podľa výkladu finančnej správy totiž ďalšie štátne orgány majú možnosť

prístupu k údajom zo systému e-kasa. Finančná správa svoj výklad pritom opiera len

o to, že ustanovenia ZoFS sa uplatňujú subsidiárne k ustanoveniam ZoERP ako lex generalis.

Prístup iných orgánov podľa § 17 ods. 9 poslednej vety ZoERP sa vzťahuje len na tam

špecifikované údaje, ktorými sú „meno, priezvisko, adresa trvalého pobytu, rodné číslo,

telefónne číslo, adresa elektronickej pošty a IP adresa“.

91.

Keďže celý zber údajov v systéme e-kasa je odôvodnený kontrolou dodržiavania tohto

osobitného zákona, ústavný súd zastáva názor, že inou všeobecnou úpravou bez explicitného

ustanovenia nemožno rozširovať rozsah prístupu k údajom na ďalšie účely pre iné štátne

orgány.

92.

Takáto legislatívna technika nespĺňa ústavnoprávne požiadavky na určitosť jej účelu

pre tieto ďalšie spôsoby použitia údajov. Popiera totiž myšlienku, že akékoľvek údaje

štát zbiera, musí tak robiť pre konkrétny účel, ktorý dokáže obhájiť v rámci legitímnosti

a proporcionality. Akceptovanie takéhoto výkladu by znamenalo, že údaje zozbierané

pre jeden účel možno následne voľne používať na akékoľvek ďalšie účely bez toho, aby

tieto bolo treba osobitne posúdiť (podobne aj Prokuratuur, C-746/18, bod 50, alebo

BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, bod 165). Umožnilo by sa tak, že verejnosť akceptuje

zásadnú úpravu v legislatívnom procese pod rúškom istých účelov prístupu k dátam,

zatiaľ čo po prijatí úpravy sa na základe kreatívnych výkladov tie isté údaje začnú

poskytovať aj iným štátnym orgánom na iný ako pôvodný účel. Ústavný súd už vyslovil,

že legitímny prístup k údajom o osobe nezíska orgán verejnej moci na základe všeobecného

„prístupu k informáciám“, ale získa ho až vtedy, keď mu zákon prizná právo oboznámiť

sa s údajmi zhromažďovanými na účel, ktorý je legitímny z hľadiska činnosti daného

orgánu verejnej moci (III. ÚS 400/2016).

93.

Zákonodarca musí preto explicitne v rámci prístupu k údajom, ktoré predstavujú závažný

zásah do práv, upraviť, ktoré orgány a na aké konkrétne účely môžu mať prístup k akým

údajom.

94.

Z tohto dôvodu údaje podľa § 8a ods. 1 ZoERP v kontexte čl. 19 ústavy dnes možno

použiť len vo vnútri orgánov finančnej správy a len na účely dodržiavania ZoERP. Keďže

ZoERP je pomerne úzko koncipovaný zákon, z § 1 a § 16a ZoERP je možné pomerne jasne

identifikovať, porušenie akých povinností takto možno kontrolovať. Tento ústavnokonformný

výklad je potvrdený aj pri prieskume ďalšej podmienky, a to existencie kvalitného

dohľadu.

95.

Ak majú byť údaje zbierané podľa § 8a ods. 1 ZoERP do budúcna dostupné širšie medzi

ostatnými štátnymi orgánmi, musí tak zákonodarca explicitne uviesť v kontexte týchto

údajov. Nestačí pritom jednoduchá legislatívna poznámka s demonštratívnym výpočtom

možných predpisov, ako to je v prípade poznámky k § 17 ods. 9 ZoERP. Poznámky pod

čiarou nie sú súčasťou právneho predpisu a majú iba informatívnu hodnotu, a preto

nesmú obsahovať údaje, ktoré majú normatívnu povahu. Každý ďalší prístup k údajom

podľa § 8a ods. 1 ZoERP predstavuje osobitný zásah do práv, ktorý musí byť spôsobilý

prieskumu ústavným súdom. To je možné len pri explicitnej zákonnej právnej úprave

normatívneho charakteru.

3.1.3. Kvalitný nezávislý dohľad

96.

Kvalitný nezávislý dohľad znamená, že musí existovať nezávislá inštitúcia, ktorá

dokáže vopred odfiltrovať alebo následne korigovať prípadné nedodržiavanie rozsahu

a účelu právnej normy (PL. ÚS 13/2020, bod 92). Kvalitný nezávislý dohľad nemožno

vykonávať bez dostatočného udelenia oprávnení a nástrojov kontroly. S nezávislým dohľadom

súvisí aj potreba transparentnosti, ktorá umožňuje verejnú kontrolu nakladania s osobnými

údajmi. Bez toho, aby bolo nutné ohroziť ochranu osobných údajov jednotlivcov alebo

bezpečnosť systémov, sa má verejnosť možnosť oboznámiť s rozsahom používania prístupu

k spracovávaným údajom (napr. štatistické ukazovatele, typy použitia, rozsah zabezpečenia

a pod.).

97.

Nad používaním údajov z e-kasy neexistuje žiadny osobitný dohľad. Úrad na ochranu

osobných údajov má však všeobecnú pôsobnosť. Podľa § 29 ods. 6 ZoFS musí byť každý

prístup k údajom protokolovaný, čím sa umožňuje spätná kontrola toho, kto a kedy mal

prístup k akým dátam. Keďže úrad na ochranu osobných údajov má možnosť v rámci svojej

kontroly skúmať aj tieto protokoly, existujú podmienky na efektívny dohľad používania

údajov. Tento mechanizmus je ale efektívny len pri použitiach vo vnútri organizácie,

keďže po odovzdaní údajov iným organizáciám už nedochádza k protokolovaniu z ich strany.

98.

Z čl. 35 GDPR vyplýva podľa ústavného súdu jednoznačná povinnosť vykonať posúdenie

vplyvu na ochranu údajov [pozri aj Christopher Kuner, Lee A. Bygrave, Christopher

Docksey and Laura Drechsler: EU General Data Protection Regulation (GDPR): A Commentary

(OUP, 2019), s. 531, 665]. Ako už bolo skôr vysvetlené, je nepochybné, že v prípade

systému e-kasa ide o typ spracúvania s využitím nových technológií, ktorý s ohľadom

na povahu, rozsah, kontext a účely spracúvania pravdepodobne povedie k vysokému riziku

pre práva a slobody fyzických osôb. Toto konštatovanie platí o to viac, ak ho finančná

správa využíva na automatizované posudzovanie rizikovosti podnikateľov, a preto čl.

35 GDPR poskytuje jednu zo záruk, ktorá vyplýva zo všeobecne aplikovateľnej úpravy.

99.

Hoci čl. 35 GDPR nepredpisuje zverejnenie takéhoto posúdenia, dotknutí jednotlivci

sa môžu domáhať jeho sprístupnenia podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe

k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií)

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o slobode informácií“). Len tak totiž

môže jednotlivec uplatniť svoje práva prostredníctvom úradu na ochranu osobných údajov,

ktorý môže vidieť aj nevyčiernené časti a reálne používanie údajov na základe protokolovania

podľa § 29 ods. 6 ZoFS. Sprístupnenie takéhoto posúdenia podľa čl. 35 nemožno v celku

odmietnuť podľa § 9 až 11 zákona o slobode informácií s poukazom na autorské práva,

ochranu dotknutých osôb alebo obchodného tajomstva. Keďže v praxi je táto otázka zjavne

vysoko problematická a bráni jednotlivcom pri uplatnení ich práv [pozri situáciu opísanú

v článku Šimona Chvojku: Ochrana soukromí v česko-slovenských chytrých karanténách

(2021) 23. In

Revue pro právo a technologie

, s. 18, poznámka pod čiarou č. 66 odkazujúca na rozhodnutie Úradu verejného zdravotníctva

Slovenskej republiky č. OK/10825/2020], ústavný súd uvádza niekoľko základných východiskových

bodov.

100.

Pokiaľ ide o autorské práva, ako už ústavný súd judikoval, zákon č. 185/2015 Z. z.

Autorský zákon v znení neskorších predpisov (ďalej aj „autorský zákon“ alebo „AutZ“)

priznáva autorom rôzne vylúčené práva k určitým spôsobom použitia ich diel tretími

osobami na vopred stanovený čas. Keďže autor takto získava možnosť zakázať šíriť svoje

dielo inými, na jemu zverené práva je nutné nahliadať ako na spôsob obmedzenia všeobecnej

slobody prejavu (II. ÚS 647/2014, ods. 30, Funke Medien, C‑469/17, body 73 a 74;

Spiegel Online

, C-516/17, body 57, 58, 81, 82;

Pelham

, C‑476/17, bod 34; ESĽP

Ashby Donald a ďalší v. Francúzsko

, 36769/08;

Neij a Sunde Kolmisoppi v. Švédsko

, 40397/12). V prvom rade právno-technické posúdenie podľa kritérií, ktoré uvádza

čl. 35 GDPR, poskytuje len extrémne minimálny priestor na tvorivý vklad (pozri II.

ÚS 647/2014, ods. 34, pozri SDEÚ,

Brompton Bicycle

, C‑833/18, body 24 až 27). Je preto ťažko predstaviteľné, že autorskoprávna ochrana

k určitým častiam dokumentu podľa čl. 35 GDPR vôbec existuje. Autorské právo nechráni

všetko, čo napíše človek, hoci aj na základe erudovanosti a rokov poctivého štúdia.

Chráni len výtvory, ktoré umožňujú tvorcovi preniesť do diela odtlačok svojej osobnosti

(SDEÚ,

Painer

, C‑145/10, ale aj II. ÚS 647/2014, bod 34 a III. ÚS 651/2016, bod 23 a nasl.). Takýto

scenár je pri mechanickom právno-technickom posúdení vplyvu na ochranu osobných údajov

prakticky nepredstaviteľný. Úsilie nemožno dať na úroveň autorskoprávnej tvorivosti.

101.

Navyše, akékoľvek hypotetické autorské práva externých firiem, ktoré sa prácne podieľali

na príprave dokumentu, nie sú dotknuté vzhliadnutím informácie. Autorský zákon fyzické

vzhliadnutie informácie nepovažuje za právne relevantné použitie diela (pozri § 18,

§ 19 AutZ). Autorský zákon, ak sa vôbec aplikuje, prakticky môže obmedzovať vyhotovenie

kópie alebo umiestnenie diela na internete. Fyzické vzhliadnutie je možné vždy. Napokon

aj keby tento dokument (resp. jeho časť) bol z osobitne tvorivých dôvodov chránený

(napr. je napísaný vo veršoch), autorský zákon vylučuje mnohé predmety zo svojej ochrany

pre verejný záujem [napr. právny predpis a technickú normu ako úradné dielo, ale aj

posudky znalcov podľa § 5 písm. b) a h) AutZ] alebo ich podrobuje osobitným obmedzeniam

práve z dôvodu verejného záujmu vrátane ochrany slobodného prístupu k informáciám

(II. ÚS 647/2014, bod 35). Autorským právom sa nikdy nechráni myšlienka, „spôsob,

systém, metóda, koncept, princíp, objav alebo informácia, ktorá bola vyjadrená, opísaná,

vysvetlená, znázornená alebo zahrnutá do diela“ [§ 5 písm. a) AutZ], a preto aj vyhotovenie

kópie autorského diela tretej osoby, hoci je autorskoprávne relevantným použitým diela,

nemožno obmedziť len preto, lebo s ním držiteľ práv nesúhlasí. Práve na tieto účely

autorský zákon vytvára tzv. zákonné licencie, ktoré majú umožniť vyhotovenie kópií

na osobnú potrebu, účel výskumu, úradné účely, citáciu alebo informačné účely aj bez

súhlasu autora (pozri napr. § 37, § 39, § 44, § 53 AutZ, pričom dielo poskytnuté orgánom

verejnej moci na plnenie ich povinností je vždy zverejnené podľa § 6 AutZ). Autorské

právo nestojí vzhliadnutiu alebo kopírovaniu dokumentu podľa čl. 35 GDPR v ceste.

Je pritom nepodstatné, čo stanovuje zmluva medzi orgánom verejnej moci a dodávateľom

posúdenia, pretože ide o kogentné zákonné ustanovenia, t. j. autorské právo nemožno

zmluvne rozšíriť alebo výnimky chrániace slobodu prejavu vylúčiť.

102.

Osobitnú situáciu bude predstavovať prípad, ak je dokument podľa čl. 35 vytvorený

interne zamestnancami orgánu verejnej moci. Ak nejde o diela vylúčené z ochrany podľa

§ 5 písm. b) AutZ, vykonávateľom autorských práv bude zamestnávateľ, t. j. orgán verejnej

moci (§ 90 AutZ). Ak by však orgán verejnej moci mohol sám sebe odmietnuť udeliť súhlas

na použitie diela, napr. pre účely skopírovania dokumentu, išlo by zjavne o obchádzanie

zákona a povýšenie drobného ekonomického záujmu štátu nad právo na prístup k informáciám

na účely jeho kontroly. Keďže odovzdanie hoci aj kópie dokumentov neznamená možnosť

ich bezbrehého použitia zo strany žiadateľa, obmedzovanie prístupu k informáciám,

ak je vykonávateľom autorských práv orgán verejnej moci, by bolo zjavne neproporcionálne.

103.

Pokiaľ ide o obchodné tajomstvo, z jeho zákonnej definície rovnako vyplýva, že obsah

posúdenia toho, či orgán verejnej moci spĺňa zákonné požiadavky ochrany svojich občanov,

nemôže predstavovať obchodné tajomstvo. Je pochopiteľné, že externé firmy si chránia

svoje know-how, za to však nemožno vydávať štruktúru, koncept a kroky posúdenia ochrany

osobných údajov podľa čl. 35 GDPR. Obchodné tajomstvo nemôže chrániť bežnú aplikáciu

právneho predpisu. Skutočnosti obchodnej povahy sú skôr „informácie o zákazníkoch

a dodávateľoch, obchodných plánoch a výskume a stratégiách týkajúcich sa trhu“ [odôvodnenie

č. 2 smernice č. 2016/943 z 8. júna 2016 o ochrane nesprístupneného know-how a obchodných

informácií (obchodného tajomstva)], nie štruktúra alebo spôsob aplikovania ustanovení

právneho predpisu, ktoré sú aj tak bežne prístupné osobám v kruhoch, ktoré sa dotknutým

druhom informácií zaoberajú [čl. 2 ods. 1 písm. a) smernice č. 2016/943]. Aj keby

dokument vytvorený na účely posúdenia toho, ako orgán verejnej moci chráni osobné

údaje, mal obsahovať v nejakej časti takéto informácie, ochrana nie je absolútna.

Aj bez súhlasu držiteľa práv totiž možno obchodné tajomstvo sprístupniť na účely ochrany

slobody prejavu vrátane prístupu k informáciám, odhalenia pochybenia či protiprávneho

konania alebo na účely ochrany oprávneného záujmu, ktorým je aj uplatnenie práv dotknutej

osoby (pozri čl. 5 smernice č. 2016/943 a jeho transpozíciu v § 51 ods. 6 až 8 Obchodného

zákonníka). Z toho vyplýva, že obchodné tajomstvo nemôže byť dôvodom na odmietnutie

celého dokumentu podľa čl. 35 GDPR, keďže z povahy veci nejde o obchodné tajomstvo

a tam, kde je aj obsiahnuté v časti dokumentu, je jeho sprístupnenie často ospravedlnené

priamo zákonom aj bez súhlasu jeho držiteľa (pozri aj analogicky II. ÚS 647/2014,

body 31 až 40). Napokon ostatné práva duševného vlastníctva, ako napríklad ochrana

patentov alebo databáz, neprichádzajú z povahy dokumentu podľa čl. 35 GDPR do úvahy.

104.

Z už uvedeného vyplýva, že čl. 35 GDPR spolu so zákonom o slobode informácií vytvárajú

dostatočné podmienky kvalitného dohľadu nad použitím údajov v rámci finančnej správy.

105.

Finančná správa sa však na existenciu záruk zo všeobecnej úpravy na ochranu osobných

údajov nemôže odvolať vo vzťahu k poskytovaniu údajov externým subjektom, a teda najmä

štátnym orgánom. Ako už ústavný súd (PL. ÚS. 13/2020, PL ÚS 10/2014) judikoval, ak

sú údaje, ktoré predstavujú závažný alebo obzvlášť závažný zásah do práv, odovzdávané

mimo organizácie vykonávajúcej zber, je nevyhnutné, aby nad týmto prístupom existoval

kvalitný nezávislý dohľad. Ten musí byť upravený v zákone, ktorý tento zásah predpisuje.

Nestačí preto odkaz na všeobecnú úpravu ochrany osobných údajov a všeobecnú pôsobnosť

úradu na ochranu osobných údajov. Takáto právna úprava dnes chýba. Aj preto nemožno

na základe ústavnokonformného výkladu údaje zo systému e-kasa poskytnúť iným štátnym

orgánom.

3.1.4. Zabezpečenie vysokej úrovne ochrany a bezpečnosti

106.

Zabezpečenie vysokej úrovne ochrany a bezpečnosti pomocou technologických a organizačných

opatrení znamená, že čím sú údaje citlivejšie, tým je potrebnejšie trvať na kvalitnejších

spôsoboch ochrany údajov proti zneužitiu (napr. formou asymetrického šifrovania, implementovaním

certifikácie v oblasti bezpečnosti, obmedzením prístupu k údajom alebo vyškolením

zodpovedných osôb). Tieto musia byť v prípade obzvlášť závažných zásahov upravené

osobitne a zodpovedať najnovším vysokým štandardom používaným v odborných kruhoch

(PL. ÚS 13/2020, bod 93). Na rozdiel od obzvlášť závažných zásahov do súkromia a osobných

údajov, pri ktorých je nutné zabezpečiť „mimoriadne“ vysokú úroveň ochrany (PL ÚS

13/2020, bod 93), v kontexte závažných zásahov postačí zabezpečenie vysokej úrovne

ochrany a bezpečnosti.

107.

V § 29 ods. 6 ZoFS existuje povinnosť finančnej správy „zabezpečiť ochranu informácií

a osobných údajov pred ich neoprávneným zverejnením, poskytovaním alebo sprístupnením“.

Finančná správa uviedla jednu konkrétnejšiu normu interného charakteru, ktorá ma zabezpečovať

ochranu osobných údajov zo systému e-kasa. Tá je však z júla 2018, t. j. pred zavedením

e-kasy (zákon č. 368/2018 Z. z. bol platný k 20. decembru 2018 a účinný k 1. októbru

2019). Navyše, podľa vyjadrení „

neboli zo strany finančnej správy prijaté špeciálne opatrenia na ochranu osobných

údajov

“ týkajúce sa systému e-kasa.

108.

Ústavný súd v tomto smere poukazuje na to, že na finančnú správu sa vzťahujú predpisy

jednak v oblasti ochrany osobných údajov, ako aj v oblasti kybernetickej bezpečnosti.

V oblasti ochrany osobných údajov musí finančná správa zhodnotiť riziká vyplývajúce

zo spracúvania osobných údajov. Súčasťou týchto opatrení sú aj už spomínané opatrenia

zabezpečiť bezpečnosť spracúvania svojich údajov podľa čl. 32 GDPR, notifikovať úrad

na ochranu osobných údajov a dotknutú osobu v prípade incidentov podľa čl. 33 a 34

GDPR a vykonať posúdenie podľa čl. 35 GDPR. V oblasti kybernetickej bezpečnosti zákon

č. 69/2018 Z. z. o kybernetickej bezpečnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoKB“), ako aj zákon č. 95/2019 Z. z. o informačných

technológiách vo verejnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov (ďalej len „ZoITVS“) stanovujú finančnej správe ďalšie konkrétne povinnosti

v oblasti bezpečnosti.

109.

Systém e-kasa prevádzkovaný finančnou správou zjavne musí spadať pod pojem „základnej

služby“ podľa jednej alebo viacerých alternatív v rámci § 3 písm. k) ZoKB. Z čl. 3

smernice č. 2016/1148 o opatreniach na zabezpečenie vysokej spoločnej úrovne bezpečnosti

sietí a informačných systémov v Únii, ktorých je ZoKB implementáciou, je zrejmé, že

vyňatie z tohto režimu je možné len pri zabezpečení vyššej osobitnej ochrany, ktorej

v tomto prípade niet. Vzhľadom na zákonnú povinnosť podľa § 17 ods. 1 ZoKB existuje

povinnosť finančnej správy posúdiť a následne notifikovať Národný bezpečnostný úrad

(ďalej len „NBÚ“) o prekročení dopadových kritérií podľa § 18 ZoKB. Keďže e-kasa je

plošný systém, na ktorý sú naviazané obchodné transakcie v celej krajine v reálnom

čase, je pomerne ťažké si predstaviť záver, že tieto kritériá nie sú splnené. Akýkoľvek

útok na e-kasu alebo únik dát z nej môžu mať nedozerné dôsledky pre dotknutých podnikateľov,

ich podnikateľskú činnosť a obyvateľstvo. Ako dôsledok má finančná správa niekoľko

zásadných bezpečnostných povinností vrátane povinnosti prijať bezpečnostné opatrenia

v personálnej a technologickej oblasti, povinnosti detegovať, evidovať, oznamovať

NBÚ a aktívne riešiť bezpečnostné incidenty (§ 19, § 20 ZoKB), ako aj povinnosti podrobovať

sa dohľadu NBÚ a nezávislým auditom (§ 28, § 29 ZoKB). Podobné povinnosti pritom prevádzkovateľovi

e-kasy vyplývajú aj zo ZoITVS, pričom tie sa uplatnia, ak sú prísnejšie [§ 2 ods.

2 písm. e) ZoKB], ako napríklad § 23 ods. 3 ZoITVS pri notifikácii bezpečnostných

incidentov.

110.

NBÚ, ako aj iné štátne orgány v tomto smere disponujú aj širokou možnosťou vykonávať

kontrolu na poli bezpečnosti. Podľa § 29 ods. 5 ZoKB môže NBÚ kedykoľvek vykonať audit

kybernetickej bezpečnosti s cieľom potvrdiť účinnosť prijatých bezpečnostných opatrení

a plnenie požiadaviek stanovených týmto zákonom. Po vykonaní kontroly alebo ak audit

ukáže nedostatky, môže NBÚ vydať rozhodnutie o uložení opatrení na nápravu a uložiť

pokutu za priestupok alebo iný správny delikt [§ 5 ods. 1 písm. u), § 28, § 29 ods.

4 ZoKB].

111.

Tieto povinnosti sú realizáciou ústavnej povinnosti štátu aktívne chrániť dôvernosť

a integritu informačných systémov, ktoré obsahujú osobné údaje jednotlivca. Právo

na ochranu dôvernosti a integrity informačných systémov predstavuje súčasť ochrany

podľa čl. 19 ods. 3 a čl. 22 ústavy (podobne BVerfG, 1 BvR 370/07, 1 BvR 595/07, BVerfG

120). Zároveň sú tieto opatrenia predpokladom akceptovateľného závažného zásahu do

práva na ochranu osobných údajov (SDEÚ,

Digital Rights Ireland

, C-293/12 and C-594/12, ods. 66 – 67). V kontexte prevádzkovania e-kasy je preto

aj povinnosťou finančnej správy riadne uplatňovať na svoje fungovanie ustanovenia

ZoKB.

112.

Z právnej úpravy, ktorá reguluje finančnú správu, jej preto vyplývajú konkrétne a

obšírne požiadavky na bezpečnosť. Tie možno považovať za dostatočné.

3.1.5. Časová podmienenosť zničenia a vyrozumenie dotknutých osôb

113.

Časová podmienenosť zničenia znamená, že ak pominuli dôvody na spracúvanie údajov,

musia byť zneškodnené (vymazané). Táto podmienka je vyjadrením toho, že tak, ako sa

subsidiarita vzťahuje na vyžiadanie údajov, uplatňuje sa aj na ich následné spracúvanie.

Ak teda odpadne dôvod na ich spracúvanie v danej kvalite, štátna moc musí riziko zneužitia

minimalizovať tým, že nepotrebné údaje čím skôr znehodnotí alebo úplne zničí (PL.

ÚS 13/2020, bod 94). Zničenie údajov zo systému finančnej správy nie je súčasťou právnej

úpravy a vyplýva podľa finančnej správy z legislatívy len nepriamo, a to z právnych

predpisov o účtovníctve (§ 35 zákona o účtovníctve) v spojení s § 20 ZoFS.

114.

Finančná správa konkrétne na otázku doby uchovávania odpovedala, že táto je „

plánovaná na obdobie 10 rokov

“ pre potreby správcu dane, ale pre potreby finančnej správy budú „

zobrazované údaje do doby uplynutia práva vyrubiť daň – 5-7 rokov

“.

115.

Z § 20 ods. 6 a 7 ZoFS subsidiárne vyplýva, že finančná správa musí bezodkladne zničiť

údaje, ak budú irelevantné pre výkon jej povinností, pre ktoré sú údaje zbierané,

čo musí aj periodicky kontrolovať. Ústavný súd konštatuje, že vzhľadom na účel § 8a

ods. 1 ZoERP musí finančná správa podľa § 20 ods. 6 a 7 ZoFS údaje zo systému e-kasa

odstrániť automaticky hneď, ako uplynie doba uchovávania nevyhnutná pre kontrolu ZoERP.

Štátny orgán totiž dopredu vie, kedy uplynie táto doba, pretože jej ukončenie nezávisí

od iných okolností ako plynutia času. Zákonodarca by mal takúto dobu vždy jasne upraviť,

ale ak to nie je možné, ale doba aspoň jasne zo súvisiacich predpisov vyplýva, záruku

zničenia dát možno považovať za splnenú.

116.

Požiadavka vyrozumenia dotknutých osôb znamená, že pokiaľ je to možné, je nutné o

rozsahu a spôsobe použitia údajov upovedomiť dotknutú osobu, a to hoci aj dodatočne.

Je vyjadrením požiadavky na prístup k súdu a efektívnej súdnej ochrane (PL. ÚS 13/2020,

bod 95). Keďže ústavný súd posudzuje v tomto kroku len údaje predajcov ako dotknutých

osôb, je zrejmé, že k nim títo majú prístup. Podnikateľ má právo vidieť svoje údaje

v klientskej zóne.

117.

Údaje zbierané podľa § 8a ZoERP sú dnes predmetom dostatočných záruk, avšak len na

ich používanie v kontexte tohto zákona. Zákon neustanovuje dostatočné záruky na to,

aby tieto údaje boli poskytnuté mimo finančnej správy alebo používané na iné účely.

Je na zákonodarcovi, či chce takýto prístup upraviť, avšak musí sa vysporiadať s potrebou

už načrtnutých záruk. Musí tak urobiť explicitne, rešpektujúc riadnu legislatívnu

techniku, ktorá umožňuje prieskum ústavným súdom.

3.1.6. Posudzovanie rizikovosti podnikateľov v rámci finančnej správy

118.

Z vyjadrení finančnej správy vyplýva, že údaje z e-kasy sú dnes využívané aj „

pre účel analytického vyhodnocovania... rizikovosti daňových subjektov z pohľadu evidencie

tržieb

“. Údaje sú potom prepojené s ďalšími databázami. Údaje z e-kasy teda slúžia na hodnotenie

podnikateľov podľa ich rizikovosti. Takáto analytická činnosť predstavuje tzv. profilovanie,

ktoré sa v literatúre a podústavných normách chápe ako „akákoľvek forma automatizovaného

spracúvania osobných údajov, ktoré pozostáva z použitia týchto osobných údajov na

vyhodnotenie určitých osobných aspektov týkajúcich sa fyzickej osoby, predovšetkým

analýzy alebo predvídania aspektov dotknutej fyzickej osoby súvisiacich s výkonnosťou

v práci, majetkovými pomermi, zdravím, osobnými preferenciami, záujmami, spoľahlivosťou,

správaním, polohou alebo pohybom“ [pozri čl. 4 ods. 4 GDPR (vlastné zvýraznenie) a

širšie: HILDEBRANDT, M. (2008) Defining Profiling: A New Type of Knowledge? In: HILDEBRANDT,

M., GUTWIRTH, S. (eds)

Profiling the European Citizen.

Springer, Dordrecht. Dostupné na: ˂https://doi.org/10.1007/978-1-4020-6914-7_2˃].

119.

Hodnotenia rizikovosti sú potom využívané v kontexte vykonávania kontrolnej činnosti

štátnymi zamestnancami finančnej správy. Automatizované posudzovanie rizikovosti však

nemá dostatočnú oporu v zákone. Je síce možné, že v konkrétnom prípade takáto operácia

spadá pod konkrétny legitímny cieľ a účel zberu dát podľa ZoERP, no jej realizácia

na podklade súčasného zákona, a to ani v rámci finančnej správy, nespĺňa požiadavky

zákonnosti a existencie záruk týkajúcich sa kvality dohľadu.

120.

Automatizované posudzovanie jednotlivca na základe plošného zberu dát predstavuje

zásah do práva na informačné sebaurčenie bez ohľadu na to, či pre neho má určitý následok.

Aj preto napríklad Spolkový ústavný súd Nemecka považoval automatizované posudzovanie

evidenčných čísiel áut za zásah aj pri osobách, u ktorých kontrola neviedla k žiadnemu

negatívnemu výsledku (BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, body 45 a 51). Rovnako SDEÚ vo

svojom stanovisku č. 1/15 zastáva názor, že automatizované posudzovanie osôb v leteckej

preprave prestavuje osobitný zásah do práva na ochranu súkromia a osobných údajov

(stanovisko SDEÚ č. 1/15, ods. 168 a nasl.). Každé takéto posudzovanie štátom bez

ohľadu na to, či spôsobuje nepríjemnosť alebo negatívny dôsledok u jednotlivca, totiž

obmedzuje jeho slobodu. Štát ním uplatňuje svoju moc nad jednotlivcom tým, že ho sleduje,

hodnotí alebo kontroluje. Tým sa u jednotlivca vytvára pocit sledovania zo strany

štátu (BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, bod 98).

121.

Ako aj sudcovia ESĽP Lemmens, Vehabovic a Bošnjak vo svojom nedávnom súhlasnom stanovisku

k rozhodnutiu vo veci

Big Brother Watch a ďalší proti Spojenému kráľovstvu

zdôraznili, „[S]amotný pocit, že jednotlivec je konštantne sledovaný a posudzovaný

inými, môže mať vážny dopad na jeho psychické a fyzické zdravie. Núti totiž jednotlivcov

príliš internalizovať ich spoločenské správanie, čím sa cítia vinní alebo zahanbení

za svoje pocity, myšlienky, túžby alebo konania, ktoré by nechceli vyjadriť verejne“

(pozri súhlasné stanovisko sudcu Lemmensa, Vehabovica a Bošnjaka v

Big Brother Watch a ďalší proti Spojenému kráľovstvu

, č. 58170/13, 62322/14, 24960/15, bod 4).

122.

Každé automatizované posúdenie vyžaduje minimálne spojenie údajov s určitými kritériami,

modelmi alebo inými databázami (napr. evidenčné číslo auta sa porovná s existujúcimi

zoznamami alebo činnosť podnikateľa so zvyčajným správaním porovnateľného podnikateľa).

Vo väčšine prípadov sa využíva algoritmus s cieľom, niečo z údajov odvodiť, navrhnúť

určité usporiadanie alebo poskytnúť odporúčanie pre zamestnanca orgánu verejnej moci

či dokonca predpripraviť mu rozhodnutie alebo jeho časť. Keďže automatizované posúdenie

jednotlivca predstavuje zásah do jeho práva na informačné sebaurčenie, musí byť podľa

čl. 13 ods. 2 ústavy stanovené zákonom. Základom tejto požiadavky je, aby adresáti

právnych noriem vedeli posúdiť, ako sú obmedzené ich práva a aké to má pre nich následky

(pozri

Leander proti Švédsku

[1987] č. 9248/81, bod 50;

Margareta and Roger Andersson proti Švédsku

[1992] č. 12963/87, bod 75). Zákon obmedzujúci základné práva musí byť dostatočne

konkrétny, aby jeho aplikácia bola predvídateľná. Problematické obmedzenie práv sa

nemôže skrývať pod lepšie znejúce alebo nič nehovoriace abstraktné znenie (PL. ÚS

13/2020, bod 84). Táto požiadavka sama osebe nevylučuje možnosť prijatia všeobecnej

právnej úpravy v oblasti verejnej správy. Legislatíva však musí dostatočne jasne poskytovať

občanovi náležitú indikáciu okolností a podmienok, za akých je verejná moc zmocnená

na takéto zásahy do jeho práva. Pripustenie vysokej neurčitosti právnej normy by obmedzilo

aj reálnu kontrolu súladu ustanovenia zákona s ústavou, a tým znemožnilo ústavnému

súdu vykonávať svoju kontrolnú funkciu.

123.

„Mlčiaci zákon“ nemôže slúžiť ako podklad pre automatizované posudzovanie jednotlivca,

či už je jeho výsledkom rozhodnutie, alebo nečinnosť. Automatizované posudzovanie

rizikovosti nemôže byť len dôsledkom manažérskeho rozhodnutia orgánu verejnej správy,

ale má byť predmetom verejnej debaty premietnutej v legislatívnom procese. Nedostatok

explicitného odobrenia zákonodarcom sa prejavuje aj nedostatkom úpravy infraštruktúry

dohľadu nad takýmto posudzovaním. Už z kontextu mocenského vzťahu medzi štátom a jednotlivcom

je zrejmé, že dopad automatizovaného posúdenia jednotlivca a jeho okolností je spravidla

zásadný pre jeho adresáta. Často bude dôležitým vstupom pre následné správanie zamestnanca

orgánu verejnej moci, ktorý výsledok tohto automatizovaného posúdenia nebude dostatočne

kriticky alebo vôbec korigovať.

124.

V preskúmavanej právnej úprave akákoľvek osobitná alebo všeobecná právna norma tohto

typu chýba.

125.

Po splnení zákonnosti (legality) takéhoto obmedzenia musí zákonodarca zabezpečiť

aj legitimitu a proporcionalitu svojho riešenia. Ak je automatizované posudzovanie

plošné, a teda nevzťahuje sa na obmedzený okruh „podozrivých“ osôb, je nutné osobitne

zvážiť, či záujmy chránené takýmto posudzovaním dostatočne prevážia nad všeobecným

pocitom sledovania, ktorý sa tak umocňuje. Nemožno uplatniť automatizáciu všade, kde

je technicky možná a užitočná, len preto, lebo verejnej moci, a teda aj daňovým poplatníkom

šetrí prostriedky. Spolkový ústavný súd Nemecka dospel napríklad k záveru, že neobmedzené

automatizované kontrolovanie evidenčných čísiel áut na cestách na účely ochrany pred

akýmkoľvek nebezpečím by bolo neproporcionálne (BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, bod

104). Aj v slovenskom kontexte preto nasadenie automatizovaného posudzovania na základe

osobných údajov bude nutné skúmať ad hoc pre konkrétne použitie. Samotný fakt, že

existuje dostatočný verejný záujem na zbere určitých údajov, totiž ešte neznamená,

že rovnaký záujem existuje aj na ich ďalšom použití (analogicky

Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy proti Fínsku

, č. 931/13, body 172 – 178 a 198).

126.

Ako ESĽP pripomína, každý štát, ktorý na seba prevezme rolu vývoja a použitia nových

technológií, nesie osobitnú zodpovednosť, aby zabezpečil správny balans so základnými

právami (

S. a Marper proti Spojenému Kráľovstvu

, č. 30562/04, 30566/04, bod 112). Predovšetkým nemožno podceniť fakt, že vývoj technológií

zákonite povedie k novým nepredvídateľným spôsobom, ako zbierané informácie a ich

použitie môžu dopadnúť na jednotlivca (

S. a Marper proti Spojenému Kráľovstvu

, č. 30562/04, 30566/04, bod 71). Nasadenie technológií si preto vyžaduje komplexné

posúdenie vo svetle stále nových možností ich použitia (napr.

Gaurghran proti Spojenému Kráľovstvu

, č. 45245/15, body 67 až 70 vo vzťahu k používaniu rozpoznávania tváre na staršie

data-sety).

127.

Dôsledkom uplatnenia technologického pokroku vo verejnej správe nemôže byť neosobný

štát, ktorého rozhodnutia sú nevysvetliteľné, nepreskúmateľné a zároveň za nich nie

je nik zodpovedný.

128.

Osobitosť automatizovaného posudzovania spočíva v tom, že sa často týka veľkej skupiny

osôb a používané kritéria, vzory alebo prepojené databázy nie sú ľahko pochopiteľné

pre adresáta, hoci môžu obsahovať chyby alebo viesť k chybným záverom o jednotlivcovi.

Takéto nedostatky systému preto vytvárajú systémové riziko pre spoločnosť a jednotlivca

(prof. Pasquale v tomto smere hovorí o riziku tzv. čiernych skriniek v spoločnosti,

pozri PASQUALE, F.

The Black Box Society: The Secret Algorithms that Control Money and Information

. Harvard University Press, 2015.). V zahraničí už dnes možno badať prípady, keď sa

jasne prejavujú takéto zásadné riziká používania automatizovaného posudzovania bez

dostatočného dohľadu, na čo nedávno reagovala aj Rada Európy [pozri odporúčanie CM/Rec(2020)1

Rady ministrov členským štátom týkajúce sa ľudskoprávnych aspektov algoritmických

systémov z 8. apríla 2020, ako aj deklaráciu Decl(17/03/2021)2 Rady ministrov týkajúcu

sa rizík rozhodnutí v oblasti sociálneho zabezpečenia, ktoré sú asistované výpočtovou

technikou alebo umelou inteligenciou, zo 17. marca 2021; pre konkrétne kauzy pozri

algoritmické upravovanie maturitných známok vo Veľkej Británii z roku 2020 – HUSOVEC,

M., MESARČÍK, M. a ANDRAŠKO, J. Právo informačných a komunikačných technológií 1 (TINCT

2020). s. 108, a kauzu odhaľovania zneužívania sociálneho systému v Holandsku známu

ako tzv. Systeem Risico Indicatie (SyRI) – dostupné na

˂https://www.hrw.org/news/2019/11/08/welfare-surveillance-trial-netherlands˃].

129.

Aj po zvolení proporcionálneho uplatnenia technológie je preto nutné zabezpečiť existenciu

záruk dohľadu ich ďalšieho používania. SDEÚ v kontexte automatizovaného posudzovania

leteckých cestujúcich zdôraznil, že „vopred stanovené vzory a kritériá mali byť na

jednej strane konkrétne a spoľahlivé“ a „na druhej strane nediskriminačné“, pričom

databázy, s ktorými sa údaje porovnávajú, musia byť „spoľahlivé a aktuálne“ (stanovisko

SDEÚ č. 1/15, ods. 172), a preto aj „každý pozitívny výsledok získaný v nadväznosti

na automatizované spracovanie uvedených údajov“ má byť „podrobený individuálnemu preskúmaniu

prostredníctvom neautomatizovaných prostriedkov pred prijatím individuálneho opatrenia“,

ktoré by malo na osoby „negatívny dopad“ (stanovisko SDEÚ č. 1/15, ods. 173). Ako

dôsledok sa výsledok automatizovaného posúdenia „nemôže rozhodujúcim spôsobom zakladať

iba na výsledku automatizovaného spracúvania údajov“ (stanovisko SDEÚ č. 1/15, ods.

173).

130.

Automatizované posúdenie založené na osobných údajoch v systéme e-kasa spolu s ďalšími

kritériami, vzormi alebo databázami vedie k vyhodnoteniu určitých podnikateľov ako

rizikovejších, a teda vhodných na podrobnejšiu kontrolu. Ústavný súd nedisponuje konkrétnosťami

týkajúcimi sa fungovania tohto systému. Vzhľadom na nedostatok legality tohto systému

však ani nie sú potrebné pre posúdenie veci. Z opisu finančnou správou je zrejmé,

že minimálne v medzikroku používa analytický systém, ktorý automatizovane pripisuje

konkrétnemu podnikateľovi určité riziko. To, že systém sám nerobí aj rozhodnutie o

tom, či sa vykoná daňová alebo iná kontrola, nie je z pohľadu práva na informačné

sebaurčenie podstatné. Z jeho pohľadu je podstatné, že sa automatizácia vzťahuje na

hodnotenie osoby na základe jej osobných údajov.

131.

Ak by osobné údaje netvorili podklad konania štátu, situácia by spadala mimo rozsahu

čl. 19 ods. 3

a

čl. 22 ods. 1 ústavy

(podobne BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, bod 48), hoci stále bude spadať pod iné ustanovenia

ústavy. Relevantné v tomto ohľade sú najmä právo na spravodlivý proces, zákaz nerovného

zaobchádzania, ako aj sloboda prejavu či sloboda zhromažďovania. Je totiž zrejmé,

že najmä algoritmické posudzovanie môže mať dopad na jednotlivca a jeho základné práva

aj vtedy, ak jeho podkladom nie je osobný údaj [pozri odporúčanie CM/Rec(2020)1, časť

A, bod 4]. Zároveň treba pripomenúť, ako bolo obšírne v bodoch odsekov 38 až 46 tohto

nálezu vysvetlené, že ústavnoprávna ochrana práva podľa čl. 19 ods. 3 a čl. 22 ods.

1 ústavy nie je vždy obmedzená na osobné údaje fyzických osôb, ako to je bežné v podústavnom

práve.

132.

Zákonodarca má ako jediný možnosť prostredníctvom konkrétnych zákonných ustanovení

vo všeobecnom alebo v osobitnom predpise zabezpečiť, aby používané kritéria, modely

alebo prepojené databázy v kontexte automatizovaného posudzovania boli aktuálne, spoľahlivé

a nediskriminačné. Nad rozsah všeobecných záruk, ktoré sú nevyhnutné pri spracovaní

osobných údajov, tak robí prostredníctvom osobitných záruk: (i) transparentnosti,

(ii) individuálnej ochrany a (iii) kolektívneho dozoru [podobne BVerfG, sp. zn. 1

BvR 142/15, bod 101, stanovisko SDEÚ č. 1/15, ods. 168 a nasl., ako aj odporúčanie

CM/Rec(2020)1, časť B, body 4 a 5]. Tieto záruky musia zohľadňovať osobitnosť obstarávania

a nasadzovania automatizovaných systémov, ktorých činnosť bude mať dopad na jednotlivca

a jeho základné práva a slobody.

133.

V prvom rade dotknutý jednotlivec preto musí mať informácie o tom, že správanie orgánu

verejnej moci, napríklad jeho rozhodnutie, je ovplyvnené použitím takéhoto automatizovaného

systému [odporúčanie CM/Rec(2020)1, časť B, bod 4]. Jednotlivec musí mať možnosť vedieť

o existencii, rozsahu a dopadoch posúdenia jeho osoby automatizovanými prostriedkami,

či už prostredníctvom verejných registrov, špecifických poučení, alebo inak. Len ak

je adresátovi zrejmé, že je predmetom automatizovaného posúdenia v určitom rozsahu,

dokáže sa efektívne brániť proti prípadným chybám. Je na zákonodarcovi, ako zhmotní

túto požiadavku.

134.

Povinnosť transparentnosti môže vyplývať orgánu verejnej moci čiastočne aj zo všeobecnej

podústavnej úpravy práva na ochranu osobných údajov (čl. 12 až 15 GDPR). V kontexte

automatizovaného posúdenia bude spravidla vznikať orgánu verejnej moci povinnosť vykonať

posúdenie vplyvu ochrany údajov podľa čl. 35 GDPR. Na rozdiel od iných spracovateľských

operácií sa však posúdenie vplyvu musí sústrediť na celkový ľudskoprávny dopad automatizovaných

systémov na jednotlivca [odporúčanie CM/Rec(2020)1, časť B, bod 5.2]. V rámci neho

je potom nutné aj identifikovať konkrétne riziká, ako aj dokumentovať rozsah ľudského

a automatizovaného posúdenia v jednotlivých krokoch procesu spracúvania údajov, spôsob

testovania „data-set“ a použitých modelov, ako aj alternatívne šetrnejšie riešenia

[pozri Guidelines on Automated individual decision-making and Profiling for the purposes

of Regulation 2016/679 (2018), s. 29 a odporúčanie CM/Rec(2020)1, časť B, body 3 a

5]. Dostatočnosť tejto všeobecnej úpravy bude závisieť od okolností a závažnosti zásahu

do práva na informačné sebaurčenie.

135.

V prípade, ak je technické riešenie poskytované štátu treťou stranou, štát musí splniť

rovnaké podmienky transparentnosti. Práva duševného vlastníctva, obchodné tajomstvo

alebo bezpečnosť systému nemôžu byť dôvodom na odopretie efektívneho prístupu k potrebným

informáciám [rovnako odporúčanie CM/Rec(2020)1, časť B, bod 5.2]. V opačnom prípade

by jednoduché rozhodnutie o zapojení externých dodávateľov ukrátilo práva jednotlivca,

a preto ak štátny orgán používa riešenia od externých dodávateľov, musí zabezpečiť

efektívny prístup k potrebným informáciám. Ako už bolo v odsekoch 97 až 104 tohto

nálezu uvedené, podzákonná úprava týchto práv poskytuje široký priestor na realizáciu

práva na prístup k informáciám. To však neznižuje povinnosť orgánov verejnej moci

konať zodpovedne už v štádiu verejného obstarávania týchto systémov [rovnako odporúčanie

CM/Rec(2020)1, časť A, bod 12].

136.

V druhom rade nad používaním takéhoto systému musí existovať nezávislá kolektívna

kontrola, ktorá funguje ako

ex-ante

(pre zavedením), tak aj

ex-post

(po zavedení). V tomto smere sa nemožno spoliehať len na infraštruktúru z oblasti

práva na ochranu osobných údajov, keďže tá funguje na princípe ochrany práv jednotlivca.

Jednotlivcovi však nemožno klásť za úlohu, aby prostredníctvom svojej situácie pravidelne

korigoval systematické problémy verejnej správy. Kolektívna kontrola, či už prostredníctvom

nezávislých štátnych inštitúcií, certifikácie, zapojenia občianskej spoločnosti, alebo

akadémie, preto dopĺňa individuálnu ochranu pred ujmami kolektívneho charakteru (pozri

EDWARDS, L., VEALE, M. Slave to the Algorithm? Why a 'right to an explanation' is

probably not the remedy you are looking for (2017). In

Duke Law & Technology Review

18, s. 22.).

137.

To znamená, že kontrola musí umožňovať posúdenie kvality systému, jeho komponentov,

chybovosti a nedokonalostí pred tým, ako je uvedený do prevádzky, ako aj po tom, keď

sa začne používať (napríklad prostredníctvom auditov, skúmaním kvality vzorky rozhodnutí,

podávaním správ a štatistík a pod.). Čím komplexnejší systém, tým hlbšia musí byť

jeho kolektívna kontrola. Ak má systém slabé alebo slepé miesta, musia štátni zamestnanci,

ktorí s ním budú pracovať, tieto miesta preukázateľne poznať, keďže ich neznalosť

môže byť práve zdrojom chýb. Používanie systému musí byť predmetom dokumentácie a

protokolovania, aby sa jednak umožnil kolektívny dozor, ale aj zjednodušilo vymáhanie

práv jednotlivca [BVerfG, sp. zn. 1 BvR 142/15, body 156 a 157, rovnako aj odporúčanie

CM/Rec(2020)1, časť A, body 3 a 4].

138.

Napokon dohľad nad automatizovaným posúdením musí umožňovať jednotlivcovi efektívne

sa brániť proti nedokonalostiam a chybám systému. Je na zákonodarcovi, aké presne

prostriedky zvolí. Musia byť však efektívne a dostupné a zároveň zverené nezávislým

orgánom dohľadu [rovnako aj odporúčanie CM/Rec(2020)1, časť A, body 4.5]. Vzhľadom

na rôzne spôsoby posudzovania neexistuje jeden spôsob, ako ochrániť jednotlivca pred

chybami systému. Efektívnosť prostriedkov, či už vo forme práva odvolať sa, korigovať

vstupy alebo kritéria posúdenia, alebo dostať prístup k logike dotknutého rozhodnutia

alebo individuálneho posúdenia človekom, bude závisieť od toho, či automatizované

posúdenie používa vzory, modely alebo ďalšie databázy a či vedie k rozhodnutiu alebo

nečinnosti orgánu verejnej moci. Taktiež bude závisieť od rizikovosti daného systému.

139.

Použitie týchto už uvedených záruk dohľadu musí byť však schopné dosiahnuť zmenu

správania orgánu verejnej moci. Ako ústavný súd už v minulosti zdôraznil, kvalitný

nezávislý dohľad nemožno vykonávať bez dostatočného udelenia oprávnení, finančných

zdrojov a nástrojov kontroly. Ak preto orgán verejnej moci nedokáže rýchlo korigovať

chyby alebo vysvetliť diskriminačné účinky posudzovania, musí existovať možnosť štátneho

orgánu alebo súdu prikázať verejnému orgánu tieto chyby alebo nedokonalosti napraviť.

V krajnom prípade musí existovať aj možnosť systém v jeho problematickej podobe prikázať

prestať používať.

140.

Vo všeobecnej rovine právo EÚ už dnes v čl. 22 a iných ustanoveniach GDPR čiastočne

poskytuje určité záruky proti automatizovanému posudzovaniu vo forme profilovania

alebo automatizovaného rozhodovania [pozri podrobnejšie Guidelines on Automated individual

decision-making and Profiling for the purposes of Regulation 2016/679 (2018)]. Článok

22 GDPR vyžaduje explicitnú autorizáciu výlučne automatizovaných rozhodnutí právom

členského štátu, resp. právom EÚ [pozri čl. 22 ods. 2 písm. b) GDPR]. V takýchto situáciách,

a to vrátane kontextu „monitorovania podvodov a daňových únikov a ich predchádzania“,

núti aj sekundárne právo EÚ slovenského zákonodarcu, aby vytvoril osobitný právny

základ, ktorý bude garantovať právo na ľudský zásah zo strany orgánu verejnej moci,

právo jednotlivca vyjadriť svoje stanovisko a právo napadnúť rozhodnutie (pozri čl.

22 ods. 3 a odôvodnenie č. 71 GDPR). To isté platí aj v kontexte odhaľovania trestnej

činnosti podľa čl. 11 smernice č. 2016/680 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní

osobných údajov príslušnými orgánmi na účely predchádzania trestným činom, ich vyšetrovania,

odhaľovania alebo stíhania alebo na účely výkonu trestných sankcií a o voľnom pohybe

takýchto údajov. Toto ustanovenie taktiež vyžaduje osobitný právny základ a existenciu

osobitných záruk v špecializovaných vertikálnych vzťahoch.

141.

Priestor pre slovenského zákonodarcu sa nevyčerpáva týmito dvomi uvedenými ustanoveniami.

Napriek tomu, že pre mnoho otázok predstavuje GDPR plnú harmonizáciu (pozri bod 30

tohto nálezu), nie je to tak v tejto právnej otázke. GDPR predstavuje len neúplnú

harmonizáciu v otázke spracúvania osobných údajov orgánmi verejnej moci na účely výkonu

verejnej moci. To vyplýva z čl. 6 ods. 2 v spojení s čl. 6 ods. 1 písm. e) GDPR, ktorý

výslovne predpokladá, že členské štáty môžu zachovať alebo zaviesť špecifickejšie

ustanovenia s cieľom prispôsobiť uplatňovanie pravidiel tohto nariadenia v kontexte,

ak spracúvanie je nevyhnutné na splnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme alebo

pri výkone verejnej moci zverenej prevádzkovateľovi. Slovenský zákonodarca je preto

oprávnený presnejšie stanoviť osobitné požiadavky na spracúvanie, ako aj prijať ďalšie

opatrenia, ktorými sa „zaistí zákonné a spravodlivé spracúvanie“, a to prípadne aj

prevzatím častí nariadenia do slovenskej legislatívy (čl. 6 ods. 2 a odôvodnenie č.

8 GDPR). Už uvedené ústavné požiadavky sú preto úplne kompatibilné s implementačným

priestorom slovenského zákonodarcu a riadne zohľadňujú jeho mantinely stanovené čl.

6 ods. 2, pričom rozvíjajú aj požiadavky čl. 6 ods. 3 GDPR. Na rozdiel od prípadu

vedeného pred SDEÚ a týkajúceho sa automatizovaného posudzovania bonity jednotlivca

neštátnymi aktérmi v kontexte ich podnikateľskej činnosti je preto otázka implementačného

priestoru slovenského zákonodarcu pomerne jasná (pozri SCHUFA Holding, C-634/21, prejudiciálna

otázka Správneho súdu Wiesbaden z 1. októbra 2021, sp. zn. 6 K 788/20.WI dostupná

na: ˂https://www.jurpc.de/jurpc/show?id=20210144˃).

IV.

Závery ústavného súdu

142.

Ústavný súd konštatuje, že zákonodarca musí posúdiť, ako čo najlepšie zužitkovať

benefity automatizácie bez toho, aby tým zároveň ohrozil základné hodnoty právneho

štátu a miesto jednotlivca v ňom. Aktuálne neexistuje zákon, ktorý by umožňoval finančnej

správe osobné údaje zo systému e-kasa používať na automatizované posudzovanie jednotlivcov.

Ak chce zákonodarca umožniť takéto automatizované posudzovanie na základe osobných

údajov, musí zabezpečiť splnenie ústavnoprávnych záruk, ktoré už ústavný súd podrobne

uviedol.

143.

Ústavný súd považuje lokálny zber daňového identifikačného čísla a zoznamu tovarov

a služieb na pokladničných blokoch [§ 8 ods. 1 písm. b) a g) ZoERP] za súladné s ústavnou

ochranou súkromia a osobných údajov. Zbieranie a odosielanie pokladničných blokov

predajcov spolu s ich DIČ v rámci systému e-kasa vytvára permanetné systematické monitorovanie

podnikateľov týkajúce sa toho, čo a za koľko, kedy a kde predávajú. Sleduje však legitímny

cieľ boja proti daňovým únikom. Zber samotného DIČ nie je neproporcionálny vzhľadom

na tento účel. Proporcionalita zberu iných údajov nebola navrhovateľmi zahrnutá do

prieskumu. Z uvedených dôvodov ústavný súd v tejto časti návrhu navrhovateľov nevyhovel

(bod 2 výroku)

144.

Zbieranie a odosielanie unikátneho identifikátora kupujúceho do centrálnej databázy

finančnej správy podľa § 8a ods. 1 ZoERP považuje ústavný súd za protiústavné z dôvodu

absencie legitímnosti zásahu. Ústavný súd pritom upozorňuje, že prípadné rozšírenie

na tieto údaje by znamenalo zásadné zintenzívnenie zásahu do práva na ochranu súkromia

a osobných údajov, pokiaľ by nebolo realizované na základe preukázateľnej dobrovoľnosti,

a preto ústavný súd rozhodol, že uvedené ustanovenie § 8a ods. 1 ZoERP v časti „unikátny

identifikátor kupujúceho, ak je predložený kupujúcim pred zaevidovaním prijatej tržby“

nie je v súlade s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 2

a

3 ústavy

(bod 1 výroku)

145.

Na základe vykonania detailného ústavnokonformného výkladu ústavným súdom je súčasné

legislatívne nastavenie spracúvania a prístupu k údajom v systéme e-kasa možné považovať

za súladné s ústavou. Podľa tohto výkladu však údaje zo systému e-kasa možno používať

len zo strany finančnej správy a len na účely kontroly povinností vyplývajúcich zo

ZoERP. Rozšírenie okruhu štátnych orgánov si vyžaduje explicitnú právnu úpravu a jej

osobitné posúdenie, čo sa týka proporcionality.

146.

Ústavný súd zároveň identifikoval niekoľko existujúcich zákonných povinností, ktoré

zatiaľ neboli dostatočne štátnym orgánom implementované.

147.

Napokon ústavný súd ozrejmil, prečo ústavnokonformný výklad súčasnej právnej úpravy

neumožňuje finančnej správe používať údaje zo systému e-kasa na automatizované analytické

posudzovanie rizikovosti podnikateľov. Aby to bolo možné, je nevyhnutná zmena zákona,

ktorá zabezpečí takéto posudzovanie pred chybami.

148.

Znenie charty a dohovoru, ktorých ustanovenia a súvisiaca judikatúra už boli obsiahlo

a konkrétne ústavným súdom zohľadnené, podporujú tu vyslovené závery ústavného súdu.

S poukazom na závery uvedené v čl. III.2 tohto odôvodnenia ústavný súd návrhu navrhovateľov

na vyslovenie nesúladu dotknutých ustanovení s čl. 8 dohovoru a čl. 7, čl. 8 a čl.

52 ods. 1 charty nevyhovel (bod 2 výroku).

V.

Účinky nálezu

149.

Podľa

čl. 125 ods. 3 ústavy

ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými

v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich

ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich

mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou,

ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom.

Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich

mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

150.

Podľa

čl. 125 ods. 6 ústavy

rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným

na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

151.

Podľa

§ 68 ods. 2 zákona

o ústavnom súde rozhodnutia ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov,

v konaní o súlade medzinárodných zmlúv, v konaní o súlade predmetu referenda, v konaní

o výklade ústavy a ústavných zákonov, v konaní o sťažnosti proti výsledku referenda,

v konaní o sťažnosti proti výsledku ľudového hlasovania, v konaní o uvoľnení funkcie

prezidenta a v konaní o neplatnosti právnych predpisov sa vyhlasujú v Zbierke zákonov

Slovenskej republiky v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.

152.

Podľa

§ 91 ods. 1 zákona

o ústavnom súde právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorých nesúlad

s právnym predpisom vyššej právnej sily ústavný súd vyslovil, strácajú účinnosť dňom

vyhlásenia nálezu ústavného súdu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky a platnosť

za podmienok ustanovených v

§ 91 ods. 2 zákona

o ústavnom súde.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 10. novembra 2021

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky