V mene Slovenskej republiky

491

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 14/2018-73

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša (sudca spravodajca), Libora Duľu, Miroslava Duriša,

Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša

Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu navrhovateľa ‒

skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených spoločnosťou KADUC & PARTNERS s. r. o., Vajanského 40, Trnava, IČO 50

290 762, za ktorú koná JUDr. Ing. Miroslav Kadúc, PhD., advokát a konateľ, na začatie

konania

podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade § 25c zákona č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení

neskorších predpisov s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 13 ods. 4

a

čl. 50 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky

a § 25b ods. 7 písm. b) a c) zákona č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho

oleja v znení neskorších predpisov s

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 12 ods. 2

a

čl. 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky

za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka konania zastúpeného

Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l

1.

Konanie

v časti

o návrhu navrhovateľa na vyslovenie nesúladu § 25c zákona č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej

dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 13 ods. 4

a

čl. 50 ods. 2

Ústavy Slovenskej republiky

zastavuje

.

2.

Ustanovenie § 25b ods. 7 písm. b) a c) zákona č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani

z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov

nie je

v súlade s

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 12 ods. 2

a

čl. 55 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky

.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 4. apríla 2018 doručený návrh skupiny 30 poslancov Národnej rady

Slovenskej republiky na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) na vyslovenie nesúladu dvoch noriem zo zákona č. 98/2004 Z.

z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon

o spotrebnej dani“), a to

1.1.

nesúladu ustanovenia § 25c zákona o spotrebnej dani s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 13 ods. 4

a

čl. 50 ods. 2 ústavy

, teda normy, ktorá priznáva Kriminálnemu úradu finančnej správy právomoc dočasne

pozastaviť uplatňovanie povolenia na prevádzkovanie daňového skladu, povolenia na

obchodovanie, povolenia na distribúciu alebo povolenia na predaj, a to z dôvodu, ak

bolo vyšetrovateľom finančnej správy začaté trestné stíhanie pre podozrenie zo spáchania

daňového trestného činu, a

1.2.

nesúladu ustanovenia § 25b ods. 7 písm. b) a c) zákona o spotrebnej dani s

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 12 ods. 2

a

čl. 55 ods. 2 ústavy

, teda normy, ktorá zavádza obmedzenia pri podnikaní s minerálnym olejom.

2.

Uznesením č. k. PL. ÚS 14/2018-21 z 10. októbra 2018 ústavný súd na neverejnom zasadnutí

prijal návrh navrhovateľa na ďalšie konanie v celom rozsahu a nevyhovel návrhu na

pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení.

II.

Východiskový stav a legislatívne zmeny vykonané v priebehu konania pred ústavným súdom

a ich vplyv na rozhodovanie ústavného súdu

3.

Dňa 11. októbra 2017 schválila Národná rada Slovenskej republiky vládny návrh zákona,

ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

98/2004 Z. z.

o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení

a dopĺňa zákon č. 309/2009 Z. z. o podpore obnoviteľných zdrojov energie a vysoko

účinnej kombinovanej výroby a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov.

4.

Novela zákona o spotrebnej dani bola vyhlásená v Zbierke zákonov Slovenskej republiky

10. novembra 2017 ako zákon č.

268/2017 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja

v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

309/2009 Z. z.

o podpore obnoviteľných zdrojov energie a vysoko účinnej kombinovanej výroby a o

zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „novela

zákona o spotrebnej dani“). Zákon nadobudol účinnosť 1. apríla 2018.

5.

Napadnuté ustanovenie § 25c (Pozastavenie uplatňovania povolenia) v zmysle novely

zákona o spotrebnej dani znelo

«

(1)

Kriminálny úrad finančnej správy osobe podľa

§ 21

,

§ 25a

,

§ 25b ods. 1

alebo

ods. 4

dočasne pozastaví uplatňovanie povolenia na prevádzkovanie daňového skladu, povolenia

na obchodovanie, povolenia na distribúciu alebo povolenia na predaj (ďalej len „pozastavenie

uplatňovania povolenia“), ak bolo vyšetrovateľom finančnej správy začaté trestné stíhanie

pre podozrenie zo spáchania daňového trestného činu; to neplatí, ak colný úrad osobe

podľa

§ 21

, ktorá je prevádzkovateľom daňového skladu, ktorý je podnikom na výrobu minerálneho

oleja, upustil od povinnosti zložiť zábezpeku na daň úplne alebo čiastočne. Kriminálny

úrad finančnej správy v rozhodnutí o pozastavení uplatňovania povolenia uvedie dôvody,

na základe ktorých toto rozhodnutie vydal. Kriminálny úrad finančnej správy je povinný

bezodkladne informovať colný úrad o pozastavení uplatňovania povolenia.

(2)

Kriminálny úrad finančnej správy môže osobe podľa odseku 1 pozastaviť uplatňovanie

povolenia na obdobie najviac 60 dní odo dňa doručenia rozhodnutia o pozastavení uplatňovania

povolenia. V odôvodnených prípadoch je možné predĺžiť pozastavenie uplatňovania povolenia

na 120 dní. Rozhodnutie o pozastavení uplatňovania povolenia je vykonateľné dňom jeho

doručenia. Proti rozhodnutiu o pozastavení uplatňovania povolenia je možné podať odvolanie,

ktoré nemá odkladný účinok.

(3)

Ak pominú dôvody, na základe ktorých Kriminálny úrad finančnej správy rozhodol o

pozastavení uplatňovania povolenia osobe podľa odseku 1, je povinný o tejto skutočnosti

bezodkladne informovať túto osobu a colný úrad. Dňom doručenia oznámenia o ukončení

pozastavenia uplatňovania povolenia Kriminálnym úradom finančnej správy môže osoba

podľa odseku 1 vykonávať svoju činnosť.

(4)

V čase pozastavenia uplatňovania povolenia je minerálny olej skladovaný osobou podľa

§ 21

v daňovom sklade považovaný za minerálny olej v pozastavení dane.

(5)

Prevádzkovateľ daňového skladu, ktorý je podnikom na výrobu minerálneho oleja, v

čase pozastavenia uplatňovania povolenia a) môže minerálny olej v pozastavení dane

vyrábať, spracúvať a skladovať, b) nemôže minerálny olej v pozastavení dane prijímať

a odosielať.»

6.

Napadnuté ustanovenie § 25b ods. 7 písm. b) a c) v zmysle novely zákona o spotrebnej

dani znelo

„Žiadateľ o vydanie povolenia na distribúciu alebo povolenia na predaj musí spĺňať

tieto podmienky

...

b)

má ročný objem predaja minerálneho oleja uvedeného v § 6 ods. 1 písm. a) a d) alebo

v § 7 ods. 1 a 2 minimálne 30 000 000 l alebo minerálneho oleja uvedeného v § 6 ods.

1 písm. f) minimálne 150 000 kg, ak je žiadateľom o vydanie povolenia na distribúciu

podľa odseku 1; to neplatí, ak je žiadateľom o vydanie povolenia na distribúciu osoba,

ktorá dodáva len minerálny olej podľa § 6 ods. 1 písm. d) užívateľskému podniku podľa

§ 11 na účely oslobodené od dane podľa § 10 ods. 1 písm. a);

c)

má splatené vklady do základného imania v minimálnej výške 500 000 eur, ak je právnickou

osobou, alebo nakupuje a predáva v rámci podnikania minerálny olej uvedený v § 6 ods.

1 písm. a) a d) alebo v § 7 ods. 1 a 2 minimálne jeden rok pred podaním žiadosti o

vydanie povolenia na distribúciu, ak je fyzickou osobou; to platí, ak žiadateľ o vydanie

povolenia na distribúciu v čase podania žiadosti o vydanie povolenia na distribúciu

nedosahuje ročný objem predaja minerálneho oleja uvedeného v písmene b)...“.

7.

V priebehu konania pred ústavným súdom došlo k niekoľkým zmenám napadnutých ustanovení

zákona o spotrebnej dani. Zmeny boli vykonané novelizáciou zákona o spotrebnej dani

zákonom č.

387/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja

v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení zákon č.

218/2013 Z. z.

o núdzových zásobách ropy a ropných výrobkov a o riešení stavu ropnej núdze a o zmene

a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 235/2019 Z. z. (ďalej len „zákon č.

387/2020 Z. z.“), a zákonom č. 352/2018 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

98/2004 Z. z.

o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení

a dopĺňa zákon č.

530/2011 Z. z.

o spotrebnej dani z alkoholických nápojov v znení neskorších predpisov (ďalej len

„zákon č. 352/2018 Z. z.“).

8.

Zmeny uskutočnené zákonom č.

352/2018 Z. z.

sa dotkli napadnutého ustanovenia § 25b ods. 7 písm. b) zákona o spotrebnej dani

a zmeny uskutočnené zákonom č.

387/2020 Z. z.

sa dotkli napadnutých ustanovení § 25b ods. 7 písm. b) a § 25c zákona o spotrebnej

dani.

9.

Ustanovenie § 25c zákona o spotrebnej dani bolo v celom rozsahu zrušené (vypustené)

s účinnosťou od 1. januára 2021.

10.

Ustanovenie § 25b ods. 7 písm. b) bolo zmenené s účinnosťou 1. januára 2019 tak,

že číslo „30 000 000“ sa nahrádza číslom „10 000 000“, a s účinnosťou od 1. júla 2021

sa vypustili slová „alebo minerálneho oleja uvedeného v § 6 ods. 1 písm. f) minimálne

150 000 kg“. Zákonný text ustanovenia § 25b ods. 7 písm. b) po zmenách znie takto

„b)

má ročný objem predaja minerálneho oleja uvedeného v § 6 ods. 1 písm. a) a d) alebo

v § 7 ods. 1 a 2 minimálne 10 000 000 l, ak je žiadateľom o vydanie povolenia na distribúciu

podľa odseku 1; to neplatí, ak je žiadateľom o vydanie povolenia na distribúciu osoba,

ktorá dodáva len minerálny olej podľa § 6 ods. 1 písm. d) užívateľskému podniku podľa

§ 11 na účely oslobodené od dane podľa § 10 ods. 1 písm. a)“.

11.

Jednou z podstatných podmienok konania o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ústavy

je platnosť napadnutého právneho predpisu nižšieho stupňa právnej sily, jeho časti

alebo jednotlivého ustanovenia v čase rozhodnutia ústavného súdu. Podľa

§ 87 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) ústavný súd konanie zastaví,

ak preskúmavaný právny predpis stratí platnosť pred vyhlásením nálezu vo veci.

12.

Dôvodom na zastavenie konania je nielen zrušenie napadnutého právneho predpisu (resp.

zrušenie jeho napadnutej časti), ale aj prípad, ak bude novelizované znenie napadnutej

časti právneho predpisu ku dňu rozhodovania ústavného súdu zásadne zmenené po kvalitatívnej

stránke a podstatne odlišné od normatívneho textu, ktorý navrhovateľ napadol návrhom

na začatie konania o súlade právnych predpisov. Opačná situácia je v prípade, ak novelizáciou

dôjde iba k určitej modifikácii napadnutej právnej úpravy, ktorá zásadnejšie nemení

jej podstatu a charakter, pričom jadro dôvodov, ktoré viedli navrhovateľa k pochybnostiam

o súlade napadnutého právneho predpisu, ostáva zachované a naďalej aktuálne.

13.

Pokiaľ ide o návrh na začatie konania v časti týkajúcej sa namietaného nesúladu §

25c zákona o spotrebnej dani, ústavný súd dospel k záveru, že v tejto časti je potrebné

konanie zastaviť, pretože označené ustanovenie v čase rozhodovania ústavného súdu

vo veci samej už nie je súčasťou platného a účinného znenia preskúmavaného právneho

predpisu.

14.

Na druhej strane ustanovenie § 25b ods. 7 písm. b) zákona o spotrebnej dani nebolo

v dôsledku dvoch novelizácií zrušené, ale iba zmenené – napriek zmene však nestratilo

platnosť, pretože novelizácie iba modifikovali textáciu napadnutého ustanovenia spôsobom,

ktorý nemá vplyv na dôvodnosť možného nesúladu s ústavným poriadkom Slovenskej republiky,

ktorý namietal navrhovateľ. V danom prípade je potrebné konštatovať, že podstata napadnutej

právnej úpravy [§ 25b ods. 7 písm. b) zákona o spotrebnej dani] zostala naďalej zachovaná,

aj keď formálne v inom znení, ako bolo uvedené v návrhu na začatie konania o súlade

právnych predpisov.

15.

Navrhovateľ namieta samotnú existenciu obmedzenia pre získanie povolenia na podnikanie

s minerálnymi olejmi, ktoré do právneho poriadku zaviedla napadnutá časť právneho

predpisu a ktoré predtým v zákone neexistovalo. Navrhovateľ v návrhu nepolemizuje

výlučne s výškou, resp. kvantitatívnou stránkou obmedzení, t. j. či je primeraný limit

30 000 000 l, resp. v akej výške by bol limit primeraný, ale podstata jeho argumentácie

smeruje proti neústavnosti zavedení obmedzení ako takých. Keďže ústavný problém nastolený

navrhovateľom pretrváva, záujem na materiálnej ochrane ústavnosti vyžaduje jeho preskúmanie

v konaní pred ústavným súdom. Z tohto dôvodu nebol daný dôvod na postup podľa

§ 87 zákona o ústavnom súde

, t. j. na zastavenie konania v tejto časti, preto ústavný súd pokračoval v konaní,

vychádzajúc zo znenia napadnutej časti právnej úpravy platnej a účinnej v čase rozhodovania

ústavného súdu.

16.

Prihliadnuc na legislatívne zásahy do napadnutej právnej úpravy po podaní návrhu,

ústavný súd rekapituluje, že text § 25c zákona o spotrebnej dani bol z textu zákona

vypustený, aktuálny zákonný text § 25b ods. 7 písm. b) zákona o spotrebnej dani nie

je natoľko kvalitatívne a fundamentálne odlišný od textu pôvodne napadnutého návrhom

na začatie konania a ustanovenie § 25b ods. 7 písm. c) zákona o spotrebnej dani ostalo

novelizáciami nedotknuté. Na základe týchto skutočností ústavný súd rozhodol o zastavení

konania tak, ako to je uvedené v bode 1 výroku tohto nálezu, a k meritórnemu posúdeniu

pristúpil len vo vzťahu k zvyšnej časti návrhu.

III.

Argumentácia navrhovateľa k namietanému nesúladu

§ 25b zákona

o spotrebnej dani

(obmedzenie podnikania s minerálnymi olejmi)

17.

Navrhovateľ určil ako východiskový bod argumentácie smerujúcej proti neústavnosti

napadnutej právnej úpravy skutočnosť, že táto úprava inkorporovala do normatívneho

textu také podmienky (limity), ktoré sú pre mnohých podnikateľov likvidačné, v dôsledku

čoho poklesne počet distribútorov pohonných hmôt, čím sa zníži konkurencia na trhu

pohonných hmôt, čo bude mať za následok nárast cien pohonných hmôt. Napadnutá právna

úprava je podľa názoru navrhovateľa v rozpore s princípom ochrany hospodárskej súťaže

a rovnako predstavuje zásah do práva na podnikanie najmä vo vzťahu k malým a stredným

podnikateľom, ktorí predstavujú najviac ohrozenú skupinu v súvislosti s prijatými

zmenami.

18.

Navrhovateľ dodáva, že obe tzv. objemové podmienky (ročný objem predaja a minimálne

základné imanie) sú pre žiadateľov o vydanie povolenia na distribúciu a predaj minerálneho

oleja neprimerané a neracionálne, a to obzvlášť v porovnaní s platným právnym stavom

pred prijatím novely zákona o spotrebnej dani, ktorý takéto podmienky neustanovoval.

Tieto podmienky považuje prakticky za nesplniteľné, pričom ani jedna z daných požiadaviek

nezohľadňuje skutočnosť, že na relevantnom trhu sa pohybujú aj daňové subjekty, ktorých

predmetom podnikania nie je primárne distribúcia a obchod s pohonnými hmotami, resp.

ich podnikateľské aktivity nedosahujú také proporcie, aby dokázali splniť uvedené

podmienky – ide o tzv. malé a stredné podnikateľské subjekty, pre ktoré predstavujú

uvedené pravidlá faktickú bariéru vstupu na trh.

19.

Navrhovateľ ďalej zdôrazňuje, že zákonodarca prijatím napadnutej legislatívy výrazne

obmedzil fungovanie trhu, radikálne obmedzil hospodársku súťaž medzi subjektmi pôsobiacimi

na relevantnom trhu a vytvoril podmienky pre vznik oligopolných, resp. monopolných

subjektov, čo v konečnom dôsledku výrazne obmedzí, resp. znemožní fungovanie trhových

princípov.

20.

Podľa názoru navrhovateľa podmienky, ktoré zakotvil zákonodarca v napadnutých ustanoveniach,

vytvorili bez náležitých dôvodov výraznú nerovnosť účastníkov hospodárskej súťaže

a podstatnej časti z nich zákonodarca fakticky zasiahol do ich práva podnikať (nesúlad

s

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 12 ods. 2 ústavy

).

21.

V tejto súvislosti navrhovateľ s poukazom na judikatúru ústavného súdu vymedzuje

právo podnikať ako základné právo zaradené medzi hospodárske, kultúrne a sociálne

práva, preto sa ho možno domáhať len v medziach príslušných zákonov, ktoré upravujú

jeho výkon. Zákonodarca disponuje pri tvorbe týchto zákonov širokou mierou uváženia

týkajúcou sa voľby adekvátnej hospodárskej a sociálnej politiky, čo v praxi znamená,

že rozhoduje o tom, v akom rozsahu, v akej kvalite a za akých podmienok ho bude garantovať.

Táto miera uváženia nie je absolútna. Jej limity sú vyjadrené v ústavných princípoch

a v požiadavke ochrany ďalších hodnôt, na ktorých je ústava založená a ktoré chráni,

a to vrátane princípu ochrany hospodárskej súťaže.

22.

Na záver navrhovateľ v súvislosti so zásahom do práva podnikať odporúča, navrhuje

aplikovať modifikovaný test proporcionality, ktorý podľa jeho názoru aj v tomto prípade

preukáže, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s požiadavkou racionality.

IV.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka a ďalší priebeh konania

I

V.1. Vyjadrenie Národnej rady Slovenskej republiky

23.

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej aj „odporca“ alebo „národná rada“) sa k

návrhu vyjadrila písomným podaním z 9. decembra 2019, ktoré bolo ústavnému súdu doručené

12. decembra 2019. Národná rada zároveň vyslovila súhlas s upustením od ústneho pojednávania.

24.

Odporca obhajuje napadnutú právnu úpravu tým, že cieľom označených ustanovení § 25b

ods. 7 písm. b) a c) v spojení s

§ 46q zákona

o spotrebnej dani je v zmysle dôvodovej správy umožniť získať povolenie na distribúciu

všetkým subjektom, a to začínajúcim podnikateľom, ako aj tým, ktorí chcú rozšíriť

svoje podnikateľské aktivity o obchodovanie s pohonnými látkami v daňovom voľnom obehu,

a na druhej strane predstavuje táto právna úprava jedno z kľúčových opatrení zameraných

na elimináciu daňových únikov a podvodov na spotrebnej dani z minerálneho oleja.

25.

Národná rada ďalej cituje bez bližšieho komentára z rozhodnutí ústavného súdu, podľa

ktorých

«„Základom hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania

na trhu pre účastníkov hospodárskej súťaže“ (PL. ÚS 13/97. Nález z 19. júna 1998.

Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1998, s. 134-135).

„Slovenská republika prísľubom chrániť a podporovať hospodársku súťaž vyjadreným v

ústave prijala záväzok vytvárať právne podmienky hospodárskej súťaže formujúce prirodzené

trhové prostredie, v ktorom o úspešnosti podnikania rozhodne podnikateľská zdatnosť

účastníkov hospodárskej súťaže“ (PL. ÚS 13/97. Nález z 19. júna 1998. Zbierka nálezov

a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1998, s. 141-142).».

26.

Na záver odporca poukazuje na skutočnosť, že 29. novembra 2018 bol Národnou radou

Slovenskej republiky prijatý zákon č. 352/2018 Z. z., ktorý s účinnosťou od 1. januára

2019 v čl. I bode 14 [§ 25b ods. 7 písm. b)] znížil minimálny ročný objem predaja

pohonných látok (motorový benzín a motorová nafta) z 30 000 000 l na 10 000 000 1.

I

V.2. Vyjadrenie vlády Slovenskej republiky

27.

Vláda Slovenskej republiky ako vedľajší účastník zastúpený Ministerstvom spravodlivosti

Slovenskej republiky (ďalej aj „vedľajší účastník“ alebo „ministerstvo spravodlivosti“)

predložila stanovisko z 9. januára 2019, ktoré bolo ústavnému súdu doručené 15. januára

2019. Vedľajší účastník zároveň vyslovil súhlas s upustením od ústneho pojednávania.

28.

Ministerstvo spravodlivosti v úvode stanoviska uviedlo, že sa s podaným návrhom nestotožňuje

a navrhuje, aby ústavný súd vo svojom náleze vyslovil, že sa návrhu nevyhovuje.

29.

Vedľajší účastník obhajuje napadnutú právnu úpravu tým, že podmienka výšky minimálneho

ročného objemu predaja minerálneho oleja je stanovená rovnako pre všetky osoby, ktoré

chcú na daňovom území v daňovom voľnom obehu obchodovať (nakupovať a predávať) s pohonnými

látkami.

30.

Ďalej vedľajší účastník zdôrazňuje, že dôvodom na zavedenie takejto podmienky je

verejný záujem a že týmto verejným záujmom je najmä naplnenie environmentálnych záujmov

Slovenskej republiky, pričom tieto požiadavky boli publikované v dokumentoch Inštitútu

environmentálnej politiky Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky.

31.

Vedľajší účastník uvádza, že podmienka podľa § 25b ods. 7 písm. c) zákona o spotrebnej

dani mať splatené vklady do základného imania v minimálnej výške 500 000 eur, ak je

žiadateľ o vydanie povolenia na distribúciu právnickou osobou, alebo nakupovať a predávať

v rámci podnikania pohonné látky minimálne jeden rok pred podaním žiadosti o vydanie

povolenia na distribúciu, ak je žiadateľ o vydanie povolenia na distribúciu fyzickou

osobou, sa uplatní len, ak žiadateľ o vydanie povolenia na distribúciu v čase podania

žiadosti o vydanie povolenia na distribúciu nedosahuje ročný objem predaja minerálneho

oleja uvedeného v § 25b ods. 7 písm. b) zákona o spotrebnej dani.

32.

Cieľom tohto ustanovenia je podľa vedľajšieho účastníka umožniť získať povolenie

na distribúciu aj takým osobám, ktoré vznikli (ešte nevykonávali žiadnu podnikateľskú

činnosť) alebo už podnikajú a chcú rozšíriť svoje podnikateľské aktivity aj o obchodovanie

s pohonnými látkami. Ide tak o alternatívu, ktorú zákon o spotrebnej dani poskytuje

„novým“ subjektom, ktoré majú záujem podnikať v danej oblasti, a to aj s ohľadom na

zavedenie čo možno najširšieho prístupu na trh v tejto oblasti. Distribútor pohonných

látok, ktorý v čase podania žiadosti o vydanie povolenia na distribúciu nedosahoval

ročný objem predaja minerálneho oleja podľa § 25b ods. 7 písm. b) zákona o spotrebnej

dani [preukázal splnenie podmienky podľa § 25b ods. 7 písm. c) zákona o spotrebnej

dani], musí po uplynutí jedného roka od nadobudnutia právoplatnosti povolenia na distribúciu

vedieť preukázať colnému úradu objem predaja podľa § 25b ods. 7 písm. b) zákona o

spotrebnej dani.

33.

Ministerstvo spravodlivosti zdôrazňuje, že pre všetkých potenciálnych žiadateľov

o vydanie povolenia na distribúciu, ktorí splnia zákonom stanovené podmienky, platí

napadnuté ustanovenie rovnako a bez rozdielu. V tejto súvislosti poukazuje na skutočnosť,

že podmienenie vydania povolenia na distribúciu podľa § 25b ods. 7 písm. b) zákona

o spotrebnej dani minimálnym ročným objemom predaja pohonných látok je taktiež jedným

z kľúčových opatrení zameraných na elimináciu daňových únikov a podvodov na spotrebnej

dani z minerálneho oleja. Podmienky, ktoré musí splniť každý žiadateľ o vydanie povolenia

na distribúciu (okrem minimálneho ročného objemu predaja pohonných látok aj daňovú

spoľahlivosť), sú ustanovené s ohľadom na rizikovosť vzniku daňových únikov a podvodov

v oblasti obchodovania s pohonnými látkami.

34.

Podľa vyjadrenia vedľajšieho účastníka nemožno súhlasiť s tvrdením navrhovateľa,

že dotknuté ustanovenie § 25b ods. 7 písm. b) a c) zákona o spotrebnej dani (vo vyjadrení

nesprávne uvedené ako § 27b, pozn.) upravujúce podmienky, ktoré musí spĺňať žiadateľ

o vydanie povolenia na distribúciu alebo povolenia na predaj, narúša ochranu hospodárskej

súťaže z dôvodu, že pre malé alebo stredné podnikateľské subjekty sa tieto podmienky

javia ako likvidačné. V tejto súvislosti je možné poukázať na analogickú argumentáciu

navrhovateľov súvisiacu s potenciálnym zánikom menších podnikov pre potrebu spĺňania

určitej zákonnej podmienky a posúdenie takejto argumentácie ústavným súdom tak, ako

to je uvedené v relatívne novšom náleze ústavného súdu č. k. PL. ÚS 14/2014 zo 4.

novembra 2015, bode 26: „Podstatou hospodárskej súťaže je navodzovanie pohybu na trhu,

ktorý spočíva nielen v nahrádzaní jedného tovaru či služby iným tovarom či službou,

ale aj v obmene súťažiacich subjektov, kde časť ekonomicky efektívnejších podnikateľov

je úspešnejšia ako iní podnikatelia, pričom neúspech neúspešných nie je obmedzený

akousi minimálnou hranicou, za ktorou sa podnikateľ nesmie ocitnúť, a ak sa ocitne,

potom mu štát poskytne podporu, aby zotrval na trhu. Taká podpora nie je implikovaná

v podpore, ktorú Slovenská republika zaručuje hospodárskej súťaži

čl. 55 ods. 2 ústavy

. V súlade s

čl. 55 ods. 2 ústavy

Slovenská republika chráni a podporuje hospodársku súťaž, a nie neúspešných podnikateľov.

K trhovému hospodárstvu patrí aj zánik neefektívnej hospodárskej činnosti a subjektov,

ktoré hospodársku činnosť vykonávajú neefektívne. Sama okolnosť, že podniky, menšie

či väčšie, môžu zaniknúť, vypadnúť z hospodárskej súťaže, neodporuje ústave, lebo

je v

čl. 55 ods. 2 ústavy

implikovaná.“

35.

Vedľajší účastník v nadväznosti na už uvedené nesúhlasí s názorom navrhovateľa, že

stanovená výška minimálneho ročného objemu predaja pre distribútorov pohonných látok

je v rozpore s princípom ochrany hospodárskej súťaže a právom podnikať len preto,

lebo niektoré osoby túto podmienku nebudú vedieť splniť. Základom hospodárskej súťaže

je rovnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania pre všetkých účastníkov hospodárskej

súťaže, čo predmetné ustanovenie zákona o spotrebnej dani v plnom rozsahu spĺňa. Vedľajší

účastník je presvedčený, že súčasné znenie predmetného ustanovenia zákona o spotrebnej

dani trh s pohonnými látkami nenarúša, ale, naopak, stanovuje rovnaké podmienky hospodárskej

súťaže pri obchodovaní s pohonnými látkami v daňovom voľnom obehu pre všetky právnické

osoby alebo fyzické osoby, ktoré chcú obchodovať s pohonnými látkami na území Slovenskej

republiky a preukážu splnenie zákonom stanovených podmienok, a zároveň napĺňa ciele

tohto ustanovenia, resp. verejný záujem, ktorý predmetné ustanovenie sleduje, pričom

týmto je naplnenie environmentálnych záujmov Slovenskej republiky, stabilnejšia surovinová

dostupnosť dotknutých zdrojov a eliminácia daňových únikov na spotrebnej dani minerálneho

oleja. Súčasne treba pripomenúť, že aj s ohľadom na už uvedené, najmä s poukazom na

zníženie limitu minimálneho ročného objemu predaja pohonných látok možno takto nastavenú

zákonnú úpravu považovať za proporcionálnu vo vzťahu k cieľu, ktorý predmetná úprava

sleduje.

IV.3. Vyjadrenie (replika) navrhovateľa

36.

Navrhovateľ k vyjadreniam vedľajšieho účastníka a odporcu nezaujal žiadne stanovisko.

IV.4. Ústne pojednávanie

37.

Právny zástupca navrhovateľa v písomnom podaní z 27. decembra 2018 oznámil, že trvá

na ústnom pojednávaní vo veci. Na výzvu ústavného súdu, či trvá na vykonaní ústneho

pojednávania s ohľadom na nové znenie

§ 58 ods. 3 zákona

o ústavnom súde, oznámil právny zástupca navrhovateľa písomným podaním zo 6. októbra

2021, že na ústnom pojednávaní netrvá, a to aj z dôvodu, že napadnuté ustanovenia

boli zmenené podstatným spôsobom.

IV.5. Výzva vedľajšiemu účastníkovi

38.

Vzhľadom na potrebu náležitého posúdenia ústavnosti napadnutej právnej úpravy vo

vzťahu k existencii legitímneho cieľa označeného (tvrdeného) vo vyjadrení vedľajšieho

účastníka vyzval ústavný súd ministerstvo spravodlivosti písomnou výzvou z 25. mája

2021 a opakovane výzvou z 18. augusta 2021, aby bol označený verejný záujem bližšie

konkretizovaný a podložený dôkazmi. Ministerstvo spravodlivosti ani na jednu z výziev

v stanovených lehotách, resp. ani ku dňu vydania rozhodnutia nereagovalo.

V.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

(východiská a právne závery ústavného súdu)

39.

Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu obmedziť základné práva a slobody možno

len v záujme dosiahnutia legitímneho cieľa spočívajúceho v ochrane dôležitého verejného

záujmu, pričom opatrenie obmedzujúce základné práva a slobody musí byť vo vzťahu k

sledovanému cieľu proporcionálne (PL. ÚS 1/2017, PL. ÚS 16/2018, PL. ÚS 6/2019). Na

každé obmedzenie základných práv a slobôd sa teda vzťahuje zásada (test) proporcionality.

40.

Test proporcionality uskutočňovaný v rámci ústavného prieskumu napadnutej právnej

úpravy je založený na troch po sebe nasledujúcich krokoch. Prvým krokom je jednak

test existencie ústavou nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa a tiež test racionálnej

väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným cieľom (účelom), teda hľadisko

vhodnosti. Druhým krokom je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, resp. potrebnosti či

použitia najmenej drastických, resp. šetrnejších prostriedkov k dosiahnutiu cieľa

sledovaného napadnutou právnou úpravou. Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality

v užšom zmysle slova, ktorého obsah tvorí porovnanie miery zásahov do ústavou chránených

hodnôt vyvolané uplatnením napadnutej právnej úpravy (napr. PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS

3/09, m. m. PL. ÚS 19/09, m. m. PL. ÚS 23/06).

41.

Uvedený test proporcionality je testom určeným pre prvú generáciu ľudských práv (občianske

a politické práva). Pre testovanie druhej generácie ľudských práv (hospodárske, sociálne

a kultúrne práva), kam spadá aj základné právo podnikať podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

, sa uplatňuje modifikovaný test proporcionality (PL. ÚS 12/2014, PL. ÚS 14/2014,

PL. ÚS 16/2018). Je vylúčené, aby metodológia prieskumu hospodárskych, sociálnych

a kultúrnych práv bola totožná s metodológiou prieskumu využívanou vo vzťahu k občianskym

a politickým právam. Test proporcionality je, vychádzajúc z povahy hospodárskych,

sociálnych a kultúrnych práv, príliš „prísny“, pretože výrazne obmedzuje zákonodarcu

pri prijímaní právnej úpravy majúcej za cieľ regulovať túto oblasť spoločenských vzťahov

(PL. ÚS 14/2014, PL. ÚS 16/2018, obdobne aj Ústavný súd Českej republiky vo veci sp.

zn. PL. ÚS 1/08).

42.

Ústavný súd vo svojich rozhodnutiach už konštatoval, že hospodárske, sociálne a kultúrne

práva sú právami druhej generácie, ktorých podoba a obsah v podstatnej miere závisia

od ekonomických a hospodárskych možností štátu (PL. ÚS 19/08, PL. ÚS 8/2014, PL. ÚS

16/2018). Hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv sa možno domáhať len v medziach

zákonov, ktoré tieto práva vykonávajú (

čl. 51 ods. 1 ústavy

), teda len v rozsahu vyvoditeľnom z citovanej ústavnej výhrady, prostredníctvom ktorej

ústava poskytuje zákonodarcovi nepochybne väčší priestor (v porovnaní s inými skupinami

základných práv a slobôd) na voľnú úvahu (uváženie) na účely určenia, v akom rozsahu,

kvalite a za akých podmienok ich bude garantovať. Otvára sa tak široký priestor pre

zákonodarcu pri voľbe najrôznejších riešení. Ústavný súd však už vyslovil právny názor,

že priestor na voľnú úvahu poskytnutú ústavou zákonodarcovi pri prijímaní týchto zákonov

nemožno chápať absolútne; jej limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch

a v požiadavke ochrany ďalších hodnôt, na ktorých je ústava založená a ktoré chráni.

Tieto základné práva už svojou povahou síce nabádajú na právnu úpravu zo strany štátu

(ktorá naplní jeho obsah), ten však nesmie zasiahnuť samotnú podstatu týchto práv

ani sa dotknúť iných práv zakotvených v ústave a medzinárodných zmluvách o ľudských

právach a základných slobodách, ktorými je Slovenská republika viazaná (PL. ÚS 11/2013,

PL. ÚS 8/2014).

43.

Právna úprava obmedzujúca hospodárske, sociálne a kultúrne práva nemusí byť striktne/prísne

proporcionálna k cieľu, ktorý sleduje, t. j. nemusí ísť o opatrenie v demokratickej

spoločnosti nevyhnutné, ako to je pri právnej úprave obmedzujúcej občianske a politické

práva. V teste proporcionality pri hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach

obstojí aj taká zákonná úprava, pri ktorej možno zistiť sledovanie nejakého legitímneho

cieľa a ktorá tak činí spôsobom, ktorý si možno predstaviť ako rozumný prostriedok

na jeho dosiahnutie, hoci nemusí ísť o prostriedok najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší

či najmúdrejší. Požiadavka primeranosti (proporcionality) pri obmedzovaní hospodárskych,

sociálnych a kultúrnych práv nekladie na zákonodarcu nároky porovnateľné s obmedzovaním

občianskych a politických práv. Pre zákonodarcu to prináša zväčšenie manévrovacieho

priestoru pri právnej úprave inštitútov, ktorými udeľuje hospodárskym, sociálnym a

kultúrnym právam konkrétny obsah (PL. ÚS 1/2012, PL. ÚS 14/2014, PL. ÚS 16/2018).

44.

Ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 14/2014 konštatoval, že ustanovenie

čl. 35 ods. 1 ústavy

nemožno interpretovať a aplikovať bez spojitosti s

čl. 35 ods. 2

, resp.

čl. 51 ods. 1 ústavy

, lebo takým vytrhnutím z ústavného kontextu sa zásadne mení účel, obsah aj rozsah

ústavnej ochrany práva podnikať ako základného práva. Námietku o porušení základného

práva podnikať podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

je preto potrebné preskúmať v rozsahu celej k tomuto právu sa viažucej ústavnej úpravy,

t. j. v spojitosti s

čl. 35 ods. 2 ústavy

a

čl. 51 ods. 1 ústavy

, ktorým sa ustanovuje, že domáhať sa práv uvedených v

čl. 35 ústavy

sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú.

45.

Účelom ústavnej ochrany práva podnikať je umožniť každému, aby sa stal strojcom svojho

životného šťastia v rozsahu voľby spôsobu, akým bude zabezpečovať prostriedky na svoju

ekonomickú existenciu. Pomocou práva podnikať každý dostáva voľnú ruku pre rozhodovanie,

či zdroj obživy bude získavať „voľne“, svojimi znalosťami, zručnosťami, invenčnosťou,

vlastnou ekonomickou aktivitou nezávislou od možností, príležitostí a pokynov od zamestnávateľa

alebo či zdroj obživy bude získavať závislou činnosťou s pomocou (účasťou) zamestnávateľa

ako zamestnanec viazaný jeho rozhodnutiami a pokynmi. Podľa toho, či fyzická osoba

túto možnosť využije, sa ten, kto uplatní voľbu v prospech podnikania, stane subjektom

ďalších oprávnení implikovaných v slobode podnikania, a ten, kto sa rozhodne voľbu

podnikania nevyužiť, sa stane zamestnancom a stratí ďalšie oprávnenia implikované

v práve podnikať (PL. ÚS 14/2014).

46.

Podstatou práva podnikať nie je zaručiť každému, kto podnikať chce, že bude podnikať,

dokiaľ bude mať vôľu podnikať. Účelom práva podnikať je poskytnúť každej oprávnenej

osobe náležitú príležitosť pokúsiť sa podnikať. Pre uskutočňovanie podnikania má zásadný

význam individuálna spôsobilosť podnikať aspoň tak úspešne, aby sa osoba uplatňujúca

právo podnikať udržala na trhu, aby v konkurenčnom prostredí osvedčila svoju danosť

podnikať. Ústavné záruky práva podnikať, ktoré zaťažujú štát, nesiahajú tak ďaleko,

aby štát znášal výdavky podnikania či aby znášal výdavky neúspechov v podnikaní (PL.

ÚS 14/2014).

47.

Pri uplatnení práva podnikať a vykonávať inú zárobkovú činnosť je potrebné prihliadať

na limitujúcu klauzulu obsiahnutú v

čl. 35 ods. 2 ústavy

. Právo každého na príležitosť zarobiť si na živobytie prácou, podnikaním alebo inou

zárobkovou činnosťou nezakladá nárok na prijatie do práce alebo výkon podnikania (inej

zárobkovej činnosti), pre ktoré zákon ustanovuje osobitné podmienky, ktoré nositeľ

základného práva nespĺňa. Ustanovenie podmienky na výkon určitej činnosti nemožno

zásadne považovať za diskrimináciu a ani za porušenie základných práv alebo slobôd,

pokiaľ úprava tohto obmedzenia v zákone zodpovedá limitom ustanoveným v

čl. 13 ods. 2 až 4 ústavy

(m. m. PL. ÚS 6/04).

48.

V ochrane práva podnikať významnú úlohu plní zákon. Sloboda podnikania chráni podnikateľskú

iniciatívu – slobodu získavať dobrá (PL. ÚS 14/2014), pričom právo na pokojné užívanie

majetku chráni existenciu podniku ako materiálneho základu podnikania (PL. ÚS 23/06).

Sloboda podnikania zaručuje dôležitú stránku utvárania vlastného života rozvoja osobnosti,

a to sebarealizáciou cez podnikateľskú činnosť. Aj keď je sloboda podnikania slobodou,

možno sa jej domáhať len prostredníctvom zákona, prikazuje to

čl. 51 ods. 1 ústavy

a tiež

čl. 35 ods. 2 ústavy

. Ústavodarca tak zdôraznil význam demokratickej vôle zákonodarcu pri formovaní obsahu

práva na podnikanie (PL. ÚS 13/2012, PL. ÚS 14/2014). Subjektom základného práva podnikať

sú nielen fyzické osoby, ale aj právnické osoby (PL. ÚS 37/99).

49.

Predpokladom uplatnenia základného práva podnikať je voľnosť vstupu do podnikateľskej

činnosti. Podľa ústavného súdu základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej

súťaže je voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých

účastníkov hospodárskej súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného základného

práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve

je podstatné uplatnenie práva podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

na trhu (PL. ÚS 14/2014). Vstup na trh sa právne zabezpečuje v správnom konaní založenom

na registračnom alebo povoľovacom princípe. Registračný princíp umožňuje voľný vstup

na trh, povoľovacie konanie má obmedzovací charakter (II. ÚS 70/97). Vstup na trh

nemožno stotožniť s absolútne neobmedzeným prístupom k zvolenej podnikateľskej činnosti

rýdzo na základe vlastného uváženia a rozhodnutia bez akýchkoľvek podmienok. V opačnom

prípade by nemohli existovať licencované živnosti ani slobodné povolania s predpísaným

vzdelaním, ktoré neexistujú ako prejav svojvôle zákonodarcu. Sú prejavom nevyhnutnosti,

existenčnej spätosti s odbornosťou. Rovnako tak existujú podnikateľské činnosti, ktoré

si vyžadujú organizačné zabezpečenie, či už kapitálové, napríklad v prípade bánk,

alebo s osobitne vybaveným a zabezpečeným priestorom, ako to je v prípade notárov,

ktorí ex lege musia mať kanceláriu vybavenú trezorom. V súlade s ústavou je určenie

podmienok vstupu na trh, ak ustanovené podmienky nie sú očividne iracionálne alebo

svojvoľné.

50.

Rovnakú kvalitu majú aj požiadavky na záruky poskytované štátom po vstupe na trh

počas uskutočňovania podnikateľských aktivít. Ani pôsobenie pri výkone podnikateľských

aktivít sa ústavou nechráni v absolútnej podobe. Podmienky výkonu povolaní a činností,

ktorými sa uskutočňuje právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, možno

podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

ustanoviť zákonom (PL. ÚS 14/2014).

51.

Skupina poslancov v návrhu poukazuje na obmedzujúci zásah napadnutej právnej úpravy

do základného práva podnikať podľa

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 35 ods. 2

a

čl. 51 ods. 1 ústavy

, keďže jej uplatnením dochádza k vylúčeniu tzv. malých a stredných podnikateľov v

oblasti obchodovania v minerálnymi olejmi.

52.

Vychádzajúc z dôsledkov spôsobených napadnutou právnou úpravou, je potrebné konštatovať,

že táto právna úprava zasahuje do základného práva podnikať podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

tým, že obmedzuje právo podnikať v oblasti obchodovania s minerálnymi olejmi prostredníctvom

kvantitatívnych kritérií spočívajúcich v (i) ročnom objeme predaja (pre podnikateľov

etablovaných na trhu), resp. (ii) minimálnom vklade do základného imania (pre začínajúcich

podnikateľov).

53.

Keďže uplatňovaním napadnutej právnej úpravy dochádza k zásahu do základného práva

podnikať, ústavný súd pristúpil k preskúmaniu, či napadnutá právna úprava spĺňa podmienky

ústavne konformného obmedzenia výkonu tohto základného práva.

54.

V posudzovanej veci je nesporné, že obmedzenie výkonu základného práva podnikať zavedené

napadnutou právnou úpravou spĺňa podmienku zákonnej úpravy medzí základných práv a

slobôd podľa

čl. 13 ods. 2 ústavy

, keďže je ustanovené vo forme zákona a spĺňa aj ďalšie podmienky legality (prístupnosť

a dostatočná jasnosť, presnosť a predvídateľnosť právnej úpravy či možnosť jednotlivcov

náležite sa oboznámiť s obsahom príslušnej právnej úpravy, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 16/2018).

55.

Z údajov, ktorými disponuje ústavný súd, nevyplýva a navyše ani účastníci konania

pred ústavným súdom nepredniesli žiadne relevantné dôvody, ktoré by nasvedčovali tomu,

že zákonné obmedzenia základného práva podnikať zavedené napadnutou právnou úpravou

nerešpektujú podstatu tohto základného práva. Napadnutou právnou úpravou nedochádza

k úplnému odopretiu základného práva podnikať v oblasti obchodovania s minerálnymi

olejmi, ale „len“ k obmedzeniu výkonu tohto základného práva splnením podmienok kvantitatívneho

charakteru. Napadnutá právna úprava zužuje možnosť realizácie základného práva podnikať

bez toho, aby zasahovala do zmyslu a rozsahu, resp. obsahu tohto základného práva.

56.

Pri teste proporcionality, ako aj jeho modifikovanej verzii (test racionality) je

potrebné sa v prvom rade zaoberať otázkou, či napadnutá právna norma rešpektuje podstatu

označeného základného práva a sleduje legitímny cieľ. Obsahom prvého kroku (štádia)

testu proporcionality je najprv posudzovanie príslušnej právnej normy z hľadiska existencie

legitímneho cieľa, keďže samoúčelné obmedzenie základného práva je z ústavného hľadiska

neprípustné. Právna norma totiž musí smerovať k naplneniu účelu, ktorý je dostatočne

dôležitý, aby odôvodnil (ospravedlnil) obmedzenie základného práva alebo slobody (MACEJKOVÁ,

I., BÁRÁNY, E., BARICOVÁ, J., FIAČAN, I., HOLLÄNDER, P., SVÁK, J. a kolektív.

Zákon o Ústavnom súde Slovenskej republiky. Komentár.

1. vydanie. Bratislava : C. H. Beck, 2020, s. 757.).

57.

Pokiaľ ide o cieľ sledovaný napadnutou právnou úpravou, dôvodová správa k napadnutej

právnej úprave uvádza, že zákon o spotrebnej dani sa doplnil o napadnutú právnu úpravu

z dôvodu „sprísniť podmienky na vydanie povolenia na distribúciu a povolenia na predaj

pohonných látok (§ 25b)“ (všeobecná časť dôvodovej správy) a „upraviť a doplniť podmienky,

ktoré musí splniť každá osoba, ktorá chce na daňovom území obchodovať s pohonnými

látkami v daňovom voľnom obehu, a zároveň sa navrhuje doplniť a spresniť povinnosti

držiteľa povolenia na distribúciu alebo držiteľa povolenia na predaj“ (osobitná časť

dôvodovej správy). Dôvodová správa, ako ani ďalšie dostupné dokumenty z legislatívneho

procesu síce nedávajú uspokojivú odpoveď na to, aký je legitímny cieľ napadnutej právnej

úpravy. Tento legitímny cieľ pomenúvajú vo vyjadreniach odporca, ako aj vedľajší účastník.

Napadnutá právna úprava podľa národnej rady a ministerstva spravodlivosti má za cieľ

zabezpečiť predchádzanie daňovým únikom a ochranu životného prostredia (naplnenie

environmentálnych záujmov Slovenskej republiky).

58.

Elimináciu daňových únikov a ochranu životného prostredia možno vo všeobecnosti nepochybne

považovať za ústavou chránený legitímny cieľ. Ak napadnutá právna úprava predstavuje

opatrenie, ktoré sleduje legitímny cieľ (verejnoprospešný záujem), je potrebné z pohľadu

testu proporcionality uplatňovaného pri obmedzení výkonu hospodárskych, sociálnych

a kultúrnych práv posúdiť, či obmedzujúcu právnu úpravu možno považovať za rozumný

prostriedok na dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa, pričom nemusí predstavovať

prostriedok najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší či najmúdrejší a ani prostriedok

nevyhnutný na dosiahnutie sledovaného cieľa. V tomto kontexte je potrebné preskúmať,

či obmedzenie vstupu na trh, ktoré napadnutá právna úprava zavádza, nie je iracionálne

alebo svojvoľné.

59.

Keďže okolnosti prejednávanej veci vyvolávali pochybnosti o skutočnej existencii

legitímneho cieľa, ústavný súd sa primárne zaoberal tým, či je tento legitímny cieľ

aj skutočne daný alebo ide len o „holé“ konštatovanie nachádzajúce sa v abstraktnej

argumentačnej rovine. Pretože účel preskúmavanej právnej normy nebýva obvykle explicitne

stanovený v právnej norme samotnej, resp. v dôvodovej správe, ústavný súd vychádzal

pri jeho identifikácii z dostupných materiálov z legislatívneho procesu a predovšetkým

z vyjadrení odporcu a vedľajšieho účastníka.

60.

Legitímny cieľ sledovaný zákonodarcom ale nemôže byť vyvodený len z tvrdení účastníka

konania, proti ktorému návrh smeruje, resp. vedľajšieho účastníka, ale je potrebné

v konaní o súlade právnych predpisov preukázať aj jeho reálnu existenciu. To platí

zvlášť vtedy, keď samotný odporca a vedľajší účastník poukazujú na verejný záujem

(legitímny cieľ), ktorý má podľa nich vychádzať z (tvrdenej) praktickej skúsenosti

odôvodňujúcej potrebu legislatívneho zásahu.

61.

Vo všeobecnosti je možné verejný záujem vymedzený odporcom a vedľajším účastníkom

(predchádzanie daňovým únikom a ochrana životného prostredia) akceptovať ako relevantný

pre ospravedlnenie obmedzenia základného práva a slobody. Zákonodarcom zavedené obmedzenia

spočívajúce v parametroch objemového a majetkového zabezpečenia obchodnej činnosti

by bolo možné považovať za zlučiteľné s princípom proporcionality iba v prípade, ak

by ich bolo možné odôvodniť legitímnym cieľom chrániacim určitý verejný záujem. Žiadne

konkrétne dôvody tohto charakteru však v priebehu konania zo strany národnej rady

ani ministerstva spravodlivosti v tomto smere uvedené neboli a nevyplývajú ani z relevantných

dokumentov týkajúcich sa legislatívneho procesu (dôvodová správa a prepis z rozpravy

21. schôdze národnej rady v súvislosti s prerokúvaním a schválením napadnutého zákona

10. a 11. októbra 2017). Zo záznamu z rozpravy národnej rady v súvislosti s prerokúvaním

a schválením napadnutého zákona vyplýva, že túto právnu úpravu nevedel presvedčivým

spôsobom obhájiť ani vtedajší minister financií Slovenskej republiky.

62.

V tejto súvislosti napríklad v rámci rozpravy z úst poslanca Eugena Jurzycu odznelo,

„že v takýchto prípadoch by predkladateľ mal argumentovať v tom zmysle, že by priniesol

dáta a ich analýzy, ktoré ukazujú, že treba takýto zásah urobiť. Čiže argumenty, ktoré

vyvažujú negatívny vplyv obmedzenia vstupu na trh. A takéto argumenty a dáta neodzneli,

neodzneli na výbore a podľa mňa neodzneli ani dnes v pléne. To znamená, ak teda tí

malí distribútori naozaj častejšie, oveľa častejšie porušujú predpisy a neplatia dane,

tak ako poslanec Národnej rady by som potreboval, ak nie dôkaz, tak aspoň verejné

vyhlásenie zodpovedných ľudí, že naozaj takýto jav existuje, pretože ak ho nemám,

tak mi je ťažko hlasovať za takéto obmedzenie, razantné obmedzenie vstupu na trh.“

.

63.

Deficit skutočnej existencie legitímneho cieľa napadnutej právnej úpravy sa nepodarilo

odstrániť ani v súčinnosti s vedľajším účastníkom zastupujúcim vládu, ktorá bola v

danom čase predkladateľom návrhu zákona. Napriek tomu, že ústavný súd dal vo výzve

adresovanej vedľajšiemu účastníkovi jasne najavo, čo a v akom smere je potrebné na

účely riadneho preskúmania súladnosti označených zákonných ustanovení s referenčnými

normami ozrejmiť, vedľajší účastník na túto výzvu opakovane nereagoval.

64.

Ústavný súd opakuje, že na preukázanie toho, či je legitímny cieľ skutočný alebo

len predstieraný, nepostačuje s prihliadnutím na okolnosti konkrétnej veci existenciu

legitímneho cieľa len tvrdiť, ale je potrebné ho aj náležitým spôsobom v rámci abstraktnej

kontroly ústavnosti osvedčiť do takej miery, aby nevznikali dôvodné pochybnosti o

jeho existencii in concreto. Výsledok tohto osvedčenia musí poskytovať ústavnému súdu

dostatočnú záruku pre konštatovanie, že legitímny cieľ sa so zreteľom na všetky okolnosti

javí ako nanajvýš (vysoko) pravdepodobný, a nie iba ako predstieraný (fiktívny).

65.

Miera preukázania (osvedčenia) legitímneho cieľa môže mať v rôznych prípadoch rôznu

intenzitu a s prihliadnutím na povahu veci nie vždy postačuje iba samotné konštatovanie

legitímneho cieľa a jeho slovné vysvetlenie prostredníctvom abstraktnej ústavnoprávnej

argumentácie. Niekedy charakter a pozadie veci vyžaduje osvedčenie na základe faktov

a podporných dôkazov. Je to tak najmä v situáciách, keď dochádza k zavádzaniu legislatívy

založenej na rýdzo faktických argumentoch a dôvodoch vyvierajúcich z určitého empirického

poznatku, pričom tieto poznatky nemožno považovať za tzv. notoriety alebo skutočnosti

známe ústavnému súdu z jeho vlastnej rozhodovacej činnosti. Na doplnenie sa žiada

uviesť, že nie je vylúčené, aby v niektorých prípadoch v závislosti od povahy veci

bol legitímny cieľ identifikovaný a priori a ex cathedra (od stola), t. j. bez potreby

jeho hlbšieho posudzovania na základe empirických poznatkov podporujúcich jeho skutočnú

existenciu.

66.

Právna úprava síce výslovne neustanovuje, ako má ústavný súd pri vykonávaní testu

proporcionality postupovať pri zisťovaní skutkového základu odôvodňujúceho naplnenie

(sledovanie) legitímneho cieľa, avšak z logiky veci vyplýva, že rýdzo textualistický

argument zákonodarcu či účastníka konania nebude za každých okolností postačovať.

Inak by bola každá legislatívna zmena obhájiteľná len na základe tvrdenia, ktorého

obsah by v praxi nemusel reálne existovať. Takýto postup by viedol k neprijateľnému

záveru, podľa ktorého by bol legitímny cieľ daný vždy, keď to povie zákonodarca, resp.

účastník v konaní pred ústavným súdom, čím by sa prvý krok testu proporcionality minul

svojim účinkom.

67.

Vychádzajúc z predošlých názorov, ústavný súd vzhľadom na jemu dostupné informácie

uzatvára, že v tomto konaní o súlade právnych predpisov nebola preukázaná existencia

legitímneho cieľa, preto zásah do základného práva podnikať, ktorý uskutočnil zákonodarca

prijatím napadnutej právnej úpravy, je zásahom uskutočneným bez rešpektovania podmienok

ústavne konformného obmedzenia výkonu tohto základného práva. Ústavný súd ďalej dodáva,

že ak testovaná právna norma neobstojí v predchádzajúcom kroku testu proporcionality,

nie je už potrebné následne pristúpiť k jej preskúmavaniu v rámci nasledujúcich krokov

testu proporcionality a možno konštatovať, že testovaná právna úprava nie je ústavne

konformná.

68.

Napriek záveru uvedenému v predchádzajúcom bode považuje ústavný súd z hľadiska úplnosti

a presvedčivosti rozhodnutia za potrebné aspoň stručne uviesť vlastný pohľad na racionalitu

napadnutej zákonnej úpravy. Obmedzenie práva podnikať sa

prima facie

nejaví ako rozumný prostriedok v boji proti daňovým únikom. Vychádzajúc z prístupu

predostretého odporcom a vedľajším účastníkom, by potom

ad absurdum

mohol štát zakázať podnikať vo všetkých oblastiach, v ktorých dochádza štatisticky

k vyššiemu percentu daňových únikov. Deficit efektivity štátu pri výbere daní a odhaľovaní

daňových únikov nemožno kompenzovať na úkor obmedzenia základných práv a slobôd. Na

to má slúžiť dostatočne vyvinutý inštitucionálny systém daňovej správy vybavený účinnými

prevenčno-sankčnými a kontrolnými mechanizmami, ktorými si štát zabezpečí ochranu

svojich fiškálnych záujmov.

69.

Nemožno prehliadnuť ani ten aspekt, že obmedzenie práva podnikať môže viesť k vytvoreniu

tzv. čiernej ekonomiky, čo z hľadiska finančných záujmov štátu predstavuje omnoho

neželanejší jav ako ponechanie možnosti podnikať aj skupine malých a stredných podnikateľov.

Je totiž málo pravdepodobné, aby k daňovým únikom dochádzalo u 100 % tejto skupiny

podnikateľov, resp. aby všetci títo podnikateľa neplnili daňové povinnosti ani čiastočne.

Aj keby štát nedosiahol výber daní v 100 % rozsahu (čo sa mimochodom nedeje naprieč

viacerými odvetviami podnikania), jeho fiškálne záujmy by boli uspokojené aspoň v

určitom rozsahu, čo je zaiste ekonomicky priaznivejší efekt ako nulový výber v dôsledku

eliminácie týchto podnikateľov.

70.

Sloboda patrí medzi základné hodnoty v spoločnosti a práve. Jej konkretizáciou je

zásada

in dubio pro libertate

(v pochybnostiach v prospech slobody jednotlivca), podľa ktorej je v pochybnostiach

nutné prikloniť sa k takému výkladu, ktorý poskytuje väčšiu slobodu, t. j. je priaznivejší

pre adresáta základného práva a slobody. Ústavný súd na základe týchto dôvodov, aplikujúc

spomenutú zásadu, rozhodol o neústavnosti napadnutej právnej úpravy, keď v rámci testovania

proporcionality zistil absenciu danosti deklarovaného legitímneho cieľa a racionality

napadnutých legislatívnych zmien. Tým je naplnený dôvod na vyslovenie nesúladu napadnutej

právnej úpravy s právom podnikať chráneným v

čl. 35 ods. 1 ústavy

.

71.

Navrhovateľ namietol neústavnosť napadnutej právnej úpravy s

čl. 35 ods. 1 ústavy

v spojení s

čl. 12 ods. 2

a

čl. 55 ods. 2 ústavy

. Ústavný súd hodnotí v abstraktnej kontrole porušenie rovnosti v zásade v súvislosti

s porušením iného základného práva alebo slobody. Naznačuje to text ústavy v

čl. 12 ods. 2

: „Základné práva a slobody sa zaručujú... bez ohľadu na...“ Princípy zákazu diskriminácie

a rovnosti ľudí nie sú spravidla chránené samy osebe, ale len v súvislosti s porušením

iného základného práva a slobody (PL. ÚS 13/2012).

72.

Ústavný súd na účely posúdenia, či prostredníctvom napadnutej právnej úpravy mohlo

dôjsť aj k ústavne neakceptovateľnej diskriminácii, vykonáva test zákazu diskriminácie,

v rámci ktorého posudzuje tieto otázky: (i) či došlo prostredníctvom označenej právnej

úpravy k reálnemu vyčleneniu porovnateľného jednotlivca alebo skupiny v súvislosti

s výkonom základných práv a slobôd, (ii) či k tomuto vyčleneniu došlo na základe niektorého

kvalifikačného kritéria alebo vymedzeného v

čl. 12 ods. 2 ústavy

, (iii) či ide o také vyčlenenie, ktoré zjavne znevýhodňuje jednotlivca alebo skupinu,

(iv) či ide o také vyčlenenie, ktoré možno ospravedlniť určitým legitímnym (verejným)

záujmom, a ak áno, či ide o také vyčlenenie, ktoré je z hľadiska svojich dôsledkov

nevyhnutné a proporcionálne v záujme dosiahnutia tohto verejného záujmu.

73.

Napadnutým zákonom skutočne došlo k vyčleneniu určitej skupiny podnikateľov, a to

tzv. malých a stredných podnikateľov z obchodovania s minerálnymi olejmi na základe

množstevných a majetkových kritérií, čo možno subsumovať pod kvalifikačné kritérium

majetok a iné postavenie v zmysle

čl. 12 ods. 2 ústavy

. Takéto vyčlenenie malo za následok prakticky likvidáciu (znevýhodnenie) tejto skupiny

podnikateľov, čo potvrdzuje aj uznesenie výboru národnej rady pre financie a rozpočet

č. 342 v rámci pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov k vládnemu zákonu č. 352/2018

Z. z., kde sa uvádza

„Vplyv prísnej regulácie na podnikateľské možnosti, vytvoril nežiaduci stav poklesu

investícií existujúcich podnikov na daňovom území. Splnenie zákonnom ustanovených

požiadaviek a podmienok bolo v roku 2018 realizované iba v prípade 127 subjektov.

Ide o medziročný pokles o viac ako 70 %, kedy v roku 2017 bolo na trhu aktívnych 457

distribútorov pohonných látok a v r. 2016 bolo aktívnych 441 podnikov.“

Ako už bolo uvedené, vyčlenenie tejto skupiny podnikateľov nebolo ospravedlnené reálne

existujúcim legitímnym (verejným) záujmom.

74.

S prihliadnutím na všetky dosiaľ uvedené okolnosti dospel ústavný súd k záveru o

nesúlade napadnutej právnej úpravy aj s

čl. 12 ods. 2 ústavy

v spojení s

čl. 35 ods. 1 ústavy

. Z hľadiska dodržiavania kautel vyplývajúcich z ústavného princípu rovnosti zahŕňajúceho

požiadavku vylúčenia svojvôle pri odlišovaní právneho statusu subjektov práv je posudzovaná

právna úprava vo vzťahu k malým a stredným podnikateľom diskriminačná (porušenie princípu

rovnosti a nediskriminácie).

75.

Európsky súd pre ľudské práva k problematike diskriminácie uviedol: „Rozdielne zaobchádzanie

s osobami v analogickom alebo relevantne podobnom postavení je diskriminačné, ak nemá

objektívne a rozumné odôvodnenie, t. j. ak nesleduje legitímny cieľ alebo ak neexistuje

vzťah rozumnej proporcionality medzi použitými prostriedkami a zámerom, ktorý sa má

uskutočniť.“ (Evans proti Spojenému kráľovstvu, sťažnosť č. 6339/05, § 73).

76.

K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s

čl. 55 ods. 2 ústavy

je potrebné uviesť, že tento článok formuluje princípy hospodárskej politiky Slovenskej

republiky, medzi ktoré patrí aj podpora a ochrana konkurenčného hospodárskeho prostredia

a vytváranie právnych prostriedkov proti obmedzovaniu hospodárskej súťaže, ktoré označí

za nedovolené. Princípy hospodárskej politiky patria k základným princípom fungovania

štátu a ich prostredníctvom sa v Slovenskej republike zaručuje aj ústavná ochrana

právnických osôb (PL. ÚS 13/97, PL. ÚS 20/2014).

77.

Základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu

na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej

súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať

ním zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

podstatné uplatnenie práva na trhu (II. ÚS 70/97, I. ÚS 55/00, PL. ÚS 20/2014).

78.

Z citovanej judikatúry ústavného súdu vyplýva zjavná spätosť referenčného postavenia

čl. 35 ods. 1 ústavy

a

čl. 55 ústavy

v konaní o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ods. 1 ústavy

, ktorého predmetom je posudzovanie napadnutej právnej úpravy. Platí to aj napriek

tomu, že z

čl. 55 ústavy

in abstracto nemožno odvodzovať subjektívne práva (PL. ÚS 13/97). Základné právo

podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť sa totiž priznáva osobám ako právny

prostriedok rozvoja trhovej ekonomiky (II. ÚS 70/97, PL. ÚS 20/2014).

79.

Vzhľadom na konštatovanú spätosť základného práva podnikať zaručeného

čl. 35 ods. 1 ústavy

s princípmi zakotvenými v

čl. 55 ústavy

pri prieskume posudzovanej právnej úpravy ústavný súd, berúc do úvahy vyhovujúci

výrok vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným právom

podnikať podľa

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 12 ods. 2 ústavy

, vyhovel aj návrhu na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 25b ods. 7 písm. b) a c)

zákona o spotrebnej dani s

čl. 55 ods. 2 ústavy

.

VI.

Vyhlásenie a účinky nálezu

80.

Podľa

čl. 125 ods. 3 ústavy

ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými

v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich

ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich

mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou,

ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom.

Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich

mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

81.

Podľa

čl. 125 ods. 6 ústavy

rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným

na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

82.

Podľa

§ 68 ods. 2 zákona

o ústavnom súde rozhodnutia ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov,

v konaní o súlade medzinárodných zmlúv, v konaní o súlade predmetu referenda, v konaní

o výklade ústavy a ústavných zákonov, v konaní o sťažnosti proti výsledku referenda,

v konaní o sťažnosti proti výsledku ľudového hlasovania, v konaní o uvoľnení funkcie

prezidenta a v konaní o neplatnosti právnych predpisov sa vyhlasujú v Zbierke zákonov

Slovenskej republiky v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.

83.

Príslušné časti ustanovení preskúmavaného právneho predpisu, ktorých nesúlad s predmetnými

referenčnými normami ústavný súd vyslovil, strácajú podľa

§ 91 ods. 1 zákona

o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky

a platnosť za podmienok ustanovených v

§ 91 ods. 2 zákona

o ústavnom súde.

84.

Úlohou národnej rady bude do šiestich mesiacov od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke

zákonov Slovenskej republiky uviesť ustanovenia § 25b ods. 7 písm. b) a c) zákona

č. 98/2004 Z. z. o spotrebnej dani z minerálneho oleja v znení neskorších predpisov

do súladu s

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 12 ods. 2

a

čl. 55 ods. 2 ústavy

. Pritom bude viazaná právnym názorom vysloveným v tomto náleze. Ústavná nesúladnosť

sa prioritne odstráni vypustením ustanovení zo zákona, pričom rovnocenný účinok sa

dosiahne aj bez akéhokoľvek legislatívneho zásahu (

čl. 125 ods. 3 ústavy

,

§ 91 ods. 1

a

2 zákona

o ústavnom súde). Prípadná modifikácia dotknutej právnej úpravy musí byť rovnako

v súlade s právnym názorom ústavného súdu.

85.

Plénum ústavného súdu rozhodlo, že v Zbierke zákonov Slovenskej republiky sa vyhlási

celé odôvodnenie nálezu ústavného súdu č. k. PL. ÚS 14/2018-73 z 10. novembra 2021.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 10. novembra 2021

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky