V mene Slovenskej republiky

455

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 18/2022-86

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka,

Miloša Maďara (sudca spravodajca), Petra Straku, Roberta Šorla a Martina Vernarského

o návrhu

skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených advokátskou kanceláriou KALLAN Legal s. r. o., v mene ktorej koná advokát

a konateľ spoločnosti JUDr. Robert Kaliňák, na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade zákona č. 150/2022 Z. z. o zmene a doplnení niektorých zákonov v súvislosti

s novými sídlami a obvodmi súdov s Ústavou Slovenskej republiky a Dohovorom o ochrane

ľudských práv a základných slobôd za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho

účastníka konania takto

r o z h o d o l

Návrhu

n e v y h o v u j e .

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 26. augusta 2022

doručený návrh skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len

„navrhovatelia“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade zákona č.

150/2022 Z. z.

o zmene a doplnení niektorých zákonov v súvislosti s novými sídlami a obvodmi súdov

(ďalej len „napádaný predpis“) s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 141 ods. 1

,

čl. 141a

,

čl. 144 ods. 1

,

čl. 148 ods. 1

,

čl. 46 ods. 1

a

čl. 48 ods. 1 ústavy

a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len

„dohovor“).

2.

Podaním z 5. októbra 2022 navrhovatelia doplnili návrh na začatie konania o skutočnosti,

ktoré podľa ich názoru odôvodňujú postup ústavného súdu podľa

čl. 125 ods. 2 ústavy

, t. j. pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých

ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva a slobody,

ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok. Navrhli

pozastaviť účinnosť alternatívne, a to buď vo vzťahu k napádanému predpisu ako celku

(prvá alternatíva), alebo k jeho vybraným častiam (druhá alternatíva).

3.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 18/2022-35 z 13. decembra 2022 prijal návrh na

ďalšie konanie. Uznesením č. k. PL. ÚS 18/2022-74 z 24. mája 2023 nevyhovel návrhu

na pozastavenie účinnosti napádaného predpisu.

4.

Námietky navrhovateľov k sporným právnym predpisom možno rozdeliť do nasledujúcich

oblastí

I.1. Nedostatky legislatívneho procesu

5.

Navrhovatelia kritizujú predovšetkým to, že v druhom čítaní zákonodarného procesu,

t. j. v neskorej fáze zákonodarného procesu, prostredníctvom rozsiahleho poslaneckého

pozmeňujúceho návrhu sa do textu vládneho návrhu zákona (parlamentná tlač č. 849)

dostali podstatné pasáže z už odmietnutých návrhov zákonov (t. j. z parlamentných

tlačí č. 847, 848, 850). Pri tomto poslaneckom pozmeňujúcom návrhu súčasne kritizujú

„

minimalistické, iba formálne odôvodnenie jednotlivých zmien a absencia akejkoľvek

reálnej diskusie k nim

“. Podľa nich takýto postup „

indikuje mimoriadny dešpekt k základným pravidlám legislatívneho procesu

“. Navrhovatelia uvádzajú, že si uvedomujú, že nie každé porušenie pravidiel legislatívneho

procesu má ústavnú relevanciu. V tomto prípade však podľa ich názoru porušenia pravidiel

legislatívneho procesu dosiahli ústavnú intenzitu. Zdôrazňujú porušenie

§ 96 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z.

o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

(ďalej len „rokovací poriadok“). Podľa neho ak národná rada návrh zákona neschválila,

nový návrh zákona v tej istej veci možno podať najskôr o šesť mesiacov odo dňa neschválenia

takéhoto návrhu zákona. V tomto smere akcentuje materiálne chápanie tohto pravidla.

To nemôže byť obídené predložením poslaneckého pozmeňujúceho návrhu, ktorý je

de facto

totožný s už raz odmietnutým návrhom zákona. Podľa názoru navrhovateľov postup národnej

rady v tomto prípade „

zahŕňal kombináciu viacerých porušení základných pravidiel legislatívneho procesu,

pričom táto kombinácia dosiahla intenzitu hrubej svojvôle, keď úplne zbavila akéhokoľvek

praktického účinku nielen konkrétnu právomoc súdnej rady, ale aj konkrétne pravidlá

upravené zákonom o rokovacom poriadku

“.

6.

Navrhovatelia taktiež namietajú nezohľadnenie Súdnej rady Slovenskej republiky (ďalej

len „súdna rada“) v legislatívnom procese. Vychádzajú pri tom z jej osobitného postavenia

vo vzťahu k výkonu súdnej moci. Odvolávajú sa pri tom aj na

čl. 141 ods. 6 písm. k) ústavy

, podľa ktorého sa pôsobnosť súdnej rady ďalej rozvíja najmä prostredníctvom zákona

č.

185/2002 Z. z.

o Súdnej rade Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o súdnej rade“). V tomto zákone sa v

§ 4 ods. 1

uvádza, že do pôsobnosti súdnej rady patrí aj zaujímanie stanovísk k návrhom všeobecne

záväzných právnych predpisov upravujúcich organizáciu súdnictva, konanie pred súdmi

a postavenie sudcov, ako aj zaujímanie stanovísk k návrhom koncepčných dokumentov

týkajúcich sa súdnictva, ktoré sa predkladajú na rokovanie národnej rady a vlády.

Podľa názoru navrhovateľov je tým zvýraznená úloha súdnej rady v legislatívnom procese

vo vzťahu k návrhom právnych predpisov, ktoré sa dotýkajú organizácie súdnictva a

postavenia sudcov.

I.2. Nesúlad s ústavnou zásadou nepreložiteľnosti sudcu

7.

Navrhovatelia tvrdia, že právnym účinkom napádaného zákona bude zrušenie viacerých

okresných súdov, transformácia iných okresných súdov na tzv. sídelné súdy, čo v určitých

situáciách stotožňujú s možnosťou preloženia sudcov okresných súdov bez ich súhlasu

na iné miesto výkonu práce. Namietajú absenciu zákonnej úpravy podrobností, ktorá

by vytvorila dostatočné záruky pred uplatnením vplyvu nesúdnych orgánov a zároveň

dotknutým sudcom priznala primerané záruky ich ochrany. Takýto postup nie je podľa

názoru navrhovateľov prípustný, keďže môže ponechať rozhodnutie o faktickom preložení

sudcu na voľnú úvahu predsedu súdu, a to bez náležitej procesnej ochrany individuálneho

sudcu.

8.

Navrhovatelia preto uzavreli, že napádaný predpis je v rozpore

čl. 1 ods. 1

,

čl. 141 ods. 1

,

čl. 141a

,

čl. 144 ods. 1

,

čl. 148 ods. 1

,

čl. 46 ods. 1

a

čl. 48 ods. 1 ústavy

a s čl. 6 ods. 1 dohovoru.

9.

Na základe uvedeného navrhli, aby ústavný súd rozhodol, že napádaný predpis nie je

v súlade s príslušnými referenčnými normami.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko národnej rady

10.

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) vo svojom stanovisku

z 13. júna 2023 uviedla, že k návrhu navrhovateľa na začatie konania o súlade napádaného

predpisu zasiela návrh napadnutého predpisu s dôvodovou správou (tlač 849), pozmeňujúci

a doplňujúci návrh poslanca národnej rady M. Luciaka a prepis rozpravy zo 65. schôdze

národnej rady z 26. a 27. apríla 2022.

11.

Predseda národnej rady súčasne vyhlásil, že súhlasí s upustením od ústneho pojednávania.

II.2. Stanovisko vlády

12.

Vláda, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“),

vo svojom stanovisku zo 16. februára uviedla, že sa s podaným návrhom na začatie konania

nestotožňuje. Odvoláva sa pri tom na samoreguláciu parlamentných procedúr, ktorá je

prejavom parlamentnej autonómie. Pri tom zvýrazňuje viaceré rozhodnutia ústavného

súdu zdôrazňujúce tento aspekt (najmä PL. ÚS 48/03 a PL. ÚS 6/2017). Vláda pri tom

však odkazuje aj na formulácie ústavného súdu, podľa ktorých môže v prípadoch hrubého

a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného zboru vyústiť do rozporu prijatého

zákona s ústavou.

13.

V stanovisku vláda zdôrazňuje, že v zákonodarnom procese je jedným zo subjektov zákonodarnej

iniciatívy. Po predložení vládneho návrhu zákona je úlohou národnej rady zvážiť, či

takýto návrh zákona prijme alebo odmietne. Vláda namieta argumenty navrhovateľov,

ktoré sa týkajú rozsahu predmetného pozmeňovacieho návrhu. Predovšetkým tvrdí, že

zákonodarný proces prebehol rokovacím poriadkom predpokladaným spôsobom. V tomto smere

tvrdí aj to, že žiadna právna norma neurčuje rozsah pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov.

Uvádza aj to, že tieto návrhy sú často rozsiahle a niekedy presiahnu aj samotný návrh

zákona. Podľa jej názoru nemožno podanie a schválenie pozmeňujúceho a doplňujúceho

návrhu k vládnemu návrhu zákona považovať za dôvod, ktorý by mohol spôsobiť neústavnosť

zákona ako celku.

14.

Vláda uvádza, že na schôdzi národnej rady bol poslancom daný priestor, aby sa zapojili

do diskusie. „

V rámci rozpravy v druhom čítaní boli zo strany poslancov národnej rady predložené

štyri pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k zákonu, o ktorých následne národná rada hlasovala

s tým, že jeden z uvedených návrhov schválila a tri neschválila. Po hlasovaní o pozmeňujúcich

a doplňujúcich návrhoch národná rada pristúpila k tretiemu čítaniu návrhu zákona.

Do otvorenej rozpravy o návrhu zákona sa v treťom čítaní prihlásil jeden poslanec.

Po vystúpení v rozprave a po hlasovaní o návrhu poslanca pristúpilo plénum zákonodarného

zboru k hlasovaniu o návrhu zákona ako celku. Národná rada následne schválila návrh

zákona v pomere (i) za 91 poslancov, (ii) proti 50 poslancov a (iii) zdržal sa jeden

poslanec.

“ Ďalej tvrdí, že navrhovateľom spochybňovaný pozmeňovací poslanecký návrh obsahovo

súvisel s návrhom zákona („

obsahom napadnutého zákona, ktorý prešiel prvým čítaním boli aj ustanovenia o mestských

a krajských súdoch. Poslanci schválili mestské súdy ako také, neschválili však detailnú

právnu úpravu. Ak by poslanci nechceli zriadiť Mestský súd Bratislava a Mestský súd

Košice, museli by prostredníctvom pozmeňujúceho návrhu vyňať tieto druhy súdov z reformy

súdnej mapy.

“). Tým bola zachovaná požiadavka tzv. pravidla úzkeho vzťahu, podľa ktorého sa pozmeňujúci

návrh musí týkať toho istého predmetu návrhu, ktorý je v legislatívnom procese práve

prejednávaný. Podľa vlády teda pozmeňovací návrh nebol tzv. „prílepkom“. Vláda je

súčasne toho názoru, že šesťmesačná lehota, počas ktorej nemožno zaradiť do programu

schôdze národnej rady nový návrh zákona v tej istej veci, ako bol návrh, ktorý nebol

prijatý v prvom čítaní (§ 96 ods. 4 rokovacieho poriadku), sa netýka pozmeňujúcich

a doplňujúcich návrhov. Na základe uvedeného preto tvrdí, že nedošlo k porušeniu zákona

o rokovacom poriadku.

15.

K pozícii súdnej rady v legislatívnom procese vláda dodáva, že súdna rada rokovala

o reforme súdnej mapy a po jej prerokovaní prijala uznesenie č. 327/2020, v ktorom

podporila novú súdnu mapu. Jej súčasťou bol aj napadnutý zákon. Súdnej rade bolo predložené

pomerne veľké množstvo vyjadrení, stanovísk a pripomienok z justičného prostredia

a niektorých miest a obcí, ktoré mali byť podľa navrhovaných zmien dotknuté novou

súdnou mapou. Vláda preto nesúhlasí s tvrdením navrhovateľov o nerešpektovaní ústavnej

a zákonnej pôsobnosti súdnej rady.

16.

Vláda tvrdí, že napadnutý zákon prešiel celým riadnym legislatívnym procesom, ktorý

vláda považuje za zákonný. Vláda poukazuje v tejto súvislosti na sériu intenzívnych

odborných diskusií najmä s predsedami dotknutých súdov, správou súdov, stavovskými

organizáciami sudcov a napokon aj samotnou súdnou radou, ktoré viedol predkladateľ

napadnutého zákona v priebehu celého legislatívneho procesu napadnutého zákona. Podľa

stanoviska vlády, všetci aktéri vstupujúci do legislatívneho procesu pristupovali

k reforme súdnej mapy cez prizmu záujmov, ktoré reprezentujú. Z uvedeného vyplýva,

že reforma sa postupne v celom legislatívnom procese vyvíjala a neskoršie verzie návrhov

zákonov sa môžu líšiť od tých skorších. Definitívne rozhodnutie na usporiadaní sídiel

a obvodov súdov padlo na pôde národnej rady.

17.

Vláda taktiež odmieta tvrdenie navrhovateľov, podľa ktorého by napadnutým predpisom

došlo k porušeniu zásady nepreložiteľnosti sudcu. Pri tom odkazuje na rozhodnutie

sp. zn. PL. ÚS 12/04, ktoré v minulosti riešilo otázku ústavnosti reorganizácie súdnej

mapy. Vláda tvrdí, že z princípov, ktoré boli v uvedenom judikáte formulované, sa

vychádzalo aj pri tvorbe napadnutého predpisu. Uvádza pri tom, že miesto výkonu funkcie

sudcu možno zmeniť v rozvrhu práce zo sídla súdu na pracovisko (alebo naopak) len

s predchádzajúcim súhlasom dotknutého sudcu. Bez takéhoto možno zmeniť miesto jeho

výkonu funkcie len s predchádzajúcim súhlasom súdnej rady, ak je to potrebné pre riadny

chod súdu. Návrh súdnej rade podáva predseda súdu. Vláda argumentuje, že táto právna

úprava poskytuje sudcovi ochranu prostredníctvom súdnej rady. Súdna rada zhodnotí

dôvodnosť zmeny a posúdi, či nemožno dosiahnuť účel zmeny aj iným spôsobom. Následne

môže byť rozvrh v tejto časti prijatý až na základe súhlasu súdnej rady.

18.

Na základe uvedených dôvodov vláda navrhuje, aby ústavný súd vo svojom náleze vyslovil,

že sa návrhu poslancov a návrhu na pozastavenie účinnosti nevyhovuje.

II.3. Stanovisko súdnej rady

19.

Súdna rada listom z 21. apríla 2023 uviedla, že po prerokovaní žiadosti ústavného

súdu o vyjadrenie k napádaným právnym predpisom, ktoré sú predmetom návrhu na začatie,

na 4. zasadnutí 19. apríla 2023 neschválila prijatie stanoviska. Na základe uvedeného

sa teda k návrhu na začatie konania nevyjadrila.

II.4. Replika navrhovateľov

20.

Navrhovatelia v replike z 12. júla 2023 uviedli, že zotrvávajú na právnej argumentácii

formulovanej v návrhu na začatie konania.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

21.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom navrhovateľov, stanoviskami národnej rady,

vlády a súdnej rady dospel k nasledujúcim záverom

III.1. K ústavnej relevancii pravidiel legislatívneho procesu

22.

Ústavy tradične stanovujú pravidlá legislatívneho procesu v parlamente iba v hrubých

obrysoch, napr. právo zákonodarnej iniciatívy či kvórum potrebné pre prijatie návrhu

zákona. Úpravu ďalších podrobností zákonodarného procesu prenecháva ústavný text obvykle

na osobitné predpisy, ktoré parlamenty prijímajú zväčša vo forme rokovacích poriadkov.

Právo pripraviť, zostaviť a prijať rokovací poriadok, t. j. špecifikovať samoreguláciu

parlamentných procedúr, je tradičným prejavom autonómie parlamentu. Parlamentná autonómia

slúži najmä na to, aby parlament mohol svoje právomoci a funkcie vykonávať riadne

a efektívne. Rozumie sa tým najmä právo riadiť a organizovať svoju prácu, právomoc

schvaľovať rozpočet, vyberať si zamestnancov a stanoviť podmienky ich zamestnania,

výkonu práce, odmeňovania a prepúšťania zo zamestnania, ale tiež právomoc vykonávať

opatrenia na zabezpečenie poriadku počas rokovania (PL. ÚS 6/2017).

23.

K postaveniu národnej rady pri parlamentných procedúrach pristupuje obdobne aj slovenská

ústava. Zákonodarný proces upravuje len v jeho základných črtách. V čl. 92 ods. 2

ústavy sa uvádza,

že rokovanie národnej rady a jej výborov ustanoví zákon

. Prijatím zákona o rokovacom poriadku sa v praktických kontúrach realizuje naznačená

parlamentná autonómia národnej rady. To však neznamená, že parlament si môže svoje

interné procesy upraviť akokoľvek. Pri prijímaní zákona o rokovacom poriadku, rovnako

ako pri prijímaní každého zákona, musí národná rada rešpektovať ústavou stanovené

limity.

24.

Slovenská republika je demokratický a právny štát (čl. 1 ods. 1 ústavy). Tieto dva

princípy sa prelínajú aj v zákonodarnom procese. Volení poslanci (demokracia) totiž

prerokúvajú, diskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom procese

(právny štát) o návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát). S

ohľadom na potrebu podporovať demokratické procesy na jednej strane a procedurálnou

autonómiou národnej rady pri výkone jej kompetencií na strane druhej ústavný súd vníma

určité napätie (PL. ÚS 13/2022). Pravidlá rokovania parlamentu sú totiž osobitnými

súbormi noriem a ich dodržiavanie nie je preskúmateľné bežnými kontrolnými mechanizmami

(PL. ÚS 6/2017, k tomu aj PL. ÚS 48/03). V súlade s princípom materiálneho právneho

štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy) je však národná rada ústavne súladným zákonom o rokovacom

poriadku sama viazaná (PL. ÚS 26/2019).

25.

V doterajšej rozhodovacej činnosti ústavný súd pristupoval ku skúmaniu ústavnosti

zákonodarného procesu zdržanlivo, zvýrazňujúc procedurálnu autonómiu parlamentu. Ústavný

súd však už opakovane judikoval, že procesné pravidlá, hoc aj len zákonnej povahy,

môžu mať ústavný význam. Nie každé porušenie ustanovení rokovacieho poriadku si však

zasluhuje ingerenciu ústavného súdu. Tá nastupuje jedine v situácii, keď porušenie

pravidiel zákonodarného procesu dosiahne ústavnú intenzitu. Ústavný súd pri tom už

opakovane deklaroval, že hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel zákonodarného

postupu môže mať za následok rozpor prijatého zákona s ústavou (PL. ÚS 48/03, PL.

ÚS 1/2012, PL. ÚS 26/2019). Ústavná intenzita porušení zákona o rokovacom poriadku

tak môže ústavný súd prinútiť, aby v prospech ochrany ústavnosti zasiahol a vynútil

normy tohto zákona. Parlamentná procedúra preto nie je úplne mimo kontroly ústavného

súdu (PL. ÚS 11/2012, PL. ÚS 6/2017) a v záujme ochrany ústavnosti (

čl. 124 ústavy

) tento disponuje oprávnením preskúmať ústavnosť parlamentnej procedúry. V uvedenom

prípade možno hovoriť o

tzv. formálnom (procesnom) prieskume ústavnosti

. Ten má svoje špecifiká, ktoré ho odlišujú od materiálneho prieskumu súladu právnych

predpisov. Pri materiálnom prieskume ústavnej súladnosti ústavný súd posudzuje obsahovú

konformitu normy nižšej právnej sily s normou vyššej právnej sily. Pri formálnom prieskume

ústavnosti sa zameriava predovšetkým na ústavnú konformitu zákonodarného procesu,

ktorý viedol k prijímaniu napadnutej právnej normy. Účinky derogačného nálezu pri

formálnom a materiálnom prieskume ústavnosti sú v zásade odlišné (PL. ÚS 13/2020).

Deklarácia neústavnosti vo formálnom prieskume ústavnosti vedie k derogácii právneho

predpisu (zákona) ako celku, t. j v celej časti, ktorá bola ústavne nesúladným zákonodarným

procesom dotknutá. To má zásadný dopad na právny poriadok a právnu istotu jeho subjektov

(PL. ÚS 13/2022). Na druhej strane však právny predpis, ktorý bol vo formálnom prieskume

ústavnosti posúdený ako ústavne nesúladný, môže byť opätovne prijatý v ústavne súladnom

procese. Inými slovami, v takomto prípade ústavný súd negatívne nezhodnotil obsah,

ale „len“ proces prijímania napadnutého predpisu. Na rozdiel od deklarácie obsahového

ústavného nesúladu by deklarácia formálneho ústavného nesúladu zákona mala pre národnú

radu predstavovať impulz, aby totožné znenie zákona, ak tak opätovne uváži, prijala

ústavne súladným postupom.

26.

Porušenie ústavnosti pri zákonodarnom procese môže nastať

v troch odlišných situáciách

.

27.

Prvým a najzávažnejším problémom je, ak národná rada poruší ústavné pravidlá výslovne

sa týkajúce zákonodarného procesu (napr.

čl. 84 ods. 1

a

2

,

čl. 87 ods. 1 ústavy

). Porušenie ústavou stanovených pravidiel je samozrejme ústavne relevantné a musí

viesť k deklarácii neústavnosti napadnutého zákona vo formálnom prieskume ústavnosti

(PL. ÚS 13/2020, bod 25).

28.

V druhej situácii by ústavnú intenzitu mohlo dosiahnuť porušenie pravidiel vyplývajúcich

zo zákona o rokovacom poriadku. V PL. ÚS 13/2020 (bod 28) ústavný súd konštatoval,

že porušenie ústavných článkov môže byť zapríčinené aj (i) porušením ustanovenia zákona

o rokovacom poriadku (ii) s určitou, vyššou intenzitou, pri ktorom mohlo dôjsť (iii)

k porušeniu relevantných ústavných článkov. Nesúlad zákona s ústavou teda nemôže byť

odvodený iba z nepodstatného porušenia procedurálnych pravidiel pri prerokovaní návrhu

zákona. Iba hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré

nespĺňa ústavné garancie legitímneho a legálneho zákonodarného procesu, by bolo spôsobilé

vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou (PL. ÚS 48/03). V PL. ÚS 29/05 rovnako

konštatoval, že „nerešpektovanie zákonom ustanovených pravidiel legislatívneho procesu

môže mať v konkrétnom prípade v konečnom dôsledku nielen nezanedbateľný vplyv na celkovú

kvalitu schváleného zákona, ale môže sa stať aj dôvodom, ktorý spôsobí neústavnosť

zákona ako celku“. Porušenie pravidiel legislatívneho procesu nadobudne ústavnú intenzitu,

ak týmto konaním dôjde k vážnemu porušeniu ústavných práv alebo princípov (PL. ÚS

4/2018). Pre deklaráciu neústavnosti napadnutého zákona je tak potrebné, aby nezákonný

postup národnej rady pri zákonodarnom procese zasiahol ústavou chránený princíp (PL.

ÚS 13/2022). Môže ísť napríklad o porušenie ústavných práv poslancov národnej rady

pri výkone ich mandátu, princípu slobodnej súťaže politických strán, princípu väčšinového

rozhodovania a ochrany parlamentnej menšiny, princípu pluralizmu tvorby vôle poslancov,

princípu verejnosti pri prerokovaní návrhu zákona či princípu dlhodobej udržateľnosti

hospodárenia Slovenskej republiky vrátane efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov,

tak ako ich ústavný súd definoval najmä v PL. ÚS 13/2020 a PL. ÚS 13/2022.

29.

Napokon treťou rovinou potenciálnych ústavných porušení, pri ktorej by ústavný súd

musel v prospech ochrany ústavnosti zasiahnuť do parlamentných procedúr, môže nastať

aj v prípade, ak parlament formálne dodrží ustanovenia zákona o rokovacom poriadku,

no napriek tomu dôjde k porušeniu ústavou chránených práv alebo princípov. Ústavný

súd k porušeniam ústavnosti pristupuje materiálne, t. j. nielen v optike súladu procesných

postupov činnosti národnej rady so zákonom o rokovacom poriadku. Formálnym dodržaním

litery zákona o rokovacom poriadku sa totiž v parlamentnej praxi môže zasiahnuť do

ústavou chráneného záujmu. Takáto situácia je najmenej pravdepodobná, avšak napriek

tomu ju nie je možné vylúčiť. Ak by sa aplikáciou ustanovenia zákona o rokovacom poriadku

zasiahlo do ústavou garantovaných práv alebo princípov (napr. do princípu ochrany

parlamentných menšín), mohlo by to signalizovať neústavnosť takéhoto ustanovenia zákona

o rokovacom poriadku (porovnaj deklaráciu neústavnosti niektorých ustanovení zákona

o rokovacom poriadku PL. ÚS 4/97).

30.

Na základe už uvedeného možno uzatvoriť, že aktívny zásah ústavného súdu do autonómie

parlamentných procesov, osobitne pri rokovaní o návrhu zákona, nie je typický, no

za istých okolností môže byť odôvodnený. Parlamentná autonómia nie je bezbrehá a neznamená

absolútne vylúčenie možnosti kontroly parlamentu zo strany iných štátnych orgánov.

Opačný názor by sa nevyhnutne dostal do konfliktu s princípom právneho štátu, ktorý

predpokladá súdnu kontrolu a podriadenie každého štátneho orgánu (vrátane parlamentu)

ústave. V prípade potreby môže ústavný súd svojím rozhodovaním nastoliť rovnováhu

medzi parlamentnou autonómiou a princípom právneho štátu (PL. ÚS 6/2017). Pritom musí

postupovať zdržanlivo a voliť triezvy prístup k posudzovaniu legislatívneho procesu,

majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci iných orgánov (k tomu najmä PL.

ÚS 48/03, PL. ÚS 23/05, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019, PL. ÚS 25/2020, PL. ÚS 2/2020).

Zdržanlivosť ústavného súdu sa v tejto otázke prejavuje tým, že ústavný súd rešpektuje

pomerne širokú mieru úvahy národnej rady pri regulácii svojich vnútorných pomerov

a zasahuje do nej len v nevyhnutných prípadoch (PL. ÚS 4/2018).

III.1.1. Namietané porušenie

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku

31.

Navrhovatelia namietajú skutočnosť, že 17. februára 2022 v prvom čítaní odmietnuté

návrhy zákonov (parlamentné tlače č. 847, 848, 850) sa stali takmer v úplnosti predmetom

pozmeňujúceho poslaneckého návrhu z 27. apríla 2022 k návrhu napadnutého zákona (parlamentná

tlač č. 849). Tým namietajú porušenie

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku, ktorý v lehote šiestich mesiacov odo dňa neschválenia návrhu

zákona zakazuje subjektom zákonodarnej iniciatívy opätovne podať rovnaký návrh zákona.

32.

Toto ustanovenie zákona o rokovacom poriadku je interpretované a aplikované prostredníctvom

rozhodnutí orgánov národnej rady v jednotlivých fázach legislatívneho procesu. Pri

striktne jazykovom výklade, ktoré vo svojom stanovisku presadzuje vláda, by sa pravidlo

zakotvené v

§ 96 ods. 3 o rokovacom poriadku

malo vzťahovať výlučne na nové návrhy zákonov, a nie na pozmeňujúce a doplňujúce

návrhy poslancov v neskorších fázach zákonodarného procesu. Takýto prístup by sa však

nepochybne míňal hlavnému účelu, pre ktorý bolo toto pravidlo do zákona o rokovacom

poriadku zavedené. Ak by ho totiž bolo možné obísť doplňujúcim alebo pozmeňujúcim

poslaneckým návrhom v druhom alebo treťom čítaní, vytvárala by sa tým len formálna,

no ľahko prekonateľná prekážka opätovného predkladania materiálne totožných návrhov

zákonov. Účelom tejto normy je snaha o nezahlcovanie parlamentných schôdzi tými istými

návrhmi zákonov, ktoré už boli v nedávnej minulosti poslancami odmietnuté. Ide o racionálne

pravidlo, ktoré neporušuje ústavné právo poslanca na zákonodarnú iniciatívu. Snaží

sa zefektívniť činnosť parlamentu. Inými slovami, toto pravidlo má materiálny zmysel,

ktorý nemôže byť popretý striktným gramatickým výkladom, ktorým jeho obídenie odôvodňuje

vláda.

33.

Je preto očividné, že ak sa národná rada v prvom čítaní uznesie, že nebude pokračovať

v rokovaní o návrhu zákona, neprijme k návrhu zákona žiadne uznesenie alebo ho neprijme

v ďalších fázach zákonodarného procesu, možno návrh považovať za odmietnutý. Na takto

odmietnutý návrh zákona sa potom vzťahuje

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku. Obsahovo totožný návrh (bez ohľadu na jeho označenie) by sa

preto nemal opätovne „objaviť“ v zákonodarnom procese v lehote, ktorú stanovuje

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku. Ak by tomu tak nebolo a pravidlo by sa vnímalo formálne, a

nie materiálne, paralyzovalo by to jeho účel.

34.

Na základe uvedeného je možné konštatovať, že procedurálny postup, ktorým sa doplnil

predložený návrh dotýkajúci sa napadnutého predpisu, porušil

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku. V tomto smere je však potrebné odkázať na konanie sp. zn. PL.

ÚS 6/2017, v ktorom ústavný súd uviedol, že „pri posudzovaní ústavnosti parlamentnej

procedúry preto treba rozlišovať medzi tzv. poriadkovými predpismi (normami), ktorých

účelom je len zabezpečenie účelnosti, hospodárnosti a vhodnosti postupu, prípadne

inštruktívneho návodu na postup v určitej situácii, a normami, ktoré sa dotýkajú esenciálnych

otázok (princípov) danej parlamentnej procedúry“. Ústavný súd konštatuje, že pravidlo

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku nemá ústavnú relevanciu. Bez ďalších legislatívnych pochybení

preto nemá jeho nerešpektovanie ústavnoprávne konzekvencie. Šesťmesačná lehota zákazu

predkladania obsahovo totožných návrhov zákonov je lehotou procesnou, na ktorú dohliada

národná rada. Jej nerešpektovaním sa môžu schôdze parlamentu zaplaviť obsahovo totožnými

návrhmi a efektivita činnosti národnej rady môže takýmto postupom utrpieť. Ideálny

stav prerokovania návrhov zákonov však nie je oblasť, do ktorej by mal ústavný súd

zasahovať. Dodržiavanie tohto pravidla, ktoré vedie primárne k procesnej efektívnosti

činnosti národnej rady v zákonodarnom procese, spadá do procesnej autonómie národnej

rady. Porušenie tejto procesnej lehoty v tomto prípade svojou intenzitou nezasahuje

žiaden z ústavných princípov či pravidiel zákonodarného procesu upravených v ústave.

Na základe uvedeného preto porušenie pravidla stanoveného v

§ 96 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku ústavný súd nehodnotí ako ústavne relevantné.

III.1.2. Pozmeňovací návrh poslanca v druhom čítaní

35.

Ďalšia námietka navrhovateľov sa opätovne vzťahuje na skutočnosť, že už odmietnuté

návrhy zákonov v prvom čítaní (parlamentné tlače č. 847, 848, 850) boli takmer v úplnosti

predmetom rozsiahleho pozmeňujúceho poslaneckého návrhu k návrhu napadnutého zákona

(parlamentná tlač č. 849) v neskorej fáze zákonodarného procesu. Týmto postupom sa

podľa ich názoru právo zákonodarnej iniciatívy poslancov „skrylo“ do práva poslancov

na podávanie pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Podľa nich sa tým obišlo pripomienkové

konanie, t. j. fáza, ktorou vládny návrh zákona prechádza pred podaním do parlamentu.

Súčasne tvrdia, že týmto postupom sa redukovala, resp. obmedzila možnosť náležitej

parlamentnej deliberácie. Pri spochybňovanom poslaneckom pozmeňujúcom návrhu kritizujú

„

minimalistické, iba formálne odôvodnenie jednotlivých zmien a absencia akejkoľvek

reálnej diskusie k nim

“. Týmito výhradami sa snažia prepojiť prerokovanie návrhu napadnutého zákona podľa

zákona o rokovacom poriadku s porušením ústavných pravidiel. Nespochybňuje sa pri

tom porušenie žiadneho konkrétneho ustanovenia zákona o rokovacom poriadku.

36.

V bode 29 tohto rozhodnutia bolo uvedené, že za určitých, pomerne výnimočných okolností

môže aj bez porušenia ustanovení zákona o rokovacom poriadku ústavný súd konštatovať

neústavnosť zákonodarného procesu, ktorý viedol k prijatiu napádaného predpisu. Takáto

situácia by mohla nastať, ak zákonodarný proces síce formálne prebehol v zmysle ustanovení

zákona o rokovacom poriadku, no materiálne by sa týmto postupom ústavnou intenzitou

negatívne zasiahlo do ústavou garantovaného práva alebo princípu. Aj keď navrhovatelia

priamo neoznačili ústavné práva alebo princípy, ktoré mohli byť pri prerokovaní napadnutého

predpisu negatívnym spôsobom zasiahnuté, možno konštatovať, že sa domáhajú predovšetkým

negatívneho dopadu takéhoto postupu na politickú diskusiu, ktorej rozvinutie je pri

zákonodarnom procese nevyhnutné. Absencia náležitej politickej diskusie je prepojiteľná

najmä so slobodnou súťažou politických síl v demokratickej spoločnosti, a to predovšetkým

s právom politickej opozície zapojiť sa do zákonodarného procesu. Toto právo patrí

všetkým poslancom a je prepojiteľné so zásadou náležitého parlamentného prerokovania

návrhu zákona vyplývajúceho primárne z

čl. 31 ústavy

.

37.

Zákonodarný proces v národnej rade má predovšetkým vytvoriť priestor pre náležitú

deliberáciu a „obrusovanie hrán“ predloženého návrhu zákona. Návrh zákona by preto

mal prejsť všetkými fázami zákonodarného procesu. Pôvodne tri vládne návrhy zákonov

(parlamentná tlač č. 847, 848, 850) absolvovali fázu tzv. prípravy v orgánoch výkonnej

moci. Následne boli do parlamentu predložené ako vládne návrhy zákonov. Národná rada

ich v zákonodarnom procese odmietla už v prvom čítaní. Počas prvého čítania sa zisťujú

základné predpoklady na to, či je zákon formálne v poriadku a či je z obsahového hľadiska

„zrelý“ pre ďalšie fázy zákonodarného procesu. Predmetné tri návrhy zákonov, ktoré

sa dotýkali napadnutej právnej úpravy (parlamentná tlač č. 849), boli postupom podľa

§ 73 zákona

o rokovacom poriadku vylúčené z ďalšieho zákonodarného procesu. Následne však boli

cestou poslaneckého návrhu „vzkriesené“ v záverečnej fáze druhého čítania.

38.

Naznačený postup nemusí byť v zákonodarnom procese neobvyklý. Rozhodnutia národnej

rady pri prerokovaní návrhov zákonov môžu byť nielen odborné, ale aj politické. Môže

sa preto stať, že aj návrhy zákonov, ktoré spĺňajú všetky predpoklady na ďalší postup

zákonodarným procesom, budú z politických dôvodov zamietnuté. Spôsob a metódy prerokovania

návrhov zákonov môžu byť totiž výsledkom politickej taktiky pri zákonodarnom procese,

keďže politické metódy pri tomto postupe patria do konceptu parlamentnej autonómie.

Ústavný súd nehodnotí ich vhodnosť, resp. ideálny stav zákonodarného procesu. Poslanci

národnej rady sa za prípadné pochybenia, a to aj pri zákonodarnej činnosti, politicky

zodpovedajú občanom v pravidelne sa opakujúcich voľbách. Napriek tomu však ústavný

súd nemôže rezignovať na dohľad nad ústavnosťou, ktorá sa dotýka konceptu parlamentnej

autonómie. Pri tom je však primerane zdržanlivý a do parlamentných procedúr zasiahne

výlučne v situáciách, keď ústavnou intenzitou dôjde k negatívnemu zásahu do výkonu

ústavných práv alebo princípov.

39.

Na základe podkladov, ktoré ústavnému súdu doručili navrhovatelia, vláda, národná

rada, ako aj na základe informácií, ktoré si ústavný súd zabezpečil vlastnou činnosťou,

mal ústavný súd za preukázané, že pri prijatí napadnutého zákona (v tom čase parlamentná

tlač č. 849) sa rozvinul riadny zákonodarný proces, v ktorom sa zúčastnili všetky

relevantné subjekty. Navrhovatelia neuviedli nič relevantné, čím by z obsahového hľadiska

podporili svoje tvrdenia o neústavnosti procesu prijímania napadnutého právneho predpisu.

V podstatnom rámci boli dodržané všetky základné záruky riadneho legislatívneho procesu

v právnom štáte.

40.

Navrhovatelia tvrdia, že pozmeňovací návrh, ktorý vo veľkých častiach konzumoval

pôvodné parlamentné tlače č. 847, 848, 850, bol neprimerane dlhý. Ústavný súd ale

nemôže posudzovať rozsah pozmeňovacieho návrhu ako dôvod na deklaráciu neústavnosti

právneho predpisu. Stanovením ideálnej, primeranej či neprimeranej dĺžky pozmeňujúceho

či doplňujúceho návrhu bez prepojenia na porušenie ústavných práv alebo princípov

by ústavný súd neprimeraným spôsobom zasiahol do parlamentnej autonómie.

41.

Navrhovatelia tvrdia aj to, že diskusia k pozmeňovaciemu návrhu bola nedostatočná.

Ústavný súd však zistil, že počas druhého čítania k parlamentnej tlači č. 849 mali

všetci poslanci možnosť sa k predmetnému doplňujúcemu návrhu vyjadriť. Niektorí z

nich túto možnosť počas schôdze národnej rady 26. a 27. apríla 2022 aj využili. Nedošlo

teda k obmedzeniu parlamentnej deliberácie, hoc sa táto uskutočnila bez účasti výborov.

Táto výhrada by sa však vzťahovala na každý pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslancov,

ak sa rozhodnutím národnej rady neuplatní postup podľa

§ 29 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku. Okrem toho predkladateľ podľa

§ 94 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku vyslovil súhlas s predmetným doplňujúcim poslaneckým návrhom,

ktorý návrh zákona rozšíril. Národná rada rozhodla aj o skrátení 48-hodinovej lehoty

na hlasovanie o návrhoch zo spoločnej správy výborov a o pozmeňujúcich a doplňujúcich

návrhoch podaných na schôdzi národnej rady (

§ 83 ods. 4 zákona

o rokovacom poriadku). Pri prerokovaní parlamentnej tlače č. 849 sa pristúpilo aj

k postupu podľa

§ 84 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku, podľa ktorého sa tretie čítanie uskutočnilo okamžite po skončení

druhého čítania. Aj v treťom čítaní sa uskutočnila diskusia, hoc len krátka.

42.

Ústavný súd v zákonodarnom postupe pri prerokovaní parlamentnej tlače č. 849 nespozoroval

porušenia, ktoré by bránili otvorenej diskusii zástancov konkurenčného názoru či narušovali

právo parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu

vládnucej väčšiny. Neschvaľuje konštantné skracovanie lehôt, ktoré je pri zákonodarnom

procese v národnej rade čoraz častejšie, rešpektuje však parlamentnú autonómiu, do

ktorej môže s ohľadom na princíp deľby moci vstúpiť len výnimočne, pri ústavne relevantnom

nerešpektovaní ústavných práv alebo princípov.

43.

Na základe uvedeného možno konštatovať, že v procese prijímania napadnutého zákona

nekonala národná rada svojvoľne. Parlamentná diskusia a ústavná požiadavka, aby zákony

vyjadrovali vôľu poslancov, sú navzájom previazané. Obmedzenie diskusie ovplyvňuje

tvorbu vôle poslancov. Diskusia je jedným zo zmyslov parlamentnej procedúry. Všetky

strany zúčastnené na parlamentnej procedúre majú dostať príležitosť sa s prerokúvanou

vecou oboznámiť a zároveň sa k nej vyjadriť (PL. ÚS 26/2019). Niektorí poslanci tento

priestor čiastočne využili, prípadne čiastočne dobrovoľne nevyužili. Ochrana parlamentnej

menšiny nemá za cieľ chrániť menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine

prezentovať svoj názor v rozhodovacom procese parlamentu (PL. ÚS 13/2022). Preto nemožno

ako zásadnú brať výhradu navrhovateľov, podľa ktorej sa pripomienky odbornej verejnosti,

stanoviská stavovských organizácií ani pripomienky súdnej rady nezohľadnili. Konečné

rozhodnutie parlamentu v zákonodarnom procese je výsledkom väčšinového rozhodovania,

ktoré, aj keď nebude podporené všetkými poslancami parlamentu (a ani to v zásade nie

je potrebné očakávať), musí byť výsledkom procesu, v ktorom mal každý poslanec rovnakú

možnosť na konečnú podobu rozhodnutia parlamentu vplývať (PL. ÚS 6/2017). Ústavný

súd preto ani pri tejto výhrade navrhovateľov nemôže konštatovať ústavne relevantné

dôvody na deklaráciu neústavnosti napadnutého predpisu.

III.1.3. Súdna rada v legislatívnom procese

44.

Navrhovatelia ďalej tvrdia, že súdna rada nemá v legislatívnom procese bežné postavenie,

ak sa návrh právneho predpisu dotýka organizácie súdnej moci. Vychádzajú pritom z

postavenia súdnej rady v rámci organizácie súdnej moci a súčasne

§ 4 ods. 1 písm. f) zákona

o súdnej rade. Zákon o súdnej rade vychádza z ústavnej blankety

čl. 141a ods. 6 písm. k)

, a preto mu navrhovatelia pripisujú ústavnú relevanciu. Domnievajú sa, že súdna rada

z povahy svojho ústavného postavenia patrí k nezastupiteľnému a neopomenuteľnému pripomienkujúcemu

subjektu pri rozhodovaní o organizácii súdov. Tvrdia, že súdna rada bola činnosťou

národnej rady pri výkone svojich právomocí obmedzená.

45.

Osobitné postavenie súdnej rady v legislatívnom procese vyplýva z koncepcie

čl. 141a ods. 1 ústavy

, ktorý ju definuje ako ústavný orgán sudcovskej legitimity. Podľa

§ 4 ods. 1 písm. f) zákona

o súdnej rade patrí do pôsobnosti súdnej rady aj zaujímanie stanovísk „

k návrhom všeobecne záväzných právnych predpisov upravujúcich organizáciu súdnictva,

konanie pred súdmi a postavenie sudcov

“. Práve preto sa v priebehu legislatívneho procesu k takýmto návrhom všeobecne záväzných

právnych predpisov očakáva diskusia predkladateľov takýchto zmien s predstaviteľmi

súdnej rady. Na druhej strane je ale potrebné dodať, že toto zákonné ustanovenie samo

osebe nemá ústavnú relevanciu. Pri prípadnom negatívnom stanovisku súdnej rady k takýmto

návrhom všeobecne záväzných právnych predpisov či v prípade, ak sa súdna rada vôbec

nevyjadrí, nie je legislatívny proces možné považovať za ústavne nekonformný. Uvedené

zákonné ustanovenie vyjadruje možnosť súdnej rady sa k takýmto návrhom vyjadrovať

a nerobí z nej ústavne privilegovaný subjekt legislatívneho procesu. S takýmto postavením

súdnej rady nepočítajú ani právne predpisy upravujúce legislatívny, zákonodarný či

ústavodarný proces, t. j. ústava, zákon č.

400/2015 Z. z.

o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, zákon o rokovacom poriadku,

Legislatívne pravidlá tvorby zákonov (schválené uznesením národnej rady č.

19/1997 Z. z.

) či Legislatívne pravidla vlády Slovenskej republiky (schválené uznesením vlády Slovenskej

republiky zo 4. mája 2016 č. 164).

46.

Uvedené ale neznamená, že úloha súdnej rady je pri legislatívnych návrhoch dotýkajúcich

sa výkonu súdnictva irelevantná. Stanoviská súdnej rady k takýmto zákonom majú pre

predkladateľa dôležitú výpovednú hodnotu. Nie sú však preňho pri postupe v legislatívnom

procese záväzné. Úloha súdnej rady je na ústavnej úrovni predovšetkým zdôraznená pri

následnej kontrole ústavnosti prostredníctvom oprávnenia predsedu súdnej rady podať

návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov, ak ide o právne predpisy týkajúce

sa výkonu súdnictva. Práve pre toto oprávnenie, ktorým môže predseda súdnej rady aktivovať

súdny prieskum ústavnosti relevantných ustanovení, by predkladateľ mal už v priebehu

legislatívneho procesu zásadným spôsobom brať do úvahy vyjadrenia súdnej rady k predkladaným

návrhom všeobecne záväzných právnych predpisov.

47.

Ústavný súd má navyše preukázané, že v legislatívnom procese, ktorý viedol k prijatiu

napádaného predpisu, sa súdna rada ku koncepcii tzv. „súdnej mapy“ (t. j. k pôvodným

vládnym návrhom zákonov) od roku 2020 vyjadrovala opakovane v štádiu tzv. medzirezortného

pripomienkového konania. Jednotliví členovia súdnej rady sa k predmetným vládnym návrhom

vyjadrovali aj verejne. Súdna rada oficiálne zaujala stanoviská a navrhla pripomienky

k viacerým aspektom reformy „súdnej mapy“, a to najmä uznesením č. 327/2020 zo 4.

decembra 2020, uznesením č. 32/2021 zo 16. februára 2021, ako aj uznesením č. 247/2021

zo 14. októbra 2021. Využila tým svoju právomoc vyplývajúcu zo zákona. V rámci legislatívneho

procesu uplatnila aj viaceré zásadné pripomienky, ktoré boli prerokované počas rozporového

konania k predmetným vládnym návrhom zákonov. Z nesúhlasu niektorých členov súdnej

rady, resp. ani prípadného nesúhlasu súdnej rady ako celku s návrhmi zákonov, ktoré

sa dotýkajú organizácie súdnictva a ktoré členovia súdnej rady mali možnosť prerokovať,

nemožno bez ďalšieho vyvodiť neústavnosť národnou radou prijatého zákona.

48.

Práve už uvedené skutočnosti odlišujú postavenie a význam súdnej rady od iných ústavných

orgánov, ktorých úlohu v rámci legislatívneho procesu ústavný súd doteraz posudzoval.

Ak napríklad vo veci sp. zn. PL. ÚS 13/2022 ústavný súd v okolnostiach prejednávanej

veci artikuloval, že pri legislatívnom procese nebol zabezpečený prístup poslancov

k vyjadreniam Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, učinil tak v súvislosti s ústavnou

hodnotou dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky (ktorá má nielen

hmotnoprávny, ale aj procesný rozmer), ktorej nositeľom sa s účinnosťou od 1. januára

2021 stal čl. 55a ústavy. Ústavné a zákonné postavenie súdnej rady v legislatívnom

procese je v porovnaní s Radou pre rozpočtovú zodpovednosť ale nepochybne odlišné.

Podľa zákonnej úpravy môže súdna rada zaujímať stanoviská k návrhom všeobecne záväzných

právnych predpisov upravujúcich organizáciu súdnictva, konanie pred súdmi a postavenie

sudcov. Na rozdiel od

čl. 55a ústavy

sa takýmito stanoviskami nechráni žiaden procesný rozmer ústavou chránených hodnôt.

To znamená, že ak by sa aj súdna rada nevyjadrila k prebiehajúcemu legislatívnemu

procesu, ktorý smeruje k úprave pomerov v organizácii súdnictva, nedošlo by k porušeniu

ústavou chránených záujmov procesnej povahy porovnateľných s ústavnou hodnotou manifestovanou

v

čl. 55a ústavy

. Inak povedané, úlohu súdnej rady ústavný súd vníma ako kľúčovú najmä s ohľadom na

obsahový ústavný súlad už platných právnych predpisov, nie pri posudzovaní ústavného

presahu opatrení v rámci legislatívneho procesu. Ďalšie odlíšenie predstavujú už konštatované

zásadne iné skutkové okolnosti prejednávanej veci (bod 47), z ktorých vyplýva, že

členovia súdnej rady mali príležitosť sa k dotknutým vládnym návrhom vyjadriť a súdna

rada taktiež opakovane oficiálne zaujímala stanoviská a navrhovala pripomienky k viacerým

aspektom reformy „súdnej mapy“. Uvedené znamená, že v tomto prípade nedošlo k obídeniu

úlohy súdnej rady v legislatívnom procese tak, ako to tvrdia navrhovatelia.

III.2. K namietanému nesúladu s ústavnou zásadou nepreložiteľnosti sudcu

49.

Ústavný súd sa už v sp. zn. PL. ÚS 12/04 zaoberal otázkou ústavnej zásady nepreložiteľnosti

sudcov pri preložení sudcov zaniknutých súdov na iné súdy, ktoré nastalo z dôvodu

reorganizácie súdnictva. V tom čase platná a účinná úprava

čl. 148 ods. 1 ústavy

explicitne nerátala s možnosťou preloženia sudcu na základe novej súdnej organizácie.

Ústavný súd však toto ustanovenie neinterpretoval izolovane, ale systematicky, v spojitosti

s

čl. 143 ods. 2 ústavy

. Ústavná úprava totiž aj v tom čase umožňovala zákonom regulovať sústavu súdov vrátane

ich pôsobnosti, organizácie a konaní pred nimi. Úprava ustanovenia súdov a súdnych

obvodov teda už implicitne rátala aj s potenciálnym presunom pracovného výkonu dotknutých

sudcov. V sp. zn. PL. ÚS 12/04 bola organizácia súdnej moci zaradená do oblasti plnenia

pozitívneho záväzku štátu reálne uplatňovať základné právo na súdnu ochranu, ktoré

môže mať teda za následok aj (nedobrovoľný) prechod sudcu na iný súd. Podľa vtedy

účinnej ústavnej úpravy preto ústavný súd nepovažoval takéto preloženie sudcov na

nové miesto výkonu sudcovskej činnosti za zásah do ústavného princípu nepreložiteľnosti

sudcu, ako ani za zásah do osobnej nezávislosti preloženého sudcu.

50.

Ústavný zákon č.

422/2020 Z. z.

, ktorý menil a doplnil ústavu,

inter alia

v novelizovanom

čl. 148 ods. 1

nadviazal na v sp. zn. PL. ÚS 12/04 načrtnutú ústavnú súladnosť preloženia sudcov

bez ich súhlasu pri zmene sídel súdov. Do uvedeného článku bolo v tomto smere pridané

znenie, podľa ktorého „

súhlas sudcu s preložením sa nevyžaduje pri zmene sústavy súdov, ak je to nevyhnutné

na zabezpečenie riadneho výkonu súdnictva; podrobnosti ustanoví zákon

“. Dôvodová správa k tomuto ustanoveniu okrem iného uvádza aj to, že «

Sústava súdov nie je statická, ale podlieha zmenám v súvislosti so zriadením súdov

alebo ich rušením. Z čl. 143 ods. 2 ústavy vyplýva, že sústavu súdov dotvára zákonná

úprava, resp. súdy, okrem najvyšších súdov, sú zriaďované a rušené zákonom. (...)

Z povahy veci je zrejmé, že pri zmene v sústave súdov dochádza k tomu, že sudca prestáva

pôsobiť na jednom súde (zrušovaný súd) a pokračuje vo výkone funkcie na inom súde

(nástupnícky súd). Tento následok doteraz vždy reguloval zákon v súlade s čl. 143

ods. 2 ústavy. Navrhovaná ústavná zmena tento mechanizmus potvrdzuje, ale naviac mu

dáva materiálny rozmer, pretože jeho využitie umožňuje len v nevyhnutnej miere s cieľom

zabezpečiť výkon súdnictva. (...) Cieľ „zabezpečiť výkon súdnictva“ treba posudzovať

s ohľadom na naplnenie poslania súdov, ktorým je poskytnutie súdnej ochrany, t. j.

konať a rozhodovať o právach a právom chránených záujmoch osôb v konkrétnom prípade...»

Z uvedeného zámeru ústavodarcu možno odvodiť, že ústavná súladnosť napadnutého predpisu

bude zachovaná, ak zákonom reorganizovaná sústava súdov bude aj naďalej garantovať

zabezpečenie riadneho výkonu súdnictva.

51.

Navrhovatelia v návrhu na začatie konania spochybňujú ústavnú súladnosť preloženia

sudcu pri reorganizácii sídel súdov, predovšetkým z dôvodu, že napadnutý predpis umožňuje,

aby určitý okruh sudcov bol bez súhlasu preložený na iné miesto výkonu práce v rámci

obvodov okresných súdov, a to iba na základe rozvrhu práce ako aktu riadenia predsedu

súdu. Napádaný predpis totiž zaviedol reorganizáciu okresných súdov na súdne obvody

[novelizované znenie

§ 2 zákona č. 371/2004

o sídlach a obvodoch súdov Slovenskej republiky a o zmene zákona č.

99/1963 Zb.

Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (v znení zákonov č.

428/2004 Z. z.

a č.

757/2004 Z. z.

) v znení neskorších predpisov]. V rámci súdnych obvodov okresných súdov sa niektoré

súdy rozdelili na tzv. sídelné súdy a súdne pracoviská. Podľa novelizovaného znenia

§ 51b ods. 1 zákona č. 757/2004 Z. z.

o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej

len „zákon o súdoch“) „

Rozvrh práce okresného súdu môže byť založený na obvodovom systéme, ktorým sa vytvára

obvod pracoviska zriadeného zákonom v rámci obvodu okresného súdu pre určenú hlavnú

súdnu agendu, ak sú na vybavovanie výlučne tejto agendy rozvrhom práce určené aspoň

tri senáty alebo aspoň traja samosudcovia; obvod pracoviska musí rešpektovať územné

a správne usporiadanie Slovenskej republiky a v prípade trestnoprávnej agendy aj obvod

okresnej prokuratúry, ak majú v obvode okresného súdu sídlo dve alebo viaceré okresné

prokuratúry.

“

52.

Navrhovatelia tvrdia, že predseda súdu, ktorý rozvrhom práce určí miesto výkonu funkcie

sudcu v rámci súdneho obvodu, nie je povinný akceptovať prípadné pripomienky a výhrady

dotknutých (preložených) sudcov a ani stanovisko sudcovskej rady. Podľa navrhovateľov

tým napadnutá právna úprava umožňuje predsedovi súdu svojvoľnú manipuláciu pri rozhodovaní

o faktickom preložení sudcu bez jeho súhlasu (nejde teda o preloženie sudcu

stricto sensu

). Namietajú absenciu zákonnej úpravy podrobností, ktorá by vytvorila dostatočné záruky

pred uplatnením vplyvu nesúdnych orgánov a zároveň dotknutým sudcom priznala primerané

záruky ich ochrany. V dôsledku napadnutých zákonných a podzákonných ustanovení môže

podľa navrhovateľov dôjsť k situácii, že zákonní sudcovia na tzv. sídelných okresných

súdoch a ich pracoviskách budú bez súhlasu presunutí na iné miesto výkonu práce, a

to na základe rozvrhu práce ako aktu riadenia predsedu súdu.

53.

Podľa

§ 51b ods. 4 zákona

o súdoch platí, že „

zmeniť miesto výkonu funkcie sudcu v rozvrhu práce zo sídla súdu na pracovisko alebo

naopak možno len s predchádzajúcim súhlasom dotknutého sudcu; tým nie sú dotknuté

ustanovenia predpisov o konaní pred súdmi o mieste vykonávania úkonov súdu. Bez súhlasu

podľa prvej vety možno zmeniť miesto jeho výkonu funkcie len s predchádzajúcim súhlasom

súdnej rady, ak je to potrebné pre riadny chod súdu; návrh súdnej rade podáva predseda

súdu. V

§ 52 ods. 1 zákona o súdoch

sa uvádza, že Rozvrh práce zostavuje predseda súdu tak, aby bol zabezpečený výkon

súdnictva. Pri tvorbe rozvrhu práce je povinný rešpektovať zásadu rovnomernej zaťaženosti

sudcov a súdnych úradníkov, ako aj zásadu špecializácie sudcov na hlavné súdne agendy

s cieľom efektívneho výkonu súdnictva. Na Mestskom súde Košice zodpovedá za prípravu

návrhu rozvrhu práce podpredseda súdu v ním riadenej oblasti výkonu súdnictva.

“. Ustanovenie

§ 52 ods. 1 zákona

o súdoch uvádza, že „

Predseda súdu je povinný návrh rozvrhu práce, predtým než ho predloží sudcovskej rade

podľa odseku 3, prerokovať so sudcami.

“.

54.

S ohľadom na citované zákonné ustanovenia možno uviesť, že predseda súdu ako orgán

správy súdov síce rozvrhom práce riadi činnosť súdu, no pri jeho príprave nerozhoduje

svojvoľne. Predseda súdu, rovnako ako do prijatia napádaného predpisu, musí rozvrh

práce prerokovať so sudcami a následne aj so sudcovskou radou príslušného súdu. Navyše,

napadnutý predpis zaviedol pravidlo, podľa ktorého zmeniť miesto výkonu funkcie sudcu

v rozvrhu práce zo sídla súdu na pracovisko alebo naopak možno len s predchádzajúcim

súhlasom dotknutého sudcu. Bez súhlasu sudcu možno zmeniť miesto jeho výkonu funkcie

len s predchádzajúcim súhlasom súdnej rady, ak je to potrebné pre riadny chod príslušného

súdu. Tieto garancie vyplývajú explicitne z citovaných ustanovení napádaného predpisu.

Poistka proti zneužitiu právomoci predsedu súdu, ktorá by mohla mať manipulatívne

či šikanózne tendencie zo strany predsedu súdu pri tvorbe rozvrhu práce, je naplnená

v potrebe prerokovať návrh rozvrhu práce so sudcami a sudcovskou radou príslušného

súdu, no aj potrebným schválením prípadného takéhoto rozhodnutia na rokovaní súdnej

rady, ak je to potrebné pre riadny chod súdu. Zloženie súdnej rady, ako aj jej ústavné

vymedzenie, ktoré ju definuje ako ústavný orgán sudcovskej legitimity (

čl. 141a ods. 1 ústavy

), vytvára dostatočné záruky pred prípadnou svojvôľou zo strany predsedu súdu. Súdna

rada posúdi, či zmena výkonu sudcu bola pre riadny chod súdu nevyhnutná, teda či tento

cieľ nebolo možné dosiahnuť iným, menej invazívnym spôsobom. Napokon, ak aj napriek

uvedeným postupom sa bude preradený sudca domnievať, že došlo k neoprávnenému zásahu

do jeho ústavných práv, môže sa obrátiť na ústavný súd postupom podľa

čl. 127 ústavy

. Na základe toho možno uzavrieť, že platný právny poriadok vytvára dostatočné záruky

proti prípadným tendenciám zneužitia právomoci predsedu súdu pri tvorbe rozvrhu práce,

ktorý by navrhoval zmenu výkonu práce sudcu v rámci konkrétneho súdneho obvodu.

55.

Argumentácia v návrhu vychádza aj z niektorých rozhodnutí Európskeho súdu pre ľudské

práva, ktoré riešili otázky zásahu do nezávislosti sudcov pri ich nedobrovoľnom preložení.

V oboch uvádzaných prípadoch však išlo o skutkovo veľmi odlišné situácie bez náležitých

záruk proti zásahom do nezávislosti súdnej moci. Navrhovatelia citujú pasáže rozhodnutí

Európskeho súdu pre ľudské práva bez adekvátneho zdôvodnenia a previazania s namietanou

právnou úpravou. V rozhodnutí vo veci Gumenyuk proti Ukrajine, rozsudok Európskeho

súdu pre ľudské práva z 22. novembra 2021, č. 11423/19, išlo o skutkovo iný prípad

s odlišnými právnymi dôsledkami (zákonom vykonaná reorganizácia súdnej moci, pri ktorej

boli niektorí sudcovia Najvyššieho súdu Ukrajiny vylúčení z výkonu súdnej moci na

novozriadenom Najvyššom súde, hoc im bol zachovaný sudcovský plat). V rozhodnutí vo

veci Bilgen proti Turecku, rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 9. júna 2021,

č. 1571/07, bolo konštatované porušenie čl. 6 ods. 1 dohovoru, keďže v tureckej legislatíve

chýbala efektívna možnosť jednotlivca (sudcu) odvolať sa proti rozhodnutiu o nedobrovoľnom

preložení sudcu na nezávislom súde. Návrh taktiež spomína rozhodnutie Súdneho dvora

Európskej únie W. Ź., rozsudok zo 6. októbra 2021, C-487/19. V tomto prípade sa skutkovo

riešilo preradenie sudcu medzi dvomi oddeleniami toho istého súdu, čo za určitých

okolností môže porušovať zásadu neodvolateľnosti a nezávislosti sudcov. V rozhodnutí

sa však neriešila zmena miesta výkonu práce sudcu, ktorá je pre návrh na začatie konania

podstatná. Z dôvodu zásadných rozdielov v skutkových okolnostiach medzi citovanými

rozhodnutiami uvedených súdnych inštancií a na ústavnom súde posudzovaného návrhu

na začatie konania ústavný súd nepovažoval citované argumenty navrhovateľov za relevantné

pre konečné rozhodnutie v tejto veci.

III.3. Záver

56.

Z dôvodov už uvedených tak možno konštatovať, že ustanovenia napádaného právneho

predpisu, ktorými sa vykonala reorganizácia súdnictva, nie sú v rozpore s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 141 ods. 1

,

čl. 141a

,

čl. 144 ods. 1

,

čl. 148 ods. 1

,

čl. 46 ods. 1

a

čl. 48 ods. 1 ústavy

a s čl. 6 ods. 1 dohovoru. Preto ústavný súd návrhu nevyhovel, tak ako je to uvedené

vo výroku nálezu.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 8. novembra 2023

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky