V mene Slovenskej republiky

394

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 25/2020-131

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej (sudkyňa spravodajkyňa), Ladislava Duditša, Libora Duľu, Rastislava

Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,

Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu skupiny 37 poslancov Národnej rady Slovenskej

republiky, zastúpenej advokátskou kanceláriou KALLAN Legal, s. r. o., Súmračná 25,

Bratislava, v mene ktorej koná advokát a konateľ JUDr. Robert Kaliňák, na začatie

konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade zákona č.

241/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších

predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 31

a

čl. 149 až 151 Ústavy Slovenskej republiky

a o návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade zákona č.

241/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších

predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 12 ods. 1

a

2

,

čl. 31

,

čl. 36

a

čl. 149 až 151 Ústavy Slovenskej republiky

takto

r o z h o d o l

Návrhom

nevyhovuje.

Odôvodnenie

I.

Návrhy na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Skupina 37 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „skupina poslancov“)

návrhom doručeným Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) 23.

septembra 2020 a generálny prokurátor Slovenskej republiky (ďalej len „generálny prokurátor“)

návrhom doručeným 6. októbra 2020 sa podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) domáhali vyslovenia nesúladu zákona č.

241/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších

predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „napadnutá právna

úprava“ alebo aj „zákon č. 241/2020 Z. z“), s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 30 ods. 4

,

čl. 31

,

čl. 149 až 151 ústavy

; generálny prokurátor navyše namietal aj nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 12 ods. 1

a

2

v spojení s

čl. 36 ústavy

.

2.

Uznesením č. k. PL. ÚS 23/2020-78 zo 14. októbra 2020 ústavný súd oba návrhy spojil

na spoločné konanie a uznesením č. k. PL. ÚS 25/2020-49 z 21. októbra 2020 návrh skupiny

poslancov v časti namietajúcej nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 31

,

čl. 149 až 151 ústavy

a návrh generálneho prokurátora v časti namietajúcej nesúlad napadnutej právnej úpravy

s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 12 ods. 1

a

2

,

čl. 31

,

čl. 36

a

čl. 149 až 151 ústavy

prijal na ďalšie konanie. Vo zvyšnej časti (vo vzťahu k

čl. 30 ods. 4 ústavy

– k tomu bližšie uznesenie č. k. PL. ÚS 25/2020-49 z 21. októbra 2020 body 42 až

45) návrhy odmietol ako zjavne neopodstatnené. Zároveň tým istým uznesením nevyhovel

obom návrhom na pozastavenie účinnosti napadnutej právnej úpravy.

3.

Skupina poslancov a generálny prokurátor vo svojich návrhoch napádajú nesúlad ustanovení

zákona č.

241/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších

predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, ktorý bol schválený Národnou

radou Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) v legislatívnom konaní o návrhu

skupiny poslancov národnej rady. Ich námietky možno rozdeliť do nasledujúcich oblastí

I.1. Nedostatky legislatívneho procesu

4.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

z dôvodu, že národná rada v rámci legislatívneho procesu predchádzajúcemu schváleniu

napadnutej právnej úpravy porušila viaceré ustanovenia zákona Národnej rady Slovenskej

republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rokovacom poriadku národnej rady“),

čím malo dôjsť k zmareniu možnosti vyjadriť sa k návrhu napadnutej právnej úpravy

zo strany odbornej verejnosti vrátane prokuratúry. Skupina poslancov namieta tiež

nedodržanie lehôt v rámci legislatívneho postupu na prerokovanie a hlasovanie o návrhu

napadnutej právnej úpravy. Je toho názoru, že porušením legislatívnych pravidiel národná

rada obmedzila parlamentnú rozpravu a prístup odbornej verejnosti vrátane štátnych

orgánov, ktorých sa legislatívna zmena zavedená napadnutou právnou úpravou dotýka.

Podľa skupiny poslancov národná rada v procese schvaľovania napadnutej právnej úpravy

nepostupovala v súlade s príslušnými ustanoveniami zákona upravujúcimi legislatívny

postup, čím sa dopustila porušenia

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

z dôvodu nerešpektovania zákazu svojvôle v zákonodarnom procese, rozporu jej konania

s ústavnými zásadami demokratického a právneho štátu a neumožnenia riadnej odbornej

diskusie a parlamentnej rozpravy ako predpokladu slobodnej súťaže politických síl

v demokratickej spoločnosti.

5.

Generálny prokurátor namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

z dôvodu závažných procedurálnych nedostatkov zákonodarného procesu, ktorých priamym

dôsledkom bolo vylúčenie verejnosti vrátane odbornej verejnosti pri príprave a prijatí

napadnutej právnej úpravy a obmedzenie parlamentnej pluralitnej diskusie. Vady legislatívneho

procesu vidí v nerešpektovaní zákonných lehôt v rámci legislatívneho postupu na prerokovanie

a hlasovanie o návrhu napadnutej právnej úpravy a v tom, že o návrhu napadnutej právnej

úpravy nebola vedená žiadna verejná, odborná či parlamentná plnohodnotná diskusia.

Podľa generálneho prokurátora nedostatky legislatívneho procesu prijatia napadnutej

právnej úpravy môžu vo svojom súhrne viesť k vzniku natoľko závažnej vady, ktorá nemusí

obstáť pri hodnotení ústavnej konformnosti legislatívneho procesu.

6.

Na základe uvedeného navrhovatelia navrhli, aby ústavný súd rozhodol, že napadnutá

právna úprava nie je v súlade s uvedenými príslušnými referenčnými normami.

I.2. Vecné (obsahové) nedostatky napadnutej právnej úpravy

7.

V tejto časti návrhu skupina poslancov napáda nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 149 – 151 ústavy

. Nesúlad napadnutej právnej úpravy s uvedenými referenčnými normami vzhliada z dôvodu,

že generálnym prokurátorom by mal byť iba prokurátor a špeciálnym prokurátorom iba

osoba, ktorá spĺňa rovnaké alebo prísnejšie podmienky, aké zákon spája s vymenovaním

do funkcie prokurátora, ďalej z dôvodu nejasnosti a nepresnosti napadnutej právnej

úpravy a jej rozpornosti s právnym poriadkom, stanovenia nižších kritérií na vymenovanie

do funkcie generálneho prokurátora, špeciálneho prokurátora a prokurátora špeciálnej

prokuratúry, ako zákon predpokladá u funkčne nižšie postavených prokurátorov, a z

dôvodu narušenia princípov materiálneho právneho štátu, ku ktorému malo dôjsť obsahovým

vymedzením bezúhonnosti ako predpokladu na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora

a špeciálneho prokurátora a nestanovením predpokladov na vymenovanie do funkcie generálneho

prokurátora a špeciálneho prokurátora spočívajúcich v spôsobilosti na právne úkony

v plnom rozsahu a zdravotnej spôsobilosti, ktoré sú predpokladmi na vymenovanie do

funkcie prokurátora a ktorých absencia je dôvodom na odvolanie generálneho prokurátora

a špeciálneho prokurátora z funkcie.

8.

Generálny prokurátor v tejto časti návrhu namieta nesúlad spôsobu výberu a vymenovania

generálneho prokurátora a výberu a voľby špeciálneho prokurátora podľa napadnutej

právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 149 až 151 ústavy

vzhľadom na postavenie prokuratúry v systéme deľby moci, z ktorého vyplýva požiadavka

nestrannosti a nezávislosti prokuratúry a generálneho prokurátora a zásada inkompatibility

výkonu funkcie prokurátora s funkciou v inom orgáne verejnej moci. Podľa generálneho

prokurátora národná rada pri kreovaní funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho

prokurátora nebrala zreteľ na rozsah ich právomocí, hierarchický model prokuratúry

a koncepčné ústavné zakotvenie prokuratúry ako orgánu

„sui generis“

.

9.

Podľa generálneho prokurátora viaceré ustanovenia napadnutej právnej úpravy nezohľadňujú

obsahový význam

čl. 150

a

151 ústavy

a nekorelujú s ostatnými ustanoveniami zákona č.

153/2001 Z. z.

o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 153/2001 Z. z.“) a

zákona č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 154/2001 Z. z.“), napríklad použitými pojmami,

keď namiesto pojmu „zvolenie“ napadnutá právna úprava nesprávne používa pojem „vymenovanie“.

10.

Podľa generálneho prokurátora

„... do funkcie generálneho prokurátora môže byť vymenovaný iba taký občan Slovenskej

republiky, ktorý spĺňa rovnaké alebo prísnejšie podmienky ustanovené zákonom na vymenovanie

do funkcie prokurátora“

. Napadnutá právna úprava však podľa generálneho prokurátora ustanovuje menej náročné

podmienky na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora ako na vymenovanie do

funkcie prokurátora a umožňuje, aby za generálneho prokurátora bol vymenovaný občan

Slovenskej republiky, ktorý nie je prokurátorom. Nesúlad napadnutej právnej úpravy

s príslušnými referenčnými normami vzhliada generálny prokurátor aj vzhľadom na jej

ustanovenie, podľa ktorého osoba, ktorá v čase vymenovania za generálneho prokurátora

nie je prokurátorom, po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora zostáva prokurátorom

generálnej prokuratúry. Na základe uvedeného generálny prokurátor zastáva názor, že

čl. I napadnutej právnej úpravy (zákona č. 241/2020 Z. z.) nie je v súlade s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2

v spojení s

čl. 150

a

čl. 151 ústavy

.

11.

Nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2 ústavy

generálny prokurátor namieta aj z dôvodu jej účelovosti, nepresnosti, zmätočnosti

a nedostatočnej zrozumiteľnosti pre adresáta. Podľa generálneho prokurátora napadnutá

právna úprava obsahuje vážne rozpory medzi predpokladmi na vymenovanie za generálneho

prokurátora a náležitosťami návrhu na voľbu kandidáta na generálneho prokurátora.

Tie podľa generálneho prokurátora spočívajú v tom, že zatiaľ čo jedným z predpokladov

na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora je vysokoškolské právnické vzdelanie

druhého stupňa, návrh na voľbu kandidáta na funkciu generálneho prokurátora musí okrem

iného obsahovať originál alebo úradne overenú kópiu listiny preukazujúcej dosiahnuté

vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore právo. Pojem „vysokoškolské

právnické vzdelanie druhého stupňa“ nie je podľa generálneho prokurátora totožný s

pojmom „vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa v študijnom odbore právo“. Predpoklady

na vymenovanie za generálneho prokurátora nie sú podľa generálneho prokurátora v súlade

s obsahovými náležitosťami návrhu na voľbu generálneho prokurátora ani pri členstve

v politickej strane alebo politickom hnutí. Podľa generálneho prokurátora napadnutá

právna úprava nevylučuje, aby bol za generálneho prokurátora zvolený uchádzač, ktorý

je členom politickej strany alebo politického hnutia.

12.

Za nesúladnú s

čl. 2 ods. 2 ústavy

považuje generálny prokurátor napadnutú právnu úpravu aj z dôvodu, že zákonodarca

neustanovil prokurátorovi, ktorý sa stane prokurátorom na základe dikcie § 7 ods.

10 zákona č. 241/2020 Z. z., povinnosť zložiť sľub ako základnú podmienku na vznik

oprávnenia vykonávať funkciu prokurátora. Sľub, ktorý zložil ako generálny prokurátor,

mu totižto zanikol spolu so zánikom funkcie generálneho prokurátora. Podľa generálneho

prokurátora napadnutá právna úprava vyvoláva aj ďalšie aplikačné problémy týkajúce

sa (ne)možnosti disciplinárnej komisie zbaviť funkcie prokurátora generálnej prokuratúry

(ktorým sa generálny prokurátor podľa napadnutej právnej úpravy stane po skončení

výkonu funkcie generálneho prokurátora v prípade, ak v čase vymenovania do funkcie

generálneho prokurátora nebol prokurátorom) preložením na prokuratúru nižšieho stupňa

alebo pozbavením funkcie prokurátora. Zmätočnosť a nepresnosť napadnutej právnej úpravy

je podľa generálneho prokurátora napokon daná aj rozporom jej znenia so znením niektorých

ustanovení zákona č. 153/2001 Z. z. Podľa generálneho prokurátora je napadnutá právna

úprava nejednoznačná, nepredvídateľná a nedostatočne určitá, jasná a zrozumiteľná,

pričom tieto jej nedostatky nie je možné odstrániť ústavne-konformným výkladom.

13.

Rovnaké výhrady, aké generálny prokurátor uplatnil vo vzťahu k funkcii generálneho

prokurátora, uplatnil aj vo vzťahu k funkcii špeciálneho prokurátora, a to pokiaľ

ide o požadované vzdelanie a doterajšiu prax kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora,

členstvo špeciálneho prokurátora v politickej strane alebo politickom hnutí, sľub

zvoleného špeciálneho prokurátora, vznik oprávnenia vykonávať funkciu prokurátora

po skončení výkonu funkcie špeciálneho prokurátora a rozhodnutie disciplinárnej komisie

o jeho preložení na prokuratúru nižšieho stupňa alebo pozbavení funkcie prokurátora.

Podľa generálneho prokurátora v prípade, ak za špeciálneho prokurátora bude zvolený

kandidát, ktorý nie je prokurátorom, nevznikne mu služobný pomer prokurátora, pretože

nikdy nebol vymenovaný do funkcie prokurátora bez časového obmedzenia (

§ 8 zákona č. 154/2001 Z. z.

) a funkcia prokurátora mu nevznikla ani podľa osobitného zákona, t. j. zákona č.

153/2001 Z. z.

, keďže tento zákon upravuje spôsob vymenovania do funkcie generálneho prokurátora

a na voľbu špeciálneho prokurátora sa nevzťahuje. Všetky práva a povinnosti prokurátora

ustanovené v zákone č.

154/2001 Z. z.

sú pritom podľa generálneho prokurátora spojené s trvaním služobného pomeru. Napadnutá

právna úprava je preto podľa generálneho prokurátora v rozpore s princípom rovnosti

v právach podľa

čl. 12 ods. 1

a

2 ústavy

v spojení so základným právom na spravodlivé a uspokojujúce pracovné podmienky podľa

čl. 36 ústavy

.

14.

Generálny prokurátor namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1 ústavy

aj z dôvodu inkompatibility funkcie prokurátora s funkciou sudcu. Podľa generálneho

prokurátora napadnutá právna úprava umožňuje prerušenie výkonu funkcie sudcu v prípade,

ak sa sudca stane generálnym alebo špeciálnym prokurátorom. V takomto prípade však

právna úprava ustanovená v

§ 11 ods. 1 písm. g) až j) zákona č. 154/2001 Z. z.

bude takejto osobe brániť vo výkone funkcie generálneho prokurátora alebo špeciálneho

prokurátora, a to pre nezlučiteľnosť výkonu funkcie prokurátora s funkciou sudcu všeobecného

súdu. Na porušenie zásady inkompatibility v takomto prípade podľa generálneho prokurátora

postačuje mať mandát sudcu, nemusí ísť o výkon funkcie sudcu. Nedôslednosť a zmätočnosť

napadnutej právnej úpravy je podľa generálneho prokurátora daná aj v súvislosti so

skočením výkonu funkcie generálneho prokurátora alebo špeciálneho prokurátora, keďže

napadnutá právna úprava umožňuje, aby generálny prokurátor alebo špeciálny prokurátor,

ktorí v čase vymenovania do funkcie neboli prokurátormi, zostali po uplynutí ich funkčného

obdobia alebo zániku výkonu ich funkcie prokurátorom generálnej prokuratúry. V prípade,

ak bude za generálneho prokurátora vymenovaný alebo za špeciálneho prokurátora zvolený

sudca všeobecného súdu, po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora alebo špeciálneho

prokurátora sa takáto osoba stane zo zákona prokurátorom generálnej prokuratúry a

bez toho, aby došlo k prerušeniu výkonu jeho funkcie sudcu.

15.

Generálny prokurátor napokon namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2 ústavy

so zreteľom na skutočnosť, že zákonný predpoklad na vymenovanie do funkcie generálneho

prokurátora a na voľbu špeciálneho prokurátora nemôže byť súčasne dôvodom na obligatórne

odvolanie z funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora. Podľa

§ 8 ods. 3 písm. c) zákona č. 153/2001 Z. z.

dôvodom na odvolanie generálneho prokurátora je právoplatné odsúdenie za spáchanie

trestného činu, a to aj trestného činu spáchaného z nedbanlivosti. Podľa napadnutej

právnej úpravy však právoplatné odsúdenie za spáchanie trestného činu z nedbanlivosti

nie je prekážkou na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora. Toto konštatovanie

sa obdobne vzťahuje aj na voľbu špeciálneho prokurátora. Napadnutá právna úprava je

tak podľa generálneho prokurátora účelová a popiera princípy materiálneho právneho

štátu vyplývajúce z

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Podľa generálneho prokurátora je v právnom štáte neprípustné, aby za generálneho

prokurátora alebo špeciálneho prokurátora mohla byť vymenovaná/zvolená osoba právoplatne

odsúdená na trest odňatia slobody, ktorého výkon bol podmienečne odložený s probačným

dohľadom počas skúšobnej doby, čo napadnutá právna úprava umožňuje.

16.

Navrhovatelia preto uzavreli, že dotknuté zákonné ustanovenia sú v rozpore s čl.

1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 12 ods. 1 a 2, čl. 31, čl. 36 a čl. 149 až 151 ústavy.

Na základe uvedeného navrhli, aby ústavný sud rozhodol, že napadnutá právna úprava

nie je v súlade s príslušnými referenčnými normami.

II.

Stanoviská účastníkov konania a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko národnej rady

17.

Národná rada vo svojom stanovisku zo 17. marca 2021 uviedla, že národná rada pri

prijímaní napadnutej právnej úpravy splnila zákonné požiadavky legislatívneho konania

v zmysle zákona o rokovacom poriadku národnej rady. Podľa národnej rady

„povinnosť vlády vyjadriť sa k návrhu zákona nie je v zákone upravená...“

. Národná rada je toho názoru, že napadnutá právna úprava bola prijatá legislatívnym

procesom, na ktorom sa zúčastnili všetky relevantné subjekty, t. j. vláda, orgány

národnej rady, jej jednotliví poslanci a napokon aj plénum národnej rady, a že pri

jej prijímaní

„boli dodržané všetky základné záruky riadneho legislatívneho procesu v právnom štáte...

a boli dodržané všetky lehoty, ktoré tento predpis vyžaduje“

. Podľa národnej rady v prípade prijímania napadnutej právnej úpravy predmetom rozpravy

vo výboroch, ako aj v pléne mali byť len pripomienky prezidentky Slovenskej republiky,

ktorá napadnutú právnu úpravu vrátila s pripomienkami národnej rade na opätovné prerokovanie.

Rozprava v pléne a vo výboroch národnej rady k napadnutej právnej úprave nebola nijako

obmedzená a ani prípadné skrátenie lehôt neodôvodňuje namietané narušenie politickej

súťaže. Namietané porušenia legislatívneho procesu v prípade, ak by k ním aj došlo,

podľa národnej rady

„... nemajú takú intenzitu, že by vzhľadom na celý priebeh legislatívneho procesu,

mohli byť z ústavného hľadiska považované za neprijateľné a neakceptovateľné“

. Navrhovateľmi namietané porušenie princípov právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

, nekonanie v medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon podľa

čl. 2 ods. 2 ústavy

, a porušenie ústavného princípu umožnenia a ochrany slobodnej súťaže politických

síl v demokratickej spoločnosti podľa

čl. 31 ústavy

preto považuje za neopodstatnené.

18.

K namietaným vecným (obsahovým) nedostatkom napadnutej právnej úpravy národná rada

vo svojom stanovisku uviedla, že ústava

„... nestanovuje žiadne odborné, ani iné predpoklady pre výkon funkcie generálneho

prokurátora“

a ani

„neurčuje funkčné obdobie generálneho prokurátora, kvalifikačné, ani nijaké iné podmienky,

ktoré musí spĺňať kandidát na funkciu generálneho prokurátora“

. Úprava týchto otázok má podľa národnej rady silu zákona. Podľa národnej rady

«Možnosť kandidovať na funkciu a byť vymenovaný za generálneho prokurátora (špeciálneho

prokurátora), za splnenia zákonných podmienok, pre „neprokurátora“, Ústava SR nijako

nevylučuje.»

. Zákonodarca má podľa národnej rady širokú mieru regulatívnej voľnosti pri úprave

postavenia, činnosti a organizácie prokuratúry. Podľa národnej rady napadnutá právna

úprava zrozumiteľne, jednoznačne a jasne definuje jednotlivé oblasti vzniku, výkonu

a zániku funkcie generálneho prokurátora, resp. špeciálneho prokurátora, a preto nie

je nepresná a v rozpore s právnym poriadkom, umožňuje adresátovi urobiť si predstavu

o svojej právnej situácii, a tak regulovať svoje správanie, a preto neporušuje požiadavku

predvídateľnosti právnej normy, právnej istoty, zákonnosti a princípov právneho štátu

a neporušuje ani ústavou definované poslanie prokuratúry ako orgánu ochrany práv a

zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb a štátu. Na podporu svojich

tvrdení odkazuje na Správu o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho

systému: „Prokuratúra“ prijatú Komisiou pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej

len „Benátska komisia“), na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010.

19.

Podľa národnej rady

„prokuratúru nemožno chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými

orgánmi verejnej moci nespájajú žiadne väzby...“

. Napadnutá právna úprava podľa národnej rady umožňuje

„výkon verejnej kontroly nad činnosťou prokuratúry a adekvátnu mieru vplyvu jednotlivých

zložiek štátnej moci vo vzťahu k prokuratúre...“

. Podľa národnej rady

„Zmena princípov organizácie a fungovania prokuratúry je v ústavnej kompetencii zákonodarcu...“

.

20.

K namietanej nekompatibilite funkcie prokurátora a sudcu národná rada vo svojom stanovisku

uviedla, že rozšírenie okruhu uchádzačov na funkciu generálneho prokurátora a špeciálneho

prokurátora nijako nezasahuje do nezávislosti prokuratúry. Svoje tvrdenie pritom oprela

o odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy o postavení prokuratúry v systéme trestného

súdnictva [Rec (2000)19].

21.

K navrhovateľmi namietaným možným terminologickým nepresnostiam (napr. pri pojme

„vysokoškolské vzdelanie“) národná rada uviedla, že tieto nepresnosti v terminológii

je možné v rámci štandardného legislatívneho procesu zjednotiť, resp. upresniť. Vzhľadom

na to, že proces voľby kandidátov na generálneho prokurátora už prebehol bez akýchkoľvek

námietok a nejasností, bola národná rada toho názoru, že navrhovateľmi namietané terminologické

nepresnosti napadnutej právnej úpravy sú minimálne, resp. žiadne a nemajú žiaden vplyv

na jej aplikáciu, nevytvárajú rozpory, pochybnosti a ani žiadnu polemiku. Rovnako

tak ani prípadné možné navrhovateľmi namietané rozpory v zákonných úpravách (napr.

pri úprave bezúhonnosti, obmedzenia spôsobilosti na právnej úkony či zdravotného stavu)

podľa národnej rady nie sú spôsobilé značným spôsobom narušiť voľbu a výkon funkcie

generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora. Podľa národnej rady napadnutá právna

úprava

„veľmi jasne a zrozumiteľne upravuje voľbu a výkon funkcie generálneho prokurátora

a špeciálneho prokurátora ako aj dôvody na ich odvolanie z funkcie a v prípade pochybností,

resp. možných vzájomných rozporov v zákonných úpravách, je tieto rozpory možné rozptýliť

výkladom zákonnej úpravy ako celku, jej zmyslom, zámerom a účelom“

.

22.

Vzhľadom na uvedené národná rada zastáva názor, že napadnutá právna úprava je v súlade

s príslušnými referenčnými normami, návrhy navrhovateľov považuje za nedôvodné a navrhuje,

aby ústavný súd návrhom navrhovateľov nevyhovel.

II.2. Stanovisko vlády

23.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky,

ako vedľajší účastník konania o súlade právnych predpisov podľa

§ 76 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) nepredložila ústavnému súdu

svoje stanovisko k návrhom na začatie konania, a to ani po jeho opakovanom vyžiadaní

predsedom ústavného súdu podľa

§ 86 ods. 1 zákona o ústavnom súde

.

II.3. Replika skupiny poslancov

24.

Skupina poslancov vo svojej replike zo 14. septembra 2021 zdôraznila, že zákonodarca

pri schvaľovaní napadnutej právnej úpravy porušil celkovo štyrikrát ustanovenia zákona

o rokovacom poriadku národnej rady. Je toho názoru, že národná rada vo svojom stanovisku

bagatelizuje nedodržanie procesných lehôt ako porušenie pravidiel legislatívneho procesu

malej intenzity a že porušenie pravidiel legislatívneho procesu v danom prípade dosahuje

ústavne neakceptovateľnú intenzitu, a to nielen z vecných dôvodov, ale aj z kvantitatívneho

hľadiska rozsahom porušení zákona o rokovacom poriadku národnej rady.

25.

Vo vzťahu k vecným nedostatkom napadnutej právnej úpravy skupina poslancov zotrvala

na rozsiahlej a vyčerpávajúcej argumentácii obsiahnutej v jej návrhu na začatie konania

s tým, že národná rada vo svojom stanovisku neuviedla žiaden relevantný právny protiargument,

ktorý by spochybňoval jej závery. Je toho názoru, že terminologické nepresnosti, ktoré

obsahuje napadnutá právna úprava, nemožno odstrániť pomocou štandardných interpretačných

postupov. Napadnutú právnu úpravu považuje za rozpornú s princípom vzájomnej súladnosti

a bezrozpornosti právneho poriadku, čím sa dostáva do rozporu s princípmi materiálneho

právneho štátu.

26.

Vzhľadom na uvedené skupina poslancov trvá na tom, že napadnutá právna úprava nie

je v súlade s označenými článkami ústavy, a preto navrhuje, aby ústavný súd vyhovel

jej návrhu.

II.4. Replika generálneho prokurátora

27.

Generálny prokurátor listom č. k. 1 GÚp 29/20/1000-9 z 3. septembra 2021 oznámil

ústavnému súdu, že nevyužíva svoje právo na vyjadrenie sa k stanovisku národnej rady

a súhlasí s tým, aby ústavný súd upustil od ústneho pojednávania v danej veci.

II.5. Ústne pojednávanie

28.

Ústavný súd v súlade s

§ 58 ods. 2 druhou vetou zákona o ústavnom súde

prejednal a rozhodol vec bez nariadenia ústneho pojednávania, keďže účastníci konania

s upustením od jeho konania súhlasili.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhov

29.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom skupiny poslancov, návrhom generálneho prokurátora,

stanoviskom národnej rady, ňou zaslanými podkladmi a replikou skupiny poslancov dospel

k nasledujúcim záverom

III.1. K namietaným nedostatkom legislatívneho procesu

30.

Zákonodarný proces v Slovenskej republike je upravený zákonom o rokovacom poriadku

národnej rady. Rokovanie o návrhoch zákonov je upravené v desiatej časti, v

§ 67 až § 97 zákona o rokovacom poriadku

národnej rady. Ak nie je v tejto časti ustanovené inak, použijú sa na rokovanie o

návrhoch zákonov ustanovenia štvrtej časti a ustanovenia

§ 45 až § 56

.

31.

Zákonodarný proces je osobitným druhom ústavného procesu, ktorého úprava je určená

na to, aby rokovanie o návrhoch zákonov malo ustanovené relatívne pevné pravidlá umožňujúce

poslancom národnej rady na konci tohto procesu hlasovať za alebo proti návrhu zákona

(vrátane pozmeňujúcich návrhov), prípadne sa zdržať hlasovania alebo nebyť prítomný

na takom hlasovaní (PL. ÚS 48/03).

32.

V namietaných pochybeniach národnej rady v legislatívnom procese pri prijímaní napadnutej

právnej úpravy navrhovatelia vidia nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

. Napadnutá právna úprava v čl. I mení a dopĺňa ustanovenia zákona č.

153/2001 Z. z.

týkajúce sa predpokladov vymenovania za generálneho prokurátora, v rámci ktorých

okrem iného definuje bezúhonnosť, jeden z predpokladov vymenovania za generálneho

prokurátora, subjektov oprávnených podávať návrh na voľbu kandidáta na generálneho

prokurátora, náležitosti tohto návrhu, vzniku funkcie prokurátora generálnej prokuratúry,

ak je za generálneho prokurátora vymenovaná osoba, ktorá nie je v čase vymenovania

prokurátorom, a možnosti prezidenta vyžiadať si pred rozhodnutím o odvolaní generálneho

prokurátora z funkcie stanovisko Rady prokurátorov Slovenskej republiky. Článkom II

mení a dopĺňa ustanovenia zákona o rokovacom poriadku národnej rady týkajúce sa priebehu

voľby kandidáta na generálneho prokurátora a voľby kandidáta na špeciálneho prokurátora

v národnej rade. Článkom III mení a dopĺňa zákon č.

385/2000 Z. z.

o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov a článkom IV mení a dopĺňa ustanovenia zákona o prokurátoroch a právnych

čakateľoch prokuratúry týkajúce sa voľby a odvolávania špeciálneho prokurátora národnou

radou, predpokladov, ktoré musí spĺňať kandidát na funkciu špeciálneho prokurátora,

v rámci ktorých okrem iného definuje bezúhonnosť, jeden z predpokladov zvolenia za

špeciálneho prokurátora, ďalej subjektov oprávnených podávať návrh na voľbu špeciálneho

prokurátora, náležitosti návrhu na voľbu kandidáta na špeciálneho prokurátora, zloženia

sľubu špeciálneho prokurátora, vzniku funkcie prokurátora generálnej prokuratúry,

ak je za špeciálneho prokurátora zvolený prokurátor, ktorý v čase vymenovania nie

je prokurátorom generálnej prokuratúry, alebo osoba, ktorá nie je v čase zvolenia

za špeciálneho prokurátora prokurátorom, zániku výkonu funkcie špeciálneho prokurátora

a výberového konania a vymenovania do funkcie prokurátora Úradu špeciálnej prokuratúry.

Článok V obsahuje ustanovenie o nadobudnutí účinnosti napadnutej právnej úpravy.

33.

Napadnutá právna úprava bola výsledkom zákonodarného procesu, ktorý začal podaním

návrhu poslancov národnej rady Juraja Šeligu, Alojza Baránika, Ondreja Dostála, Petry

Hajšelovej a Milana Vetráka na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

153/2001 Z. z.

o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon o rokovacom

poriadku národnej rady, a to v VIII. volebnom období národnej rady pod číslom parlamentnej

tlače 108 (ďalej len „návrh zákona“).

34.

Cieľom návrhu zákona podľa všeobecnej časti dôvodovej správy je zaviesť transparentný

a širšiemu okruhu kandidátov otvorený model navrhovania a voľby kandidátov na funkciu

generálneho prokurátora Slovenskej republiky podľa štandardov pre kandidátov na funkciu

ústavného sudcu, ktorý bude zohľadňovať odporúčania Európskej komisie pre demokraciu

prostredníctvom práva (tzv. Benátska komisia) založenej Výborom ministrov Rady Európy

a prax v iných členských štátoch Európskej únie. Na dosiahnutie tohto cieľa návrh

zákona navrhoval: 1. otvoriť prístup k funkcii generálneho prokurátora aj osobám,

ktoré nie sú prokurátormi, 2. zmeniť podmienky na vymenovanie do funkcie generálneho

prokurátora po vzore kandidátov na funkciu sudcu ústavného súdu vrátane bezúhonnosti

a požiadaviek na morálnu a osobnú integritu, 3. zaviesť povinné verejné vypočutie

všetkých kandidátov na funkciu generálneho prokurátora v Ústavnoprávnom výbore národnej

rady podľa štandardov „grilovania“ kandidátov na sudcov ústavného súdu.

35.

Návrh zákona bol v prvom čítaní prerokovaný na 8. schôdzi národnej rady 3. júna 2020

a táto uznesením č. 176 z 10. júna 2020 rozhodla, že uvedený návrh zákona prerokuje

v druhom čítaní, prideľuje ho Ústavnoprávnemu výboru Národnej rady Slovenskej republiky

(ďalej len „ústavnoprávny výbor“) na prerokovanie a určuje ako gestorský ústavnoprávny

výbor a lehotu na jeho prerokovanie v druhom čítaní v gestorskom výbore do 32 dní

odo dňa jeho pridelenia.

36.

Ústavnoprávny výbor prerokoval návrh zákona a uznesením č. 76 z 15. júla 2020 vyjadril

súhlas s návrhom zákona, odporučil národnej rade návrh zákona schváliť so zmenami

a doplneniami uvedenými v prílohe tohto uznesenia a poveril predsedu výboru, aby spracoval

výsledky rokovania ústavnoprávneho výboru zo 14. júla 2020 do písomnej správy ústavnoprávneho

výboru a predložil ju na schválenie gestorskému výboru. Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy

tvoriace prílohu k uzneseniu ústavnoprávneho výboru č. 76 z 15. júla 2020 predstavovali

predovšetkým legislatívno-technické úpravy s cieľom zosúladiť jednotlivé ustanovenia

poslaneckého návrhu zákona s už zavedenými legislatívnymi skratkami a vzájomne medzi

sebou, zabrániť bezprostrednému prechodu medzi politickými funkciami a funkciou generálneho

prokurátora, spresniť nominačné subjekty, spresniť niektoré ustanovenia návrhu zákona

a zosúladiť jeho terminológiu so súvisiacimi ustanoveniami platnej právnej úpravy.

Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy ústavnoprávneho výboru sa napokon týkali aj doplnenia

návrhu zákona tak, aby zohľadňoval aj podmienky a predpoklady, za ktorých je možné

uchádzať sa o funkciu špeciálneho prokurátora, voľbu kandidáta na funkciu špeciálneho

prokurátora a zánik funkcie špeciálneho prokurátora. V nadväznosti na vloženie nových

článkov ústavnoprávny výbor navrhol primerane upraviť názov zákona.

37.

Ústavnoprávny výbor ako gestorský výbor podal národnej rade správu z 15. júla 2020

o výsledku prerokovania návrhu zákona v druhom čítaní. Národnej rade odporučil návrh

zákona schváliť a hlasovať spoločne o všetkých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch

obsiahnutých v prílohe k uzneseniu ústavnoprávneho výboru č. 76 z 15. júla 2020 s

odporúčaním schváliť. V správe tiež konštatuje, že poslanci národnej rady, ktorí nie

sú členmi výboru, ktorému bol návrh zákona pridelený, neoznámili v určenej lehote

výboru žiadne stanovisko k predmetnému návrhu zákona (§ 75 ods. 2 zákona o rokovacom

poriadku národnej rady).

38.

Ústavnoprávny výbor uznesením č. 77 z 15. júla 2020 schválil správu ústavnoprávneho

výboru o prerokovaní návrhu zákona v druhom čítaní a poveril spravodajcu Miloša Svrčeka,

poslanca národnej rady, aby na schôdzi národnej rady informoval o výsledku rokovania

ústavnoprávneho výboru a pri rokovaní o predmetnom zákone predkladal návrhy v zmysle

príslušných ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady.

39.

Národná rada návrh zákona prerokovala v druhom čítaní na 9. schôdzi národnej rady

15. júla 2020. Ústavnoprávnym výborom poverený poslanec národnej rady Miloš Svrček

na nej navrhol hlasovať o skrátení lehoty podľa § 83 ods. 4 zákona o rokovacom poriadku

národnej rady.

1

)

Národná rada hlasovaním rozhodla o skrátení tejto lehoty. Národná rada následne hlasovaním

schválila pozmeňujúce a doplňujúce návrhy zo správy ústavnoprávneho výboru, prv spoločne

body 1, 2, 3, 10, 11 a 12 správy, ktoré boli vyňaté na osobitné hlasovanie, a následne

spoločne body 4 až 9 a 13 až 26 správy. Po hlasovaní o všetkých pozmeňujúcich a doplňujúcich

návrhoch poslanec Miloš Svrček navrhol, aby národná rada pristúpila k tretiemu čítaniu

ihneď. Tento návrh poslanci národnej rady hlasovaním schválili. Do otvorenej rozpravy

o návrhu zákona v treťom čítaní sa neprihlásil žiaden poslanec národnej rady. Podpredseda

národnej rady preto vyhlásil rozpravu za skončenú a dal hlasovať o návrhu zákona ako

o celku. Návrh zákona ako celok poslanci hlasovaním schválili.

40.

Prezidentka Slovenskej republiky, využijúc svoje ústavné oprávnenie podľa čl. 102

ods. 1 písm. o) ústavy, 3. augusta 2020 rozhodla o vrátení národnou radou schváleného

návrhu zákona z 15. júla 2020, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

153/2001 Z. z.

o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré

zákony, národnej rade s piatimi pripomienkami. Dve z nich sa týkali zotrvania v postavení

prokurátora generálnej prokuratúry po uplynutí funkčného obdobia generálneho prokurátora

a špeciálneho prokurátora alebo po zániku výkonu ich funkcií, ďalšie dve odvolania

generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora z funkcií v prípade, ak svoje funkcie

prestali vykonávať riadne, čestne, nezávisle alebo nestranne, a jedna sa týkala subjektu,

ktorému je zverená právomoc viesť disciplinárne konanie proti špeciálnemu prokurátorovi,

namiesto ústavného súdu disciplinárna komisia. V nadväznosti na tieto pripomienky

v časti III rozhodnutia č. 4796-2020-KPSR, ktorým využila svoje ústavné oprávnenie

podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy, navrhla, aby národná rada pri opätovnom prerokovaní

schválila zákon s príslušnými zmenami.

41.

Predseda národnej rady rozhodnutím č. 173 z 10. augusta 2020 pridelil prezidentkou

Slovenskej republiky vrátený zákon na prerokovanie ústavnoprávnemu výboru, ktorý určil

aj ako gestorský výbor, a určil lehotu na jeho prerokovanie. Ústavnoprávny výbor prerokoval

pripomienky prezidentky Slovenskej republiky na 31. schôdzi 2. septembra 2020, avšak

neprijal uznesenie, keďže návrh uznesenia nezískal súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých

členov výboru. Ako gestorský výbor rokoval ústavnoprávny výbor 2. septembra 2020 a

národnej rade odporučil hlasovať osobitne o každej pripomienke prezidentky Slovenskej

republiky pod bodmi 1 až 5 takto: pripomienky pod bodmi 1, 3 a 4 s odporúčaním schváliť,

pripomienky pod bodmi 1 a 5 bez odporúčania gestorského výboru. Zároveň odporučil

národnej rade vrátený zákon schváliť ako celok a to v znení pripomienok, ktoré odporučil

schváliť. Správu o prerokovaní vráteného zákona ústavnoprávny výbor schválil svojím

uznesením č. 79 z 2. septembra 2020.

42.

Národná rada prezidentkou Slovenskej republiky vrátený zákon opätovne prerokovala

v rámci druhého čítania na 11. schôdzi národnej rady 2. septembra 2020 pod číslom

parlamentnej tlače 183. Po rozprave národná rada pristúpila k hlasovaniu o jednotlivých

pripomienkach prezidentky Slovenskej republiky k ňou vrátenému zákonu na opätovné

prerokovanie národnou radou. Všetkých päť pripomienok národná rada schválila na základe

súhlasu nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov národnej rady. Po hlasovaní o všetkých

pripomienkach prezidentky Slovenskej republiky podpredseda národnej rady otvoril k

prezidentkou vrátenému zákonu rozpravu v rámci tretieho čítania. Po jej vyhlásení

za skončenú národná rada pristúpila k hlasovaniu o vrátenom zákone ako o celku v znení

schválených pripomienok prezidentky Slovenskej republiky. Na základe výsledkov hlasovania

národná rada podľa

čl. 84 ods. 3 ústavy

schválila 2. septembra 2020 zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

153/2001 Z. z.

o prokuratúre v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré

zákony (napadnutú právnu úpravu). V Zbierke zákonov Slovenskej republiky bol vyhlásený

8. septembra 2020 pod číslom

241/2020 Z. z.

Účinnosť nadobudol dňom vyhlásenia.

43.

Navrhovatelia namietajú neústavnosť procesu prijatia napadnutej úpravy z dôvodu porušenia

viacerých ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady.

44.

Generálny prokurátor namieta neústavnosť procesu prijatia napadnutej právnej úpravy

z dôvodu, že napadnutá právna úprava bola predložená na rokovanie národnej rady ako

poslanecký návrh a keďže aj napriek tomu, že národná rada si k návrhu zákona vyžiadala

aj stanovisko vlády, vláda jednak nevyužila možnosť zaujať k návrhu zákona stanovisko

a ani nepožiadala odbornú verejnosť o právne názory, stanoviská a pripomienky v medzirezortnom

pripomienkovom konaní. K návrhu napadnutej právnej úpravy tak nemala primeranú a účinnú

možnosť vyjadriť sa ani samotná prokuratúra. Zámerom predloženia návrhu napadnutej

právnej úpravy ako poslaneckého návrhu poslancami vládnej koalície malo byť podľa

generálneho prokurátora skrátenie legislatívneho procesu o pripomienkové konanie.

Skupina poslancov vo svojom návrhu na začatie konania naopak tvrdí, že v rámci legislatívneho

procesu predseda národnej rady porušil svoju povinnosť doručiť návrh zákona vláde

a požiadať ju o zaujatie stanoviska k nemu v lehote do 30 dní podľa

§ 70 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku národnej rady, čím sa mal dopustiť zmarenia možnosti, aby sa

k poslaneckému návrhu vyjadrila formou svojich stanovísk, právnych názorov či alternatívnych

možností úpravy odborná verejnosť vrátane prokuratúry, ktorej kreovanie najvyšších

predstaviteľov bolo predmetom úpravy návrhu zákona.

45.

Podľa navrhovateľov v procese prijatia napadnutej právnej úpravy došlo aj k porušeniu

§ 74 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku národnej rady, a to konaním gestorského výboru, pretože nerešpektoval

lehotu na prerokovanie návrhu vo výbore, ktorému bol zákon vrátený prezidentkou pridelený,

ktorá nesmie byť kratšia ako 30 dní od pridelenia, a prezidentkou vrátený zákon prerokoval

pred uplynutím tejto lehoty už 2. septembra 2020. Tomuto konaniu gestorského výboru

malo predchádzať neurčenie jednoznačnej a konkrétnej lehoty na prerokovanie vráteného

zákona v gestorskom výbore predsedom národnej rady. Následne sa národná rada mala

podľa navrhovateľov dopustiť porušenia

§ 81 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku národnej rady,

2

)

pretože o vrátenom zákone rokovala ten istý deň, 2. septembra 2020, bezprostredne

po doručení správy gestorského výboru, a nie až po uplynutí 48 hodín od doručenia

správy gestorského výboru, pričom o skrátení tejto lehoty národná rada podľa skupiny

poslancov nerozhodla a podľa generálneho prokurátora síce rozhodla o skrátení tejto

lehoty, avšak v situácii, keď nešlo o jednoduchý návrh zákona. Národná rada sa podľa

navrhovateľov mala dopustiť aj porušenia

§ 83 ods. 4 zákona

o rokovacom poriadku národnej rady,

3

)

pretože napriek podaným pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom v druhom čítaní hlasovaním

nerozhodla ani o skrátení lehoty pre tretie čítanie

4

)

a návrh zákona prerokovala v treťom čítaní toho istého dňa, 2. septembra 2020.

46.

K porušeniu pravidiel legislatívneho procesu národnou radou pri prijímaní napadnutej

právnej úpravy malo podľa generálneho prokurátora dôjsť aj tým, že ústavnoprávny výbor

ako gestorský výbor prerokoval v druhom čítaní poslanecký návrh zákona až 15. júla

2020, hoci uznesením národnej rady č. 176 z 10. júna 2020 mu bola na prerokovanie

návrhu zákona určená lehota 32 dní od pridelenia mu návrhu na prerokovanie, uplynutie

ktorej pripadá na 12., eventuálne 13. júl 2020.

47.

Uvedené namietané porušenia príslušných ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej

rady mali mať podľa navrhovateľov za následok obmedzenie parlamentnej diskusie v národnej

rade o návrhu napadnutej právnej úpravy s opozičnou menšinou. Vzhľadom na uvedené

pochybenia národnej rady pri rokovaní o návrhu napadnutej právnej úpravy v rámci legislatívneho

procesu navrhovatelia vzhliadajú porušenie

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

.

48.

Ústavný súd sa vo svojej judikatúre už viackrát vyjadril k problematike posudzovania

ústavnosti legislatívneho procesu pri prijímaní zákonov v národnej rade (PL. ÚS 48/03,

PL. ÚS 29/05, PL. ÚS 11/2012, PL. ÚS 14/2014, PL. ÚS 17/2014, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS

26/2019). Ústavný súd sa v nej v záujme posilnenia demokratických inštitútov a garantovania

právneho poriadku spĺňajúceho atribúty právneho štátu prihlásil k súdnej kontrole

ústavnosti normatívnych právnych aktov zahŕňajúcej ingerenciu súdnych orgánov kontroly

ústavnosti aj do legislatívneho procesu, avšak v modalite sebaobmedzenia, zdržanlivosti

pri tejto kontrole, zvlášť v súvislosti s preskúmaním ústavnosti legislatívneho procesu

pri prijímaní zákona národnou radou (PL. ÚS 17/2014). Ústavný súd ako orgán ochrany

ústavnosti je povolaný v priestore reprezentatívnej demokracie dohliadať na proces

tvorby práva realizovaný volenými zástupcami ľudu ako zdroja moci v štáte, a to v

rámci konania o súlade (zohľadňujúc platné a účinné znenie ústavy a zákona o ústavnom

súde) konkrétnych právnych predpisov, ktoré sú výsledkom legislatívneho procesu.

49.

Národná rada je ústavným orgánom, ktorý je pri výkone svojich právomocí viazaný ústavou

a ďalšími zákonmi, a teda môže postupovať len na ich základe a v nimi stanovených

medziach. Z princípov právneho štátu je viazaná o. i. aj princípom legality vyjadrujúcim

požiadavku, aby aj zákonodarná moc bola viazaná požiadavkou konania na základe zákona

a dodržiavania jeho požiadaviek, osobitne vtedy, ak si ich stanovila sama. Zákonodarná

moc má špecifické postavenie v tom, že požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu

stanovuje sama a v podmienkach Slovenskej republiky ich vyjadruje v zákone o rokovacom

poriadku národnej rady, ktorý môže kedykoľvek zmeniť či dokonca zrušiť, ale kým tak

neurobí, je aj ona viazaná ňou samou stanovenými pravidlami (PL. ÚS 26/2019).

50.

Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu

legislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej

rady. Vo vzťahu k posudzovaniu ústavnosti zákonodarného procesu ústavný súd už viackrát

konštatoval, že vzhľadom na rešpektovanie systému trojdelenia štátnej moci je racionálne

zdržanlivý pri svojich zásahoch do činnosti národnej rady, ktorá má výsadné postavenie

voči ostatným najvyšším orgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu

ľudu, ktorý reprezentuje, čím predstavuje orgán s najsilnejšou demokratickou legitimitou

(I. ÚS 76/2011, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019).

51.

Zdržanlivosť ústavného súdu sa v tejto otázke prejavuje tým, že ústavný súd rešpektuje

pomerne širokú mieru úvahy národnej rady pri regulácii svojich vnútorných pomerov

a zasahuje do nej len v nevyhnutných prípadoch. Podľa ústavného súdu výsostné postavenie

národnej rady, vyplývajúce z

čl. 72 ústavy

, podľa ktorého národná rada je jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom v Slovenskej

republike, potvrdzuje záver o tom, že pochybenia v postupe národnej rady pri rokovaní

o návrhoch zákonov sú pochybeniami, ktoré sa majú a musia odstrániť alebo napraviť

samotným postupom národnej rady alebo jej orgánov (PL. ÚS 48/03). Proti procesnému

postupu národnej rady a jej orgánov pri prerokovaní návrhov zákonov nie je prípustný

žiaden opravný prostriedok. Riešenie takých pochybení je vo výlučnej kompetencii národnej

rady (jej orgánov a poslancov), čo je dôsledok jej postavenia v sústave orgánov verejnej

moci podľa

čl. 72 ústavy

. Porušenie noriem legislatívneho procesu pred národnou radou je spôsobilé vyústiť

do rozporu prijatého zákona s ústavou zásadne iba v prípadoch hrubého a svojvoľného

nerešpektovania pravidiel zákonodarného postupu (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 4/2018). Ústavný

súd pri tomto konštatovaní vychádza vo všeobecnosti zo zákazu svojvôle v postupe orgánov

verejnej moci a v okolnostiach posudzovaného prípadu zo zákazu svojvôle v zákonodarnom

procese ako princípu, ktorý je potrebné považovať za integrálnu súčasť princípu právneho

štátu vyjadreného v

čl. 1 ods. 1 prvej vete ústavy

(PL. ÚS 29/05).

52.

Z uvedeného vyplýva, že porušenie pravidiel legislatívneho procesu môže samo osebe

spôsobiť protiústavnosť prijatého zákona len vtedy, ak ide o závažné a svojvoľné nerešpektovanie

pravidiel zákonodarného procesu národnou radou (PL. ÚS 26/2019). Pre vyslovenie nesúladu

zákona s ústavou kvôli porušeniu pravidiel zákonodarného procesu je potrebné, aby

už samotné porušenie legislatívnej procedúry malo priamy vplyv na ústavnosť prijatého

zákona, a to najmä ako dôsledok závažného a svojvoľného porušenia pravidiel zákonodarného

procesu národnou radou (PL. ÚS 26/2019), ktoré musí nadobudnúť ústavnú intenzitu vo

význame, že ním musí dôjsť k vážnemu porušeniu ústavných práv alebo princípov, napríklad

ústavných práv poslancov národnej rady pri výkone ich mandátu, alebo princípov demokratického

a právneho štátu (PL. ÚS 4/2018).

53.

Podľa ústavného súdu sa princípy demokratického a právneho štátu podľa čl. 1 ods.

1 ústavy uplatňujú i v procese tvorby práva na zákonodarnej úrovni (PL. ÚS 17/2014).

Za tie, ktoré sú esenciálne pre zadosťučinenie princípom demokratického právneho štátu

v procese tvorby práva, ústavný súd považuje najmä princíp väčšinového rozhodovania

a ochrany menšiny, princíp slobodnej súťaže politických strán, ale aj princíp verejnosti

v zmysle práva verejnosti oboznámiť sa a identifikovať sa s „produktom“ parlamentnej

procedúry (návrhom zákona). Ich uplatňovaním v procese tvorby práva v podmienkach

parlamentnej demokracie je plne rešpektovaný princíp pluralizmu, podľa ktorého majú

všetky strany zúčastnené na parlamentnej procedúre dostať príležitosť sa s prerokúvanou

vecou oboznámiť a zároveň sa k nej vyjadriť (PL. ÚS 17/2014). S tým zároveň súvisí

a plynule na to nadväzuje zabezpečenie otvorenej diskusie zástancov konkurenčného

názoru, ochrana práva parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie

názoru a kontrolu vládnucej väčšiny. V neposlednom rade sa aplikáciou uvedenej triády

princípov v legislatívnom procese uplatňuje právo občianskej spoločnosti na oboznámenie

sa s procesom tvorby práva a predkladanou zákonnou úpravou, ktorá reguluje určitý

okruh spoločenských vzťahov, ktorých aktérmi je práve verejnosť (pozri v tomto zmysle

aj nálezy Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10).

54.

Porovnaním postupu národnej rady v rámci legislatívneho procesu pri prijímaní napadnutej

právnej úpravy s už uvedenými východiskami súdnej kontroly ústavnosti legislatívneho

procesu ústavným súdom ústavný súd dospel k záveru, že pochybenia, ktorých sa pri

prijímaní napadnutej právnej úpravy dopustila národná rada (predovšetkým nedodržanie

niektorých z už namietaných lehôt podľa príslušných ustanovení zákona o rokovacom

poriadku národnej rady, ako aj nedodržanie lehoty určenej v uznesení národnej rady

č. 176 z 10. júna 2020 na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní v gestorskom

výbore do 32 dní odo dňa jeho pridelenia), nie sú takej ústavne neakceptovateľnej

intenzity, ktorá by mala za následok vážne porušenie ústavných práv alebo princípov

demokratického a právneho štátu vrátane princípu umožnenia a ochrany slobodnej súťaže

politických síl v demokratickej spoločnosti podľa

čl. 31 ústavy

.

55.

Pri prijímaní napadnutej právnej úpravy základné záruky riadneho legislatívneho procesu

v právnom štáte dodržané boli. Jednotliví poslanci národnej rady mali danú možnosť

vyjadriť sa k predloženému poslaneckému návrhu napadnutej právnej úpravy jednak vo

výbore národnej rady, ako aj počas prvého a druhého čítania v pléne národnej rady.

Ich možnosť vyjadriť sa a predkladať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k prerokúvanej

úprave nebola postupom národnej rady ústavne neprípustným spôsobom obmedzená, zohľadňujúc

§ 90 ods. 1 zákona o rokovacom poriadku

národnej rady, podľa ktorého ak prezident republiky vráti zákon s pripomienkami národnej

rade na opätovné prerokovanie, prerokuje sa v druhom a treťom čítaní s tým, že predmetom

prerokúvania sú iba pripomienky prezidenta republiky.

56.

K namietanému porušeniu

§ 70 ods. 2 zákona

o rokovacom poriadku národnej rady ústavný súd dodáva, že predseda národnej rady

splnil povinnosť doručiť návrh zákona vláde a požiadať ju o zaujatie stanoviska, a

to listom č. CRD-1015/2020 z 11. júna 2020. Zákon o rokovacom poriadku národnej rady

neupravuje povinnosť vlády zaujať k doručenému návrhu zákona stanovisko, čo vyplýva

z tretej vety uvedeného ustanovenia, podľa ktorej ak vláda v 30-dňovej lehote nezaujme

stanovisko, rokuje sa o návrhu zákona aj bez tohto stanoviska. Postupom národnej rady

nebola vytvorená nemožnosť posúdenia návrhu napadnutej právnej úpravy poslancami národnej

rady a vyjadrenia sa k nemu v rozpravách na schôdzach národnej rady.

57.

V rámci posúdenia navrhovateľmi namietaného porušenia

čl. 2 ods. 2 ústavy

národnou radou pri prijímaní napadnutej právnej úpravy je potrebné dodať, že v posudzovanom

prípade národná rada pri prerokovaní návrhu napadnutej právnej úpravy neprekročila

rámec ústavne vymedzenej činnosti jediného zákonodarného a ústavodarného orgánu v

Slovenskej republike (čl. 72 ústavy).

58.

Ústavný súd samozrejme vníma, že prijatie zákona v priebehu „niekoľkých hodín“, resp.

jedného dňa, môže vzbudzovať určité rozpaky z hľadiska priebehu a úrovne parlamentnej

diskusie. Opoziční poslanci však svoj priestor, ktorý v priebehu legislatívneho procesu

mali, čiastočne využili (o čom svedčia prepisy rozpráv z 9. a 11. schôdze národnej

rady), čiastočne prípadne dobrovoľne nevyužili. V rozpravách o návrhu napadnutej právnej

úpravy bez akéhokoľvek obmedzenia vystúpili všetci poslanci, ktorí v nich vystúpiť

chceli.

59.

Pochybenia národnej rady v rámci legislatívneho procesu pri prijímaní napadnutej

právnej úpravy podľa ústavného súdu nepredstavujú takú mieru hrubého a svojvoľného

nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu národnou radou, ktoré by v posudzovanej

veci postačovalo na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

. Aj keby ústavný súd dospel k záveru, že národná rada sa dopustila navrhovateľmi

namietaného porušenia označených pravidiel legislatívneho procesu, nebolo by možné

dospieť k záveru o porušení konkrétnych ústavných princípov zakotvených v označených

článkoch ústavy. Ústavný súd preto nevyhovel návrhom navrhovateľov na vyslovenie nesúladu

legislatívneho procesu prijatia napadnutej právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods.

2 a čl. 31 ústavy.

III.2. K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s

čl. 12 ods. 1 a 2

v spojení s

čl. 36 ústavy

60.

Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu ustanovenie

čl. 12 ods. 1 ústavy

má charakter všeobecného ústavného princípu; ide o všeobecné pravidlo rovnosti, ktoré

slúži na generálnu ochranu pred diskrimináciou a vo svojej podstate vyjadruje rovnosť

všetkých subjektov práva pred zákonom, pričom v tomto zmysle je adresované všetkým

orgánom verejnej moci, ktoré musia vo vzťahu ku všetkým subjektom práva, k ich základným

právam a slobodám z hľadiska ich uskutočňovania a uplatňovania pristupovať rovnako,

bez ohľadu na okolnosti predpokladané čl. 12 ods. 2 ústavy [pohlavie, rasu, farbu

pleti... (m. m. PL. ÚS 16/08)]. Z

čl. 12 ods. 2 ústavy

vyplýva subjektívne právo každého, aby nemohol byť diskriminovaný z dôvodov v tomto

ustanovení vymenovaných (III. ÚS 39/01, II. ÚS 5/03). Vychádzajúc z modelu materiálneho

chápania rovnosti, ústavný súd zdôrazňuje, že nie je dôležité, aké rozdiely medzi

ľuďmi existujú, pretože ľudia majú rovnakú hodnotu, a preto zasluhujú rovnakú starostlivosť

a rešpekt (čl. 12 ods. 1 ústavy). Vyplýva to zo všeobecných hodnôt ľudskej dôstojnosti,

autonómnosti a rovnakej ceny každého indivídua, ktoré tvoria základ pre zákaz nespravodlivej

diskriminácie ľudských bytostí bez ohľadu na ich postavenie v spoločnosti (PL. ÚS

8/04, PL. ÚS 16/2018).

61.

Za diskriminačnú úpravu, resp. úpravu porušujúcu rovnosť v právach (

čl. 12 ods. 1 ústavy

), možno považovať takú právnu úpravu, ktorá rovnaké alebo analogické/porovnateľné

situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže rozumne

odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným

legislatívnym riešením (PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 6/04). Tento základný princíp je porušený

vždy vtedy, ak sa s jednou skupinou adresátov noriem v porovnaní s inou skupinou zaobchádza

inak, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti,

že odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie (II. ÚS 5/03, PL. ÚS 16/2018).

62.

Podľa konštantnej judikatúry ústavného súdu (I. ÚS 17/99, PL. ÚS 13/09, PL. ÚS 16/2018)

princíp rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach, resp. zákazu diskriminácie vyjadrený

v

čl. 12 ods. 1 ústavy

nie je spravidla chránený sám osebe a k jeho porušeniu môže dôjsť v zásade len v

spojení s porušením určitého konkrétneho základného práva alebo slobody. To znamená,

že dovolávať sa porušenia tohto princípu v zásade možno len v súvislosti s porušením

určitého základného práva a slobody alebo ľudského práva alebo základnej slobody vyplývajúcej

z kvalifikovanej medzinárodnej zmluvy o ľudských právach a základných slobodách (PL.

ÚS 14/98, I. ÚS 17/99, PL. ÚS 10/04). Ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre

(PL. ÚS 43/95, PL. ÚS 18/97, PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 15/03, PL. ÚS 15/06, PL. ÚS 3/08,

PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 11/2011, PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS 16/2018) preferuje akcesorický

prístup k preskúmavaniu namietaného porušenia ústavného princípu rovnosti preferuje

a ani v tejto veci nemá dôvod od neho odstúpiť.

63.

Generálny prokurátor namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy s ústavným princípom

rovnosti v dôstojnosti a právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

a základným právom na rovnaké zaobchádzanie podľa

čl. 12 ods. 2 ústavy

v spojení so základným právom zamestnancov na spravodlivé a uspokojujúce pracovné

podmienky podľa

čl. 36 ústavy

. Je toho názoru, že v prípade, ak za špeciálneho prokurátora je zvolený kandidát,

ktorý nie je prokurátorom, takejto osobe po zvolení do funkcie špeciálneho prokurátora

nevznikne služobný pomer prokurátora, v dôsledku čoho sa na takúto osobu nevzťahujú

ustanovenia zákona o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry upravujúce pracovné

podmienky prokurátorov, keďže všetky práva a povinnosti prokurátora ustanovené v označenom

zákone sú spojené so vznikom, trvaním, zmenou alebo zánikom služobného pomeru prokurátora

(napr. dovolenka, náhrada platu za nevyčerpanú dovolenku, nároky prokurátora počas

dočasného pridelenia, nárok na ďalší plat, splatnosť platu, odchodné či zánik hmotnej

zodpovednosti), čím sa takáto osoba dostáva do rozdielneho postavenia v porovnaní

s ostatnými prokurátormi, ktorým na základe platnej právnej úpravy vznikne služobný

pomer prokurátora, v dôsledku čoho sú im príslušné práva a nároky priznané. Napadnutá

právna úprava tým podľa generálneho prokurátora vytvára priestor pre nerovnosť v zaobchádzaní

v sociálnych vzťahoch s osobou, ktorá v čase zvolenia do funkcie špeciálneho prokurátora

nie je prokurátorom, v porovnaní so zaobchádzaním s inými prokurátormi.

64.

Z obsahu návrhu na začatie konania generálneho prokurátora vyplýva, že z pomedzi

demonštratívneho výpočtu práv, ktoré má podľa

čl. 36 ústavy

zákon zabezpečovať zamestnancom, napadnutá právna úprava porušuje, resp. dostatočne

negarantuje osobe, ktorá v čase zvolenia do funkcie špeciálneho prokurátora nie je

prokurátorom, účinné uplatňovanie práva na ochranu proti diskriminácii v zamestnaní

pri uplatňovaní práva na odmenu za vykonanú prácu, dostatočnú na to, aby mu umožnila

dôstojnú životnú úroveň, práva na primeraný odpočinok po práci a práva na najkratšiu

prípustnú dĺžku platenej dovolenky na zotavenie v porovnaní s uplatňovaním týchto

práv zo strany ostatných prokurátorov. Podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

domáhať sa práv uvedených v čl. 36 ústavy možno len v medziach zákonov, ktoré tieto

ustanovenia vykonávajú. Medzi zákony, ktoré vykonávajú čl. 36 ústavy, možno zaradiť

aj zákon č. 154/2001 Z. z.

65.

Článok 36 ústavy garantuje právo zamestnancov na spravodlivé a uspokojujúce pracovné

podmienky. Pracovné podmienky charakterizujú okolnosti faktického výkonu práce zamestnanca

v rámci existujúceho pracovnoprávneho vzťahu, napr. podmienky odmeňovania, podmienky

práce v noci, práce nadčas, podmienky súvisiace s bezpečnosťou a ochranou zdravia

pri práci, zabezpečovanie vzdelávania zamestnancov či podmienky poskytovania dovolenky.

Rámec vecnej pôsobnosti

čl. 36 ústavy

pritom nie je totožný s obsahom pracovno-právnych vzťahov, iba sa s ním čiastočne

prekrýva, a to vo sfére výkonu práce ako časti obsahu pracovnoprávneho vzťahu (PL.

ÚS 1/2012). Napadnutá právna úprava nedeterminuje okolnosti a podmienky, v ktorých

zamestnanec, v okolnostiach posudzovaného prípadu špeciálny prokurátor, vykonáva prácu,

resp. svoju funkciu. Jej dopad na podmienky výkonu funkcie špeciálneho prokurátora

(napr. jeho nárok na dovolenku, náhradu platu za nevyčerpanú dovolenku, doplatenie

platu po skončení dočasného pozastavenia výkonu funkcie, nárok na ďalší plat, odchodné

či zánik hmotnej zodpovednosti a iné) je len nepriamy a za predpokladu nemožnosti

vysporiadať sa s absenciou výslovnej úpravy vzniku služobného pomeru špeciálneho prokurátora,

ak ním je osoba, ktorá v čase zvolenia za špeciálneho prokurátora nie je prokurátorom.

66.

Aj ak napadnutá právna úprava a ani iná platná právna úprava výslovne neupravujú

moment vzniku služobného pomeru prokurátora v prípade osoby zvolenej za špeciálneho

prokurátora, ktorá nie je v čase zvolenia prokurátorom, je nepochybné, že osoba vykonávajúca

funkciu špeciálneho prokurátora musí mať služobný pomer prokurátora. Z dôvodu absencie

výslovnej zákonnej úpravy vzniku služobného pomeru prokurátora u takejto osoby sa

preto vynára len otázka týkajúca sa momentu vzniku tohto služobného pomeru. Do úvahy

prichádza určenie momentu vzniku služobného pomeru prokurátora u takejto osoby jej

zvolením do funkcie špeciálneho prokurátora národnou radou alebo zložením sľubu do

rúk predsedu národnej rady, na základe ktorého sa špeciálny prokurátor ujíma výkonu

funkcie (

§ 24a ods. 8 zákona č. 154/2001 Z. z.

v znení napadnutej právnej úpravy) a začína mu plynúť funkčné obdobie špeciálneho

prokurátora (

§ 24a ods. 1 zákona č. 154/2001 Z. z.

v znení napadnutej právnej úpravy). Keďže osoba zvolená za špeciálneho prokurátora,

ktorá nie je v čase zvolenia prokurátorom, stáva sa dňom zloženia sľubu prokurátorom

generálnej prokuratúry, ktorým zostáva byť aj po uplynutí funkčného obdobia špeciálneho

prokurátora alebo zániku výkonu funkcie špeciálneho prokurátora (

§ 24a ods. 9 druhá veta zákona č. 154/2001 Z. z.

v znení napadnutej právnej úpravy), ako vhodnejší moment vzniku služobného pomeru

prokurátora u takejto osoby sa javí moment zloženia sľubu tejto osoby do rúk predsedu

národnej rady.

67.

Aj napriek nedostatku napadnutej právnej úpravy spočívajúcom v tom, že zaviedla možnosť

kandidovať a byť zvolený za špeciálneho prokurátora aj pre osoby, ktoré nie sú prokurátormi,

avšak výslovne neupravila vznik služobného pomeru prokurátora u takejto osoby, napadnutú

právnu úpravu nemožno označiť za nesúladnú s

čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy

v spojení s

čl. 36 ústavy

, keďže jej generálnym prokurátorom namietanému diskriminačnému pôsobeniu možno predísť

jej ústavno-konformným výkladom a následnou aplikáciou, na základe ktorých by sa jej

jednotlivé ustanovenia a ustanovenia súvisiacich právnych predpisov vykladali a uplatňovali

tak, aby práva a povinnosti a nároky vyplývajúce zo vzniku, zmeny a zániku služobného

pomeru prokurátora sa uplatňovali aj na osobu zvolenú za špeciálneho prokurátora,

ktorá nie je v čase zvolenia prokurátorom.

68.

Ústavný súd zároveň aj na tomto mieste opakovane (pozri body

50 a 51 tohto nálezu

) zdôrazňuje svoju zdržanlivosť pri posudzovaní nielen legislatívneho procesu, ktorý

predchádza prijatiu napadnutej právnej úpravy, ale aj výsledku tohto procesu (prijatého

zákona), majúc na zreteli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej rady a jej suverenity

(autonómie), do ktorej patrí aj jej primárna zodpovednosť nielen za priebeh legislatívneho

procesu, ale aj za jeho výsledok (prijatý zákon). Akceptovanie širokej miery politického

uváženia zákonodarcu (po anglicky

wide margin of appreciation, po nemecky weiter politischer Ermessensspielraum

) v sebe totiž nevyhnutne zahŕňa aj akceptovanie určitej miery chybovosti jeho úvah

a tým aj jeho „právo“ na nesprávny odhad príčin či následkov určitej situácie a nesprávne

rozhodnutie. Nesprávny odhad zákonodarcu v takýchto prípadoch nie je javom protiprávnym

(ultimatívne dokonca protiústavným), ale je logickým „právom“ národnej rady priamo

vyplývajúcim z práva na politické uváženie a jeho nevyhnutným komplementárnym doplnkom

(PL. ÚS 11/2012).

69.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd dospel k záveru, že napadnutá právna úprava je v

súlade s ústavným princípom rovnosti podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

a základným právom na rovnaké zaobchádzanie podľa

čl. 12 ods. 2 ústavy

v spojení so základným právom zamestnancov na spravodlivé a uspokojujúce pracovné

podmienky podľa

čl. 36 ústavy

, a preto nevyhovel návrhu generálneho prokurátora na vyslovenie nesúladu napadnutej

právnej úpravy ani v časti namietaného porušenia označených článkov ústavy.

III.3. K namietanému nesúladu ostatných vecných (obsahových) nedostatkov napadnutej

právnej úpravy s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 149 až 151 ústavy

70.

Navrhovatelia vzhliadajú v napadnutej právnej úprave nesúlad s označenými článkami

ústavy aj z dôvodu niektorých ďalších vecných (obsahových) nedostatkov napadnutej

právnej úpravy ako nedostatku posúdeného v bode III.2. tohto nálezu. Za hlavný dôvod

nesúladu napadnutej právnej úpravy s označenými článkami ústavy označili skutočnosť,

že pripúšťa, aby za generálneho prokurátora bol vymenovaný a za špeciálneho prokurátora

zvolený občan Slovenskej republiky, ktorý nie je prokurátorom. V spôsobe výberu a

vymenovania za generálneho prokurátora a v spôsobe výberu a voľby špeciálneho prokurátora

podľa napadnutej právnej úpravy generálny prokurátor vidí zásah do nezávislosti a

nestrannosti prokuratúry vyplývajúcej z postavenia prokuratúry v systéme deľby moci

a z jej koncepčného ústavného zakotvenia ako orgánu „sui generis“, a to vzhľadom na

rozsah právomocí generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora a hierarchický

model prokuratúry.

71.

Zo Správy o európskych štandardoch týkajúcich sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“

prijatej Benátskou komisiou na jej 85. plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010

vyplýva, že jednotlivé systémy trestného súdnictva v Európe i vo svete sa od seba

navzájom odlišujú, čo má svoj pôvod v rôznych právnych kultúrach jednotlivých štátov

(bod 7 správy Benátskej komisie). Rozmanitosť systémov trestného súdnictva odzrkadľuje

aj rozmanitosť systémov prokuratúry (bod 10 správy Benátskej komisie). Podstatnou

požiadavkou systémov prokuratúry však má byť ich nezávislosť na exekutíve a existencia

záruk týkajúcich sa individuálnych prípadov, že každý vydaný pokyn bude transparentný

(bod 23 správy Benátskej komisie). Právne postavenie prokuratúry v právnom systéme

jednotlivých štátov môže byť relatívne rôzne. Od modelov, kde je prokuratúra súčasťou

výkonnej moci a je výkonnej moci podriadená, resp. výrazný vplyv na jej činnosť má

minister spravodlivosti, až po modely, kde má prokuratúra samostatné postavenie.

72.

Ústavný súd už judikoval (PL. ÚS 17/08, PL. ÚS 105/2011), že prokuratúra je orgánom

ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu

(čl. 149 ústavy). Ústava však neupravuje organizáciu, štruktúru a činnosť prokuratúry

ani podrobnosti o vymenúvaní a odvolávaní či právach a povinnostiach prokurátorov.

Na úpravu týchto otázok zmocňuje zákonodarcu (

čl. 151 ústavy

). Princípy determinujúce organizačnú štruktúru prokuratúry a funkčné vzťahy pri výkone

jej pôsobnosti sú princípmi zákonnými, nie princípmi ústavnými. Z tejto skutočnosti

vyplýva oveľa širšia miera regulatívnej voľnosti zákonodarcu pri úprave postavenia,

činnosti a organizácie prokuratúry, ako aj vymenúvania a odvolávania či práv a povinností

prokurátorov, než je to v prípadoch týkajúcich sa postavenia, činnosti a organizácie

súdov, ako aj vymenúvania a odvolávania či práv a povinností sudcov. Zákonodarca,

ktorý princípy organizácie a funkčných vzťahov pri výkone pôsobnosti prokuratúry,

ako aj úpravu vymenúvania a odvolávania či práv a povinností prokurátorov konštituuje,

môže taktiež tieto princípy a túto úpravu modifikovať a meniť, prirodzene s ohľadom

na rešpektovanie iných ustanovení ústavy vrátane jej

čl. 149 a čl. 150

.

73.

Prokuratúra ako orgán presadzujúci ochranu práv a zákonom chránených záujmov má svoje

miesto v systéme štátnych orgánov a svoju nezastupiteľnú funkciu. Túto funkciu s kompetenciami,

ktoré jej dáva zákon, môže plniť bez toho, aby sa jej pridával prívlastok nezávislosť.

Je v záujme právneho štátu, aby štátne orgány riadne a dôsledne plnili úlohy, ktoré

sú im dané. Tam, kde by štátne orgány svojou činnosťou neoprávnene zasiahli do práv

a právom chránených záujmov právnických osôb a fyzických osôb, štát má povinnosť vytvoriť

systém kontrolných mechanizmov na ich ochranu. Jedným z nich je prokuratúra. Jej miesto

v kontrolnom systéme je nezastupiteľné a má svoje opodstatnenie (PL. ÚS 17/96, PL.

ÚS 105/2011).

74.

Ústava priznáva prokuratúre postavenie osobitného ústavného orgánu právnej ochrany

obdobne ako verejnému ochrancovi práv (ôsma hlava ústavy). Neupravuje prokuratúru

ako súčasť výkonnej moci (v rámci šiestej hlavy). Pôsobnosť prokuratúry sa podľa

čl. 149 ústavy

neobmedzuje výlučne na ochranu záujmov štátu v trestnom konaní, ale zahŕňa aj ochranu

práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Prokuratúra je orgánom

štátnej moci nesúcim znaky ako orgánov výkonnej moci (napríklad pri dozore nad zachovávaním

zákonnosti orgánmi verejnej správy), tak aj orgánov súdnej moci (najmä vo vzťahu k

oprávneniam v trestnom konaní). Z uvedených skutočností vyplýva relatívne samostatné

postavenie prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej republiky, v kontraste s koncepciou,

ktorá chápe prokuratúru ako súčasť orgánov výkonnej moci podriadených vláde. Zodpovedá

tomu aj spôsob kreácie konkrétneho nositeľa funkcie generálneho prokurátora, ktorého

podľa

čl. 150 ústavy

vymenúva a odvoláva prezident na návrh národnej rady.

75.

Podľa uvedeného ustanovenia je generálny prokurátor na čele prokuratúry, z čoho vyplýva

ústavná právomoc generálneho prokurátora prokuratúru efektívne riadiť. Tomu musí zodpovedať

súhrn riadiacich oprávnení priznaných mu pre účely výkonu tejto právomoci. Jej korelátom

je, naopak, ústavná zodpovednosť generálneho prokurátora za činnosť a fungovanie prokuratúry,

ktorá sa v zákonnej úprave odzrkadľuje zakotvením povinnosti generálneho prokurátora

podávať národnej rade raz za rok správu o činnosti prokuratúry (

§ 11 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z.

).

76.

Prokuratúru nemožno chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými

orgánmi verejnej moci nespájajú žiadne väzby a do ktorého činnosti nemožno žiadnym

(a teda ani právne regulovaným) spôsobom zasiahnuť. Z princípov demokratického štátu,

deľby moci a vzájomných bŕzd a protiváh vyplýva legitímna požiadavka takej právnej

regulácie, ktorá umožní výkon verejnej kontroly nad činnosťou prokuratúry a adekvátnu

mieru vplyvu jednotlivých zložiek štátnej moci vo vzťahu k prokuratúre (najmä tých

zložiek štátnej moci, ktorých legitimita je obnovovaná na základe priamych volieb

občanmi, od ktorých štátna moc v zmysle

čl. 2 ods. 1 ústavy

pochádza), ktorého účelom je zaistenie náležitého výkonu jej poslania spočívajúceho

v iniciatívnom, spravodlivom a nestrannom postupe pri ochrane verejného záujmu, ochrane

základných práv a slobôd, ako aj ďalších práv a právom chránených záujmov. Preto je

z uvedeného dôvodu legitímne priznať ústavným orgánom reprezentujúcim jednotlivé zložky

štátnej moci určitú mieru ingerencie v procese kreácie, resp. obsadzovania orgánov

prokuratúry. Tak je to napokon aj v ústavnej úprave týkajúcej sa kreácie funkcie samotného

generálneho prokurátora (PL. ÚS 105/2011).

77.

Cieľom napadnutej právnej úpravy je zaviesť transparentný a širšiemu okruhu kandidátov

otvorený model navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a

kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora. Na dosiahnutie tohto cieľa otvára prístup

k funkcii generálneho prokurátora a k funkcii špeciálneho prokurátora aj osobám, ktoré

nie sú prokurátormi, mení predpoklady na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora

a pre voľbu kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora po vzore kandidátov na funkciu

sudcu ústavného súdu a zavádza povinné verejné vypočutie všetkých kandidátov na funkciu

generálneho prokurátora a funkciu špeciálneho prokurátora pred ústavnoprávnym výborom

národnej rady.

78.

Ústavnému súdu vzhľadom na rámcový charakter ústavnej úpravy prokuratúry (

čl. 149 – 151 ústavy

) a uvádzané východiská neprináleží vymedziť a presadzovať hypoteticky ideálny model

navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu

špeciálneho prokurátora ani založiť svoj súdny prieskum ústavnosti napadnutej právnej

úpravy na hľadanie spoločného menovateľa rôznych spôsobov navrhovania a voľby kandidáta

na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora.

Ústavný súd rešpektuje, že zákonná úprava podrobností týkajúcich sa vymenúvania a

odvolávania prokurátorov vrátane navrhovania a voľby kandidáta na funkciu generálneho

prokurátora (rešpektujúc čl. 150 ústavy) a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora

spadá do oblasti, v rámci ktorej zákonodarca požíva pomerne širokú mieru voľnosti

a možnosti uváženia pri voľbe vhodného regulatívneho riešenia, za ktorú nesie politickú

zodpovednosť. Ústavnoprávnym limitom jeho miery voľnosti uváženia pri voľbe vhodného

regulatívneho riešenia sú princípy demokratického a právneho štátu a ochrany základných

práv a slobôd.

79.

Z obsahu návrhov možno vyvodiť obavy navrhovateľov, že napadnutá právna úprava vytvára

priestor na ovplyvňovanie nezávislosti prokuratúry na parlamentnej väčšine a zníženie

záruk riadneho plnenia jej ústavného poslania chrániť práva a zákonom chránené záujmy

fyzických a právnických osôb a štátu.

80.

V uvedených súvislostiach možno poukázať na Správu o európskych štandardoch týkajúcich

sa nezávislosti súdneho systému: „Prokuratúra“ prijatú Benátskou komisiou na jej 85.

plenárnom zasadnutí 17. – 18. decembra 2010, ktorá v bode 21 okrem iného uvádza

„Existujú dva rozličné, ale spojené druhy zneužitia, ktoré môžu súvisieť s politickými

zásahmi alebo s chybnými rozhodnutiami prokuratúry. Prvý druh prináša stíhanie, ktoré

by sa ani nemalo začať, či už preto, že chýbajú dôkazy, alebo preto, že je postavené

na falošných dôkazoch. Druhý, zradnejší a pravdepodobne bežnejší typ sa týka situácie,

keď prokurátor nezačne trestné stíhanie, hoci by mal. Tento problém je často spájaný

s korupciou, ale môže sa objaviť aj tam, kde sa vlády chovali korupčne alebo kriminálne

alebo kde mocenské záujmy prinášajú politický tlak. V zásade je možné ťažšie čeliť

negatívnemu pokynu nezačať trestné stíhanie, pretože tak ľahko nepodlieha súdnej kontrole.“

81.

Ochrana práv a právom chránených záujmov účastníkov trestného konania je zabezpečovaná

predovšetkým súhrnom procesných práv priznaných im osobitným právnym predpisom (

Trestným poriadkom

) vrátane systému opravných prostriedkov poskytujúcich im možnosť obrátiť sa v súvislosti

s ochranou svojich práv v konečnom dôsledku na nezávislý súdny orgán, či už na sudcu

pre prípravné konanie (v zákonom vymedzených prípadoch), alebo na súd konajúci o podanej

obžalobe (prípadne o podanom opravnom prostriedku v štádiu súdneho konania), ktorý

je oprávnený (a povinný zároveň) prihliadať aj na prípadnú nezákonnosť postupu prípravného

konania z hľadiska rešpektovania práva na obhajobu. Obdobne aj v prípade iných druhov

konaní, ktorých účastníkom môže byť prokurátor, je ochrana práv a právom chránených

záujmov účastníkov v konečnom dôsledku zaisťovaná systémom opravných prostriedkov

alebo procesných prostriedkov súdnej ochrany, o ktorých rozhoduje

in fine

súdny orgán spĺňajúci podmienky nezávislosti a nestrannosti (PL. ÚS 105/2011).

82.

Podľa ústavného súdu národnou radou zvolené legislatívne riešenie navrhovania a voľby

kandidáta na funkciu generálneho prokurátora a kandidáta na funkciu špeciálneho prokurátora

sa nedostáva do rozporu s princípmi právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

, ústavným imperatívom konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom,

ktorý ustanoví zákon podľa

čl. 2 ods. 2 ústavy

, ústavne definovaným poslaním prokuratúry ako orgánu ochrany práv a zákonom chránených

záujmov fyzických a právnických osôb a štátu podľa

čl. 149 ústavy

a ústavne definovaným postavením generálneho prokurátora a spôsobom jeho kreovania

podľa

čl. 150 ústavy

. Zvoleným legislatívnym riešením modelu navrhovania a voľby kandidátov na funkcie

generálneho prokurátora a špeciálneho prokurátora sa zákonodarca nedopustil konania

v rozpore s ústavnými limitmi vyplývajúcimi z

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 149 až čl. 151 ústavy

.

83.

Navrhovatelia namietajú nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2 ústavy

aj z dôvodu jej účelovosti, nejasnosti a nepresnosti, nejednoznačnosti, zmätočnosti,

nepredvídateľnosti, nedostatočnej zrozumiteľnosti pre adresáta a jej rozpornosti s

právnym poriadkom, resp. jej nekorešpondovaním s inými ustanoveniami zákona č.

153/2001 Z. z.

a zákona č.

154/2001 Z. z.

, či jej vnútornej rozpornosti (napr. tým, že obsahuje rozpory medzi predpokladmi

na vymenovanie za generálneho prokurátora a náležitosťami návrhu na voľbu kandidáta

na generálneho prokurátora). V dôsledku týchto nedostatkov napadnutá právna úprava

podľa navrhovateľov môže vyvolať viaceré aplikačné problémy. Tie môžu byť dané napr.

tým, že nestanovuje možnosť po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora zložiť

sľub prokurátora v prípade, ak za generálneho prokurátora bola vymenovaná osoba, ktorá

v čase vymenovania nebola prokurátorom, keďže sľub, ktorý zložila ako generálny prokurátor,

jej zanikol so zánikom funkcie generálneho prokurátora, alebo sa môžu týkať inkompatibility

výkonu funkcie prokurátora s funkciou sudcu, (ne)možnosti disciplinárnej komisie zbaviť

funkcie prokurátora generálnej prokuratúry (ktorým sa generálny prokurátor podľa napadnutej

právnej úpravy stane po skončení výkonu funkcie generálneho prokurátora v prípade,

ak v čase vymenovania do funkcie generálneho prokurátora nebol prokurátorom) preložením

na prokuratúru nižšieho stupňa alebo pozbavením funkcie prokurátora či skutočnosti,

že zákonný dôvod na obligatórne odvolanie z funkcie generálneho prokurátora a špeciálneho

prokurátora nie je zákonnou prekážkou na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora

a voľbu špeciálneho prokurátora, a to vzhľadom na obsahové vymedzenie bezúhonnosti

ako predpokladu na vymenovanie do funkcie generálneho prokurátora a zvolenie do funkcie

špeciálneho prokurátora, či nestanovením ako predpokladov na vymenovanie do funkcie

generálneho prokurátora a zvolenie do funkcie špeciálneho prokurátora spôsobilosti

na právne úkony v plnom rozsahu a zdravotnej spôsobilosti. Uvedenými vecnými nedostatkami

napadnutej právnej úpravy navrhovatelia primárne namietajú porušenie princípu právnej

istoty a požiadavky predvídateľnosti právnej normy, tvoriacimi súčasť obsahu princípu

materiálneho právneho štátu.

84.

Podľa ústavného súdu jednou z nevyhnutných súčastí obsahu princípu právneho štátu

je požiadavka dodržania princípu právnej istoty. S uplatňovaním princípu právnej istoty

sa spája nielen požiadavka po všeobecnej platnosti, trvácnosti, stabilite, racionalite

a spravodlivom obsahu právnych noriem (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 8/04) a ich

dostupnosti občanom (publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti

konania orgánov verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk

a zrozumiteľnosť právnych noriem, t. j. požiadavka, aby priemerný občan dokázal porozumieť

obsahu právnej normy. Požiadavka po jednoznačnom jazyku a zrozumiteľnosti právnych

noriem významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného a diskriminačného uplatňovania

výkonnou mocou (PL. ÚS 15/98).

85.

Ak zákonodarca prijme právnu normu, ktorej formulácia nie je jednoznačná, nastoľuje

stav právnej neistoty. Miera právnej neistoty môže byť rozdielna. Niekedy ju možno

odstrániť výkladom práva podľa všeobecného princípu výkladu a uplatňovania práva ustanoveného

čl. 152 ods. 4 ústavy. Inokedy právnu neistotu týkajúcu sa správania ustanoveného

právnou normou nemožno odstrániť ani výkladom podľa

čl. 152 ods. 4 ústavy

(PL. ÚS 15/98).

86.

Podľa ústavného súdu ustanovenia napadnutej právnej úpravy, ktoré podľa navrhovateľov

zakladajú jej nejednoznačnosť, zmätočnosť, nepredvídateľnosť a nedostatočnú zrozumiteľnosť

pre adresáta či jej vnútornú rozpornosť a rozpor s inými ustanoveniami platného právneho

poriadku, v dôsledku čoho môžu vyvolávať aplikačné problémy, pripúšťajú v jednej z

viacerých možných alternatív ich výkladu a aplikácie aj alternatívu ústavne konformnú.

Z ustálenej judikatúry ústavného súdu vyplýva, že v prípade, keď právnu normu možno

vysvetľovať viacerými spôsobmi, pričom niektorý z nich je v súlade s ústavou a medzinárodnými

dohovormi a iný s nimi v súlade nie je, neexistuje ústavný dôvod na zrušenie takejto

právnej normy. Na základe uplatnenia výkladového pravidla vyplývajúceho z

čl. 152 ods. 4 ústavy

majú totiž všetky štátne orgány povinnosť vykladať právnu normu v súlade s ústavou

(PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 22/06).

87.

Ústavný súd aj na tomto mieste opätovne akcentuje, že volí zdržanlivý prístup k posudzovaniu

ústavnosti výsledkov legislatívneho procesu v oblastiach, v ktorých národná rada disponuje

širokou mierou voľnosti a možnosti uváženia pri voľbe legislatívneho riešenia a v

ktorých sa prieskum ústavného súdu obmedzuje na kontrolu tzv. obhájiteľnosti. Ak ústavný

súd nemá nadmerne obmedzovať túto širokú mieru uváženia zákonodarcu, nemôže príliš

prehnane reagovať na jeho prípadné pochybenia. Zásah ústavného súdu by mal prichádzať

až vtedy, ak legislatívne riešenie národnej rady vykazuje znaky svojvôle do tej miery,

že je z pohľadu ústavných kritérií uplatňovania jej politického uváženia zjavne neobhájiteľné,

t. j. ak neexistuje žiaden racionálny súvis medzi prijatým legislatívnym riešením

národnej rady a dôvodmi, o ktoré toto svoje legislatívne riešenie opiera. V takýchto

prípadoch možno vychádzať z toho, že národná rada svoje legislatívne riešenie len

zdanlivo založila na ňou tvrdených dôvodoch a skutočné dôvody sú však iné a národná

rada ich z akéhokoľvek dôvodu nechcela či nedokázala vyjadriť (PL. ÚS 11/2012). Pochybenia

národnej rady, ktoré nezakladajú neobhájiteľnosť jej voľby legislatívneho riešenia

a ktoré môžu prípadne viesť k navrhovateľmi namietaným aplikačným problémom napadnutej

právnej úpravy, sú pochybeniami, ktoré sa však primárne majú a musia odstrániť alebo

napraviť samotným postupom národnej rady (PL. ÚS 48/03).

88.

Vychádzajúc z uvedeného, ústavný súd dospel k záveru, že napadnutá právna úprava

nie je aj vzhľadom na v predchádzajúcich bodoch tohto nálezu posúdené vecné (obsahové)

nedostatky v nesúlade s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 149 až 151 ústavy

, a preto nevyhovel návrhom navrhovateľov na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej

úpravy s označenými článkami ústavy ani v tejto časti ich návrhov.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 29. septembra 2021

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky