V mene Slovenskej republiky

389

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 18/2017-152

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 4. novembra 2020 v pléne

zloženom z predsedu pléna Ivana Fiačana a zo sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša,

Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara,

Petra Molnára (sudca spravodajca), Petra Straku, Ľuboša Szigetiho a Martina Vernarského

v konaní o návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej

advokátom JUDr. Danielom Lipšicom a advokátom JUDr. Petrom Kubinom, obaja Štefánikova

15, Bratislava, na začatie konania o súlade

-

§ 2 ods. 4

a

5

,

§ 4 ods. 4

,

5

,

6

a

7

,

§ 8

,

§ 9 ods. 2

v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a

§ 9 ods. 4

v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej

držbe“, zákona č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov a v znení

zákona č.

139/2017 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení

neskorších predpisov, s

čl. 12 ods. 1

v spojení s

čl. 20 ods. 1

, s

čl. 13 ods. 4

v spojení s

čl. 20 ods. 1

a čl.

20 ods. 4

Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane

ľudských práv a základných slobôd,

-

§ 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov a v znení

zákona č.

139/2017 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení

neskorších predpisov, v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu

o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice

alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia

§ 185 až 189

Správneho súdneho poriadku nepoužijú.“, s

čl. 46 ods. 2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti

verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného

prostredia takto

r o z h o d o l

1.

Zmenu návrhu na začatie konania

nepripúšťa

.

2.

Ustanovenie

§ 9 ods. 4

prvej vety zákona č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení

neskorších predpisov

nie je

v súlade s

čl. 46 ods. 2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti

verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného

prostredia.

3.

Vo zvyšnej časti návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

nevyhovuje

.

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na začatie konania

1.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 19. júna 2017 doručený

návrh 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „skupina poslancov“

alebo „navrhovatelia“) na začatie konania o súlade

-

ustanovení

§ 2 ods. 4

a

5

,

§ 4 ods. 4

,

5

,

6

a

7

,

§ 8

,

§ 9 ods. 2

v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a

§ 9 ods. 4

v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej

držbe“ (ďalej aj „napadnuté ustanovenia A“) zákona č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov a v znení

zákona č.

139/2017 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení

neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č.

669/2007 Z. z.

“ alebo „zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach“), s

čl. 12 ods. 1

v spojení s

čl. 20 ods. 1

, s

čl. 13 ods. 4

v spojení s

čl. 20 ods. 1

a čl.

20 ods. 4

Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a s čl. 1 Dodatkového protokolu

k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“),

a

-

ustanovenia

§ 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe,

rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému

povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia

§ 185 až 189

Správneho súdneho poriadku nepoužijú.“ (ďalej aj „napadnuté ustanovenie B“, spolu

s napadnutými ustanoveniami A aj „napadnuté ustanovenia“ ) s

čl. 46 ods. 2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom

procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len

„Aarhuský dohovor“).

2.

Súčasťou návrhu skupiny poslancov bol aj návrh podľa

čl. 125 ods. 2

ústavy v spojení s § 38 ods. 1 a 2 v tom čase platného a účinného zákona Národnej

rady Slovenskej republiky č.

38/1993 Z. z.

o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení

jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č.

38/1993 Z. z.

“) na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení zákona č.

669/2007 Z. z.

z týchto dôvodov

„

a) Uplatňovanie napadnutých ustanovení A môže ohroziť základné ľudské práva a slobody...

Takéto ohrozenie už nastalo, nakoľko novela nadobudla účinnosť 2. júna 2017.

b) Uplatňovanie napadnutého ustanovenia B môže spôsobiť závažnú ujmu na životnom prostredí,

pokiaľ sa výstavba diaľnic bude realizovať...

c) Ak aj ústavný súd dospeje k záveru, že napadnuté ustanovenia nie sú v súlade s

ústavou, Dodatkovým protokolom k Dohovoru a Aarhuským dohovorom, zásah do základných

práv a slobôd, do životného prostredia a s ním spojené následky... nebude možné žiadnym

spôsobom sanovať...

d) Na základe predchádzajúcich skúseností z konania vo veci PL. ÚS 19/09... možno

dôvodne predpokladať, že konanie ústavného súdu o tomto návrhu môže trvať dlhší čas.

Pokiaľ po túto dobu nebude účinnosť napadnutých ustanovení pozastavená... práva dotknutých

vlastníkov pozemkov už budú nenávratne porušené zásahmi uskutočnenými podľa napadnutých

ustanovení bez možnosti navrátenia do pôvodného stavu. Ochrana práv dotknutých vlastníkov

a ústavnosti zo strany ústavného súdu by tak bola iba iluzórna...

e) Pozastavením účinnosti napadnutých ustanovení... nedôjde k znefunkčneniu samotného

procesu povoľovania, prípravy a uskutočňovania stavby diaľnic, keďže v účinnosti zostane

zákon č.

669/2007 Z. z.

v znení do 2. júna 2017, ako aj stavebný zákon...

f) Následky uplatňovania napadnutých ustanovení sú zrejme nenapraviteľné, keďže právoplatné

stavebné povolenia..., ako aj rozhodnutia o predbežnej držbe, vydané na základe zákona

č.

669/2007 Z. z.

v znení novely, zostanú, po vyslovení nesúladu s ústavou, Dodatkovým protokolom a

Aarhuským dohovorom, nedotknuté (§ 41 b ods. 2 ZoUS).

“.

3.

Ešte pred artikulovaním námietok k napadnutým ustanoveniam zákona č.

669/2007 Z. z.

skupina poslancov pripomína, že novela zákona č.

669/2007 Z. z.

, proti ktorej návrh skupiny smeruje (ďalej aj „napadnutá novela zákona č.

669/2007 Z. z.

“ alebo len „napadnutá novela“), bola v Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej

len „národná rada“) schválená v skrátenom legislatívnom konaní, pričom prezident Slovenskej

republiky ju rozhodnutím č. 3066-2017-KPSR z 18. mája 2017 vrátil národnej rade na

opätovné prerokovanie s návrhom, aby nebola ako celok prijatá. Národná rada však napriek

tomu 18. mája 2017 schválila predmetnú novelu v pôvodnom znení a novela bola následne

publikovaná v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č.

139/2017 Z. z.

4.

V úvodnej časti svojho návrhu navrhovatelia zdôrazňujú, že podľa vlády účelom napadnutej

novely zákona č.

669/2007 Z. z.

má byť zefektívnenie procesu povoľovania a výstavby vybraných diaľnic a ciest pre

motorové vozidlá, čo sa má prejaviť skrátením povoľovacieho procesu, poklesom nákladovosti

prípravného procesu výstavby diaľnic, ako aj urýchlením samotného začiatku výstavby

diaľnic.

5.

V súvislosti s napadnutou novelou navrhovatelia poukazujú na pôvodné znenie zákona

č.

669/2007 Z. z.

(schváleného 11. decembra 2007), ktoré rovnako umožňovalo výstavbu diaľnice na pozemkoch

bez toho, aby stavebník musel v stavebnom konaní preukazovať vlastnícke alebo iné

právo k pozemku. K preukazovaniu vlastníckeho alebo iného práva k pozemkom malo dochádzať

až v kolaudačnom konaní. Súlad relevantných ustanovení zákona č.

669/2007 Z. z.

v znení jeho druhej novelizácie vykonanej zákonom č. 540/2008 Z. z. s označenými

ustanoveniami ústavy a dodatkového protokolu posudzoval ústavný súd v konaní vedenom

pod sp. zn. PL. ÚS 19/09. V predmetnej veci ústavný súd rozhodol nálezom sp. zn. PL.

ÚS 19/09 z 26. januára 2011 (ďalej aj „nález PL. ÚS 19/09“), ktorým vyslovil nesúlad

napadnutých ustanovení (v tom čase platných, pozn.) zákona č.

669/2007 Z. z.

s

čl. 12 ods. 1

v spojení s

čl. 20 ods. 1

,

čl. 13 ods. 4

v spojení s

čl. 20 ods. 1

a

4

ústavy, ako aj s čl. 1 dodatkového protokolu. V nadväznosti na uvedené skutočnosti

navrhovatelia zdôrazňujú, že napadnuté ustanovenia zákona č.

669/2007 Z. z.

v znení napadnutom v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 majú podľa ich názoru

v zásade rovnaký charakter a smerujú k identickému výsledku, ktorým je umožnenie výstavby

diaľnic na pozemkoch ešte predtým, ako dôjde k formálnemu vyvlastneniu pozemkov.

Nesúlad ustanovení A

6.

Navrhovatelia konštatujú, že napadnuté ustanovenia A sa dotýkajú vlastníckeho práva

k pozemkom a k stavbám, t. j. k majetku chránenému prostredníctvom

čl. 20

ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu, pričom v nadväznosti na to argumentujú takto

«... 39. Napadnuté ustanovenia A umožňujú stavebníkovi získať stavebné povolenie na

stavbu diaľnice a cesty pre motorové vozidlá, uskutočňovať stavebné a asanačné práce

na cudzom pozemku a cudzej stavbe bez dohody s vlastníkom pozemku a asanovanej stavby.

Stavebník nemusí preukazovať - tak ako to ukladá

§ 58 ods. 2

zákona č.

50/1976 Zb.

.. (ďalej len „stavebný zákon“) - že má vlastnícke alebo iné právo k pozemku a stavbe.

... 41. Pri úprave intenzity zásahu do vlastníckeho práva v kontexte realizácie verejného

záujmu na výstavbe diaľnic disponuje zákonodarca dvoma možnosťami

a) podrobí vlastnícke právo dotknutých vlastníkov len takým obmedzeniam, ktoré...

nepredstavujú nútené obmedzenie vlastníckeho práva, resp. vyvlastnenie, alebo

b) realizuje verejný záujem formou núteného obmedzenia, resp. vyvlastnenia, pri dodržaní

predpísaných podmienok.

42. Prijatím napadnutých ustanovení A sa však zákonodarca rozhodol pre tretiu, neprípustnú

možnosť - bez dodržania predpísaných podmienok dosiahnuť stav, ktorý z materiálneho

hľadiska, t. j. z hľadiska reálnych účinkov v praxi, predstavuje prinajmenšom nútené

obmedzenie vlastníckeho práva, ak nie dokonca vyvlastnenie.

43. Vlastník pozemku a asanovanej stavby stráca kontrolu nad svojím majetkom. Napadnuté

ustanovenia A totiž umožňujú stavebníkovi uskutočňovať stavebné a asanačné práce na

cudzích pozemkoch a cudzích stavbách ešte pred formálnym vyvlastnením. Tým je vlastník

vyvlastňovaného pozemku a stavby vylúčený z výkonu jeho vlastníckych oprávnení...

... 46. Formálne napadnuté ustanovenia A povoľujú stavebníkovi uskutočňovať stavbu

diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stavebník stane vlastníkom pozemku

či asanovanej stavby alebo k nim nadobudne iné právo, avšak zároveň pripúšťa výnimku.

Touto výnimkou sú práce povolené rozhodnutím o predbežnej držbe.

47. Navrhovatelia nespochybňujú oprávnenie zákonodarcu vytvoriť podmienky aj pre natoľko

intenzívny zásah do vlastníckeho práva, aký je dôsledkom napadnutých ustanovení A.

V takom prípade však podlieha povinnosti dodržať podmienky, ustanovené

čl. 20 ods. 4

ústavy, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru.

48. Rozhodnutie o predbežnej držbe nie je formálnym vyvlastnením v súlade s podmienkami

čl. 20 ods. 4

ústavy. Pre účely predbežnej držby stavebník nemusí preukazovať, že cieľ vyvlastnenia

nemožno dosiahnuť dohodou s vlastníkom pozemku a stavby. To znamená, že sa môže domáhať

predbežnej držby bez toho, aby boli inak splnené podmienky pre vyvlastnenie (

§ 2 ods. 1 zákona č. 282/2015 Z. z.

..). Stavebník tak môže predbežnú držbu využívať na nátlak na vlastníkov na odpredaj

pozemkov a stavieb, určených na asanovanie.

49. Pri rozhodovaní o predbežnej držbe sa má podľa napadnutých ustanovení A skúmať

len existencia verejného záujmu na vyvlastnení. Dokonca aj určenie primeranej náhrady

za predbežnú držbu sa presúva až do rozhodnutia o vyvlastnení.

50. Pokiaľ rozhodnutie o predbežnej držbe nespĺňa materiálne podmienky vyvlastnenia,

resp. núteného obmedzenia podľa

čl. 20 ods. 4

ústavy, nie je takýto zásah do vlastníckeho práva zákonný, resp. ústavne konformný.

Pritom je úplne irelevantné, či rozhodnutie o predbežnej držbe je svojou povahou vyvlastnením

alebo núteným obmedzením. Pre oba druhy zásahov do vlastníckeho práva platia rovnaké

podmienky dané

čl. 20 ods. 4

ústavy, pričom tieto podmienky napadnuté ustanovenia A nespĺňajú.

51. Rozhodnutie o predbežnej držbe vydané na základe napadnutých ustanovení A nie

je ani bežným obmedzením vlastníckeho práva, ktoré by len upravovalo obsah vlastníckeho

práva.

52. Toto je zrejmé z povahy rozhodnutia o predbežnej držbe, ktoré je individuálnym

aktom vyvlastňovacieho orgánu vydaného vo vyvlastňovacom konaní len na návrh vyvlastňovateľa.

Týka sa vždy len individualizovaného majetku; nie je uplatňované v každom vyvlastňovacom

konaní rovnako.

53. Predbežná držba nie je len krátkodobým opatrením. Je síce časovo ohraničená, ale

len tým, že vyvlastňovací orgán ju môže zrušiť, ak sa nezačalo s výstavbou do 6 mesiacov

od jej nariadenia, alebo ak bolo stavebné povolenie zrušené alebo stratilo platnosť.

Ide pritom o obdobné „ohraničenie”, aké vyplýva z

§ 17 ods. 1 zákona č. 282/2015 Z. z.

..

55. Aj keď sa má po nariadení predbežnej držby formálne vyvlastniť pozemok a stavba,

neexistuje žiadna garancia toho, či vôbec k vyvlastneniu dôjde a v akej lehote. Skutočnosť,

že sa v čase nariadenia predbežnej držby začalo vyvlastňovacie konanie nevedie automaticky

k záveru, že vyvlastňovaciemu návrhu príslušný orgán vyhovie. V napadnutých ustanoveniach

A absentuje možnosť zrušenia predbežnej držby z dôvodu zamietnutia vyvlastnenia.

56. Takisto v napadnutých ustanoveniach A absentuje úprava dopadov zamietnutia vyvlastnenia

na existenciu stavebného povolenia. Stavebné povolenie nezanikne priamo zo zákona

z tohto dôvodu.

57. Ak vyvlastnenie bude zamietnuté až po uplynutí lehoty, v ktorej sa vlastník vyvlastňovanej

nehnuteľnosti môže domáhať zrušenia stavebného povolenia, vlastník vyvlastňovanej

nehnuteľnosti nemá reálnu možnosť domôcť sa zrušenia predbežnej držby.

58. Na základe vyššie uvedeného trvanie predbežnej držby je neurčité a môže nadobudnúť

aj trvalý charakter.

59. Predbežná držba nie je krátkodobým opatrením ani z titulu jej vecného obmedzenia

na vybrané stavebné a asanačné práce. Tieto práce by mali byť takého charakteru, ktorý

bude umožňovať navrátenie vyvlastňovaných nehnuteľností do pôvodného stavu.

60. ... obmedzenie povolených prác na tie, ktoré umožnia v budúcnosti navrátenie do

pôvodného stavu, nič nemení na tom, že na cudzom pozemku sa uskutočňuje stavba bez

súhlasu vlastníka a bez formálneho vyvlastnenia.

61. ... obmedzenie prác na tie, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, je neurčité

a vágne... Ak vyvlastňovaný pozemok bude napr. poľnohospodárskou pôdou, už prípravné

práce (skrývka humusu pri ornej pôde, vyklčovanie viničov z viníc) zasiahnu do stavu

pozemku do takej miery, že obnova pôvodného stavu pozemku po zrušení predbežnej držby

nebude možná.

62. Neurčitosť povoleného rozsahu prác je ešte výraznejšia u vlastníka stavby, ktorá

sa má asanovať. Obnovenie pôvodného stavu stavby, na ktorej sa uskutočnili asanačné

práce je z povahy veci vylúčené. Vymedzenie povolených prác nekorešponduje vôbec s

tými časťami napadnutého predpisu, ktoré upravujú predbežnú držbu k stavbe, ktorá

sa má asanovať.

63. Napadnuté ustanovenia A tak nespĺňajú kritériá kvality a predvídateľnosti zákona

zasahujúceho do vlastníckeho práva tak, ako to vyžaduje ústava a Dodatkový protokol

k Dohovoru.

64. Predbežná držba stricto sensu nezbavuje vlastníka vyvlastňovaných nehnuteľností

vlastníckeho práva ako takého, ani výkonu jednotlivých vlastníckych oprávnení. Napriek

tomu však... ide o zásah takej intenzity, ktorý de facto na neurčito zbavuje vyvlastňovaných

vlastníkov reálnej možnosti uplatniť tieto prvky ich vlastníckeho práva. Z obsahu

napadnutých ustanovení A vyplýva, že počas trvania predbežnej držby sa práva z nájomných

zmlúv a vecných bremien k vyvlastňovanej nehnuteľnosti neuplatňujú. Uvedené, aj spolu

s vylúčením vlastníka z držby a užívania vyvlastňovaných rozhodnutí, vedie k vylúčeniu

vlastníka z práva poberať plody a úžitky... na neurčito.

65. V praxi sa to však týka aj možnosti nakladať s predmetom vlastníckeho práva.

66. V predmetnej veci ... dôjde k situácii, keď vyvlastňovaný vlastník bude nútený

znášať na svojom pozemku a stavbe, bez jeho súhlasu, obmedzenia vyplývajúce z uskutočňovania

vymedzených stavebných a asanačných prác pri výstavbe diaľnice. Tým, že predbežná

držba nie je konkrétne časovo limitovaná, aj po dokončení prác vymedzených v rozhodnutí

o predbežnej držbe bude vlastník nútený naďalej strpieť užívanie svojho pozemku a

stavby. Tomu tak môže byť z dôvodu dlhotrvajúceho vyvlastňovacieho konania. Ak po

zrušení predbežnej držby obnovenie pôvodného stavu pozemkov a stavieb nebude možné

vôbec alebo len s nepomernými ťažkosťami (čomu sa ich vlastník nemôže účinne brániť

v stavebnom konaní a ani pri rozhodovaní o predbežnej držbe... vlastník stavby bude

nútený strpieť trvalú alebo prinajmenšom dlhodobú zmenu stavu svojho pozemku alebo

stavby. V danom skutkovom kontexte teda nepôjde o nútené obmedzenie s intenzitou,

porovnateľnou s intenzitou obmedzenia, napríklad, pri povinnosti dočasne strpieť prechod

osôb cez svoj pozemok... V tomto prípade pôjde o obmedzenia, ktoré na bližšie neurčenú

dobu vylúčia možnosť užívania pozemku a stavby zo strany ich vlastníka a zmenia ich

stav a charakter.

67. V danom kontexte sa vynára otázka, aký skutočný obsah bude mať oprávnenie vlastníka

vyvlastňovanú stavbu užívať alebo poberať z nej úžitky a plody, ak je asanovaná? Aký

obsah bude mať oprávnenie vlastníka s vyvlastňovaným pozemkom nakladať, ak jeho jediným

účelom je slúžiť ako stavenisko pre výstavbu diaľnice a je naň vydané stavebné povolenie?

68. Navyše vlastník nemá zabezpečenú dostatočnú procesnú ochranu svojho vlastníckeho

práva pri rozhodovaní o predbežnej držbe. Napadnuté ustanovenia A vylučujú odkladný

účinok odvolania proti predbežnej držbe. Vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti sa

nemôže reálne a efektívne brániť proti vykonávaniu stavebných prác na svojej nehnuteľnosti

počas predbežnej držby. Aj v prípade, že by so svojím odvolaním proti rozhodnutiu

o predbežnej držbe bol úspešný, nebude možné vylúčiť, že medzitým sa na vyvlastňovanej

nehnuteľnosti uskutočnili práce, ktoré už nebude možné odstrániť bez toho, aby sa

to dotklo podstaty vyvlastňovanej nehnuteľnosti...

70. ... napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho

konania pre stavebníka, vytvárajú neakceptovateľný tlak na vlastníkov smerujúci k

jedinému možnému výsledku vyvlastňovacieho konania. Vhodné je pripomenúť, ako ústavný

súd v Náleze 19/09 posúdil pôvodné znenie zákona č.

669/2007 Z. z.

„

Ak zákonodarca všeobecne určí, že pozemky ku konkrétnym diaľniciam budú fakticky vyvlastnené

už pred prebehnutím vyvlastňovacieho konania, a tým vlastne determinuje výsledok takýchto

vyvlastňovacích konaní, vylučuje tým právnu ochranu vlastníkov pozemkov.

“.

71. Vyvlastňovacie konanie po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej

držbe je de facto zúžené už len na konanie o určenie výšky náhrady za vyvlastnenie

a za predbežnú držbu.

72. ... v praxi zrejme niektorí vyvlastňovaní vlastníci nakoniec podľahnú tlaku okolností

a pozemky predajú stavebníkovi ešte pred vyvlastnením. V právnom štáte je však neprípustné,

aby zákonodarca zneužíval moc... na taký nátlak voči svojim občanom, aký by vo vzťahu

k inému subjektu nebolo možné označiť inak ako vydieranie. Presne to je však jedným

z kľúčových efektov napadnutých ustanovení A - zákonodarca nimi usiluje o to, aby

vlastníci radšej predali ich majetok ešte počas vyvlastňovacieho konania za aspoň

nejakú náhradu, ale vyplatenú okamžite, ako by mali čakať na poskytnutie náhrady za

vyvlastnenie až do skončenia vyvlastňovacieho konania...

73. Finančná náhrada za predbežnú držbu nie je však primeranou náhradou v zmysle

čl. 20 ods. 4

ústavy. Náhrada sa neposkytuje za čas, kedy predbežná držba už bola síce zrušená,

ale de facto sa neobnovil pôvodný stav vyvlastňovaných pozemkov a stavby. Aj v takom

období pretrváva zásah do vlastníckeho práva vlastníka, za ktorý vlastníkovi musí

patriť náhrada. Napadnuté ustanovenia A síce rátajú s tým, že po zrušení predbežnej

držby sa má obnoviť pôvodný stav, ale neexistuje žiadna zákonná lehota na obnovenie

pôvodného stavu a ani záruka toho, že pôvodný stav bude možné obnoviť.

74. Zhrnúc vyššie uvedené, dôsledkom napadnutých ustanovení A je prinajmenšom nútené

obmedzenie vlastníckeho práva. Napadnuté ustanovenia A však nespĺňajú podmienky núteného

obmedzenia, ustanovené

čl. 20 ods. 4

ústavy a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru, resp. ich splnenie sa podľa napadnutých

ustanovení A ani nevyžaduje... sú preto v rozpore s

čl. 20 ods. 4

ústavy a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru.»

7.

Skupina poslancov namieta tiež nesúlad napadnutej novely zákona

č. 669/2007 Z. z.

s

čl. 12 ods. 1

v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy, pričom argumentuje takto

«... 80. Pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic a ciest pre motorové

vozidlá podľa

prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

, a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou,

ako iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať...

81. Druhová odlišnosť pozemkov, na ktorých sa má uskutočniť výstavba diaľnic a ciest

podľa

prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

, nevyplýva z toho, že tieto pozemky sú určené práve na výstavbu osobitne významných

diaľnic a ciest. Toto určenie nie je „druhovým“ znakom pozemkov, ale nanajvýš odôvodňuje

verejný záujem na vyvlastnení pozemkov... Pokiaľ by malo platiť, že určenie pozemkov

na výstavbu osobitne významných diaľnic a ciest je tým znakom, ktorý zakladá druhovú

odlišnosť od iných pozemkov, potom by sa týmto prejudikovala existencia verejného

záujmu. A nebol by už dôvod posudzovať ju v osobitnom vyvlastňovacom konaní. Naopak

verejný záujem by bol daný už na základe zákona. Takýto výklad je v rozpore s tým,

na čo poukázal aj ústavný súd v Náleze 19/09

„Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr.

vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť. Z tohto dôvodu spadá zisťovanie

verejného záujmu do právomoci moci výkonnej, a nie zákonodarnej.“

82. Na rozdiel od verejného záujmu druhová odlišnosť pozemkov musí byť daná už vopred,

z povahy veci. nie až na základe zákona alebo rozhodnutia výkonnej moci, ktorým sa

ukladajú alebo umožňujú obmedzenia vlastníckeho práva k nim.

83. Druhová totožnosť predmetu ústavnej a zákonnej ochrany (vlastnícke právo k pozemku

a stavbe) však vyúsťuje v napadnutých ustanoveniach A do výrazne rozdielnej úrovne

tejto ochrany. Rozdiely v úrovni zákonnej ochrany vlastníckeho práva sú spôsobené

tým, že na vlastníkov pozemkov a stavieb, podliehajúcich úprave podľa zákona č.

669/2007 Z. z.

, sa vzťahujú iné, prima facie nevýhodnejšie podmienky, ako na vlastníkov pozemkov

a stavieb, podliehajúcich úprave podľa stavebného zákona. Zákonom č.

669/2007 Z. z.

tak de facto aj de iure došlo k rozdeleniu vlastníkov pozemkov a stavieb, na ktorých

sa má uskutočniť výstavba diaľnice, na dve skupiny

a) znevýhodnených vlastníkov, ktorí vlastnia pozemky a stavby, na ktorých sa má uskutočniť

výstavba diaľnic podľa

prílohy č. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

, a

b) zvýhodnených vlastníkov, ktorí vlastnia pozemky a stavby, ktoré sa môžu vyvlastniť

na iné účely.

84. Zákonodarca prijatím napadnutých ustanovení A porušil povinnosť priznať vlastníckemu

právu k druhovo totožným veciam rovnaký zákonný obsah a zároveň aj rovnakú úroveň

zákonnej ochrany.

85. ... znevýhodnení vlastníci pozemkov a stavieb sú predbežnou držbou podľa napadnutých

ustanovení A výslovne vylúčení z výkonu práva držať a užívať pozemky (

§ 8 ods. 6

zákona č.

669/2007 Z. z.

). De iure im síce zostáva oprávnenie brať z nich plody a úžitky a nakladať s nimi.

De facto však tieto oprávnenia budú môcť realizovať iba v miere, v akej to vzhľadom

na výstavbu diaľnice bude reálne možné. Oprávnenie nakladať s pozemkami a stavbami

sa takisto stane len iluzórnym.

86. Vlastník asanovanej stavby výstavbou bude dokonca úplne zbavený svojho vlastníckeho

práva, keďže stavba ako taká zanikne.

87. Vlastníkom, ktorých sa napadnuté ustanovenia A napriek vlastníctvu druhovo totožnej

veci nedotýkajú, tak v kvalitatívne totožnej situácii zostávajú zachované de iure

aj de facto všetky oprávnenia vlastníka, až kým sa z vlastnej vôle nerozhodnú tieto

oprávnenia previesť na stavebníka diaľnice alebo tieto oprávnenia nebudú v konaní

o vyvlastnení či nútenom obmedzení vlastníckeho práva pri dodržaní garancií podľa

čl. 20 ods. 4

ústavy obmedzené. Vydanie stavebného povolenia ako nevyhnutný predpoklad pre zásah

do oprávnení vlastníka totiž pri týchto zvýhodnených vlastníkoch podlieha preukázaniu

zo strany stavebníka, že disponuje vlastníckym či iným právom k danému pozemku, zatiaľ

čo pri znevýhodnených vlastníkoch sa takáto podmienka nevyhnutne nevyžaduje.

88. ... po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe budú síce

znevýhodnení vlastníci de iure naďalej vlastníkmi, ale obsah ich vlastníckeho práva

bude mať prinajmenšom v časti len iluzórnu a nie reálnu podobu. Parafrázujúc rozhodnutie

ústavného súdu v konaní PL. ÚS 37/99, výkon vlastníckeho práva znevýhodnených vlastníkov

sa tým redukuje len na „mať majetok“ a nezahŕňa aj „užívať majetok a brať z neho plody

a úžitky“...

89. Dopad napadnutých ustanovení A na ústavné garancie rovnosti vo vzťahu k základnému

právu podľa

čl. 20

ústavy sa prejavuje aj v ochrane vlastníckeho práva. Kým v tzv. všeobecnom teda zvýhodnenom

režime - v porovnaní s osobitným režimom - disponujú vlastníci pozemkov všetkými prostriedkami

ochrany pred vstupom na pozemky a ich užívaním bez ich súhlasu alebo bez právoplatného

rozhodnutia podľa

čl. 20 ods. 4

ústavy, znevýhodneným vlastníkom napadnuté ustanovenia A tieto prostriedky ochrany

relativizuje na teoretické a neúčinné. ... Hoci má vlastník vyvlastňovaných nehnuteľností

možnosť domáhať sa preskúmania rozhodnutia o predbežnej držbe, podanie odvolania nemá

odkladný účinok. Znevýhodnený vlastník nemá reálnu a účinnú ochranu proti zásahom

do výkonu vlastníckeho práva zo strany stavebníka. V čase rozhodnutia o odvolaní už

všetky stavebné a asanačné práce môžu byť vykonané. Proti prácam na vyvlastňovaných

nehnuteľnostiach sa znevýhodnení vlastníci nemôžu účinne brániť. Podľa názoru Navrhovateľov

ide v tomto prípade o nerovnosť takpovediac prima facie, ktorá vo vzťahu k znevýhodneným

vlastníkom bez ďalšieho porušuje ústavné imperatívy rovnakej zákonnej ochrany vlastníckeho

práva.

90. Ústava neustanovuje, že vlastnícke právo má rovnaký obsah a rovnakú zákonnú ochranu

len vo vzťahu k niektorým vlastníkom alebo len v niektorých prípadoch... Pokiaľ ide

o ústavný princíp rovnosti... platí, že vlastnícke právo všetkých vlastníkov (druhovo

rovnakej veci) má rovnaký obsah a rovnakú zákonnú ochranu.

91. ... Pokiaľ medzi majetkom dotknutých vlastníkov pozemkov a stavieb neexistuje

rozdiel, ktorý by mohol opodstatniť odlišné zaobchádzanie, disponuje tento majetok

ex constitutione (

čl. 12 ods. 1

a

čl. 20 ods. 1

prvá a druhá veta ústavy) nárokom na rovnaký stupeň ochrany a tiež na rovnaký zákonný

obsah, ktorý- zákonodarca nemôže pre jednu skupinu zvýšiť a/alebo pre inú skupinu

znížiť.»

Na základe uvedeného skupina poslancov zastáva názor, že napadnuté ustanovenia A sú

v rozpore aj s

čl. 12 ods. 1

ústavy v spojení s prvou a druhou vetou

čl. 20 ods. 1

ústavy.

8.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutej novely zákona

č. 669/2007 Z. z.

s

čl. 13 ods. 4

v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy navrhovatelia zdôrazňujú, že v prípade, ak dôjde k zásahu do podstaty základného

práva, už nie je potrebné vykonať test proporcionality podľa

čl. 13 ods. 4

ústavy, pričom napadnuté ustanovenia A

„umožňujú vykonať test existencie legitímneho cieľa len v obmedzenom rozsahu. Pred

rozhodnutím o predbežnej držbe ukladajú vyvlastňovaciemu orgánu skúmať, či verejný

záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv

vyvlastňovaného.

99. Zákonodarca však už ďalej rezignoval na test existencie legitímneho cieľa pre

nariadenie predbežnej držby ešte pred samotným vyvlastnením. Aj keby verejný záujem

na vyvlastnení pozemku alebo stavby skutočne existoval a prevažoval nad záujmom vlastníka

vyvlastňovanej nehnuteľnosti na ochrane jeho vlastníckeho práva, neznamená to automaticky,

že existuje aj verejný záujem na urýchlenom zmocnení sa vyvlastňovaných nehnuteľností

pred rozhodnutím o vyvlastnení. Záujem na urýchlenej predbežnej držbe je potrebné

skúmať zvlášť z toho dôvodu, že už predbežnou držbou sa vylučuje ochrana vlastníckeho

práva k vyvlastňovaným nehnuteľnostiam...

100. Zákonodarca rezignoval aj na test primeranosti... posudzovanie primeranosti predbežnej

držbe už nemá význam, pretože v intenciách napadnutých ustanovení A

a) predbežná držba nie je len zákonnou úpravou obsahu vlastníckeho práva,

b) predbežná držba de facto dosahuje prinajmenšom intenzitu núteného obmedzenia vlastníckeho

práva, a to bez dodržania podmienok podľa čl. 20 ods. 4 ústavy (viď časť D. II).

101. ... v dôsledku napadnutých ustanovení A vlastník dotknutého pozemku a stavby

prakticky stráca reálnu možnosť účinne a plnohodnotne uplatniť ktorékoľvek z oprávnení,

tvoriacich jeho vlastnícke právo - oprávnení, bez ktorých vlastnícke právo stráca

svoj reálny význam a obsah. Vyvlastňovaní vlastníci pozemkov a stavieb síce aj po

vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe budú ešte nositeľmi vlastníckeho

práva, avšak nositeľmi iba nominálnymi, nie reálnymi. Z ich vlastníckeho práva sa

v dôsledku napadnutých ustanovení A stratí sama jeho podstata a toto právo sa zmení

na prázdny obal bez obsahu...

103. Napadnuté ustanovenia A tak popierajú podstatu vlastníckeho práva podľa čl. 20

ods. 1 ústavy a práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 Dodatkového protokolu

k Dohovoru a v dôsledku toho sú v rozpore s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods.

1 ústavy.“.

Nesúlad ustanovenia B

9.

Pokiaľ ide o namietaný nesúlad prvej vety

§ 9 ods. 4

namietanej novely, skupina poslancov rozlišuje časť vety, týkajúcu sa rozhodnutia

o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení (vo vzťahu k tejto časti tvrdí nesúlad

s

čl. 46 ods. 2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy), a časť vety, týkajúcu sa rozhodnutia o územnom pláne a rozhodnutia o stavebnom

povolení (vo vzťahu k tejto časti vety tvrdí nesúlad s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru).

10.

K rozporu ustanovenia B s

čl. 46 ods. 2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy argumentuje skupina poslancov takto

«110. Právo na súdne preskúmanie rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení

vyplýva priamo z čl. 46 ods. 2 ústavy ako aj z čl. 20 ods. 1 ústavy.

111. Nie je pritom podstatné, ak rozhodnutie o predbežnej držbe má (formálne) len

predbežný charakter. Základné právo na súdnu ochranu zaručuje ochranu prostredníctvom

súdu vo všetkých fázach súdneho konania, vrátane rozhodovania o predbežnom opatrení

(II. ÚS 37/00, I. ÚS 46/00). Podstatné je len to, či sa rozhodnutie týka základného

práva a slobody.

112. ... zákonodarca môže stanoviť podmienky prístupu k súdu prostredníctvom procesných

kódexov. Takéto podmienky však nesmú vylúčiť právo na súdnu ochranu proti rozhodnutiu

týkajúcemu sa základného práva a slobody, resp. ho obmedziť do takej miery, že sa

súdna ochrana stane neúčinnou.

113. Právo na súdne preskúmanie môže byť účinné len za predpokladu, ak úspech v konaní

o preskúmanie takýchto rozhodnutí môže privodiť žalobcovi (vyvlastňovanému vlastníkovi)

nápravu porušenia jeho vlastníckeho práva.

114. Preto súdnu ochranu pred porušením vlastníckeho práva vo vyvlastňovacom konaní

nie je možné redukovať len na ochranu v konaní o správnej žalobe prostredníctvom rozhodnutia

vo veci samej. Súdna ochrana naplní svoj účel jedine za predpokladu, že sa žalobca

bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia

o vyvlastnení. Do rozhodnutia o správnej žalobe môžu totiž nastať trvalé a neodstrániteľné

následky, pokiaľ sa neodloží vykonateľnosť rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia

o vyvlastnení. Takými následkami môžu byť asanácia vyvlastňovanej stavby či zastavanie

vyvlastňovaného pozemku stavbou.

115. Účinná súdna ochrana vyvlastňovaného vlastníka sa zabezpečovala aj prostredníctvom

práva žalobcu navrhnúť, aby súd priznal správnej žalobe odkladný účinok podľa § 185

až 189 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“)...

117. Pokiaľ napadnuté ustanovenie B vylučuje súdnu ochranu vlastníckeho práva prostredníctvom

práva domáhať sa odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiu o predbežnej

držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení, fakticky tým zákonodarca stanovil, že verejný záujem

na okamžitom výkone rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení má

vždy prednosť pred vlastníckym právom. A to aj v prípade, ak súd v konaní o správnej

žalobe zistí, že verejný záujem na predbežnej držbe a na vyvlastnení nebol daný (čím

nie sú splnené podmienky predbežnej držby a vyvlastnenia).

118. Konanie o správnej žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu

o vyvlastnení, ktorá nemá odkladné účinky, sa tým redukuje na konanie o preskúmanie

výšky finančnej náhrady.

119. Tým, že napadnuté ustanovenie B vylučuje možnosť priznať odkladný účinok správnej

žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení, je porušené

právo na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.»

11.

Nesúlad napadnutého ustanovenia B s Aarhuským dohovorom navrhovatelia odôvodňujú

poukazom na z neho vyplývajúci záväzok štátu zabezpečiť verejnosti práva pri ochrane

životného prostredia. Jedným z týchto práv je aj právo na súdnu ochranu vo veciach

životného prostredia. V prílohe I Aarhuského dohovoru je uvedený zoznam činností,

ktoré podliehajú čl. 6 ods. 1 písm. a) Aarhuského dohovoru, t. j. ide o také činnosti,

pri povoľovaní ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. Medzi tieto činnosti

sú podľa prílohy I bodu 8 písm. b) a c) Aarhuského dohovoru zaradené

„b) výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá;

c) výstavba nových štvor- a viacprúdových ciest alebo prestavba a/alebo rozšírenie

existujúcich dvoj- alebo menej prúdových ciest na štvor- a viacprúdové, kde takáto

nová cesta alebo prestavovaný alebo rozširovaný úsek cesty by mal 10 km alebo viac

nepretržitej dĺžky.“

12.

Navrhovatelia zastávajú názor, že podľa čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru musí štát

zabezpečiť, že verejnosť môže napadnúť na súde povolenia na činnosti, uvedené v prílohe

I Aarhuského dohovoru. Z čl. 9 ods. 2 a 3 v nadväznosti na čl. 9 ods. 4 Aarhuského

dohovoru podľa navrhovateľov vyplýva, že

«každá jeho zmluvná strana musí zabezpečiť, aby členovia dotknutej verejnosti, resp.

členovia verejnosti mali právo napadnúť na súde... rozhodnutie o povolení činnosti

uvedenej v prílohe I. Arhuského dohovoru (v zmysle čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru)

a akékoľvek porušenie vnútroštátneho práva z oblasti životného prostredia zo strany

orgánov verejnej správy (v zmysle čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru).

128. Z článku 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru vyplýva, že súd musí mať možnosť nariadiť

„nápravné opatrenie“ („injunctive relief“) - t. j. príkaz niečo vykonať, nejakého

konania sa zdržať, niečo strpieť, alebo niečo uviesť do pôvodného stavu.

129. V zmysle čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru je „nápravným opatrením“ („injunctive

relief“) aj predbežné opatrenie (vydané pred rozhodnutím súdu vo veci samej). Nápravné

opatrenie zároveň musí byť legislatívne upravené takým spôsobom, aby zabezpečovalo

„zodpovedajúcu a účinnú nápravu“ a „včasný“ súdny prieskum - teda aby bolo zabezpečené,

že pred rozhodnutím súdu vo veci samej nebude napadnutá činnosť už nezvratné zrealizovaná.

Zároveň musí pôsobiť voči správnemu orgánu (tým, že sa odloží vykonateľnosť rozhodnutia),

ako aj voči tomu, kto na základe správneho rozhodnutia vykonáva predmetnú činnosť

(tým, že súd tomuto subjektu prikáže niečo konať, niečoho sa zdržať alebo niečo strpieť).

130. Túto skutočnosť potvrdil aj medzinárodný Výbor pre posudzovanie súladu s Aarhuským

dohovorom (Aarhus Convention Compliance Committee) so sídlom v Ženeve, ktorému zmluvné

strany Aarhuského dohovoru zverili právomoc interpretovať dohovor a posudzovať súlad

vnútroštátnej legislatívy a praxe s dohovorom. Z nálezu Výboru ACCC/C/2008/24 týkajúceho

sa Španielska vyplýva, že verejnosť musí mať možnosť dosiahnuť na súde odklad vykonateľnosti

napadnutého povolenia týkajúceho sa výstavby. Výbor rozhodol, že tým, že španielske

súdy odmietli odložiť vykonateľnosť rozhodnutí a povolení týkajúcich sa výstavby,

porušili povinnosť štátu vyplývajúcu z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru zabezpečiť

zodpovedajúcu a účinnú nápravu, vrátane nariadenia nápravného opatrenia (ods. 105

nálezu)...

132. Z Aarhuského dohovoru, ktorým je Európska únia ako jeho zmluvná strana viazaná,

vychádza aj smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ o posudzovaní vplyvov

určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (ďalej len „smernica

EIA“). V zmysle čl. 10a smernice EIA má dotknutá verejnosť právo podať žalobu na súd

„s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo

nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.“. Dotknutá

verejnosť tak má právo napadnúť aj povolenie projektu (v danom prípade povolenie diaľnice),

keďže povolením je v zmysle čl. 1 ods. 2 písm. c) smernice EIA „rozhodnutie príslušného

orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt“.

133. Pri výklade čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru sa možno oprieť o judikatúru Súdneho

dvora EU, ktorý má právomoc poskytnúť výklad Aarhuského dohovoru (bližšie viď bod

7 vyššie).

134. Súdny dvor EÚ pri výklade čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a čl. 10a smernice

EIA konštatoval, že štát je povinný zabezpečiť, aby mal súd možnosť vydať predbežné

opatrenie a odložiť vykonateľnosť rozhodnutia správneho orgánu. Podľa ustálenej judikatúry

Súdneho dvora EÚ to vyplýva z požiadavky plnej účinnosti práva Európskej únie. V zmysle

rozhodnutia Súdneho dvora EÚ vo veci C-213/89 (The Queen proti Secretary of State

for Transport, ex parte: Factortame Ltd a iní) vnútroštátne právo nemôže zabrániť

súdu nariadiť predbežné opatrenie v prípade ovplyvnenom právom Európskej únie.

135. V publikácii Európskej komisie „Environmental Impact Assessment of Projects

Rulings of the Court of Justice“ z roku 2013, týkajúcej sa rozhodovacej činnosti Súdneho

dvora EÚ vo vzťahu k problematike posudzovania vplyvov na životné prostredie (tzv.

EIA), sa na strane 45 k predbežnému opatreniu („injunctive relief“) uvádza

„

Judikatúra Súdneho dvora potvrdzuje, že predbežné opatrenie je základným pilierom

práva na prístup k súdnej ochrane (spravodlivosti). S cieľom zvýšiť účinnosť právnej

ochrany práv to Súdny dvor výslovne uviedol vo veci C-213/89, Factortame (tiež prípad

C-432/05, Unibet). Súdy konzistentne zastávajú stanovisko, že zásada účinnej súdnej

ochrany vyžaduje, aby vnútroštátny súd mohol nariadiť predbežné opatrenie, ktoré je

potrebné na zabezpečenie dodržiavania práv vyplývajúcich z práva Únie. Právo podať

návrh na vydanie predbežného opatrenia sa teda považuje za súčasť koncepcie účinného

prístupu k spravodlivosti, ktorá zaručuje účinnú dočasnú ochranu práv. Preto nezávisle

od znenia článku 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, podľa ktorého treba v prípade potreby

nariadiť predbežné opatrenie, predbežné opatrenie je možné považovať za základný pilier

zabezpečenia účinnej súdnej ochrany, okrem iného aby sa zabránilo nezvratným škodám

na životnom prostredí. To bolo potvrdené generálnou advokátkou Súdneho dvora EÚ Kokott

v prípade C-416/10 Križan (odseky 170 - 177), kde konštatovala, že právo na účinný

prístup k spravodlivosti podľa smernice o posudzovaní vplyvov na životné prostredie

(EIA) a smernice o integrovanej prevencii a kontrole znečistenia (IPPC) zahŕňa aj

právo požiadať o nariadenie predbežného opatrenia. Súdny dvor sa následne stotožnil

s generálnou advokátkou vo svojom rozsudku (odseky 105-110). Súdny dvor zdôraznil

že procedurálna autonómia členských štátov im dáva možnosť uváženia pri implementácii

článku 9 Aarhuského dohovoru a čl. 15a Smernice 96/61, a to za podmienky súladu s

princípom ekvivalencie a efektivity. ... Treba dodať, že záruka účinnosti práva podať

žalobu stanovená v čl. 11 Smernice EIA (ktorá je tiež analogicky aplikovateľná na

ustanovenia o prístupe k spravodlivosti v smernici o priemyselných emisiách), požaduje,

že členovia dotknutej verejnosti musia mať právo požiadať súd alebo nezávislý a nestranný

orgán o nariadenie predbežných opatrení, aby sa predišlo znečisteniu, vrátane nariadenia

odkladu vykonateľnosti napadnutého povolenia, a to ešte pred konečným rozhodnutím

vo veci.».

“.

13.

V tejto súvislosti navrhovatelia poukázali na závery vyplývajúce z rozsudku Súdneho

dvora Európskej únie (ďalej len ,,Súdny dvor“) vo veci C-416/10 (Jozef Križan a iní

proti Slovenskej inšpekcii životného prostredia), v ktorom potvrdil, že z Aarhuského

dohovoru vyplýva štátom povinnosť zabezpečiť, aby členovia verejnosti mali právo obrátiť

sa na súd, ktorý má právomoc nariadiť predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne

odložilo uplatňovanie povolenia, ktoré je ovplyvnené právom Európskej únie v oblasti

životného prostredia. Súdny dvor ďalej uviedol, že právo podať opravný prostriedok

stanovený v čl. 15a smernice 96/61 sa má vykladať vzhľadom na cieľ tejto smernice.

Súdny dvor už rozhodol, že týmto cieľom, ako je definovaný v čl. 1 uvedenej smernice,

je integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia prostredníctvom

opatrení zameraných na prevenciu alebo zníženie emisií vyplývajúcich z činností uvedených

v jej prílohe I do ovzdušia, vody a pôdy s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany

životného prostredia (rozsudky z 22. 1. 2009, Association nationale pour la protection

des eaux et riviéres a OABA, C-473/07, Zb. s. 1-319, bod 25, ako aj z 15. 12. 2011,

Moller, C-585/10, Zb. s. 1-13407, bod 29). Ako uvádzajú navrhovatelia, skutočnosť,

že z Aarhuského dohovoru a smernice EIA vyplýva povinnosť štátu zabezpečiť, aby mal

súd možnosť odložiť vykonateľnosť napadnutého rozhodnutia, potvrdil aj Najvyšší správny

súd Českej republiky v rozsudku sp. zn. 1 As 39/2006-55 a rovnaký záver konštatoval

aj v rozsudku sp. zn. 1 As 13/2007-63.

14.

Navrhovatelia tvrdený nesúlad prvej vety

§ 9 ods. 4

zákona č.

669/2007 Z. z.

s článkom 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru výslovne limitujú na správnu žalobu proti

územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a proti stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice,

teda nesúlad

„netvrdia vo vzťahu k správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe

a rozhodnutiu o vyvlastnení“.

„140. Súdna ochrana práv verejnosti pri povoľovaní projektov uvedených v prílohe I.

Aarhuského dohovoru je v slovenskom právnom poriadku zabezpečená prostredníctvom ustanovení

SSP. Podľa § 61 písm. c) SSP... Žaloba je procesný úkon, ktorým zainteresovaná verejnosť

uplatňuje právo na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia.

141. Povinnosť členského štátu zabezpečiť, aby verejnosť mala možnosť obrátiť sa na

súd, ktorý má právomoc vydať predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo

uplatňovanie povolenia, vyplývajúca z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a smernice

EIA, napĺňal práve inštitút odkladného účinku žaloby v zmysle ustanovení

§ 184 až § 189

SSP.

142. Napadnuté ustanovenie B však možnosť priznania odkladného účinku správnej žaloby

vylúčilo (okrem iného) v prípadoch, ak ide o žalobu podanú proti územnému rozhodnutiu

na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice.

143. Územné rozhodnutie a stavebné povolenie na stavbu diaľnice sú povoleniami týkajúcimi

sa výstavby, na ktoré dopadá čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru. Verejnosť teda musí

mať účinnú možnosť obrátiť sa na súd o ich preskúmanie. Na základe územného rozhodnutia

a stavebného povolenia sú povoľované a následne aj realizované stavebné činnosti nezvratného

charakteru. Je teda možné, že zásah do životného prostredia a prírodných hodnôt bude

mať nezvratný a devastačný charakter, ktorý nebude môcť zvrátiť ani konečné súdne

rozhodnutie o správnej žalobe.

144. Pokiaľ napadnuté ustanovenie B vylučuje odkladný účinok správnej žaloby proti

územného rozhodnutiu a stavebnému povoleniu, vylučuje sa tým právo verejnosti domáhať

sa účinného predbežného opatrenia, ktoré garantuje čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

145. Napadnuté ustanovenie B je preto v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru

(a aj v priamom rozpore so smernicou EIA).“

15.

Na základe uvedenej argumentácie sa skupina poslancov domáha, aby ústavný súd o ich

návrhu nálezom takto rozhodol

«Ustanovenia

§ 2 ods. 4

a

5

,

§ 4 ods. 4

,

5

,

6

a

7

,

§ 8

,

§ 9 ods. 2

v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a

§ 9 ods. 4

v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej

držbe“, zákona č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové

vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov nie sú

v súlade s

čl. 12 ods. 1

v spojení s

čl. 20 ods. 1

, s

čl. 13 ods. 4

v spojení s

čl. 20 ods. 1

a s

čl. 20 ods. 4

Ústavy Slovenskej republiky, a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských

práv a základných slobôd.

Ustanovenie

§ 9 ods. 4

zákona č.

669/2007 Z. z.

.. v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe,

rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému

povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia

§ 185 až 189

Správneho súdneho poriadku nepoužijú.“ nie je v súlade s

čl. 46 ods. 2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.»

II.

Predbežné prerokovanie návrhu na začatie konania

16.

Ústavný súd návrh skupiny poslancov predbežne prerokoval a uznesením č. k. PL. ÚS

18/2017-23 z 15. novembra 2017 ho prijal na začatie konania (bod 1 výroku uznesenia)

a zároveň zamietol návrh na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení (bod 2 výroku

uznesenia) vzhľadom na skutočnosť, že pri hlasovaní o návrhu sudkyne spravodajkyne

„nebola dosiahnutá nadpolovičná väčšina hlasov všetkých sudcov“.

III.

Ďalší priebeh konania

17.

Po prijatí návrhu na ďalšie konanie ústavný súd podľa § 39 ods. 1 zákona č.

38/1993 Z. z.

vyzval listami z 20. decembra 2017 predsedu národnej rady a ministerku spravodlivosti

Slovenskej republiky (ďalej len „ministerka“), aby mu predložili v určenej lehote

stanovisko národnej rady ako účastníka konania a vlády Slovenskej republiky (ďalej

len „vláda“) ako vedľajšieho účastníka konania, zastúpeného Ministerstvom spravodlivosti

Slovenskej republiky, k návrhu skupiny poslancov a zároveň oznámili, či v zmysle §

30 ods. 2 zákona č.

38/1993 Z. z.

súhlasia s tým, aby ústavný súd v predmetnej veci upustil od ústneho pojednávania.

III.1 Stanovisko národnej rady k návrhu skupiny poslancov

18.

Predseda národnej rady v reakcii na výzvu ústavného súdu v liste z 3. mája 2018 ústavnému

súdu oznámil, že

„... Národná rada Slovenskej republiky nebude zaujímať stanovisko k predmetnej veci“

, a zároveň mu v zmysle § 39 ods. 1 druhej a tretej vety zákona č.

38/1993 Z. z.

doručil dôvodovú správu k napadnutej novele zákona č.

669/2007 Z. z.

(tlač 533), ako aj ďalšiu dokumentáciu týkajúcu sa jej prerokúvania v orgánoch národnej

rady – spoločnú správu výborov národnej rady (tlač 533a), zákon vrátený prezidentom

Slovenskej republiky na opätovné prerokovanie (tlač 563) a záznam o diskusii na 17.

schôdzi národnej rady.

19.

Následne (po opakovanej výzve ústavného súdu z 30. mája 2018) predseda národnej rady

listom z 22. júna 2018 ústavnému súdu oznámil, že národná rada súhlasí s upustením

od ústneho pojednávania v predmetnej veci.

III.2 Stanovisko vlády ako vedľajšieho účastníka konania

20.

V reakcii na výzvu ústavného súdu ministerka v liste z 9. marca 2018 oznámila ústavnému

súdu stanovisko vlády ako vedľajšieho účastníka konania k návrhu skupiny poslancov.

Vláda navrhla, aby ústavný súd návrhu skupiny poslancov nevyhovel, a zároveň vyslovila

súhlas s tým, aby ústavný súd v predmetnej veci upustil od ústneho pojednávania v

predmetnej veci.

21.

Stanovisko vlády k návrhu skupiny poslancov je z hľadiska vnútornej štruktúry rozdelené

do častí, v ktorých sa vláda postupne vyjadruje k namietanému nesúladu napadnutej

novely zákona č.

669/2007 Z. z.

s

-

čl. 20 ods. 4

ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu,

-

čl. 12 ods. 1

ústavy v spojení s čl.

20 ods. 1

ústavy,

-

čl. 13 ods. 4

ústavy v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy,

-

čl. 46 ods. 2

ústavy v spojení s

čl. 20ods. 1

ústavy,

-

čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

22.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu

čl. 20 ods. 4

ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu vláda zdôrazňuje, že

«nesúhlasí s názorom navrhovateľov, podľa ktorého účelom ustanovení A bolo dosiahnutie

stavu, ktorý z materiálneho hľadiska „predstavuje prinajmenšom nútené obmedzenie vlastníckeho

práva, ak nie dokonca vyvlastnenie“»

. Podľa vlády

„napadnuté ustanovenia A neumožňujú nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ani neumožňujú

vyvlastnenie (resp. trvalé odňatie vlastníckeho práva), ktoré by obchádzalo požiadavky

na tak závažný zásah do vlastníckych práv, zakotvené v

čl. 20 ods. 4

Ústavy. Nález 19/09 nemožno vzťahovať na inštitút predbežnej držby, pretože pri rozhodnutí

o predbežnej držbe sú vylúčené stavebné práce, ktoré by mali trvalý, neodstrániteľný

charakter. Naopak, ako vyplýva zo samotného textu napadnutého predpisu, ale i z dôvodovej

správy k zákonu č.

139/2017 Z. z.

, ktorý inštitút predbežnej držby do zákona č.

669/2007 Z. z.

zaviedol, zákonodarca pri jeho formulovaní vychádzal okre iného z rozhodovacej činnosti

Ústavného súdu Slovenskej republiky, pričom zohľadnil jeho závery v Náleze 19/09.“.

23.

V rámci svojej argumentácie vláda poukazuje aj na osobitnú časť dôvodovej správy

k napadnutej novele zákona č.

669/2007 Z. z.

, v ktorej sa uvádza

„

Ústavnoprávna ochrana vlastníckeho práva je v prvom rade založená na ochrane vlastníka

pred faktickým zásahom do jeho vlastníctva pri dodržaní princípu zákazu výstavby fakticky

neodstrániteľnej stavby na cudzom pozemku. Neznamená to ale bez ďalšieho ústavný zákaz

možnosti vydania stavebného povolenia už pred právoplatným skončením vyvlastňovacieho

konania, ak zákonnou podmienkou bude povinnosť stavebníka uskutočňovať stavbu na vyvlastňovanom

pozemku až potom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo k pozemku nadobudne iné právo.

Rovnako je stavebník oprávnený asanovať inú ako pozemnú stavbu až po tom, ako sa stane

jej vlastníkom alebo k stavbe nadobudne iné právo. Pri pozemných stavbách, medzi ktoré

patria aj stavby určené na bývanie, ktoré sa majú pri výstavbe diaľnice asanovať,

sa navrhuje ponechať podmienku vydania stavebného povolenia až potom, ako stavebník

k nim nadobudne vlastnícke právo alebo iné právo, t. j. až po právoplatnom ukončení

vyvlastňovacích konaní.

Navrhovaná úprava v zásade prenáša zodpovednosť za začatie uskutočnenia stavby diaľnice

na stavebníka (s výnimkou asanácie pozemných stavieb), ktorému síce môže byť vydané

stavebné povolenie na stavbu diaľnice, avšak pred samotnou realizáciou stavebných

prác na vyvlastňovaných pozemkoch musí k nim získať súkromnoprávny titul. Do tohto

momentu bude môcť stavebník na vyvlastňovaných pozemkoch a stavbách, ktoré nie sú

pozemnými stavbami, vykonávať iba predbežné práce vymedzené v rozhodnutí o predbežnej

držbe podľa navrhovaného ustanovenia § 8, ktoré budú umožňovať uviesť vyvlastňovanú

nehnuteľnosť do pôvodného stavu. Uvedené bude možné na návrh stavebníka, ktorý posúdi

vo vyvlastňovacom konaní vyvlastňovací orgán a rozsah predbežných prác presne vymedzí

v rozhodnutí o predbežnej držbe. Zároveň sa navrhuje, aby lehota na začatie stavby

diaľnice na vyvlastňovanom pozemku ustanovená v § 67 ods. 2 stavebného zákona počas

trvania vyvlastňovacieho konania neplynula.

“.

24.

V nadväznosti na citovanú časť dôvodovej správy vláda zdôrazňuje, že

„Účelom predbežnej držby nie je a ani jej výsledkom nemôže byť vyvlastnenie, ako uvádzajú

vo svojom návrhu Navrhovatelia. Navrhovatelia odvodzujú svoje tvrdenia z nesprávnej

premisy, podľa ktorej predbežná držba nemá dočasný charakter a podľa ktorej v dôsledku

rozhodnutia o predbežnej držbe môžu byť realizované práce, ktoré neumožnia alebo len

s veľkými ťažkosťami umožnia navrátenie do pôvodného stavu.“

.

25.

Na podporu nesprávnosti skutkového tvrdenia navrhovateľov vláda poukazuje na text

§ 8 ods. 4

zákona č.

669/2007 Z. z.

a podčiarkuje, že

„Rozhodnutie o predbežnej držbe nemôže obsahovať vymedzenie prác, ktoré nepripúšťajú

navrátenie vyvlastňovanej nehnuteľnosti do pôvodného stavu. Vyvlastniteľ tak môže

na základe rozhodnutia o predbežnej držbe vykonávať iba také práce, ktoré umožňujú

navrátenie vyvlastňovanej nehnuteľnosti do pôvodného stavu. Predpoklad, z ktorého

v celom svojom návrhu vychádzajú Navrhovatelia, t. j. že predbežná držba umožňuje

realizáciu stavebných prác, ktoré vylučujú navrátenie vyvlastňovaných nehnuteľností

do pôvodného stavu, je nesprávna a v rozpore s textom i účelom napadnutého predpisu.

Takáto situácia by mohla nastať výlučne v prípade, ak by príslušný správny orgán porušil

zákon a v rozhodnutí o predbežnej držbe by vymedzil rozsah prác širšie, ako pripúšťa

zákon č.

669/2007 Z. z.

, t. j. v prípade ak by porušil napadnutý predpis.“

.

26.

Vláda konštatuje, že skupina poslancov sa v podstate domáha

„... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou

a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého

predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo

by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná,

resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“

.

27.

Vláda považuje za nedôvodné aj

„... tvrdenie Navrhovateľov o neurčitosti a vágnosti obmedzenia prác, ktoré môžu byť

predmetom rozhodnutia o predbežnej držbe (bod 61 a nasl. návrhu). Navrhovatelia opätovne

prezumujú, že na základe rozhodnutia o predbežnej držbe by mali byť vykonávané práce,

ktoré budú mať za následok nemožnosť obnovy pôvodného stavu vyvlastňovaného pozemku.

Takýto postup je však vylúčený, čo vyplýva zo samotného textu napadnutého predpisu.

Ak predmetom prác, ktoré môže vyvlastniteľ vykonávať na základe rozhodnutia o predbežnej

držbe, budú výlučne práce v súlade s

§ 8 ods. 4

zákona č.

669/2007 Z. z.

, potom nie je možné, aby do nehnuteľností bolo zasiahnuté spôsobom, ktorý znemožní

ich navrátenie do pôvodného stavu. Navrhovatelia si pritom sami odporujú, keď uvádzajú,

že obmedzenie prác na práce, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, môžu viesť

k situácii, kedy navrátenie do pôvodného stavu nebude možné. Z logiky veci je takáto

situácia neprípustná a nemôže pri dodržaní zákona č.

669/2007 Z. z.

nastať. Vo vzťahu k neurčitosti a vágnosti vymedzenia nehnuteľností, ktoré môžu byť

predmetom rozsahu prác v rozhodnutí o predbežnej držbe, je potrebné vziať do úvahy

najmä rôznorodosť vzťahov, ktoré napadnutý predpis upravuje.“

.

28.

Vláda pripúšťa, že na dosiahnutie účelu zákona č.

669/2007 Z. z.

sa pri uplatnení inštitútu predbežnej držby vyžaduje istá miera voľnosti príslušného

orgánu pri posudzovaní okolností jednotlivých prípadov a pri aplikácii napadnutého

predpisu, keďže zákon nemôže obsahovať výpočet všetkých druhov prác, ktoré môžu byť

nevyhnutné na dosiahnutie účelu v konkrétnom prípade. Vláda zastáva názor, že zákon

č.

669/2007 Z. z.

ustanovuje

„... tieto práce dostatočne určito, pričom však ponecháva na príslušnom vyvlastňovacom

orgáne, aby podľa okolností jednotlivého prípadu rozhodol o splnení zákonnej požiadavky

na práce“.

29.

Podľa vlády neobstojí ani argumentácia skupiny poslancov, podľa ktorej napadnuté

ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre

stavebníka, keďže

„Zo žiadneho ustanovenia napadnutého predpisu nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán

nemohol aj po vydaní rozhodnutia o predbežnej držbe rozhodnúť, že návrh na vyvlastnenie

zamieta. Rovnako z týchto ustanovení nevyplýva, že by rozhodnutie o predbežnej držbe

malo predurčovať ďalšie rozhodovanie vyvlastňovacieho orgánu vo vyvlastňovacom konaní,

či akokoľvek tento orgán zaväzovať vo vzťahu k jeho rozhodovacej právomoci.“

. Vláda preto považuje tvrdenie skupiny poslancov, že predbežná držba môže byť využívaná

„na nátlak na vlastníkov na odpredaj pozemkov a stavieb, určených na asanovanie“,

za ničím nepodloženú domnienku.

30.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s

čl. 12 ods. 1

ústavy v spojení s

čl. 20 ods. 1

ústavy vláda vo svojom stanovisku reaguje na argumentáciu skupiny poslancov o tom,

že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá

podľa zákona

č. 669/2007 Z. z.

, a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou ako

iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať, a preto je neprípustný rozdielny

rozsah úrovne ich ochrany, ktorý z napadnutých ustanovení A možno vyvodiť. Vláda v

tejto súvislosti najprv poukazuje na právny názor ústavného súdu vyslovený v náleze

sp. zn. PL. ÚS 38/95 z 3. apríla 1996, podľa ktorého

„Ústava Slovenskej republiky v

čl. 20 ods. 1

neustanovuje absolútne rovnaký obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov ku všetkým

veciam, ktoré môžu byť predmetom vlastníctva. Určuje však rovnaký zákonný obsah vlastníckeho

práva všetkých vlastníkov. Z uvedeného vyplýva, že vlastníci druhovo rovnakej veci

musia mať rovnaký zákonom stanovený obsah svojho vlastníckeho práva“

, a následne zdôrazňuje, že

„Zákon

č. 669/2007 Z. z.

nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností, ktoré môžu byť

predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou súladným spôsobom

zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami rovnakého) zákonného

obsahu vlastníckeho práva. Ako uviedla vláda vyššie v tomto vyjadrení, v prípade akýkoľvek

úkonov realizovaných na základe rozhodnutia o predbežnej držbe môže ísť výlučne o

práce, ktoré nemajú nezvrátiteľný charakter a po realizácii ktorých je naďalej možné

navrátiť nehnuteľnosti do pôvodného stavu.

Zákon č. 669/2007 Z. z. ustanovuje prípady uplatnenia postupu podľa napadnutého predpisu

za predpokladu splnenia podmienok v ňom ustanovených. Tieto podmienky sa uplatnia

na všetky nehnuteľnosti, pri ktorých sú naplnené podmienky stanovené napadnutým predpisom,

bez ohľadu na osobu vlastníka. Zákonný rozsah ochrany vlastníckeho práva všetkých

vlastníkov týchto pozemkov je identický.“

.

31.

Argumentácia skupiny poslancov vo vzťahu k namietanému nesúladu s

čl. 13 ods. 4 ústavy

v spojení s

čl. 20 ods. 1 ústavy

vychádza z tvrdenia, že v zmysle zákona č. 669/2007 Z. z. nemusí správny orgán pred

vydaním rozhodnutia o priznaní práva predbežnej držby skúmať, či verejný záujem prevažuje

nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného. Vláda s týmto tvrdením nesúhlasí,

poukazujúc na § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., v zmysle ktorého

„možno predbežnú držbu vyvlastniteľovi priznať vtedy, ak verejný záujem na dosiahnutí

účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného. Teda

správny orgán musí v prvom rade skúmať, či existuje verejný záujem na vyvlastnení

nehnuteľnosti a či tento prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného.“

.

32.

Vláda poukazuje aj na dikciu

§ 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

a podčiarkuje, že predbežnú držbu možno povoliť

„až v čase po vydaní právoplatného stavebného povolenia na stavbu diaľnice po tom,

ako vyvlastňovací orgán posúdi, že verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia

prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného. Ak teda bolo vydané právoplatné

stavebné povolenie na stavbu diaľnice a ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia

prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného, potom sú splnené základné

podmienky na neskoršie vydanie rozhodnutia o vyvlastnení pozemku, pričom otázna môže

byť len výška náhrady. Z tohto dôvodu máme za to, že je zachovaná podmienka proporcionality,

pretože sa zasahuje do práv vlastníka nehnuteľnosti, ku ktorej už prebieha vyvlastňovacie

konanie, pričom existuje verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti a teda je reálny

a odôvodnený predpoklad, že táto nehnuteľnosť bude vyvlastnená. Predbežnou držbou

sa teda len povoľuje výkon určitých prác ešte pred právoplatným vydaním rozhodnutia

o vyvlastnení a už po právoplatnosti stavebného povolenia na stavbu diaľnice.“

.

33.

Vláda uznáva, že predbežná držba

„predstavuje ďalší zásah do vlastníckych práv vlastníka, avšak do práv vlastníka je

beztak zasiahnuté už aj bez priznania predbežnej držby. Konkrétne vydanie územného

rozhodnutia na výstavbu diaľnice na pozemku vyvlastňovaného bez jeho súhlasu a následné

začatie vyvlastňovacieho konania už samo o sebe reálne obmedzuje vlastníka nehnuteľnosti

a to v prvom rade tým, že podľa ust. § 10 ods. 8 zákona č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní

pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení

niektorých zákonov odo dňa doručenia oznámenia o začatí vyvlastňovacieho konania až

do právoplatnosti skončenia vyvlastňovacieho konania je vyvlastňovaný povinný zdržať

sa nakladania s vyvlastňovaným pozemkom alebo s vyvlastňovanou stavbou; právne úkony,

ktorými vyvlastňovaný poruší túto povinnosť, sú neplatné. V tomto kontexte je tiež

potrebné zohľadniť aj tú skutočnosť, že nielenže po začatí vyvlastňovacieho konania

nemôže vlastník s nehnuteľnosťou nakladať, ale z praktického hľadiska je vlastník

obmedzený aj v užívaní nehnuteľnosti v tom zmysle, že z dôvodu očakávaného vyvlastnenia

nemôže vlastník na pozemku realizovať žiadne investície, stavebnú činnosť, prípadne

nemá pre vlastníka zmysel pozemok obhospodarovať a vykonávať na ňom poľnohospodársku

činnosť a v konečnom dôsledku je teda vlastník obmedzený aj v užívaní pozemku.“

.

34.

Vláda zastáva názor, že

„priznanie práva predbežnej držby po právoplatnosti územného rozhodnutia a stavebného

povolenia a po začatí vyvlastňovacieho konania reálne predstavuje oveľa menší zásah

do existujúcich práv vlastníka pozemku, ako by tomu bolo, ak by rozhodnutie o priznaní

práva predbežnej držby bolo možné vydať mimo prebiehajúceho vyvlastňovacieho konania,

voči vlastníkovi, ktorý nijak nie je obmedzený územným rozhodnutím, stavebným povolením

a začatým vyvlastňovacím konaním“

.

35.

Na tomto základe vláda tvrdí, že

„... pri obmedzení vlastníka po vydaní územného rozhodnutia a stavebného povolenia

na stavbu diaľnice a po začatí vyvlastňovacieho konania je splnený princíp proporcionality

za predpokladu, že správny orgán posúdi, že verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti

prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného. Rovnako je zachovaná aj

dikcia ust. čl. 13 ods. 4 Ústavy, nakoľko na základe predbežnej držby bude pozemok

možné užívať len na stanovený cieľ, na ktorý bola povolená predbežná držba.“

.

36.

Vláda na podporu svojej argumentácie o zlučiteľnosti právnej úpravy inštitútu priznania

predbežnej držby so základnými právami uvádza, že pri príprave napadnutej novely zákona

č.

669/2007 Z. z.

vychádzala komparatívne aj z porovnateľnej právnej úpravy inštitútu predbežnej držby

v SRN (konkrétne ide o § 18 f zákona o spolkových diaľniciach). Podľa poznatkov vlády

bola táto právna úprava podrobená odbornej analýze zameranej na jej zlučiteľnosť so

základnými právami garantovanými základným zákonom SRN. Ide o analýzu č. WD 3-3000-296/14

vypracovanú oddelením Správy pre oblasť vedy a zahraničných vzťahov Spolkového snemu

SRN (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages), z ktorej vyplynulo, že

úprava inštitútu priznania predbežnej držby podľa § 18 f zákona o spolkových diaľniciach

je plne v súlade s úpravou základných práv a slobôd garantovaných v základnom zákone

SRN a neporušuje ani žiadne iné ústavné články.

37.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s

čl. 46 ods. 2 ústavy

v spojení s

čl. 20 ods. 1 ústavy

s napadnutým ustanovením B vláda rešpektuje názor skupiny poslancov (bod 113 návrhu),

podľa ktorého je právo na súdny prieskum

„účinné len v prípade, ak úspech žalobcu môže privodiť žalobcovi nápravu porušenia

jeho základného práva“, zároveň však zdôrazňuje, že ústava „negarantuje právo žalobcov,

ktorí sa domáhajú ochrany svojich práv podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy, na domáhanie sa

odkladu vykonateľnosti napadnutého rozhodnutia“

. Vláda nesúhlasí s názorom navrhovateľov, že

„k naplneniu účelu práva na súdnu ochranu môže dôjsť výlučne v prípade, kedy sa žalobca

(vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti) bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia

o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení“

. Podľa vlády citovaný názor skupiny poslancov

„... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania

rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného

účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý

sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“

.

38.

Vláda nesúhlasí ani s názorom skupiny poslancov o namietanom nesúlade napadnutého

ustanovenia B s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, keďže

„Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť

priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu

odkladný účinok.“

.

39.

Vo vzťahu k rozsudkom Súdneho dvora vo veciach C-213/89 a C-432/05, na ktoré odkazujú

vo svojom návrhu navrhovatelia, vláda uvádza, že sa v nich síce konštatuje, že členom

dotknutej verejnosti musí byť zaručená možnosť domáhať sa súdnej ochrany prostredníctvom

predbežného opatrenia, ale

„... O nutnosti priznania odkladného účinku napadnutým rozhodnutiam v rámci prieskumnej

činnosti správneho súdnictva však v týchto rozhodnutiach nie je ani zmienka“. Vláda

uznáva, že «v rozsudku Súdneho dvora EÚ vo veci C- 416/10 sa spomína povinnosť nariadiť

neodkladné opatrenie takej povahy, aby sa predišlo znečisťovaniu, vrátane nariadenia

odkladu vykonateľnosti napadnutého povolenia. Predmetný rozsudok však vychádza zo

smernice Rady 96/61/ES o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného

prostredia, ktorá sa má vykladať vzhľadom na jej cieľ, ktorý sleduje dosiahnuť integrovanú

prevenciu a kontrolu znečisťovania životného prostredia prostredníctvom opatrení zameraných

na prevenciu alebo zníženie emisií vyplývajúcich z činností uvedených v jej prílohe

I do ovzdušia, vody a pôdy s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia.

V predmetnom rozsudku išlo o napadnutie rozhodnutia, ktorým bolo povolené vybudovanie

stavby „Pezinok - skládka odpadu“, ktoré malo obrovský vplyv na znečistenie životného

prostredia. Je preto zrejmé, že v danom prípade bolo potrebné pripustiť odklad vykonateľnosti

tohto rozhodnutia, avšak nie každé rozhodnutie má takýto vplyv na znečistenie životné

prostredia, a preto nie je možné ho aplikovať en bloc na každý skutkový stav.»

.

40.

Vláda v rámci svojej argumentácie o zlučiteľnosti napadnutej právnej úpravy s čl.

9 ods. 4 Aarhuského dohovoru tiež uvádza, že

«Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie činností, ktoré v právnom poriadku Slovenskej

republiky upravuje zákon č.

24/2006 Z. z.

o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o EIA“). Zákon č.

669/2007 Z. z.

nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení

činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb, ktoré môžu účastníci

konaní podať.»

.

41.

Aj na základe citovaného vláda zastáva názor, že práva podľa čl. 9 ods. 4 Aarhuského

dohovoru nie sú napadnutou právnou úpravou

„nijako dotknuté. Zákon č. 669/2007 Z. z. upravuje nepriznanie odkladného účinku len

v konaní o správnej žalobe podanej proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo

stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice. Tieto rozhodnutia ale môžu byť vydané až

po úspešnom procese posudzovania vplyvu činnosti na životné prostredie. Aj z tohto

dôvodu vláda tvrdí, že zákon č. 669/2007 Z. z. nemôže byť v rozpore s čl. 9 ods. 4

Aarhuského dohovoru, pretože účastníci mali všetky práva napádať povolenie činnosti

podľa Zákona o EIA a teda práva účastníkov podľa čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru

na podávanie opravných prostriedkov vrátane predbežných opatrení proti rozhodnutiam

o povolení činnosti boli zachované.“

.

III.3 Vyjadrenie navrhovateľov k stanovisku vlády

42.

Ústavný súd zaslal 16. apríla 2020 stanoviská národnej rady a vlády k návrhu na začatie

konania právnym zástupcom skupiny poslancov a vyzval ich, aby mu v určenej lehote

predložili vyjadrenie k nim a zároveň ústavnému súdu oznámili, či v predmetnej veci

v zmysle

§ 58 ods. 3 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

zákona č. 413/2019 Z. z. (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) súhlasia s upustením

od ústneho pojednávania.

43.

Na výzvu ústavného súdu reagovali právni zástupcovia skupiny poslancov podaním označeným

ako

„Vyjadrenie navrhovateľov a rozšírenie návrhu“

(ďalej aj „vyjadrenie navrhovateľov“), ktoré bolo doručené ústavnému súdu 15. mája

2020. V úvodnej časti svojho vyjadrenia navrhovatelia zdôraznili, že vláda

„nerozptýlila žiadne pochybnosti navrhovateľov o nesúlade napadnutých ustanovení zákona

č. 669/2007 Z. z. s Ústavou, Dodatkovým protokolom k Dohovoru a Aarhuským dohovorom“

, a zároveň ústavnému súdu oznámili, že

„na ústnom pojednávaní vo veci trvajú“

. V ďalších častiach svojho vyjadrenia navrhovatelia zaujali postoj k jednotlivým

častiam stanoviska vlády.

44.

K časti, v ktorej vláda vo svojom stanovisku vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutých

ustanovení A zákona č.

669/2007 Z. z.

s

čl. 20 ods. 1 ústavy

a čl. 1 dodatkového protokolu zdôraznila, že prostredníctvom napadnutej novely, ktorej

súčasťou je zavedenie inštitútu predbežnej držby vyvlastňovaného pozemku, zákonodarca

rešpektoval námietky ústavného súdu vyslovené v náleze PL. ÚS 19/09, navrhovatelia

predovšetkým uviedli, že

„Prijatie napadnutých ustanovení A je nepochopením námietok Ústavného súdu z Nálezu

PL. ÚS 19/09...“

. V nadväznosti na toto tvrdenie navrhovatelia zdôrazňujú, že samotné zavedenie inštitútu

predbežnej držby,

„... ktorá vylučuje vlastníka z užívania nehnuteľnosti, (i) musí sledovať verejný

záujem, (ii) tento verejný záujem na predbežnej držbe prevažuje nad súkromným záujmom

vlastníka na ochrane jeho práva, (iii) musí byť nevyhnutná na dosiahnutie takého verejného

záujmu..., a (iv) môže byť nariadená len za primeranú náhradu“, ich námietky neodstraňuje.

Podľa navrhovateľov pri rozhodovaní o predbežnej držbe sa splnenie týchto požiadaviek

neskúma, keďže „... Úloha vyvlastňovacieho orgánu pri rozhodovaní o návrhu na predbežnú

držbu sa... redukuje len na vymedzenie rozsahu povolených prác.“

. Vo vzťahu k vymedzeniu rozsahu povolených prác v rozhodnutí o predbežnej držbe navrhovatelia

vo svojom vyjadrení opakujú svoju argumentáciu uvedenú už v návrhu na začatie konania,

založenú primárne na tvrdení, že vymedzenie týchto prác nie je v zákone ustanovené

dostatočne určito a predvídateľne, čo vytvára

„priestor na uplatňovanie svojvôle vyvlastňovacieho orgánu“

.

45.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení zákona č.

669/2007 Z. z.

s

čl. 12 ods. 1

v spojení s

čl. 20 ods. 1 ústavy

navrhovatelia vo svojom vyjadrení taktiež konštatujú, že tvrdenie vlády o tom, že

zákonom č. 669/2007 Z. z.

„... sa nemení obsah vlastníckeho práva, ale stanovuje iba postup, ktorým možno zasiahnuť

do zákonného obsahu vlastníckeho práva“

, je

„... prima facie nesprávne a v rozpore so závermi Ústavného súdu v Náleze PL. ÚS 19/09“

, a odkazujú na svoju argumentáciu uvedenú v návrhu na začatie konania.

46.

Vo vzťahu k nesúhlasnému stanovisku vlády k navrhovateľmi namietanému nesúladu napadnutých

ustanovení A zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods.

1 ústavy navrhovatelia vo svojom vyjadrení k stanovisku zdôrazňujú, že táto časť argumentácie

vlády je „zavádzajúca“, keďže napadnuté ustanovenia A

„... nikde neukladajú vyvlastňovaciemu orgánu skúmať, či existuje verejný záujem na

predbežnej držbe (test existencie legitímneho cieľa) a či tento prevažuje nad zachovaním

držby nehnuteľnosti v rukách vlastníka až do momentu rozhodnutia o vyvlastnení (test

proporcionality)“

.

47.

Navrhovatelia vo svojom vyjadrení spochybňujú aj argumentáciu vlády o ústavnej konformnosti

inštitútu predbežnej držby, založenú podporne na tvrdení, že napadnutá právna úprava

vychádza z porovnateľnej právnej úpravy inštitútu predbežnej držby v SRN (§ 18f zákona

o spolkových diaľniciach), ktorej zlučiteľnosť so základnými právami garantovanými

základným zákonom SRN má potvrdzovať analýza vypracovaná oddelením Správy pre oblasť

vedy a zahraničných vzťahov Spolkového snemu SRN (bod 36 tohto nálezu). Navrhovatelia

tvrdia, že v nemeckej úprave obsiahnutej v § 18f zákona o spolkových diaľniciach existujú

zásadné rozdiely oproti úprave inštitútu predbežnej držby v zákone č. 669/2007 Z.

z., keďže nemecká úprava

„... predpokladá, že

a) príslušný orgán nariadi predbežnú držbu len za predpokladu, že je naliehavé okamžité

začatie stavebných prác ešte pred vyvlastnením...

b) príslušný orgán nariadi predbežnú držbu len za podmienky úplného odškodnenia...,

čo napadnuté ustanovenia A negarantujú...

c) odvolaniu proti rozhodnutiu o predbežnej držbe je možné priznať odkladný účinok.“

.

48.

V podstatnej časti svojho vyjadrenia sa navrhovatelia venujú argumentácii o nesúlade

napadnutého ustanovenia B zákona č. 669/2007 Z. z. s

čl. 46 ods. 2 ústavy

v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy v nadväznosti na tvrdenie vlády obsiahnuté v jej

stanovisku, podľa ktorého

„Ústava nikde negarantuje právo žalobcov domáhať sa odkladu vykonateľnosti napadnutého

rozhodnutia“

. Navrhovatelia sa s týmto tvrdením nestotožňujú a zdôrazňujú, že

„Ústavou garantované právo domáhať sa preskúmania zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej

správy na súde, ktoré sa týka základného práva, v sebe zahŕňa právo na poskytnutie

účinnej ochrany.“

. Na podporu citovaného názoru navrhovatelia poukazujú na relevantnú judikatúru Európskeho

súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) k článku 13 dohovoru (M.S.S. v. Belgicko

a Grécko, sťažnosť č. 30696/09, rozhodnutie z 21. 1. 2011, § 288; Halford v. Veľká

Británia, sťažnosť č. 20605/92, rozhodnutie z 25. 6. 1997, § 64, McFarlane v. Írsko,

sťažnosť č. 31333/06, rozhodnutie z 10. 9. 2010, § 114; Riccardi Pizzati v. Taliansko,

sťažnosť č. 62361/00, rozhodnutie Veľkej Komory z 29. 3. 2006, § 38; El-Masri v. „Bývalá

Juhoslávska republika Macedónsko“, sťažnosť č. 39630/09, rozhodnutie z 13. 12. 2012,

§ 255; Kudła v. Poľsko, sťažnosť č. 30210/96, rozhodnutie z 26. 10. 2000, § 152),

ako aj právne názory ústavného súdu vyslovené v náleze PL. ÚS 115/2011.

49.

Navrhovatelia vo svojom vyjadrení vyslovujú nesúhlas aj s argumentáciou vlády k namietanému

nesúladu napadnutých ustanovení s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zdôrazňujú, že

ak

„napadnuté ustanovenie B vylučuje odkladný účinok správnej žaloby, vylučuje jediné

predbežné právne opatrenie, ktoré slovenský právny poriadok zainteresovanej verejnosti

poskytoval v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia, ktoré podlieha čl. 6 Aarhuského

dohovoru“

, a preto

„je zjavné, že vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby je v rozpore s čl. 9 ods.

4 Aarhuského dohovoru“

. Navrhovatelia nesúhlasia ani s tvrdením vlády, že Aarhuský dohovor

„... sa vzťahuje (len) na povoľovanie činností, ktoré v právnom poriadku Slovenskej

republiky upravuje zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie

a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov“

, a v tejto súvislosti zdôrazňujú, že ide o nepochopenie systému povoľovania činností,

ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Citovaný

„Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú

na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“

. Navrhovatelia v tejto súvislosti poukazujú na príslušnú časť dôvodovej správy k

zákonu č.

314/2014 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné

prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a

ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. V relevantnej časti uvedenej dôvodovej

správy sama vláda (ako navrhovateľ) poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie

[list č. C(2013) 1558 final z 21. 3. 2013], z ktorého vyplýva, že

„Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034)

vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností

s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie

výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie

práv dotknutej verejnosti.“

.

III.4 Rozšírenie návrhu na začatie konania

50.

Súčasťou vyjadrenia navrhovateľov je aj rozšírenie návrhu na začatie konania. Navrhovatelia

v tejto súvislosti poznamenávajú, že im to umožňuje

§ 139 zákona č. 160/2015 Z. z.

Civilný sporový poriadok v znení neskorších prepisov (ďalej aj „CSP“) v spojení s

§ 62 zákona o ústavnom súde, a konštatujú, že to potvrdzuje aj rozhodovacia prax ústavného

súdu, ktorý

„v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014... pripustil rozšírenie pôvodného návrhu po jeho

prijatí na ďalšie konanie, keď rozhodol v náleze aj o rozšírenom návrhu (a to bez

osobitného rozhodovania o prijatí rozšírenia návrhu na ďalšie konanie)“

. Podporne v prospech rozšírenia návrhu poukazujú navrhovatelia aj na § 89 zákona

o ústavnom súde.

51.

Podstatou rozšírenia návrhu je požiadavka, aby ústavný súd preskúmal napadnuté ustanovenie

§ 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.

„... aj z hľadiska jeho súladu s čl. 46 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy a

čl. 6 ods. 1 Dohovoru“

. Podľa argumentácie navrhovateľov vylúčenie odkladného účinku odvolania proti rozhodnutiu

vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe, ustanovené v § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007

Z. z.,

„... predstavuje taký zásah do práva na ochranu pred nezákonným rozhodnutím vyvlastňovacieho

orgánu, ktorý nespĺňa podmienku proporcionality vo vzťahu k sledovanému cieľu predbežnej

držby“

. Navrhovatelia v tejto súvislosti uvádzajú, že zákonodarca

„Úplným vylúčením odkladného účinku... zrejme sledoval urýchlenú výstavbu diaľnic“

, domnievajú sa však, že

„... takýto zásah nie je nevyhnutým na dosiahnutie tohto cieľa (ani na dosiahnutie

účelu vyvlastnenia ani na urýchlenie začatia prác). ... zákonodarca mohol tento cieľ

dosiahnuť aj miernejšími opatreniami, napr. mohol vylúčiť možnosť odvolania proti

rozhodnutiu o predbežnej držbe, a ponechať len správnu žalobu. Tým, že na vlastníka

kládol povinnosť podať odvolanie pred tým, ako sa obráti na správny súd so žalobou

o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o predbežnej držbe, oddialil a sťažil (príp.

vylúčil) vlastníkovi možnosť domôcť sa účinnej nápravy... Navyše je podstatné, že

odvolací orgán má v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní právomoc rozhodnúť

o odvolaní tak, že napadnuté rozhodnutie potvrdí, zruší a príp. vráti vec na ďalšie

preskúmanie alebo ho zmení. Z uvedeného výpočtu vyplýva, že odvolací orgán nemôže

rozhodnúť ani o uložení povinnosti obnoviť pôvodný stav, ani o poskytnutí náhrady

(kompenzácie), ak pôvodný stav nie je možné obnoviť. To znamená, že dotknutý vlastník

de facto nemá účinný prostriedok nápravy. Toto by bolo možné zvrátiť len v prípade,

ak by odvolanie malo odkladný účinok.“

.

52.

Na základe citovanej argumentácie navrhovatelia v záverečnej časti svojho vyjadrenia

navrhujú, aby ústavný súd nad rámec pôvodného petitu rozhodol tiež o tom, že

„Ustanovenie § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.... nie je v súlade s čl. 46 ods.

1 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru

o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“

.

III.5 Neuskutočnenie ústneho pojednávania

53.

Navrhovatelia v návrhu na začatie konania, ako aj v replike trvali na uskutočnení

ústneho pojednávania. Preto ústavný súd nariadil ústne pojednávanie v tejto veci na

4. november 2020. Keďže navrhovatelia ústavnému súdu podaním z 30. októbra 2020 oznámili,

že súhlasia s upustením od verejného pojednávania, ústavný súd nariadené ústne pojednávanie

zrušil, od ústneho pojednávania upustil a vo veci rozhodol na neverejnom zasadnutí

pléna.

III.6 Rozhodnutie ústavného súdu o zmene návrhu na začatie konania

54.

Vzhľadom na zmenu návrhu na začatie konania, spočívajúcu v rozšírení návrhu na začatie

konania, ku ktorému došlo podaním navrhovateľov, doručeným ústavnému súdu 15. mája

2020 (pozri časť III.4 nálezu), sa ústavný súd skôr, než pristúpil k meritórnemu posúdeniu

predmetu konania, vysporiadal s otázkou prípustnosti rozšírenia návrhu na začatie

konania po prijatí návrhu na ďalšie konanie.

55.

Navrhovatelia vyvodzujú prípustnosť rozšírenia návrhu z § 139 CSP v spojení s § 62

zákona o ústavnom súde a z § 89 zákona o ústavnom súde, ako aj z postupu ústavného

súdu v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014.

Podľa § 139 Civilného sporového poriadku

„Žalobca môže počas konania so súhlasom súdu meniť žalobu.“

.

Podľa § 62 zákona o ústavnom súde

„Ak tento zákon v piatej časti alebo šiestej časti neustanovuje inak a povaha veci

to nevylučuje, vzťahuje sa na konanie pred ústavným súdom podľa povahy veci primerane

Civilný sporový poriadok.“

.

Podľa § 89 zákona o ústavnom súde

„Ak ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov zistí nesúlad preskúmavaného

právneho predpisu nižšej právnej sily, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia

s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a pritom zistí

nesúlad aj ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia

s tým istým právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s tou istou medzinárodnou

zmluvou, ktoré sú uvedené v návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov,

vydá nález o zistenom nesúlade aj tohto ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo

niektorého jeho ustanovenia.“

.

56.

Pokiaľ ide o samotnú možnosť rozšírenia návrhu na začatie konania, vychádzajúc zo

závažnosti konania pred ústavným súdom, ako aj zo skutočnosti, že pre iniciovanie

niektorých druhov konaní pred ústavným súdom právna úprava určuje lehotu, ústavný

súd primárne zastáva názor, podľa ktorého je navrhovateľ povinný vymedziť predmet

konania už v návrhu na začatie konania (resp. v prípade „časovo limitovaných“ návrhov

najneskôr do uplynutia lehoty na podanie návrhu). Vzhľadom na skutočnosť, že každý

návrh na začatie konania ústavný súd predbežne prerokuje, pri predbežnom prerokovaní

rozhoduje o prijatí návrhu na ďalšie konanie alebo o jeho odmietnutí (§ 56 zákona

o ústavnom súde) a predbežnému prerokovaniu návrhu (za zákonom stanovených podmienok

– pozri § 56 ods. 3 zákona o ústavnom súde) predchádza odstraňovanie prípadných vád

návrhu, považuje ústavný súd za hraničný moment, v ktorom musí byť nad všetky pochybnosti

predmet konania „uzavretý“, práve predbežné prejednanie návrhu na začatie konania.

Po prijatí návrhu na ďalšie konanie je možné predmet konania „upravovať“ len prostredníctvom

(čiastočného alebo úplného) späťvzatia návrhu. Preto aj v prípade konania o súlade

právnych predpisov ústavný súd dospel k záveru, že okruh právnych predpisov, ktorých

ústavnú konformnosť navrhovateľ atakuje, ako aj okruh právnych predpisov vyššej právnej

sily, ktoré majú byť takto dotknuté, je navrhovateľ povinný ustáliť v návrhu na začatie

konania, poťažne do predbežného prejednania návrhu na začatie konania.

57.

K argumentácii navrhovateľov ustanovením § 89 zákona o ústavnom súde je potrebné

uviesť, že toto ustanovenie umožňuje ústavnému súdu – v porovnaní s návrhom na začatie

konania – „rozšíriť“ vyslovenie nesúladu na ďalšie právne predpisy, ich časti alebo

jednotlivé ustanovenia (teda rozšíriť enumeráciu „porušujúcich“ noriem nižšej právnej

sily), avšak pri zachovaní referenčných noriem, ktorých porušenie na základe návrhu

vyslovil (t. j. pri zachovaní okruhu „porušených“ noriem vyššej právnej sily). V posudzovanom

prípade sa prima facie môže javiť, že rozšírenie návrhu je pre ústavný súd len „nápovedou“

na vyslovenie nesúladu ďalšej „porušujúcej“ normy (k čomu by ústavný súd skutočne

v zmysle argumentovaného mohol pristúpiť aj bez návrhu), avšak nemožno opomenúť, že

ide zároveň o rozšírenie okruhu „porušených“ noriem (porušenie

čl. 46 ods. 1 ústavy

napadnutou novelou navrhovatelia v návrhu prijatom na ďalšie konanie netvrdili),

čo vylučuje aplikáciu § 89 ústavným súdom. Z tých istých dôvodov neobstojí ani argumentácia

navrhovateľov postupom ústavného súdu v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014 [v tomto prípade

podaním, nazvaným „rozšírenie návrhu“, ktoré navrhovateľka uskutočnila až po prijatí

návrhu na ďalšie konanie, došlo – pri zachovaní výpočtu „porušených“ noriem – len

k uvedeniu ďalšej potenciálne „porušujúcej“ normy, ktorej súlad s referenčnými normami

by ústavný súd (ako sa sám v náleze výslovne vyjadril) aj tak v danom konaní preskúmal].

58.

Z už uvedených dôvodov ústavný súd rozšírenie návrhu nepripustil (bod 1 výroku tohto

nálezu).

IV.

Základné východiská pre meritórne rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky

IV.1 Relevantná právna úprava

59.

Skupina poslancov namieta nesúlad ustanovení § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6 a 7,

§ 8, § 9 ods. 2 v časti

„§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“

a § 9 ods. 4 v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie

o predbežnej držbe“ (napadnuté ustanovenia A), ako aj § 9 ods. 4 v časti

„V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držby, rozhodnutiu

o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu

na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú“

(napadnuté ustanovenie B) zákona č. 669/2007 Z. z. s v návrhu označenými ustanoveniami

ústavy, dodatkového dohovoru a Aarhuského dohovoru.

60.

Podľa § 2 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

„Ak stavebník nie je vlastníkom pozemku, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice,

alebo nemá k pozemku iné právo, k žiadosti o vydanie stavebného povolenia priloží

doklady preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o

vyvlastnení

.

4a

).“.

--------------------------------

4a

) Zákon č.

282/2015 Z. z.

o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim

a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.

61.

Podľa § 2 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.

„Ak stavebník nie je vlastníkom stavby, ktorá má byť pri stavbe diaľnice asanovaná,

alebo nemá k stavbe iné právo, k žiadosti o vydanie stavebného povolenia priloží doklady

preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení.“

.

62.

Podľa

§ 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

„... (4) Ak stavebník pred vydaním stavebného povolenia nepreukáže, že je vlastníkom

pozemku, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice, alebo že má k pozemku iné právo,

alebo že je vlastníkom inej ako pozemnej stavby, ktorá má byť pri stavbe diaľnice

asanovaná, alebo že má k inej ako pozemnej stavbe iné právo, stavebný úrad vydá stavebné

povolenie, ak bolo začaté vyvlastňovacie konanie podľa všeobecného predpisu o vyvlastňovaní,

ktorého predmetom je vyvlastnenie takéhoto pozemku alebo stavby.

(5) Na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku

4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník uskutočňovať stavbu

diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo

k pozemku nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o

predbežnej držbe podľa § 8.

(6) Inú ako pozemnú stavbu, ku ktorej stavebník pred vydaním stavebného povolenia

podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník podľa

stavebného povolenia asanovať až po tom, ako sa stane vlastníkom stavby alebo k stavbe

nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej

držbe podľa § 8.

(7) Lehota na začatie stavby diaľnice

4c

) na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia nenadobudol vlastnícke

právo alebo iné právo a ktorý je predmetom vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného

predpisu o vyvlastnení, počas trvania vyvlastňovacieho konania neplynie.“

.

---------------

4c

)

§ 67 ods. 2 zákona č. 50/1976 Zb.

v znení zákona č. 237/2000 Z. z.

63.

Podľa § 8 zákona č. 669/2007 Z. z.

«(1) Ak sa vedie vyvlastňovacie konanie podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení,

môže vyvlastňovací orgán na návrh vyvlastniteľa vydať rozhodnutie o predbežnej držbe,

ktorým prizná vyvlastniteľovi predbežnú držbu vyvlastňovaného pozemku alebo vyvlastňovanej

stavby (ďalej len „predbežná držba“). Predbežnú držbu možno vyvlastniteľovi priznať

vtedy, ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním

doterajších práv vyvlastňovaného.

(2) Návrh na začatie vyvlastňovacieho konania môže obsahovať aj údaj o tom, či vyvlastniteľ

navrhuje predbežnú držbu; v takom prípade sa v návrhu vymedzia práce, ktoré je potrebné

na vyvlastňovanom pozemku alebo vyvlastňovanej stavbe (ďalej len „vyvlastňovaná nehnuteľnosť“)

vykonať. Vyvlastniteľ môže navrhnúť predbežnú držbu aj po začatí vyvlastňovacieho

konania. Vyvlastňovací orgán nariadi ústne pojednávanie bezodkladne po podaní návrhu.

(3) Vyvlastňovací orgán vydá rozhodnutie o predbežnej držbe do 15 dní po ústnom pojednávaní.

(4) V rozhodnutí o predbežnej držbe vyvlastňovací orgán vymedzí rozsah prác, ktoré

je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti. Prácami podľa

predchádzajúcej vety môžu byť iba práce v súlade so stavebným povolením na stavbu

diaľnice, po uskutočnení ktorých je možné navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného

stavu. Predbežnú držbu nadobudne vyvlastniteľ v deň určený v rozhodnutí o predbežnej

držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému.

(5) Odvolanie proti rozhodnutiu o predbežnej držbe nemá odkladný účinok.

(6) Nadobudnutím predbežnej držby má vyvlastniteľ právo držby vyvlastňovanej nehnuteľnosti

a jej užívania za účelom vykonania prác uvedených v rozhodnutí o predbežnej držbe;

na predbežnú držbu sa ustanovenie

§ 134 Občianskeho zákonníka

1

)

nepoužije.

Vyvlastniteľ môže navrhnúť zmenu rozsahu prác vymedzeného v rozhodnutí o predbežnej

držbe. Na rozhodnutie o zmene rozsahu prác podľa predchádzajúcej vety sa primerane

použijú ustanovenia o rozhodovaní o predbežnej držbe s výnimkou ustanovení odseku

8. Počas trvania predbežnej držby sa práva z nájomných zmlúv a vecných bremien k vyvlastňovanej

nehnuteľnosti alebo jej časti neuplatňujú, okrem zákonného vecného bremena.

(7) Ak vyvlastniteľ alebo osoba, ktorá je stavebníkom, alebo osoba, na ktorú boli

prevedené alebo prešli práva a povinnosti zo stavebného povolenia vydaného pre stavbu

diaľnice, nezačne uskutočňovať práce v súlade s rozhodnutím o predbežnej držbe do

6 mesiacov odo dňa jej nadobudnutia, alebo ak stavebné povolenie na stavbu diaľnice

bolo zrušené alebo stratilo platnosť, vyvlastňovací orgán rozhodne na návrh vyvlastňovaného,

že predbežnú držbu vyvlastňovanej nehnuteľnosti zrušuje. Odvolanie vyvlastniteľa proti

rozhodnutiu o zrušení predbežnej držby nemá odkladný účinok. Po zrušení predbežnej

držby je vyvlastniteľ povinný navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu

a odovzdať vyvlastňovanému; tým nie je dotknuté právo vyvlastňovaného na náhradu spôsobenej

škody.

(8) Vyvlastňovaný a oprávnený z vecného bremena, ktorých práva sa nadobudnutím predbežnej

držby neuplatňujú, majú za čas výkonu predbežnej držby právo na finančnú náhradu.

Vyvlastňovanému sa poskytuje finančná náhrada vo výške všeobecnej hodnoty nájmu určenej

znaleckým posudkom. Oprávnenému z vecného bremena sa poskytuje finančná náhrada vo

výške všeobecnej hodnoty dočasného obmedzenia práva zodpovedajúceho vecnému bremenu

určenej znaleckým posudkom. O finančnej náhrade rozhodne vyvlastňovací orgán samostatným

výrokom v rozhodnutí o vyvlastnení. Ak vyvlastňovací orgán nerozhodne o vyvlastnení

do 1 roka odo dňa doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému alebo oprávnenému

z vecného bremena, rozhodne o finančnej náhrade samostatným rozhodnutím.»

.

64.

Podľa § 9 ods. 2 zákona č. 669/2007 Z. z.

„V konaniach podľa tohto zákona sa nepoužijú § 28, § 29 ods. 2, § 59 ods. 3 všeobecného

predpisu o správnom konaní a § 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b), § 62 ods. 4, § 66

ods. 2 písm. a) a f) stavebného zákona.“

.

Z citovaného

§ 9 ods. 2 zákona č. 669/2007 Z. z.

je teda napadnutá len časť „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ [zákona č. 50/1976

Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov

(ďalej len „stavebný zákon“)].

Podľa § 58 ods. 2 stavebného zákona

„Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo, že má k pozemku iné právo

podľa § 139 ods. 1 tohto zákona

2

)

, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu. Stavebník významnej investície,

rýchlostnej cesty alebo železničnej cesty preukazuje, že je vlastníkom pozemku alebo,

že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona pred vydaním stavebného

povolenia. To neplatí ak tieto skutočnosti preukázal v územnom konaní a po právoplatnosti

územného rozhodnutia nedošlo k zmene.“

.

Podľa § 60 ods. 2 písm. b) stavebného zákona

„Stavebný úrad zastaví konanie, ak stavebník... b) nepreukázal požadované náležitosti

žiadosti o stavebné povolenie podľa § 58 ods. 2 a 4.“

.

65.

Podľa § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

„V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu

o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu

na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú.

Kasačná sťažnosť podaná proti rozhodnutiu krajského súdu vo veci samej vydanému v

konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení,

územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice

má odkladný účinok; ustanovenia § 446 ods. 1 a § 447 ods. 1 Správneho súdneho poriadku

sa nepoužijú.“

.

66.

Z citovaného

§ 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

je napadnutá celá prvá veta a z druhej vety len slová „rozhodnutiu o predbežnej držbe“.

V prvej vete § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. sa nachádzajú aj slová „§ 185 až

§ 189 Správneho súdneho poriadku“.

Podľa § 185 Správneho súdneho poriadku

„Správny súd môže na návrh žalobcu a po vyjadrení žalovaného uznesením priznať správnej

žalobe odkladný účinok,

a) ak by okamžitým výkonom alebo inými právnymi následkami napadnutého rozhodnutia

orgánu verejnej správy alebo opatrenia orgánu verejnej správy hrozila závažná ujma,

značná hospodárska škoda či finančná škoda, závažná ujma na životnom prostredí, prípadne

iný vážny nenapraviteľný následok a priznanie odkladného účinku nie je v rozpore s

verejným záujmom,

b) ak napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej

správy má podklad v právne záväznom akte Európskej únie, o ktorého platnosti možno

mať vážne pochybnosti, a žalobcovi by inak hrozila vážna a nenapraviteľná ujma a priznanie

odkladného účinku nie je v rozpore so záujmom Európskej únie.“

.

Podľa § 186 Správneho súdneho poriadku

„(1) Nastúpením odkladného účinku zo zákona alebo jeho priznaním na základe rozhodnutia

správneho súdu podľa § 185 sa pozastavujú účinky napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej

správy alebo opatrenia orgánu verejnej správy a takéto rozhodnutie alebo opatrenie

nemôže byť podkladom na vydanie naň nadväzujúcich rozhodnutí orgánov verejnej správy

alebo opatrení orgánov verejnej správy.

(2) Odkladný účinok zaniká právoplatnosťou rozhodnutia správneho súdu vo veci samej.“

.

Podľa § 187 Správneho súdneho poriadku

„(1) Ak správny súd priznal správnej žalobe odkladný účinok podľa § 185 písm. a),

je povinný o nej rozhodnúť do šiestich mesiacov od vydania uznesenia o priznaní odkladného

účinku.

(2) Ak správny súd priznal žalobe odkladný účinok podľa § 185 písm. b), je povinný

podať na Súdny dvor Európskej únie návrh týkajúci sa platnosti právne záväzného aktu

Európskej únie, ak takýto návrh ešte nebol podaný.

(3) O návrhu žalobcu podľa § 185 rozhodne správny súd do 30 dní od doručenia vyjadrenia

žalovaného k tomuto návrhu, prípadne administratívnych spisov, ak bol návrh podaný

súčasne so správnou žalobou.“

.

Podľa § 188 Správneho súdneho poriadku

„Ak správny súd návrhu žalobcu nevyhovie, uznesením ho zamietne.“

.

Podľa § 189 Správneho súdneho poriadku

„Uznesenie o priznaní odkladného účinku môže správny súd i bez návrhu uznesením zrušiť,

ak sa v priebehu konania ukáže, že na priznanie odkladného účinku neboli dané dôvody

alebo tie medzičasom odpadli.“

.

67.

Skupina poslancov namieta, že napadnuté ustanovenia zákona č.

669/2007 Z. z.

nie sú v súlade s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, s čl. 13

ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4 ústavy, s čl. 46 ods. 1 ústavy

v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv

a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), ako aj s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení

s čl. 20 ods. 1 ústavy Slovenskej republiky, s čl. 1 dodatkového protokolu a s čl.

9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

Podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

„Ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti i v právach. Základné práva a slobody sú

neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné.“

.

Podľa

čl. 13 ods. 4 ústavy

„Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto

obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.“

.

Podľa

čl. 20 ods. 1 ústavy

„Každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký

zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu

nepožíva. Dedenie sa zaručuje.“

.

Podľa

čl. 20 ods. 4 ústavy

„Vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej

miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.“

.

Podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom

súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

Podľa

čl. 46 ods. 2 ústavy

„Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy,

môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví

inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich

sa základných práv a slobôd.“

.

Podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo,

verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom,

ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek

trestného obvinenia proti nemu...

Podľa čl. 1 dodatkového protokolu

„

Ochrana majetku

Každá fyzická osoba alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho

nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje

zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.

Predchádzajúce ustanovenie nebráni právu štátov prijímať zákony, ktoré považujú za

nevyhnutné, aby upravili užívanie majetku v súlade so všeobecným záujmom a zabezpečili

platenie daní a iných poplatkov alebo pokút.

“.

68.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutých ustanovení B len s čl. 9 ods. 4 Aarhuského

dohovoru, ktorý je však organicky prepojený s ostatnými odsekmi čl. 9 tohto dohovoru

označeného nadpisom „Prístup k spravodlivosti,“ a preto ústavný súd považuje za potrebné

poukázať na celý text čl. 9 Aarhuského dohovoru.

Článok 9 Aarhuského dohovoru znie

„

1. Každá Strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby každý, kto sa domnieva,

že jeho žiadosť o informácie na základe článku 4 nebola zohľadnená, bola neoprávnene

zamietnutá, či už čiastočne alebo úplne, neprimerane zodpovedaná alebo sa s ňou nenaložilo

tak, ako sa malo v súlade s ustanoveniami uvedeného článku, mal prístup k procesu

preskúmania pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným zákonom.

V tých prípadoch, keď Strana umožní takéto opravné prostriedky pred súdom, zabezpečí,

aby táto osoba mala tiež prístup k rýchlemu konaniu ustanovenému zákonom, a to bezodplatne

alebo za nízky poplatok, k novému prejednaniu pred orgánom verejnej moci alebo preskúmaniu

pred nezávislým a nestranným orgánom iným ako súd.

Konečné rozhodnutia podľa odseku 1 sú záväzné pre orgán verejnej moci, ktorý má informácie.

Ak je prístup k informáciám podľa tohto odseku zamietnutý, zdôvodnenie sa uvedie vždy

písomne.

2. Každá Strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby členovia zainteresovanej

verejnosti

a) majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,

b) ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy Strany upravujúce

správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku, mali prístup k procesu preskúmania

pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona

na účely napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo

opomenutia podliehajúcemu článku 6 a v prípadoch ustanovených vnútroštátnym právom

a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, iným relevantným ustanoveniam

tohto dohovoru.

O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté v súlade

s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej verejnosti

široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento

účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené

v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie budú

považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b).

Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a

nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním,

ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.

3. Navyše bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2,

každá Strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve,

ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu

umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci,

ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.

4. Navyše bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch

1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane predbežných právnych opatrení,

ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. Rozhodnutia

podľa tohto článku budú vydávané alebo zaznamenané písomne. Rozhodnutia súdov, a kedykoľvek

je to možné, aj iných orgánov budú verejne prístupné.

5. S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku každá Strana zabezpečí, aby

bola verejnosť informovaná o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu, a zváži vytvorenie

vhodných podporných mechanizmov s cieľom odstrániť alebo znížiť finančné a iné bariéry

v prístupe k spravodlivosti.

“.

IV.2 Poznatky o aplikácii napadnutých ustanovení zákona č.

669/2007 Z. z.

v praxi

69.

Napadnutá časť novely zákona č. 669/2007 Z. z. nadobudla účinnosť 2. júna 2017, t.

j. je účinná viac ako 3 roky. Preto ústavný súd pri príprave rozhodnutia vo veci samej

považoval za potrebné zistiť poznatky o uplatňovaní napadnutých ustanovení zákona

č. 669/2007 Z. z. v aplikačnej praxi. V tejto súvislosti ústavný súd pripomína, že

rovnako postupoval aj v konaní vedenom pod PL. ÚS 19/09 (pozri body 11 až 18 a bod

43 nálezu PL. ÚS 19/09). Na účely zistenia poznatkov o aplikácii napadnutých ustanovení

zákona č. 669/2007 Z. z. sa ústavný súd listami z 9. decembra 2019 obrátil na Národnú

diaľničnú spoločnosť, a. s. (ďalej len „NDS“), krajské súdy a Najvyšší súd Slovenskej

republiky (ďalej len „najvyšší súd“), aby mu oznámili v listoch označené informácie.

Od NDS ústavný súd žiadal, aby ho informovala o tom,

a)

koľko rozhodnutí o priznaní predbežnej držby (§ 8 ods. 1 zákona) bolo vydaných od

nadobudnutia účinnosti napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z.,

b)

proti koľkým rozhodnutiam o priznaní predbežnej držby boli využité opravné prostriedky

a s akým výsledkom,

c)

koľko sporov, čo sa týka prípadného porušenia rozsahu prác vymedzených v rozhodnutí

o predbežnej držbe (§ 8 ods. 4 zákona), bolo proti vyvlastniteľovi iniciovaných (od

2. júna 2017), akým spôsobom boli skončené a v prípade meritórneho rozhodnutia súdu

s akým výsledkom.

NDS na výzvu ústavného súdu v odpovedi zo 6. februára 2020 uviedla, že podľa jej poznatkov

v období od 2. júna 2017 do 31. decembra 2019

a)

bolo vydaných celkom 17 rozhodnutí príslušného správneho orgánu o priznaní predbežnej

držby podľa

§ 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

, pričom všetky sú už právoplatné,

b)

vo vzťahu k 17 rozhodnutiam príslušného správneho orgánu o priznaní predbežnej držby

bolo podaných 16 odvolaní, pričom v každom z týchto prípadov bolo odvolanie odvolacím

správnym orgánom zamietnuté, t. j. bolo potvrdené rozhodnutie prvostupňového správneho

orgánu,

c)

nebolo začaté ani jedno súdne konanie vo veci sporu ohľadom porušenia rozsahu prác

vymedzených v rozhodnutí o predbežnej držbe.

70.

Od krajských súdov ústavný súd žiadal informáciu o tom, koľko správnych žalôb bolo

podaných proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa

§ 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

Z odpovedí krajských súdov vyplynulo, že proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho)

orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. bolo spolu podaných deväť správnych

žalôb (osem Krajskému súdu v Bratislave a jedna Krajskému súdu v Banskej Bystrici),

pričom súdne konanie o ani jednej z týchto správnych žalôb nebolo dosiaľ ukončené.

Krajskému súdu v Trnave, Krajskému súdu v Nitre, Krajskému súdu v Trenčíne, Krajskému

súdu v Žiline, Krajskému súdu v Košiciach a ani Krajskému súdu v Prešove nebola podaná

žiadna správna žaloba proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa

§ 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

71.

Súčasne od najvyššieho súdu ústavný súd žiadal informáciu o tom, koľko bolo podaných

kasačných sťažností najvyššiemu súdu ako kasačnému súdu proti rozhodnutiam krajských

súdov o správnej žalobe smerujúcej proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu o priznaní

predbežnej držby podľa

§ 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

Predseda správneho kolégia najvyššieho súdu v odpovedi na žiadosť ústavného súdu

uviedol, že

„Kasačnému súdu nie je známe, že by boli ohľadne uvedeného predmetu konania vedené

správne súdne konania...“

.

72.

Ústavný súd vyzval na predloženie informácií o právnych sporoch súvisiacich s aplikáciou

napadnutej právnej úpravy v praxi aj právnych zástupcov skupiny poslancov, ktorí však

na výzvu ústavného súdu nereagovali.

73.

Pre úplnosť ústavný dodáva, že 13. augusta 2019 mu bol doručený list advokátskej

kancelárie PROVENTUS advokáti s. r. o., ktorým tento subjekt v pozícii amicus curiae

oboznamuje ústavný súd s negatívnymi skúsenosťami svojho klienta (v postavení vyvlastňovaného

subjektu) s aplikáciou ustanovení napadnutej novely v konkrétnych administratívnych

konaniach. Obsahom podania sú tvrdenia o údajnej nesprávnej aplikácii napadnutých

noriem týkajúcich sa predbežnej držby vyvlastňovacím orgánom a hodnotenie inštitútu

predbežnej držby ako takého. Podanie neobsahuje informácie o prípadnej realizovanej

procesnej obrane proti tvrdenému nesprávnemu postupu vyvlastňovacieho orgánu a o jej

efektívnosti.

V. Kľúčové námietky skupiny poslancov

74.

Vychádzajúc z podrobného popisu námietok skupiny poslancov, na ktorých poslanci zakladajú

svoj názor o neústavnosti napadnutej novely (body 4 až 14 tohto nálezu), možno ich

kľúčové námietky rozdeliť do dvoch častí

a)

námietky proti inštitútu predbežnej držby, prostredníctvom ktorého môže vyvlastňovací

(správny) orgán priznať vyvlastniteľovi predbežnú držbu vyvlastňovaného pozemku alebo

vyvlastňovanej stavby. Ide o inštitút, ktorý je upravený v § 8 tohto zákona (ten je

návrhom skupiny poslancov napadnutý ako celok, pozn.), pričom s jeho úpravou a aplikáciou

súvisia aj ďalšie napadnuté ustanovenia A [t. j. § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6

a 7, § 9 ods. 2 v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a § 9 ods. 4 v časti,

v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej držbe“, zákona

č. 669/2007 Z. z.],

b)

námietky proti § 9 ods. 4 prvej vete tohto zákona (napadnuté ustanovenie B), ktorých

podstatou je vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiam správneho

orgánu vydaným podľa zákona č.

669/2007 Z. z.

75.

V rámci námietok proti inštitútu predbežnej držby skupina poslancov predovšetkým

namieta, že prostredníctvom tohto inštitútu sa stavebníkovi (vyvlastniteľovi) umožňujú

stavebné a asanačné práce na cudzích pozemkoch a cudzích stavbách bez ich formálneho

vyvlastnenia, čo spôsobuje vylúčenie vlastníkov týchto pozemkov a stavieb z reálneho

výkonu ich vlastníckych oprávnení a vytvára na nich neprimeraný (ústavne neakceptovateľný)

nátlak, ktorý ich núti k odpredaju dotknutých pozemkov a stavieb podliehajúcich asanácii.

Na tomto tvrdení podľa navrhovateľov nič nemení skutočnosť, že vyvlastňovací orgán

je povinný v rozhodnutí o predbežnej držbe vymedziť rozsah prác tak, aby po ich uskutočnení

bolo možné vyvlastňovanú nehnuteľnosť navrátiť do pôvodného stavu. Podľa skupiny poslancov

je totiž zákonom ustanovené obmedzenie stavebných prác neurčité a vágne a pri niektorých

druhoch pozemkov, a zvlášť stavbách podliehajúcich asanácii, z povahy veci vylúčené.

Podľa názoru skupiny poslancov napadnuté ustanovenia týkajúce sa inštitútu predbežnej

držby nespĺňajú ústavné podmienky núteného obmedzenia vlastníckeho práva, a preto

sú v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu.

76.

Skupina poslancov ďalej tvrdí, že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba

diaľnic podľa zákona č.

669/2007 Z. z.

, a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou ako

iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať podľa všeobecných predpisov o vyvlastnení,

pričom rozdielny rozsah ich ochrany, vyplývajúci z napadnutých ustanovení A, diskriminuje

vlastníkov týchto pozemkov a stavieb. Dôsledkom tejto diskriminácie je podľa skupiny

poslancov nesúlad napadnutých ustanovení A s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods.

1 ústavy.

77.

Podľa názoru skupiny poslancov po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej

držbe bude mať vlastníctvo pozemkov, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic,

a vlastníctvo stavieb určených na asanáciu len iluzórny charakter, pričom v týchto

prípadoch ide o zásah do podstaty základného práva na ochranu vlastníctva. Preto sú

napadnuté ustanovenia aj v nesúlade s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

78.

Podstatou námietok proti napadnutému ustanoveniu B je nedostatočná súdna a iná právna

ochrana vlastníkov pozemkov a stavieb, ktoré majú byť dotknuté výstavbou diaľnic,

a zainteresovanej verejnosti proti rozhodnutiam príslušných správnych orgánov vydaným

podľa zákona č.

669/2007 Z. z.

z dôvodu, že predmetné ustanovenie ex lege vylučuje možnosť priznania odkladného

účinku správnym žalobám smerujúcim proti takýmto rozhodnutiam. V prípade územného

rozhodnutia na stavbu diaľnice a stavebného povolenia na stavbu diaľnice má byť prvá

veta napadnutého ustanovenia v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru. V prípade

rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení má byť prvá veta napadnutého

ustanovenia v rozpore s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

VI.

Analýza kľúčových námietok skupiny poslancov a závery ústavného súdu

VI.1 Vývoj právnej úpravy výstavby diaľnic v Slovenskej republike

79.

Ústavný súd si uvedomuje zásadný spoločenský význam výstavby diaľničnej siete v Slovenskej

republike ako jedného z kľúčových komponentov infraštruktúry, ktorý môže výrazne napomôcť

efektívnejšiemu fungovaniu sociálno-ekonomického systému. Ústavný súd si je vedomý

tiež toho, že jedným z nezanedbateľných problémov súvisiacich s úsilím verejnej moci

urýchliť výstavbu diaľnic je vyvlastňovanie pozemkov, resp. usporiadanie právnych

vzťahov k pozemkom, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic. Tento problém

výrazne znásobuje skutočnosť, že pre územie Slovenskej republiky je typické (historicky

zdedené) výrazné rozdrobenie vlastníctva k pôde na množstvo „malých“ a „stredných“

vlastníkov, ktoré v súvislosti s dedičskými vzťahmi narastá. Za týchto okolností ústavný

súd „rozumie“ úsiliu najvyšších orgánov zákonodarnej a výkonnej moci hľadať efektívne

legislatívne riešenia, ktoré by uľahčili získavanie pozemkov na účely výstavby diaľnic.

80.

Vzhľadom na svoju kľúčovú ústavnú funkciu nezávislého súdneho orgánu ochrany ústavnosti

však ústavný súd musí primárne dohliadať na to, aby zvolené legislatívne riešenia

boli z ústavného hľadiska akceptovateľné a udržateľné, t. j. aby akceptovali a zohľadňovali

ústavou a medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách garantované

práva vlastníkov pozemkov, cez územie ktorých je plánovaná výstavba diaľnic.

81.

Pre v zásade všetky doterajšie legislatívne úpravy týkajúce sa výstavby diaľnic a

rýchlostných komunikácií, ktoré sa v ostatných desaťročiach uplatňovali v Slovenskej

republike, bolo celkom prirodzene charakteristické určité napätie medzi záujmom verejnej

moci urýchliť túto výstavbu a záujmami individuálnych vlastníkov dotknutých pozemkov,

t. j. v danom prípade nepochybne išlo a ide o konflikt medzi verejným záujmom a súkromnými

záujmami. V tejto súvislosti ústavný súd považuje za potrebné akcentovať svoj ustálený

právny názor, podľa ktorého rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom

na určenie primeranosti obmedzenia akéhokoľvek základného práva a slobody (napr. PL.

ÚS 7/96, II. ÚS 28/96, III. ÚS 169/03, PL. ÚS 15/03, PL. ÚS 15/06 atď.). Ide o právny

názor, ktorý sa vzťahuje na všetky základné práva a slobody upravené v druhej hlave

ústavy, ako aj ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z kvalifikovanej medzinárodnej

zmluvy, t. j. aj na základné práva na ochranu vlastníctva podľa čl. 20 ústavy a práva

na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu.

82.

Všeobecná právna úprava územného, stavebného a vyvlastňovacieho konania je obsiahnutá

v stavebnom zákone, ktorého viaceré zmeny, uskutočnené v ostatnom období, taktiež

sledovali cieľ vytvoriť vhodné legislatívne prostredie pre výstavbu cestnej siete

vrátane výstavby diaľnic (podrobne o tom pozri nález PL. ÚS 19/09; bod 42). K zákonom,

ktoré upravujú (aj) niektoré segmenty výstavby diaľnic, rýchlostných ciest a iných

pozemných komunikácií v rovine lex generalis, patrí aj zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných

komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov. Verejný záujem, sledujúci

urýchlenie výstavby diaľnic, si ale vyžiadal aj prijatie špeciálnej zákonnej úpravy,

regulujúcej výstavbu diaľnic.

83.

V poradí prvým lex specialis upravujúcim výstavbu diaľnic je zákon Národnej rady

Slovenskej republiky č.

129/1996 Z. z.

o niektorých opatreniach na urýchlenie prípravy výstavby diaľnic a ciest pre motorové

vozidlá v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č.

129/1996 Z. z.

“), ktorého účelom bolo upraviť „opatrenia na urýchlenie majetkovoprávneho vyporiadania

a na prípravu výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá...“ (§ 1 ods. 1 tohto

zákona). Zákon č.

129/1996 Z. z.

zjednodušil niektoré procedúry, smerujúce k výstavbe diaľnic, ale rešpektoval štandardnú

ochranu vlastníckeho práva vrátane povinnosti realizovať formálne vyvlastnenie pred

začatím výstavby (pozri

§ 8

zákona č.

129/1996 Z. z.

).

84.

Úsilie o radikálnejší odklon od štandardnej úpravy vyvlastňovacieho konania smerujúceho

k vyvlastňovaniu pozemkov na účely výstavby diaľnic je spojené s rokom 2007, keď bol

najprv do vlády predložený návrh zákona o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy

strategických stavieb a o zmene a doplnení niektorých zákonov (č. materiálu UV-11933/2007).

Podstatou tohto návrhu bolo umožniť vláde, aby uznesením rozhodovala, že stavba diaľnic

a iných strategických stavieb je verejným záujmom, pričom takto určený verejný záujem

by sa už nemusel preukazovať vo vyvlastňovacom konaní. Rokovanie o návrhu zákona bolo

však 22. augusta 2007 prerušené (a to aj z dôvodu ústavných výhrad proti navrhovanému

riešeniu).

85.

Dňa 11. decembra 2007 schválila národná rada zákon č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov. Zákon

o jednorazových mimoriadnych opatreniach bol dosiaľ šesťkrát novelizovaný. V poradí

druhou novelizáciou zákona č.

669/2007 Z. z.

, vykonanou zákonom č.

540/2008 Z. z.

, sa ustanovilo, že na pozemok, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice alebo cesty

pre motorové vozidlá, vzniká zo zákona predkupné právo štátu dňom právoplatnosti územného

rozhodnutia. Touto novelizáciou bolo zavedené aj vyplatenie náhrady za výkup pozemku

alebo stavby vo výške 1,2-násobku náhrady v peniazoch za ich vyvlastnenie podľa príslušných

ustanovení stavebného zákona. Zároveň sa zákonom č.

540/2008 Z. z.

(aj v spojení s prvou novelizáciou zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach

vykonanou zákonom č.

86/2008 Z. z.

) podstatne rozšírilo pôvodné znenie prílohy tohto zákona (príloha obsahuje zoznam

diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, na ktoré sa môže zákon č.

669/2007 Z. z.

aplikovať, pozn.), a to tak, že v novelizovanej podobe zahŕňa v podstate všetky diaľnice,

ktorých výstavba v Slovenskej republike je dlhodobo plánovaná a v súčasnosti aj uskutočňovaná.

86.

V znení prvých dvoch novelizácií bol zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach

napadnutý návrhom skupiny 36 poslancov národnej rady na začatie konania podľa čl.

125 ods. 1 písm. a) ústavy. Skupina 36 poslancov národnej rady v tomto návrhu namietala

nesúlad ustanovení § 2 ods. 1 písm. a) v časti slov ,,alebo či bol urobený úkon na

jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) v časti slov ,,inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm.

a) prvého bodu a druhého bodu zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s

čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 20 ods. 4 ústavy a

s čl. 1 dodatkového protokolu. O návrhu skupiny 36 poslancov národnej rady ústavný

súd rozhodol nálezom sp. zn. PL. ÚS 19/09 z 26. januára 2011, ktorým tomuto návrhu

v plnom rozsahu vyhovel. Nález sp. zn. PL. ÚS 19/09 bol publikovaný v Zbierke zákonov

Slovenskej republiky pod č. 235/2011 Z. z.

87.

V poradí treťou, štvrtou a piatou novelizáciou zákona č.

669/2007 Z. z.

(išlo o novelizácie vykonané zákonmi č.

70/2012 Z. z.

, č.

368/2012 Z. z.

a č.

282/2015 Z. z.

, pozn.) došlo síce k zmenám jeho viacerých ustanovení, ale žiadne z týchto ustanovení

nie je napadnuté návrhom skupiny poslancov, a preto ich možno na účely tohto konania

považovať za irelevantné. Všetky ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach,

ktoré sú napadnuté návrhom skupiny poslancov, sa súčasťou tohto zákona stali na základe

v poradí šiestej novelizácie vykonanej zákonom č.

139/2017 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

669/2007 Z. z.

o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a

ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č.

162/1995 Z. z.

o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení

neskorších predpisov, t. j. napadnutou novelou zákona č.

669/2007 Z. z.

VI.2 Porovnanie námietok skupiny poslancov s námietkami uplatnenými v konaní vedenom

pod sp. zn. PL. ÚS 19/09

88.

Z doteraz uvedeného vyplýva, že ústavný súd sa už v konaní vedenom pod sp. zn. PL.

ÚS 19/09 zaoberal ústavnou konformitou niektorých ustanovení zákona č. 669/2007 Z.

z. v znení jeho prvej a druhej novelizácie (bod 86 tohto nálezu). Medzi obsahom námietok

proti zákonu č. 669/2007 Z. z., ktoré boli uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn.

PL. ÚS 19/09, a obsahom námietok, ktoré sú uplatnené v tomto konaní, existujú významné

rozdiely. Napriek tomu ústavný súd považuje za užitočné aspoň rámcovo analyzovať námietky

uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a spôsob, ako sa s nimi ústavný

súd vysporiadal v náleze PL. ÚS 19/09, a to predovšetkým z dôvodu rešpektu k princípu

právnej istoty, ktorý tvorí integrálnu súčasť generálneho princípu právneho štátu.

Rešpekt k princípu právnej istoty vedie ústavný súd v prvom rade k rešpektu k svojej

doterajšej judikatúre, ktorú síce môže svojím následným rozhodnutím prelomiť, ale

len vo výnimočných a dostatočne odôvodnených prípadoch, pričom je povinný na prelomenie

svojich doterajších právnych názorov vo svojich rozhodnutiach výslovne upozorniť.

V náleze PL. ÚS 19/09 ústavný súd vyslovil viacero právnych názorov, ktoré sú aplikovateľné

aj v tomto konaní, a to buď v plnom rozsahu, alebo po ich prípadnom doplnení, resp.

precizovaní. Ústavný súd však nemôže a priori vylúčiť potenciálnu potrebu prehodnotiť

už vyslovené právne názory a príp. aj potrebu ich vylúčenia či prelomenia s ohľadom

na ústavné výhrady skupiny poslancov, uplatňované proti platnému a účinnému zneniu

zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach.

89.

Kľúčové námietky skupiny 36 poslancov národnej rady, uplatnené v konaní vedenom pod

sp. zn. PL. ÚS 19/09 sú koncentrovane vyjadrené v bode 47 nálezu sp. zn. PL. ÚS 19/09,

ktorý znie takto

„

Navrhovatelia považujú napadnuté ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach

za nesúladné s ústavou, pretože podľa ich presvedčenia porušujú princíp rovnosti zákonného

obsahu vlastníckeho práva, keďže vlastníci dotknutých pozemkov sú znevýhodnení oproti

iným vlastníkom pozemkov. Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov ďalej umožňuje

vyvlastnenie de facto v intenzite, ktorá narúša podstatu práva na vlastníctvo. Napadnuté

ustanovenia umožňujú vznik situácie, keď vlastníci síce ostávajú formálne naďalej

vlastníkmi nehnuteľnosti, ale fakticky nemôžu realizovať tradičné komponenty vlastníckeho

práva. Navrhovatelia tiež poukazujú na to, že výstavba diaľnic z hľadiska stavebného

má taký charakter, ktorý vytvára nezvratnú situáciu a v podstate vylučuje restitutio

in integrum. To znamená taktiež sťaženie situácie tým orgánom verejnej moci, ktoré

rozhodujú v stavebnom konaní. Vlastníci, ktorí sú priamo dotknutí napadnutými ustanoveniami,

sa takto stávajú nositeľmi len nominálneho vlastníckeho práva. Napokon, právna úprava

uvedenými spôsobmi vytvára nátlak na všetkých vlastníkov, aby vychádzali v ústrety

stavebníkovi.

“.

90.

Z porovnania kľúčových námietok uplatnených v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09

a v tomto konaní vyplýva, že sú v zásade zhodné

a)

v časti, v ktorej navrhovatelia namietajú diskrimináciu vlastníkov pozemkov a stavieb,

ktoré podliehajú režimu zákona č.

669/2007 Z. z.

oproti vlastníkom iných pozemkov a stavieb, ku ktorých vyvlastneniu môže dôjsť len

po splnení podmienok, ktoré predpokladá všeobecná úprava vyvlastňovacieho konania,

obsiahnutá v stavebnom zákone,

b)

v časti, v ktorej navrhovatelia namietajú, že došlo k zásahu do podstaty základného

práva na vlastníctvo, keďže napadnuté právne úpravy (v oboch konaniach) umožňujú vyvlastnenie

de facto, príp. nútené obmedzenie vlastníckeho práva (v tomto konaní), v dôsledku

ktorého sa kľúčové komponenty vlastníckeho práva dostávajú do polohy iluzórnych práv,

c)

v časti, v ktorej navrhovatelia namietajú, že aplikácia napadnutých ustanovení vytvára

nezvratnú situáciu, t. j. vylučuje obnovenie pôvodného stavu dotknutých pozemkov a

stavieb, aj keď v tomto konaní skupina poslancov pripúšťa, že k obnoveniu pôvodného

stavu síce môže dôjsť, ale

„... len s nepomernými ťažkosťami“

,

d)

v časti, v ktorej navrhovatelia tvrdia, že napadnuté ustanovenia zákona č.

669/2007 Z. z.

vytvárajú ústavne neakceptovateľný nátlak na vlastníkov dotknutých pozemkov a stavieb,

aby vyšli v ústrety stavebníkovi a dobrovoľne odpredali svoje nehnuteľnosti, a

e)

v konštatácii, že napadnuté ustanovenia umožňujú realizovať výstavbu diaľnice na

cudzej nehnuteľnosti bez toho, aby stavebník musel v stavebnom konaní preukazovať

vlastnícke alebo iné právo k pozemku, resp. stavbe.

91.

Vychádzajúc z popisu a porovnania námietok navrhovateľov vo veci vedenej pod sp.

zn. PL. ÚS 19/09 a vo veci, o ktorej sa rozhoduje v tomto konaní, ústavný súd konštatuje,

že zásadný rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že ustanovenia napadnuté v konaní vedenom

pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 umožňovali stavebníkovi realizovať výstavbu diaľnice na cudzej

nehnuteľnosti bez akéhokoľvek hmotnoprávneho titulu, zatiaľ čo z ustanovení zákona

č. 669/2007 Z. z., ktoré sú napadnuté v tomto konaní, vyplýva, že funkciu (dočasného)

hmotnoprávneho titulu má plniť inštitút predbežnej držby. Je zjavné, že zákonodarca

sa pokúsil zhojiť ústavné výhrady ústavného súdu vyslovené v náleze sp. zn. PL. ÚS

19/09 inštitútom predbežnej držby. Z uvedeného zároveň vyplýva, že jednou z kľúčových

úloh ústavného súdu v tomto konaní je zaujať postoj k tomu, či možno realizáciu výstavby

diaľnic na cudzích nehnuteľnostiach podľa podmienok ustanovených v zákone č. 669/2007

Z. z. považovať za ústavne konformnú práve vďaka zavedeniu inštitútu predbežnej držby.

92.

Súčasťou nálezu sp. zn. PL. ÚS 19/09 bola aj komparatívna analýza vybraných zahraničných

právnych úprav, ktorých účelom bolo (je) urýchlenie, resp. zjednodušenie výstavby

diaľnic alebo iných významných investícií, ako aj analýza relevantnej judikatúry ESĽP,

prostredníctvom ktorej ESĽP zaujal postoj ku konformnosti niektorých porovnávaných

zahraničných úprav s čl. 1 dodatkového protokolu, príp. s inými ustanoveniami dohovoru.

Ústavný súd konštatuje, že komparatívna analýza vykonaná v konaní vedenom pod sp.

zn. PL. ÚS 19/09, je v plnom rozsahu využiteľná aj v tomto konaní, a preto na účely

tohto konania je možné na ňu odkázať (body 20 až 35 nálezu PL. ÚS 19/09).

93.

Zovšeobecňujúc závery uvedenej komparatívnej analýzy, ústavný súd konštatuje nasledujúce

a)

v každom z porovnávaných štátov (Taliansko, Česká republika, Rakúsko, Chorvátsko,

Maďarsko, Poľsko a Slovinsko) existuje zákonná úprava, prostredníctvom ktorej sa v

prípade výstavby diaľnic alebo pri uskutočňovaní iných významných verejných investícií

zjednodušuje (urýchľuje) vyvlastňovacie konanie, pričom vo väčšine z týchto štátov

(Taliansko, Chorvátsko, Maďarsko, Slovinsko a v zásade aj Poľsko) platná právna úprava

umožňuje získať stavebné povolenie a aj oprávnenie začať výstavbu ešte pred ukončením

vyvlastňovacieho konania, t. j. realizovať ju na cudzom pozemku,

b)

z porovnávaných právnych úprav sa javí ako najviac „príbuzná“ slovenskej úprave právna

úprava v Chorvátsku, ktorá umožňuje, aby sa stavebník stal držiteľom pozemku ešte

pred vyvlastnením, resp. pred právoplatnosťou rozhodnutia o vyvlastnení [§ 27 zákona

o verejných cestách

(zakon o javnim cestama)

]. Stavebník musí preukázať, že vlastníkovi bola vyplatená náhrada alebo že ju odmietol

akceptovať. O tejto žiadosti musí rozhodnúť správny orgán, pričom odvolanie nemá odkladný

účinok. Vzhľadom na zákonom ustanovený verejný záujem sa spory v zásade týkajú výšky

náhrady, aj keď nie je úplne vylúčené úplné zrušenie vyvlastnenia (bod 31 nálezu PL.

ÚS 19/09). Zo stanoviska vlády k návrhu skupiny poslancov navyše vyplýva, že so súčasne

platnou úpravou zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach je porovnateľná aj

právna úprava v SRN, ktorej súčasť tvorí aj inštitút predbežnej držby upravený v §

18f zákona o spolkových diaľniciach (k tomu bod 36 tohto nálezu, v spojení so spresnením

obsiahnutým vo vyjadrení skupiny poslancov k stanovisku vlády – bod 47 tohto nálezu).

Podľa poznatkov ústavného súdu ide v oboch prípadoch o právnu úpravu, ktorej kompatibilita

s národnými ústavami, resp. dodatkovým dohovorom, nebola dosiaľ ústavne relevantným

postupom spochybnená,

c)

z judikatúry ESĽP analyzovanej v náleze PL. ÚS 19/09 považuje ústavný súd za žiaduce

upozorniť na rozhodnutia Belvedere Alberghiera s. r. l. proti Taliansku (sťažnosť

č. 31524/96, rozsudok z 30. 5. 2000, bod 21), Guiso-Gallisay proti Taliansku (sťažnosť

č. 58858/00, rozsudok z 8. 12. 2005) a Vergu proti Rumunsku (sťažnosť č. 8209/06,

rozsudok z 11. 1. 2011), z ktorých vyplýva, že za jeden z kľúčových problémov tzv.

nepriameho (faktického) vyvlastnenia považuje ESĽP skutočnosť, že „okupovaný“ pozemok

sa v dôsledku vykonávaných prác nezvratne zmení, t. j. nemožno ho už uviesť do pôvodného

stavu, čo spôsobuje nezvratnosť prechodu vlastníctva na verejnú moc.

VI.3 Inštitút predbežnej držby ako východisko ústavnej konformity napadnutej právnej

úpravy (?)

94.

V rámci analýzy inštitútu predbežnej držby, napadnutého návrhom skupiny poslancov,

je v prvom rade potrebné uviesť, že špeciálna úprava vyvlastňovacieho konania upravená

v zákone o jednorazových mimoriadnych opatreniach sa od všeobecnej úpravy odlišuje

predovšetkým v tom, že neberie ohľad na § 58 ods. 2 stavebného zákona

(„Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo

podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu“)

, keďže umožňuje začať výstavbu diaľnic na vyvlastňovanej nehnuteľnosti bez právoplatného

vyvlastňovacieho rozhodnutia na základe (aj neprávoplatného) rozhodnutia o predbežnej

držbe.

95.

Výnimka zo všeobecného pravidla obsiahnutého v dikcii § 58 ods. 2 stavebného zákona

je výslovne deklarovaná v napadnutých ustanoveniach § 4 ods. 5

(„Na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku

4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník uskutočňovať stavbu

diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo

k pozemku nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o

predbežnej držbe podľa § 8“)

a § 4 ods. 6

(„Inú ako pozemnú stavbu, ku ktorej stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa

odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník podľa stavebného

povolenia asanovať až po tom, ako sa stane vlastníkom stavby alebo k stavbe nadobudne

iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa

§ 8“)

zákona č. 669/2007 Z. z.

96.

Z napadnutých ustanovení A vyplýva, že zákonné predpoklady k vydaniu rozhodnutia

o predbežnej držbe sú nasledujúce

a)

stavebník musí priložiť k žiadosti o vydanie stavebného povolenia doklady preukazujúce

začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení (

§ 2 ods. 4 a 5 zákona č. 669/2007 Z. z.

),

b)

vyvlastniteľ (stavebník) musí v rámci vyvlastňovacieho konania podať návrh na vydanie

rozhodnutia o predbežnej držbe (§ 8 ods. 1 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

c)

vyvlastňovací orgán môže priznať vyvlastniteľovi predbežnú držbu len vtedy, ak dospeje

v rámci vyvlastňovacieho konania k záveru, že

„... verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších

práv vyvlastňovaného“

(§ 8 ods. 1 druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

d)

vyvlastniteľ musí vo svojom návrhu na vydanie rozhodnutie vymedziť aj práce, ktoré

je potrebné na vyvlastňovanej nehnuteľnosti vykonať (§ 8 ods. 2 prvá veta zákona č.

669/2007 Z. z.),

e)

vyvlastňovací orgán musí pred vydaním rozhodnutia o predbežnej držbe nariadiť ústne

pojednávanie (bezodkladne po podaní návrhu) a rozhodnúť o návrhu vyvlastniteľa do

15 dní po ústnom pojednávaní (§ 8 ods. 2 tretia veta a § 8 ods. 3 zákona č. 669/2007

Z. z.),

f)

v rozhodnutí o predbežnej držbe musí vyvlastňovací orgán vymedziť

„rozsah prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti“

, pričom do nich môžu byť zahrnuté

„... iba práce v súlade so stavebným povolením na stavbu diaľnice, po uskutočnení

ktorých je možné navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu“

(§ 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.).

97.

Z hľadiska námietok skupiny poslancov, uplatnených v tomto konaní, poznatkov o aplikovateľnej

judikatúre ESĽP, ako aj záverov, ktoré vyslovil ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS

19/09, a predovšetkým na účely formulovania záveru o ústavnej (ne)akceptovateľnosti

inštitútu predbežnej držby ako (dočasného) hmotnoprávneho titulu k uskutočňovaniu

prác pri výstavbe diaľnic na cudzej nehnuteľnosti je nevyhnutné, aby ústavný súd osobitne

zaujal postoj k tým častiam rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe,

ktoré

a)

zakladajú záver o tom, že v posudzovanom konaní „... verejný záujem na dosiahnutí

účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného“ (§ 8

ods. 1 druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

b)

vymedzujú deň nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom „... v deň určený v rozhodnutí

o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe

vyvlastňovanému“ (

§ 8 ods. 4 tretia veta zákona č. 669/2007 Z. z.

), a

c)

vymedzujú rozsah „... prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej

nehnuteľnosti“ (§ 8 ods. 4 prvá a druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.).

98.

Jednou z ústavných podmienok vyvlastnenia, ako aj núteného obmedzenia vlastníckeho

práva je existencia verejného záujmu (čl. 20 ods. 4 ústavy). Táto požiadavka je explicitne

uvedená aj vo všeobecnej právnej úprave vyvlastňovacieho konania. Konkrétne ide o

ustanovenie § 108 ods. 2 stavebného zákona, v ktorého úvodnej časti sa uvádza, že

„Vyvlastniť možno len vo verejnom záujme...“, pričom v ďalšom texte sú taxatívnym

výpočtom vymedzené expropriačné tituly, ku ktorým patrí aj vyvlastnenie pre „f) výstavbu

a správu diaľnic, ciest a mestských komunikácií...“. To, či pre jednotlivé expropriačné

tituly v konkrétnom prípade existuje (je daný) verejný záujem, sa v zmysle § 108 ods.

3 stavebného zákona preukazuje vo vyvlastňovacom konaní. Ústavný súd podčiarkuje,

že ústavne konformný výklad § 108 ods. 2 a 3 stavebného zákona je založený na tom,

že pre jednotlivé expropriačné dôvody verejný záujem nie je a priori daný (zákonom),

ale musí sa preukázať vo vyvlastňovacom konaní a premietnuť do rozhodnutia vyvlastňovacieho

orgánu, pričom v podmienkach právneho štátu navyše musí takéto rozhodnutie podliehať

súdnemu prieskumu.

99.

Z uvedeného vyplýva, že zisťovanie a preukazovanie existencie verejného záujmu patrí

do právomoci výkonnej moci a nie moci zákonodarnej. Je predmetom posudzovania v rámci

vyvlastňovacieho konania, v ktorom vyvlastňovací orgán zvažuje v rámci správnej úvahy

všetky zistené skutočnosti a výsledok svojej správnej úvahy premieta do vyvlastňovacieho

rozhodnutia. „Z odôvodnenia vyvlastňovacieho rozhodnutia, ktorého podstatou je otázka

existencie verejného záujmu, potom musí jednoznačne vyplynúť, prečo verejný záujem

prevážil nad inými či už súkromnými, alebo aj verejnými záujmami (napr. výstavba diaľnice

na pozemku, kde sa nachádza škola). Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci

rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori

stanoviť“ (PL. ÚS 19/09).

100.

Požiadavka preukazovať existenciu verejného záujmu pre výstavbu diaľnic nevyplýva

len zo všeobecnej právnej úpravy, ale aj zo špeciálnej právnej úpravy, teda aj zo

zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. Rozdiel však spočíva v určení štádia

vyvlastňovacieho konania, v ktorom sa musí verejný záujem preukázať, pričom v tejto

súvislosti je podstatné aj, a predovšetkým, to, či do okamihu preukázania verejného

záujmu môže vyvlastniteľ zasahovať do vyvlastňovanej nehnuteľnosti. Z aplikácie tejto

premisy na účely porovnania právnej úpravy, ktorá bola predmetom ústavného prieskumu

v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, s právnou úpravou, ktorá je predmetom ústavného

prieskumu v tomto konaní, vyplýva, že medzi právnym stavom pred vydaním nálezu PL.

ÚS 19/09 a platným právnym stavom napadnutým v tomto konaní existuje významný rozdiel.

Zatiaľ čo v prvom prípade postačovalo, aby bol verejný záujem preukázaný až v samotnom

vyvlastňovacom rozhodnutí, t. j. po uskutočnení faktických zásahov do pozemkov a stavieb,

ktoré sú predmetom vyvlastnenia, podľa aktuálne platnej právnej úpravy sa existencia

verejného záujmu musí preukázať najneskôr v rozhodnutí o priznaní predbežnej držby,

t. j. ešte pred faktickými zásahmi do vyvlastňovanej nehnuteľnosti.

101.

Z uvedených dôvodov ústavný súd zastáva názor, že z hľadiska ústavnej požiadavky,

vyplývajúcej z

čl. 20 ods. 4 ústavy

, t. j. preukázania verejného záujmu na vyvlastnení (príp. nútenom obmedzení vlastníckeho

práva), je napadnutá právna úprava ústavne konformná.

102.

Nemenej podstatnou otázkou pri posudzovaní ústavnej konformity inštitútu predbežnej

držby v napadnutom právnom predpise je moment nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom.

Zo zákonodarcom zvolenej koncepcie predbežnej držby vyplýva, že staviteľ môže začať

vykonávať stavebné práce na vyvlastňovanom pozemku alebo stavbe v podstate ihneď po

preukázaní doručenia rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda v čase, keď vlastníkovi

pozemku alebo stavby ešte len začala plynúť lehota na podanie odvolania. Odvolanie

proti tomuto rozhodnutiu nemá odkladný účinok (§ 8 ods. 5 zákona) a v prípadnom konaní

o správnej žalobe proti rozhodnutiu odvolacieho administratívneho správneho orgánu

nie je možné tejto žalobe priznať odkladný účinok (§ 9 ods. 4 prvá veta zákona). Z

toho, čo už bolo uvedené v predchádzajúcich bodoch, vyplýva, že hlavnou črtou „predbežnosti“

predbežnej držby, zavedenej napadnutou novelou, je skutočnosť, že hmotnoprávny titul

na vykonávanie prác na cudzom pozemku alebo stavbe predchádza vyvlastneniu. Z ustanovenia

§ 8 ods. 4 tretej vety však vyplýva predbežná vykonateľnosť samotného rozhodnutia

o priznaní predbežnej držby, keď konštituuje nadobudnutie predbežnej držby vyvlastniteľom

„v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia

o predbežnej držbe vyvlastňovanému“. V praxi to znamená, že staviteľ nadobudne predbežnú

držbu k cudziemu majetku skôr, než rozhodnutie o jej priznaní nadobudne právoplatnosť.

Je potrebné si uvedomiť, že oprávneniu stavebníka realizovať stavebné práce od momentu

jeho vzniku zodpovedá povinnosť vyvlastňovaného znášať toto obmedzenie svojho vlastníckeho

práva. Urýchlenie výstavby diaľničnej siete je legitímnym cieľom a filozofia predbežnej

vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe dosiahnutiu tohto cieľa nepochybne napomáha.

Vznik tohto obmedzenia vlastníckeho práva (ešte) neprávoplatným rozhodnutím vyvlastňovacieho

orgánu o priznaní predbežnej držby však ústavný súd považuje za hraničiaci s proporcionalitou

obmedzenia tohto základného práva. Na druhej strane je potrebné brať do úvahy skutočnosť,

že dňom vzniku predbežnej držby vzniká vyvlastňovanému (prípadne osobe oprávnenej

z vecného bremena viaznuceho na vyvlastňovanej nehnuteľnosti) právo na finančnú náhradu

vo výške všeobecnej hodnoty nájmu, určenej znaleckým posudkom (

§ 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.

). Napriek tomu, že moment vzniku predbežnej držby zákonodarca (neštandardne) normuje

ešte pred právoplatnosťou rozhodnutia o jej priznaní, ústavný súd konštatuje, že vlastník

nehnuteľnosti (ktorý bol už aj doteraz

de facto

obmedzený v užívaní svojho majetku, ale bez náhrady) získava okamžite nárok na primeranú

náhradu za obmedzenie svojho vlastníckeho práva.

103.

Treťou čiastkovou otázkou, ktorá je mimoriadne podstatná pri posudzovaní ústavnej

konformity napadnutej právnej úpravy, je otázka rozsahu stavebných prác, ktoré môže

stavebník (vyvlastniteľ) vykonávať na (ešte nevyvlastnenom) vyvlastňovanom pozemku.

Aj v tejto otázke existuje podstatný rozdiel medzi právnym stavom, ktorý posudzoval

ústavný súd v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, a právnym stavom, ktorý ústavný

súd posudzuje v tomto konaní. Zatiaľ čo právna úprava posudzovaná v konaní vedenom

pod sp. zn. v PL. ÚS 19/09 v zásade ničím (výslovne) nelimitovala vyvlastniteľa pri

uskutočňovaní stavebných prác na cudzej nehnuteľnosti, podľa platnej úpravy je rozsah

stavebných prác významne obmedzený samotným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o

priznaní predbežnej držby, ktoré v zmysle

§ 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

a)

musí obsahovať vymedzenie rozsahu stavebných prác, ktoré bude vyvlastniteľ oprávnený

uskutočňovať na vyvlastňovanej nehnuteľnosti, pričom

b)

môže ísť len o práce v súlade so stavebným povolením, ktorým disponuje vyvlastniteľ

na výstavbu diaľnice, a predovšetkým

c)

musí ísť o také práce, po uskutočnení ktorých možno navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť

do pôvodného stavu.

Z textu návrhu možno vyvodiť rigorózny názor navrhovateľov, podľa ktorého je z ústavného

hľadiska neakceptovateľné umožniť akékoľvek stavebné práce na cudzom (ešte nevyvlastnenom)

pozemku.

104.

V reakcii na tento názor skupiny poslancov považuje ústavný súd za užitočné opätovne

poukázať na nález sp. zn. PL. ÚS 19/09, v ktorom ústavný súd zvýraznil, že „východiskovou

tézou prieskumu... je zásada, že na cudzom pozemku sa jednoducho nestavia. Presnejšie

uvedené, na pozemku, ku ktorému stavebník nemá hmotnoprávny titul, sa nestavia“, pričom

zároveň pripustil z tejto zásady výnimky, aj keď „... len v extrémnych prípadoch,

predovšetkým ak dochádza k ohrozeniu bezpečnosti štátu alebo k zásadnému ohrozeniu

základných práv a slobôd“ (nález PL. ÚS 19/09, bod 62). Ústavný súd teda pripustil

takéto zásahy do vlastníckeho práva v prípade, ak ide o dôležitý verejný záujem. Ústavný

súd (opierajúc sa aj o komparatívne poznatky) v tomto konaní zastáva názor, že výnimky

zo zásady, že na cudzom pozemku sa nestavia, možno pripustiť aj v širšom rozsahu,

ako boli vymedzené v náleze PL. ÚS 19/09, teda aj vtedy, ak ide o iný exaktne preukázaný

dôležitý verejný záujem, t. j. napríklad aj na účely výstavby diaľnic. K tomuto posunu

v názore ústavného súdu dochádza za okolností daného konania, t. j. vyvlastňovateľ

disponuje (aj keď len dočasným) hmotnoprávnym titulom v podobe predbežnej držby, práce,

ktoré stavebník môže uskutočňovať, sú umožnené len v takom rozsahu, aby sa nevylúčila

reverzibilita (teda možnosť navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu),

a vyvlastňovanému patrí od momentu vzniku predbežnej držby finančná náhrada.

105.

Vo vzťahu k námietke skupiny poslancov, že

„obmedzenie prác na tie, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, je neurčité

a vágne“

, podloženej príkladmi (nezvratné zásahy prípravných prác do poľnohospodárskej pôdy,

alebo uskutočnenie asanačných prác), ústavný súd zastáva názor, že napadnutý text

§ 8 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach je zrozumiteľný a primerane

určitý. Zároveň ústavný súd v zhode s názorom vlády vyslovenom v jej stanovisku konštatuje,

že ide o námietku, ktorou sa navrhovatelia vo svojej podstate domáhajú

„... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou

a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého

predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo

by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná,

resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“

. Nie je možné prezumovať nesprávny postup vyvlastňovacieho orgánu ani osôb, realizujúcich

vymedzené práce. V prípade nesúhlasu vyvlastňovaného vlastníka s vymedzením reverzibilných

prác alebo ich realizáciou má vyvlastňovaný vlastník k dispozícii právne prostriedky

na zjednanie nápravy (ku ktorým však ústavný súd, ako bude uvedené ďalej, má relevantné

výhrady).

106.

Vo vzťahu k preskúmavaniu ústavnej akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ústavný

súd považuje za potrebné zaujať postoj aj k tvrdeniu skupiny poslancov, že

„... napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho

konania pre stavebníka, vytvárajú neakceptovateľný tlak na vlastníkov smerujúci k

jedinému možnému výsledku vyvlastňovacieho konania“

. Ústavný súd pripúšťa, že inštitút predbežnej držby stavia vlastníka vyvlastňovanej

nehnuteľnosti pred dilemu, či v situácii, keď sa už začalo vyvlastňovacie konanie,

uprednostniť súhlas s vyvlastnením (dohodu so stavebníkom), príp. akceptáciu rozhodnutia

vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe (spojeného navyše s nárokom na finančnú

náhradu podľa

§ 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.

), alebo uplatní proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu opravné prostriedky. Zároveň

však ústavný súd zdôrazňuje, že zo žiadneho ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych

opatreniach nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán nemohol v konečnom dôsledku rozhodnúť

o zamietnutí vyvlastnenia dotknutej nehnuteľnosti. Ústavný súd preto túto námietku

skupiny poslancov považuje sa nepodloženú a vo svojej podstate za špekulatívnu.

107.

Pokiaľ ide o navrhovateľmi tvrdený nesúlad ustanovení A s

čl. 12 ods. 1 ústavy

v spojení s

čl. 20 ods. 1 ústavy

, teda znevýhodnenie vlastníkov pre účely výstavby diaľnic vyvlastňovaných nehnuteľností

v porovnaní s ostatnými vyvlastňovanými vlastníkmi, pretože „vďaka“ predbežnej držbe

sú vylúčení z práva držať a užívať pozemky a ich oprávnenia nakladať s nehnuteľnosťami

a brať z nich plody a úžitky už pred samotným vyvlastnením, ústavný súd sa stotožňuje

s reakciou vlády, ktorá predovšetkým zdôrazňuje, že

„Zákon č. 669/2007 Z. z. nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností,

ktoré môžu byť predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou

súladným spôsobom zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami

rovnakého) zákonného obsahu vlastníckeho práva.“

. Ústavný súd považuje citovaný argument vlády z ústavného hľadiska za akceptovateľný.

Ústavný súd navyše k argumentu vlády dodáva, že k obmedzeniu vlastníckych oprávnení

„znevýhodnených vlastníkov“ síce dochádza ešte pred samotným rozhodnutím o vyvlastnení

na základe rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda skôr ako u „zvýhodnených

vlastníkov“, ale v oboch prípadoch až po preukázaní verejného záujmu, pričom na preukazovanie

verejného záujmu platia v oboch porovnávaných prípadoch rovnaké podmienky. Práve túto

skutočnosť považuje ústavný súd za kľúčovú z hľadiska svojho záveru o tom, že v porovnávaných

prípadoch nedochádza k ústavne neakceptovateľnému zásahu do obsahu vlastníckeho práva.

108.

Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že inštitút predbežnej držby, ako aj s ním

súvisiace ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. (v návrhu skupiny poslancov označené

ako „napadnuté ustanovenia A“) sú síce podľa jeho názoru z ústavného hľadiska „hraničné“,

ale ešte akceptovateľné. Návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení

A s označenými článkami ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu preto nevyhovel (bod

3 výroku tohto nálezu).

VI.4 Súdna ochrana vlastníkov vyvlastňovaných nehnuteľností proti rozhodnutiam o predbežnej

držbe a o vyvlastnení a jej účinnosť

109.

Podstatou tvrdeného rozporu napadnutej časti

§ 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

s

čl. 46 ods. 2 ústavy

v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy je vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby proti

rozhodnutiu vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ako aj proti rozhodnutiu

o vyvlastnení. Skupina poslancov kvalifikuje túto skutočnosť ako ústavne neakceptovateľný

zásah do základného práva na súdnu ochranu, argumentujúc tým, že

„Súdna ochrana naplní svoj účel jedine za predpokladu, že sa žalobca bude môcť domáhať

odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení.

Do rozhodnutia o správnej žalobe môžu totiž nastať trvalé a neodstrániteľné následky,

pokiaľ sa neodloží vykonateľnosť rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení.

Takými následkami môžu byť asanácia vyvlastňovanej stavby či zastavanie vyvlastňovaného

pozemku stavbou.“

. Vláda s týmto tvrdením skupiny poslancov nesúhlasí a argumentuje, že ide o námietku,

ktorá

„... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania

rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného

účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý

sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“

.

110.

V predchádzajúcej časti ústavný súd konštatoval (hraničnú) ústavnú konformnosť právnej

úpravy predbežnej držby. Uvedené konštatovanie sa týkalo „administratívneho štádia“

tohto inštitútu. Právne inštitúty administratívneho práva však v prípade potreby presahujú

(musia presahovať) aj do roviny súdnej ochrany (

čl. 46 ods. 2 ústavy

). Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu neoddeliteľnou súčasťou základného práva

na súdnu ochranu je aj jej poskytnutie v určitej kvalite, ktorá vo svojej podstate

zodpovedá právu na spravodlivý proces (m. m. napr. IV. ÚS 233/04, II. ÚS 83/06, IV.

ÚS 95/07). Ústavný súd k tomu dodáva, že súdna ochrana môže naplniť svoj zmysel len

vtedy, ak sa prostredníctvom nej dá efektívne dosiahnuť náprava, t. j. ak je spôsobilá

zabrániť porušovaniu základného práva, resp. zabrániť v pokračovaní porušovania základného

práva. Z toho zároveň vyplýva, že ak sa poskytne súdna ochrana až vtedy, keď porušovanie

určitého základného práva už vyvolalo neodstrániteľné následky, tak súdnu ochranu

nemožno považovať za účinnú.

111.

Ak má zákonná regulácia základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 ústavy

dosiahnuť ústavou požadovanú kvalitu, musí zohľadňovať špecifické črty jednotlivých

typov rozhodnutí orgánov verejnej správy, ako aj hmotnoprávne následky, ktoré je ich

vydanie spôsobilé vyvolať. V posudzovanom prípade ide o rozhodnutia vyvlastňovacieho

orgánu o predbežnej držbe a o vyvlastnení vydané v súvislosti s výstavbou diaľnic

podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. V prípade predbežnej držby

ide o rozhodnutie, ktoré už pred nadobudnutím právoplatnosti umožňuje vyvlastniteľovi

vykonávať na cudzej nehnuteľnosti stavebné práce, pričom nemožno opomenúť skutočnosť,

že právna úprava vylučuje odkladný účinok odvolania proti rozhodnutiu o priznaní predbežnej

držby (

§ 8 ods. 4 a 5 zákona č. 669/2007 Z. z.

).

112.

Vzhľadom na uvedené okolnosti argument vlády o tom, že priznanie odkladného účinku

rozhodnutiam orgánov verejnej správy nemá oporu v dikcii čl. 46 ods. 2 ústavy a že

nie každá správna žaloba vyvoláva odkladný účinok, ako argument ústavnej konformnosti

napadnutého ustanovenia neobstojí. Žiada sa zvýrazniť, že po rozhodnutí odvolacieho

správneho orgánu (v prípade predbežnej držby aj vyvlastnenia je týmto odvolacím orgánom

Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, pozn.) je už prvostupňové rozhodnutie

právoplatné a vylúčenie aplikácie

§ 185 až 189 zákona č. 162/2015 Z. z.

Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) znemožňuje správnemu súdu priznať v opodstatnených

prípadoch správnej žalobe odkladný účinok. Ak je uvažovaným rozhodnutím rozhodnutie

o vyvlastnení, vyvlastniteľ už nebude v stavebných prácach limitovaný ich reverzibilitou.

113.

Podľa názoru ústavného súdu v okolnostiach posudzovanej veci by ústavne akceptovateľnú

kvalitu súdnej ochrany bolo možné poskytnúť len vtedy, ak by zákonodarca neznemožnil

správnemu súdu priznať správnym žalobám proti rozhodnutiam správnych orgánov o priznaní

predbežnej držby a o vyvlastnení (vydaným v konaní podľa zákona č.

669/2007 Z. z.

) odkladný účinok. Ústavný súd ešte raz podotýka, že odkladný účinok správnej žaloby

nenastupuje ex lege, ale rozhodnutím správneho súdu, na návrh žalobcu a po vyjadrení

žalovaného (§ 185 SSP). Táto legálna konštrukcia podľa presvedčenia ústavného súdu

znamená, že prípadné „zdržanie“ výstavby diaľnic v tomto štádiu procesu by bolo založené

na zrelej úvahe správneho súdu v okolnostiach konkrétneho konania (odkladný účinok

by správny súd žalobe priznal len v odôvodnenom prípade) a je prejavom reálnej administrácie

práva na súdnu ochranu. Ústavný súd preto dospel k záveru, že prvá veta § 9 ods. 4

zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k rozhodnutiu o predbežnej

držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení

s čl. 20 ods. 1 ústavy (bod 2 výroku tohto nálezu).

VI.5 Posúdenie súladu napadnutej právnej úpravy s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru

114.

Pokiaľ ide o nesúlad § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z., vylučujúcej

odkladný účinok správnych žalôb smerujúcich proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice

a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice, s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, navrhovatelia,

poukazujúc na bod 8 písm. b) prílohy I k Aarhuskému dohovoru, zastávajú názor, že

výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá patrí medzi činnosti, pri povoľovaní

ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. V nadväznosti na to skupina

poslancov poukazuje na čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, z ktorého

«vyplýva, že súd musí mať možnosť nariadiť „nápravné opatrenie“ („injunctive relief“)

- t. j. príkaz niečo vykonať, nejakého konania sa zdržať, niečo strpieť, alebo niečo

uviesť do pôvodného stavu»

, pričom „nápravným opatrením“ je

«aj predbežné opatrenie (vydané pred rozhodnutím súdu vo veci samej). Nápravné opatrenie

zároveň musí byť legislatívne upravené takým spôsobom, aby zabezpečovalo „zodpovedajúcu

a účinnú nápravu“

a

„včasný“ súdny prieskum - teda aby bolo zabezpečené, že pred rozhodnutím súdu vo veci

samej nebude napadnutá činnosť už nezvratné zrealizovaná.»

. Skupina poslancov tvrdí, že z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zo smernice EIA

vyplýva

„povinnosť členského štátu zabezpečiť, aby verejnosť mala možnosť obrátiť sa na súd,

ktorý má právomoc vydať predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo

uplatňovanie povolenia...“

. Ak teda

§ 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

„vylučuje odkladný účinok správnej žaloby proti územného rozhodnutiu a stavebnému

povoleniu, vylučuje sa tým právo verejnosti domáhať sa účinného predbežného opatrenia,

ktoré garantuje čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru“

.

115.

Vláda nesúhlasí s názorom skupiny poslancov a konštatuje, že

„Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť

priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu

odkladný účinok.“

. Kľúčový argument vlády vychádza z toho, že Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie

takých činností, ktoré majú výrazný vplyv na znečistenie životného prostredia, pričom

ide o také činnosti, ktoré podliehajú právnemu režimu zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní

vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov (ďalej len „zákon o EIA“). Keďže zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach

„... nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení

činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb“

, nemôže byť jeho napadnutá časť v nesúlade s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

116.

V reakcii na túto obranu vlády skupina poslancov vo svojom vyjadrení k stanovisku

vlády zdôrazňuje, že citovaná argumentácia potvrdzuje, že vláda nesprávne chápe systém

povoľovania činností, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Podľa skupiny poslancov

„Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú

na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“

. Skupina poslancov na podporu tohto záveru poukazuje aj na vnútornú protirečivosť

postojov vlády k tejto otázke. Vláda ako navrhovateľ totiž sama v príslušnej časti

dôvodovej správy k zákonu č. 314/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o EIA,

poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie [list č. C(2013) 1558 final z 21.

3. 2013], z ktorého vyplýva, že

„Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034)

vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností

s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie

výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie

práv dotknutej verejnosti.“

(podrobnejšie pozri body 48 a 49 odôvodnenia tohto nálezu).

117.

Ústavný súd po preskúmaní argumentácie skupiny poslancov a argumentácie vlády k namietanému

nesúladu príslušnej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 9 ods. 4 Aarhuského

dohovoru dospel k záveru, že námietky navrhovateľov sú z ústavného hľadiska relevantné.

Na jednej strane je totiž pravdou, že rozhodnutia podľa zákona o jednorazových mimoriadnych

opatreniach sú vydávané až po úspešnom ukončení procesu posudzovania vplyvu dotknutých

činností na životné prostredie, ktoré sa uskutočňuje podľa zákona o EIA. Na strane

druhej však nemožno vylúčiť, že rozhodnutia vydané podľa zákona o EIA nebudú v konaní

podľa zákona č. 669/2007 Z. z. rešpektované. Súčasťou práva na súdnu ochranu vo veciach

životného prostredia je práve (aj) možnosť správneho súdu účinne preveriť súlad územného

rozhodnutia na výstavbu diaľnice alebo stavebného povolenia na výstavbu diaľnice so

závermi procesu posudzovania vplyvu na životné prostredie a (v prípade potreby) zabrániť

vzniku poškodenia životného prostredia, ktoré by v čase vydania meritórneho rozhodnutia

správneho súdu už mohlo byť nezvratné. Aj na tomto mieste ústavný súd podotýka, že

prípadný odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale len rozhodnutím

správneho súdu založeným na uvážlivom posúdení okolností konkrétneho prípadu. Možnosť

tejto úvahy správneho súdu je prejavom požadovanej kvality realizácie práva na súdnu

ochranu, a vice versa.

118.

Ústavný súd preto rozhodol o tom, že ustanovenie § 9 ods. 4 veta prvá zákona o jednorazových

mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému

povoleniu na stavbu diaľnice nie je v súlade ani s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru

(bod 2 výroku tohto nálezu).

119.

Keďže ústavný súd považuje za nesúladnú s označenými článkami ústavy a Aarhuského

dohovoru samotnú koncepciu zásahu do správneho súdneho konania (znemožnenie rozhodnutia

správneho súdu o priznaní odkladného účinku správnej žalobe proti rozhodnutiam vydaným

podľa napadnutého predpisu ako také), teda nielen vo vzťahu k rozhodnutiam tam uvedeným,

bolo potrebné vysloviť nesúlad celej prvej vety uvedeného ustanovenia.

VII.

Právne následky nálezu

120.

Podľa

čl. 125 ods. 3 ústavy

ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými

v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich

ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich

mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou,

ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom,

a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide

o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými

právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak

tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich

mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

121.

Z uvedeného vyplýva, že dňom vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej

republiky stráca ustanovenie

§ 9 ods. 4 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z.

účinnosť. Ak národná rada neuvedie označenú časť ustanovenia § 9 ods. 4 zákona č.

669/2007 Z. z. do súladu s ústavou, stratí po uplynutí šiestich mesiacov od vyhlásenia

tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky aj platnosť. Derogačnými účinkami

tohto nálezu je však problém vysloveného nesúladu právneho predpisu vyriešený, a to

bez potreby ďalšieho legislatívneho zásahu (zmeny alebo doplnenia zákona č. 669/2007

Z. z.).

122.

Keďže ustanovenie, nesúlad ktorého ústavný súd vyslovil, je normou procesného práva,

v súlade s princípom okamžitej aplikability procesných noriem sa strata účinnosti

prvej vety

§ 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

prejaví v prebiehajúcich a budúcich správnych súdnych konaniach (správny súd bude

môcť aplikovať ustanovenia § 185 až § 189 SSP).

Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. novembra 2020

Ivan Fiačan v. r.

predseda pléna

Ústavného súdu Slovenskej republiky