V mene Slovenskej republiky

382

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 9/2024-83

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Ďuriša, Rastislava Kaššáka,

Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina

Vernarského (sudca spravodajca) o návrhu

skupiny 40 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených Lansky, Ganzger, Jacko & Partner, s. r. o., Dvořákovo nábrežie 4, Bratislava,

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade

čl. II zákona č. 175/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade

nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 358/2021 Z. z. o Národnom inštitúte pre

hodnotu a technológie v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov, s Ústavou Slovenskej republiky, Listinou základných práv a slobôd

a ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti takto

rozhodol

Návrhu

n e v y h o v u j e.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania

1.

Ústavnému súdu bol 16. júla 2024 doručený návrh skupiny 38 poslancov Národnej rady

Slovenskej republiky (ďalej aj „navrhovatelia“) podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy

Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade

čl. II zákona č. 175/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade

nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 358/2021 Z. z. o Národnom inštitúte pre

hodnotu a technológie v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „napadnutý zákon“ alebo „novela“), s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 30 ods. 4

,

čl. 40

,

čl. 46 ods. 1

a

čl. 55a ústavy

v spojení s

čl. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej len „ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti“),

ako aj s čl. 21 ods. 4, čl. 31 a čl. 36 ods. 1 Listiny základných práv slobôd (ďalej

len „listina“). Navrhovatelia zároveň podľa

čl. 125 ods. 2 ústavy

a

§ 80 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) navrhli pozastaviť účinnosť

§ 5 ods. 5 písm. c)

,

§ 5 ods. 5 písm. e)

,

§ 5 ods. 15

,

§ 5 ods. 16

a

§ 9 ods. 11

napadnutého zákona. Následne 17. júla 2024 bolo ústavnému súdu doručené splnomocnenie

ďalších dvoch poslancov Národnej rady Slovenskej republiky udelené právnemu zástupcovi

navrhovateľov na zastupovanie v konaní o predmetnom návrhu.

2.

Uznesením č. k. PL. ÚS 9/2024-38 z 11. septembra 2024 ústavný súd prijal návrh na

ďalšie konanie v celom rozsahu a návrhu na pozastavenie účinnosti nevyhovel.

3.

Navrhovatelia v návrhu objasňujú hlavné dôvody zriadenia Národného inštitútu pre

hodnotu a technológie v zdravotníctve (ďalej len „NIHO“) zákonom č. 358/2021 Z. z.

o Národnom inštitúte pre hodnotu a technológie v zdravotníctve a o zmene a doplnení

niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č.

358/2021 Z. z.

“), za ktoré označili nedostatočné kapacity Ministerstva zdravotníctva Slovenskej

republiky (ďalej len „ministerstvo zdravotníctva“) na celistvé a kvalitné hodnotenia

zdravotníckych technológií a potrebu nezávislých analýz hodnoty za peniaze v zdravotníctve,

ktoré nepodliehajú politickým, priemyselným či mediálnym tlakom. Pri zriadení NIHO

zákonodarca vychádzal z praxe vo vyspelých krajinách, kde sa rozlišuje medzi

hodnotením

technológií (t. j. liekov, zdravotníckych pomôcok, zdravotníckych výkonov...), ktoré

sa deje na pôde nezávislých odborných inštitútov, a ich

posúdením

, ktoré realizujú rozhodovacie orgány, a jeho výsledkom má byť finálne odporúčanie

optimálne z pohľadu zdravotnej starostlivosti. Cieľom oddelenia hodnotenia od posúdenia

je zakladať politické rozhodnutia na vedeckých poznatkoch, a tak redukovať neistotu

v rozhodovaní, prinášať kvalitu a s ňou spojenú vyššiu mieru spravodlivosti do rozdeľovania

limitovaného zdravotníckeho rozpočtu.

4.

K novelizácii zákona č.

358/2021 Z. z.

došlo pri rokovaní Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“)

o poslaneckom návrhu zákona, ktorým sa mení zákon č. 581/2004 Z. z. o zdravotných

poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých

zákonov v znení neskorších predpisov. Návrh bol do národnej rady doručený 27. marca

2024 a I. čítaním prešiel 24. apríla 2024. V predloženom návrhu zákona sa nepočítalo

so zmenami v zákone č. 358/2021 Z. z., pričom takéto návrhy neboli predložené ani

v II. čítaní vo výboroch. Až počas rokovania v II. čítaní v pléne národnej rady bol

12. júna 2024 predložený poslanecký pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý doplnil

do návrhu zákona nový čl. II s celkovo 18 bodmi, ktoré novelizujú zákon č. 358/2021

Z. z. Pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol schválený 79 hlasmi a vzápätí bol schválený

aj návrh zákona ako celok.

5.

Námietky navrhovateľov proti novele zákona č. 358/2021 Z. z. možno rozdeliť do nasledujúcich

oblastí

I.1. Nesúlad s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 30 ods. 4 ústavy

(čl. 21 ods. 4 listiny) a

čl. 46 ods. 1 ústavy

(čl. 36 ods. 1 listiny)

6.

Navrhovatelia kritizujú zmenu podmienok pre kandidáta na funkciu riaditeľa NIHO a

člena dozornej rady NIHO, ako aj zmenu dôvodov na ich odvolanie, ktorú prináša napadnutý

zákon. Na funkciu riaditeľa NIHO i členov dozornej rady NIHO sa podľa navrhovateľov

vzťahuje

čl. 30 ods. 4 ústavy

a čl. 21 ods. 4 listiny, pretože (1) NIHO je Štatistickým úradom Slovenskej republiky

v súlade s európskou metodikou ESA 2010 kategorizovaný ako subjekt verejnej správy;

(2) pracovnoprávne vzťahy jeho zamestnancov sa podľa

§ 1 ods. 4 zákona č. 358/2021 Z. z.

riadia zákonom č. 552/2003 Z. z. o výkone prác vo verejnom záujme v znení neskorších

predpisov; (3) zákonodarca v zákone č. 358/2021 Z. z. priznal riaditeľovi NIHO status

nezávislosti spôsobom typickým pre orgány verejnej moci, (4) riaditeľ NIHO aj členovia

dozornej rady NIHO majú priamo zákonom ustanovené úlohy v oblasti verejného zdravotníctva

a (5) nasvedčuje tomu aj úprava vzniku, nezlučiteľnosti a dĺžky trvania ich funkcií.

7.

Do účinnosti novely sa pre riaditeľa NIHO vyžadovalo vysokoškolské vzdelanie najmenej

druhého stupňa v oblasti medicíny, farmácie, verejného zdravotníctva, prírodných vied,

matematiky, ekonómie, práva, etiky alebo spoločenských vied [

§ 5 ods. 5 písm. c) zákona č. 358/2021 Z. z.

v znení účinnom do 31. júla 2024] a najmenej päťročná prax v oblasti hodnotenia zdravotníckych

technológií [

§ 5 ods. 5 písm. e)

v znení účinnom do 31. júla 2024]. Po nadobudnutí účinnosti novely sa vyžaduje vysokoškolské

vzdelanie najmenej druhého stupňa (len) v študijnom odbore všeobecného lekárstva alebo

farmácie, a to s päťročnou praxou v oblasti medicíny alebo farmácie [§ 5 ods. 5 písm.

c) v znení účinnom od 1. augusta 2024] namiesto praxe v oblasti hodnotenia zdravotníckych

technológií. Konštatujúc, že funkcia riaditeľa NIHO je nielen odbornou, ale hlavne

manažérskou funkciou, navrhovatelia poukazujú na paradox, keď osoba, ktorá napr. vyštudovala

právo, ekonómiu, biochémiu s viac ako 5-ročnou praxou v oblasti hodnotenia zdravotníckych

technológií a mnohoročnými manažérskymi skúsenosťami, riaditeľom NIHO byť nemôže,

požiadavky na uvedenú funkciu však bude spĺňať lekár/farmaceut bez manažérskej praxe

a bez praxe z hodnotenia zdravotníckych technológií.

8.

Základné právo na prístup k voleným a iným verejným funkciám sa nevzťahuje iba na

prístup k verejnej funkcii v zmysle vzniku funkcie, ale zahŕňa aj právo na jej nerušený

výkon, teda na ochranu subjektu vykonávajúceho funkciu pred ľubovôľou štátu, ktorá

by mu mohla brániť vo výkone verejnej funkcie.

9.

Novela podľa navrhovateľov zavádza pravú retroaktivitu. Odo dňa svojej účinnosti

sa totiž uplatňuje aj na riaditeľa (§ 13a ods. 1 novely) a členov dozornej rady (§

13a ods. 2 novely) vymenovaných podľa doterajších predpisov. Nové podmienky sú účinné

v deň účinnosti novej zákonnej úpravy (1. august 2024), čím súčasný riaditeľ NIHO

zo dňa na deň prestane spĺňať podmienky na výkon funkcie a stane sa odvolateľným kedykoľvek

aj bez udania dôvodu. Rovnako odvolateľnými sa stanú aj členovia dozornej rady. Samotný

fakt zavedenia pravej retroaktivity pri zmene podmienok na výkon funkcie, ktoré musí

spĺňať riaditeľ NIHO, ako aj pri zmene dôvodov odvolania jeho i členov dozornej rady

znamená protiústavnosť zákona. Ide aj o porušenie princípu právnej istoty a princípu

legitímnych očakávaní, ktoré tvoria súčasť princípu právneho štátu podľa čl. 1 ods.

1 ústavy.

10.

Pred účinnosťou novely zákon č. 358/2021 Z. z. zabezpečoval, že riaditeľa nemožno

odvolať z funkcie bezdôvodne, ale len v prípadoch pochybenia niektorým zo zákonom

ustanovených spôsobov. Tým bola zaručená reálna nezávislosť a nestrannosť NIHO pri

plnení jeho zákonom vymedzených úloh a riaditeľovi NIHO bola garantovaná právna istota

a legitímne očakávanie, že funkcia, ktorú vykonáva (a ktorej výkon okrem iného znamená,

že sa musel z dôvodu nezlučiteľnosti funkcií zriecť iných pracovných možností a príležitostí),

mu bude trvať po celú zákonom stanovenú dĺžku funkčného obdobia, ak sa sám nedopustí

podstatného pochybenia. Pôvodný režim odvolania z funkcie zároveň garantoval, že otázku

pochybenia riaditeľa NIHO posúdi pred prípadným odvolaním z funkcie komisia v procese,

kde sa bude môcť k vytýkaným pochybeniam vyjadriť. To podľa navrhovateľov predstavuje

dôležitú záruku základného práva na inú právnu ochranu zaručeného

čl. 46 ods. 1 ústavy

a čl. 36 ods. 1 listiny.

I.2. Nesúlad s

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny)

11.

Zriadenie NIHO zákonom č. 358/2021 Z. z. bolo podľa navrhovateľov dôležitým krokom

pri napĺňaní pozitívneho záväzku štátu v oblasti ochrany zdravia a poskytovania zdravotníckych

pomôcok. Do systému procesov fungujúcich v oblasti zdravotníctva vniesol nový vysoko

odborný prvok, ktorý v prostredí zdravotníctva podľa navrhovateľov preukázateľne pomáha

ušetriť vynakladané verejné zdroje vo vysokom objeme. Práve na tento účel zákonodarca

pri schvaľovaní zákona č. 358/2021 Z. z. zakotvil požiadavku nezávislosti NIHO od

záujmových skupín aj od politických vplyvov, ktorá predstavuje „základný kameň“ jeho

funkčnosti.

12.

Pretože po nadobudnutí účinnosti novely je riaditeľ NIHO odvolateľný kedykoľvek a

bez udania dôvodu, nemôže byť nezávislý, ale dostáva sa do pozície politickej zodpovednosti

voči tomu, kto ho môže odvolať. Ak sa riaditeľ NIHO z pôvodného nezávislého postavenia

dostane do pozície politickej zodpovednosti, teda podriadenosti voči ministrovi zdravotníctva

(ktorý z princípu je a má byť politickým nominantom), odborná protiváha voči politickým

rozhodnutiam, ktorú má NIHO plniť, sa v skutočnosti nebude dať dosiahnuť.

13.

Nezávislosť NIHO sa oslabuje aj tým, že novela vypustila podmienku, podľa ktorej

za riaditeľa NIHO môže byť menovaná osoba, ktorá nebola za posledné tri roky v pracovnom

pomere, obdobnom pracovnom vzťahu alebo inom pracovnoprávnom vzťahu so zdravotnou

poisťovňou s menej ako 100 % majetkovou účasťou štátu ani od nej neprijímala majetkové

plnenie alebo nemajetkové plnenie. Vypustená bola aj podmienka, podľa ktorej za riaditeľa

NIHO môže byť menovaná osoba, ktorá za posledné tri roky neprijímala majetkové plnenie

alebo nemajetkové plnenie od držiteľa registrácie zdravotníckej technológie. Rovnako

tak za člena komisie uskutočňujúcej výberové konanie na funkciu riaditeľa NIHO a rozhodujúcej

v zákonom ustanovených prípadoch o jeho odvolaní môže byť po novele navrhnutá fyzická

osoba, ktorá u držiteľa registrácie zdravotníckej technológie prijímala majetkové

alebo nemajetkové plnenie, nehovoriac, že sa znížila hranica „

možnej bývalej závislosti/prepojenia, obavy o nestrannosť pri posudzovaní

“ z 5 rokov na 3 roky.

14.

Z uvedených dôvodov bude podľa navrhovateľov dôsledkom novej zákonnej úpravy jednoznačný

regres v oblasti napĺňania základného práva na ochranu zdravia a na poskytovanie zdravotnej

starostlivosti a zdravotníckych pomôcok oproti štandardu, ktorý bol s účinnosťou do

31. júla 2024 dosahovaný. Menšia efektivita pri hodnotení zdravotníckych technológií

bude znamenať menej efektívnu liečbu pacientov, a teda zhoršenie kvality poskytovanej

zdravotnej starostlivosti i prístupu pacientov k nej. Nie je zveličené povedať, že

na túto legislatívnu zmenu môžu niektorí pacienti doplatiť aj životom, resp. skrátením

života v dôsledku celkovo menej efektívnej liečby.

I.3. Nesúlad s

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti

15.

Podľa navrhovateľov existuje vzťah medzi rozpočtovou zodpovednosťou a kvalitou ochrany

základných práv, najmä práv sociálnej povahy, keďže tie sú typické tým, že ich naplnenie

je viazané na konkrétne plnenia z verejných finančných prostriedkov. Zriadením NIHO

zákonodarca priniesol vyšší štandard rozpočtovej zodpovednosti vo sfére zdravotníctva.

Empirické dáta podľa navrhovateľov jasne preukazujú, že odbornosťou a nezávislým hodnotením

zdravotníckych technológií zo strany NIHO sa darí šetriť miliónové sumy z verejných

zdrojov, a teda vynakladať obmedzené verejné zdroje efektívnejšie. Aj pri realizácii

ústavnej hodnoty efektívneho hospodárenia s verejnými prostriedkami má platiť princíp,

že z dosiahnutého štandardu kvality tejto ústavnej hodnoty nemožno ustupovať, možno

ho len zvyšovať.

16.

Napadnutý zákon likviduje nezávislosť NIHO, čím do budúcna zhoršuje, resp. až znemožňuje,

aby mohol svojou činnosťou, tak ako doteraz, pomáhať väčšej efektivite v procese výberu

zdravotníckych technológií, a tým prispievať k lepšej kvalite rozpočtovej zodpovednosti

ako takej. Novela zároveň zásadným spôsobom rozširuje pôsobnosť NIHO – hodnotenie

zdravotníckych technológií aj na iné účely než len na kategorizáciu – no nerieši jeho

reálne personálne a finančné kapacity na zvládnutie novej agendy, čiže prináša jeho

faktickú paralýzu.

17.

Zákonodarca rezignoval na ochranu podstaty hodnoty chránenej ústavou v čl. 55a, tak

ako bola definovaná v náleze sp. zn. PL. ÚS 13/2022. Zákonnú úpravu, ktorá má úplne

zásadný dopad na efektivitu vynakladania verejných rozpočtových prostriedkov, schválil

vo forme pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu predloženého v pléne národnej rady v

II. čítaní bez akejkoľvek diskusie, čím nedovolene narušil procesný rozmer

čl. 55a ústavy

.

18.

Ani z odôvodenia pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu nevyplývajú žiadne relevantné

konkrétne dôvody, ktoré by sa dali racionálne vnímať ako argumenty v prospech prijatia

novej zákonnej úpravy. Vo všeobecnosti sa nedá spochybniť právo národnej rady zmeniť

zákonnú reguláciu NIHO. V duchu ústavných princípov a záverov ústavného súdu však

takejto zmene mala predchádzať analýza dát, vecné vyhodnotenie nedostatkov existujúcej

právnej úpravy a predovšetkým širšia odborná diskusia, v ktorej by aspoň mohli zaznieť

vecné argumenty a mohli by byť pomenované dopady a dôsledky novej zákonnej úpravy

predtým, než poslanci pristúpia k hlasovaniu o nej. Iba tak by bolo zaručené, že poslanci

svoje rozhodnutie o návrhu zákona prijímajú s vedomím jeho dôsledkov. Toto všetko

však z povahy veci neprichádza do úvahy, ak sa predloží pozmeňujúci a doplňujúci návrh

na konci II. čítania v pléne. Vo svojej podstate to znamená „

superskrátené

“ legislatívne konanie, keďže sa na poslednú možnú chvíľu zásadným spôsobom menil

zákon, s ktorého zmenou sa počas celého legislatívneho procesu vôbec nepočítalo.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko národnej rady

19.

Národná rada vo svojom stanovisku zo 4. decembra 2024 uviedla, že k návrhu navrhovateľov

na začatie konania o súlade napádaného predpisu zasiela návrh napadnutého zákona s

dôvodovou správou (tlač 244), pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslanca národnej rady

Zdenka Svobodu k tlači 244 s odôvodnením a prepis rozpravy z 15. schôdze národnej

rady z 12. júna 2024. Národná rada nebude zaujímať stanovisko vo veci a súhlasí s

upustením od ústneho pojednávania.

II.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky

20.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky

(ďalej len „vláda“), vo svojom stanovisku z 18. novembra 2024 uviedla, že návrh na

začatie konania považuje za nedôvodný, pretože napadnutá novela je v súlade s ústavou,

listinou i ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti, a ústavnému súdu navrhla

rozhodnúť tak, že návrhu sa nevyhovuje.

21.

Pokiaľ ide o nesúlad napadnutého zákona s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 30 ods. 4 ústavy

(čl. 21 ods. 4 listiny) a

čl. 46 ods. 1 ústavy

(čl. 36 ods. 1 listiny), vláda s odkazom na dôvodovú správu k zákonu č. 358/2021

Z. z. poukázala na to, že NIHO je definovaný ako právnická osoba s poradenskými úlohami.

Bol zriadený z dôvodu nedostatočných kapacít ministerstva zdravotníctva na hodnotenie

zdravotníckych technológií a potreby nezávislých analýz hodnoty za peniaze v zdravotníctve.

NIHO vytvára a zverejňuje odborné odporúčanie (či technológia spĺňa zákonné podmienky

pre zaradenie medzi kategorizované technológie a či ju odporúča kategorizovať, alebo

nie) pre kategorizačnú komisiu a pre ministerstvo zdravotníctva, pričom odporúčanie

NIHO je podkladom pre rozhodnutie ministerstva zdravotníctva. Úloha NIHO v procese

rozhodovania je upravená aj v zákone č. 363/2011 Z. z. o rozsahu a podmienkach úhrady

liekov, zdravotníckych pomôcok a dietetických potravín na základe verejného zdravotného

poistenia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej

len „zákon o podmienkach úhrady liekov“), ktorý v § 91 umožňuje ministrovi zdravotníctva

zriadiť poradné orgány vo veciach kategorizácie. Ich odborné odporúčanie musí obsahovať

záver odborného vyjadrenia NIHO a ak s ním nie je v súlade, potom aj náležité odôvodnenie

odchýlenia sa odborného odporúčania poradného orgánu od odborného vyjadrenia NIHO,

ktoré sa uvedie aj v odôvodnení rozhodnutia ministerstva zdravotníctva. Ministerstvo

zdravotníctva pri rozhodovaní vo veciach kategorizácie a úradného určenia cien nie

je odborným hodnotením NIHO viazané.

22.

Možnosť odvolania riaditeľa a členov dozornej rady NIHO bez udania dôvodu automaticky

neznamená narušenie odbornej nezávislosti NIHO. Riaditeľ je štatutárnym a výkonným

orgánom NIHO, preto ho nemožno stotožňovať s NIHO a priamo zo zákona [

§ 5 ods. 12 zákona č. 358/2021 Z. z.

(aj) v znení po novele] je pri plnení svojich úloh povinný postupovať nestranne a

nezávisle od orgánov verejnej moci a iných subjektov. Hoci podľa

§ 5 ods. 16 zákona č. 358/2021 Z. z.

v znení po novele minister zdravotníctva môže odvolať riaditeľa aj bez udania dôvodu,

to ešte neznamená, že tak môže urobiť úplne bez dôvodu a svojvoľne. Minister zdravotníctva

je totiž podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone

funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon

o ochrane verejného záujmu“) pri výkone svojej funkcie ako verejný funkcionár povinný

presadzovať a chrániť verejný záujem, nesmie uprednostniť osobný záujem pred verejným

záujmom a je povinný sa zdržať všetkého, čo môže byť v rozpore s ústavným zákonom

o ochrane verejného záujmu. Navyše, zneužitie právomoci ministra zdravotníctva ako

verejného činiteľa je sankcionované aj trestným právom (

§ 326 Trestného zákona

). Pokiaľ navrhovatelia poukázali na to, že dôvodom na odvolanie riaditeľa NIHO vymenovaného

pred účinnosťou novely môže byť zmena kvalifikačných kritérií na výkon jeho funkcie,

podľa prechodných ustanovení novely sa riaditeľ NIHO vymenovaný podľa zákona účinného

do 31. júla 2024 považuje za riaditeľa vymenovaného podľa zákona účinného od 1. augusta

2024 (§ 13a ods. 1 novely). Navyše, zmena kvalifikačných kritérií sama osebe nemôže

znamenať rozpor s ústavou, keďže ide o odbornú otázku. Pretože hlavnou náplňou NIHO

je hodnotenie liekov s výdajom viazaným na lekársky predpis vstupujúcich do kategorizácie,

korešponduje tomu aj požiadavka odborného vzdelania v oblasti humánnej medicíny alebo

farmácie a praxe. Ak navrhovatelia tvrdia, že ide nielen o odbornú, ale aj o manažérsku

funkciu, manažérske skúsenosti nepatrili k zákonným kvalifikačným predpokladom ani

podľa predchádzajúcej právnej úpravy. Pokiaľ bola novelou odstránená podmienka stanovená

pre výkon funkcie riaditeľa, podľa ktorej nebol posledné tri roky v pracovnom pomere

so zdravotnou poisťovňou s menej ako 100 % majetkovou účasťou štátu, táto sledovala

odstránenie neprípustnej diskriminácie a nerovného prístupu k uchádzačom o funkciu

riaditeľa založenú na predchádzajúcom zamestnaní. Napadnutý zákon nie je v rozpore

so základným právom na prístup k verejným funkciám (

čl. 30 ods. 4 ústavy

).

23.

Napadnutým zákonom nie je dotknuté ani základné právo domáhať sa zákonom ustanoveným

postupom ochrany na inom orgáne (

čl. 46 ods. 1 ústavy

), pretože komisia podľa

§ 7 zákona č. 358/2021 Z. z.

nie je orgánom v zmysle

čl. 46 ods. 1 ústavy

a ani pred novelou riaditeľovi nevyplýval nárok domáhať sa pred komisiou ochrany

práv zo zákona č. 358/2021 Z. z.

24.

Novela zavedením nových podmienok pre výkon funkcie riaditeľa a člena dozornej rady

nezavádza ani pravú retroaktivitu a neporušuje ani princíp právnej istoty a legitímnych

očakávaní, pretože nová právna úprava sa nevzťahuje spätne na právne skutočnosti alebo

vzťahy, ktoré vznikli v minulosti, teda s účinkom

ex tunc

, materiálne do minulých právnych vzťahov nezasahuje (PL. ÚS 95/2011), čo je zrejmé

z prechodných ustanovení novely, ktoré ustanovujú, že riaditeľ, členovia komisie a

členovia dozornej rady vymenovaní pred účinnosťou novely sa považujú za vymenovaných

podľa ustanovení napadnutého zákona.

25.

Napadnutá novela nie je v rozpore ani s

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny) a neznižuje dosiahnutý štandard základného práva na ochranu zdravia,

zdravotnú starostlivosť a zdravotnícke pomôcky. Ak navrhovatelia tvrdia, že k tomu

dochádza údajným oslabením nezávislosti NIHO, pretože jeho riaditeľa možno odvolať

aj bez udania dôvodu a došlo k zmene kvalifikačných predpokladov na funkciu riaditeľa

a členov komisie, tento názor považuje vláda za vykonštruovaný. NIHO vykonáva vedecko-poradenskú

činnosť a výsledky jeho činnosti majú iba odporúčací charakter (

§ 3 ods. 3

a

4 zákona č. 358/2021 Z. z.

), pričom žiadny právny predpis neustanovuje záväznosť výsledkov jeho činnosti pre

ministerstvo zdravotníctva. Ústava neobsahuje garancie nezávislosti v prostredí výkonnej

zložky štátnej moci, čo platí aj v rezorte zdravotníctva. Zriadenie NIHO bolo prejavom

snahy hľadania nástrojov efektívneho hospodárenia, a nie dôsledkom pochybností o súlade

dovtedajšieho inštitucionálneho stavu s ústavou chránenými hodnotami. Pretože odporúčania

NIHO nie sú pre ministerstvo zdravotníctva záväzné, neexistuje ani dôvod pre potrebu

dosiahnutia politického vplyvu na takýto expertízny útvar. Základného práva na ochranu

zdravia podľa čl. 40 ústavy sa možno domáhať len v medziach zákonov, ktoré

čl. 40 ústavy

vykonávajú (

čl. 51 ústavy

). Napadnuté ustanovenia novely zákona č. 358/2021 Z. z. neupravujú právo na ochranu

zdravia, nemajú žiadny vplyv na základné právo jednotlivcov na ochranu zdravia a do

tohto práva preto ani nijako nezasahujú.

26.

K navrhovateľmi tvrdenému nesúladu novely s

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti vláda uviedla, že napadnutý zákon nemá negatívny vplyv

na nezávislosť a činnosť NIHO, a neznemožňuje preto, aby NIHO mohol svojou činnosťou

napomáhať väčšej efektivite v procese výberu zdravotníckych technológií, a tým prispievať

k lepšej kvalite rozpočtovej zodpovednosti. Navrhovatelia v návrhu vyslovili domnienky

o vplyve napadnutého zákona na personálne a finančné kapacity NIHO, ale nijako ich

nepodložili. Novela, naopak, podporuje medzinárodnú spoluprácu NIHO, ktorá je impulzom

k zlepšeniu jeho činnosti a hodnotiacich postupov a zvýšeniu transparentnosti s cieľom

podpory finančne udržateľného procesu hodnotenia. Napadnutý zákon preto nemá žiadny

negatívny dopad na rozpočtovú zodpovednosť podľa

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti.

27.

Pokiaľ ide o proces, akým bol napadnutý zákon prijatý, poslanec národnej rady podal

v parlamentnej rozprave pozmeňujúci a doplňujúci návrh spôsobom predpokladaným zákonom

Národnej rady Slovenskej republiky č.

350/1996 Z. z.

o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

(ďalej len „rokovací poriadok národnej rady“). Prieskum ústavnosti legislatívneho

procesu je irelevantný, pretože napadnutým zákonom nedošlo k zásahu do základných

práv označených navrhovateľmi, pričom podľa stabilnej rozhodovacej praxe ústavného

súdu je ústavne relevantným iba porušenie pravidiel legislatívneho procesu, ktoré

má dopad na základné práva, resp. keď v dôsledku porušenia pravidiel legislatívneho

procesu utrpela ústavná hodnota (PL. ÚS 13/2022).

II.3. Replika navrhovateľov

28.

Navrhovatelia po doručení vyjadrení národnej rady a vlády v replike z 31. januára

2025 zotrvali na svojej argumentácii. Zopakovali, že zmena kvalifikačných predpokladov

na vykonávanie funkcie riaditeľa môže slúžiť ako ďalší dôvod na jeho odvolanie a možnosť

jeho odvolania aj bez udania dôvodu spôsobuje, že riaditeľ nemôže rozhodovať nezávisle.

Odlišná požiadavka vzdelania spôsobuje nielen to, že súčasný riaditeľ by sa po jeho

prípadnom odvolaní z funkcie nemohol o funkciu znova uchádzať, ale je aj formalistická

a neodôvodnená. Pokiaľ ide o nesúlad napadnutej novely so základným právom na ochranu

zdravia, pozitívny záväzok štátu znamená, že štát je povinný aktívne zabezpečovať

podmienky na realizáciu práva na ochranu zdravia a je povinný vytvárať legislatívne

a inštitucionálne podmienky na jeho efektívne napĺňanie. Nejde iba o formálne garantovanie

práva, ale o vytváranie mechanizmov umožňujúcich ich účinnú realizáciu. Trvalá hrozba

odvolania riaditeľa bez udania dôvodu je nielen narušením jeho nezávislosti, ale aj

oslabením nezávislosti NIHO. Hoci stanoviská NIHO majú len odporúčací charakter, jeho

odborné hodnotenia sú kľúčovým podkladom pre rozhodovanie ministerstva zdravotníctva.

Štát nesmie prijímať opatrenia, ktoré by znamenali zníženie existujúceho štandardu

ochrany základných práv. Vypustením požiadavky na odbornosť riaditeľa a znížením kvalifikačných

kritérií sa zásadne znižuje schopnosť NIHO vykonávať kvalifikované hodnotenia zdravotníckych

technológií, čím sa zvyšuje aj riziko neefektívneho vynakladania finančných prostriedkov

na zdravotnícke technológie, vytvárajú sa podmienky pre netransparentné a neefektívne

rozhodovanie v oblasti zdravotníckych výdavkov, čo zakladá rozpor s čl. 55a ústavy.

Navrhovatelia zároveň ústavnému súdu oznámili, že súhlasia s upustením od ústneho

pojednávania.

II.4. Vyjadrenie NIHO

29.

Bez vyžiadania ústavného súdu doručil k návrhu navrhovateľov stanovisko z 22. júla

2024 aj NIHO. Uviedol v ňom, že pripravuje podklady pre ministerstvo zdravotníctva

pri vyjednávaní s farmaceutickými spoločnosťami, ktoré majú zásadný význam, a v rokoch

2022 a 2023 sa na základe hodnotení vypracovaných NIHO podarilo ušetriť viac ako 160

miliónov eur, ktoré tak mohli byť použité na štandardné hradenie (tzv. kategorizáciu)

ďalších liekov. Úspora je rozdielom medzi úhradou, o ktorú požiadala farmaceutická

spoločnosť z verejného zdravotného poistenia a vyjednanou úhradou, ktorá bola dohodnutá

v zmluve na základe hodnotenia NIHO. Plnenie úloh NIHO vyžaduje nezávislosť a odbornosť

jej riaditeľa i celej inštitúcie. Ide najmä o nezávislosť od farmaceutických spoločností

a súkromných zdravotných poisťovní, dôležitý je ale aj odstup od politickej moci,

ktorá síce prijíma rozhodnutia, ale nemala by vstupovať do odborných hodnotení (napr.

o komparatívnej účinnosti liekov a ich hodnoty za peniaze). Nezávislosť NIHO je dôležitá

aj pre správne fungovanie procesov kategorizácie a je predpokladom následného posudzovania,

či zľava dohodnutá v zmluve medzi ministerstvom zdravotníctva a farmaceutickou spoločnosťou

spĺňa zákonné kritériá. Podľa názoru NIHO zmeny v kvalifikačných predpokladoch pre

obsadzovanie funkcií v NIHO robia jeho riaditeľa politicky závislým a znižujú latku

vzdelania a skúseností. Tím NIHO tvorí 27 analytikov, viac ako polovica zamestnancov

má dokončený tretí stupeň vysokoškolského vzdelania, študovali v zahraničí a majú

aj zahraničné pracovné skúsenosti.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

III.1. K namietanému nesúladu s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 30 ods. 4 ústavy

(čl. 21 ods. 4 listiny)

30.

Podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

(a doslovne zhodne aj podľa čl. 21 ods. 4 listiny) občania majú za rovnakých podmienok

prístup k voleným a iným verejným funkciám.

31.

Toto základné právo vyjadruje požiadavku prístupu občanov k voleným a iným verejným

funkciám za rovnakých podmienok, je zvláštnym politickým, participačným základným

právom, pretože premosťuje občiansku spoločnosť a verejnú moc. Jeho zvláštnosť spočíva

v tom, že je ochranou pred mocou, aby nebránila riadnemu prístupu k moci, k sebe samej

(III. ÚS 427/2012, bod 60).

32.

Základné právo na prístup občanov za rovnakých podmienok k voleným a iným verejným

funkciám sa vzťahuje nielen na prístup k voleným funkciám, ale aj k iným verejným

funkciám. Volenými funkciami sú funkcie obsadzované voľbou priamo občanmi, ale aj

nepriamo prostredníctvom národnej rady. Na prístup k ostatným funkciám sa toto právo

vzťahuje bez ohľadu na spôsob, akým je funkcia obsadzovaná, avšak iba vtedy, ak ide

o verejnú funkciu. Významné teda je, či daná funkcia predstavuje funkciu, prostredníctvom

ktorej sa realizuje právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí. Ústavný súd už

v minulosti považoval za inú verejnú funkciu napríklad funkciu predsedu najvyššieho

súdu (II. ÚS 5/03), sudcu ústavného súdu (I. ÚS 83/06), sudcu všeobecného súdu (III.

ÚS 79/04), prokurátora (IV. ÚS 258/04), funkciu rektora vysokej školy (III. ÚS 3/00,

III. ÚS 75/01), nie však už napríklad funkciu riaditeľa Rozhlasu a televízie Slovenska

(II. ÚS 576/2012), či pracovné miesto referenta mestského úradu, vo vzťahu ku ktorému

platí, že iba samotná možnosť ovplyvňovať veci verejného záujmu nerobí z pracovného

miesta verejnú funkciu (III. ÚS 102/01).

33.

Verejnou funkciou v zmysle

čl. 30 ods. 4 ústavy

je nepochybne iba taká funkcia, resp. pozícia, v ktorej je subjekt vrchnostenským

vykonávateľom moci, prípadne subjekt realizuje s mocou súvisiace verejné, a nie súkromné

záujmy. Verejná moc sa vyznačuje autoritatívnym rozhodovaním o právach a povinnostiach

subjektov, či už priamo, alebo sprostredkovane (rozhodnutie Ústavného súdu Českej

a Slovenskej Federatívnej republiky sp. zn. I. ÚS 191/92).

34.

Samotné zriadenie určitej inštitúcie zákonom nemožno považovať za dostačujúcu podmienku

na to, aby jej funkcionár bol považovaný za volenú a inú verejnú funkciu v zmysle

čl. 30 ods. 4 ústavy, pretože zákonom sú okrem iného zriadené napríklad aj niektoré

štátne hospodárske organizácie. Rovnako za dostačujúcu podmienku nemožno považovať

ani okolnosť, že určitý funkcionár je ako verejný funkcionár označený v ústavnom zákone

o ochrane verejného záujmu, pretože tento ústavný zákon nemá primárne súvis s výkonom

štátnej moci ako takej, ale so správou verejného majetku a verejného nemajetkového

záujmu, vo vzťahu ku ktorému je záujem na ústavnom a demokratickom výkone štátnej

moci len jeden z čiastkových ním chránených záujmov (II. ÚS 576/2012).

35.

Za volenú alebo inú verejnú funkciu v zmysle

čl. 30 ods. 4 ústavy

možno okrem funkcií v ústavou predpokladaných orgánoch považovať len funkcie v takých

orgánoch, ktoré vykonávajú aspoň minimum štátnej (verejnej) moci v rozsahu právomoci,

ktorá im je zverená zákonom (

imperium

) (PL. ÚS 6/2022, bod 53). Použitie slova „funkcia“ pritom naznačuje spätosť s rozhodovacou

právomocou, teda možnosť účinne výkon takej moci ovplyvňovať. Okrem vedúcich predstaviteľov

ústredných a miestnych orgánov štátnej správy a územnej samosprávy môže ísť najmä

o predstaviteľov verejnoprávnych korporácií alebo inštitúcií, ktoré vykonávajú moc

nad svojimi členmi alebo inými osobami.

36.

Navrhovatelia považujú za nositeľov verejnej funkcie v zmysle

čl. 30 ods. 4 ústavy

(čl. 21 ods. 4 listiny) aj riaditeľa NIHO a členov dozornej rady, keď poukazujú na

štatistickú kategorizáciu NIHO ako subjektu verejnej správy; na to, že pracovnoprávne

vzťahy jeho zamestnancov sa riadia zákonom o výkone práce vo verejnom záujme; riaditeľ

NIHO pri plnení úloh NIHO postupuje nestranne a nezávisle od štátnych orgánov a iných

subjektov; úlohy riaditeľa NIHO a členov dozornej rady sú ustanovené zákonom a zákonom

je upravený vznik, funkčné obdobie a aj nezlučiteľnosť ich funkcií. Tieto aspekty

uvádzané navrhovateľmi však pre posúdenie otázky, či funkcie riaditeľa a člena dozornej

rady NIHO sú inými verejnými funkciami podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

(čl. 21 ods. 4 listiny), nie sú rozhodujúce.

37.

Je zrejmé, že NIHO nie je ústavným orgánom a jeho postavenie nie je definované ústavou,

ale je upravené „iba“ v zákone č. 358/2021 Z. z. Ako vyplýva z tohto zákona, NIHO

je právnickou osobou, ktorá sa nezapisuje do obchodného registra (§ 1 ods. 3), a jeho

hlavnými úlohami je najmä hodnotenie zdravotníckych technológií, ich zverejňovanie

zákonom stanoveným spôsobom, uskutočňovanie výskumov a analýz, sledovanie trendov,

zapájanie sa do medzinárodných výskumných projektov, zaoberanie sa podnetmi od ministerstva

zdravotníctva, pričom NIHO môže požiadať ministerstvo zdravotníctva, aby konalo vo

veciach zmien charakteristík referenčnej skupiny, podskupiny zdravotníckych pomôcok

atď. (§ 3). NIHO je tak zásadne definovaný ako právnická osoba s poradenskými úlohami,

ktorá vytvára a zverejňuje odborné hodnotenia, vykonáva vedecko-poradenskú činnosť

a výsledky jeho činnosti majú odporúčací charakter.

38.

Zo zákonnej charakteristiky postavenia a úloh NIHO vyplýva, že vo vzťahu k nemu niet

podriadených subjektov, o právach a povinnostiach ktorých by vrchnostensky rozhodoval,

ako aj to, že zákon neoprávňuje NIHO na žiadnu takú činnosť, v ktorej by bolo badať

verejnomocenský charakter, resp. aspoň minimum mocenskej autority, ktoré je potrebné

na zaradenie medzi orgány účastné na výkone verejnej moci na účely

čl. 30 ods. 4 ústavy

.

39.

Je tak zrejmé, že NIHO nie je štátnym orgánom a nepatria mu žiadne rozhodovacie právomoci,

pretože všetky rozhodovacie právomoci v oblasti predmetu činnosti NIHO vykonávajú

výlučne rezortné orgány štátnej správy (ministerstvo zdravotníctva). NIHO tak v rozsahu

svojej činnosti upravenej zákonom nevykonáva verejnú moc ani čiastočne, pretože autoritatívne

nerozhoduje o právach a povinnostiach od neho odlišných subjektov, a to ani priamo

a ani sprostredkovane. Ani jeho riaditeľovi a ani členom dozornej rady nie sú zverené

žiadne verejnomocenské úlohy, nemôžu vydávať autoritatívne akty verejného práva. Na

tom nič nemení ani význam NIHO ako subjektu vydávajúceho odporúčacie stanoviská na

základe odborných východísk prostredníctvom jeho riaditeľa.

40.

Z uvedených dôvodov funkcie riaditeľa NIHO a členov dozornej rady NIHO nespadajú

pod rozsah funkcií chránených základným právom na prístup k volenej a inej verejnej

funkcii zaručeným

čl. 30 ods. 4 ústavy

(čl. 21 ods. 4 listiny). Preto je vylúčené, aby mohlo dôjsť k rozporu napadnutej

novely s

čl. 30 ods. 4 ústavy

, resp. čl. 21 ods. 4 listiny.

41.

Navrhovatelia ďalej namietajú rozpor s

čl. 1 ods. 1 ústavy

spočívajúci v tom, že napadnutý zákon považujú za neprípustne retroaktívny (pravá

retroaktivita), a tým narúšajúci princíp legitímnych očakávaní, pretože sa dotýka

riaditeľa NIHO (

§ 5 ods. 15 zákona č. 358/2021 Z. z.

) a členov dozornej rady (

§ 9 ods. 11 zákona č. 358/2021 Z. z.

) počas výkonu ich funkcie.

42.

Podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

je Slovenská republika zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú

ideológiu ani náboženstvo.

43.

Ústavný súd uviedol (PL. ÚS 10/06), že právna norma môže byť charakterizovaná ako

„pravo-retroaktívna“, ak dnes stanoví právne následky pre skutkové podmienky, ktoré

nastali pred nadobudnutím účinnosti tejto normy, tak, akoby tieto právne následky

platili už včera. Inými slovami, ak v minulom okamihu niekto mal nejaké právo (alebo

povinnosť) a zákon k tomuto minulému okamihu toto právo (alebo povinnosť) zruší alebo

zmení, ide o pravú retroaktivitu (porov. Krejčí, J. Zpětná působnost zákonů z hlediska

práva ústavního. Praha 1933, s. 71 a nasl.).

44.

V predmetnej veci ide o vzťah riaditeľa NIHO a členov dozornej rady so štátom, a

to v rovine, v ktorej má štát veľkú diskréciu. Zároveň ide o takzvaný

okamžitý účinok zákona

(presnejší názov pre nepravú retroaktivitu, porov. Petrlík, D. Retroaktivita právních

předpisů v komunitárním právu. Linde, Praha 2005, s. 37), teda zásah nie na udalosti

„DO“ minulosti, ale na udalosti „Z“ minulosti. Inými slovami, v posudzovanom prípade

ide len o nepravú retroaktivitu, ktorá retroaktivitou v pravom zmysle tohto pojmu

nie je – ide o zmenu pravidiel z minulosti, nie zmenu pravidiel do minulosti na už

uzavreté skutkové deje (odvolanie z funkcie bez uvedenia dôvodu prichádza do úvahy

len

pro futuro

po prijatí takého pravidla napadnutou novelou). Napadnutý zákon tak nie je neprípustne

retroaktívny.

45.

Navrhovatelia ďalej poukazovali na to, že napadnutý zákon narúša princíp legitímnych

očakávaní, pretože sa dotýka riaditeľa NIHO a členov dozornej rady počas výkonu ich

funkcie.

46.

Princíp ochrany legitímnych očakávaní je užšou kategóriou ako právna istota a súvisí

s nepravou retroaktivitou. K jeho narušeniu môže dôjsť aj zmenou pravidiel vykonanou

zákonodarcom, pretože i zákonodarca je podriadený ústave a jej princípom. Ústavný

súd zohľadňuje, či nedochádza k neprípustnému zásahu do ochrany legálne nadobudnutých

práv a či v posudzovanom prípade nejde o náhlu zmenu pravidiel, ktorá je z ústavnoprávneho

hľadiska veľmi citlivá a spravidla priamo súvisiaca s kategóriou retroaktivity, ochranou

legálne nadobudnutých práv a legitímnych očakávaní, ktorého účelom je garancia čitateľnosti

správania orgánov verejnej moci (PL. ÚS 9/2014). Nepravá retroaktivita nie je prípustná,

ak existujú závažné dôvody, pre ktoré taká zmena do budúcnosti (so základom v minulosti

– bod 44 tohto odôvodnenia) nemá byť z hľadiska ústavných hodnôt vykonaná. Pravá retroaktivita

je prípustná, len ak existujú mimoriadne závažné dôvody, ktoré si vyžadujú prelomenie

zásady zákazu retroaktivity v prospech slobodnej tvorby právnych predpisov zákonodarcom.

Pritom je potrebné vziať do úvahy, či v konkrétnom prípade dôjde prijatím novej právnej

úpravy k výraznému zhoršeniu doterajšej právnej pozície dotknutých osôb a či takáto

zmena nie je arbitrárna.

47.

Národná rada sa prijatím posudzovanej novely rozhodla zmeniť obsah zákona č. 358/2021

Z. z. a realizovala tým svoje zákonodarné oprávnenie. Ostatne, aj samotní navrhovatelia

v návrhu uznávajú, že vo všeobecnosti sa nedá spochybniť právo národnej rady zmeniť

zákonnú reguláciu NIHO. Dôvody na zmenu jednotlivých ustanovení zákona vyplynuli z

dôvodovej správy a dostatočne objasňujú úmysel zákonodarcu, resp. predkladateľa pozmeňujúceho

návrhu. Hranice legitímnych očakávaní riaditeľa i členov dozornej rady sú limitované

zákonmi, ale aj možnosťou ich zmeny národnou radou, ak je uskutočnená zákonom predvídaným

postupom. Zmena v odvolávaní riaditeľa, resp. členov dozornej rady v zmysle rozšírenia

možnosti ich odvolania, bola odôvodnená snahou o efektívnejšie riadenie NIHO, zvýšenie

jeho výkonnosti, kvality a adaptácie, ako aj efektívnejšiu kontrolu hospodárenia NIHO

ministerstvom zdravotníctva a implementácie administratívnych rozhodnutí. Zároveň

nedošlo k výraznému zhoršeniu doterajšej právnej pozície dotknutých osôb a prijatú

zmenu nemožno označiť ani za arbitrárnu. Záujem štátu na konkrétnej podobe fungovania

NIHO, ktorý bol vytvorený na účel poskytovania odborného poradenstva výkonnej zložke

moci vo sfére zdravotníctva, tu preto vyvažuje právnu istotu jeho riaditeľa či členov

dozornej rady. Spôsob ustanovenia ich odvolávania z funkcie je koncepčnou vecou demokraticky

zvoleného zákonodarcu, ktorú je navyše potrebné hodnotiť komplexne aj v spojení s

úpravou spôsobu výkonu právomoci ministra zdravotníctva ako verejného funkcionára

odvolať z funkcie riaditeľa NIHO a členov dozornej rady, ktorá rovnako odráža vzťah

NIHO ako poskytovateľa odborného poradenstva k mocensky vybavenej sústave orgánov

verejnej správy na úseku zdravotníctva, na ktorej vrchole stojí ministerstvo zdravotníctva,

pričom minister zdravotníctva je nositeľom ústavno-právnej zodpovednosti voči národnej

rade za zdravotnícky rezort ako celok. V kontexte so širokou diskréciou štátu pri

ustanovovaní podmienok výkonu funkcie zamestnancov štátu, s ktorou musia zamestnanci

štátu počítať, tak nepredstavuje posudzovaná zmena zákona prekročenie akceptovaných

medzí nepravej retroaktivity a nedosahuje intenzitu, ktorá by znamenala prekročenie

hraníc ústavne akceptovateľného zásahu do legitímnych očakávaní riaditeľa NIHO a členov

jeho dozornej rady, v dôsledku čoho niet ani rozporu napadnutého zákona s

čl. 1 ods. 1 ústavy

.

III.2. K namietanému nesúladu s

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny)

48.

Podľa

čl. 40 ústavy

každý má právo na ochranu zdravia. Na základe zdravotného poistenia majú občania

právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok,

ktoré ustanoví zákon. Obdobne podľa čl. 31 listiny každý má právo na ochranu zdravia.

Občania majú na základe verejného poistenia právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť

a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon. Možno konštatovať, že

napriek čiastočne odlišnej formulácii týchto práv v ústave a listine zaručujú tieto

základné práva zhodne (PL. ÚS 5/94).

49.

Práva podľa

čl. 40 ústavy

a čl. 31 listiny patria medzi sociálne práva, ktoré majú pozitívnoprávnu povahu.

Ide o práva tzv. druhej generácie, ktorých sa možno domáhať len v medziach zákonov,

ktoré tieto ustanovenia vykonávajú, teda len v rozsahu vyvoditeľnom z citovanej ústavnej

výhrady, prostredníctvom ktorej ústava poskytuje zákonodarcovi nepochybne väčší priestor

(v porovnaní s inými skupinami základných práv a slobôd) pre voľnú úvahu (uváženie)

na účely určenia, v akom rozsahu, kvalite a za akých podmienok bude garantovať hospodárske,

sociálne a kultúrne práva a slobody.

50.

Základného práva na ochranu zdravia, na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a zdravotnícke

pomôcky na základe zdravotného poistenia sa možno domáhať za podmienok, ktoré ustanoví

zákon, a iba v medziach zákonov, ktoré tieto práva vykonávajú (

čl. 51 ústavy

, čl. 41 ods. 1 listiny). Základnou ústavnou požiadavkou na tieto vykonávacie zákony

je, že zachovajú podstatu a zmysel takéhoto základného práva (

čl. 13 ods. 4 ústavy

). Pokiaľ je v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti namietaná kvalita zákonnej úpravy

podľa čl. 51 ústavy, ústavný súd už vyslovil, že priestor pre voľnú úvahu poskytnutú

ústavou zákonodarcovi pri prijímaní týchto zákonov nemožno chápať absolútne a jej

limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch a v požiadavke ochrany ďalších

hodnôt, na ktorých je ústava založená a ktoré chráni. Ústavný súd môže v rámci abstraktnej

kontroly ústavnosti vysloviť nesúlad len v prípadoch, ak dotknutá právna norma nerešpektuje

konkrétne ústavné garancie niektorého zo základných práv, na ktoré odkazuje

čl. 51 ods. 1 ústavy

(PL. ÚS 11/2013, školský zákon; PL. ÚS 8/2014, pomoc v hmotnej núdzi).

51.

Rozpor napadnutého zákona s

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny) vidia navrhovatelia v tom, že riaditeľ NIHO sa stal odvolateľný

z funkcie ministrom zdravotníctva aj bez udania dôvodu, čím sa stáva od ministra zdravotníctva

závislým, a v tom, že boli zjemnené podmienky, ktoré musí spĺňať riaditeľ a člen komisie,

čím sa mala oslabiť nezávislosť NIHO, a tým aj efektivita hodnotenia zdravotníckych

technológií a mal byť znížený štandard základného práva na ochranu zdravia s negatívnym

dopadom na jeho napĺňanie, pretože napadnutý zákon tým zhoršuje kvalitu zdravotnej

starostlivosti.

52.

Napadnutý zákon však podľa názoru ústavného súdu vzhľadom na uvedené domnienky navrhovateľov

o znížení miery nezávislosti NIHO, a tým kvality plnenia jeho úloh, nie je spôsobilý

priamo zasiahnuť základné právo podľa

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny). Nezasahuje ani podstatu a zmysel tohto základného práva, pričom

nejde ani o prípad, že by napadnutý zákon nerešpektoval konkrétne ústavné garancie

základného práva na ochranu zdravia. Tie spočívajú jednak v práve každého na prístup

k zdravotnej starostlivosti v potrebnom rozsahu a jednak v práve občana, aby mu bola

poskytnutá bezplatná zdravotná starostlivosť na základe zdravotného poistenia v určitom

rozsahu upravenom ústavou (PL. ÚS 8/94) a ustanovenom zákonom. Štátu vyplýva z ústavy

na jednej strane povinnosť toto právo zabezpečiť, avšak tejto povinnosti zodpovedá

aj právo štátu rozhodnúť o podobe mechanizmu fungovania zdravotného systému, ktorý

tvorí právny základ realizácie, ako aj konkrétnych garancií základného práva upraveného

v čl. 40 ústavy.

53.

Nezávislosť NIHO ako poradného orgánu môže byť síce pre mechanizmus fungovania zdravotného

systému do istej miery významná, avšak netvorí jadro obsahu základného práva na ochranu

zdravia garantovaného

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny) a ani jej prípadné oslabenie preto nepredstavuje ústavne neudržateľný

zásah do podstaty a zmyslu tohto základného práva.

54.

Dôsledky napadnutého zákona (aj keby tento mal naozaj určitý vplyv na nezávislosť

NIHO, ako to tvrdia navrhovatelia) nemôžu zasiahnuť do integrity prijímateľov zdravotnej

starostlivosti (pacientov) natoľko intenzívne, že by to znamenalo porušenie ich základných

práv garantovaných ústavou. Navyše, zákon č. 358/2021 Z. z. po obsahovej stránke (vychádzajúc

aj z dôvodovej správy k nemu) predstavuje iba delegáciu v ňom definovaných činností

ministerstvom zdravotníctva na NIHO, pričom výsledkom činnosti NIHO nie je rozhodnutie

(rozhodovanie patrí ministerstvu zdravotníctva), ale iba pre ministerstvo zdravotníctva

nezáväzné odporúčanie, hoc také, ktorým sa ministerstvo zdravotníctva je povinné zákonom

predpísaným spôsobom zaoberať.

55.

Zároveň možno súhlasiť s vládou v tom, že ani prípadné zníženie miery nezávislosti

riaditeľa či členov komisie nemožno stotožňovať so stratou nezávislosti NIHO ako inštitúcie

a spôsobom plnenia jeho zákonných úloh. Navyše, ako tiež uviedla vláda, vzhľadom na

nezáväznosť odporúčaní NIHO pre ministerstvo zdravotníctva nevystupuje do popredia

ani potreba dosiahnutia politického vplyvu na NIHO.

56.

Pokiaľ navrhovatelia poukázali na to, že po nadobudnutí účinnosti novely sa pre riaditeľa

vyžaduje vysokoškolské vzdelanie najmenej druhého stupňa výlučne len v študijnom odbore

všeobecného lekárstva alebo farmácie, a to s päťročnou praxou v oblasti medicíny alebo

farmácie [§ 5 ods. 5 písm. c) v znení účinnom od 1. augusta 2024], namiesto pôvodne

stanoveného vysokoškolského vzdelanie najmenej druhého stupňa v oblasti (nie len)

medicíny, farmácie, (ale aj) verejného zdravotníctva, prírodných vied, matematiky,

ekonómie, práva, etiky alebo spoločenských vied [§ 5 ods. 5 písm. c) zákona č. 358/2021

Z. z. v znení účinnom do 31. júla 2024] a praxe v oblasti hodnotenia zdravotníckych

technológií, toto zúženie (sprísnenie) predpokladov nemožno hodnotiť tak, že znižuje

požiadavky odbornosti riaditeľa NIHO, najmä ak hlavnou činnosťou NIHO je hodnotenie

liekov s výdajom na lekársky predpis, čomu novo definované vyžadované vzdelanie zodpovedá.

57.

Ústavný súd preto nezistil rozpor napadnutého zákona s

čl. 40 ústavy

(čl. 31 listiny) a návrhu ani v tejto časti nevyhovel.

III.3. K namietanému nesúladu s

čl. 46 ods. 1 ústavy

(čl. 36 ods. 1 listiny)

58.

Podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom

súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Obdobne

podľa čl. 36 ods. 1 listiny každý sa môže domáhať ustanoveným postupom svojho práva

na nezávislom a nestrannom súde a v určených prípadoch na inom orgáne.

59.

Kritika navrhovateľov sa v tejto časti ich návrhu obsahovo sústredí na vypustenie

spolupôsobenia komisie pri odvolávaní riaditeľa NIHO na základe jedného normatívne

definovaného dôvodu odvolania (pôvodné znenie § 5 ods. 15), ktorý však bol napadnutým

zákonom vypustený a nahradený právomocou ministra zdravotníctva odvolať riaditeľa

NIHO aj bez uvedenia dôvodu. Racionalita a logika odvolaniu predchádzajúceho rozhodnutia

komisie sa v dôsledku podstaty novoupraveného dôvodu odvolania (odvolanie bez dôvodu)

stráca. Ak minister zdravotníctva môže riaditeľa NIHO odvolať aj bez uvedenia dôvodu,

potom odvolaniu predchádzajúce rozhodnutie komisie prichádza o akýkoľvek objektivizačný

a legitimačný potenciál. Nie je spôsobilé ani prispievať k preskúmateľnosti rozhodnutia

ministra zdravotníctva o odvolaní [podporne to dokazuje aj skutočnosť, že pri odlišnej

zákonnej skutkovej podstate odvolania, a to z dôvodu neplnenia úloh NIHO v zmysle

§ 5 ods. 14 písm. e) zákona č. 358/2021 Z. z.

, požiadavka predchádzajúceho rozhodnutia komisie pretrváva]. V okolnostiach právnej

úpravy účinnej od 1. augusta 2024 preto o nesúlade § 5 ods. 16 napadnutého zákona

so základným právom zaručeným

čl. 46 ods. 1 ústavy

a čl. 36 ods. 1 listiny nemožno uvažovať bez priamej nadväznosti na § 5 ods. 15 napadnutého

zákona. Nesúlad § 5 ods. 16 napadnutého zákona by prichádzal do úvahy len v prípade,

ak by samotná (taktiež novozavedená) právomoc ministra zdravotníctva odvolať riaditeľa

NIHO bez uvedenia dôvodu ústavno-právne neobstála, teda ak by sa do rozporu s ústavou

dostal § 5 ods. 15 napadnutého zákona. K takémuto záveru však ústavný súd, ako to

je vysvetlené v predchádzajúcich častiach dôvodov tohto nálezu, pri prieskume uvedeného

ustanovenia v medziach dôvodov návrhu navrhovateľov nedospel. Preto nevyhovel ani

v časti návrhu na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 46 ods. 1 ústavy

a čl. 36 ods. 1 listiny.

III.4. K namietanému nesúladu s

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti a k legislatívnemu procesu

60.

Podľa

čl. 55a ústavy

Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá

na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov. Na podporu

cieľov podľa predchádzajúcej vety ústavný zákon upravuje pravidlá rozpočtovej zodpovednosti,

pravidlá rozpočtovej transparentnosti a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.

61.

Podľa

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti tento ústavný zákon s cieľom dosiahnuť dlhodobú udržateľnosť

hospodárenia Slovenskej republiky, posilniť transparentnosť a efektívnosť vynakladania

verejných prostriedkov a v snahe podporiť dlhodobú konkurencieschopnosť Slovenskej

republiky s prihliadnutím na požiadavku ekonomickej a sociálnej spravodlivosti a solidarity

medzi súčasnými a budúcimi generáciami upravuje zriadenie a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť, pravidlá rozpočtovej zodpovednosti a pravidlá rozpočtovej transparentnosti.

62.

K prostriedkom dosahovania dlhodobej udržateľnosti [čl. 2 písm. a) ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti] ako cieľa ústavnej hodnoty patria podľa čl. 55a ústavy

transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov. Transparentnosť

je napĺňaná poskytovaním informácií verejnosti o nakladaní s verejnými prostriedkami

a efektívnosť ich vynakladania tým, že sa sledovaný cieľ dosiahne s čo možno najnižšími

nákladmi.

63.

Hodnota chránená ústavou v čl. 55a a ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti

v čl. 1 má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer. Materiálnym účelom je ochrana verejných

financií pred zanedbávaním transparentnosti, no hlavne ochrana odborného kritéria

efektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami.

Procesným rozmerom je požiadavka, aby v prípade, keď má byť prijaté rozhodnutie volených

zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, bol vytvorený

priestor pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu predchádzajúcu prijatiu rozhodnutia,

primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých subjektov alebo ich záujmových reprezentantov

(PL. ÚS 13/2022).

64.

Pokiaľ ide o

materiálnu stránku

čl. 55a ústavy

v spojení s

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti

, teda v tomto prípade o ochranu odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov

verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami, ústavný súd zdôrazňuje, že pri

nakladaní s verejnými prostriedkami má národná rada značnú mieru diskrécie, čo ústavnému

súdu bráni pristúpiť k širokému posudzovaniu efektívnosti vynakladania verejných financií.

Napriek tomu je však ústavný súd v určitých prípadoch povinný k tejto otázke zaujať

stanovisko. Hranice prieskumu ústavného súdu vo veciach súladu zákona s

čl. 55a ústavy

sú tak dané predovšetkým mierou vplyvu zákona na verejné prostriedky, teda vyhodnotením,

či má napadnutý zákon na verejné prostriedky podstatný vplyv. Posudzovanie súladu

zákona s

čl. 55a ústavy

však najprv predpokladá spoľahlivé zistenie, že zákon má skutočný dopad na vynakladanie

verejných financií, a následne predpokladá postupovať tak, aby mohlo byť posúdenie

dodržania alebo porušenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti komplexné. Pristúpiť

k derogácii preskúmavaného zákona je potom namieste iba za predpokladu, že ide o vybočenie

z pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a porušenie udržateľnosti hospodárenia Slovenskej

republiky takej intenzity, ktorá dosahuje úroveň zjavného excesu z pravidiel rozpočtovej

zodpovednosti.

65.

Navrhovateľmi napadnutý zákon nevyvoláva priamo potrebu vynaloženia verejných prostriedkov,

podľa tvrdenia navrhovateľov však môže ovplyvniť efektívnosť ich vynakladania v budúcnosti.

Tento vplyv však navrhovatelia v návrhu nijako nekvantifikovali a dokonca z návrhu

nie je zrejmé ani to, či napadnutý zákon môže mať zásadný vplyv na stav verejných

financií. Ústavnému súdu preto neumožňuje ani urobiť záver o tom, že by mohlo ísť

o zjavný exces z pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Vo vyjadrení NIHO prednesená

kvantifikácia úspor dosiahnutých v dôsledku hodnotení NIHO za dva roky (2022 a 2023)

v objeme 160 miliónov eur nielen sama osebe, ale ani v spojení s ostatnými argumentmi

účastníkov konania na ústavnom súde nepreukazuje, že navrhovateľmi napadnuté zmeny

v dotknutej právnej úprave akékoľvek úspory v budúcnosti vylučujú. Návrh navrhovateľov

totiž dostatočne nepreukazuje, že napadnutý zákon naruší ochranu odborného kritéria

činnosti NIHO s následkom pre rozhodovanie ministerstva zdravotníctva o nakladaní

s verejnými prostriedkami (tu je úvaha navrhovateľov vybudovaná iba na premise, že

ak dôjde k zníženiu odbornosti a nezávislosti riaditeľa, zníži sa tým odbornosť a

nezávislosť NIHO). V tejto súvislosti navyše ústavný súd opakovane podčiarkuje absenciu

rozhodovacej právomoci NIHO vo vzťahu k nakladaniu s verejnými prostriedkami v sektore

zdravotníctva a taktiež zdôrazňuje, že ústavný text neobsahuje žiadne garancie nezávislosti

v prostredí výkonnej zložky štátnej moci, kam patrí aj ministerstvo zdravotníctva

ako ústredný orgán štátnej správy.

66.

Navrhovateľmi prednesená kritika spočívajúca v tvrdení straty nezávislosti a politizácie

NIHO môže nastoľovať pochybnosti o efektívnosti riešení nastolených napadnutou novelou,

nepredstavuje však porušenie hmotnoprávnej stránky

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 zákona

o rozpočtovej zodpovednosti.

67.

Navrhovatelia namietali aj porušenie

procesného rozmeru

čl. 55a ústavy

zákonodarcom, ku ktorému malo dôjsť tým, že novela bola schválená na základe pozmeňujúceho

návrhu poslanca predloženého pri rokovaní o inom zákone v II. čítaní ako „

prílepok

“ a bez „

akejkoľvek

“ diskusie, hoci išlo o zákonnú úpravu, ktorá má zásadný dopad na efektivitu vynakladania

verejných rozpočtových prostriedkov.

68.

Vzhľadom na podstatu kritiky navrhovateľov spočívajúcu v tom, že bolo znemožnené

pripomienkovanie návrhu zákona v medzirezortnom pripomienkovom konaní, ústavný súd

uvádza, že procesný postup národnej rady pri rokovaní o návrhu zákona vrátane podávania,

zverejňovania a schvaľovania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ale tiež praktický

prístup národnej rady k tomuto inštitútu a miera a ochota tolerovania jeho využívania

(PL. ÚS 26/2019) tvoria súčasť parlamentnej autonómie, do ktorej ústavný súd zasahuje

zdržanlivo. Rozhodujúcim kritériom ústavno-súdneho prieskumu je intenzita negatívneho

zásahu do výkonu ústavných práv alebo do ústavných princípov.

69.

Pokiaľ navrhovatelia poukazujú na to, že pri prerokúvaní návrhu zákona nemožno podať

návrh, ktorým sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným

návrhom zákona, pretože by išlo o porušenie (§ 94 ods. 3) zákona o rokovacom poriadku,

ide o požiadavku obsahového (úzkeho) súvisu pozmeňujúceho a doplňovacieho návrhu s

prerokúvaným návrhom zákona.

70.

Ústavný súd však už vo veci sp. zn. PL. ÚS 26/2019 judikoval, že ani porušenie

§ 94 ods. 3 zákona

o rokovacom poriadku samo osebe nezakladá rozpor preskúmavaného ustanovenia s ústavou.

Vďaka najsilnejšej demokratickej legitimite národnej rady ako orgánu verejnej moci

(I. ÚS 76/2011) je pre výrok ústavného súdu o nesúlade zákona s ústavou kvôli porušeniu

pravidiel zákonodarného procesu rozhodujúce zistenie o hrubom a svojvoľnom nerešpektovaní

pravidiel zákonodarného procesu. Definované kritérium spočíva v požiadavke, aby strany

zúčastnené na parlamentnej procedúre dostali príležitosť sa s prerokúvanou vecou oboznámiť

a zároveň sa k nej vyjadriť. S tým zároveň súvisí a plynule na to nadväzuje zabezpečenie

otvorenej diskusie zástancov konkurenčného názoru, ochrana práva parlamentnej menšiny

(parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny (PL.

ÚS 17/2014).

71.

Ako vyplýva z príloh vyjadrenia národnej rady (tlače 244, pozmeňujúceho a doplňujúceho

návrhu poslanca národnej rady Zdenka Svobodu a prepisu rozpravy), k novelizácii zákona

č. 358/2021 Z. z. došlo pri rokovaní národnej rady o poslaneckom návrhu zákona, ktorým

sa mení zákon č. 581/2004 Z. z., keď počas rokovania v II. čítaní v pléne národnej

rady bol 12. júna 2024 predložený poslanecký pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý

doplnil do návrhu zákona nový čl. II s celkovo 18 bodmi, ktoré novelizujú zákon č.

358/2021 Z. z. Z prepisu rozpravy zo schôdze národnej rady je zrejmé, že do rozpravy

sa zapojili v II. čítaní ešte pred hlasovaním o pozmeňujúcom návrhu viackrát štyria

poslanci národnej rady (Oskar Dvořák, Tomáš Szalay, Marek Krajči a Jozef Pročko),

boli prednesené i stanoviská štyroch poslaneckých klubov (klub strany Sloboda a Solidarita,

klub Progresívneho Slovenska, klub KDH, klub Slovensko) a v III. čítaní vystúpili

deviati poslanci národnej rady (Veronika Remišová, Richard Sulík, Peter Stachura,

František Majerský, Oskar Dvořák, Marek Krajči, Rastislav Krátky, Jozef Pročko, Tomáš

Szalay). Následne bol pozmeňujúci a doplňujúci návrh schválený (79 hlasmi) a schválený

bol aj návrh zákona ako celok (78 hlasmi).

72.

Ústavný súd na základe popísaných okolností považuje za preukázané, že v legislatívnom

procese prijímania čl. II napadnutého zákona v národnej rade bol vytvorený priestor

pre diskusiu k pozmeňovaciemu návrhu, poslancom bola poskytnutá možnosť sa k doplňujúcemu

návrhu vyjadriť (táto možnosť bola viacerými poslancami aj využitá). V zákonodarnom

procese v tomto prípade nie sú pozorovateľné porušenia, ktoré by bránili otvorenej

diskusii zástancov konkurenčného názoru či narušovali právo parlamentnej menšiny (parlamentnej

opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny.

73.

Pokiaľ navrhovatelia odkázali na procesnú stránku

čl. 55a ústavy,

tak ako bola vymedzená v náleze PL. ÚS 13/2022, ústavný súd vyslovil, že požiadavky

rešpektovania hodnoty chránenej

čl. 55a ústavy

sledujúce cieľ dlhodobej udržateľnosti hospodárenia sa môžu prejaviť aj v procese

predchádzajúcom prijatiu rozhodnutia o nakladaní s verejnými financiami, teda ak už

má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav

verejných financií, ktoré pri hodnotení ekonomickými meradlami naplňujú uvedené požiadavky

len v nízkej miere alebo vôbec, potom je prizmou

čl. 55a ústavy

nutné požadovať, aby bol vytvorený priestor pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu,

ktorá prijatiu rozhodnutia predchádza a zohľadňuje stanoviská dotknutých subjektov

– práve v tom sa prejavuje procesný rozmer

čl. 55a ústavy

, na ochranu ktorého je povolaná aj národná rada.

74.

Okolnosti legislatívneho procesu (ktoré boli navyše podstatne odlišné od veci PL.

ÚS 13/2022) však vo svojom súhrne nepredstavujú natoľko intenzívny zásah do hodnoty

chránenej

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti, že by odôvodňovali konštatovanie rozporu napadnutej

novely s uvedenými ustanoveniami. Ústavný súd už vo svojej skoršej rozhodovacej praxi

naznačil legitimitu rozhodnutí národnej rady v otázkach nakladania s verejnými prostriedkami,

ako aj to, že do takých rozhodnutí národnej rady patrí ústavnému súdu zasahovať len

pri extrémnych excesoch alebo pri hlbokých systémových zmenách (PL. ÚS 13/2022), o

ktoré však v tomto prípade nejde.

75.

Použitie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, ktorý viedol k prijatiu čl. II napadnutého

zákona, nepredstavuje preto (ani v kontexte procesných aspektov

čl. 55a ústavy

) takú mieru hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu

národnou radou, ktoré by v posudzovanej veci postačovalo na vyslovenie nesúladu napadnutého

ustanovenia s navrhovateľmi označenými

čl. 55a ústavy

a

čl. 1 ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti.

Poučenie

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 19. novembra 2025

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky