V mene Slovenskej republiky

361

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 11/2022-74

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka (sudca spravodajca),

Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta

Šorla a Martina Vernarského o návrhu

prezidentky Slovenskej republiky

, zastúpenej JUDr. Petrom Kubinom, advokátom, Bottova 2A, Bratislava, na začatie konania

podľa

čl. 125b ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

o súlade predmetu referenda, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov doručenej

prezidentke Slovenskej republiky 24. augusta 2022, s

čl. 1 ods. 1

v spojení s

čl. 88

,

čl. 113

,

čl. 114

,

čl. 115 ods. 1

a

2

a

čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky

, ďalej s

čl. 115 ods. 1

a

2

,

čl. 116 ods. 5

a

6

a

čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky

a s

čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

za účasti petičného výboru ako účastníka konania, za ktorý koná Mgr. Igor Melicher,

Železničná 45, Poltár, zastúpený advokátskou kanceláriou Kallan Legal, s. r. o., Súmračná

25, Bratislava, takto

r o z h o d o l

Predmet referenda s otázkou v znení

„Súhlasíte s tým, že vláda Slovenskej republiky má bezodkladne podať demisiu?“

nie je v súlade

s

čl. 1 ods. 1

a s

čl. 1 ods. 1

v spojení s

čl. 88

,

čl. 114

,

čl. 115 ods. 1

a

2

,

čl. 116 ods. 6

a

čl. 117 Ústavy Slovenskej republiky

.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade predmetu referenda

1.

Uznesením č. k. PL. ÚS 11/2022-34 z 21. septembra 2022 prijal Ústavný súd Slovenskej

republiky (ďalej len „ústavný súd“) v celom rozsahu na ďalšie konanie návrh prezidentky

Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovateľka“) na začatie konania podľa

čl. 125b ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade predmetu referenda s ústavou. Uvedený návrh bol ústavnému

súdu doručený 13. septembra 2022 (e-mailom) a 14. septembra 2022 (v listinnej podobe

do podateľne ústavného súdu) a týkal sa jednej z dvoch referendových otázok, ktoré

majú byť vyhlásené na základe petície občanov doručenej navrhovateľke 24. augusta

2022. Sporná referendová otázka (ďalej aj „predmet referenda“) znie

„Súhlasíte s tým, že vláda Slovenskej republiky má bezodkladne podať demisiu?“

2.

Navrhovateľka zdôraznila, že podanie návrhu nevyjadruje jej osobný postoj k referendovej

otázke, ale dôvodom na začatie konania sú výlučne pochybnosti o súlade predmetu referenda

s ústavou a jej povinnosť zabezpečiť riadny chod ústavných orgánov (

čl. 101 ods. 1 ústavy

). Vzhľadom na uvedené navrhla, aby ústavný súd rozhodol, že predmet referenda buď

je alebo nie je v súlade s článkami ústavy uvedenými v záhlaví tohto nálezu. Ústavný

súd takto formulovaný návrh akceptoval, rovnako ako v predchádzajúcich konaniach vo

veciach súladu predmetu referenda s ústavou (pozri PL. ÚS 24/2014 a PL. ÚS 7/2021).

3.

Navrhovateľka svoje pochybnosti o súlade predmetu s ústavou rozdelila do nasledujúcich

oblastí

I.1. Súlad predmetu referenda s ústavnou úpravou vzťahov vlády Slovenskej republiky

a Národnej rady Slovenskej republiky

4.

V tejto časti návrhu navrhovateľka zdôraznila, že v zmysle ústavy musí mať vláda

Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) počas svojho funkčného obdobia nevyhnutne

dôveru Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a tiež ústavný

základ svojej existencie (tu s odkazom na rozhodnutie ústavného súdu vo veci I. ÚS

58/94).

5.

Pokiaľ ide o dôveru národnej rady ako podmienky činnosti vlády, navrhovateľka poukázala

na skutočnosť, že každá novovymenovaná vláda musí do 30 dní požiadať národnú radu

o vyslovenie dôvery. Národná rada môže zároveň vláde kedykoľvek počas jej funkčného

obdobia vysloviť nedôveru. Ak vláda nezíska, resp. stratí dôveru národnej rady, v

zmysle

čl. 113 až čl. 115 ústavy

musí prezident Slovenskej republiky (ďalej len „prezident“) vládu odvolať. Okrem

toho pri skončení funkčného obdobia národnej rady je vláda povinná podať demisiu po

ustanovujúcej schôdzi novozvolenej národnej rady (

čl. 117 ústavy

), čím opätovne vzniká potreba vyslovenia dôvery novej vláde.

6.

Vyššie uvedená skutočnosť je podľa navrhovateľky prejavom zastupiteľskej demokracie

s prvkami priamej demokracie v podmienkach Slovenskej republiky, v ktorej občania

priamo volia národnú radu a vláda sa zodpovedá národnej rade, teda nie je tu daný

priamy vzťah zodpovednosti medzi občanmi a vládou.

7.

Navrhovateľka uzavrela, že ústava zveruje právomoc vysloviť nedôveru vláde výlučne

národnej rade [

čl. 86 písm. f) ústavy

], v rozpore s tým však predmet referenda sleduje cieľ vyslovenia nedôvery vláde priamo

občanmi.

8.

Predmet referenda preto narúša ústavou zakotvené vzťahy medzi národnou radou a vládou,

čoho dôkazom je napríklad aj to, že platný výsledok referenda by mohol ukončiť funkčné

obdobie vlády, ktorá má dôveru národnej rady (a národná rada by prípadne tejto vláde

opätovne mohla vysloviť dôveru).

9.

K ústavnému základu existencie vlády navrhovateľka uviedla, že vláda aj po vyslovení

nedôvery zo strany národnej rady či po svojej demisii aj naďalej vykonáva svoje právomoci,

a to v súlade s

čl. 115

, resp. s

čl. 117 ústavy

. V prípade platného referenda by však nebolo zrejmé, podľa ktorého z vyššie uvedených

ústavných článkov by vláda mala ďalej svoju činnosť vykonávať, teda aký by bol ústavný

základ činnosti vlády, resp. či by v tomto prípade mohlo ísť o úplne nový ústavný

základ činnosti vlády v demisii. Uvedené závery vyplývajú zo skutočnosti, že ústava

neupravuje hlasovanie v referende ako jeden zo spôsobov ukončenia funkčného obdobia

vlády.

10.

Vzhľadom na už uvedené nie je podľa navrhovateľky tiež zrejmé, či je prezident povinný

demisiu vlády prijať (

čl. 115 ods. 1 ústavy

), alebo má možnosť ju neprijať (

čl. 115 ods. 2 ústavy

); resp. či k demisii dochádza priamo na základe ústavy (

čl. 117 ústavy

). Takisto by nebol zrejmý rozsah právomoci, ktoré by mala vláda po demisii do vymenovania

novej vlády vykonávať, pretože tento rozsah je odlišný v závislosti od toho, či je

vláde vyslovená nedôvera, alebo vláda podala demisiu (

čl. 115 ods. 2

a

3

a

čl. 117 ústavy

). Otázka rozsahu právomocí vlády by bola sporná aj v prípade, ak by sa predmet referenda

týkal vlády, ktorej už predtým bola národnou radou vyslovená nedôvera.

11.

Vzhľadom na už uvedené skutočnosti sú podľa navrhovateľky dané pochybnosti o súlade

predmetu referenda s

čl. 1 ods. 1

v spojení s

čl. 88

,

čl. 113

,

čl. 114

,

čl. 115 ods. 1

a

2

a

čl. 117 ústavy

, ktoré upravujú vzťahy národnej rady a vlády, ako aj postup v prípade, ak vláda nemá

dôveru národnej rady.

I.2. Súlad predmetu referenda s úpravou skončenia funkčného obdobia vlády Slovenskej

republiky

12.

Navrhovateľka v tejto časti návrhu zvýraznila už konštatovanú skutočnosť, že ústava

výslovne neupravuje možnosť skončenia funkčného obdobia vlády hlasovaním v referende,

a uviedla, že spôsoby skončenia funkčného obdobia vlády (vyslovenie nedôvery a demisia)

sú v ústave zakotvené pevne, bez možnosti ich rozširovať.

13.

Vychádzajúc z rozhodnutia ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, navrhovateľka

konštatovala, že referendum je prostriedkom na prijímanie právnych noriem (ústavných

zákonov) priamo občanmi, teda ide o priamy výkon zákonodarnej moci výlučne v zmysle

čl. 86 písm. a) ústavy

.

14.

Navrhovateľka zopakovala, že iba národná rada je oprávnená vysloviť nedôveru vláde

podľa

čl. 86 písm. f)

ústavy, a skonštatovala, že akákoľvek možnosť vynútiť si podanie demisie vládou by

musela byť v ústave výslovne uvedená. V tejto súvislosti citovala z rozhodnutia vo

veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, v ktorom ústavný súd okrem iného uviedol, že bez výslovného

zmocnenia v ústave nie je možné prostredníctvom referenda pre jednotlivý prípad ukončiť

funkčné obdobie orgánu verejnej moci.

15.

Podľa navrhovateľky však sporný predmet referenda bez výslovného zmocnenia v ústave

sleduje práve ukončenie funkčného obdobia vlády, a to len pre jeden prípad, pričom

sa o dosiahnutie tohto cieľa snaží „hybridnou formou“, keď prostriedkom vyslovenia

nedôvery vláde je snaha vynútiť si, aby vláda podala demisiu.

16.

Z týchto dôvodov sú podľa navrhovateľky dané pochybnosti o súlade predmetu referenda

aj s

čl. 115 ods. 1

a

2

,

čl. 116 ods. 5

a

6

a

čl. 117 ústavy

, ktoré sa týkajú odvolania a demisie vlády.

I.3. Súlad predmetu referenda s princípmi generality práva a právnej istoty

17.

Aj v tejto časti návrhu navrhovateľka vychádzala z rozhodnutia ústavného súdu vo

veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, ktoré sa týkalo referenda o jednorazovom skrátení volebného

obdobia národnej rady. V tomto rozhodnutí ústavný súd okrem iného uzavrel, že súčasťou

princípu právneho štátu je aj princíp všeobecnosti právnej normy (princíp generality

práva).

18.

Navrhovateľka pripomenula svoju predchádzajúcu argumentáciu, v zmysle ktorej je výsledkom

referenda právna norma so silou ústavného zákona, pričom v rozpore s princípom všeobecnosti

právnej normy by bol taký výsledok referenda, ktorý by jednorazovo skončil funkčné

obdobie vlády spôsobom, ktorý nie je v príslušných

čl. 110 až čl. 117 ústavy

upravený.

19.

Okrem toho nie je podľa navrhovateľky jednoznačne zrejmé, či by sa požiadavka na

podanie demisie mala týkať prípadne aj inej ako súčasnej vlády, ak by ešte pred prijatím

spornej otázky v referende došlo k zmene vlády. To spochybňuje súlad predmetu referenda

s princípom právnej istoty, ktorý je rovnako súčasťou princípu právneho štátu.

20.

Princíp právneho štátu je zakotvený v

čl. 1 ods. 1 ústavy

, preto môže byť v zmysle návrhu na začatie konanie predmet referenda s týmto ústavným

článkom v rozpore.

II.

Stanoviská petičného výboru a Národnej rady Slovenskej republiky

II.1. Stanovisko petičného výboru

21.

Petičný výbor vo svojom stanovisku zo 6. októbra 2022 uviedol, že predmet referenda

je podľa jeho názoru v súlade s ústavou a je aktom aplikácie príslušných ústavných

článkov. Tiež zvýraznil, že ak ide o pochybnosti o účinku platného referenda (pozri

body 10 a 18 odôvodnenia tohto nálezu), tieto nemôžu byť predmetom konania o súlade

predmetu referenda s ústavou, ale len predmetom konania o výklade ústavy podľa

čl. 128 ústavy

. Argumenty petičného výboru možno rozdeliť takto

II.1.1. Súlad predmetu referenda s ústavnou úpravou vzťahov vlády Slovenskej republiky

a Národnej Slovenskej republiky

22.

Podľa petičného výboru je priamy výkon štátnej moci občanmi (priama demokracia) rovnocenný

s výkonom moci prostredníctvom štátnych orgánov (zastupiteľská demokracia), resp.

výkon štátnej moci prostredníctvom štátnych orgánov nezbavuje občanov podielu na správe

vecí verejných. Zdôraznil, že pôvodným nositeľom moci je ľud (princíp zvrchovanosti

ľudu vyplývajúci z

čl. 2 ods. 1 ústavy

) a že

„poverený vykonávateľ moci nemôže ľudu diktovať, ako sa bude s mocou nakladať“

. Preto napriek konštatovanej rovnocennosti priamej a zastupiteľskej demokracie uzavrel,

že prednosť by mala mať priama demokracia.

23.

Petičný výbor preto chápe referendum ako ústavou garantovaný prostriedok priameho

rozhodovania o veciach verejného záujmu, ktorý je

„nepochybne spravodlivejší“

ako rozhodovanie o tej istej otázke v národnej rade. Odkázal pritom aj na rozhodnutie

ústavného súdu vo veci sp. zn. II. ÚS 31/97, z ktorého vyplýva, že rozhodnutie v referende

zabezpečuje občanom možnosť spolupôsobiť pri tvorbe štátnej moci a má právne účinky.

24.

Podľa petičného výboru navrhovateľka naopak uprednostňuje zastupiteľskú demokraciu

pred priamym výkonom štátnej moci občanmi. Na rozdiel od argumentácie navrhovateľky

sa podľa petičného výboru má vláda v prvom rade zodpovedať občanom Slovenskej republiky

a až následne samotnej národnej rade. Zastupiteľské orgány (národná rada) totiž nemôžu

mať viac moci ako ľud, ktorý je pôvodcom moci. V tejto súvislosti tiež uviedol, že

možno uvažovať o tom, že zodpovednosť priamo voči voličom je v podstate jedinou formou

zodpovednosti členov vlády.

25.

Petičný výbor tiež zdôraznil, že referendum je jediným legitímnym a nenásilným prostriedkom

pre vyvodenie zodpovednosti voči voleným zástupcom, resp. že pomocou referenda občania

odnímajú voleným zástupcom moc a vykonávajú ju priamo. Konštatoval tiež, že občania

musia mať v právnom štáte legálny nástroj, aby zvrátili škody spôsobené ich volenými

zástupcami.

26.

Vláda je teda zodpovedná voličom, ktorí v referende majú

„právo vykonávať zastupiteľskú demokraciu podľa svojich predstáv“

a zároveň ukončiť uplatňovanie moci tými, ktorým ju zverili. Ak by to tak nebolo,

išlo by o uzurpovanie moci na úkor občanov. Inak povedané, podľa petičného výboru

majú občania právo povedať kedykoľvek držiteľovi verejnej moci

„A dosť! Viac ťa nechceme!“

27.

Petičný výbor sa potom venoval aj pochybnostiam, ktoré navrhovateľka vyjadrila vo

vzťahu k vykonaniu platného referenda, a uviedol, že výsledkom platného referenda

by nepochybne bola demisia vlády v zmysle

čl. 115 ods. 2 ústavy

a s tým spojené následky. Vzhľadom na záväznosť (právne účinky) referenda (pozri

aj bod 23 odôvodnenia tohto nálezu) by bola vláda túto demisiu povinná podať.

28.

Vo vzťahu k pochybnostiam, či by sa platné referendum týkalo aj inej ako súčasnej

vlády, petičný výbor uviedol, že ide o hypotetické otázky, ktoré nesúvisia s podstatou

konania a nemôžu zabrániť uskutočneniu referenda.

II.1.2. Súlad predmetu referenda s úpravou skončenia funkčného obdobia vlády Slovenskej

republiky

29.

V tejto časti petičný výbor nadviazal na svoje predchádzajúce závery a uviedol, že

predmet referenda nezavádza nový spôsob ukončenia funkčného obdobia vlády, ale prostredníctvom

neho ide o realizáciu v ústave zakotvenej demisie vlády, t. j. o vykonanie už existujúcej

právnej úpravy v

čl. 115 ods. 2 ústavy

.

30.

Zdôraznil, že ústava nijako neobmedzuje dôvody podania demisie podľa svojho

čl. 115 ods. 2

, a preto takýmto dôvodom môže byť aj výsledok hlasovania v referende. Platne prijatý

predmet referenda by priamo nespôsobil ukončenie funkčného obdobia vlády, k nemu by

došlo až podaním demisie vlády.

31.

Podľa petičného výboru výsledkom referenda nemusí byť len zmena alebo doplnenie ústavy,

ale môže ním byť aj

„potvrdenie právneho účinku, aký nastoľuje právna úprava“

. Inak povedané, na základe výsledku referenda vláda podá demisiu a vyvolá tým právny

účinok predpokladaný v

čl. 115 ods. 2 ústavy

. Tu poukázal na rozhodnutie ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 24/2014, v ktorom

jedna z referendových otázok nemenila existujúci právny stav, ale ho len potvrdzovala,

a bola preto v zmysle uvedeného rozhodnutia v súlade s ústavou. Ďalej poukázal na

rozhodnutie vo veci sp. zn. II. ÚS 31/97, v ktorom ústavný súd uviedol, že predmetom

referenda nemusí byť nevyhnutne zmena ústavy alebo ústavného zákona, ale môže sa v

ňom rozhodovať aj o iných dôležitých otázkach verejného života s tým, že príslušné

orgány sú potom povinné zabezpečiť, aby návrh prijatý v referende vyvolal potrebný

právny účinok.

32.

S poukazom na rozhodnutie ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 42/95 petičný výbor

ešte zopakoval, že v referende občania ako pôvodní nositelia moci rozhodujú priamo

a nezávisle na národnej rade o zásadných spoločenských otázkach, čo je prejavom suverenity

ľudu.

33.

Na základe vyššie uvedeného uzavrel, že predmet referenda je aplikáciou existujúcej

ústavnej úpravy.

II.1.3. Súlad predmetu referenda s princípmi generality práva a právnej istoty

34.

Petičný výbor v tejto časti svojho vyjadrenia uviedol, že realizácia predmetu referenda

by nepredstavovala materiálne ohrozenie demokracie, naopak, bola by naplnením princípu

suverenity ľudu (pozri časť II.1.1. odôvodnenia tohto nálezu). Preto je argumentácia

ohrozením materiálneho jadra ústavy podľa neho nepriliehavá.

35.

Okrem toho tvrdil, že jediným obmedzením predmetu referenda je

čl. 93 ods. 3 ústavy

a ďalšie obmedzovanie predmetu referenda nad rámec tohto článku je

„aktivistické“

a

„neuvážené“

(aj s odkazom na rozhodnutie vo veci sp. zn. II. ÚS 171/05, v ktorom ústavný súd

skonštatoval, že všetky otázky, ktoré nie sú predmetom taxatívneho výpočtu podľa

čl. 93 ods. 3 ústavy

, môžu byť predmetom fakultatívneho referenda, ak majú povahu dôležitého záujmu).

36.

Zopakoval, že výsledkom referenda môže byť príkaz ktorémukoľvek orgánu verejnej moci,

aby uplatnil svoju právomoc (pozri najmä body 26 a 31 odôvodnenia tohto nálezu). Petičný

výbor zvýraznil, že v referende nemusí ísť len o tvorbu právnych noriem, pretože takto

chápaný charakter referenda by bol popretím princípu suverenity ľudu. Podľa petičného

výboru ústava nevyžaduje, aby predmetom referenda bola právna norma a ani skutočnosť,

že výsledok referenda je priamo aplikovateľný a má právnu silu ústavného zákona, neznamená,

že ide o ústavný zákon. Výsledkom platného referenda je podľa petičného výboru „iný

právny akt“ [s odkazom na

§ 12 ods. 1

v spojení s

§ 13 písm. b) zákona č. 400/2015 Z. z.

o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov].

37.

Okrem toho podľa petičného výboru neobstojí argument o jednorazovom

(ad hoc)

charaktere referenda ani s poukazom na dosiaľ jediné platné referendum, ktoré sa

týkalo vstupu do Európskej únie a malo tiež charakter jednorazovej otázky (rozhodnutia).

V tejto súvislosti potom považoval za paradoxný záver ústavného súdu v rozhodnutí

vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, v ktorom sa síce pripúšťa jednorazové

(ad hoc)

referendum, avšak len v prípadoch výslovne uvedených v ústave, pretože ani referendum

o vstupe do Európskej únie by tak nemohlo byť v súlade s ústavou.

38.

Petičný výbor tiež poukázal na záver ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021,

v zmysle ktorého by bolo možné zmeniť ústavu tak, že v referende by bolo možné skrátiť

funkčné obdobie národnej rady, a zdôraznil, že aj takéto referendum by bolo stále

referendom

ad hoc

.

39.

Avšak ani v prípade, ak by sa uplatnil už uvedený a podľa petičného výboru príliš

formalistický a rozporuplný prístup ústavného súdu, predmet referenda by v zmysle

argumentácie petičného výboru nebol v rozpore s ústavou. Vyplýva to zo skutočnosti,

že predmet referenda je aplikáciou existujúcej ústavnej úpravy, príkazom vláde podať

demisiu, nejde teda o normotvorbu a zmenu ústavy (pozri aj časť II.1.2. odôvodnenia

tohto nálezu).

40.

K možnému porušeniu materiálneho jadra ústavy petičný výbor dodal, že jedným z princípov,

ktorý je jeho súčasťou, je aj princíp proporcionality. Ak by teda ústavný súd rozhodol,

že predmet referenda nie je v súlade s ústavou, potom by bol úplne popretý princíp

suverenity ľudu, a to v záujme ochrany princípu všeobecnosti právnej normy. Išlo by

o zjavne neprimeranú (neproporcionálnu) ochranu princípu všeobecnosti právnej normy,

a to na úkor princípu zvrchovanosti ľudu.

41.

Úlohou ústavného súdu by teda nemala byť ochrana orgánov verejnej moci pred občanmi,

ale naopak občanov pred mocou.

42.

Ústavný súd dodáva, že petičný výbor vo svojom vyjadrení odkazoval aj na odlišné

stanoviská sudcov ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021 a na názory emeritného

sudcu Jána Drgonca, pre stručnosť a prehľadnosť však ústavný súd tieto odkazy jednotlivo

neuvádza.

II.2. Stanovisko národnej rady

43.

Národná rada vo svojom stanovisku zo 7. októbra 2022 uviedla, že sa k návrhu na začatie

konania nevyjadruje.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

44.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom na začatie konania a so stanoviskami petičného

výboru a národnej rady dospel k nasledujúcim záverom

III.1. K referendu a ku kontrole súladu predmetu referenda s ústavou všeobecne

45.

V rozhodnutí vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, na ktoré navrhovateľka odkazovala, ústavný

súd zhrnul svoju dovtedajšiu judikatúru týkajúcu sa inštitútu referenda a uzavrel,

že v referende občania Slovenskej republiky priamo vykonávajú zákonodarnú (normotvornú)

moc. Ide o rovnocenný, nie však rovnaký výkon zákonodarnej moci v porovnaní s národnou

radou (PL. ÚS 7/2021, body 73 a 81 odôvodnenia).

46.

Výsledkom referenda podľa

čl. 93 ods. 2 ústavy

je právna norma so silou ústavného zákona, pričom možno hovoriť o právnych normách

prikazujúcich, oprávňujúcich a finálnych. Finálnou (alebo tiež teleologickou) právnou

normou občania stanovujú určitý cieľ, na ktorého dosiahnutie je potrebná činnosť príslušných

orgánov verejnej moci. Ústava však neobsahuje žiadne pravidlá, ktoré by výslovne upravili

povinnosť orgánov verejnej moci dosiahnuť cieľ stanovený občanmi v referende, resp.

neupravuje spôsob, ako splnenie tohto cieľa vynútiť (PL. ÚS 7/2021, body 88, 91 a

92 odôvodnenia).

47.

Ústavný súd tiež zvýraznil, že v Slovenskej republike referendum nie je jediným nástrojom

priamej účasti občanov na správe verejných vecí (čl. 30 ods. 1 ústavy). V tejto súvislosti

poukázal na ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta, ktoré je upravené v

čl. 106 ústavy

. Na rozdiel od referenda ľudové hlasovanie o odvolaní prezidenta nie je výkonom zákonodarnej

moci, ale priamym výkonom oprávnenia (aktom aplikácie práva) výslovne vyplývajúceho

z ústavy (PL. ÚS 7/2021, bod 95 odôvodnenia).

48.

Z rozhodnutia vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021 tiež vyplýva, že referendom v jeho terajšej

podobe nie je možné rozpustiť národnú radu.

49.

Ústavný súd sa vyjadril aj k hraniciam, v ktorých skúma, či je predmet referenda

v súlade so samotnou ústavou. V tejto otázke konštatoval, že okrem výslovných obmedzení

uvedených v

čl. 93 ods. 3 ústavy

je potrebné skúmať aj to, či je predmet referenda v súlade s materiálnym jadrom ústavy.

Treba tiež pripomenúť, že aj samotný

čl. 93 ods. 3 ústavy

chráni materiálne jadro ústavy, a to vo svojej časti týkajúcej sa základných práv

a slobôd (PL. ÚS 7/2021, body 111 až 113 odôvodnenia).

50.

Predmet referenda sa síce môže dotýkať materiálneho jadra ústavy, nesmie však toto

jadro narúšať s ústavnou intenzitou, t. j. nesmie meniť charakter Slovenskej republiky

ako demokratického a právneho štátu (PL. ÚS 7/2021, bod 114 odôvodnenia).

51.

Vyššie uvedené vyplýva zo skutočnosti, že v referende ide o výkon štátnej moci, pričom

ústava chráni práva a slobody občanov aj tým, že štátnu moc je možné vykonávať vždy

len v jej hraniciach. V referende teda ide podľa ústavy o výkon moci ustanovenej a

delenej. Princíp demokracie (väčšinového rozhodovania) je tak v rovnováhe s princípom

právneho štátu (PL. ÚS 7/2021, body 96, 102, 103, 131 a 139 odôvodnenia).

52.

Ústavný súd aj v ďalších častiach odôvodnenia tohto nálezu bude odkazovať predovšetkým

na rozhodnutie vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021, ktorého závery sú pre toto konanie podstatné.

III.2. K povahe predmetu referenda

53.

Predmet referenda, o ktorom ústavný súd rozhoduje v tomto konaní, možno považovať

za dôležitú otázku verejného záujmu v zmysle

čl. 93 ods. 2 ústavy

, ktorý upravuje konanie fakultatívneho referenda. Sporná referendová otázka sa totiž

týka ukončenia funkčného obdobia vrcholného orgánu výkonnej moci (čl. 108 ústavy;

pozri tiež PL. ÚS 24/2014, bod 31 odôvodnenia).

54.

Zo znenia spornej referendovej otázky je zrejmé, že ide o ukončenie jednorazové,

t. j. týkajúce sa len jednej vlády. Skutočnosť, že ide o jednorazové skončenie funkčného

obdobia vlády, napokon vyplýva aj z kontextu argumentácie účastníkov konania.

III.3. K súladu predmetu referenda s princípom generality práva

55.

Zo záverov uvedených v dvoch predchádzajúcich častiach odôvodnenia tohto nálezu vyplýva,

že ak by bol predmet referenda platne prijatý, mal by právnu silu ústavného zákona

a jeho výsledkom by malo byť jednorazové ukončenie funkčného obdobia vlády podaním

demisie.

56.

Ústava neobsahuje žiadne ustanovenia, v zmysle ktorých by sa funkčné obdobie vlády

končilo na základe hlasovania v referende a platný výsledok sporného referenda by

túto úpravu ani nemenil či nedopĺňal. Výsledkom platného referenda by bolo, že by

sa ústavná úprava týkajúca sa skončenia funkčného obdobia vlády v jednom konkrétnom

prípade nepoužila, teda by bola suspendovaná. Možno preto konštatovať, že platný výsledok

sporného referenda by ústavu prelomil (pozri PL. ÚS 7/2021, bod 127 odôvodnenia).

57.

Argumentácia petičného výboru v zmysle, že predmet referenda je výkonom existujúcej

ústavnej úpravy, nie je správna, pretože, hoci ústava nijako neupravuje dôvody podania

demisie podľa

čl. 115 ods. 2 ústavy

, práve tento článok vôbec nepredpokladá, že vláda by bola povinná podať demisiu na

základe záväzného príkazu občanov či iného nositeľa verejnej moci.

58.

Zároveň je zrejmé, že v prípade predmetu referenda nejde ani o realizáciu

čl. 117 ústavy

, teda o podanie demisie po ustanovujúcej schôdzi novozvolenej národnej rady. To napokon

netvrdil ani petičný výbor.

59.

Predmet referenda preto nie je aplikáciou existujúcej ústavnej úpravy.

60.

Z uvedeného dôvodu je predmet referenda v rozpore s princípom všeobecnosti právnej

normy (generality práva), v zmysle ktorého má právna norma upravovať všeobecné pravidlo

správania sa, nie konkrétny prípad (pozri napr. PL. ÚS 19/05, s. 2 a 15 odôvodnenia

a PL. ÚS 7/2017, s. 97 odôvodnenia, PL. ÚS 7/2021, bod 126 odôvodnenia).

61.

Princíp generality práva je podstatnou súčasťou princípu právneho štátu a tým aj

materiálneho jadra ústavy, pretože chráni slobodu občanov pred nepredvídateľným a

svojvoľným zneužitím štátnej moci. K takému zneužitiu by došlo napríklad tak, že by

zákonodarca nerešpektoval hranice svojej právomoci a rozhodol by právnou normou namiesto

súdu o výsledku konkrétneho súdneho sporu. Princíp generality práva tak chráni aj

princíp deľby moci, ktorý je rovnako súčasťou materiálneho jadra ústavy, pretože reguluje

a obmedzuje štátnu moc (pozri PL. ÚS 7/2021, bod 124 odôvodnenia).

62.

Ústavný súd preto musí posúdiť, či je zásah predmetu referenda do princípu generality

práva (všeobecnosti právnej normy) taký intenzívny, že je v rozpore s materiálnym

jadrom ústavy (pozri bod 50 odôvodnenia tohto nálezu).

63.

V tejto súvislosti treba povedať, že napriek svojej dôležitosti princíp generality

práva (všeobecnosti právnej normy) nie je absolútny a aj samotná ústava predpokladá

situácie, keď je potrebné a vhodné prijať jednorazovú právnu normu (

čl. 3 ods. 2

,

čl. 7 ods. 1

a

čl. 58 ods. 1 ústavy

). V týchto prípadoch však nejde o pozastavenie účinnosti žiadneho ústavného článku,

teda o prelomenie ústavy (PL. ÚS 7/2021, bod 128 odôvodnenia), čo predstavuje zásadný

rozdiel v porovnaní s posudzovaným predmetom referenda.

64.

Posudzovaný predmet referenda, ktorého cieľom je skončenie funkčného obdobia vlády

inak, ako je to upravené v

čl. 115 ods. 1

a

2

,

čl. 116 ods. 5

a

6

a

čl. 117 ústavy

, však nenapĺňa ústavou predpokladaný či sledovaný dôvod skončenia funkčného obdobia

vlády (porovnaj PL. ÚS 7/2021, bod 129 odôvodnenia).

65.

V tejto súvislosti potom ústavný súd pripomína, že referendom možno rozhodnúť aj

o zavedení pravidla správania regulujúceho konkrétny prípad, v ktorom sa prejavuje

spoločensky exponovaný verejný záujem, alebo upravujúceho okruh spoločenských vzťahov

vyznačujúcich sa v porovnaní so štandardnou podobou generality práva podstatne nižšou

mierou všeobecnosti dotknutej právnej normy, či už vo vzťahu k predmetu regulácie

alebo k jej adresátovi (adresátom). Podstata regulácie však nesmie spočívať v krátkodobom

a dočasnom suspendovaní všeobecnej normy ústavy tvoriacej súčasť materiálneho jadra

(PL. ÚS 7/2021, bod 132 odôvodnenia).

66.

Ak teda občania Slovenskej republiky majú možnosť zmeniť ústavnú úpravu zavedením

všeobecného pravidla, potom v zásade za ústavou predpokladaného chodu orgánov verejnej

moci nie je dôvod, aby ústavnú úpravu prelamovali a pre jeden konkrétny prípad pozastavili

jej účinnosť, osobitne, ak ide o tie časti ústavy, ktoré sa týkajú materiálneho jadra

ústavy.

67.

Takto je potom potrebné chápať aj ten záver, že bez výslovnej opory v ústave nie

je možné referendom zmeniť pre jednotlivý prípad ústavou kogentne ustanovené a periodicky

sa opakujúce funkčné obdobie orgánu verejnej moci alebo takým spôsobom ukončiť jeho

činnosť v aktuálnom personálnom obsadení legálne viazanom na už plynúce funkčné obdobie

(PL. ÚS 7/2021, bod 183.2 odôvodnenia). Tento záver, ktorý sa týkal funkčného (volebného)

obdobia národnej rady, je platný aj vo vzťahu k funkčnému obdobiu vlády.

68.

Občania teda majú možnosť v referende prijať všeobecné pravidlo o možnosti skrátiť

svojím hlasovaním funkčné obdobie štátneho orgánu, čo by bolo nielen realizáciou princípu

suverenity ľudu (princípu demokracie), ale zároveň by tak bol zachovaný aj princíp

všeobecnosti právnej normy (princíp právneho štátu). Tak by bol rešpektovaný

čl. 1 ods. 1 ústavy

, v zmysle ktorého sú princípy demokracie a právneho štátu rovnocenné.

69.

Z uvedeného vyplýva, že opačný prístup, teda skrátenie funkčného obdobia orgánu verejnej

moci za už uvedených podmienok bez zmeny ústavy, by bol neproporcionálnym zásahom

do princípu všeobecnosti právnych noriem (princípu právneho štátu), pretože tento

zásah nie je nevyhnutný pre naplnenie princípu suverenity ľudu (princípu demokracie).

70.

V tejto súvislosti potom ústavný súd zdôrazňuje, že práve druhá referendová otázka

na základe petície občanov doručenej navrhovateľke 24. augusta 2022, ktorá nie je

predmetom tohto konania, smeruje k zmene ústavy tak, aby občania mali možnosť priamo

svojím hlasovaním skrátiť funkčné obdobie národnej rady. Teda v druhej petičnej otázke

samotný petičný výbor rešpektuje vyššie uvedené závery a tým aj judikatúru ústavného

súdu.

71.

Ústavný súd preto konštatuje, že predmet referenda, ktorý ústavu nemení, ale prelamuje,

narúša princíp generality práva a tým aj princíp právneho štátu s ústavnou intenzitou,

a preto je v rozpore s

čl. 1 ods. 1 ústavy

.

72.

Ústavný súd sa ešte stručne vyjadrí k niektorým argumentom petičného výboru, a to

výslovne alebo len odkazom na svoje minuloročné rozhodnutie vo veci sp. zn. PL. ÚS

7/2021. Toto rozhodnutie je všeobecne známe a dostupné, preto ústavný súd nepovažuje

za potrebné jeho závery podrobne opakovať aj v tomto rozhodnutí.

73.

Ak ide o obmedzenie predmetu referenda nad rámec výslovne stanovený v

čl. 93 ods. 3 ústavy

, teda ak ide o skúmanie súladu predmetu referenda s materiálnym jadrom ústavy, dôvody

na tento postup ústavný súd podrobne uviedol v rozhodnutí vo veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021.

Rovnako v tomto rozhodnutí podrobne vysvetlil, že hlasovanie v referende je výkonom

štátnej moci, pričom zmyslom ústavy je štátnu moc obmedzovať, a to v záujme ochrany

jednotlivca.

74.

Keďže v referende ide o výkon štátnej moci, pre predmet referenda neplatí, že čo

nie je zakázané, je dovolené (

čl. 2 ods. 3 ústavy

). Nemožno teda len na základe princípu suverenity ľudu automaticky predpokladať že

predmet referenda je v súlade s ústavou, ale do úvahy treba vždy zobrať skutočnosť,

ako predmet referenda zasahuje do iných ústavných princípov.

75.

Z ústavy Slovenskej republiky tiež nie je možné vyvodiť, že výkon štátnej moci v

referende je spravodlivejší alebo že má absolútnu prednosť pred výkonom zákonodarnej

moci národnou radou. Naopak, napríklad

čl. 93 ods. 3 ústavy

rozhodnutie o niektorých otázkach (napr. dane, odvody a štátny rozpočet) vylučuje

z predmetu referenda. V referende teda občania môžu rozhodovať o užšom okruhu otázok,

než o akom rozhoduje národná rada.

76.

Národná rada tiež môže výsledok referenda zmeniť alebo zrušiť, aj keď len ústavným

zákonom a len po uplynutí troch rokov od jeho prijatia (

čl. 99 ods. 1 ústavy

).

77.

Na základe uvedeného ústavný súd konštatuje, že princíp suverenity ľudu nie je absolútny

a nemožno tvrdiť, že výkon zákonodarnej moci hlasovaním v referende je nadradený nad

výkon zákonodarnej moci národnou radou.

78.

V rozhodnutí veci sp. zn. PL. ÚS 7/2021 tiež ústavný súd podrobne vysvetlil, že v

zmysle ústavy je výsledkom referenda právna norma so silou ústavného zákona. Ústava

a samozrejme aj ústavný súd pripúšťajú aj schválenie jednorazovej právnej normy, problematická

je však jednorazová norma v prípade, ak ústavu prelamuje, t. j. len pre jeden konkrétny

prípad ju obchádza. O takúto právnu normu však nešlo v referende o vstupe do Európskej

únie a toto referendum nie je možné porovnávať s teraz preskúmavanou otázkou.

79.

So skutočnosťou, že výsledkom referenda je právna norma, nie je v rozpore ani možnosť

hlasovať v referende s cieľom, aby orgán verejnej moci vykonal svoju právomoc. V takom

prípade ide o finálnu normu (pozri bod 46 odôvodnenia tohto nálezu), ktorou bolo aj

referendum o vstupe do Európskej únie. Ústavný súd zopakuje, že rovnako finálna norma

je problematická, ak jej účelom je prelomenie ústavy.

80.

Okrem toho ústava osobitne a s odlišným názvom od referenda upravuje možnosť odvolať

prezidenta Slovenskej republiky formou ľudového hlasovania. Výsledok tohto hlasovania

je jednoznačne aktom aplikácie práva (PL. ÚS 7/2021, bod 95 odôvodnenia).

81.

Vyššie uvedená osobitná úprava tiež naznačuje, že referendum v jeho súčasnej podobe

nie je koncipované ako nástroj na odvolávanie volených zástupcov ľudu (nositeľov verejnej

moci), pretože ak by to tak bolo, bola by osobitná úprava ľudového hlasovania o odvolaní

prezidenta zbytočná. Nie je preto možné súhlasiť s petičným výborom v tom, že referendum

podľa ústavy je jediným nástrojom, resp. že musí byť nástrojom na odvolávanie nositeľov

verejnej moci.

82.

Ústavný súd považoval za potrebné vyjadriť sa k argumentom petičného výboru, pretože

výbor rešpektuje ako zástupcu občanov, ktorí podpísali petíciu za vyhlásenie predmetu

referenda. Týmto občanom chcel ústavný súd v čo najširšej miere dať odpoveď na legitímne

otázky spojené s hlasovaním v referende, ako aj dať odpoveď na niektoré výhrady smerujúce

k jeho vlastnej rozhodovacej činnosti.

III.4. K súladu predmetu referenda s princípom deľby moci

83.

Ako to už bolo konštatované v bode 61 odôvodnenia tohto nálezu, súčasťou materiálneho

jadra ústavy je aj princíp deľby moci, pretože je nevyhnutným predpokladom na existenciu

demokratického a právneho štátu, ktorým Slovenská republika je v zmysle čl. 1 ods.

1 ústavy (pozri napr. PL. ÚS 7/2021, časť III.3.6 odôvodnenia; PL. ÚS 21/2014, body

82 a 95 odôvodenia aj s odkazmi na rozhodnutia vo veciach PL. ÚS 16/95, PL. ÚS 29/95,

PL. ÚS 38/95, PL. ÚS 25/00, PL. ÚS 105/2011, PL. ÚS 24/2014).

84.

Ústavný súd nepovažuje za potrebné už uvedený záver odôvodňovať podrobnejšie, a to

aj s poukazom na svoju rozsiahlu judikatúru, ktorá ho potvrdzuje.

85.

Princíp deľby moci nie je v ústave zakotvený výslovne, jeho prejavom sú však tie

články ústavy, ktoré upravujú právomoci jednotlivých orgánov verejnej moci, ich funkčné

obdobia a tiež ich vzájomné vzťahy. Princíp deľby moci totiž nemôže byť zachovaný,

ak nie sú tieto pravidlá dodržiavané (PL. ÚS 7/2021, bod 123 odôvodnenia).

86.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že prejavom princípu deľby moci sú aj ustanovenia, ktoré

upravujú vzťahy medzi národnou radou ako orgánom zákonodarnej moci (

čl. 72 ústavy

) a vládou ako orgánom výkonnej moci (

čl. 108 ústavy

), resp. tie, ktoré sa týkajú skončenia funkčného obdobia vlády. Ide o

čl. 88

,

čl. 113

,

čl. 114

,

čl. 115 ods. 1

a

2

,

čl. 116 ods. 5

a

6

a

čl. 117 ústavy

, ako ich označila navrhovateľka.

87.

Predmet referenda, ak by bol platne prijatý, by zasiahol do niektorých už uvedených

článkov ústavy a urobil by to v rozpore s

čl. 1 ods. 1 ústavy

, teda jednorazovým prelomením uvedenej ústavnej úpravy. Takýto zásah do ústavných

článkov vyjadrujúcich princíp deľby by bol neprípustným zásahom aj do materiálneho

jadra ústavy. Za podstatné tu ústavný súd tiež považuje, že predmet referenda nesmeruje

k demisii vlády v zmysle

čl. 115 ods. 2

, resp.

čl. 117 ústavy

, ako to už bolo konštatované v predchádzajúcej časti, ale ide o ústavou nepredpokladané

vynútené skončenie funkčného obdobia vlády bez ohľadu na skutočnosť, či táto vláda

má dôveru národnej rady. Zjednodušene a v širšom kontexte, reagujúc tak aj na otázku

naznačenú navrhovateľkou o budúcej možnej ústavnej úprave (bod 30 podaného návrhu),

v zastupiteľskej demokracii v podobe parlamentnej republiky je vláda ako orgán výkonnej

moci závislá pri výkone svojej funkcie od dôvery parlamentu, nie priamo od dôvery

občanov (bez ohľadu na kreovanie personálneho zloženia parlamentu občanmi vo voľbách).

Hypoteticky predpokladaná odlišná normatívna ústavná úprava, podľa ktorej by sa plynúce

funkčné obdobie vlády ukončovalo (aj) na základe rozhodnutia občanov v referende,

prípadne v ľudovom hlasovaní, by z hľadiska funkčnej konzistencie ústavy vyvolávala

už zmenu formy vlády s posunom (v oblasti vzťahov k exekutíve) k priamej demokracii.

Také riešenie je síce z hľadiska všeobecne vyjadrených princípov demokratického a

právneho štátu v zásade možné, avšak výrazne neštandardné a vo vzťahu k operatívnemu

výkonu bazálnych funkcií štátu v reáliách modernej spoločnosti mimoriadne rizikové.

IV.

Záver

88.

Na základe skutočností uvedených v predchádzajúcej časti odôvodnenia tohto nálezu

ústavný súd rozhodol, že predmet referenda s otázkou v znení

„Súhlasíte s tým, že vláda Slovenskej republiky má bezodkladne podať demisiu?“

nie je v súlade s

čl. 1 ods. 1 ústavy

a s

čl. 1 ods. 1

v spojení s

čl. 88

,

čl. 114

,

čl. 115 ods. 1

a

2

,

čl. 116 ods. 6

a

čl. 117 ústavy

.

89.

So zreteľom na obsah návrhu navrhovateľky, jej argumentáciu a predovšetkým so zreteľom

na ústavné články, vo vzťahu ku ktorým navrhovateľka prezentovala pochybnosti o súlade

predmetu referenda (podrobne v častiach I.1. až I.3. odôvodnenia tohto nálezu), ústavný

súd považuje za potrebné dodať, že neidentifikoval nesúlad predmetu referenda s

čl. 113

a

čl. 116 ods. 5 ústavy

. Uvedené články síce v širšom kontexte upravujú vzťah národnej rady a vlády, no predmet

referenda, o ktorom ústavný súd v tomto konaní rozhodoval, sa ich priamo nedotýka.

Článok 113 ústavy stanovuje všeobecnú povinnosť každej vlády po tom, ako bola vymenovaná,

predstúpiť pred národnú radu, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie

dôvery. Priamo sa však netýka skončenia funkčného obdobia vlády. Ustanovenie

čl. 116 ods. 5 ústavy

zasa upravuje vplyv demisie predsedu vlády na funkčné obdobie vlády ako celku. Ani

v jednom z uvedených prípadov teda nejde o ustanovenia ústavy, s ktorými by mal predmet

referenda, berúc do úvahy jeho účinky v prípade, ak by referendum s takýmto predmetom

bolo vyhlásené a následne aj platné, priamy súvis.

90.

Vzhľadom na konštatovaný nesúlad s ústavou s prihliadnutím na potrebnú rýchlosť a

hospodárnosť konania vyplývajúcu aj z lehoty ustanovenej

čl. 125b ods. 3 ústavy

ústavný súd nepovažoval za nevyhnutné vyjadrovať sa aj k ďalším argumentom navrhovateľky

týkajúcim sa predmetu referenda.

V.

Účinky nálezu

91.

Podľa

§ 108 ods. 2

zákona č.

314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) nález ústavného súdu je právoplatný

odo dňa jeho vyhlásenia v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.

92.

Podľa

čl. 125b ods. 3 ústavy

ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že predmet referenda, ktoré sa má vyhlásiť

na základe petície občanov alebo uznesenia národnej rady podľa

čl. 95 ods. 1

, nie je v súlade s ústavou alebo s ústavným zákonom, referendum nemožno vyhlásiť.

V tejto súvislosti ústavný súd zdôrazňuje, že uvedený účinok sa vzťahuje len na tú

z dvoch referendových otázok, ktoré mali byť vyhlásené na základe petície občanov

doručenej navrhovateľke 24. augusta 2022, ktorú navrhovateľka formulovala v petite

svojho návrhu na začatie konania o súlade predmetu referenda.

93.

Plénum ústavného súdu ďalej rozhodlo, že v Zbierke zákonov Slovenskej republiky sa

vyhlási celé odôvodnenie prijatého nálezu (

§ 90 ods. 2 zákona o ústavnom súde

).

94.

Podľa

§ 67

zákona o ústavnom súde pripája k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko sudca Peter

Straka, ktoré sa týka výroku a odôvodnenia rozhodnutia.

Poučenie

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 26. októbra 2022

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky