V mene Slovenskej republiky

283

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 13/2023-58

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej (sudkyňa spravodajkyňa), Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava

Duriša, Rastislava Kaššáka, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,

Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu

prezidenta Slovenskej republiky

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade ustanovení

§ 8 ods. 3

a

§ 9 ods. 3

zákona Slovenskej národnej rady č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky

Bratislave v znení neskorších predpisov a ustanovení

§ 8 ods. 3

a

§ 8a ods. 4

zákona Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších

predpisov s Ústavou Slovenskej republiky takto

r o z h o d o l

Návrhu

n e v y h o v u j e .

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) uznesením č. k. PL. ÚS

13/2023-18 z 11. októbra 2023 prijal na ďalšie konanie v celom rozsahu návrh prezidentky

Slovenskej republiky na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade

§ 8 ods. 3

a

§ 9 ods. 3

zákona Slovenskej národnej rady č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky

Bratislave v znení

čl. V bodov 8 a 9 zákona č. 205/2023 Z. z.

o zmene a doplnení niektorých zákonov v súvislosti s reformou stavebnej legislatívy

(ďalej len „zákon o hlavnom meste Bratislave“) a

§ 8 ods. 3

a

§ 8a ods. 4

zákona Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení

čl. VI bodov 2

a

4

zákona č. 205/2023 Z. z. o zmene a doplnení niektorých zákonov v súvislosti s reformou

stavebnej legislatívy (ďalej len „zákon o meste Košice“) s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 30 ods. 3

v spojení s

čl. 12 ods. 1

a

4

ústavy.

2.

Návrh bol ústavnému súdu doručený počas výkonu funkcie prezidentky Zuzany Čaputovej,

ktorej funkčné obdobie skončilo 15. júna 2024 a týmto dňom zároveň začalo plynúť funkčné

obdobie novozvoleného prezidenta Petra Pellegriniho. Vzhľadom na túto personálnu zmenu

bude ústavný súd pre účely tohto nálezu v ďalšom texte používať pojmy „prezident“

alebo „navrhovateľ“ ako označenie pre návrh uvedený v bode 1 nálezu.

3.

Z obsahu návrhu vyplýva, že navrhovateľ považuje napadnuté ustanovenia zákona o hlavnom

meste Bratislave a zákona o meste Košice za nesúladné s označenými ustanoveniami ústavy

z dôvodu ich diskriminačnej povahy a ich rozporu s princípmi demokratického a právneho

štátu. Podľa navrhovateľa napadnutá legislatívna úprava porušuje rovnosť hlasovacieho

práva v referende vo vzťahu k obyvateľom miest Bratislava a Košice, keďže ich hlasom

v referende priznáva inú váhu ako hlasom v referende obyvateľov iných miest a obcí.

4.

Navrhovateľ sa domnieva, že na hlasovacie právo v referende je potrebné analogicky

aplikovať rovnaké kvalitatívne požiadavky, aké sa vzťahujú na voľby v zmysle čl. 30

ods. 3 ústavy, t. j. všeobecnosť, rovnosť, priamosť a tajnosť. Spornej právnej úprave

vyčíta, že mení kvórum, ktoré sa vyžaduje pre platnosť miestneho referenda v Bratislave

a Košiciach, ako aj v jednotlivých mestských častiach týchto miest, pričom kvórum

pre platnosť miestnych referend v iných mestách a obciach na Slovensku, ktoré upravuje

zákon Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších

predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), ponecháva bezo zmeny. Zákonodarca

pritom pri prijímaní spornej právnej úpravy neuviedol žiadny legitímny dôvod, pre

ktorý by práve v Bratislave a Košiciach mala byť odlišná úprava kvóra pre platnosť

miestneho referenda v porovnaní s ostatnými mestami a obcami na Slovensku.

5.

Napadnuté ustanovenia zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona o meste Košice s

účinnosťou od 1. augusta 2023 zavádzajú tzv. plávajúce kvórum pre platnosť miestnych

referend v týchto mestách závisiace od volebnej účasti oprávnených voličov v ostatných

voľbách do orgánov samosprávy týchto miest. Samotné plávajúce kvórum prezident nepovažuje

z ústavnoprávneho hľadiska za problematické, aj keď ho nepovažuje za správne a racionálne.

Za protiústavné však považuje to, že sa uplatňuje len v prípade dvoch najväčších slovenských

miest. Požiadavka rovnosti volebného, resp. hlasovacieho práva vyplývajúca z čl. 30

ods. 3 ústavy totiž vyžaduje, aby podmienky výkonu tohto práva boli jednotné pre celé

územie Slovenskej republiky, resp. rovnaké pre všetkých obyvateľov miest a obcí na

Slovensku.

6.

Prezident Slovenskej republiky vo svojom návrhu poukazuje aj na zrejmý rozpor medzi

deklarovaným cieľom spornej právnej úpravy a jej skutočným účinkom. Podľa odôvodnenia

doplňujúceho a pozmeňujúceho poslaneckého návrhu, ktorý viedol k prijatiu napadnutej

právnej úpravy, tento návrh mal

„... posilniť volebné právo občanov v samospráve... znížením referendového kvóra z

terajších 50 % na taký počet oprávnených voličov, aký sa zúčastnil volieb do orgánov

danej samosprávy pred vyhlásením referenda.“

. Deklarovaný cieľ však možno považovať za naplnený iba v prípade miest Bratislava

a Košice ako celkov a niektorých ich mestských častí. V niektorých mestských častiach

týchto miest účasť oprávnených voličov v ostatných voľbách do ich orgánov samosprávy

(konaných 29. októbra 2022) presiahla 50 %, a preto prijatím napadnutej právnej úpravy

došlo k zvýšeniu kvóra potrebného pre platnosť miestneho referenda na úrovni týchto

mestských častí (napr. v mestskej časti Devín, kde bola volebná účasť 55,35 %, mestskej

časti Bratislava-Čunovo, kde bola volebná účasť 62,82 %, mestskej časti Bratislava-Záhorská

Bystrica, kde bola volebná účasť 52,67 %, alebo mestskej časti Bratislava-Rusovce,

kde bola volebná účasť 55,98 %). Rovnako tak aj v niektorých mestských častiach Košíc

volebná účasť prevyšovala 50 % oprávnených voličov (napr. v mestskej časti Košice-Kavečany

bola volebná účasť 59 %, mestskej časti Košice-Lorinčík 63,3 %, mestskej časti Košice-Myslava

53,2 %, mestskej časti Košice-Pereš 53,5 % a mestskej časti Košice-Poľov 75 %). V

týchto prípadoch tak v dôsledku prijatia spornej právnej úpravy došlo k zvýšeniu kvóra

potrebného pre platnosť miestneho referenda. Podľa navrhovateľa sú uvedené rozdiely

v kvórach potrebných pre platnosť miestnych referend markantné a v demokratickej spoločnosti,

v ktorej má mať hlas všetkých oprávnených voličov, resp. hlasujúcich rovnakú váhu,

neakceptovateľné.

7.

Podľa navrhovateľa sa môžu vyskytnúť situácie, keď počet obyvateľov miest Bratislava

a Košice, resp. ich mestských častí môže prudko poklesnúť v období medzi konaním volieb

do orgánov územnej samosprávy a konaním miestneho referenda, dôsledkom čoho by bolo

de facto

zvýšenie kvóra potrebného pre platnosť miestneho referenda a v absurdných situáciách

by dokonca mohlo dôjsť aj k jeho úplnému znefunkčneniu. Naopak, pri náraste počtu

obyvateľov v uvedenom medziobdobí sa kvórum potrebné pre platnosť miestneho referenda

môže stať percentuálne extrémne nízkym.

8.

Za týchto okolností v dôsledku uplatnenia spornej zákonnej úpravy môže byť konanie

miestnych referend v Bratislave a Košiciach v skutočnosti značne sťažené, v dôsledku

čoho by došlo k zníženiu štandardu priamej demokracie. Napríklad ostatných volieb

do orgánov samosprávy v mestskej časti Košice-Luník IX sa zúčastnilo 16,1 % oprávnených

voličov. Uvedené percento v zmysle napadnutej právnej úpravy predstavuje kvórum potrebné

pre platnosť miestneho referenda v uvedenej mestskej časti. Zákon o meste Košice však

ako podmienku, za ktorej splnenia je miestne zastupiteľstvo povinné vyhlásiť referendum

mestskej časti, stanovuje prípad, ak o referendum požiada minimálne 20 % všetkých

oprávnených voličov mestskej časti alebo aspoň 2 500 voličov zo všetkých oprávnených

voličov mestskej časti. V tejto mestskej časti Košíc tak vzniká kuriózna situácia.

Kým na samotné iniciovanie miestneho referenda sa vyžaduje petícia s podporou 20 %

oprávnených voličov (keďže 2 500 oprávnených voličov predstavuje vyše 50 % všetkých

oprávnených voličov), na samotné prijatie rozhodnutia v miestnom referende nahrádzajúceho

rozhodnutie miestneho zastupiteľstva postačuje, ak sa referenda zúčastní iba 16,1

% oprávnených voličov, z ktorých nadpolovičná väčšina hlasuje za prijatie rozhodnutia.

9.

Výsledkom uplatnenia napadnutých legislatívnych ustanovení je podľa navrhovateľa

skutočnosť, že hlas rôznych oprávnených voličov v rôznych mestách a obciach na Slovensku

má v prípade miestneho referenda rozdielnu váhu. Kým pri všetkých ostatných mestách

a obciach (s výnimkou Bratislavy a Košíc a ich mestských častí) sa pre platnosť miestneho

referenda vyžaduje stále účasť aspoň 50 % všetkých oprávnených voličov, a to bez ohľadu

na ich účasť vo voľbách do orgánov územnej samosprávy, obyvatelia Bratislavy a Košíc

musia pri svojom rozhodovaní o účasti na voľbách do orgánov územnej samosprávy zvažovať

zvýšenie alebo zníženie kvóra potrebného na dosiahnutie platného miestneho referenda

konaného po voľbách. Spornou konštrukciou podľa navrhovateľa zákonodarca porušil princíp

rovnosti volebného práva v materiálnej rovine, keďže spôsobil stav, že hlasy rôznych

voličov majú vo výsledku rozdielnu váhu pri prijímaní rozhodnutí v miestnych referendách.

10.

Rozpor napadnutej právnej úpravy s

čl. 12 ods. 1 ústavy

navrhovateľ vidí v skutočnosti, že jej aplikácia spôsobuje značnú nerovnosť medzi

obyvateľmi Bratislavy a Košíc na jednej strane a obyvateľmi iných miest a obcí na

Slovensku na druhej strane, resp. aj nerovnosť medzi obyvateľmi jednotlivých mestských

častí týchto dvoch miest, a to pri hlasovaní v miestnom referende. K uvedenej nerovnosti

v zaobchádzaní dochádza z dôvodu, že podmienky pre platnosť miestneho referenda (kvórum)

a počet oprávnených voličov, ktorí musia hlasovať v prospech rozhodnutia v miestnom

referende, nie sú pre všetky mestá a obce na Slovensku rovnaké. Skutočnosť, že mestá

Bratislava a Košice sú predmetom úpravy osobitného zákona a že sa členia na mestské

časti, nie je podľa navrhovateľa dôvodom na to, aby sa v týchto mestách uplatňovali

odlišné pravidlá fungovania priamej demokracie v porovnaní s inými mestami a obcami

na Slovensku a aby obyvatelia týchto miest disponovali iným rozsahom (inou kvalitou)

aktívneho volebného práva, resp. hlasovacieho práva v miestnom referende ako obyvatelia

akéhokoľvek iného mesta alebo akejkoľvek inej obce na Slovensku.

11.

Namietaný rozpor napadnutých právnych noriem s

čl. 12 ods. 4 ústavy

prezident Slovenskej republiky odôvodňuje tým, že pokiaľ sa obyvateľ Bratislavy alebo

Košíc zúčastní volieb do orgánov územnej samosprávy, zároveň tým znáša riziko sťaženia

výkonu práva na priame spravovanie vecí verejných v zmysle

čl. 30 ods. 1 ústavy

, keďže so zvyšujúcou sa účasťou v komunálnych voľbách sa zvyšuje kvórum potrebné

pre platnosť miestneho referenda. Namietaná právna úprava tak vo svojej podstate predstavuje

sankciu za účasť vo voľbách do orgánov územnej samosprávy v podobe prísnejších podmienok

pri práve hlasovať v miestnom referende.

12.

Nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 1 ods. 1 ústavy

navrhovateľ namieta z dôvodu jej rozporu s princípmi materiálneho demokratického

a právneho štátu, konkrétne princípmi právnej istoty a zákazu retroaktivity, pretože

kvórum potrebné pre platnosť miestnych referend v mestách Bratislava a Košice a v

ich mestských častiach sa odvíja od volebnej účasti vo voľbách do ich orgánov samosprávy,

ktoré sa realizovali pred jej prijatím. V čase konania volieb do orgánov samosprávy

tak oprávnení voliči, obyvatelia Bratislavy a Košíc a ich mestských častí, nemali

možnosť vedieť, že ich rozhodnutie o účasti alebo neúčasti v týchto voľbách bude mať

priamy vplyv na kvórum pre platnosť prípadného budúceho miestneho referenda, resp.

na podmienky výkonu ich práva zúčastniť sa na správe vecí verejných priamo prostredníctvom

miestneho referenda konaného po týchto voľbách. Obyvatelia Bratislavy a Košíc a ich

mestských častí tak v čase konania volieb do orgánov samosprávy nemali možnosť komplexne

posúdiť, aký vplyv bude mať ich účasť alebo neúčasť v týchto voľbách. Súčasťou aktívneho

volebného práva má pritom byť aj ochrana legitímnych očakávaní voličov, ktoré spočívajú

predovšetkým v znalosti volebných pravidiel a spôsobu tvorby demokraticky volených

orgánov. Z tohto dôvodu prezident považuje napadnuté ustanovenia zákona o hlavnom

meste Bratislava a zákona o meste Košice za porušujúce princíp právnej istoty.

13.

Vzhľadom na uvedenú argumentáciu prezident navrhuje, aby ústavný súd vydal nález,

ktorým vysloví nesúlad napadnutých ustanovení zákona o hlavnom meste Bratislava a

zákona o meste Košice s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 30 ods. 3

v spojení s

čl. 12 ods. 1

a

4 ústavy

.

II.

Stanoviská účastníkov konania, vedľajšieho účastníka a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

14.

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) listom zo 14. decembra

2023 oznámila ústavnému súdu, že v konaní o návrhu prezidentky Slovenskej republiky

súhlasí s upustením od ústneho pojednávania a k návrhu nebude zaujímať stanovisko.

II.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky

15.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky

(ďalej len „vláda“), vo svojom stanovisku z 22. decembra 2023 uviedla, že sa s návrhom

prezidenta Slovenskej republiky nestotožňuje a navrhuje, aby mu ústavný súd nevyhovel.

16.

Podľa vlády napadnuté zákonné ustanovenia, ktoré nadobudli účinnosť 1. augusta 2023,

sú v súlade s označenými ustanoveniami ústavy. Podstatou legislatívnej zmeny podmienok

pre platnosť miestnych referend v Bratislave a Košiciach a ich mestských častiach

je podľa nej to, že kým v Bratislave a Košiciach sa pre platnosť miestneho referenda,

t. j. rozhodnutia nahrádzajúceho rozhodnutie mestských, resp. miestnych zastupiteľstiev

týchto miest, vyžaduje účasť takého počtu oprávnených voličov (hlasujúcich) ako bol

ich počet vo voľbách do mestského, resp. miestneho zastupiteľstva bezprostredne predchádzajúcich

vyhláseniu referenda, v prípade ostatných miest a obcí na Slovensku sa pre platnosť

miestneho referenda vyžaduje účasť aspoň polovice oprávnených voličov (hlasujúcich).

17.

Vychádzajúc z

čl. 67 ods. 1 ústavy

, podľa ktorého druhej vety spôsob vykonania miestneho referenda a referenda na území

vyššieho územného celku ustanoví zákon, vláda konštatuje, že ústava nelimituje zákonodarcu,

akým spôsobom v zákone upraví podrobnosti vykonania referenda, či už identickým spôsobom

pre všetky mestá a obce na Slovensku, alebo odlišne pre niektoré mestá, ako to je

podľa napadnutej právnej úpravy. Všeobecná úprava spôsobu vykonania miestneho referenda

pre obce a mestá na Slovensku je v súčasnosti obsiahnutá v zákone o obecnom zriadení

a osobitná úprava pre hlavné mesto Bratislava a mesto Košice je obsiahnutá v zákone

o hlavnom meste Bratislave a zákone o meste Košice. Zákon o hlavnom meste Bratislave

a zákon o meste Košice sa ako osobitné zákony aplikujú, ak obsahujú odlišnú úpravu,

ako je úprava obsiahnutá v zákone o obecnom zriadení. Samotná podstata osobitnej úpravy

obsiahnutá v osobitných predpisoch spočíva v prijatí osobitných pravidiel odlišných

od pravidiel všeobecnej úpravy, čo samo osebe ešte neznamená rozpornosť osobitnej

úpravy s ústavou.

18.

Ani úprava miestnych referend v Bratislave a Košiciach, ktorá platila do nadobudnutia

účinnosti napadnutej zákonnej úpravy, nebola totožná s úpravou miestnych referend

v iných mestách a obciach na Slovensku. Najvýraznejším rozdielom bolo a stále je to,

že na vykonanie miestnych referend v Bratislave a Košiciach, resp. ich mestských častiach

sa vyžaduje petícia skupiny obyvateľov týchto miest v počte 20 % všetkých oprávnených

voličov, resp. v prípade miestnych referend mestských častí Bratislavy a Košíc petícia

skupiny obyvateľov príslušnej mestskej časti v počte 20 % všetkých oprávnených voličov

príslušnej mestskej časti alebo aspoň 5 000 oprávnených voličov mestskej časti v prípade

hlavného mesta Bratislavy a v prípade mesta Košice aspoň 2 500 oprávnených voličov

príslušnej mestskej časti. V prípade iných miest a obcí na Slovensku sa na vykonanie

miestneho referenda pritom vyžaduje petícia skupiny obyvateľov mesta alebo obce v

počte aspoň 30 % všetkých oprávnených voličov. Na vyhlásenie miestnych referend v

hlavnom meste Bratislave a meste Košice, resp. v ich mestských častiach sa teda vyžaduje

odlišný počet oprávnených voličov, ako to je pri iných mestách a obciach na Slovensku.

Vláda nesúhlasí s názorom navrhovateľa, že podmienky pre platnosť miestneho referenda

musia byť pre všetky mestá a obce na Slovensku rovnaké. Odlišne stanovené kvóra pre

platnosť miestnych referend v hlavnom meste Bratislave a meste Košice, resp. mestských

častiach týchto miest v porovnaní s úpravou uplatniteľnou pre iné mestá a obce na

Slovensku nevedú podľa vlády k rozporu s čl. 30 ods. 3 ústavy, ktorý upravuje volebné

právo, a s „rovnosťou“ hlasovacieho práva. Výsledky miestnych referend v Bratislave

a Košiciach, resp. ich mestských častiach, pokiaľ je v nich dosiahnutá zákonom stanovená

účasť, nahrádzajú rozhodnutia mestských zastupiteľstiev týchto miest, resp. miestnych

zastupiteľstiev ich mestských častí, a to v územnom obvode danej samosprávy, a svojimi

dôsledkami nezasahujú do územného obvodu inej územnej samosprávy. V prípade miest

Bratislava a Košice, ako aj v prípade iných miest a obcí na Slovensku má každý hlas

voliča v tom istom územnom obvode samosprávy rovnakú váhu. Každý oprávnený volič v

danom územnom obvode danej územnej samosprávy má jeden hlas s rovnakou váhou ako iný

volič v tom istom územnom obvode danej územnej samosprávy. Vláda preto nesúhlasí s

názorom prezidenta, že pokiaľ nie je kvórum pre platnosť miestnych referend identické

pre všetky mestá a obce na Slovensku, dochádza k porušeniu rovnosti hlasovacieho práva

v zmysle čl. 30 ods. 3 ústavy. Inak by v rozpore s uvedeným článkom ústavy musel byť

aj odlišne stanovený počet obyvateľov na iniciovanie (vyvolanie) miestneho referenda

na základe petície obyvateľov, ako to je v prípade miest Bratislava a Košice v porovnaní

s inými mestami a obcami na Slovensku. Tento rozdiel však navrhovateľ vo svojom návrhu

považuje za akceptovateľný. Argumentáciu prezidenta obsiahnutú v jeho návrhu preto

vláda považuje za vnútorne rozpornú. Aj tento navrhovateľom „akceptovateľný rozdiel“

podľa vlády potvrdzuje, že aj podmienky pre platnosť miestneho referenda môžu byť

pre rôzne mestá a obce na Slovensku stanovené rozdielne, a to bez toho, aby takáto

odlišná úprava bola protiústavná.

19.

Vláda zastáva názor, že napadnutá zákonná úprava je nielenže v súlade s ústavou,

ale je aj vhodnejšia ako všeobecná úprava stanovená v zákone o obecnom zriadení. Účasť

voličov vo voľbách do orgánov miestnej samosprávy v Bratislave a Košiciach vytvára

pre miestne referendá v týchto mestách, resp. ich mestských častiach v danom volebnom

období kvórum, ktorého dosiahnutie je podmienkou platnosti miestnych referend v týchto

mestách, resp. ich mestských častiach. Platným miestnym referendom v nich sa dosiahne

nahradenie rozhodnutia ich mestských, resp. miestnych zastupiteľstiev alebo rozhodnutia

o dôležitej veci záujmu mesta, resp. mestskej časti. Výsledok referenda, ktorým sa

nahrádza rozhodnutie mestského, resp. miestneho zastupiteľského orgánu, je podľa vlády

silným prejavom vôle voličov a priamej demokracie a jeho legitimitu zvýrazňuje skutočnosť,

že sa na tomto prejave vôle zúčastní minimálne taký istý počet voličov ako v prípade

samotných volieb poslancov mestského, resp. miestneho zastupiteľstva. Napadnutá zákonná

úprava tak primerane zodpovedá volebnému a hlasovaciemu správaniu voličov.

20.

Vo svojom stanovisku vláda tiež poukazuje na skutočnosť, že kým v prípade uplatnenia

aktívneho volebného práva vo voľbách do orgánov miestnej samosprávy nie je pre platnosť

volieb stanovené konkrétne kvórum (požiadavka účasti), a tak tieto voľby vedú k zvoleniu

orgánov územnej samosprávy (obecných, resp. mestských zastupiteľstiev a starostov

obcí, resp. primátorov miest) bez ohľadu na účasť v týchto voľbách, tak v prípade

uplatnenia hlasovacieho práva tých istých voličov v danej obci alebo meste na Slovensku

sa pre platnosť referenda vyžaduje dosiahnutie účasti nadpolovičnej väčšiny oprávnených

voličov. Úprava obsiahnutá v napadnutých zákonných ustanoveniach vedie k tomu, že

hlas voliča vo voľbách do mestského zastupiteľstva v Bratislave a Košiciach, resp.

miestnych zastupiteľstiev ich mestských častí má rovnakú váhu ako hlas toho istého

voliča v mestskom referende týchto miest, resp. miestnom referende ich mestských častí.

21.

Podľa vlády ústava nevyžaduje, aby úprava hlasovacieho práva v referende bola identická

s úpravou volebného práva, ktoré je jednotné pre celé územie Slovenska. Identickú

úpravu nepožaduje ani

čl. 67 ods. 1 ústavy

, ktorý danú otázku ponecháva na zákonnú úpravu. Úpravu obsiahnutú v napadnutých zákonných

ustanoveniach vláda považuje za primeranejšiu a vôľu voličov vyjadrenú v takýchto

referendách v mestách Bratislava a Košice, resp. ich mestských častiach za legitímnejšiu,

ako to je v prípade miestnych referend konaných v mestách a obciach na Slovensku podľa

všeobecnej úpravy obsiahnutej v zákone o obecnom zriadení, keďže viac zodpovedá správaniu

voličov na konkrétnom území daného samosprávneho celku. Každý volič má pri hlasovaní

v miestnom referende vždy len jeden hlas, ktorého váha je rovnaká ako váha hlasu iného

voliča na území daného samosprávneho celku, čo podľa vlády napĺňa požiadavku rovnosti

vyjadrenú v

čl. 30 ods. 3 ústavy

, ako aj

čl. 12 ods. 1 ústavy

.

22.

Navrhovateľom napadnuté zákonné ustanovenia podľa názoru vlády nevedú k žiadnej sankcii

pre hlasujúceho v miestnom referende v Bratislave a Košiciach, resp. ich mestských

častiach a ani k sťaženiu jeho účasti na správe vecí verejných priamo v zmysle

čl. 30 ods. 1 ústavy

. Rovnako ako voľby do orgánov miestnej samosprávy aj účasť na hlasovaní v referende

možno považovať za realizáciu práva na správu vecí verejných priamo. Zosúladenie kvóra

pre účasť na platnom referende podľa účasti na bezprostredne predchádzajúcich voľbách

do miestnych zastupiteľstiev môže viesť k dostatočnej legitimite výsledku tohto referenda

a zamýšľanému výsledku, t. j. nahradeniu rozhodnutia mestského, resp. miestneho zastupiteľstva.

Ak pre platnosť volieb do mestského, resp. miestneho zastupiteľstva v Bratislave a

Košiciach, resp. ich mestských častiach nie je stanovené žiadne kvórum a voľby sa

považujú za platne uskutočnené aj pri účasti hoc len 100 voličov, tak aj pre nahradenie

rozhodnutia tohto zastupiteľstva môže stačiť aj účasť rovnakého počtu hlasujúcich,

t. j. 100, čo v žiadnom prípade nemožno považovať za sankciu, ale skôr za primeranejšie

nastavené kvórum. Pri takejto nízkej účasti vo voľbách by bola požiadavka na účasť

viac ako 50 % všetkých oprávnených hlasujúcich v referende skôr neprimerane tvrdá

a neadekvátna volebnému správaniu voličov pri realizácii ich hlasovacieho práva v

referende.

23.

Napadnutá právna úprava podľa názoru vlády nie je v rozpore ani s princípmi právneho

štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

, konkrétne princípom zákazu retroaktivity a princípom právnej istoty. Realizácia

aktívneho volebného práva je výlučne spätá s voľbou/kreovaním orgánov miestnej samosprávy,

t. j. obecných, mestských a miestnych zastupiteľstiev a starostov obcí, resp. mestských

častí a primátorov miest. Občania sa prostredníctvom aktívneho volebného práva do

uvedených orgánov miestnej samosprávy podieľajú na správe vecí verejných prostredníctvom

nimi volených zástupcov (t. j. nepriamo), ktorí následne zastupujú ich záujmy. V čase

rozhodovania v uvedených voľbách voliči berú do úvahy len tieto aspekty, a nie aj

prípadnú zmenu v postavení orgánov územnej samosprávy, ich kompetencií a úloh, prípadne

inštitútov územnej samosprávy, kam patrí aj miestne referendum. Nie je pritom vylúčené,

aby aj počas volebného obdobia došlo k zmene postavenia, prípadne kompetencií orgánov

územnej samosprávy, uloženiu im nových úloh, prípadne k decentralizácii štátnej správy

na orgány územnej samosprávy. Ani o takýchto zmenách by občania nemohli vedieť v čase

konania volieb. Takéto zmeny právnych predpisov platiace do budúcna (čo je aj prípad

napadnutých zákonných ustanovení) preto podľa vlády nie je možné považovať sa rozporné

s princípmi právneho štátu. Ak by k takýmto zmenám počas volebného obdobia nemohlo

dôjsť, došlo by k ochromeniu činnosti tejto časti verejnej správy, ktorá však musí

byť schopná rýchlo sa adaptovať na prípadné dynamické zmeny v spoločnosti či preferencii

voličov. Zmyslom inštitútu referenda, ktorým sa občania zúčastňujú na správe vecí

verejných priamo, je rozhodovanie o dôležitých otázkach verejného záujmu (rozvoja

územia), ktoré zákon priamo nevylučuje (napr. rozpočet mesta, resp. mestskej časti),

ako aj takých, pri ktorých to zákon výslovne vyžaduje a ktoré sa spravidla vyskytnú

počas volebného obdobia. Žiadne z otázok, ktoré môžu byť predmetom referenda, nie

je možné predpokladať už v čase konania volieb do orgánov územnej samosprávy, a preto

ani nemôžu rozhodovať o účasti alebo neúčasti voličov v samotných voľbách. Vláda napokon

poukazuje na rozdiel medzi miestnym referendom konaným v mestách Bratislava a Košice,

resp. ich mestských častiach podľa napadnutej právnej úpravy a fakultatívnym referendom

konaným podľa všeobecnej právnej úpravy obsiahnutej v zákone o obecnom zriadení v

iných obciach a mestách na Slovensku (pritom tento právny stav platil aj pred nadobudnutím

účinnosti napadnutej právnej úpravy), a to že výsledkom platného miestneho referenda

v mestách Bratislava a Košice, resp. ich mestských častiach je rozhodnutie, ktoré

nahrádza rozhodnutie už zvoleného, resp. kreovaného mestského zastupiteľstva, resp.

zastupiteľstva mestskej časti. V prípade platného fakultatívneho referenda konaného

v inom meste alebo obci na Slovensku výsledok referenda nenahrádza rozhodnutie mestského,

resp. obecného zastupiteľstva, ale má len odporúčajúci charakter pre orgány mesta,

resp. obce.

24.

Samotné stanovenie tzv. plávajúceho kvóra je podľa vlády výlučne určením konkrétneho

kvóra potrebného na realizáciu platného referenda a rozhodovania dôležitých otázok,

pričom jeho zavedenie napadnutou legislatívnou úpravou nemá žiaden retroaktívny dopad

na výkon volebného práva ani na rozhodovanie voliča o tom, či sa zúčastní alebo nezúčastní

volieb, keďže ich cieľom je ustanoviť na vymedzené volebné obdobie volených zástupcov

do verejných funkcií, a teda realizácia účasti na správe verejných záležitostí prostredníctvom

zvolených zástupcov, t. j. nepriamo. Schválením tzv. plávajúceho kvóra týkajúceho

sa referenda podľa vlády nedošlo k spochybneniu volieb konaných v roku 2022 a ani

k ovplyvneniu žiadnych referend konaných pred nadobudnutím účinnosti napadnutej právnej

úpravy, ktorá smeruje výučne k budúcim referendám.

25.

Vláda, vychádzajúc z už uvedenej argumentácie, považuje napadnuté zákonné ustanovenia

za súladné s označenými článkami ústavy, návrh prezidenta za nedôvodný, a preto navrhuje,

aby mu ústavný súd nevyhovel.

II.3. Replika navrhovateľa

26.

Navrhovateľ sa vo svojom vyjadrení k stanovisku vlády z 29. januára 2024 nestotožnil

s názorom vlády, že pokiaľ

čl. 67 ods. 1 ústavy

nelimituje zákonodarcu, akým spôsobom upraví podrobnosti o miestnom referende, zákonodarca

môže stanoviť pre miestne referendum v rôznych obciach rôzne podmienky. Podľa navrhovateľa

základné atribúty volebného práva sa musia vzťahovať na celoštátne voľby, voľby do

orgánov samosprávy, ako aj na celoštátne a miestne referendum. Je podľa neho nemysliteľné,

aby podmienky na výkon volebného práva boli rozdielne medzi jednotlivými obcami.

27.

Výkladové pravidlo

lex specialis derogat legi generali

, ktoré rieši postup v prípade konfliktu medzi právnymi predpismi rovnakej právnej

sily (spravidla medzi zákonmi), si podľa navrhovateľa vláda zamieňa s princípom prednosti

právnej normy vyššej právnej sily pred právnou normou nižšej právnej sily

(lex superior derogat legi inferiori)

. Rozpor napadnutých zákonných ustanovení s ústavou je dôvodom na konštatovanie ich

nesúladu s ústavou a stratu ich účinnosti. Skutočnosť, že úprava obsiahnutá v zákone

o hlavnom meste Bratislave a zákone o meste Košice predstavuje špeciálnu právnu úpravu

vo vzťahu k zákonu o obecnom zriadení, čo potvrdzuje aj

§ 29 zákona o hlavnom meste Bratislave

a

§ 24 ods. 1 zákona o meste Košice

odkazujúce na zákon o obecnom zriadení v prípade, ak niektoré otázky nie sú upravené

osobitnými predpismi, neznamená, že predmetné osobitné predpisy nemôžu byť v rozpore

s ústavou.

28.

Iné rozdiely v právnej úprave miestneho referenda v Bratislave a Košiciach, resp.

ich mestských častiach na jednej strane a miestnym referendom podľa zákona o obecnom

zriadení, na ktoré poukazuje vláda, navrhovateľ považuje za tendenčné a neakceptovateľné

pre posudzovaný prípad, pretože ich ústavnosť nebola dosiaľ napadnutá kvalifikovaným

subjektom a ich ústavnosti nie je v posudzovanom prípade vhodné ani žiaduce sa bližšie

venovať.

29.

Navrhovateľ zastáva názor, že je potrebné rozlišovať medzi ustanoveniami, ktoré v

rozpore s ústavou obmedzujú základné práva a slobody, a tými, ktoré sa síce odkláňajú

od všeobecnej právnej úpravy, ale občanom poskytujú vyššiu mieru práv. Ustanovenie

podústavného právneho predpisu, ktoré dáva jeho adresátom väčší okruh práv, resp.

vyššiu kvalitu práv ako všeobecný predpis, nemôže byť považované za protiústavné.

Zníženie počtu podpisov oprávnených voličov potrebných na vyhlásenie miestneho referenda

v Bratislave a Košiciach, resp. ich mestských častiach je odôvodnené veľkosťou týchto

miest, pričom platí, že čím väčšie mesto, tým je ťažšie vyzbierať dostatočný počet

podpisov potrebných na vyhlásenie referenda. To zabezpečuje uplatniteľnosť možnosti

výkonu verejnej moci prostredníctvom miestneho referenda obyvateľmi Bratislavy a Košíc

a rozširuje možnosť prístupu občanov týchto miest k výkonu samosprávy priamou formou.

30.

Ani s tvrdením vlády, že pokiaľ sú pravidlá pre platnosť miestneho referenda rovnaké

v rámci jedného územného celku, rozdiely medzi jednotlivými územnými celkami pre platnosť

miestneho referenda sú akceptovateľné, keďže výsledky miestneho referenda sú platné

vždy len na konkrétnom území daného územného celku, sa navrhovateľ nestotožňuje. Podľa

neho čl. 30 ods. 3 ústavy sa nemôže v rámci jednotlivých územných celkov Slovenska

uplatňovať v rôznej miere. Právna úprava, ktorá síce nerozlišuje medzi oprávnenými

voličmi v rámci jednej obce, resp. mestskej časti, ale medzi jednotlivými obcami spôsobuje

nerovnosť volebného práva, je podľa navrhovateľa jednoznačne protiústavná. Odkazujúc

na svoj návrh na začatie konania, opätovne zdôrazňuje, že v niektorých mestských častiach

Bratislavy a Košíc uplatnenie napadnutej zákonnej úpravy znamená, že kvórum požadované

pre platnosť miestneho referenda sa zvýšilo. Obyvateľom predmetných mestských častí

napadnutá právna úprava tak sťažuje výkon samosprávy prostredníctvom miestneho referenda,

pričom obyvateľom iných mestských častí Bratislavy a Košíc ho nesťažuje. V demokratickom

a právnom štáte je podľa navrhovateľa nemysliteľné, aby sa v niektorých samosprávach

pre platnosť miestneho referenda požadovala účasť 50 % oprávnených voličov a v iných

samosprávach sa kvórum odvíjalo od účasti v posledných komunálnych voľbách.

31.

Navrhovateľ namieta aj tvrdenie vlády, že právna úprava miestneho referenda podľa

zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona o meste Košice zavádzajúca tzv. plávajúce

kvórum je vhodnejšia ako jeho úprava podľa zákona o obecnom zriadení. Protiústavnosť

napadnutej legislatívnej úpravy podľa neho spočíva v neopodstatnenom rozdiele medzi

úpravou miestneho referenda v Bratislave a Košiciach, resp. ich mestských častiach

a iných mestách a obciach na Slovensku. Plávajúce kvórum ani percentuálne stanovenie

počtu oprávnených voličov, ktorí sa musia zúčastniť na miestnom referende,

a priori

samo osebe nepovažuje za protiústavné. Ak však zákonodarca považuje úpravu plávajúceho

kvóra za vhodnejšiu, mal ju zaviesť do zákona o obecnom zriadení, aby sa uplatňovala

aj pri miestnych referendách v iných mestách a obciach na Slovensku. Domnieva sa,

že je potrebné zosúladiť právnu úpravu miestneho referenda pre všetky samosprávy,

a to buď opätovným zavedením 50 % hranice pre platnosť miestneho referenda v Bratislave

a Košiciach, resp. ich mestských častiach, alebo zavedením plávajúceho kvóra pre všetky

obce a mestá na Slovensku.

32.

Podľa navrhovateľa vláda pri konštatovaní, že napadnutá právna úprava nijakým spôsobom

nesankcionuje obyvateľov Bratislavy a Košíc, resp. ich mestských častí za výkon ich

aktívneho volebného práva a ani im nesťažuje účasť na správe vecí verejných priamo

prostredníctvom miestneho referenda, a teda nepredstavuje porušenie

čl. 12 ods. 4 ústavy

, opomenula skutočnosť, že v niektorých mestských častiach Bratislavy a Košíc s ohľadom

na výsledky ostatných komunálnych volieb došlo k zvýšeniu kvóra vyžadovaného pre platnosť

miestneho referenda. Vláda vo svojom stanovisku opomína tie mestské časti, v ktorých

účasť v komunálnych voľbách ďaleko presiahla hranicu 50 % oprávnených voličov. Práve

v týchto mestských častiach (ktorých je spolu 10) sa podľa navrhovateľa z nepochopiteľných

príčin sťažuje právo na priamu správu vecí verejných prostredníctvom miestneho referenda.

V tomto ohľade je podľa nej jednoznačne dané, že svojou účasťou v komunálnych voľbách

je obyvateľom dotknutých mestských častí spôsobená ujma na právach. Využitím svojho

aktívneho volebného práva v komunálnych voľbách v roku 2022 zhoršili možnosť uplatnenia

svojho práva podieľať sa na správe vecí verejných nepriamo prostredníctvom miestneho

referenda (a to bez toho, aby o tom mali vopred vedomosť).

33.

Navrhovateľ sa nestotožňuje ani s tvrdením vlády, podľa ktorého pri voľbách do orgánov

územnej samosprávy oprávnení voliči berú do úvahy len výber volených zástupcov, a

nie aj prípadné zmeny v postavení orgánov územnej samosprávy, ich kompetencií a úloh

či inštitútov územnej samosprávy (kam patrí aj miestne referendum). Podľa navrhovateľa

však túto paralelu nemožno akceptovať. Je rozdiel, či sa rozšíria kompetencie orgánov

územnej samosprávy alebo sa zmenia pravidlá na výkon práva občanov podieľať sa na

správe vecí verejných. Kým prvý uvedený prípad sa voličov dotýka v menšej miere, zmena

pravidiel konania miestneho referenda sa priamo týka ich základných práv. Opätovne

zdôrazňuje, že (ne)účasťou v komunálnych voľbách v roku 2022 oprávnení voliči v Bratislave

a Košiciach, resp. ich mestských častiach zároveň rozhodli aj o kvóre pre možné budúce

miestne referendum. V čase rozhodovania, či sa daných komunálnych volieb zúčastnia,

pritom nevedeli, že ich rozhodnutie bude mať vplyv aj na kvórum potrebné pre platnosť

budúceho miestneho referenda. Zmena zavedená napadnutou právnou úpravou môže v niektorých

mestských častiach Bratislavy a Košíc spôsobiť ochromenie inštitútu miestneho referenda,

keďže dosiahnuť takú vysokú účasť pri miestnom referende, aká bola pri komunálnych

voľbách, sa už s veľkou pravdepodobnosťou nemusí podariť.

34.

K argumentu vlády, že ak by zákonodarca nemohol prijať zákon, ktorým sa menia kompetencie

a povinnosti orgánov územnej samosprávy, došlo by k ochromeniu tejto časti verejnej

správy, navrhovateľ považuje za dôležité prísne rozlišovať medzi zmenou kompetencií

orgánov územnej samosprávy a zmenami v inštitúte miestneho referenda. Kým zmena kompetencií

orgánov územnej samosprávy je možná aj počas volebného obdobia, obsah volebného práva,

resp. skutočnosti, ktoré ovplyvňujú výkon aktívneho volebného práva, retroaktívne

meniť počas volebného obdobia nie je možné. Napadnuté zákonné ustanovenia podľa nej

pôsobia retroaktívne, keďže výsledkom komunálnych volieb v Bratislave a Košiciach

uskutočnených 29. októbra 2022 okrem ustanovenia volených orgánov územnej samosprávy

bola aj zmena kvóra potrebného pre platnosť miestneho referenda v týchto mestách,

resp. ich mestských častiach.

35.

Z uvedených dôvodov prezident trvá na ním podanom návrhu na začatie konania v celom

rozsahu a navrhuje, aby mu ústavný súd vyhovel a v náleze vo veci samej konštatoval

nesúlad napadnutých ustanovení zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona o meste

Košice s označenými článkami ústavy.

II.4. Ústne pojednávanie

36.

Ústavný súd v súlade s

§ 58 ods. 3

druhou vetou zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene

a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom

súde“) prejednal a rozhodol vec bez nariadenia ústneho pojednávania, keďže žiaden

z účastníkov konania nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci o nariadenie

ústneho pojednávania, pričom na základe podaní účastníkov konania zastával názor,

že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci. Ústavný súd preto

na základe uvedeného ustanovenia zákona o ústavnom súde upustil od ústneho pojednávania.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

37.

V zmysle navrhovateľom napadnutej úpravy zákona o hlavnom meste Bratislave výsledok

miestneho referenda Bratislavy, resp. jej mestskej časti nahrádza rozhodnutie mestského

zastupiteľstva Bratislavy, resp. miestneho zastupiteľstva jej mestskej časti, ak sa

ho zúčastnil taký počet oprávnených voličov, aký sa zúčastnil volieb do mestského

zastupiteľstva Bratislavy, resp. príslušného miestneho zastupiteľstva jej mestskej

časti bezprostredne predchádzajúcich vyhláseniu referenda, a v zmysle navrhovateľom

napadnutej úpravy zákona o meste Košice výsledok referenda mesta Košice, resp. referenda

jeho mestskej časti nahrádza rozhodnutie mestského zastupiteľstva Košíc, resp. miestneho

zastupiteľstva jeho mestskej časti, ak sa ho zúčastnil aspoň taký počet oprávnených

voličov, aký sa zúčastnil volieb do mestského zastupiteľstva Košíc, resp. príslušného

miestneho zastupiteľstva jeho mestskej časti bezprostredne predchádzajúcich vyhláseniu

referenda mesta, resp. jeho mestskej časti, a ak bolo rozhodnutie prijaté nadpolovičnou

väčšinou platných hlasov účastníkov referenda mesta, resp. jeho mestskej časti.

38.

Cieľom prijatia spornej právnej úpravy podľa zákonodarcu je posilniť volebné právo

občanov v samospráve tým, že sa uľahčí a zefektívni miestne referendum v Bratislave

a Košiciach, resp. ich mestských častiach, a to jednak znížením počtu podpisov petície

skupiny obyvateľov týchto miest, resp. ich mestských častí potrebných na vyhlásenie

miestneho referenda z dovtedajšieho počtu najmenej 30 % všetkých oprávnených voličov

na 20 % všetkých oprávnených voličov, resp. alternatívne na aspoň 5 000 všetkých oprávnených

voličov na vyhlásenie miestneho referenda mestskej časti Bratislavy a aspoň 2 500

všetkých oprávnených voličov na vyhlásenie miestneho referenda mestskej časti Košíc

a jednak znížením kvóra požadovanej účasti pre platnosť miestneho referenda v uvedených

mestách, resp. ich mestských častiach z dovtedajších aspoň 50 % oprávnených voličov

na taký ich počet, aký sa zúčastnil volieb do orgánov územnej samosprávy týchto miest,

resp. ich mestských častí pred vyhlásením miestneho referenda.

39.

Podľa navrhovateľa napadnutá zákonná úprava nie je v súlade s ústavnou požiadavkou

rovnosti volebného práva podľa

čl. 30 ods. 3 ústavy

v spojení s ústavným princípom rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

, ústavným zákazom spôsobenia ujmy na právach niekomu pre to, že uplatňuje svoje základné

práva a slobody podľa

čl. 12 ods. 4 ústavy

, a princípmi demokratického a právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

, konkrétne princípmi právnej istoty a zákazu retroaktivity.

III.1. K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s ústavnou požiadavkou rovnosti

volebného práva podľa

čl. 30 ods. 3 ústavy

v spojení s ústavným princípom rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

40.

Navrhovateľ považuje napadnuté ustanovenia zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona

o meste Košice za nesúladné s označenými článkami ústavy z dôvodu ich rozporu s ústavnou

požiadavkou rovnosti volebného práva zakotvenou v čl. 30 ods. 3 ústavy, ktorá sa v

rovnakej miere má vzťahovať aj na právo hlasovať v referende, resp. v okolnostiach

posudzovaného prípadu miestnom referende, keďže podľa nej neodôvodnene diferencujú

medzi hlasmi hlasujúcich v miestnom referende v Bratislave a Košiciach, resp. ich

mestských častiach a hlasmi hlasujúcich v miestnom referende v iných mestách a obciach

na Slovensku. Na rozdiel od miestneho referenda v iných mestách a obciach na Slovensku,

ktorého výsledky sú v zmysle § 11a ods. 8 zákona o obecnom zriadení platné, ak sa

na ňom zúčastnila aspoň polovica oprávnených voličov a ak bolo rozhodnutie prijaté

nadpolovičnou väčšinou platných hlasov účastníkov miestneho referenda, pre platnosť

výsledku miestneho referenda v Bratislave a Košiciach, resp. ich mestských častiach

sa v zmysle napadnutej právnej úpravy požaduje účasť takého počtu oprávnených voličov,

aký sa zúčastnil volieb do príslušného mestského, resp. miestneho zastupiteľstva bezprostredne

predchádzajúcich vyhláseniu referenda. V dôsledku prijatia spornej právnej úpravy

tak podľa navrhovateľa dochádza k tomu, že hlasy rôznych oprávnených voličov v rôznych

mestách a obciach na Slovensku majú v prípade miestneho referenda rozdielnu váhu.

Na uvedenú diferenciáciu platnosti výsledkov miestnych referend v Bratislave a Košiciach,

resp. ich mestských častiach a platnosti výsledkov miestnych referend v iných mestách

a obciach na Slovensku podľa navrhovateľa neexistuje nijaký logický, legitímny a ústavne

udržateľný dôvod. Považuje za nemysliteľné, aby sa v niektorých samosprávach na platnosť

výsledkov miestneho referenda požadovala účasť aspoň 50 % oprávnených voličov a v

iných samosprávach sa kvórum platnosti výsledkov miestneho referenda odvíjalo od účasti

oprávnených voličov v posledných komunálnych voľbách. Podľa navrhovateľa uplatňovanie

napadnutých zákonných ustanovení v prípade niektorých mestských častí Bratislavy a

Košíc, a to tých, v ktorých bola volebná účasť v posledných voľbách do príslušného

miestneho zastupiteľstva viac ako 50 % oprávnených voličov, nenapĺňa ciel spornej

právnej úpravy, ktorým je posilniť volebné právo občanov v samospráve a uľahčiť a

zefektívniť miestne referendum znížením kvóra pre platnosť miestneho referenda, keďže

v týchto mestských častiach Bratislavy a Košíc došlo v dôsledku prijatia namietanej

legislatívnej úpravy k zvýšeniu kvóra potrebného pre platnosť miestneho referenda.

41.

V intenciách ustálenej judikatúry ústavného súdu jednotlivé ustanovenia ústavy je

potrebné vykladať a aplikovať vo vzájomnej súvislosti všetkých relevantných ústavných

noriem (II. ÚS 48/97, II. ÚS 31/97, PL. ÚS 13/97, PL. ÚS 15/98, II. ÚS 10/99, I. ÚS

53/01, PL. ÚS 12/01, m. m. PL. ÚS 9/04, PL. ÚS 16/08), a preto aj všetky ustanovenia

ústavy o rovnosti je potrebné vnímať, interpretovať a uplatňovať v ich vzájomnej organickej

väzbe, čo zvlášť platí o tých ustanoveniach ústavy, ktoré sú formulované vo všeobecnej

podobe (čl. 12 ods. 1 prvá veta, čl. 12 ods. 2 a čl. 13 ods. 3 ústavy), keďže predstavujú

základné východisko uplatnenia princípu rovnosti v konkrétnom prípade, resp. v konkrétnej

situácii. Okrem uvedených všeobecných ustanovení súčasťou ústavy sú aj špeciálne ustanovenia

o rovnosti, v kontexte posudzovaného prípadu rovnosti volebného práva (čl. 30 ods.

3 ústavy).

42.

Judikatúra ústavného súdu sa ustálila i na názore, že

čl. 12 ods. 1 ústavy

má charakter všeobecného ústavného princípu. Ide o všeobecné pravidlo rovnosti, ktoré

slúži na generálnu ochranu pred diskrimináciou a vo svojej podstate vyjadruje rovnosť

všetkých subjektov práva pred zákonom, pričom v tomto zmysle je adresované všetkým

orgánom verejnej moci, ktoré musia vo vzťahu k všetkým subjektom práva, ich základným

právam a slobodám z hľadiska ich uskutočňovania a uplatňovania pristupovať rovnako

bez ohľadu na okolnosti predpokladané

čl. 12 ods. 2 ústavy

[pohlavie, rasu, farbu pleti... (m. m. PL. ÚS 16/08)]. Z

čl. 12 ods. 2 ústavy

vyplýva subjektívne právo každého, aby nebol diskriminovaný z dôvodov v tomto ustanovení

vymenovaných (III. ÚS 39/01, II. ÚS 5/03). Vychádzajúc z modelu materiálneho chápania

rovnosti, ústavný súd zdôrazňuje, že nie je dôležité, aké rozdiely medzi ľuďmi existujú,

pretože ľudia majú rovnakú hodnotu, a preto zasluhujú rovnakú starostlivosť a rešpekt

(

čl. 12 ods. 1 ústavy

). Vyplýva to zo všeobecných hodnôt ľudskej dôstojnosti, autonómnosti a rovnakej ceny

každého indivídua, ktoré tvoria základ pre zákaz nespravodlivej diskriminácie ľudských

bytostí bez ohľadu na ich postavenie v spoločnosti (PL. ÚS 8/04, PL. ÚS 16/2018, PL.

ÚS 10/2022).

43.

Za diskriminačnú úpravu, resp. úpravu porušujúcu ústavnú požiadavku rovnosti v právach

v zmysle

čl. 12 ods. 1 ústavy

možno považovať takú právnu úpravu, ktorá rovnaké alebo analogické/porovnateľné situácie

rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže rozumne odôvodniť

legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve zvoleným legislatívnym

riešením (PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 6/04, PL. ÚS 10/2022). Tento základný princíp je porušený

vždy vtedy, ak sa s jednou skupinou adresátov noriem v porovnaní s inou skupinou zaobchádza

inak, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti,

ktoré odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie (II. ÚS 5/03, PL. ÚS 16/2018, PL.

ÚS 10/2022).

44.

Národná rada je preto povinná prijímať také zákony, ktoré nikoho pri uplatňovaní

základných práv a slobôd nediskriminujú, aj keď nie každý rozdiel, ktorý sa vyskytne

v zákonoch upravujúcich výkon určitých základných práv a slobôd, musí byť v rozpore

s

čl. 12 ods. 1

, resp.

čl. 12 ods. 2 ústavy

, pretože v určitých situáciách sa na prvý pohľad diskriminujúca úprava používa na

odstránenie alebo zmiernenie faktickej nerovnosti dotknutých osôb (PL. ÚS 21/00, PL.

ÚS 14/2020).

45.

Podľa konštantnej judikatúry ústavného súdu (napr. PL. ÚS 13/09, I. ÚS 17/99, PL.

ÚS 16/2018, PL. ÚS 10/2022) ústavný princíp rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach

podľa čl. 12 ods. 1 ústavy, resp. zákaz diskriminácie podľa čl. 12 ods. 2 ústavy nie

sú spravidla chránené samy osebe, ale k ich porušeniu môže dôjsť v zásade len v súvislosti

s porušením iného základného práva alebo slobody. To znamená, že dovolávať sa ich

porušenia možno v zásade len v spojení s porušením iného konkrétneho základného práva

a slobody podľa ústavy alebo ľudského práva alebo základnej slobody podľa kvalifikovanej

medzinárodnej zmluvy o ľudských právach a základných slobodách (m. m. pozri napr.

PL. ÚS 14/98, I. ÚS 17/99, PL. ÚS 10/04). Ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre

(PL. ÚS 33/95, PL. ÚS 43/95, PL. ÚS 18/97, PL. ÚS 4/00, PL. ÚS 21/00, PL. ÚS 15/03,

PL. ÚS 15/06, PL. ÚS 3/08, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 11/2011, PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS 16/2018,

PL. ÚS 10/2022) preferuje tento akcesorický prístup k preskúmavaniu namietaného porušenia

ústavného princípu rovnosti, resp. zákazu diskriminácie a ani v tejto veci nemá dôvod

od neho ustúpiť.

46.

Navrhovateľ namieta nesúlad spornej legislatívnej úpravy s princípom rovnosti v právach

podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

v spojení s ústavnou požiadavkou rovnosti volebného práva podľa

čl. 30 ods. 3 ústavy

. Je toho názoru, že napadnuté zákonné ustanovenia

„... spôsobujú značnú nerovnosť medzi obyvateľmi Bratislavy a Košíc na jednej strane

a obyvateľmi iných obcí na strane druhej, resp. nerovnosť medzi obyvateľmi jednotlivých

mestských častí týchto dvoch miest,“

keďže hlasom obyvateľov Bratislavy a Košíc, resp. ich mestských častí pri realizácii

miestneho referenda priznávajú inú váhu, ako je váha hlasov obyvateľov iných miest

a obcí na Slovensku pri realizácii miestneho referenda podľa všeobecnej úpravy referenda

obsiahnutej v zákone o obecnom zriadení. Z odôvodnenia návrhu navrhovateľa možno vyvodiť,

že porušenie ústavného princípu rovnosti v právach podľa čl. 12 ods. 1 ústavy a ústavnej

požiadavky rovnosti volebného práva podľa

čl. 30 ods. 3 ústavy

namieta v spojení so základným právom občanov zúčastňovať sa na správe verejných

vecí priamo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy. Navrhovateľ však v petite svojho návrhu čl.

30 ods. 1 ústavy za referenčnú normu, s ktorou by podľa neho napadnutá právna úprava

mala byť v nesúlade, neoznačuje.

47.

Princípy volebného práva podľa čl. 30 ods. 3 ústavy, a to všeobecnosť, rovnosť, priamosť

a tajnosť hlasovania, vyjadrujúce obsahové kvality volebného práva a predstavujúce

základ právnej úpravy volebného práva, ktorý ostatné podústavné normy ďalej rozvíjajú

a konkretizujú, je možné reflektovať nielen v prípade volebného práva, ale aj v prípade

základného práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo prostredníctvom hlasovania

v referende. Aj v prípade hlasovania v referende celoštátnom alebo miestnom by totižto

malo platiť, že právo hlasovať má každý, kto splní podmienky definujúce všeobecnosť

volebného, resp. hlasovacieho práva, ako aj to, že každý hlasujúci by mal mať rovnaký

počet hlasov s rovnakou váhou, že každý hlasujúci hlasuje priamo, tzn. že jeho vôľa

prejavená v hlasovaní má priamy vplyv na výsledok hlasovania v referende a že každý

hlasujúci by mal mať možnosť hlasovať tak, aby nebolo možné zistiť obsah jeho rozhodnutia

[porovnaj: OROSZ, L. – SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I. (základné princípy a ľudské práva)

. Bratislava : Wolters Kluwer SR s.r.o., 2021, s. 412.].

48.

Princíp rovnosti volebného práva podľa čl. 30 ods. 3 ústavy možno považovať za transformáciu

všeobecného prirodzenoprávneho ústavného princípu rovnosti ľudí v právach do sféry

volebného práva vyjadrujúcu mieru a význam hlasu zúčastneného voliča, resp. hlasujúceho

v referende. Princíp rovnosti volebného práva znamená, že každý volič, resp. hlasujúci

v referende má mať rovnaké právne postavenie, tzn. má mať jeden hlas alebo rovnaký

počet hlasov, a hlas každého voliča, resp. každého hlasujúceho v referende má mať

rovnakú váhu, resp. hodnotu (PL. ÚS 19/98).

49.

K narušeniu princípu rovnosti volebného práva môže dôjsť formálne alebo materiálne

[porovnaj: OROSZ, L. – SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I. (základné princípy a ľudské práva)

. Bratislava : Wolters Kluwer SR s.r.o., 2021, s. 420.]. O formálne narušenie ide

vtedy, ak právny poriadok výslovne ustanovuje, že určité kategórie voličov majú viac

hlasov ako ostatní voliči, prípadne že ich hlasy majú väčšiu váhu. Rozdiely v počte

hlasov v minulosti pramenili zo spoločenského postavenia voliča vyjadreného predovšetkým

výškou majetku alebo úrovňou dosiahnutého vzdelania. Pri materiálnom narušení princípu

rovnosti volebného práva nejde o jeho narušenie výslovným určením rozdielneho počtu

hlasov alebo ich váhy pre rôzne kategórie voličov, ale o narušenie spočívajúce v tom,

že hlasy rôznych voličov majú pri celkovom zisťovaní výsledkov volieb rôznu váhu.

Materiálne porušenie princípu rovnosti volebného práva súvisí s konštrukciou volebných

obvodov, t. j. s problémom tzv. volebnej geometrie, keď veľkosť volebných obvodov

je stanovená tak, že na jeden volený mandát nepripadá približne rovnaký počet voličov

a na získanie mandátu preto nestačí približne rovnaký počet hlasov. K takémuto stavu

môže dôjsť buď (zámerne) nesprávnym stanovením hraníc volebných obvodov, alebo ich

zakonzervovaním, ktoré nereflektuje meniaci sa demografický vývoj, teda nárast alebo

pokles počtu voličov. Podľa ústavného súdu napadnutá právna úprava nenarušuje princíp

rovnosti volebného práva ani formálne a ani materiálne, keďže žiadnym hlasujúcim v

miestnom referende v mestách Bratislava a Košice, resp. v ich mestských častiach nepriznáva

väčší počet hlasov, resp. väčšiu váhu ich hlasu ako ostatným hlasujúcim v miestnom

referende v týchto mestách, resp. ich mestských častiach a jej uplatnením nedochádza

ani k tomu, že hlasy rôznych hlasujúcich v miestnom referende v týchto mestách, resp.

ich mestských častiach majú pri celkovom zisťovaní výsledkov miestneho referenda rôznu

váhu. Váha hlasov hlasujúcich obyvateľov Bratislavy a Košíc, resp. ich mestských častí

v miestnom referende je pri celkovom zisťovaní výsledkov miestneho referenda rovnaká.

50.

K diskriminačnému pôsobeniu napadnutej legislatívnej úpravy na obyvateľov Bratislavy

a Košíc, resp. ich mestských častí dochádza podľa navrhovateľa tým, že pre platnosť

výsledku miestneho referenda vyhláseného mestským, resp. miestnym zastupiteľstvom

mesta, resp. mestskej časti, v ktorej majú bydlisko, sa vyžaduje účasť takého počtu

oprávnených voličov, aký sa zúčastnil volieb do príslušného mestského, resp. miestneho

zastupiteľstva bezprostredne predchádzajúcich vyhláseniu referenda, zatiaľ čo obyvatelia

iných miest a obcí na Slovensku podľa všeobecnej úpravy miestneho referenda podľa

zákona o obecnom zriadení majú možnosť dosiahnuť platnosť výsledkov miestneho referenda,

ak sa na ňom zúčastní aspoň polovica oprávnených voličov a ak je rozhodnutie prijaté

nadpolovičnou väčšinou platných hlasov účastníkov miestneho referenda.

51.

Ako to už ústavný súd v predchádzajúcom texte tohto nálezu (v bode 43 odôvodnenia

tohto nálezu) pripomenul, za diskriminačnú je potrebné považovať takú právnu úpravu,

ktorá rovnaké alebo analogické/porovnateľné situácie rieši odchylným spôsobom, resp.

úpravu, ktorá s jednou skupinou adresátov noriem v porovnaní s inou skupinou zaobchádza

inak, hoci medzi oboma skupinami nie sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti,

ktoré odôvodňujú takéto nerovnaké zaobchádzanie. Za diskriminačnú teda nemožno považovať

takú právnu úpravu, ktorá odlišným spôsobom rieši odlišné situácie, resp. ktorá s

jednou skupinou adresátov noriem zaobchádza odlišne v porovnaní s inou skupinou, ak

medzi oboma skupinami adresátov noriem sú rozdiely takého druhu a takej závažnosti,

ktoré odôvodňujú takéto odlišné zaobchádzanie.

52.

Napadnuté zákonné ustanovenia sa na prvý pohľad môžu javiť, že pri realizácii miestneho

referenda zaobchádzajú s jednou skupinou adresátov noriem, obyvateľmi miest Bratislava

a Košice, resp. ich mestských častí, odlišne v porovnaní s inou skupinou, obyvateľmi

iných miest a obcí na Slovensku, pretože, vychádzajúc zo zámeru zákonodarcu, by pre

obyvateľov uvedených miest, resp. ich mestských častí mali stanovovať odlišné, tzv.

plávajúce kvórum pre platnosť výsledkov miestneho referenda, ako je kvórum stanovené

pre obyvateľov iných miest a obcí na Slovensku všeobecnou úpravou miestneho referenda

obsiahnutou v zákone o obecnom zriadení.

53.

Napadnuté zákonné ustanovenia však upravujú situácie, keď výsledok miestneho referenda

Bratislavy, resp. jej mestskej časti a výsledok referenda mesta Košice, resp. jeho

mestskej časti nahrádza rozhodnutie mestského zastupiteľstva Bratislavy, resp. miestneho

zastupiteľstva jej mestskej časti a mestského zastupiteľstva mesta Košice, resp. miestneho

zastupiteľstva jeho mestskej časti. Neupravujú podmienky platnosti výsledkov miestneho

referenda v uvedených mestách, resp. ich mestských častiach. Tie naďalej aj po prijatí

napadnutej úpravy ostávajú predmetom všeobecnej úpravy obsiahnutej v zákone o obecnom

zriadení, ktorá sa má v zmysle

§ 29 zákona o hlavnom meste Bratislave

a

§ 24 zákona o meste Košice

uplatniť, ak zákon o hlavnom meste Bratislave a zákon o meste Košice neupravujú inak.

Podľa všeobecnej úpravy obsiahnutej v

§ 11a ods. 8 zákona o obecnom zriadení

, ktorý je potrebné aplikovať aj na platnosť výsledkov miestnych referend v hlavnom

meste Bratislave a meste Košice, resp. mestských častiach týchto miest, výsledky miestneho

referenda sú platné, ak sa na ňom zúčastnila aspoň polovica oprávnených voličov a

ak bolo rozhodnutie prijaté nadpolovičnou väčšinou platných hlasov účastníkov miestneho

referenda. Len ak výsledok miestneho referenda Bratislavy, resp. jej mestskej časti

a výsledok miestneho referenda mesta Košice, resp. jeho mestskej časti je platný podľa

§ 11a ods. 8 zákona o obecnom zriadení

, tzn. ak sa na ňom zúčastnila aspoň polovica oprávnených voličov a ak bolo rozhodnutie

prijaté nadpolovičnou väčšinou platných hlasov jeho účastníkov, výsledok miestneho

referenda Bratislavy, resp. jej mestskej časti a výsledok referenda mesta Košice,

resp. jeho mestskej časti nahrádza rozhodnutie mestského zastupiteľstva Bratislavy,

resp. miestneho zastupiteľstva jej mestskej časti a mestského zastupiteľstva mesta

Košice, resp. miestneho zastupiteľstva jeho mestskej časti za podmienky, že sa miestneho

referenda uvedených miest, resp. ich mestských častí zúčastnil (aspoň) taký počet

oprávnených voličov, aký sa zúčastnil volieb do mestských zastupiteľstiev týchto miest,

resp. miestnych zastupiteľstiev ich mestských častí bezprostredne predchádzajúcich

vyhláseniu referenda. Vzhľadom na uvedené je potrebné dospieť k záveru, že cieľ, ktorý

chcel zákonodarca dosiahnuť prijatím spornej zákonnej úpravy, vyjadrený v bode 6 odôvodnenia

tohto nálezu, spočívajúci v zámere posilniť volebné právo občanov v samospráve znížením

referendového kvóra z terajších 50 % na taký počet oprávnených voličov, aký sa zúčastnil

volieb do orgánov danej samosprávy pred vyhlásením referenda, sa národnej rade prijatím

napadnutej právnej úpravy nepodarilo dosiahnuť.

53.1.

Dodatková podmienka predmetného nadštandardu nemusí byť splnená, ak sa na bezprostredne

predchádzajúcich komunálnych voľbách v obvode konaného referenda zúčastnil väčší počet

oprávnených voličov, než aký je potrebný na platnosť aktuálne konaného referenda,

čo bude z hľadiska podmienok platnosti referenda v oboch štatutárnych mestách, nazerajúc

na vec štatisticky, ojedinelou výnimkou. Referendum musí byť v takom prípade nielen

platné, ale početnosť účasti na ňom musí číselne dosiahnuť alebo prevýšiť početnosť

skoršej volebnej účasti.

53.2.

Pri menšom počte oprávnených voličov zúčastnených na platnom referende, ako je počet

oprávnených voličov zúčastnených na skorších voľbách, platné referendum rozhodnutie

zastupiteľstva priamo nenahradí; všeobecný zákonný štandard platí aj pre alternatívu

neplatnosti referenda (bez ohľadu na účasť v skorších voľbách).

54.

V zmysle

čl. 67 ods. 1 ústavy

miestne referendum predstavuje uskutočňovanie územnej samosprávy, ktorej základom

je obec (

čl. 64

prvá veta ústavy). Pri uplatňovaní princípu rovnosti volebného práva v rámci uskutočňovania

územnej samosprávy, resp. rovnosti základného práva zúčastňovať sa na správe verejných

vecí priamo prostredníctvom hlasovania v miestnom referende preto nemožno porovnávať

právne postavenie oprávnených voličov, resp. hlasujúcich v miestnom referende, ako

ani účinky výsledkov platného miestneho referenda v rámci rôznych miest a obcí, resp.

rôznych volebných obvodov, ale len právne postavenie oprávnených voličov, resp. hlasujúcich

v miestnom referende v rámci toho istého volebného obvodu daného mesta alebo obce.

Rovnosť volebného práva podľa čl. 30 ods. 3 ústavy, resp. rovnosť základného práva

zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo prostredníctvom hlasovania v miestnom

referende, t. j. splnenie požiadavky, že každý hlasujúci má rovnaký počet hlasov s

rovnakou váhou, resp. že miera a význam hlasu každého hlasujúceho v miestnom referende

sú rovnaké, je potrebné posudzovať len v rámci konkrétneho volebného obvodu.

55.

Vychádzajúc z uvedeného, napadnuté ustanovenia zákona o hlavnom meste Bratislave

a zákona o meste Košice nepôsobia diskriminačne, a teda nepredstavujú porušenie, resp.

zásah do ústavnej požiadavky rovnosti volebného práva podľa

čl. 30 ods. 3 ústavy

v spojení s ústavným princípom rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

(v zmysle petitu návrhu prezidenta), resp. porušenie/zásah do ústavného princípu

rovnosti ľudí v dôstojnosti a právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

a ústavnej požiadavky rovnosti volebného práva podľa

čl. 30 ods. 3 ústavy

v spojení so základným právom zúčastňovať sa na správe vecí verejných priamo podľa

čl. 30 ods. 1 ústavy

, a preto v okolnostiach posudzovanej veci v rámci preskúmania ústavnej súladnosti

napadnutých legislatívnych ustanovení nebolo potrebné pristúpiť k preskúmaniu splnenia

podmienok ústavne prípustného obmedzenia výkonu označených základných práv podľa

čl. 13 ods. 2

,

3

a

4 ústavy

. Podľa uvedených ustanovení ústavy základné práva a slobody možno obmedziť len zákonom,

pričom zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky

prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky, pri obmedzovaní základných práv a slobôd

sa musí dbať na ich podstatu a zmysel a obmedzenia základných práv a slobôd možno

použiť len na ustanovený cieľ. Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu výkon základných

práv a slobôd možno obmedziť len v záujme dosiahnutia legitímneho cieľa spočívajúceho

v ochrane dôležitého ústavou chráneného verejného záujmu, pričom opatrenie obmedzujúce

výkon základných práv a slobôd musí byť vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne

(PL. ÚS 1/2017, PL. ÚS 14/2020).

56.

Na základe uvedeného ústavný súd návrhu prezidenta v časti namietaného nesúladu napadnutých

ustanovení zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona o meste Košice s

čl. 30 ods. 3

v spojení s

čl. 12 ods. 1 ústavy

nevyhovel.

III.2. K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s ústavným zákazom spôsobenia

ujmy na právach niekomu pre to, že uplatňuje svoje základné práva a slobody podľa

čl. 12 ods. 4 ústavy

57.

Navrhovateľ namieta rozpor napadnutých ustanovení zákona o hlavnom meste Bratislave

a zákona o meste Košice aj s

čl. 12 ods. 4 ústavy

, resp. s

čl. 30 ods. 3

v spojení s

čl. 12 ods. 4 ústavy

. Podľa jeho názoru pokiaľ sa obyvateľ Bratislavy alebo Košíc, resp. ich mestských

častí zúčastní volieb do orgánov územnej samosprávy, znáša tým riziko sťaženia výkonu

svojho základného práva zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo podľa

čl. 30 ods. 1 ústavy

, keďže so zvyšujúcou sa účasťou v týchto voľbách sa zvyšuje kvórum potrebné pre platnosť

výsledkov prípadného budúceho miestneho referenda v týchto mestách, resp. ich mestských

častiach. Čím je účasť obyvateľov týchto miest, resp. ich mestských častí v týchto

voľbách vyššia, tým viac sa pre nich sprísňujú podmienky na prijatie platného rozhodnutia

v rámci ich priamej správy vecí verejných prostredníctvom miestneho referenda. Napadnutá

právna úprava tak podľa navrhovateľa pre týchto obyvateľov predstavuje vo svojej podstate

sankciu za zúčastnenie sa vo voľbách do orgánov samosprávy, resp. za výkon ich aktívneho

volebného práva spočívajúcu v sprísnení podmienok ich práva hlasovať v miestnom referende.

58.

Podľa

čl. 12 ods. 4 ústavy

nikomu nesmie byť spôsobená ujma na právach pre to, že uplatňuje svoje základné práva

a slobody.

59.

V zmysle citovaného ustanovenia ústavy uplatnenie základných práv a slobôd podľa

ústavy nesmie spôsobiť ujmu na akýchkoľvek, teda nielen ústavných, ale aj všetkých

ostatných právach tomu, kto ich uplatňuje (PL. ÚS 18/97).

60.

Uvedené ustanovenie ústavy vo všeobecnosti vylučuje možný dôsledok (dopad) využívania

základných práv alebo slobôd fyzickými osobami alebo právnickými osobami na ich ďalšie

práva. Ústavná norma obsiahnutá v

čl. 12 ods. 4 ústavy

ukladá zákonodarcovi ústavnú povinnosť, aby pri právnej úprave akéhokoľvek práva

vylúčil vznik akejkoľvek ujmy, ktorú by jeho

„nositelia“

mohli utrpieť v dôsledku toho, že si predtým uplatnili niektoré zo svojich základných

práv alebo slobôd. Prvá a základná požiadavka, ktorá pre zákonodarcu vyplýva z uvedeného

ustanovenia ústavy, je, aby konkrétna právna úprava nejakého konkrétneho práva nespájala

či dokonca nepodmieňovala jeho nadobudnutie alebo využívanie s predchádzajúcim uplatnením

alebo neuplatnením niektorého základného práva alebo slobody. Len vylúčením spätosti

a vzájomnej podmienenosti pri nadobúdaní alebo uplatňovaní práva s niektorým zo základných

práv alebo slobôd podľa ústavy sa vylúči možnosť vzniku akejkoľvek ujmy na takomto

práve (PL. ÚS 18/97).

61.

Právna úprava akéhokoľvek práva by preto v zmysle

čl. 12 ods. 4 ústavy

mala byť charakterizovaná absenciou vzájomného prepojenia (podmienenia) pri jeho

nadobúdaní, ako aj pri jeho uplatňovaní konkrétnymi subjektmi s niektorým z ich základných

práv alebo slobôd podľa ústavy. Len takáto právna úprava je totiž schopná v zmysle

čl. 12 ods. 4 ústavy

zabezpečiť rovnaké podmienky pre všetkých „užívateľov“ (potenciálnych užívateľov)

predmetného práva, a to bez ohľadu na to, či si predtým uplatnili alebo neuplatnili

niektoré zo svojich základných práv alebo slobôd, a tým súčasne garantovať aj rovnosť

v ich právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

. A len takáto právna úprava nie je schopná spôsobiť ujmu na právach vzniknutú v dôsledku

toho, že niektoré subjekty si predtým uplatnili (uplatňovali) niektoré zo svojich

základných práv alebo slobôd (PL. ÚS 18/97).

62.

Právna úprava akéhokoľvek práva by preto v zmysle

čl. 12 ods. 4 ústavy

v žiadnom prípade nemala zohľadňovať: (i) skutočnosť, že si niekto uplatnil niektoré

zo svojich základných práv alebo slobôd podľa ústavy, (ii) túto skutočnosť premietnuť

do právnej úpravy nadobúdania alebo uplatňovania konkrétneho práva, (iii) túto skutočnosť

premietnuť do právnej úpravy nadobúdania alebo uplatňovania práva tak, že v dôsledku

uvedeného je táto právna úprava odlišná u tých osôb, ktoré si predtým uplatnili niektoré

zo svojich základných práv alebo slobôd podľa ústavy, v porovnaní s tými osobami,

ktoré si takéto základné právo alebo slobodu neuplatnili (PL. ÚS 18/97).

63.

Pojem

„ujma na právach“

obsiahnutý v

čl. 12 ods. 4 ústavy

nemožno stotožňovať len s nemožnosťou uplatňovať už nadobudnuté právo. Pod týmto

pojmom je potrebné chápať aj akékoľvek iné obmedzenie pri nadobúdaní práva, ktoré

sa prejavilo v porušení ústavnej zásady rovnosti v právach podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

ako výlučný a jediný dôsledok predošlého uplatnenia niektorého zo základných práv

alebo slobôd. O ujme na práve možno hovoriť tiež vtedy, ak jediným dôvodom vylučujúcim

jeho nadobudnutie bolo predošlé uplatnenie niektorého zo základných práv alebo slobôd

(PL. ÚS 18/97).

64.

Podľa ústavného súdu napadnuté legislatívne ustanovenia neporušujú

čl. 12 ods. 4 ústavy

, keďže ich uplatňovanie nespája, nevylučuje ani nijako neobmedzuje a nepodmieňuje

nadobudnutie alebo uplatňovanie základného práva obyvateľov miest Bratislava a Košice,

resp. ich mestských častí zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo podľa

čl. 30 ods. 1 ústavy

prostredníctvom miestneho referenda s predchádzajúcim uplatnením alebo neuplatnením

aktívneho volebného práva obyvateľov týchto miest, resp. ich mestských častí vo voľbách

do mestských zastupiteľstiev týchto miest, resp. miestnych zastupiteľstiev ich mestských

častí. Aj takí obyvatelia týchto miest, resp. ich mestských častí, ktorí si svoje

aktívne volebné právo vo voľbách do mestských zastupiteľstiev týchto miest, resp.

miestnych zastupiteľstiev ich mestských častí uplatnili, majú možnosť uplatniť si

svoje základné právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo podľa

čl. 30 ods. 1 ústavy

prostredníctvom miestneho referenda, a to bez akýchkoľvek obmedzení a za rovnakých

podmienok ako tí obyvatelia týchto miest, resp. ich mestských častí, ktorí si svoje

aktívne volebné právo v týchto voľbách neuplatnili. Vzájomnú spojitosť kvóra potrebného

na dosiahnutie platnosti výsledkov referend Bratislavy a Košíc, resp. ich mestských

častí s počtom oprávnených voličov, aký sa zúčastnil volieb do mestských zastupiteľstiev

týchto miest, resp. príslušných miestnych zastupiteľstiev ich mestských častí bezprostredne

predchádzajúcich vyhláseniu miestnych referend týchto miest, resp. ich mestských častí,

nemožno vnímať ako sankciu uloženú obyvateľom týchto miest, resp. ich mestských častí

za uplatnenie ich aktívneho volebného práva vo voľbách do mestských zastupiteľstiev

týchto miest, resp. príslušných miestnych zastupiteľstiev ich mestských častí, ale

skôr ako snahu zákonodarcu o primeranejšie a legitímnejšie prepojenie vôle obyvateľov

týchto miest, resp. ich mestských častí vyjadrenej v miestnych referendách týchto

miest, resp. ich mestských častí s ich vôľou vyjadrenou vo voľbách do mestských zastupiteľstiev

týchto miest, resp. príslušných miestnych zastupiteľstiev ich mestských častí, ktorých

rozhodnutia platné výsledky miestnych referend týchto miest, resp. ich mestských častí

nahrádzajú.

65.

Na základe uvedeného ústavný súd nevyhovel návrhu prezidenta ani v časti namietaného

nesúladu napadnutých ustanovení zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona o meste

Košice s

čl. 12 ods. 4 ústavy

.

III.3. K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s princípmi demokratického

a právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

66.

Navrhovateľ namieta nesúlad napadnutej zákonnej úpravy aj s princípmi demokratického

a právneho štátu v zmysle

čl. 1 ods. 1 ústavy

, konkrétne s princípmi právnej istoty a zákazu retroaktivity. Zásah do nich vidí

v skutočnosti, že napadnuté zákonné ustanovenia nadobudli účinnosť 1. augusta 2023,

a to bez akýchkoľvek prechodných ustanovení. Zmenené kvórum pre platnosť výsledku

miestneho referenda v mestách Bratislava a Košice, resp. ich mestských častiach sa

tak odvíja od volebnej účasti obyvateľov uvedených miest, resp. ich mestských častí

vo voľbách do orgánov územnej samosprávy konaných 29. októbra 2022. V čase konania

týchto volieb pritom oprávnení voliči, obyvatelia uvedených miest, resp. ich mestských

častí, nemali vedomosť o tom, že ich rozhodnutie o (ne)účasti v uvedených voľbách

priamo ovplyvní kvórum požadované pre platnosť výsledkov ich prípadného budúceho miestneho

referenda. Oprávnení voliči by podľa navrhovateľa mali mať vedomosť o tom, čo ich

hlas vo voľbách spôsobí, pričom túto vedomosť musia mať už v čase, keď sa rozhodujú,

či sa volieb zúčastnia alebo nie. Napadnutá právna úprava tak spôsobila, že hlasy

oprávnených voličov vo voľbách do orgánov územnej samosprávy Bratislavy a Košíc, resp.

ich mestských častí v roku 2022 nadobudli jej prijatím ďalší význam.

67.

Podľa ústavného súdu medzi základné princípy materiálneho právneho štátu v zmysle

čl. 1 ods. 1 ústavy

patrí aj princíp právnej istoty (PL. ÚS 37/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 25/00, PL. ÚS

1/04, PL. ÚS 6/04, PL. ÚS 17/2014, PL. ÚS 7/2017, PL. ÚS 19/2018, PL. ÚS 25/2020).

S uplatňovaním princípu právnej istoty sa spája nielen požiadavka po všeobecnej platnosti,

trvácnosti, stabilite, racionalite a spravodlivom obsahu právnych noriem (PL. ÚS 15/98,

PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 8/04, PL. ÚS 19/2018, PL. ÚS 26/2019, PL. ÚS 25/2020) a ich dostupnosti

občanom (publikovateľnosť), no rovnako aj požiadavka predvídateľnosti konania orgánov

verejnej moci (právna istota), ktorej základom je jednoznačný jazyk a zrozumiteľnosť

právnych noriem (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 19/2018, PL. ÚS 25/2020), t. j. požiadavka,

aby priemerný občan dokázal porozumieť obsahu právnej normy. Požiadavka po jednoznačnom

jazyku a zrozumiteľnosti právnych noriem významne znižuje nebezpečenstvo ich svojvoľného

a diskriminačného uplatňovania výkonnou mocou (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 25/2020). Princíp

právnej istoty zahŕňa napokon aj ochranu legálne nadobudnutých práv a legitímnych

očakávaní a zákaz (pravej) retroaktivity (PL. ÚS 7/2017, PL. ÚS 26/2019).

68.

Podľa ústavného súdu právna norma je charakterizovaná ako retroaktívna, ak stanoví

právne následky pre skutkové podmienky, ktoré nastali pred nadobudnutím účinnosti

tejto normy (PL. ÚS 10/06). S inštitútom právnej istoty v právnom štáte úzko súvisí

požiadavka zachovania legálne nadobudnutých práv. Vo všeobecnom vyjadrení to znamená,

že nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva na základe neskoršie

vydaného právneho predpisu. Zo širšieho hľadiska túto požiadavku treba chápať tak,

že je neprípustné odňať nadobudnuté práva, resp. ich obmedziť

ex tunc

, t. j. do minulosti, pred účinnosťou nového zákona. Táto požiadavka ako imanentná

súčasť právnej istoty sa vzťahuje predovšetkým na základné práva a slobody, ktoré

sú v zmysle

čl. 12 ods. 1 ústavy

neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné (PL. ÚS 16/95).

69.

V podmienkach demokratického štátu, kde vládnu zákony, a nie subjektívne predstavy

ľudí, a z požiadavky právnej istoty jednoznačne vyplýva záver, že právny predpis,

resp. jeho ustanovenia pôsobia iba do budúcnosti, a nie minulosti. V prípade ich spätného

pôsobenia by sa vážne porušila požiadavka na ich bezrozpornosť a všeobecnú prístupnosť

(poznateľnosť), čím by nevyhnutne dochádzalo k situácii, že ten, kto postupuje podľa

práva, by nemal žiadnu možnosť zoznámiť sa s obsahom budúcej právnej normy, ktorá

by napríklad jeho konanie podľa platného práva v minulosti vyhlásila za protiprávne,

resp. za právne neúčinné. To by teda znamenalo, že jednotlivé subjekty práva by nemali

istotu, či ich konanie podľa platného a účinného práva v dobe, keď k nemu došlo, nebude

neskoršie (po prijatí nového právneho predpisu) a

ex tunc

posudzované ako protiprávne alebo právne neúčinné s vylúčením ochrany nimi riadne

nadobudnutých práv v minulosti (v súlade s platnou a účinnou právnou úpravou). Podľa

ústavného súdu ten, kto konal, resp. postupoval na základe dôvery v platný a účinný

právny predpis, nemôže byť vo svojej dôvere k nemu sklamaný (PL. ÚS 36/95).

70.

Na rozdiel od pravej retroaktivity, ktorá je nezlučiteľná s obsahom princípu právneho

štátu a za ktorú je potrebné považovať také konanie zákonodarcu, pri ktorom v novom

zákone neuzná práva alebo povinnosti založené právnymi skutočnosťami, ktoré sa ako

právne skutočnosti uznali na základe predchádzajúceho zákona, nepravá retroaktivita,

ktorú je potrebné považovať za akceptovateľnú, nepripúšťa, aby neskoršia právna norma

neuznala právne skutočnosti, na základe ktorých došlo k vzniku určitého právneho vzťahu

podľa predchádzajúcej právnej úpravy, ale pripúšťa zmeny tých právnych vzťahov, ktoré

vznikli na základe skôr prijatej právnej úpravy. Za nepravú retroaktivitu je potrebné

považovať také konanie zákonodarcu, pri ktorom v novom právnom predpise uzná právne

skutočnosti, ktoré vznikli počas platnosti skoršieho zákona, ale zároveň prinesie

určité zmeny práv alebo povinností, ktoré vznikli na základe týchto právnych skutočností

alebo na ich základe zavedie nové práva alebo povinnosti. Nepravá retroaktivita umožňuje

zákonodarcovi vstúpiť do právnych vzťahov, ktoré vznikli na základe skôr prijatej

právnej úpravy a meniť ich režim (porovnaj

Drgonec, J.

: Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. 2. prepracované a doplnené vydanie.

Bratislava : C. H. Beck, 2019, s. 255.).

71.

Inými slovami, o pravú retroaktivitu ide vtedy, ak v minulom okamžiku niekto mal

nejaké právo (alebo povinnosť) a zákon k tomuto minulému okamžiku toto právo (alebo

povinnosť) zruší alebo zmení. Pravá retroaktivita je fikciou, pretože hoci sa vie,

že v minulom okamžiku niekto mal nejaké právo, zákon finguje, že uvedený subjekt dané

právo nemal alebo ho mal iné. Je preto nutné rozlišovať medzi zmenou pravidiel, ktoré

pochádzajú z minulosti, a zmenou pravidiel do minulosti (PL. ÚS 6/2022).

72.

Podľa ústavného súdu (PL. ÚS 1/2010) z hľadiska právnej teórie je už notorietou,

že nepravá retroaktivita je v súvislosti s uplatňovaním princípu uchovávania dôvery

v právny poriadok a princípu právnej istoty nielen tolerovaným, ale aj potrebným nástrojom

pri vykonávaní významnejších zmien v právnom poriadku, bez ktorého by sa mohli existujúce

spoločenské vzťahy ocitnúť v stave právnej bezprizornosti, resp. mohlo by dôjsť k

vzniku právneho vákua. Nepravá retroaktivita, inými slovami, spočíva v tom, že právne

vzťahy, ktoré vznikli za platnosti starej právnej normy, sa spravujú týmto právom

až do momentu účinnosti nového práva, potom sa už však riadia novým právom.

73.

Za nepravú retroaktivitu sa považuje stav, v ktorom nová právna úprava nevytvára

žiadne právne účinky smerujúce pred deň nadobudnutia jej účinnosti, len kvalifikuje

tie právne úkony, ku ktorým došlo ešte pred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku

čoho môže dôjsť k zmene alebo zrušeniu tých právnych účinkov, ktoré boli predtým späté

s ich uzavretím (PL. ÚS 38/99). O nepravú retroaktivitu ide aj v prípade, ak zákon

uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho

zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov, ktoré s nimi súvisia,

pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového zákona ešte

nenastali (PL. ÚS 3/00).

74.

Podľa ústavného súdu napadnuté zákonné ustanovenia neporušujú princípy právnej istoty

a zákazu retroaktivity patriace medzi základné atribúty demokratického a materiálneho

právneho štátu v zmysle

čl. 1 ods. 1 ústavy

, keďže ich uplatňovanie nespôsobuje odňatie/zrušenie, zmenu ani nijaké obmedzenie

žiadnych v minulosti riadnym spôsobom nadobudnutých práv alebo povinností obyvateľov

miest Bratislava a Košice, resp. ich mestských častí vrátane ich aktívneho volebného

práva vo voľbách do orgánov územnej samosprávy alebo ich základného práva zúčastňovať

sa na správe verejných vecí priamo prostredníctvom miestneho referenda, keďže sa týka

výlučne miestnych referend týchto miest, resp. ich mestských častí realizovaných po

nadobudnutí jej účinnosti. Napadnutá právna úprava nijako nespochybňuje výsledky volieb

do orgánov územnej samosprávy miest Bratislava a Košice, resp. ich mestských častí

konaných v roku 2022 a ani nevyhlasuje podľa predchádzajúcej právnej úpravy platné

výsledky prípadných miestnych referend miest Bratislava a Košice, resp. ich mestských

častí realizovaných pred nadobudnutím jej účinnosti za neplatné, resp. za právne neúčinné.

Týka sa výlučne prípadných budúcich miestnych referend miest Bratislava a Košice,

resp. ich mestských častí, a preto nevytvára žiadne právne účinky smerujúce pred deň

nadobudnutia jej účinnosti. Jej prijatím došlo len k priznaniu určitých účinkov právnym

úkonom (hlasovaniu obyvateľov miest Bratislava a Košice, resp. ich mestských častí

vo voľbách do mestských zastupiteľstiev týchto miest, resp. príslušných miestnych

zastupiteľstiev ich mestských častí vo voľbách konaných v roku 2022), ktoré pôvodne

s ich uskutočnením neboli späté, resp. ktoré s ich uskutočnením skoršia právna úprava

nespájala (určenie kvóra pre platnosť výsledku miestneho referenda Bratislavy a Košíc,

resp. ich mestských častí s ohľadom na počet oprávnených voličov, aký sa zúčastnil

týchto volieb). Tieto účinky sa však prejavujú výlučne do budúcna, t. j. týkajú sa

miestnych referend týchto miest, resp. ich mestských častí vyhlásených po nadobudnutí

účinnosti spornej právnej úpravy. Napadnuté zákonné ustanovenia tak zavádzajú len

tzv. nepravú retroaktivitu, ktorá sa za retroaktivitu v pravom zmysle tohto pojmu

nepovažuje a ktorá je zlučiteľná s princípmi demokratického a právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

a v okolnostiach posudzovanej veci predstavuje potrebný nástroj na vykonanie významnejších

zmien v realizácii miestnych referend Bratislavy a Košíc, resp. ich mestských častí

s cieľom uľahčiť a zefektívniť ich výkon.

75.

Ústavný súd preto nevyhovel návrhu prezidenta ani v časti namietajúcej nesúlad napadnutých

ustanovení zákona o hlavnom meste Bratislave a zákona o meste Košice s

čl. 1 ods. 1 ústavy

.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. septembra 2024

Ivan Fiačan

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky