V mene Slovenskej republiky

271

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 22/2019-60

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej, Libora Duľu, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára,

Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla (sudca spravodajca) a Martina Vernarského

o návrhu

skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpenej doc. PhDr. Martinom Klusom, PhD., MBA, poslancom Národnej rady Slovenskej

republiky, na začatie konania o súlade

§ 6 ods. 5 písm. a)

za bodkočiarkou,

§ 6 ods. 6

druhej vety,

§ 6 ods. 7

vety pred bodkočiarkou,

§ 8a ods. 2

a

§ 24 ods. 3

druhej až štvrtej vety zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických

hnutiach v znení neskorších predpisov, ako aj

§ 50 ods. 4 písm. c)

,

§ 50 ods. 7

,

§ 80 ods. 4 písm. b)

a

§ 80 ods. 7 zákona č. 180/2014 Z. z.

o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov s

čl. 16 ods. 1

,

čl. 20 ods. 4 a 5

,

čl. 24 ods. 3

,

čl. 26 ods. 1

a

4

,

čl. 29 ods. 2 a 3

a

čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky

takto

r o z h o d o l

1.

Ustanovenie

§ 6 ods. 5 písm. a)

časť vety za bodkočiarkou zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických

hnutiach v znení neskorších predpisov

nie je v súlade

s

čl. 26 ods. 1

a

4 Ústavy Slovenskej republiky

.

2.

Vo zvyšnej časti návrhu

n e v y h o v u j e .

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 18. februára 2019 doručený návrh skupiny 31 poslancov Národnej

rady Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovatelia“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy

Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade ustanovení zákona č.

85/2005 Z. z.

o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov (ďalej

len „zákon o politických stranách“) a zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu

volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

(ďalej len „volebný zákon“).

2.

Podľa navrhovateľov (i) § 6 ods. 5 písm. a) za bodkočiarkou zákona o politických

stranách upravujúci

názov politickej strany

nie je v súlade s

čl. 26 ods. 1

a

4 ústavy

, (ii)

§ 6 ods. 6 zákona

o politických stranách a

§ 50 ods. 4 písm. c)

,

§ 50 ods. 7

,

§ 80 ods. 4 písm. b)

a

§ 80 ods. 7 volebného zákona

, z ktorých vyplýva

minimálny počet členov politickej strany,

nie sú v súlade s

čl. 29 ods. 2

a

3

a

čl. 30 ústavy

, (iii)

§ 6 ods. 7

za bodkočiarkou zákona o politických stranách

obmedzujúci členstvo v orgánoch politickej strany

nie je v súlade s

čl. 29 ods. 2

a

3 ústavy

, (iv)

§ 8a ods. 2 zákona

o politických stranách

o oznamovaní členov politickej strany

nie je v súlade s

čl. 16 ods. 1 ústavy

a (v)

§ 24 ods. 3 druhá až štvrtá veta zákona

o politických stranách

o prechode daru politickej strany na štát

nie je v súlade s čl. 20 ods. 4 a 5 ústavy.

3.

Úprava názvu politickej strany

je obsiahnutá v

§ 6 ods. 5 písm. a) za bodkočiarkou zákona

o politických stranách, podľa ktorého

„názov strany alebo jej skratka nesmie obsahovať meno alebo priezvisko osoby, ktorá

je štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, alebo členom prípravného

výboru strany“

.

4.

Podľa navrhovateľov toto ustanovenie bez legitímneho dôvodu zasahuje do základného

práva na slobodu prejavu podľa

čl. 26 ods. 1 a 4 ústavy

, keďže uvedenie mena alebo priezviska toho, kto je štatutárnym orgánom alebo členom

štatutárneho orgánu, alebo prípravného orgánu strany, žiadnym spôsobom neohrozuje

práva a slobody iných ani bezpečnosť štátu, verejného poriadku, verejného zdravia

alebo mravnosť.

5.

Minimálny počet členov politickej strany

vyplýva z viacerých ustanovení. Podľa

§ 6 ods. 6 zákona

o politických stranách

„orgánmi strany sú najmä najvyšší, výkonný, rozhodcovský a revízny orgán. Každý orgán

strany okrem štatutárneho orgánu musí mať najmenej troch členov, výkonný orgán strany

musí mať najmenej deväť členov a najvyšší orgán strany musí mať najmenej 27 členov“.

6.

Podľa

§ 50 ods. 4 písm. c) volebného zákona

pri voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) a zhodne

podľa

§ 80 ods. 4 písm. b) volebného zákona

pri voľbách do Európskeho parlamentu

„ku kandidátnej listine musí byť pripojený zoznam 1. členov najvyššieho orgánu politickej

strany podľa zaregistrovaných stanov podľa osobitného predpisu s uvedením poradového

čísla, mena a priezviska, adresy trvalého pobytu a dátumu narodenia každého člena

uvedeného v zozname v počte najmenej 5-násobku členov výkonného orgánu strany s pripojeným

vlastnoručne podpísaným vyhlásením každého člena uvedeného v zozname, ktorým potvrdzuje

svoje členstvo v najvyššom orgáne politickej strany podľa zaregistrovaných stanov;

pravosť podpisu musí byť úradne osvedčená, a to najskôr v deň uverejnenia rozhodnutia

o vyhlásení volieb v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, alebo 2. členov politickej

strany rovnajúci sa najmenej dvojnásobku počtu kandidátov uvedených na kandidátnej

listine politickej strany s uvedením poradového čísla, mena a priezviska, adresy trvalého

pobytu a dátumu narodenia každého člena s pripojeným vlastnoručne podpísaným vyhlásením

každého člena politickej strany uvedeného v zozname, ktorým potvrdzuje svoje členstvo

v politickej strane; pravosť podpisu musí byť úradne osvedčená, a to najskôr v deň

uverejnenia rozhodnutia o vyhlásení volieb v Zbierke zákonov Slovenskej republiky“

. Podľa § 50 ods. 7 volebného zákona pri voľbách do národnej rady

„ak ide o koalíciu, každá politická strana tvoriaca koalíciu pripojí zoznam podľa

odseku 4 písm. c) prvého bodu alebo druhého bodu a zhodne pri voľbách do Európskeho

parlamentu podľa 80 ods. 7 volebného zákona ak ide o koalíciu, každá politická strana

tvoriaca koalíciu pripojí zoznam podľa odseku 4 písm. b) prvého bodu alebo druhého

bodu“.

7.

Podľa navrhovateľov stanovenie minimálneho počtu osvedčených podpisov jednotlivých

členov ako prílohy kandidátnych listín je obmedzením základného práva byť volený podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

. Hoci právna úprava pôsobí neutrálne, keď zakotvuje rovnaké podmienky na všetky kandidátne

listiny, v praxi pôsobí diskriminačne voči menším a začínajúcim stranám. Kombinácia

psychologického tlaku odovzdávania menoslovu členov štátnej komisii v spojitosti s

podmienkou prikladania zoznamu určitého počtu členov s ich osvedčenými podpismi spôsobí,

že zákonnú podmienku budú spĺňať iba veľké a etablované strany a kandidátom malých

strán bude odobratá možnosť uplatnenia práva byť volený. Hoci možno akceptovať argument,

že štát má s voľbami finančné náklady, na ich kompenzáciu pri neuváženej kandidatúre

slúži volebná kaucia, ktorú môže štát zvýšiť, a tak vytvoriť predpoklady kompenzácie

výdavkov na voľby. Preto nie je dôvod brániť volebnému právu ďalšími, neľahko splniteľnými

nefinančnými podmienkami.

8.

Navrhovatelia zvýrazňujú, že

čl. 29 ods. 3 ústavy

vymedzuje dôvody, pre ktoré možno obmedziť zakladanie politických strán. Pre dosiahnutie

tohto cieľa je však počet členov irelevantný. Navrhovatelia spochybňujú účel zákona

vyjadrený v dôvodovej správe, podľa ktorej treba zabrániť účasti vo voľbách subjektom,

ktoré zjavne nemajú dostatočnú občiansku a členskú podporu, a teda ani reálnu

šancu uspieť vo voľbách. Nedostatok tejto šance nie je prípustným dôvodom obmedzenia

základného práva zakladať politické strany, združovať sa v nich a kandidovať

vo voľbách. Podľa navrhovateľov zamedzenie účasti takýchto subjektov možno dosiahnuť

zvýšením zákonom pomerne nízko stanovenej volebnej kaucie. Navrhovatelia ďalej namietajú

zákon v časti mechanizmu pozastavenia vyplácania príspevku na činnosť politickej

strane, ktorej počet členov výkonného orgánu klesne pod zákonom ustanovenú

hranicu, keď zákon nepredpokladá spätné vyplatenie príspevku za obdobie pozastavenia

jeho vyplácania. Zákon nezohľadnil, že určený počet členov výkonného orgánu

sa môže znížiť z nepredvídateľných dôvodov.

9.

Obmedzenie členstva v orgánoch politickej strany

vyplýva z

§ 6 ods. 7 pred bodkočiarkou zákona

o politických stranách, podľa ktorého

„členom orgánu strany môže byť iba člen strany“

. Podľa navrhovateľov je toto ustanovenie nedôvodne reštriktívne, a preto rozporné

s

čl. 29 ods. 2

a

3 ústavy

, keď členom orgánu strany môže byť iba jej člen. Podľa nich je regulácia členstva

v orgánoch strany a jeho zúženie na členov strany bez opodstatnenia, a to hlavne

pri členoch revízneho orgánu. Zastávajú názor, že nie je v záujme dohľadu nad

dodržiavaním právnych predpisov, aby bola v takýchto orgánoch uprednostnená

stranícka, a nie odborná príslušnosť. Považujú za neprimerané, aby boli bezdôvodne

obmedzovaní v možnosti zabezpečiť čo najlepšie fungovanie orgánov strany. Nemožnosť

nahradenia členstva v revíznom orgáne strany odborne spôsobilou osobou znemožňuje

vytváranie a etablovanie nových strán a tiež pokles schopnosti malých strán

zabezpečiť svoj riadny chod.

10.

Oznamovanie členov politickej strany

je obsiahnuté v

§ 8a ods. 2 zákona

o politických stranách, podľa ktorého

«strana je povinná predložiť Štátnej komisii pre voľby a kontrolu financovania politických

strán (ďalej len „štátna komisia“) na jej požiadanie evidenciu členov strany na plnenie

úloh podľa tohto zákona a osobitného predpisu (podľa poznámky volebného zákona)»

. Navrhovatelia namietajú rozpor ustanovenia s čl. 16 ods. 1 ústavy, keďže hrozí

negatívnym označovaním občanov a s tým spojeným zásahom do ich súkromia. Poukazujú

na negatívne skúsenosti s označeniami ako ľudák či komunista.

11.

Okrem toho namietajú rozpor s čl. 9 nariadenia Európskeho parlamentu Rady (EU)

2016/679 z 27. apríla 2016 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných

údajov a o voľnom pohybe takýchto údajov (ďalej len „nariadenie o ochrane údajov“),

keďže jeho čl. 9 ods. 1 zakazuje spracúvanie osobných údajov, ktoré odhaľujú

politické názory a nemožno aplikovať výnimky podľa čl. 9 ods. 2 písm. d) a g)

nariadenia. Zvýrazňujú, že tieto ustanovenia nariadenia sú prevzaté do zákona č.

18/2018 Z. z.

o ochrane osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších

predpisov (ďalej len „zákon o ochrane osobných údajov“), z ktorého ustanovení v §

16 ods. 1 a 2 písm. d) vyplýva, že osobitné kategórie osobných údajov o politických

názoroch môžu spracúvať len politické strany. Podľa navrhovateľov zákon o politických

stranách ide proti duchu a textu nariadenia, keď zavádza povinnosť odovzdávania

databáz členov štátnej komisii, ktorej členovia nemajú povinnosť mlčanlivosti

a, práve naopak, sú delegovaní politickými stranami, ktoré tieto údaje následne

môžu zneužiť v politickom boji. Ústavnému súdu vzhľadom na priamy účinok nariadenia

navrhujú obrátiť sa na Súdny dvor Európskej únie s prejudiciálnou otázkou.

12.

Prevod daru politickej strany na štát

vyplýva z

§ 24 ods. 3 druhej až štvrtej vety zákona

o politických stranách, podľa ktorého

„ak nemožno darcovi peňažný dar vrátiť, strana je povinná túto skutočnosť bezodkladne

oznámiť ministerstvu financií a peňažný dar poukázať na príjmový účet štátneho rozpočtu.

Takýto peňažný dar sa považuje za príjem štátneho rozpočtu. Ministerstvo financií

oznámi bezodkladne strane údaje potrebné na poukázanie peňažného daru.“

. Namietaným ustanoveniam predchádza prvá veta

§ 24 ods. 3 zákona

o politických stranách, podľa ktorej

„ak darca poukáže strane peňažný dar inak ako prevodom z účtu, strana je povinná tento

peňažný dar darcovi vrátiť v lehote do 60 dní“

.

13.

Podľa navrhovateľov bez administratívneho konania a bez zabezpečenia súdnej ochrany

dochádza k neprijateľnému zasahovaniu štátu do vnútorných záležitostí politickej

strany a do jej majetkových vzťahov. Táto konštrukcia je podobná trestu prepadnutia

veci, prípadne spĺňa znaky vyvlastnenia zo zákona, ktorému nemožno priznať legitimitu,

čo vedie k rozporu s

čl. 20 ústavy

. Navrhovatelia poukazujú na to, že môže dôjsť k situáciám, keď dar nebude možné

vrátiť darcovi z objektívnych dôvodov.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka

II.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

14.

Národná rada

k úprave názvu politickej strany

uviedla, že ho nemožno chápať ako znemožnenie prijímania alebo rozširovania informácií

alebo myšlienok, keďže informácia o členoch prípravného výboru a štatutárneho

orgánu je verejne prístupná v registri politických strán a namietané ustanovenie

zákona nebráni šíreniu tejto informácie. Podľa národnej rady je toto obmedzenie

preventívnym opatrením ochrany fyzických osôb s rovnakým menom a slúži aj na predchádzanie

nepokojom, keď by určitá osoba bola spájaná s protiprávnou činnosťou. Priama

väzba názvu na jednu osobu by mohla pôsobiť zavádzajúco pri skončení jej členstva

v strane.

15.

Čo sa týka cieľa tohto ustanovenia, poukázala na odôvodnenie pozmeňujúceho návrhu

poslanca, podľa ktorého ustanovenie má zamedziť dojmu vlastníctva politickej strany

jedinou osobou a jej výnimočného postavenia oproti iným členom strany, čo môže

vyvolať rozpor s demokratickými princípmi, na ktorých by mala fungovať politická

strana. Okrem toho to zamedzuje ovplyvňovaniu voliča počas volebného moratória

a hlasovania, keďže hlasovací lístok obsahuje označenie názvu strany podstatne

väčším písmom ako označenie kandidátov, čo znevýhodňuje ostatné politické

strany pri ich identifikácii voličmi a najmä znevýhodňuje ostatných kandidátov

tejto strany voči osobe, ktorej meno je v názve strany. Nakoniec to zamedzuje problémom

vo fungovaní strany pri zmene osoby, ktorej meno je v jej názve.

16.

Podľa národnej rady absencia tohto obmedzenia môže narúšať vnútornú demokraciu

politických strán, keďže už oznámenie prípravného výboru strany musí obsahovať

navrhovaný názov strany a skratku, pričom prípravný výbor je naďalej zložený

len z troch členov, ktorí rozhodnú o názve strany a jej skratke. Ak obsahuje názov

strany alebo jej skratka meno alebo priezvisko jednej z osôb, ktorá je členom prípravného

výboru, bola by ďalšia zmena názvu strany ťažšia, čím sa táto osoba dostane

už pri vzniku strany do nerovného postavenia oproti ostatným členom strany.

17.

Čo sa týka

minimálneho počtu členov politickej strany,

národná rada uviedla, že tieto úpravy neobmedzujú princíp demokratického a slobodného

vytvárania politických strán podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

ani slobodné rozhodovanie občana o tom, či využije svoje základné právo združovať

sa v politických stranách. Odkázala na rozhodnutie ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS

6/2008, podľa ktorého podobné úpravy majú za cieľ vytvoriť mechanizmus, ktorý napomáha

volebnej účasti takých politických strán, ktoré majú reálnu šancu na úspech a

ktorých cieľom je získanie poslaneckých mandátov, a nie sebaprezentácia z iných

než volebných dôvodov alebo oslabenie inej politickej strany. Stanovenie minimálneho

počtu osvedčených podpisov jednotlivých členov ako prílohy kandidátnych listín

prispieva k formovaniu zodpovedného postoja politických strán k rozhodnutiu zúčastniť

sa volieb. Podľa národnej rady namietané ustanovenia nie sú spôsobilé zasiahnuť

do podstaty pasívneho volebného práva, keďže nepredstavujú pre politickú stranu

s nádejou na volebný úspech závažnú prekážku jej účasti vo voľbách. V

tejto súvislosti poukazuje na to, že z princípu reálnosti základných práv vyplýva,

že aj ich obmedzenia treba posudzovať nie abstraktne, ale v kontexte skutočných

podmienok, v ktorých sa uplatňujú (PL. ÚS 8/2008).

18.

Podľa národnej rady

obmedzenie členstva v orgánoch politickej strany

nijak neobmedzuje princíp demokratického a slobodného vytvárania politických

strán podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

ani slobodné rozhodovanie občana využiť základné práva na združovanie v politických

stranách.

19.

K oznamovaniu členov politickej strany

národná rada uviedla, že štátnu komisiu, ktorá je zriadená podľa

§ 13 ods. 1 volebného zákona

, je potrebné považovať za prevádzkovateľa podľa

§ 5 písm. o) zákona

o ochrane osobných údajov. Jedným z predpokladov spracovania osobných údajov

je zákonnosť ich spracúvania, ktorá je vyjadrená v

§ 13 zákona

o ochrane osobných údajov. Na štátnu komisiu možno aplikovať

§ 13 ods. 1 písm. c) a e) zákona

ochrane osobných údajov, podľa ktorých je spracúvanie osobných údajov nevyhnutné

podľa osobitného predpisu a na splnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme

s tým, že štátna komisia podľa

§ 16 volebného zákona

okrem iného kontroluje financovanie politických strán a plní ďalšie úlohy

podľa volebného zákona a zákona o politických stranách. Podľa

§ 30 ods. 11 tohto zákona

je štátna komisia povinná zisťovať počet členov výkonného orgánu. Túto

právomoc môže štátna komisia plniť len na základe aktuálnej evidencie členov

politickej strany, čím je daný účel spracúvania osobných údajov, ktorý vyžaduje

§ 5 písm. o) zákona

o ochrane osobných údajov. K tomu národná rada odkázala na povinnosť mlčanlivosti

podľa

§ 79 zákona

o ochrane osobných údajov a možnú sankciu podľa

§ 104 ods. 1 písm. a) zákona

o ochrane osobných údajov.

20.

K návrhu na položenie prejudiciálnej otázky národná rada poukázala na čl. 2 ods.

2 nariadenia o ochrane údajov, podľa ktorého sa nevzťahuje na spracúvanie osobných

údajov v rámci činnosti, ktorá nepatrí do pôsobnosti práva Únie s tým, že

z

§ 8a ods. 2 zákona

o politických stranách vyplýva, že povinnosť predložiť evidenciu členov politickej

strany štátnej komisii sa vzťahuje iba na strany registrované podľa vnútroštátneho

práva, a nie aj na európske politické strany. Keďže Zmluva o Európskej únii a

Zmluva o fungovaní Európskej únie dáva kompetenciu Európskej únii iba v otázke

fungovania politických strán na európskej úrovni, je zrejmé, že Európska únia

v tejto otázke nemá kompetenciu. Fungovanie politických strán je preto ponechané

v kompetencii Slovenskej republiky a na napadnutú právnu úpravu sa neuplatňuje

nariadenie o ochrane údajov.

21.

K prevodu daru politickej strany na štát

národná rada uviedla, že ústava poskytuje ochranu majetku, len ak je nadobudnutý

v súlade so zákonom. Poukazuje na

čl. 20 ods. 1 ústavy

, podľa ktorého majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva.

Podľa zákona o politických stranách môže politická strana prijať peňažný

dar, len ak bol poukázaný prevodom z účtu a ak z výpisu z účtu nie je preukázané,

kto je darcom, strana je povinná tento peňažný dar vrátiť na účet, z ktorého

bol poukázaný. Ak takého účtu niet, strana je povinná oznámiť to ministerstvu

financií a peňažný dar poukázať na príjmový účet štátneho rozpočtu. Ak

by tak politická strana nepostupovala, konala by v rozpore so zákonom a k prírastku

na jej majetku by došlo v rozpore s právnym poriadkom. Takýto majetok však nepodlieha

ochrane podľa

čl. 20 ústavy

. V súlade s podmienkou podľa

čl. 20 ods. 5 ústavy

je aj prechod daru na štát, keďže ide o nevyhnutné opatrenie vzhľadom na riziko

dosahu anonymných darov na fungovanie demokratickej spoločnosti. Podľa národnej

rady ani darcu nemôže ospravedlniť neznalosť zákona, keď mu musí byť zrejmé, ako má

v súlade so zákonom postupovať pri dare politickej strane.

II.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky

22.

Vláda k nesúladu

úpravy názvu politickej strany

uviedla, že zákaz uvedenia mena a priezviska člena štatutárneho orgánu alebo

člena prípravného výboru v názve politickej strany posilňuje vnútornú demokraciu

politických strán, a to najmä tým, že minimalizuje zvýhodňovanie jednej osoby

v rámci bežného života politickej strany a počas volieb.

23.

K nesúladu

obmedzenia členstva v orgánoch politickej strany

vláda uviedla, že rozhodovacia právomoc v rámci politickej strany sa sústreďuje

do jej orgánov. Preto o chode politickej strany majú rozhodovať výlučne jej členovia.

Zákon o politických stranách nevylučuje účasť nečlenov na zasadnutiach orgánov

politických strán. Nemožno však súhlasiť s tým, že členstvo v revíznom orgáne

predpokladá určité vzdelanie a prax. Podľa

§ 6 ods. 10 druhej vety zákona

o politických stranách revízny orgán dohliada na hospodárnosť a efektívnosť

vynakladania finančných prostriedkov a nakladania s majetkom. Na strane druhej je

politická strana podľa

§ 20 ods. 6 zákona

o politických stranách povinná účtovať v sústave podvojného účtovníctva.

Zákon o politických stranách teda rozlišuje medzi osobou zodpovednou za riadne

a správne vedenie účtovníctva a kontrolným orgánom, ktorý vykonáva iba dohľad

nad využívaním finančných prostriedkov a majetku politickej strany.

24.

K

minimálnemu počtu členov politickej strany

vláda uviedla, že tieto podmienky musí splniť každá politická strana, a preto nie

sú diskriminačné. To sa ani nepreukázalo pri voľbách do národnej rady v roku 2020,

keď všetkých 26 kandidujúcich subjektov požadované doklady pripojilo a štátna

komisia všetky kandidátne listiny zaregistrovala. Vláda uzavrela, že z týchto skutočností

je zrejmé, že prístup k voleným funkciám za rovnakých podmienok majú všetky

politické strany a ich kandidáti a napadnutá úprava nezaviedla žiadnu nesplniteľnú

alebo diskriminačnú podmienku pre kandidatúru.

25.

K nesúladu

oznamovania členov politickej strany

vláda uviedla, že povinnosť politickej strany predkladať štátnej komisii evidenciu

jej členov bola zavedená v nadväznosti na úlohy štátnej komisie podľa volebného

zákona. Z tohto dôvodu povinnosť podľa

§ 8a ods. 2 zákona

o politických stranách iba reflektuje na legislatívne zmeny volebného zákona.

26.

K namietanej protiústavnosti

prevodu daru politickej strany na štát

vláda uviedla, že ustanovenie reflektuje na požiadavky zavedenia transparentného

financovania politických strán a zároveň im umožňuje vyhnúť sa uloženiu sankcie

za prijatie daru v rozpore so zákonom, a to vrátením peňažného daru darcovi

alebo jeho poukázaním na príjmový účet štátneho rozpočtu. Touto zmenou sa

dosiahla vyššia miera ochrany politických strán, keďže zákon skôr stranám neumožňoval

vykonať nápravu a vyhnúť sa uloženiu sankcie.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

27.

Nosná časť ústavného základu regulácie politických strán je vyjadrená v

čl. 29 ods. 2 ústavy

. Práve združovacie právo v politických stranách predstavuje kľúčový aspekt realizácie

základných princípov demokratického a právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

a ďalších od nich sa odvíjajúcich princípov a základných práv vyjadrených predovšetkým

v

čl. 2 ods. 1

,

čl. 30

a

čl. 31 ústavy

. Realizácia práva občanov zakladať politické strany a združovať sa v nich predstavuje

najdôležitejšiu úroveň politického charakteru združovacieho práva, na základe ktorého

sa v právnom štáte uskutočňujú demokratické procesy (PL. ÚS 11/2010). Politické strany

predstavujú v prostredí demokratického a právneho štátu, ktorý je založený na princípe

reprezentatívnej demokracie, základný prvok, ktorý umožňuje občanom realizovať moc

v štáte v zmysle princípu suverenity ľudu vyjadreného v

čl. 2 ods. 1 ústavy

(BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2019. s. XIX.). Pri voľbách do národnej

rady a Európskeho parlamentu práve politické strany exkluzívne podávajú kandidátne

listiny.

28.

Činnosť politických strán spočíva v presadzovaní ich politického programu. Z toho,

že politické strany sa nenahraditeľne podieľajú na demokracii, vyplýva potreba zabezpečiť

ich vlastný demokratický charakter a fungovanie. Politický charakter združovacieho

práva znamená ambíciu podieľať sa na formovaní a tvorbe politického systému; sloboda

združovania zohráva v načrtnutom procese kľúčovú rolu. Od nej v modernom právnom štáte

rozhodujúcou mierou závisí uskutočňovanie demokracie, pretože zabezpečuje premostenie

pomyselnej priepasti medzi štátom a jednotlivcom (PL. ÚS 11/2010). Z tohto dôvodu

je vecou pozitívneho záväzku štátu, aby pre politické strany v limitoch ústavy na

zákonnej úrovni nastavil také pravidlá, ktoré by ich v dostatočnej miere formalizovali.

Zákonodarca by však v tomto smere mal reagovať aj na aktuálne trendy, ktoré so sebou

prináša nielen spoločenský, ale aj technologický vývoj. Z pohľadu právnej regulácie

politické strany treba vnímať ako právnické osoby súkromného práva, ktoré môžu všetko,

čo im zákon nezakazuje. Z toho dôvodu je právne vymedzenie ich činnosti a fungovania

v demokratickej spoločnosti veľmi dôležité (OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o, 2021. s. 390.).

III.1. K nesúladu úpravy názvu politickej strany podľa

§ 6 ods. 5 písm. a) za bodkočiarkou zákona

o politických stranách s čl. 26 ods. 1 a 4 ústavy

29.

V prípade vzťahu slobody prejavu a názvu politickej strany je potrebné vychádzať

z toho, že sloboda prejavu a jej rozsah sú neohraničené a v absolútnej rovine môže

byť každý druh prejavu predmetom ochrany, pričom túto rovinu relativizujú len obmedzenia

podľa

čl. 26 ods. 4 ústavy

a čl. 10 ods. 2 Dohovoru (OROSZ, L., SVÁK, J. a kol. Ústava Slovenskej republiky.

Komentár. Zväzok 1. Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2021. s. 335.). Sloboda

prejavu nepotrebuje konkretizáciu obyčajným zákonom. Zákony sa vyžadujú len na jej

obmedzenie (PL. ÚS 2/04). Slobodu prejavu je možné členiť do viacerých kategórií,

pričom najvyšší stupeň ochrany by mali predstavovať prejavy politického charakteru.

Práve zvýšená ochrana politických prejavov dáva štátu najnižšiu mieru voľnej úvahy

pri ich obmedzovaní. Dôležitosť potreby silnej ochrany politických prejavov konštatoval

aj Európsky súd pre ľudské práva [(ďalej aj „ESĽP“); rozsudok vo veci Feldek proti

Slovenskej republike z 12. 7. 2001, č. 29032/95].

30.

Z pohľadu ústavného súdu je dôležité poznamenať, že aj určenie názvu politickej strany

je vecou výberu jej členov, ktorí práve názvom strany vyjadrujú určitý politický postoj.

Názov strany môže určovať primárne ideologické zameranie politickej strany, prípadne

má za cieľ iným spôsobom vyjadriť konkrétny politický názor, ktorý bude politická

strana reprezentovať. Ak je názov politickej strany stotožnený s konkrétnym politickým

smerom, niet pochýb o vyjadrení politického prejavu už v tomto názve. Bez ohľadu na

to, či názvu politickej strany materiálne zodpovedajú aj jej politický program a konkrétne

politické kroky, je názov strany záležitosťou slobodného výberu jej členov a predstavuje

formu politického odkazu. Rovnako je trendom, že sa stále častejšie používajú názvy

strán, ktoré sa samy osebe nedajú stotožniť so žiadnym ideologickým smerom. Aj v týchto

prípadoch sa výber názvu strany dá stotožniť s prejavením istého politického názoru

či skôr prostriedku komunikácie s voličmi.

31.

Pod vyjadrenie politického názoru sa tak dá subsumovať aj pomenovanie politickej

strany vložením mena a priezviska predstaviteľa politickej strany do jej názvu alebo

skratky. U fyzickej osoby, ktorá je okrem toho ešte veľmi pravdepodobne politicky

činná, tak je možné predpokladať, že bude spájaná aj so svojimi politickými názormi

a politickou minulosťou. Preto je ťažko predstaviteľné, že voliči by si pod názvom

politickej strany, ktorá vo svojom názve obsahuje aj meno a priezvisko štatutára politickej

strany, nevedeli predstaviť konkrétny politický odkaz.

32.

V tomto smere je možné aj pri výbere názvu politickej strany poukázať na veľmi širokú

mieru voľnej úvahy, ktorou členovia politickej strany disponujú. V zmysle čl. 10 Dohovoru

o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) sa sloboda prejavu

vzťahuje nielen na také informácie alebo myšlienky, ktoré sú priaznivo prijímané alebo

považované za neškodné či bezvýznamné, ale tiež na tie, ktoré urážajú, šokujú alebo

znepokojujú štát alebo akúkoľvek skupinu obyvateľstva. Také sú požiadavky plurality,

tolerancie a otvorenosti, bez ktorých neexistuje demokratická spoločnosť. To okrem

iného znamená, že každá formálna požiadavka, podmienka, obmedzenie alebo sankcia uložená

v tejto oblasti musí byť primeraná legitímnemu cieľu (rozsudok ESĽP

Handyside proti Spojenému kráľovstvu

zo 7. 12. 1976, č. 5493/72. Porov. BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

s. 87.).

33.

V demokratickom priestore je bežné, že názov politickej strany obsahuje meno a priezvisko

vedúceho člena politickej stany (

Svoboda a přímá demokracie – Tomio Okamura

v Česku, JETZT –

Liste Pilz.

v Rakúsku,

Stranka Alenke Bartušek či Lista Marjana Šarca

v Slovinsku). Pritom sa nedá nájsť ani spoločná ideologická orientácia takýchto politických

strán, teda nemožno hovoriť, že strany obsahujúce meno konkrétnej osoby vo svojom

názve reprezentujú rovnaké alebo podobné politické postoje (BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2019. s. 84.). Za vyjadrenie politického

názoru je v tomto ohľade teda možné považovať i meno a priezvisko člena politickej

strany. Dá sa predpokladať, že aj pomenovanie politickej strany podľa konkrétnej osoby

odráža isté politické postoje, ktoré sa dajú s touto osobou stotožniť. Zároveň to

môže slúžiť ako prostriedok zviditeľnenia politickej strany, pričom motivácie môžu

mať rôzne podoby. Samotný názov politickej strany bez ohľadu na jeho formu a znenie

je teda jeden z prostriedkov vyjadrenia politického prejavu, ktorý spadá pod ochranu

čl. 26 ods. 1 ústavy

.

34.

Relatívny charakter slobody prejavu je vyjadrený v

čl. 26 ods. 4 ústavy

a rovnako v čl. 10 ods. 2 dohovoru, ktoré bližšie špecifikujú dôvody možného obmedzenia

slobody prejavu. Ustanovenie

§ 6 ods. 5 písm. a) časť vety za bodkočiarkou zákona

o politických stranách je preto nutné podrobiť testu proporcionality podľa

čl. 13 ods. 4 ústavy

. Na to, aby bolo obmedzenie slobody výberu názvu politickej strany v súlade s ústavou,

je potrebné preukázať okrem obmedzenia zákonom predovšetkým vhodnosť takéhoto opatrenia,

jeho legitímny cieľ a zároveň neexistenciu menej drastických metód pri jeho dosahovaní.

Nosná časť testu proporcionality uskutočňovaného v rámci ústavného prieskumu napadnutej

právnej úpravy je klasicky založená na troch po sebe nasledujúcich krokoch. Prvým

je existencia ústavou nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa a tiež test racionálnej

väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným cieľom. Druhým krokom je zisťovanie

kritéria nevyhnutnosti, resp. potrebnosti či použitia najmenej drastických, resp.

šetrnejších prostriedkov na dosiahnutie cieľa sledovaného napadnutou právnou úpravou.

Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova, ktorého obsah

tvorí porovnanie miery zásahov do ústavou chránených hodnôt vyvolané uplatnením napadnutej

právnej úpravy (PL. ÚS 10/2014, PL. ÚS 20/2014).

35.

Pri obmedzovaní slobody prejavu sa preto skúma, či samotný zásah sleduje legitímny

cieľ. Okruh takýchto cieľov vyplýva z ústavy a dohovoru. Obmedzenia slobody prejavu

možno vykonať, ak sa splnia formálne a materiálne podmienky podľa

čl. 26 ods. 4 ústavy

, ktoré je potrebné vykladať v spojení s

čl. 13 ods. 2 až 4 ústavy

(OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok 1

. Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2021. s. 355.). Obmedzenie práva vyplývajúceho

z

čl. 26 ods. 1 ústavy

je dovolené len vtedy, ak sa kumulatívne splnia jedna formálna a dve materiálne podmienky

(PL. ÚS 15/98). Formálna podmienka prijatia obmedzenia zákonom je pri

§ 6 ods. 5 písm. a) zákona

o politických strán tak, ako bol publikovaný novelizáciou pod č. 344/2018 Z. z.,

nepochybne splnená.

36.

Prvá materiálna podmienka spočíva v alternatívnych dôvodoch podľa

čl. 26 ods. 4 ústavy

: (i) ochrana práv a slobôd iných; (ii) ochrana bezpečnosti štátu; (iii) ochrana verejného

poriadku a (iv) ochrana verejného zdravia a mravnosti (PL. ÚS 15/98). Druhou materiálnou

podmienkou je existencia nevyhnutnosti prijatia opatrení, ktoré slúžia v demokratickej

spoločnosti na ústavou a dohovorom už vymedzené účely. V tomto prípade je to vylúčenie

všetkých iných možných, menej invazívnych a dostupných prostriedkov riešenia, ktoré

v danom momente existujú. Pri obmedzení slobody prejavu štát nemá voľnú úvahu a pristúpiť

k tomu môže pri splnení prísnych kritérií. Slobodu prejavu možno obmedziť zákonom,

ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd

iných alebo na ochranu určitého kvalifikovaného verejného záujmu. Obmedzujúce ustanovenia

čl. 26 ods. 4 ústavy

a čl. 10 ods. 2 dohovoru explicitne uvádzajú možné dôvody obmedzenia, ktoré musí

byť v súlade s demokratickým charakterom spoločnosti.

Čl. 26 ods. 4 ústavy

a čl. 10 ods. 2 dohovoru nedávajú štátu neobmedzený priestor na uváženie v určení,

v prospech akého štátom proklamovaného verejného záujmu štát obmedzí slobodu prejavu

(II. ÚS 174/17).

37.

Cieľom právnej úpravy regulujúcej názov politickej strany bolo zamedzenie vyvolávania

dojmu vlastníctva politickej strany jednou osobou; zamedzenie dojmu vplyvnejšieho

postavenia tejto osoby nad ostatnými členmi a zamedzenie istého ovplyvňovania voličov

počas volieb. Tieto však nepredstavujú taký závažný faktor, ktorý by oprávňoval obmedzenie

slobody prejavu. Názov politickej strany obsahujúci meno alebo priezvisko osoby, ktorá

je štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, alebo členom prípravného

orgánu strany, žiadnym spôsobom neohrozuje práva a slobody iných ani bezpečnosť štátu,

verejného poriadku, verejného zdravia alebo mravnosť. To sú podľa

čl. 26 ods. 4 ústavy

jediné dôvody, na základe ktorých je možné zákonom obmedziť slobodu prejavu.

38.

Pri stručnej rekapitulácii právnej úpravy obsiahnutej v zákone o politických stranách

možno identifikovať viacero nástrojov, ktoré plnia vhodnejším spôsobom preventívnu

funkciu vo vzťahu k ochrane vnútrostraníckej demokracie. Na zabezpečenie vnútorných

demokratických procesov v rámci politických strán v prvom rade slúžia zákonom určené

pravidlá pre fungovanie politických strán a ďalej pravidlá, ktoré si politické strany

zakotvia do svojich stanov. Samotný stav, v ktorom názov politickej strany nesie aj

meno alebo priezvisko člena orgánu strany, žiadnym spôsobom nemení procesy dovnútra

politickej strany. V

§ 6 ods. 5 písm. a) v časti vety za bodkočiarkou zákona

o politických stranách nemožno identifikovať legitímny cieľ, ktorý by spĺňal podmienku

nevyhnutnosti v demokratickej spoločnosti. Okrem toho zákon o politických stranách

aj inak v istom rozsahu reguluje názvy politických strán, keď stanovuje podmienku

ich odlišnosti. Takáto regulácia však sleduje legitímny cieľ, ktorý spočíva v ochrane

záujmov už registrovaných politických strán. Zároveň predstavuje nevyhnutné opatrenie,

ktoré zabezpečuje, aby v politickom systéme nepôsobili strany s identickými názvami.

39.

Argument národnej rady týkajúci sa možnosti ovplyvňovania voliča počas volebného

moratória prostredníctvom názvu politickej strany je irelevantný. Zmyslom názvu politických

strán je okrem iného možnosť vyjadrenia ich politického zamerania. V tomto smere sa

argumentácia národnej rady javí ako nepriliehavá, keďže akýkoľvek názov politickej

strany ovplyvňuje voliča aj počas volebného moratória. Volič vie sám vyhodnotiť informácie,

ktoré sú pre neho relevantné a aj názov politickej strany je informácia, ktorá predstavuje

jeden z aspektov jeho rozhodovania. Slobodné voľby sú spojené so slobodným volebným

rozhodnutím každého voliča. Slobodné rozhodnutie voliča v demokratickej spoločnosti

nie je zlučiteľné s opatrením verejnej moci, ktorá ho aktívne chráni pred informáciami,

ktoré verejná moc vyhodnotí ako pre neho nevhodné (PL. ÚS 118/07, PL. ÚS 26/2019).

40.

Úprava názvu politickej strany obmedzujúca používanie mena a priezviska osoby, ktorá

je štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, alebo členom prípravného

výboru strany, predstavuje nedovolený zásah do slobody prejavu, keďže nesleduje žiaden

legitímny cieľ podľa

čl. 26 ods. 4 ústavy

. Okrem toho absentuje aj vhodnosť takéhoto opatrenia. Také obmedzenie zároveň ani

nie je možné považovať za nevyhnutné. Národná rada pri schvaľovaní zákona č.

344/2018 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o politických stranách v § 6 ods. 5 písm. a) časti

vety za bodkočiarkou, nenaplnila žiaden z legitímnych cieľov vyjadrených v

čl. 26 ods. 4 ústavy

, čo má za následok, že toto ustanovenie nie je v súlade s čl. 26 ods. 1 a 4 ústavy.

III.2. K nesúladu minimálneho počtu členov politickej strany podľa

§ 6 ods. 6 zákona

o politických stranách a

§ 50 ods. 4 písm. c)

,

§ 50 ods. 7

,

§ 80 ods. 4 písm. b)

a

§ 80 ods. 7 volebného zákona

s

čl. 29 ods. 2

a

3

a

čl. 30 ústavy

41.

Základná regulácia počtu členov politickej strany vychádza z § 6 ods. 6 v spojení

s § 6 ods. 7 zákona o politických stranách. Zákon o politických stranách v § 6 ods.

6 zaviedol minimálne počty členov, a to nielen vo vzťahu k obligatórne zriaďovaným

kolektívnym orgánom (výkonného, rozhodcovského a revízneho orgánu strany), ale aj

vo vzťahu ku každému ďalšiemu fakultatívnemu orgánu. Každý orgán strany, okrem štatutárneho,

musí mať najmenej troch členov, pričom členské kvórum je zvýšené pri výkonnom orgáne

na najmenej deväť členov a pri najvyššom orgáne strany na najmenej 27 členov. Ustanovenie

§ 6 ods. 6 spolu s § 6 ods. 7 zákona o politických stranách fakticky zakotvilo minimálny

počet členov akejkoľvek politickej strany. Pri voľbách do národnej rady a Európskeho

parlamentu je minimálny počet členov politickej strany regulovaný aj volebným zákonom,

podľa ktorého politická strana ku kandidátnej listine doloží zoznam buď päťnásobku

členov výkonného orgánu strany, čo predstavuje najmenej 45 členov, alebo dvojnásobku

počtu kandidátov na kandidátnej listine (§ 50 ods. 4 písm. c), § 50 ods. 7, § 80 ods.

4 písm. b) a § 80 ods. 7). Zákon teda v hypotetickej rovine vyžaduje, aby politická

strana mala najmenej 27 členov, pričom takáto strana by vo voľbách do národnej rady

mohla kandidovať len 13 osôb. Inak by politická strana mala mať najmenej 45 členov

za predpokladu, že má deväťčlenný výkonný orgán (BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2019. s. 94 – 95.).

42.

Základné politické právo slobodne zakladať politické strany a slobodne sa v nich

združovať vyplýva z

čl. 29 ods. 2 ústavy

. Právo slobodne sa združovať upravuje aj čl. 11 ods. 1 dohovoru, ktorý sa vzťahuje

aj na združovanie sa v politických stranách (Zjednotená komunistická strana Turecka

a ostatní proti Turecku z 30. 1. 1998, č. 133/1996/752/951). Podľa čl. 29 ods. 3 ústavy

výkon práva podľa čl. 29 ods. 2 ústavy možno obmedziť len v prípadoch ustanovených

zákonom, ak je to v demokratickej spoločnosti nevyhnuté pre bezpečnosť štátu, na ochranu

verejného poriadku, predchádzanie trestným činom alebo na ochranu práv a slobôd iných.

Trochu širšie, ale v zásade obdobne, je možnosť obmedzenia združovacieho práva upravená

v čl. 11 ods. 2 dohovoru, ktorý ustanovuje, že na výkon týchto práv sa nemôžu uvaliť

žiadne obmedzenia okrem tých, ktoré ustanovuje zákon a sú nevyhnutné v demokratickej

spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, predchádzania nepokojom

a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky alebo ochrany práv a slobôd iných.

43.

Základné právo podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

možno obmedziť iba spôsobom ustanoveným zákonom na účel dosiahnutia aspoň jedného

z cieľov taxatívne ustanovených v

čl. 29 ods. 3 ústavy

a ak je to nevyhnutné pre dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorého realizáciu vyžaduje

naliehavá spoločenská potreba a nemožno ho uskutočniť inak (PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 3/01).

K obmedzeniu združovacieho práva možno pristúpiť iba vtedy, ak je to v demokratickej

spoločnosti nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, na ochranu verejného poriadku, predchádzanie

trestným činom alebo na ochranu práv a slobôd iných. Každé obmedzenie, ktorým by zákon

ohraničil výkon združovacieho práva nad tento rozsah, prekračuje rámec povolený ústavou

(PL. ÚS 3/01).

44.

Nemožno poprieť, že zákonom predpísaný minimálny počet členov politickej strany predstavuje

nie bezvýznamný vstup do ústavných práv podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

. Relatívny charakter tohto práva však pripúšťa možnosť jeho obmedzenia za stanovených

formálnych a materiálnych podmienok. V tomto smere je však potrebné zohľadniť kritérium,

ktoré spočíva v intenzite zásahu do práva zakladať a združovať sa v politických stranách,

keďže nejde o obmedzenie práv jednotlivca postupom podľa čl. 29 ods. 3 ústavy, ale

o úpravu jeho podoby. Hoci stanovenie podmienok existencie politickej strany celkom

prirodzene v istej miere ohraničuje výkon tohto práva, tak prísnosť hodnotenia ústavnosti

regulácie minimálneho počtu členov politickej strany musí byť primeraná intenzite

zásahu zákonodarcu.

45.

Podľa ESĽP právo na slobodné voľby zakotvené v čl. 3 dodatkového protokolu k dohovoru

obsahuje právo voliť, právo byť volený a inštitucionálne otázky týkajúce sa nastavenia

volebného systému. Pre každý z týchto aspektov platia čiastočne iné pravidlá a iný

štandard prieskumu (KMEC, J., KOSAŘ, D., KRATOCHVÍL, J., BOBEK, M.

Evropská úmluva o lidských právech.

Praha : C. H. Beck, 2012. s. 1318.). Preto treba podmienku stanovenia minimálneho

počtu členov politickej strany považovať za istú formu úpravy inštitucionálnych otázok,

ktoré sa týkajú nastavenia volebného systému ako súčasti celku politického systému.

Pri nastavení volebného systému zo strany štátu, teda jeho snahu legislatívne inštitucionalizovať

volebný systém ako celok, ESĽP opakovane zdôraznil, že pre posúdenie, či došlo k neprijateľnému

zásahu do práva na slobodné voľby, sa nepoužívajú tradičné testy nevyhnutnosti a naliehavej

spoločenskej potreby, ktoré sa aplikujú pri čl. 8 až 11 dohovoru.

46.

Preto je potrebné zhodnotiť, či podmienky určené zákonom neobmedzujú základné práva

v miere zasahujúcej do ich podstaty a či zároveň sledujú legitímne ciele. Nakoniec

treba posúdiť, či obmedzenie nie je neprimerané. Kľúčové hľadisko posúdenia ústavnosti

regulácie minimálneho počtu členov politickej strany spočíva v hodnotení, či sú dostatočne

legitímne dôvody, pre ktoré národná rada pristúpila k takémuto opatreniu, a zároveň

či posudzovaná regulácia je primeraná v súvislosti so zachovaním ostatných ústavných

princípov. Rozhodujúcim kritériom je zachovanie slobodnej súťaže politických síl podľa

čl. 31 ústavy. Slobodná súťaž politických síl je súčasťou generálneho princípu pluralizmu

podľa

čl. 1 ods. 1 druhej vety ústavy

(GIBA, M. a kol. Ústavné právo. Bratislava : Wolters Kluwer, s. r. o., 2019. s. 142

– 143.). V širšom kontexte možno vnímať aj spojitosť čl. 31 ústavy a s princípom demokracie

podľa

čl. 1 ods. 1 prvej vety ústavy

, keďže bez slobodnej súťaže politických síl by praktické fungovanie demokratického

zriadenia nebolo možné.

47.

Prvou materiálnou podmienkou, ktorá musí byť naplnená, je práve legitímnosť cieľa

zákona regulovať minimálny počet členov politickej strany. Dôvodová správa návrhu

zákona č.

344/2018 Z. z.

, ktorým bol novelizovaný zákon o politických stranách o namietané ustanovenia, vo

všeobecnej časti vychádza z dôležitosti formalizovaného postavenia politických strán,

ktoré sa podieľajú na výkone verejnej moci, a z potreby zabezpečenia vnútornej kontroly,

pričom tieto ciele by mali byť dosahované práve stanovením minimálneho počtu ich členov.

Dôvodová správa výslovne uvádza, že úprava minimálneho počtu členov strany spočíva

v ochrane bezpečnosti štátu, demokratického zriadenia štátu, v ochrane verejného poriadku,

ako aj v ochrane základných práv a slobôd iných.

48.

Právo zakladať politické strany a združovať sa v nich nevychádza len z

čl. 29 ústavy

, ale nepriamo i z

čl. 30 ústavy

. Blanketová norma vyjadrená v

čl. 30 ods. 3 ústavy

predstavuje pozitívny záväzok štátu zákonom regulovať vznik a činnosť politických

strán. V tomto smere je tak na jednej strane vyjadrená požiadavka na zabezpečenie

politického práva zakladať politické strany a združovať sa v nich, ale na druhej strane

aj verejný záujem upraviť činnosť a fungovanie politických strán. Konkrétnu podobu

politických strán upravuje zákon o politických stranách. Práve tento zákon špecifikuje

politickú stranu ako právnickú osobu, ktorá sa zapisuje do štátom vedeného registra

politických strán. Už z toho je zjavné, že právo združovať sa v politických stranách

predstavuje formalizovaný proces, ktorý je regulovaný zákonom. Politické strany ako

právnické osoby na jednej strane môžu konať všetko, čo im zákon nezakazuje, ale na

druhej strane je na zákone určiť také pravidlá, aby bol zabezpečený verejný záujem,

ktorý je v prípade pôsobenia politických strán nezanedbateľný.

49.

I podľa ESĽP sú politické strany formy združenia, ktoré sú zásadné pre fungovanie

demokracie, pretože z ich úlohy vyplýva možnosť ovplyvňovania režimu krajiny ako celku

(

Zjednotená komunistická strana Turecka a ostatní proti Turecku

z 30. 1. 1998, č. 19392/92, OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok 1

. Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2021. s. 390.). Snaha o formalizovanie

politických strán teda predstavuje legitímny cieľ v demokratickej spoločnosti a zákon

môže nastaviť pravidlá ich fungovania, ktoré však musia sledovať konkrétny verejný

záujem s prihliadnutím na intenzitu regulácie. Tento verejný záujem spočíva práve

v tom, že politické strany sa významnou mierou podieľajú na výkone verejnej moci,

pričom vo voľbách do národnej rady majú exkluzívne postavenie. Politické strany získavajú

politickú moc. Preto je vecou ochrany verejného poriadku, aby sa do demokratickej

súťaže politických síl zapájali len také strany, ktoré majú aspoň reálne vnímateľnú

členskú základňu, ktorá je nástrojom ich demokratického fungovania.

50.

Primárna legitimácia politických strán spočíva v ich reprezentatívnosti. Politické

strany sú základným kameňom reprezentatívnej demokracie. Ich funkcia v tomto systéme

je len ťažko porovnateľná s inou inštitúciou [DOMIN, M., TRELLOVÁ, L.

Volebná súťaž len pre „veľké“ politické strany?

In: VYHNÁNEK, L., VIKARSKÁ, Z., VEČEŘA, M., SMEJKALOVÁ, T., VALDHANS, J. (eds.)

Dny práva 2018. Návrat k nedemokratickým režimům ve střední Evropě?

Brno: Masarykova Univerzita, 2019. s. 92.]. Dôležitosť reprezentatívnej legitimácie

politických strán, ktorá je zo strany zákonodarcu zabezpečená i reguláciou minimálneho

počtu ich členov, je podčiarknutá práve parlamentnou formou vlády.

51.

Ďalší z cieľov, ktoré si zákonodarca posudzovanou novelou zákona stanovil, bolo posilnenie

vnútrostraníckej demokracie prostredníctvom určenia straníckych orgánov, ktoré musí

každá politická strana mať, určenie ich právomocí a minimálneho počtu členov. V tomto

opatrení možno identifikovať legitímny zámer, keďže takáto regulácia v určitej miere

bráni koncentrácii moci v úzkom okruhu členov strany alebo dokonca jednotlivca. Podľa

odporúčania Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva sú požiadavky na

minimálnu podporu politickej strany legitímne, štát však musí zabezpečiť, aby boli

rozumné a demokraticky zdôvodniteľné a neboli také zaťažujúce, že by obmedzovali politické

aktivity malých strán alebo diskriminovali strany zastupujúce menšiny. Minimálna úroveň

podpory môže byť stanovená aj na základe členstva v strane. Je však dôležité, aby

minimálny počet členov potrebný na založenie politickej strany bol primeraný a nebol

príliš zaťažujúci. Overenie zoznamov podpisov a podpory strán môže byť potrebné na

určenie ich presnosti, ale malo by byť navrhnuté tak, aby sa zabezpečila rovnosť a

spravodlivosť pri aplikácii (Európska komisia pre demokraciou prostredníctvom práva,

štúdia č. 881/2017, CDL-AD(2020)032 zo 14. decembra 2020). Zákonom stanovený minimálny

počet členov politickej strany sa nevymyká podmienkam obmedzenia združovacieho práva

podľa

čl. 29 ods. 3 ústavy

.

52.

Druhou materiálnou podmienkou je primeranosť regulácie. Kľúčové je posúdiť, či predpísaný

minimálny počet členov politickej strany je primeraný vzhľadom na zabezpečenie slobodnej

súťaže politických síl. Európsky súd pre ľudské práva takúto reguláciu považoval za

odôvodnenú za predpokladu, že bez ťažkostí umožní zakladanie a fungovanie plurality

politických strán zastupujúcich rôzne skupiny obyvateľstva, berúc do úvahy záujem

na zabezpečení prístupu k politickej scéne pre rôzne politické strany za podmienok

umožňujúcich zastupovať svojich voličov a hájiť ich záujmy (BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2019. s. 95.).

53.

Predpísaný minimálny počet členov politickej strany preto musí spĺňať podmienku,

ktorou je primeranosť takejto regulácie vo vzťahu k zamýšľanému cieľu. Vzhľadom na

intenzitu skúmaného zásahu do práva je rozhodujúce, či je zachovaná slobodná súťaž

politických síl podľa

čl. 31 ústavy

v spojení s

čl. 1 ods. 1 druhou vetou ústavy

vo vzťahu aj k ostatným reguláciám volebného práva ako celku. Okrem toho, princíp

slobodnej súťaže politických síl je tiež vyjadrením princípu demokratického a právneho

štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Štát má možnosť regulovať postavenie politických strán, avšak za predpokladu, že

budú zachované základné princípy demokratického a právneho štátu, predovšetkým slobodná

súťaž politických síl (PL. ÚS 19/98, PL. ÚS 3/01)

54.

Zákonná regulácia politických strán nie je prekážkou slobodnej súťaže politických

síl, ale naopak, je jednou z podmienok jej efektívneho zabezpečenia. Jednotlivé normy

právnej úpravy však musia primerane zaručovať výkon základných práv a zároveň zabezpečovať

politickú pluralitu. Práve princíp vyjadrený v

čl. 31 ústavy

nie je možné chápať absolútne. Absolútny charakter výkladu slobodnej súťaže politických

síl by prakticky znemožnil všetky ostatné normy právnej regulácie volebného práva

ako takého. Potom by už nešlo o slobodnú, ale skôr o živelnú súťaž politických síl

bez akýchkoľvek pravidiel, čo by nebolo zlučiteľné s parametrami demokratického právneho

štátu [bližšie DOMIN, M., TRELLOVÁ, L.

Volebná súťaž len pre „veľké“ politické strany?

In: VYHNÁNEK, L., VIKARSKÁ, Z., VEČEŘA, M., SMEJKALOVÁ, T., VALDHANS, J. (eds.)

Dny práva 2018. Návrat k nedemokratickým režimům ve střední Evropě?

Brno : Masarykova Univerzita, 2019. s. 98 – 99.]. Rozhodujúce preto bolo posúdenie,

či regulácia spočívajúca v stanovení minimálneho počtu členov politickej strany je

primeraná v kontexte s ostatnými zložkami regulácie volebného práva.

55.

Východiskom je aj neutrálnosť právnej úpravy, teda rovnaké pravidlá vzťahujúce sa

na všetky politické strany. Argumentácia navrhovateľov, že táto právna úprava v praxi

pôsobí diskriminačne voči menším, začínajúcim a menej etablovaným stranám, by bola

relevantná, keby zákon stanovil minimálny počet členov neprimerane vysoko. Zákonom

zvolený minimálny počet 27, resp. 45 členov politickej strany nepredstavuje také neprimerané

kritérium, ktoré by aj menšie politické strany neboli schopné splniť, a to i v porovnaní

s inými požiadavkami právnej úpravy (volebná kaucia, uzavieracia klauzula pre prístup

do fázy prideľovania mandátov). V tejto súvislosti zákon stanovil možnosti pre splnenie

povinnosti alternatívne. Z toho dôvodu menšie politické strany by mohli postupovať

podľa

§ 50 ods. 4 písm. c) bodu 2

alebo

§ 80 ods. 4 písm. b) bodu 2 volebného zákona

, keď stačí ku kandidátnej listine pripojiť zoznam členov politickej strany rovnajúci

sa najmenej dvojnásobku počtu kandidátov uvedených na jej kandidátnej listine. V tomto

ohľade však platí, že politická strana musí mať vždy najmenej 27 členov.

56.

Tak ako všetky regulácie výkonu volebného práva, aj regulácie formalizujúce politické

strany plnia svoj účel a sledujú konkrétny cieľ. V prípade uzatváracej klauzuly je

cieľom zamedziť nežiaducej fragmentácii voleného orgánu a takéto opatrenie je účinným

a primeraným stimulom smerom k slobodnej súťaži politických síl (PL. ÚS 6/08). V prípade

volebnej kaucie možno za legitímny cieľ považovať vytvorenie mechanizmu napomáhajúceho

k tomu, aby sa volieb zúčastňovali len také politické strany, ktoré v nich majú reálnu

šancu na úspech (PL. ÚS 6/08). Protiústavné sú len také opatrenia, ktoré nerešpektujú

slobodnú súťaž politických síl a zasahujú do samotnej podstaty volebného práva (PL.

ÚS 22/00). Možno si predstaviť situáciu, keď by regulácia minimálneho počtu členov

politickej strany predstavovala neprimeraný zásah do

čl. 31 ústavy

. Zákonom stanovené počty členov, či už na účely samotnej existencie politickej strany,

alebo na účely jej účasti vo voľbách do národnej rady a Európskeho parlamentu, nepredstavujú

také neprípustné obmedzenie, ktoré by v neprimeranej miere bránilo výkonu pasívneho

volebného práva.

57.

V konečnom dôsledku to dokazujú aj voľby do Európskeho parlamentu v roku 2019 a národnej

rady v roku 2020. Pri počte strán a koalícií zúčastnených na týchto voľbách nie je

možné zaznamenať úbytok, skôr naopak (volby.statistics.sk/). Tieto ľahko preveriteľné

údaje posilňujú záver, že namietaným zákonom ustanovená povinnosť počtu členov politickej

strany nezasahuje neprimeraným spôsobom do ústavných princípov a práv garantovaných

ústavou a dohovorom.

58.

Na okraj je potrebné poukázať na expanziu komunikácie na sociálnych sieťach, ktorá

zásadne zmenila pomery, v ktorých dlhodobo fungovali politické strany. Napriek existencii

tradičných masmédií boli politické strany v minulosti oveľa viac odkázané na bezprostrednú

komunikáciu s voličom. Táto okolnosť i bez špecifickej právnej regulácie počtu členov

zvyšovala personálne nároky na politickú stranu. Vo volebnej súťaži by sotva uspela

strana, ktorej počet členov sa počíta v jednotkách a ktorá okrem centrály nemá reálnu

personálnu základňu. Nástup sociálnych sietí priniesol v tomto smere zásadnú zmenu

podmienok fungovania politickej súťaže. Dnes je možné, že uzavieraciu klauzulu prekročí

aj politická strana, ktorá zásadne komunikuje iba vo virtuálnom svete a jej personálna

základňa je minimálna. Nie je problém, ak strana komunikuje s voličmi cez sociálne

siete, no v extrémnom prípade len formálnej členskej základne je namieste otázka,

či takýto subjekt ešte spĺňa pojmové vymedzenie politickej strany tak, ako ju chápe

demokratický štandard. Z tohto pohľadu môže byť zavedenie minimálneho počtu členov

strany vnímané ako reakcia na vývoj, ktorý vyžaduje reguláciu aj dosiaľ prirodzene

neregulovaných otázok.

59.

Posudzovaná regulácia nepôsobí neprimerane ani vo vzťahu k ostatným ustanoveniam

regulujúcim výkon volebného práva. Regulácia upravujúca minimálny počet členov politickej

strany preto nie je ústavne neprípustným zásahom do politickej plurality. Zákonodarcom

stanovený minimálny počet predstavujúci aspoň 27, resp. 45 členov politickej strany

v dostatočnej miere zachováva slobodnú súťaž politických síl podľa

čl. 31 ústavy

v spojení s

čl. 1 ods. 1 ústavy

.

60.

Na tomto mieste sa treba vysporiadať aj s argumentáciou navrhovateľov, že zákon stanovil

mechanizmus pozastavenia vyplácania príspevku na činnosť politickej strane, ktorej

počet členov výkonného orgánu klesol pod ustanovenú hranicu z nepredvídateľných dôvodov.

Tu je však dôležité poznamenať, že namietaný mechanizmus pozastavenia vyplácania príspevku

na činnosť politickej strany vyplýva z

§ 30 ods. 11 zákona

o politických stranách, a nie priamo z napadnutého

§ 6 ods. 6 zákona

o politických stranách, ktorého nesúlad s ústavou nebol zistený. Ustanovenie

§ 30 ods. 11 zákona

o politických stranách nebolo namietané.

III.3. K nesúladu obmedzenia členstva v orgánoch politickej strany podľa

§ 6 ods. 7 časti vety za bodkočiarkou zákona

o politických stranách s

čl. 29 ods. 2

a

3 ústavy

61.

Zákonom stanovená podmienka nezlučiteľnosti členstva v obligatórne zriaďovaných orgánoch

politickej strany spolu s podmienkou, že členom orgánu politickej strany nemôže byť

nečlen strany, vyjadrila požiadavku minimálneho počtu členov politickej strany. Táto

požiadavka však nie je v rozpore s ústavou. Preto sa treba vyjadriť len k záveru navrhovateľov,

podľa ktorého takáto podmienka je v rozpore so základným právom zakladať politické

strany a združovať sa v nich podľa

čl. 29 ods. 2

a

3 ústavy

.

62.

Táto regulácia nepredstavuje takú podmienku, ktorá by obmedzovala alebo znemožňovala

fungovanie politických strán. Nezasahuje ani do práva združovať sa v politických stranách

podľa čl. 29 ods. 2 ústavy, do volebného práva podľa

čl. 30 ústavy

a ani do slobodnej súťaže politických síl podľa

čl. 31 ústavy

. Základom združovacieho práva podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

je aj existencia personálneho substrátu politickej strany v podobe členskej základne.

Nemožno si predstaviť, že politická strana s ambíciou podieľať sa na verejnej moci,

a tak sa zúčastniť riadenia štátu, by nedokázala personálne obsadiť zo svojej členskej

základne ani vlastné stranícke orgány. Zákonom zvolený model naviazanosti členstva

v orgáne politickej strany na členstvo je primerané opatrenie, keďže okrem zrejmého

následku spočívajúceho v stanovení minimálneho počtu členov strany absentujú akékoľvek

ďalšie podmienky, ktoré by mohli sťažiť výkon základného práva podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

. To, aká je kvalita tohto riešenia z pohľadu minulej úpravy, je na uvážení zákonodarcu,

no nie otázkou súladu s ústavou. Navrhovateľmi deklarovaná nerozumnosť takéhoto opatrenia

nie je ústavne relevantným argumentom.

III.4. K nesúladu oznamovania členov politickej strany podľa

§ 8a ods. 2 zákona

o politických stranách s

čl. 16 ods. 1 ústavy

63.

Členom politickej strany sa občan stáva výlučne na základe svojho slobodného rozhodnutia,

čo predstavuje prejav jeho autonómnej vôle. Osoba realizujúca svoje právo podľa

čl. 29 ods. 2 ústavy

si musí byť vedomá všetkých práv a povinností a možných aj mimoprávnych následkov,

ktoré jej môžu vyplynúť z členstva v politickej strane. Práve dobrovoľnosť je dôležitým

aspektom členstva v politickej strane, ktorý je garantovaný ústavou v rámci združovacieho

práva podľa

čl. 29 ústavy

. Z dobrovoľnosti nevyplýva len možnosť vstúpiť do politickej strany, ale celkom prirodzene

i právo z nej bez ďalšieho vystúpiť (PL. ÚS 10/08). Ak by občan z akéhokoľvek motívu

dospel k rozhodnutiu svoje členstvo ukončiť, nik od neho nemôže trvanie členstva v

politickej strane vynucovať. Rozhodné je však posúdiť legitímnosť a primeranosť takejto

zákonnej povinnosti poskytovania evidencie členov politickej strany štátnej komisii,

a to z pohľadu ústavnosti zásahu štátu do namietaného základného práva podľa

čl. 16 ústavy

(OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok 1

. Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2021. s. 168.).

64.

Evidencia členov politickej strany a následné predloženie zoznamu členov štátnej

komisii predstavujú nástroj na zabezpečenie reálnej vynútiteľnosti ustanovení o minimálnom

počte členov politickej strany podľa zákona o politických stranách a volebného zákona.

Rovnako ide o nástroj kontroly dodržiavania podmienok členstva v strane a jej orgánoch

(BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

s. 127.). V tomto ustanovení teda možno identifikovať legitímny cieľ zákona na zabezpečení

iných, zo zákona vyplývajúcich povinností, ktoré nie sú v nesúlade s ústavou. Ide

o nevyhnutný spôsob, prostredníctvom ktorého štátna komisia vykonáva svoju právomoc

kontroly dodržiavania zákonom o politických stranách uložených povinností. Okrem toho

je povinnosť predložiť evidenciu viazaná na požiadanie štátnej komisie. Evidencia

členov tak tomuto štátnemu orgánu nie je prístupná nepretržite, čo robí celý mechanizmus

šetrnejším. Zároveň treba zdôrazniť, že takáto úprava nie je ojedinelá. Aj v zahraničí

je možné stretnúť sa s povinnosťou politických strán predkladať zoznam svojich členov

(Pozri BUJŇÁK, V., DOMIN, M.

Zákon o politických stranách a politických hnutiach. Komentár.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2019. s. 127.).

65.

Podľa navrhovateľov povinnosť oznamovať evidenciu členov politickej strany štátnej

komisii je v rozpore s čl. 9 nariadenia o ochrane údajov a

§ 16 ods. 1

a

§ 16 ods. 2 písm. d) zákona

o ochrane osobných údajov. K tomu treba uviesť, že k rozporu rôznych ustanovení zákonov

a rozporu ustanovení zákona s ustanoveniami právnych aktov Únie, konkrétne nariadeniami,

ktoré podľa čl. 288 Zmluvy o fungovaní Európskej únie majú všeobecnú platnosť a sú

priamo uplatniteľné v členských štátoch, bez ďalšieho nemožno dospieť k záveru o nesúlade

zákona s namietaným základným právom podľa čl. 16 ods. 1 ústavy.

66.

Popritom podľa

§ 13 ods. 1 písm. e) zákona

o ochrane osobných údajov je spracúvanie osobných údajov zákonné, ak sa vykonáva

na právnom základe a je nevyhnutné na splnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme

alebo pri výkone verejnej moci zverenej prevádzkovateľovi. Štátna komisia podľa

§ 13 ods. 1 volebného zákona

predstavuje nezávislý orgán kontroly financovania politických strán, riadenia volieb

a zisťovania výsledkov volieb. Podľa

§ 16 ods. 1 písm. o) volebného zákona

do pôsobnosti štátnej komisie spadá aj plnenie úloh podľa osobitných predpisov. Teda

aj podľa § 8a ods. 2 a § 30 ods. 11 zákona o politických stranách. Štátna komisia

predstavuje prevádzkovateľa podľa

§ 5 písm. o) zákona

o ochrane osobných údajov so všetkými z neho vyplývajúcimi povinnosťami vrátane zachovávania

mlčanlivosti, ktorou sú podľa

§ 79 ods. 2 zákona

o ochrane osobných údajov viazaní aj po skončení výkonu funkcie členovia štátnej

komisie, ktorým v prípade porušenia podľa § 104 ods. 1 písm. a) zákona o ochrane osobných

údajov hrozí pomerne vysoká sankcia. Tieto prvky sú dostatočnou zárukou ochrany základných

práv členov politických strán.

67.

K tomu treba uviesť, že čl. 9 ods. 1 nariadenia o ochrane údajov zakazuje spracovanie

údajov, ktoré odhaľujú politické názory, no na strane druhej podľa čl. 9 ods. 2 písm.

g) sa tento zákaz neuplatňuje na spracovávanie z dôvodov verejného záujmu na základe

práva Únie alebo práva členského štátu, ktoré sú primerané vzhľadom na sledovaný cieľ.

Ako bolo uvedené,

§ 8a ods. 2 zákona

o politických stranách smeruje k spracovaniu údajov z dôvodu verejného záujmu Slovenskej

republiky a vzhľadom na sledovaný cieľ je zjavne primeraný. To vylučuje potrebu položenia

prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru Európskej únie.

III.5. K nesúladu prevodu daru politickej strany na štát podľa

§ 24 ods. 3 druhej až štvrtej vety zákona

o politických stranách s

čl. 20 ods. 4 a 5 ústavy

68.

Z

§ 24 ods. 2 prvej vety

a

§ 24 ods. 4 zákona

o politických stranách s účinnosťou od 26. júna 2014 vyplýva, že politická strana

peňažný dar môže prijať, len ak je poukázaný prevodom z iného účtu. Cieľom tejto úpravy

bolo zabezpečiť väčšiu transparentnosť financovania politických strán, keď národná

rada reagovala na podozrenia o prijímaní finančných darov od neidentifikovaných sponzorov.

Na túto právnu úpravu nadväzuje napadnutý

§ 24 ods. 3 zákona

o politických stranách, ktorý upravuje podrobnosti o mechanizme vrátenia peňažných

darov, ktoré boli poukázané inak ako prevodom z účtu. Ak k poskytnutiu daru nedošlo

zákonom predpokladaným spôsobom, politická strana je povinná ho do 60 dní vrátiť.

Ak to nie je možné, je povinná peňažný dar poukázať na príjmový účet štátneho rozpočtu.

69.

Toto ustanovenie zavedené zákonom č.

344/2018 Z. z.

v zásade okrem dĺžky lehoty kopíruje postup podľa dovtedy účinného

§ 24 ods. 2 zákona

o politických stranách a reaguje na to, že pred jeho účinnosťou nebol upravený postup

v prípadoch, keď politická strana zistila prijatie peňažného daru vkladom v hotovosti

na svoj účet. V § 24 ods. 4 zákona o politických stranách je ďalej upresnené, že nesplnenie

povinností podľa

§ 24 ods. 2

a

§ 24 ods. 3 zákona

o politických stranách sa považuje za prijatie peňažného daru v rozpore so zákonom,

čo zakladá správny delikt podľa

§ 31 ods. 10 zákona

o politických stranách.

70.

Ak politická strana zväčší svoj majetok prijatím peňažného daru v rozpore so zákonom,

časť takto nadobudnutého majetku nepodlieha ústavnej ochrane podľa

čl. 20 ods. 1 ústavy

. Vlastníkovi sa priznáva len ochrana takého majetku, ktorý nadobudol v súlade s platným

právnym poriadkom (PL. ÚS 33/1995). Právo vlastniť majetok a jeho ochrana spočíva

v tom, aby sa vlastníkovi poskytla a súčasne aj trvale garantovala právna istota,

že vlastnícke právo, ktoré nadobudol v súlade so zákonom, nemožno obmedziť bez právneho

dôvodu (III. ÚS 16/2012). V tejto úvahe je relevantný aj

čl. 20 ods. 5 ústavy

, ktorý zákonodarcovi k majetku nadobudnutému nezákonným spôsobom alebo z nelegálnych

zdrojov prikazuje ustanoviť osobitné opatrenia za podmienky, že je to nevyhnutné pre

bezpečnosť štátu, ochranu verejného poriadku, mravnosti alebo práv a slobôd iných.

71.

Pri zásahu do vlastníckeho práva je potrebné preukázať nielen verejný záujem, ale

aj nevyhnutnosť a primeranosť takéhoto zásahu vo vzťahu k sledovaným cieľom (Phillips

proti Spojenému kráľovstvu z 5. 7. 2001, č. 41087/98, AGOSI proti Spojenému kráľovstvu

z 24. 10. 1986, č. 9118/80). Verejný záujem vychádza práve z účelu zabezpečiť transparentnosť

financovania politických strán a samotná regulácia podľa

§ 24 ods. 3 zákona

o politických stranách len upravuje mechanizmus, ako postupovať v prípade, ak politická

strana nemá možnosť vrátiť peňažný dar, ktorý nadobudla spôsobom odporujúcim zákonu.

Postup upravený v § 24 ods. 3 zákona o politických stranách smeruje k ochrane politickej

strany, ktorá nadobudla peňažný dar nedovoleným spôsobom a dar nie je možné vrátiť.

V opačnom prípade by si zväčšila svoj majetok v rozpore so zákonom a hrozil by jej

postih podľa

§ 31 ods. 10 zákona

o politických stranách. Nemožno identifikovať žiadnu inú praktickú možnosť, ako by

bolo možné riešiť danú situáciu a súčasne zabezpečiť a zachovať legálnosť príjmov

politickej strany.

72.

Takáto regulácia zákonom je primeraná. Ide v zásade o výnimočné riešenie, ktoré nasleduje

povinnosť politickej strany podľa

§ 22 ods. 3 zákona

o politických stranách viesť osobitnú evidenciu darov vrátane identifikácie darcov.

Ak by napriek tomu politická strana prijala dar v rozpore so zákonom, mala by o tom

mať aj informáciu, a následne uskutočniť všetky úkony potrebné na nápravu, na ktorej

vykonanie jej zákon dáva lehotu 60 dní. Keby ani napriek tomu nebolo možné nelegálne

prijatý dar vrátiť, až vtedy je politická strana povinná túto skutočnosť oznámiť a

peňažný dar poukázať na príjmový účet štátneho rozpočtu. Zákon postupom podľa

§ 24 ods. 3 zákona

o politických stranách iba zaviedol mechanizmus, ako má politická strana postupovať

v osobitnej situácii. Ďalšie administratívne rozhodnutie by v tomto prípade nemalo

žiadne dôvodné opodstatnenie, keďže právna úprava zákona o politických stranách je

dostatočne prehľadná a predvídateľná, pričom politická strana má možnosť takémuto

postupu predísť. Preto

§ 24 ods. 3 zákona

o politických stranách napĺňa požiadavku legality podľa

čl. 20 ods. 5 ústavy

a nie je v rozpore s ústavou. Toto potvrdzuje aj judikatúra ESĽP, podľa ktorej je

kľúčové, aby zákon spĺňal požiadavky dostupnosti, predvídateľnosti a presnosti (Špaček,

s. r. o. proti Českej republike z 9. 11. 1999, č. 26449/95, Sildedzis proti Poľsku

z 24. 5. 2005, č. 45214/99).

73.

Navrhovatelia poukázali na praktické problémy nemožnosti vrátenia daru darcovi (pobyt

v zahraničí, smrť). Takéto situácie môžu výnimočne nastať, no riziko s tým spojené

neprevyšuje verejný záujem vyplývajúci z transparentného financovania politických

strán. Z pohľadu ústavného je podstatné, že toto riziko môže reálne nastať iba pri

takých darcoch, ktorí politickej strane poskytli peňažný dar v rozpore so zákonom,

a teda s vedomím rizika nevrátenia daru.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 14. júna 2023

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky