V mene Slovenskej republiky

269

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 6/2022-63

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana (sudca

spravodajca) a sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša,

Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,

Roberta Šorla a Martina Vernarského

o návrhu skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených advokátskou kanceláriou KALLAN Legal s. r. o., Súmračná 25, Bratislava,

IČO 52 304 604, v mene ktorej koná advokát a konateľ spoločnosti JUDr. Robert Kaliňák,

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovenia čl. 8 v časti slovného spojenia

„spôsobom ustanoveným“ a ustanovení

§ 61 ods. 5

,

6

a

7 zákona č. 55/2017 Z. z.

o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 453/2021

Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú

niektoré zákony, s Ústavou Slovenskej republiky, za účasti vlády Slovenskej republiky

ako vedľajšieho účastníka konania, takto

r o z h o d o l

Návrhu

n e v y h o v u j e .

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 6/2022-25 z 30. marca 2022 prijal na ďalšie konanie

návrh skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „navrhovatelia“)

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade ustanovenia čl. 8 v časti slovného spojenia „spôsobom

ustanoveným“ a ustanovení

§ 61 ods. 5

,

6

a

7 zákona č. 55/2017 Z. z.

o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 453/2021

Z. z. (ďalej aj „novela“), ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej

službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým

sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „zákon o štátnej službe“) s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 30 ods. 4 ústavy

, v ktorom namietajú nesúlad voľnej diskrécie pri odvolávaní vedúcich zamestnancov

štátnej správy.

2.

Podstatou veci je posúdenie ústavnej súladnosti podmienok a spôsobu odvolávania vedúcich

zamestnancov v štátnej službe zavedeného novelou zákona o štátnej službe ‒ zákonom

č. 453/2021 Z. z., konkrétne, či kompetencia generálneho tajomníka služobného úradu

odvolať z funkcie vedúceho zamestnanca je v súlade so základným právom na rovnosť

prístupu k verejným funkciám podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

a s princípom právnej istoty a zákazom retroaktivity podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

.

3.

Zákon o štátnej službe č.

55/2017 Z. z.

upravuje odvolávanie vedúcich zamestnancov v

§ 61

. V čase pred citovanou novelou (zákon č.

453/2021 Z. z.

) zákon o štátnej službe ako dôvod odvolania vedúceho zamestnanca generálnym tajomníkom

ustanovoval (i) stratu bezúhonnosti, (ii) dosiahnutie len uspokojivých, alebo dokonca

neuspokojivých výsledkov podľa služobného hodnotenia a (iii) zdravotné dôvody.

4.

Novela zákona o štátnej službe, ktorá obsahuje návrhom napadnuté ustanovenia, pridala

k týmto dôvodom novú kompetenciu (i) generálneho tajomníka, ktorý nie je štatutárnym

orgánom, odvolať vedúceho zamestnanca bez uvedenia dôvodu, a to so súhlasom štatutárneho

orgánu, (ii) generálneho tajomníka odvolať na návrh štatutárneho orgánu vedúceho zamestnanca

bez uvedenia dôvodu, (iii) generálneho tajomníka odvolať na návrh štátneho zamestnanca

vo verejnej funkcii vedúceho zamestnanca bez uvedenia dôvodu a (iv) kompetenciu generálneho

tajomníka, ktorý je zároveň štatutárnym orgánom, odvolať bez uvedenia dôvodu vedúceho

zamestnanca, ktorého priamo riadi.

5.

Napadnuté ustanovenia

§ 61 ods. 5

,

6

a

7 zákona

o štátnej službe v znení novely ‒ zákona č. 453/2021 Z. z. znejú takto

(5) Generálny tajomník môže odvolať z funkcie vedúceho zamestnanca, ktorého priamo

riadi, aj bez uvedenia dôvodu, so súhlasom štatutárneho orgánu, ak osobitný predpis

neustanovuje inak.

(6) Generálny tajomník odvolá z funkcie vedúceho zamestnanca, ktorého priamo riadi

štatutárny orgán, aj bez uvedenia dôvodu, na návrh štatutárneho orgánu, ak osobitný

predpis neustanovuje inak. Generálny tajomník odvolá z funkcie vedúceho zamestnanca,

ktorého priamo riadi štátny zamestnanec vo verejnej funkcii, aj bez uvedenia dôvodu,

na návrh štátneho zamestnanca vo verejnej funkcii, ak osobitný predpis neustanovuje

inak. Generálny tajomník odvolá vedúceho zamestnanca podľa prvej vety alebo podľa

druhej vety do 10 dní od doručenia návrhu.

(7) Generálny tajomník, ktorý je štatutárny orgán, môže odvolať z funkcie vedúceho

zamestnanca, ktorého priamo riadi, aj bez uvedenia dôvodu, ak osobitný predpis neustanovuje

inak.

6.

Už v čase podania návrhu na ústavný súd (18. januára 2022) bola od 31. decembra 2020

účinná novela, zákon č.

485/2021 Z. z.

, ktorá zmenila napadnuté ustanovenia nasledujúcim spôsobom: V

§ 61 ods. 5

sa za slovo „orgánu,“ vkladajú slová „

do 10 dní odo dňa doručenia písomného súhlasu

“. V

§ 61 ods. 6

prvej vete sa za slovo „ak“ vkladajú slová „

tento zákon alebo

“. V § 61 ods. 6 sa na konci pripája táto veta: „

Generálny tajomník môže na návrh štatutárneho orgánu podľa § 7 ods. 7 druhej vety

odvolať do 10 dní odo dňa doručenia písomného návrhu aj bez uvedenia dôvodu vedúceho

zamestnanca, ktorého priamo riadi štatutárny orgán podľa § 7 ods. 7 druhej vety.

“

7.

V súvislosti s vymedzením predmetu konania je potrebné uviesť, že navrhovatelia v

návrhu na rozhodnutie explicitne stanovili, že žiadajú preskúmanie napadnutých ustanovení

zákona o štátnej službe v znení skoršej novely č. 453/2021 Z. z. Ústavný súd z tohto

dôvodu v uznesení o prijatí veci stanovil (PL. ÚS 6/2022-25, bod 2), že je viazaný

rozsahom a dôvodmi návrhu na začatie konania [

§ 45 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len ,,zákon o ústavnom súde“)] a z tohto dôvodu nepovažuje

za predmet konania zmeny napadnutých ustanovení prijaté ďalšou novelou, zákonom č.

485/2021 Z. z. K tomu je potrebné uviesť, že novela preskúmavané normy nemenila ako

celok, nemenila ich podstatu, ale ich len upresnila. Vo všeobecnosti možno pripomenúť,

že ústavný súd by mohol zahrnúť do prieskumu aj tieto normy, ak by boli splnené podmienky

ustanovené v

§ 89 zákona

o ústavnom súde.

8.

Predmetnou novelou (zákon č.

453/2021 Z. z.

) bol zmenený aj čl. 8 zákona o štátnej službe upravujúci princíp stability štátnej

správy. Podľa

čl. 8 zákona

o štátnej službe v aktuálnom znení

služobný úrad vytvára pre štátnych zamestnancov stabilné prostredie pre vykonávanie

štátnej služby. Štátny zamestnanec je chránený pred skončením štátnozamestnaneckého

pomeru z iných ako zákonom ustanovených dôvodov. Princíp stability sa uplatňuje najmä

prostredníctvom stálej štátnej služby, odvolania z funkcie vedúceho štátneho zamestnanca

len spôsobom ustanoveným zákonom a prostredníctvom inštitútu nadbytočného štátneho

zamestnanca. K jednostrannej zmene štátnozamestnaneckého pomeru môže dôjsť len v prípadoch

ustanovených zákonom.

Časť definície princípu stability týkajúca sa odvolávania vedúcich štátnych zamestnancov

bola zmenená tak, že vedúci zamestnanci môžu byť odvolávaní nie z dôvodov ustanovených

zákonom, ale spôsobom ustanoveným zákonom. Tým sa v podstate otvorila možnosť odvolávania

vedúcich zamestnancov na základe voľnej úvahy štatutárneho orgánu.

9.

Navrhovatelia argumentujú, že zákon zasahuje do stability štátnej služby a štátnu

službu politizuje, pretože odvolanie je možné aj bez uvedenia dôvodu, resp. bez racionálneho

a objektívneho dôvodu. Nová právna úprava tak znamená stratu odbornosti, nezávislosti

a zásah do právnej istoty osôb v služobnom pomere. Rozhodnutia generálneho tajomníka

budú z povahy veci nepreskúmateľné. Navrhovatelia tiež odkazujú na veto prezidentky,

ktoré bolo rovnako odôvodnené zásahom do princípu stability štátnej služby.

10.

Navrhovatelia uvádzajú, že dôvodová správa žiadnym spôsobom nevysvetľuje, prečo je

posilnenie právomoci generálneho tajomníka služobného úradu potrebné, a ani nevysvetľuje,

aký pozitívny cieľ sa má novou právnou úpravou dosiahnuť. Úprava sa podľa navrhovateľov

týka širokého spektra vedúcich zamestnancov v priamej riadiacej línii generálneho

tajomníka služobného úradu.

11.

Právna úprava podľa navrhovateľov ďalej ohrozuje princíp profesionality štátnej správy,

pretože v zmysle

čl. 6 zákona

o štátnej službe sa princíp profesionality uplatňuje najmä dlhodobým profesionálnym

rozvojom štátneho zamestnanca a podporou kariérneho rastu. Pokiaľ štátny zamestnanec,

ktorý sa dlhodobo (aj z prostriedkov štátneho rozpočtu) rozvíjal a vypracoval sa do

vedúcej funkcie, môže byť kedykoľvek a bezdôvodne odvolaný, princíp profesionality

sa tým znehodnocuje, a tým vzniká ujma jednak odvolanému funkcionárovi aj spoločnosti

vo všeobecnosti.

12.

Napadnutá právna úprava neobsahuje prechodné ustanovenie. Účinnosť nadobudla dňom

vyhlásenia (2. decembra 2021) a vzťahuje sa aj na vedúcich zamestnancov, ktorí vykonávali

túto funkciu aj pred nadobudnutím účinnosti schválenej právnej úpravy a ktorí podľa

doterajšej úpravy mohli byť odvolaní len na základe zákonom ustanoveného dôvodu. Podľa

navrhovateľov tak porušuje aj zákaz retroaktivity ako jeden z nosných princípov právneho

štátu.

13.

Navrhovatelia na podporu svojej argumentácie odkazujú na nález ústavného súdu č.

k. I. ÚS 540/2012, podľa ktorého rozhodnutie ministra dopravy, pôšt a telekomunikácií

Slovenskej republiky o odvolaní z funkcie zástupcu riaditeľa odboru Železničnej polície

Bratislava predstavuje autoritatívne rozhodnutie, ktoré vydáva ako orgán s mocenskou

autoritou v oblasti verejnej správy, pričom takéto rozhodnutie nemôže byť odôvodnené

len všeobecným poukazom na „dôležitý záujem štátu“ bez toho, aby bol tento konkretizovaný.

14.

Na základe uvedenej argumentácie navrhovatelia žiadajú, aby ústavný súd rozhodol,

že napadnutá právna úprava nie je v súlade s označenými referenčnými normami. Navrhovatelia

navrhujú, aby ústavný súd rozhodol nasledujúcim výrokom: „

Zákon č. 453/2021, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe

a o zmene a doplnení niektorých zákonov, v časti článku 8 a § 61 ods. 5, ods. 6, ods.

7, nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky.

“

II.

Stanoviská účastníka konania, vyzvaných a iných subjektov

a ďalší priebeh konania

15.

K návrhu navrhovateľov sa vyjadril účastník konania ‒ Národná rada Slovenskej republiky

(ďalej aj „národná rada“). Ústavný súd navyše vyzval na vyjadrenie sa k návrhu Úrad

vlády Slovenskej republiky (ďalej aj „úrad vlády“), ktorý je ústredným orgánom štátnej

správy pre štátnozamestnanecké vzťahy [

§ 24 ods. 1 písm. a) zákona č. 575/2001 Z. z.

o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších

predpisov]. Ústavnému súdu je taktiež známe stanovisko Rady pre štátnu službu, nezávislého

koordinačného a monitorovacieho orgánu na ochranu princípov štátnej služby zriadeného

§ 12 zákona

o štátnej službe. Piatich členov tejto rady volí a odvoláva národná rada nadpolovičnou

väčšinou hlasov prítomných poslancov (po jednom členovi rady navrhuje výbor národnej

rady, verejný ochranca práv, predseda Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky,

poradný orgán vlády v oblasti mimovládnych organizácií a rozvoja občianskej spoločnosti

a Konfederácia odborových zväzov Slovenskej republiky).

II.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

16.

Národná rada argumentuje, že má právo nielen prijať koncepciu štátnej služby, ale

ju aj zákonom meniť.

17.

K namietanému narušeniu princípu stability v súvislosti so zmenami v odvolávaní vedúcich

zamestnancov je potrebné uviesť, že princíp stability spočíva aj v iných aspektoch,

nesúvisiacich so spôsobom odvolávania vedúcich zamestnancov. V zmysle čl. 8 zákona

o štátnej službe ide predovšetkým o inštitút stálej štátnej služby, inštitút nadbytočného

štátneho zamestnanca a o možnosť jednostrannej zmeny štátnozamestnaneckého pomeru

len v prípadoch ustanovených zákonom. Obdobne ako v napadnutej právnej úprave je odvolávanie

vedúcich zamestnancov upravené vo viacerých platných zákonoch (napr. v

§ 105 ods. 6 zákona č. 35/2019 Z. z.

o finančnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,

§ 50 ods. 2 zákona č. 315/2001 Z. z.

o Hasičskom a záchrannom zbore v znení neskorších predpisov). Osobitnú ochranu vedúcim

zamestnancom vo forme možnosti odvolania z ich vedúcej funkcie iba z vymedzených dôvodov

nepriznáva ani Zákonník práce.

18.

Národná rada zdôrazňuje, rovnako ako to zdôraznil ústavný súd v uznesení o prijatí

veci, že napadnutá úprava sa netýka samotného štátnozamestnaneckého pomeru, resp.

jeho skončenia a zániku, ale výlučne skončenia funkcie vedúceho zamestnanca.

19.

K navrhovateľmi uvádzanému údajnému porušeniu zákazu retroaktivity v dôsledku personálnej

pôsobnosti napadnutej zákonnej úpravy aj na vedúcich štátnych zamestnancov, ktorí

vykonávali túto funkciu aj pred nadobudnutím účinnosti napadnutej právnej úpravy,

možno uviesť, že ak by sa napadnutý nový spôsob odvolávania z funkcie mal vzťahovať

iba na vedúcich zamestnancov, ktorí boli do tejto funkcie ustanovení až po nadobudnutí

účinnosti napádanej právnej úpravy, boli by tým vytvorené dve skupiny vedúcich štátnych

zamestnancov, voči ktorým by sa postupovalo diametrálne odlišne vo vzťahu k odvolávaniu

z ich funkcie vedúceho zamestnanca. Práve taká zákonná úprava by mohla viesť k diskriminácii

„nových“ vedúcich zamestnancov, a preto by mohla byť v rozpore okrem iných práve aj

s rozporovanými

čl. 1 ods. 1

a

čl. 30 ods. 4 ústavy

.

20.

Národná rada k nálezu ústavného súdu I. ÚS 540/2012 uviedla, že v danom prípade ústavný

súd rozhodol o porušení základného práva podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

. Žiadne z ústavných práv, ktorých porušenie navrhovatelia aktuálne namietajú, nebolo

v konaní I. ÚS 540/2012 pred ústavným súdom namietnuté.

II.2. Stanovisko Úradu vlády Slovenskej republiky ako ústredného orgánu štátnej správy

pre štátnozamestnanecké vzťahy

21.

Úrad vlády vo svojom vyjadrení najprv predstavil vývoj právnej úpravy (porov. tiež

bod 38). Odvolanie z riadiacej pozície bez uvedenia dôvodu bolo prvýkrát zavedené

zákonom č. 231/2006 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 312/2001 Z. z. o štátnej

službe. Úprava sa vzťahovala na ministerstvá a na služobné úrady, v ktorých funkciu

vedúceho služobného úradu (dnes generálny tajomník služobného úradu) vykonával štatutárny

orgán. Podľa § 31 ods. 2 zákona č. 312/2001 Z. z. v znení zákona č. 231/2006 Z. z.

bolo možné odvolať bez uvedenia dôvodu predstaveného v priamej riadiacej pôsobnosti

ministra, v priamej riadiacej pôsobnosti predstaveného v politickej funkcii (štátny

tajomník) alebo v priamej riadiacej pôsobnosti vedúceho služobného úradu, ktorý bol

súčasne štatutárnym orgánom (tzv. personálna únia). Išlo o vládny návrh zákona. Dôvodová

správa neobsahuje bližšie vysvetlenie potreby úpravy odvolania bez uvedenia dôvodu.

22.

Zákonom č.

664/2006 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 312/2001 Z. z. o štátnej službe, bola možnosť odvolania

z funkcie bez uvedenia dôvodu obdobným spôsobom (teda ako na ministerstvách podľa

zákona č.

231/2006 Z. z.

) rozšírená na ostatné ústredné orgány štátnej správy. Súčasne bola v ústrednej štátnej

správe ustanovená možnosť odvolať bez uvedenia dôvodu predstaveného (vedúceho zamestnanca)

v priamej riadiacej pôsobnosti vedúceho služobného úradu. Išlo o poslanecký návrh

zákona (parlamentná tlač 98, 4. volebné obdobie národnej rady).

23.

S účinnosťou od 1. júla 2007 na základe úpravy podľa zákona č.

253/2007 Z. z.

bola možnosť odvolania z funkcie bez uvedenia dôvodu rozšírená na každého predstaveného

v každom služobnom úrade.

24.

Ani jeden z uvedených zákonov (zákon č.

231/2006 Z. z.

, zákon č.

664/2006 Z. z.

a zákon č.

253/2007 Z. z.

) neobsahoval osobitnú úpravu prechodných ustanovení vo vzťahu k uplatniteľnosti,

resp. neuplatniteľnosti úpravy odvolania bez uvedenia dôvodu na predstaveného vymenovaného

do funkcie pred účinnosťou novej úpravy.

25.

Úrad vlády z hľadiska ústavnoprávneho tvrdí, že napadnutá zákonná úprava sa netýka

volených ani verejných funkcií, preto sa nemôže týkať ani ústavného práva na volené

ani iné verejné funkcie podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

, a preto s týmto ústavným právom nemôže byť ani v rozpore.

26.

Právo podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

patrí medzi politické (základné) práva. Podľa

§ 1 ods. 1 zákona č. 55/2017 Z. z.

tento zákon upravuje štátnozamestnanecké vzťahy v súvislosti s vykonávaním štátnej

služby štátnymi zamestnancami. Na štátnozamestnanecké vzťahy sa v podstatnej miere

aplikuje Zákonník práce (delegovaná pôsobnosť Zákonníka práce je taxatívnym spôsobom

ustanovená v

§ 171 ods. 1 zákona č. 55/2017 Z. z.

). Napriek určitým zrejmým špecifickým prvkom štátnozamestnaneckých vzťahov (existencii

osobitných inštitútov, verejnoprávnej povahe niektorých štátnozamestnaneckých vzťahov,

povahe činností vykonávaných v štátnej službe) súčasný zákon č.

55/2017 Z. z.

považuje úrad vlády prioritne za pracovnoprávny predpis. Tento záver je možné prijať

napriek skutočnosti, že štátni zamestnanci sa pri vykonávaní štátnej služby podieľajú

alebo môžu podieľať na výkone verejnej moci v štáte.

27.

Štátna služba v prípade bežného štátneho zamestnanca je závislou prácou v zmysle

jej definície podľa

§ 1 ods. 3 prvej vety Zákonníka práce

, podľa ktorej závislá práca môže byť vykonávaná výlučne v pracovnom pomere, v obdobnom

pracovnom vzťahu alebo výnimočne za podmienok ustanovených v tomto zákone aj v inom

pracovnoprávnom vzťahu. Štátnozamestnanecký pomer založený služobnou zmluvou treba

v kontexte citovanej definície považovať za obdobný pracovný vzťah. Do skupiny tzv.

bežných štátnych zamestnancov patrí nielen dotknutá skupina vedúcich zamestnancov

(odvolateľných podľa platného právneho stavu aj bez uvedenia dôvodu), patria sem aj

ostatní vedúci zamestnanci, ako aj všetci štátni zamestnanci na tzv. referentských

(radových) pozíciách.

28.

Zákon č. 55/2017 Z. z. zreteľne rozlišuje medzi tzv. profesionálnou časťou ľudských

zdrojov, ktorú tvoria bežní štátni zamestnanci podľa

§ 7 ods. 1 zákona č. 55/2017 Z. z.

, a tzv. politickou časťou (štátny zamestnanec vo verejnej funkcii podľa

§ 7 ods. 2

a

5

, štátny zamestnanec podľa

§ 7 ods. 7

‒ štatutárny orgán vymenovaný do funkcie podľa osobitného predpisu). Štátnozamestnanecký

pomer sa v prípade bežného štátneho zamestnanca zakladá služobnou zmluvou [§ 48 ods.

1 písm. a) zákona], v prípade politickej línie sa vzťah zakladá spravidla vymenovaním

alebo voľbou podľa osobitného predpisu [

§ 48 ods. 1 písm. b)

alebo

písm. c) zákona

].

29.

Bežné štátnozamestnanecké miesta (riadiace i referentské pozície) v systéme štátnej

služby tvoria tzv. profesionálnu časť personálneho substrátu v štátnej službe. Podmienkou

vzniku vzťahu nie je voľba (nejde o „inú volenú funkciu“ podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy

). Ide o pozície odlíšené od tzv. politickej časti, teda od verejnej funkcie na účely

zákona o štátnej službe. Bežný štátny zamestnanec (vrátane vedúceho zamestnanca odvolateľného

podľa

§ 61 ods. 5 až 7 zákona č. 55/2017 Z. z.

bez uvedenia dôvodu) nie je verejným funkcionárom na účely ústavného zákona č.

357/2004 Z. z.

o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších

predpisov. Bežný štátny zamestnanec môže byť za určitých podmienok verejným činiteľom

podľa osobitného predpisu, napríklad podľa

§ 128 ods. 1 Trestného zákona

. Rovnako môže byť bežný štátny zamestnanec verejným činiteľom na účely Dohovoru OSN

proti korupcii (oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č.

434/2006 Z. z.

). Podľa názoru úradu vlády uvedenú úpravu nemožno bez ďalšieho paušalizovať a konštatovať,

že každý štátny zamestnanec je alebo môže byť verejným činiteľom, resp. verejným funkcionárom

na účely

čl. 30 ods. 4 ústavy

.

30.

Úrad vlády považuje zákon č.

55/2017 Z. z.

prioritne za pracovnoprávny predpis. Pokiaľ ide o práva bežného štátneho zamestnanca,

predmet právnej úpravy podľa tohto zákona v prvom rade súvisí s hospodárskymi a sociálnymi

právami (najmä

čl. 35

a

čl. 36 ústavy

), nie s politickým právom v zmysle

čl. 30 ods. 4 ústavy

.

31.

Úrad vlády v závere zdôrazňuje skutočnosť, že samotným odvolaním z funkcie vedúceho

zamestnanca nedochádza automaticky k skončeniu štátnozamestnaneckého pomeru. Podľa

§ 63 ods. 1 zákona

o štátnej službe štátneho zamestnanca v stálej štátnej službe alebo odborníka, ktorý

je dočasne potrebný na plnenie úloh štátnej služby, ktorý bol odvolaný z funkcie vedúceho

zamestnanca podľa § 61 zákona o štátnej službe, služobný úrad trvalé preloží s jeho

súhlasom na vhodné štátnozamestnanecké miesto, ak sa štátny zamestnanec nedohodne

so služobným úradom inak. Ak služobný úrad vhodné štátnozamestnanecké miesto nemá

alebo sa so štátnym zamestnancom nedohodne inak, postupuje pri skončení štátnozamestnaneckého

pomeru podľa

§ 75 ods. 1 písm. c)

alebo

písm. d) zákona

o štátnej službe. Prípadné skončenie vzťahu (výpoveďou alebo dohodou) môže byť spojené

so vznikom nároku štátneho zamestnanca na odstupné podľa § 83 zákona o štátnej službe.

II.3. Vyjadrenie Rady pre štátnu službu

32.

Ústavný súd sa oboznámil aj s vyjadrením Rady pre štátnu službu (ďalej aj „rada“)

uverejneným z jej vlastnej iniciatívy. Rada zásadne nesúhlasí s danou zmenou zákona

o štátnej službe. Nová úprava priamo zasahuje do princípu stability a tým, že zavádza

možnosť odvolania z funkcie vedúceho zamestnanca bez existencie zákonného dôvodu na

odvolanie, spochybňuje právnu istotu vedúceho štátneho zamestnanca.

33.

Princípy štátnej služby tvoria nosné piliere zákona o štátnej službe, sú vzájomne

prepojené, a preto nie je možné ktorýkoľvek z nich meniť bez toho, aby to malo dopad

aj na tie ďalšie. Princíp stability je jedným z princípov zákona o štátnej službe,

ktorého účelom je poskytnúť štátnym zamestnancom stabilné prostredie pre vykonávanie

štátnej služby, ochranu pred skončením štátnozamestnaneckého pomeru z iných ako zákonom

ustanovených dôvodov, a tým právnu istotu postavenia štátneho zamestnanca. Bezdôvodné

odvolanie vedúceho štátneho zamestnanca je podľa názoru rady v príkrom rozpore s princípom

stability zákona o štátnej službe.

34.

Uvedená zmena zhoršuje postavenie vedúcich štátnych zamestnancov aj v tom, že v prípade

ich bezdôvodného odvolania bude následne možné s nimi skončiť štátnozamestnanecký

pomer, ak služobný úrad usúdi, že pre takéhoto štátneho zamestnanca nemá vhodné štátnozamestnanecké

miesto.

35.

Odvolávanie vedúcich štátnych zamestnancov bez uvedenia dôvodu rada považuje za rozporné

aj s ustanovením

§ 4 zákona

o štátnej službe, podľa ktorého je služobný úrad povinný zaobchádzať so štátnym zamestnancom

v súlade so zásadou rovnakého zaobchádzania ustanovenou antidiskriminačným zákonom,

najmä ak ide o podmienky vykonávania štátnej služby, odmeňovanie, vzdelávanie, príležitosti

na funkčný postup v štátnej službe a taktiež o skončenie štátnozamestnaneckého pomeru

36.

Rada sa nemôže stotožniť s tvrdením predkladateľov návrhu, že súčasný zákon o štátnej

službe neposkytuje žiadny nástroj na odvolanie vedúcich štátnych zamestnancov v prípade

ich neprofesionálneho výkonu štátnej služby. Rada, naopak, je toho názoru, že zákon

poskytuje niekoľko takýchto nástrojov, a to (i) služobné hodnotenie, (ii) disciplinárna

zodpovednosť, (iii) zaradenie štátneho zamestnanca mimo činnej služby.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

37.

Pre štátnu moc je kľúčový princíp vlády na vopred stanovený čas (PL. ÚS 16/2019,

bod 30). Princíp vlády na vopred určený čas sa nachádza v samom jadre previazania

demokracie a právneho štátu, pretože zabezpečuje bezpečný priebeh odovzdania moci,

resp. istotu, že každá autorita je jedného dňa vymeniteľná. Pre vec demokratického

a právneho štátu je nemenej dôležitá stabilná funkčná štátna správa realizovaná osobami

v štátnoslužobnom pomere. Úradník môže profesionálne a s rešpektom voči účastníkom

konania a iným osobám vykonávať nedokonalý zákon a, naopak, úradník môže dobrú právnu

úpravu znehodnotiť jej neprofesionálnou aplikáciou. Občiansky vzťah voči štátu sa

formuje a demokracia sa umocňuje práve pri osobnej praktickej skúsenosti s výkonom

štátnej správy.

38.

Základné právo na rovný prístup k verejným funkciám bolo zakotvené už v čl. 6 francúzskej

Deklarácie práv človeka a občana. V tom čase znamenalo revolučný odklon od aristokratického

základu štátnej moci smerom k rovnému ‒ občianskemu výkonu moci a byrokracie. Neskôr

sa s racionalizáciou štátu tento občiansky výkon moci profesionalizoval. Profesionalizácia

výkonu moci vyžadovala stabilitu a expertnosť, čo si vynútilo tesnejší právny vzťah

medzi štátnymi úradníkmi a štátom v porovnaní so súkromnými právnymi pomermi. Tento

vývoj vyústil do prijímania služobných zákonov. V Československu bol v roku 1918 prevzatý

moderný rakúsky zákon č. 15/1914 r. z. – o služebním poměru státních úředníků a státního

služebnictva (služební pragmatika) s tým, že neskôr bol zákonom č. 269/1920 Sb.,

kterým se upravují poměry úředníků a zřízenců u státních úřadů a ústavů bývalého státu

uherského

, rozšírený aj na územie Slovenska. Uvedený užší vzťah, resp. splývanie štátu a jeho

úradníkov sa prejavoval tým, že režim zamestnancov štátnej služby bol súčasťou práva

verejného, úradníci sa ujímali funkcie individuálnym správnym aktom, pričom služobná

hierarchia, povinnosti a vôbec disciplína boli vyvážené služobným postupom, platovými

a obdobnými štandardmi. Zákonom č. 66/1950 Zb. o pracovných a platových pomeroch štátnych

zamestnancov bol samostatný systém štátnej služby v podstate zrušený a začlenený ako

osobitný druh do jednotného pracovného pomeru, pretože medzi súkromným a verejným

priestorom sa v dobe neslobody stratil rozdiel. Zákonníkom práce bol uvedený proces

ešte umocnený. Vzhľadom na prerušenú kontinuitu prebieha od roku 2001 obnova a, prirodzene,

zložité hľadanie koncepcie štátnej služby (porov. bod 21).

39.

Ústavný súd poznamenáva, že aktuálny zákon o štátnej službe je už tretím úplne novým

zákonom od roku 2001 (zákony č.

312/2001 Z. z.

, č.

400/2009 Z. z.

a č.

55/2017 Z. z.

). Tento vývoj naznačuje zložité hľadanie koncepcie štátnej služby vrátane hľadania

samotnej podoby postavenia vedúcich zamestnancov (porov. body 21 ‒ 25, vyjadrenie

úradu vlády).

40.

Ústavný súd pre prehľadnosť vývoja uvádza, že už v roku 2008 prijal obdobnú vec v

konaní sp. zn. PL. ÚS 13/08, ale vzhľadom na novelu zákonom č.

664/2006 Z. z.

, ktorá už pred doručením návrhu zmenila napadnutý zákon č.

312/2001 Z. z.

o štátnej službe, ústavný súd konanie zastavil.

41.

Navrhovatelia tvrdia, že

čl. 30 ods. 4 ústavy

v spojení s

čl. 1 ods. 1 ústavy

bráni zákonnej úprave, ktorá umožňuje odvolanie vedúcich zamestnancov v štátnej službe

bez uvedenia dôvodov, pretože je v rozpore s právnou istotou vedúcich zamestnancov

vo všeobecnosti a zvlášť vedúcich zamestnancov, na ktorých sa môže nová úprava okamžite

uplatniť, a taktiež je v rozpore s princípom stability štátnej správy.

42.

Úrad vlády tvrdí, že právne postavenie

vedúcich

zamestnancov v štátnej službe má viac prvkov zamestnaneckého právneho vzťahu, zvlášť

v porovnaní so štátnymi zamestnancami vo verejnej funkcii podľa

§ 7 ods. 2

a

5 zákona

o štátnej službe (body 28 a 29), a preto pozícia vedúcich zamestnancov nie je chránená

označenou referenčnou normou. Z vyjadrenia úradu vlády vyplýva, že pod

čl. 30 ods. 4 ústavy

spadajú len funkcie v štátnej službe vzniknuté voľbou alebo menovaním, a nie štátnoslužobnou

zmluvou.

43.

Z týchto argumentov vyplýva, že ústavný súd musí v prvom rade ustáliť, či (i) vedúci

zamestnanec podľa

§ 20 zákona

o štátnej službe je chránený

čl. 30 ods. 4 ústavy

, a (ii) ak vedúci zamestnanec spadá do rámca daného práva, akým spôsobom je chránený,

resp. aký je obsah práva na rovný prístup k verejnej funkcii vo vzťahu k vedúcim zamestnancom.

Na základe týchto skutočností ústavný súd následne posúdi, či možnosť odvolania vedúcich

zamestnancov na základe voľnej úvahy je ústavne súladná s označenými referenčnými

normami.

44.

Ustanovenie

§ 20 zákona

o štátnej službe (vedúci zamestnanec) znie

(1) Vedúcim zamestnancom na účely tohto zákona je priamy nadriadený štátny zamestnanec,

ktorý je podľa tohto zákona alebo podľa osobitného predpisu oprávnený

a) určovať a ukladať podriadenému štátnemu zamestnancovi úlohy na vykonávanie štátnej

služby a dávať mu na tento účel pokyny,

b) organizovať, riadiť, kontrolovať a hodnotiť vykonávanie štátnej služby podriadeného

štátneho zamestnanca.

Ustanovenie

§ 113 zákona

o štátnej službe znie

(1) Vedúci zamestnanec je okrem povinností uvedených v § 111 a obmedzení uvedených

v § 112

(povinnosti všetkých štátnych zamestnancov, pozn.) ďalej povinný

a) organizovať, riadiť, kontrolovať a hodnotiť vykonávanie štátnej služby podriadenými

štátnymi zamestnancami,

b) ukladať podriadeným štátnym zamestnancom služobné úlohy a dávať im na tento účel

pokyny v súlade so všeobecne záväznými právnymi predpismi a so služobnými predpismi,

c) vytvárať podmienky na riadne vykonávanie štátnej služby štátnymi zamestnancami,

d) pristupovať k podriadeným zamestnancom v súlade so zásadou rovnakého zaobchádzania

a zdržať sa konania, ktoré by mohlo byť považované za diskriminačné,

e) viesť štátnych zamestnancov k dodržiavaniu služobnej disciplíny,

f) plniť voči podriadenému štátnemu zamestnancovi úlohy služobného úradu v rozsahu

určenom týmto zákonom a služobnými predpismi,

g) písomne poveriť podriadeného štátneho zamestnanca alebo štátneho zamestnanca v

služobnom pomere na zastupovanie v určenom rozsahu v čase svojej neprítomnosti nepresahujúcej

dva týždne,

h) absolvovať do šiestich mesiacov od začatia vykonávania funkcie vedúceho zamestnanca

manažérske vzdelávanie podľa § 164 ods. 2 písm. c),

i) plniť ďalšie povinnosti podľa tohto zákona.

(3) Vedúci zamestnanec nesmie ukladať podriadenému štátnemu zamestnancovi služobné

úlohy, ktoré má podľa všeobecne záväzných právnych predpisov alebo služobných predpisov

vykonať osobne.

45.

Ustanovenie

§ 75 ods. 1 písm. c) zákona

o štátnej službe znie

Služobný úrad môže dať štátnemu zamestnancovi výpoveď, ak štátneho zamestnanca, ktorý

bol odvolaný z funkcie vedúceho zamestnanca podľa § 61 ods. 1 až 7, nie je možné trvale

preložiť na vykonávanie štátnej služby na vhodné štátnozamestnanecké miesto, pretože

ho služobný úrad nemá, alebo štátny zamestnanec nesúhlasí s trvalým preložením na

vhodné štátnozamestnanecké miesto a nedohodne sa so služobným úradom inak.

46.

Ústavné orgány, ústavné autority vykonávajú svoju moc na základe ústavy a nesú za

jej výkon ústavnú zodpovednosť. Ústava samotná a zákon o štátnej službe (§ 1 ods.

8) vylučujú preto ústavné autority z režimu štátnej služby. Ústavné autority volia

alebo menujú (

§ 7 ods. 2 zákona

o štátnej službe) štátnych zamestnancov vo verejnej funkcii (napr. predseda protimonopolného

úradu, prednosta okresného úradu). Tu sa nachádza pomyselná hranica, resp. prienik

medzi ústavným a správnym právom (kategória

štátni zamestnanci vo verejnej funkcii

je legálnou definíciou na účely zákona o štátnej službe, nie všeobecným pojmom).

Ústavné autority a

štátni zamestnanci

vo verejnej funkcii

sú nadriadení vedúcim štátnym zamestnancom. Ostatní štátni zamestnanci sú podriadení

vedúcim zamestnancom.

47.

Pre porozumenie vzťahov v štátnej službe je potrebné ďalej vysvetliť jej štruktúru

vyplývajúcu zo zákona o štátnej službe. Rozmanitosť, resp. komplexnosť orgánov štátnej

správy určujúcim spôsobom ovplyvňuje jednotlivé kategórie štátnych zamestnancov.

48.

Zákon o štátnej službe v § 7 rozlišuje medzi štátnymi zamestnancami, ktorí (i) nie

sú vo verejnej funkcii, a (ii) štátnymi zamestnancami vo verejnej funkcii. V ustanovení

§ 7 ods. 2 sa pojmom

štátny zamestnanec vo verejnej funkcii

označuje kategória štátnych zamestnancov, ktorí sú na čele správnych orgánov alebo

sa priamo podieľajú na vedení správnych orgánov. Z týchto dôvodov dochádza u týchto

zamestnancov k priamemu prenosu moci z ústavných autorít na štátnych zamestnancov

vo verejnej funkcii, a to voľbou alebo menovaním. V niektorých iných než ústredných

správnych orgánoch sa autorita,

vedúci zamestnanec, ktorá je na čele všetkých štátnych zamestnancov, nazýva generálny

tajomník

(

§ 17 ods. 1 zákona

o štátnej službe), pričom táto pozícia tu splýva s pozíciou osoby, ktorá je na čele

daného správneho orgánu. Tento vedúci zamestnanec je nadriadený všetkým ostatným vedúcim

zamestnancom, ak sú súčasťou organizačnej štruktúry, a výlučne títo vedúci zamestnanci

môžu byť odvolaní na základe napadnutého

§ 61 ods. 7 zákona

o štátnej službe.

49.

Ministerstvá (a ostatné ústredné orgány) majú v zákone o štátnej službe k dispozícii

osobitnú úpravu, ktorá súvisí s rozsiahlosťou úloh, ktoré tieto ústavné a správne

orgány musia zabezpečovať. Generálny tajomník je a musí byť podriadený ministrovi,

ako aj štátnym zamestnancom vo verejnej funkcii – štátnym tajomníkom. (i) Generálny

tajomník môže so súhlasom štatutárneho orgánu (ministra) odvolať vedúcich štátnych

zamestnancov, ktorých priamo riadi tento generálny tajomník (

§ 61 ods. 5 zákona

o štátnej službe). (ii) Generálny tajomník môže na návrh štatutárneho orgánu (ministra)

odvolať vedúcich štátnych zamestnancov, ktorých priamo riadi štatutár – minister (

§ 61 ods. 6 zákona

o štátnej službe). (iii) Generálny tajomník môže na návrh štátneho zamestnanca vo

verejnej funkcii (štátny tajomník) odvolať vedúcich štátnych zamestnancov, ktorých

priamo riadi (

§ 61 ods. 6 zákona

o štátnej službe; porov. tiež Fíba, J., Gálisová, Z. Zákon o štátnej službe, komentár,

Wolters Kluwer, Bratislava 2023).

50.

Z uvedeného popisu možno odvodiť hierarchickú konštrukciu štátnej služby previazanú

na ústavné orgány. V súvislosti s tým ústavný súd upozorňuje na dve dôležité črty

napadnutých noriem: (i) Napadnutá úprava sa týka len vedúcich zamestnancov v priamej

podriadenosti vedení úradov, pričom štatutárny orgán alebo štátny zamestnanec vo verejnej

funkcii (štátny tajomník) musí s odvolaním vyjadriť súhlas. Úprava sa tak týka tých

vedúcich zamestnancov, ktorí sú mostom medzi koncepčným riadením a úradníctvom štátnej

služby. (ii) Za výmenu týchto vedúcich zamestnancov preberá ústavnú zodpovednosť štatutárny

orgán, teda osoba, ktorá je na čele jednotlivého správneho orgánu (predseda, prednosta).

51.

Základné právo na rovný prístup k verejným funkciám je zvláštnym politickým, participačným

základným právom, pretože premosťuje občiansku spoločnosť a verejnú moc.

Jeho zvláštnosť spočíva v tom, že je ochranou pred mocou, aby nebránila riadnemu prístupu

k moci, k sebe samej

(III. ÚS 427/2012, bod 60).

52.

Ústava používa v čl. 30 ods. 4 autonómny pojem

verejná funkcia

. Verejnou funkciou je nepochybne taká funkcia, resp. pozícia, v ktorej je subjekt

vrchnostenským

vykonávateľom moci, prípadne subjekt realizuje s mocou súvisiace verejné, a nie súkromné

záujmy. Možno na tomto mieste spomenúť už klasické federálne rozhodnutie I. ÚS 191/92,

podľa ktorého je verejnou mocou taká moc, ktorá autoritatívne rozhoduje o právach

a povinnostiach subjektov, či už priamo, alebo sprostredkovane. Subjekt, o ktorého

právach alebo povinnostiach rozhoduje orgán verejnej moci, nie je v rovnoprávnom postavení

s týmto orgánom a obsah rozhodnutia tohto orgánu nezávisí od vôle subjektu (porov.

tiež II. ÚS 152/2016, bod 13 – obvodná poľovnícka komora).

53.

Za volenú alebo inú verejnú funkciu v zmysle

čl. 30 ods. 4 ústavy

možno okrem funkcií v ústavou predpokladaných orgánoch považovať len funkcie v takých

orgánoch, ktoré vykonávajú aspoň minimum štátnej (verejnej) moci v rozsahu právomoci,

ktorá im je zverená zákonom (imperium). Použitie slova „funkcia“ pritom naznačuje,

že nemôže ísť o každého zamestnanca v takom orgáne, ale len o také miesto, s ktorým

je aj skutočne spätá rozhodovacia právomoc (externá právomoc vyjadrená verejnomocenskou

pôsobnosťou dotknutého orgánu alebo interná riadiaca, najmä personálna právomoc v

rámci jeho štruktúry), teda možnosť účinne výkon takej moci ovplyvňovať. Okrem

vedúcich predstaviteľov ústredných a miestnych orgánov štátnej správy

a územnej samosprávy môže ísť najmä o predstaviteľov verejnoprávnych korporácií alebo

inštitúcií, ktoré vykonávajú moc nad svojimi členmi alebo inými osobami.

54.

Ústavný súd k rozsahu (scope)

čl. 30 ods. 4 ústavy

vo vzťahu k štátnej službe ďalej konštatoval v

obiter dicte

nálezu III. ÚS 427/2012 (nemenovanie generálneho prokurátora, bod 60), že ten zahŕňa

hlavne prístup k

takpovediac úradníckym, byrokratickým pozíciám

(porov. čl. 33 nemeckého základného zákona).

55.

Úrad vlády za nositeľov verejnej funkcie považuje len

štátnych zamestnancov

vo verejnej funkcii

(porov. body 28 a 29), pretože sú ustanovovaní priamo ústavnými autoritami voľbou

alebo menovaním na rozdiel od vedúcich zamestnancov, u ktorých je základom štátnoslužobného

pomeru služobná zmluva. U vedúcich štátnych zamestnancov akcentuje úrad vlády zamestnanecký

prvok obdobný pomerom podľa Zákonníka práce v štátnoslužobnom vzťahu. Ústavný súd

rozumie, ako uvažuje úrad vlády: Samotný zákon o štátnej službe zveruje v § 176 rozhodovanie

o sporoch medzi štátnym zamestnancom a služobným úradom týkajúci sa štátnozamestnaneckého

vzťahu civilnému, a nie správnemu súdnictvu (spory podľa služobných predpisov vojakov

a policajtov sú, naopak, podľa daných služobných zákonov zverené správnemu súdnictvu).

Obdobne aj teória vníma niektoré podobnosti týchto vzťahov (porov. Kadlubiec, V. Služební

poměr – veřejnoprávní nebo soukromoprávní vztah? In: Časopis pro právní vědu a praxi

č. 4/2015, s. 407 a nasl.). Napriek tomu ostáva rozhodujúcim kritériom pre začlenenie

subjektov pod rozsah

čl. 30 ods. 4 ústavy

prvok výkonu moci. Aj keby boli vedúci štátni zamestnanci regulovaní Zákonníkom práce

a takto by vykonávali verejnú moc, patrili by do rozsahu

čl. 30 ods. 4 ústavy

. Termín

verejná funkcia

v kategórii

štátnych zamestnancov vo verejnej funkcii

má užší význam ako pojem

verejná funkcia

v čl. 30 ods. 4 ústavy. Plní rolu zákonnej legálnej definície v zákone o štátnej

službe. Pojem verejná funkcia vyjadruje daný typ pozície v kontraste s ostatnými štátnymi

zamestnancami a osobitný režim týchto štátnych zamestnancov spočívajúci tiež v odlišnosti

ich práv a povinností. Pojem verejná funkcia tu teda neznamená, že štátni zamestnanci

bez tohto označenia nie sú nositeľmi verejnej moci. Je ešte potrebné dodať, že ani

rôzne kategorizácie verejných funkcionárov na účely špecifických zákonov (ústavný

zákona č.

357/2004 Z. z.

o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov) nemajú vplyv

na skutočnosť, že kritérium výkonu moci je rozhodujúce pre začlenenie pod rozsah

čl. 30 ods. 4 ústavy

.

56.

Obdobný prístup nepriamo vyplýva aj z práva Európskej únie, ktoré tu možno zmieniť

na podporu argumentácie ústavného súdu. Zmluva o fungovaní Európskej únie v čl. 45

zabezpečuje voľný pohyb pracovníkov v rámci Únie s výnimkou stanovenou v odseku 4,

podľa ktorého ustanovenia tohto článku sa nevzťahujú na zamestnávanie v štátnej službe

alebo verejnej službe. Ideou výnimky je chrániť výkon činností, ktoré musia ostať

pod kontrolou členského štátu. Na túto normu nadväzuje čl. 8 nariadenia európskeho

parlamentu a rady (EÚ) č. 492/2011 z 5. apríla 2011 o slobode pohybu pracovníkov v

rámci Únie, podľa ktorého (cudzí) pracovník môže byť vylúčený z účasti na riadení

inštitúcií upravených verejným právom a z vykonávania funkcie upravenej verejným právom.

57.

Podľa

§ 6 ods. 1 zákona

o štátnej službe štátna služba na účely tohto zákona je činnosť, ktorou štátny zamestnanec

v rozsahu ustanovenom týmto zákonom alebo osobitným predpisom

plní úlohy štátneho orgánu pri vykonávaní štátnej správy

alebo plní úlohy pri vykonávaní štátnych záležitostí v služobnom úrade v príslušnom

odbore štátnej služby alebo bez určenia odboru štátnej služby a ktorá zahŕňa a) riadenie,

b)

rozhodovanie

, c) odbornú prípravu návrhov zákonov, ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov

vrátane odborných činností súvisiacich s ich prerokúvaním, schvaľovaním a podpisovaním,

ako aj odborných činností súvisiacich s vrátením zákonov prezidentom, d) odbornú prípravu

koncepčných dokumentov a strategických dokumentov, e) odbornú prípravu podkladov na

vykonávanie štátnych záležitostí, f) právne zastupovanie, g) kontrolu, dozor alebo

inšpekciu, h) vnútorný audit alebo vládny audit alebo i) odbornú prípravu rozhodnutí.

Ústavný súd upresňuje, že

rozhodovanie

je právne najtypickejším výkonom štátnej správy, pretože sa prejavuje vo vrchnostenskom

pôsobení voči súkromným subjektom. Správny poriadok v § 47 ods. 5 vyžaduje, aby každé

rozhodnutie vydala oprávnená osoba. Takouto je osoba v štátnej službe stanovená vnútorným

predpisom štátneho orgánu. V širšom zmysle však aj ostatné činnosti uvedené v

§ 6 ods. 1 zákona

o štátnej službe súvisia s výkonom moci.

58.

Vedúci zamestnanec tým, že dáva podľa

§ 20 zákona

o štátnej službe podriadeným štátnym zamestnancom úlohy a pokyny na vykonávanie štátnej

služby (

§ 6 zákona

o štátnej službe), resp. štátnej moci, je s jeho činnosťou

spätá rozhodovacia právomoc, resp. možnosť účinne výkon takej moci ovplyvňovať

(porov. bod 53). Ústavný súd na základe uvedeného konštatuje, že sa na vedúceho zamestnanca

vzťahuje

čl. 30 ods. 4 ústavy

. Nemožno tak súhlasiť s úradom vlády, podľa ktorého len štátni zamestnanci vo verejnej

funkcii, resp. len politická zložka štátnej služby spadajú pod

čl. 30 ods. 4 ústavy

, a nemožno súhlasiť s úradom vlády, že vedúci štátni zamestnanci nie sú chránení

čl. 30 ods. 4 ústavy

, aj keď aj úrad vlády uznáva, že sa pri vykonávaní štátnej služby podieľajú alebo

môžu podieľať na výkone verejnej moci (bod 26). Nezodpovedá tomu text („iná verejná

funkcia“) ani účel

čl. 30 ods. 4 ústavy

. Ak teda ide o vedúceho zamestnanca, pod rozsah práva na rovný prístup tak spadá

politická aj profesionálna zložka štátnej služby.

59.

Ústavný súd musí po ustálení, že vedúci zamestnanci štátnej služby spadajú do rozsahu

čl. 30 ods. 4 ústavy

, ozrejmiť, akú

ochranu

poskytuje týmto dotknutým subjektom právo na rovný prístup k verejnej funkcii. Ústavný

súd konštatuje, že z textu daného ustanovenia vyplýva, že hlavným hmotnoprávnym komponentom

daného práva je zákaz diskriminácie (porov. PL. ÚS 18/2014 -neústavnosť priameho rozlišovacieho

kritéria vzdelania starostov, PL. ÚS 46/03). Právo na nediskriminačný prístup nesie

v sebe aj zákaz diskriminácie pri pozbavení verejnej funkcie, inak by bol nediskriminačný

prístup iluzórny.

60.

Ústava tak zakazuje takú zákonnú úpravu, ktorá by pri pozbavení funkcie diskriminačne

rozlišovala medzi verejnými funkcionármi (porov. rozhodnutie č. 29/2022 (Zbierka stanovísk

a rozhodnutí Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky), rozsudok Najvyššieho

správneho súdu Slovenskej republiky č. k. 10 Sžk 8/2020 z 30. 11. 2021).

61.

Ústavný súd preto uzatvára, že napadnutá právna úprava tým, že neustanovuje explicitne

priamy alebo nepriamy kvalifikovaný diskriminačný dôvod, nerozlišuje diskriminačne

medzi vedúcimi zamestnancami, a preto nie je v rozpore s

čl. 30 ods. 4 ústavy

.

62.

Uvedenú argumentáciu je nutné podporiť aj tým, že v ústavnom texte, ako aj v európskych

ľudskoprávnych štandardoch týkajúcich sa ukončenia zamestnania možno nájsť oporu pre

požiadavku zákonnej úpravy nesvojvoľnej výpovede [porov.

čl. 36 ods. 1 písm. b) ústavy

‒

Zamestnanci majú právo na spravodlivé a uspokojujúce pracovné podmienky. Zákon im

zabezpečuje ochranu proti svojvoľnému prepúšťaniu zo zamestnania a diskriminácii v

zamestnaní

, č. 30 Charty základných práv Európskej únie, čl. 24 Európskej sociálnej charty].

Nie je vylúčený výklad, že tieto štandardy sa týkajú rovnako pracovnoprávnych vzťahov,

ako aj štátnozamestnaneckých vzťahov (možno dodať, že v čase prijímania ústavy boli

aj právne vzťahy v štátnej správe regulované Zákonníkom práce, a preto ústavný text

mieril aj na výkon štátnej správy prostredníctvom vtedajšieho Zákonníka práce).

63.

Uvedené štandardy ukončenia zamestnania sa však môžu týkať samotného štátnozamestnaneckého

pomeru, a nie hierarchickej pozície vedúceho štátneho zamestnanca. Samotný

čl. 30 ods. 4 ústavy

chráni vedúcich štátnych zamestnancov pred stanovením diskriminačného dôvodu prepustenia,

ale neustanovuje povinnosť stanoviť konkrétne dôvody odvolania z funkcie vedúceho

zamestnanca.

64.

Argument úradu vlády o zamestnaneckom charaktere štátnej služby teda neznamená, že

sa na vedúcich zamestnancov neaplikuje

čl. 30 ods. 4 ústavy

, ale podobnosť služobného a zamestnaneckého pomeru práve môže smerovať k požiadavke

na pozitívnu zákonnú úpravu obsahujúcu povinnosť stanoviť konkrétne nesvojvoľné zákonné

dôvody na výpoveď zo štátnej služby ako takej, avšak nie z pozície vedúceho štátneho

zamestnanca.

65.

Z hľadiska namietaného porušenia komponentu právnej istoty má relevanciu, že odvolaný

vedúci zamestnanec ostáva vo zväzku štátnej služby (porov. bod 31). Je potrebné však

dodať, že na základe

§ 75 ods. 1 písm. c) zákona

o štátnej službe je možné odvolanému vedúcemu zamestnancovi dať výpoveď zo samotnej

štátnej služby. Ide stále o možnosť dať výpoveď za podmienky, že služobný úrad nemá

miesto pre odvolaného alebo ten neprijme ponúknuté miesto. Je však pravdou, že odvolanie

vedúceho zamestnanca ho môže priblížiť k výpovedi. Ustanovenie

§ 75 ods. 1 písm. c) zákona

o štátnej službe má však samostatné normatívne postavenie a neovplyvňuje ústavnosť

napadnutých noriem.

66.

Podľa vyjadrenia Rady pre štátnu službu, ktoré si ústavný súd vyžiadal, v čase od

1. januára 2022 do 31. decembra 2022 služobné úrady inštitút odvolania vedúceho zamestnanca

bez uvedenia dôvodu využili 52-krát, z toho 6 odvolaných sa v tej veci obrátilo na

všeobecný súd.

67.

Navrhovatelia najväčšmi zdôrazňovali vo svojej argumentácii skutočnosť, že napadnutá

norma je v rozpore s

princípom stability štátnej služby

, ktorý je previazaný s princípom neutrality a profesionality. Princíp stability štátnej

služby akcentovala vo svojom vete aj prezidentka republiky, Rada pre štátnu službu

a samotné orgány štátnej správy v medzirezortnom pripomienkovom konaní (https://www.slov-lex.sk/legislativne-procesy/SK/LP/2021/464).

Ústavný súd uvádza, že princíp stability má právnu silu zákona, nie ústavného zákona,

a je koordinačnou normou rovnakej právnej sily so zákonom o štátnej službe ako celkom

vrátane napadnutých ustanovení.

68.

Ústavný súd si je vedomý, že samotné prijatie nového zákona o štátnej službe v roku

2017 súviselo s posilnením stability štátnej správy. Dôvodová správa odkazuje na Stratégiu

riadenia ľudských zdrojov v štátnej službe na roky 2015 ‒ 2020 schválenú uznesením

vlády Slovenskej republiky č. 548 zo 7. októbra 2015 a Partnerskú dohodu s EÚ na roky

2014 ‒ 2020. Stratégia riadenia ľudských zdrojov v štátnej službe na roky 2015 ‒ 2020

odkazuje aj na pramene OECD. V MPK orgány štátnej správy často citovali odporúčanie

Rady EÚ z 8. júla 2014, ktoré sa týka Národného programu reforiem Slovenska na rok

2014.

69.

Z obsahu uvedených dokumentov vyplýva tlak na zvýšenie stability a profesionality

štátnej správy. Ústavný súd k citovaným dokumentom týkajúcich sa princípu stability

štátnej správy však musí konštatovať, že sú koncepčného charakteru a nemajú právnu

záväznosť (porov. čl. 288 ZFEÚ). Ústavný súd pripomína, že jeho úlohou nie je posudzovať

účelnosť či vecnú správnosť právnej úpravy (PL. ÚS 95/2011 ‒ ústavnosť tajnej voľby,

bod 28; PL. ÚS 13/2012 ‒ platy sestier, bod 80, PL. ÚS 11/2016 – ochrana spotrebiteľa

a premlčanie ex offo, bod 26, PL. ÚS 10/2018 – zrušenie anestéziologických ambulancií,

PL. ÚS 15/2018 – nájom pôdy), ale výlučne ústavnosť napadnutých noriem. Keďže princíp

stability má skôr mimo-ústavnoprávny význam, možno len nad rámec veci uznať argumenty

národnej rady (bod 17), že aj iné ustanovenia zákona o štátnej službe garantujú daný

princíp.

70.

K vzťahu medzi koncepciou štátnej služby a ústavnosťou možno ďalej uviesť, že ústava

v podstate predpokladá

hierarchickosť

štátnej správy. Podporne to vyplýva z

čl. 119 písm. m) ústavy

(

vláda rozhoduje v zbore o vymenúvaní a odvolávaní ďalších štátnych funkcionárov v

prípadoch ustanovených zákonom

) a nepriamo aj z

čl. 144 ods. 1 ústavy

, ktorý výslovne stanovuje nezávislosť sudcov, čo je v kontraste s exekutívou presne

opačný princíp (porov. explicitnejšie stanovenú viazanosť príkazmi v štátnej správe

v čl. 20 ods. 1 Ústavy Rakúska ‒

Pod vedením najvyšších orgánov Spolku a krajín vykonávajú správu podľa ustanovení

zákonov orgány volené na určitý čas, vymenované orgány z povolania alebo zmluvne ustanovené

orgány. Svojim nadriadeným orgánom sú zodpovedné za svoju úradnú činnosť a, pokiaľ

zákony podľa odseku 2 neustanovia inak, sú aj viazané ich pokynmi. Podriadený orgán

môže odmietnuť vykonať pokyn, ak ho vydal nepríslušný orgán alebo ak by vykonanie

odporovalo trestným zákonom

). Štátna správa, ktorej zložkou je štátna služba, je súčasťou výkonnej moci, ktorá

nesie za riadny výkon štátnej správy demokratickú zodpovednosť (

čl. 114 ústavy

). Ústavný súd v náleze č. k. PL. ÚS 8/2021 (body 63 a 64) k tomu uviedol, že

ústava na viacerých miestach zdôrazňuje osobitné postavenie „ministerstiev a ostatných

ústredných orgánov štátnej správy“, ktorým sa odlišujú od všetkých ostatných orgánov

štátnej správy. Z čl. 80 ods. 1 (právo poslanca interpelovať člena vlády alebo vedúceho

ústredného orgánu štátnej správy) a čl. 85 (právo žiadať účasť vedúceho ústredného

orgánu štátnej správy na schôdzi národnej rady) možno vyvodiť, že ústredné orgány

štátnej správy sú v priamom vzťahu demokratickej zodpovednosti voči volenému parlamentu

práve preto, že stoja na čele hierarchie orgánov štátnej správy. Z čl. 60 ods. 2 písm.

a) ústavy (Kontrolná pôsobnosť najvyššieho kontrolného úradu sa vzťahuje v rozsahu

uvedenom v odseku 1 na vládu Slovenskej republiky, ministerstvá a ostatné ústredné

orgány štátnej správy Slovenskej republiky a na orgány im podriadené) možno napríklad

vyvodiť, že iné orgány štátnej správy sú spravidla podriadené niektorému ústrednému

orgánu štátnej správy (ministerstvu alebo inému takému orgánu) a ostatné, ktoré sú

týmto orgánom podriadené a ktoré sa na niektorých miestach označujú ako „miestne“,

a na iné orgány štátnej správy, ktoré sa osobitným prívlastkom neoznačujú. Z ústavy

vyplýva, že jednotlivé orgány štátnej správy sú priamo alebo sprostredkovane podriadené

orgánu s demokratickou legitimitou, typicky ministerstvu. Ide o vzťahy nadriadenosti

a podriadenosti v rámci exekutívnej moci.

71.

Výkon štátnej správy

(§ 6 ods. 1 zákona

o štátnej službe), jej hierarchickosť, sa môže realizovať podľa konkrétnej

zákonnej koncepcie

štátnej služby buď pokynmi podriadeným (

§ 20 zákona

o štátnej službe), alebo priamo ich menovaním a odvolávaním [porov.

čl. 119 písm. m) ústavy

– Vláda rozhoduje v zbore o vymenúvaní a odvolávaní ďalších štátnych funkcionárov

v prípadoch ustanovených zákonom.]. Je vecou koncepcie štátnej správy určovanou zákonodarcom,

a nie ústavnosti, či zákon stanoví odvolanie vedúcich zamestnancov na základe konkrétnych

dôvodov alebo bez nich, ak nejde o kritérium diskriminačné. Z hľadiska demokratickej

zodpovednosti za výkon štátnej správy možno uviesť, že s odvolaním vedúceho zamestnanca

musí súhlasiť štatutár daného štátneho orgánu alebo iný vedúci zamestnanec vo verejnej

funkcii podľa zákona o štátnej službe, čo vyplýva priamo z napadnutých ustanovení.

72.

Doterajší prieskum ústavnosti napadnutých ustanovení (body 52 ‒ 61) možno vyjadriť

aj jazykom testu proporcionality, ktorý bol v danom prieskume implicitne vykonaný.

Základné právo na rovný prístup k verejnej funkcii je obmedziteľné právo testovateľné

prostredníctvom

princípu proporcionality

(

čl. 13 ods. 4 ústavy

). Vzhľadom na skutočnosť, že právo na prístup k verejnej funkcii zamedzuje len diskriminačnému

odvolaniu, tak k zásahu vôbec nedošlo, pričom zákonodarca má priestor pre tvorbu koncepcie

štátnej služby. Z testu proporcionality teda vyplýva ústavná súladnosť napadnutých

noriem (na základe odlišného pohľadu možno s rovnakým výsledkom konštatovať, že k

zásahu došlo, pretože

čl. 30 ods. 4 ústavy

chráni pokojný výkon funkcie, ale vzhľadom na skutočnosť, že zásah nebol diskriminačný,

a vzhľadom na legitímny cieľ zákonodarcu určovať hierarchické vzťahy v štátnej službe

je tento zásah zjavne proporciálny).

73.

Navrhovatelia naznačujú (bod 10), že nevyjadrenie cieľa v dôvodovej správe prezrádza

neústavnosť namietanej novely. Ústavný súd k tomu uvádza, že z dôvodovej správy možno

vyvodiť, že cieľom zmeny bolo zmeniť koncepciu hierarchického vzťahu štatutára k vedúcim

zamestnancom.

74.

Navrhovatelia argumentujú (bod 13) nálezom I. ÚS 540/2012, ktorý stanovil, že odvolanie

z funkcie zástupcu riaditeľa odboru Železničnej polície ministrom dopravy musí byť

odôvodnené, inak porušuje

čl. 46 ods. 1 ústavy

. Ústavný súd k tomu uvádza, že právna úprava podmieňovala odvolanie

dôležitým záujmom štátu

. Ústavný súd tak v rámci individuálnej ochrany, ktorá vychádzala z konkrétnych skutkových

okolností, stanovil na základe

čl. 46 ods. 1 ústavy

povinnosť, aby bol daný

neurčitý právny pojem

konkretizovaný, čo danú vec odlišuje od prerokúvaného súladu. V konaní o ústavnej

sťažnosti išlo o ústavne súladný výklad zákonného pojmu, z čoho nemožno vyvodiť nemožnosť

voľnejšej diskrécie pri posudzovaní abstraktnej súladnosti zákona.

75.

Ústavný súd sa napokon musí vysporiadať s námietkou retroaktivity (bod 12), teda

s právnou pozíciu vedúcich zamestnancov, ktorých sa dotkla právny úprava počas výkonu

ich funkcie. K tomu je potrebné, aby ústavný súd sumarizoval judikatúru k časovým

účinkom noriem. (i) Ústavný súd uviedol (PL. ÚS 10/06), že právna norma môže byť charakterizovaná

ako „pravo-retroaktívna“, ak dnes stanoví právne následky pre skutkové podmienky,

ktoré nastali pred nadobudnutím účinnosti tejto normy, tak, akoby tieto právne následky

platili už včera. Inými slovami, ak v minulom okamihu niekto mal nejaké právo (alebo

povinnosť) a zákon k tomuto minulému okamihu toto právo (alebo povinnosť) zruší alebo

zmení, ide o pravú retroaktivitu (porov. Krejčí, J. Zpětná působnost zákonů z hlediska

práva ústavního. Praha 1933, s. 71 a nasl.). Pravá retroaktivita je fikciou, pretože

hoci sa vie, že v minulom okamihu niekto mal nejaké právo, zákon finguje, že uvedený

subjekt dané právo nemal, alebo ho mal iné. Je nutné rozlišovať medzi

zmenou pravidiel, ktoré pochádzajú z minulosti, a zmenou pravidiel do minulosti.

(ii) Ústavný súd zároveň konštantne pripomína (PL. ÚS 102/2011, PL. ÚS 38/2015),

že ústavná ochrana právnej istoty vyžaduje komplikovanejší prístup, než je tradičné

rozlíšenie na pravú a nepravú retroaktivitu. Výnimočne môže byť ústavne akceptovateľná

aj trestnoprávna retroaktivita (čl. 7 ods. 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných

slobôd) a niekedy nemôže byť akceptovateľná ani procesná nepravá retroaktivita. Tieto

pojmy sú však len „prezlečenou“ proporcionalitou, ktorú je vždy potrebné aktuálne

testovať (porov. Sobek, T. Právní myšlení – kritika moralismu. Praha – Plzeň : Ústav

státu a práva a Aleš Čeněk, 2011, s. 529 a nasl.). Z uvedeného vyplýva, že pri skúmaní

zásahov do jestvujúcej právnej pozície je potrebné skúmať typ zásahu z časového hľadiska

a typ právneho vzťahu, do ktorého je zasahované. V predmetnej veci ide o vzťah funkcionára

štátnej služby so štátom, kde ma štát veľkú diskréciu, teda nejde o zraniteľnú osobu.

Zároveň ide o takzvaný

okamžitý účinok zákona

(presnejší názov pre nepravú retroaktivitu, porov. Petrlík, D. Retroaktivita právních

předpisů v komunitárním právu. Linde, Praha 2005, s. 37), teda zásah nie na udalosti

„DO“ minulosti, ale na udalosti „Z“ minulosti. Inými slovami, v posudzovanom prípade

ide len o nepravú retroaktivitu, ktorá retroaktivitou v pravom zmysle tohto pojmu

nie je – ide o zmenu pravidiel z minulosti, nie zmenu pravidiel do minulosti na už

uzavreté skutkové deje (odvolanie z funkcie bez uvedenia dôvodu prichádza do úvahy

len pro futuro, po prijatí takého pravidla napadnutou novelou). Preto sa ani predmetný

účinok neodrazil v prechodnom ustanovení zákonnej zmeny, k čomu by v prípade (pravej)

retroaktivity muselo dôjsť, resp. bez takéhoto ustanovenia by zmena nepôsobila spätne.

76.

Z argumentácie uvedenej k

čl. 30 ods. 4 ústavy

ďalej vyplýva, že referenčná norma nechráni vedúcich zamestnancov pred iným než diskriminačným

pozbavením danej funkcie, a to sa týka aj tých, ktorí sú aktuálne vo funkcii, takže

v zásade nedošlo k zásahu do pozície, ktorá by bola ústavne chránená referenčnou normou.

Záujem štátu na konkrétnej podobe štátnej správy tu preto vyvažuje právnu istotu vedúcich

zamestnancov. Argument národnej rady (bod 17) o nutnosti znížiť v záujme ústavného

princípu rovnosti právny štandard aj aktuálnym vedúcim zamestnancom tak, aby boli

súčasní aj budúci zamestnanci v rovnom postavení, nemožno uznať. Vo všeobecnosti by

mohol viesť k vylúčeniu šetrnejších intertemporálnych úprav spočívajúcich v zachovaní,

resp. „dobehu“ právnej pozície, ktorú dotknuté subjekty získali pred legislatívnou

zmenou.

77.

Ústavný súd konštatuje, že napadnutá úprava neobsahuje explicitné diskriminačné kritériá

pozbavenia funkcie vedúcich zamestnancov, a preto nie je v rozpore s

čl. 30 ods. 4 ústavy

a

čl. 1 ods. 1 ústavy

, s tým, že spôsob stanovenia odvolávania vedúcich zamestnancov je koncepčnou vecou

demokraticky zvoleného zákonodarcu. Z týchto dôvodov návrhu nevyhovel, tak ako to

je uvedené vo výroku nálezu.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 24. mája 2023

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky