V mene Slovenskej republiky

23

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 6/2019-78

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 18. novembra 2020 v pléne

zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov Jany Baricovej (sudkyňa spravodajkyňa),

Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Jany Laššákovej, Miloša Maďara,

Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského

prerokoval návrh skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, zastúpenej

advokátom JUDr. Ing. Miroslavom Kadúcom, PhD., Trojičné námestie 4, Trnava, na začatie

konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

a

čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

a podľa

§ 74

a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. o súlade

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona č. 657/2004 Z. z.

o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov s

čl. 35 ods. 1

a

2

,

čl. 46 ods. 1

,

čl. 51 ods. 1

a

čl. 55 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

a takto

r o z h o d o l

Návrhu skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e

I.

Predmet konania a odôvodnenie návrhu skupiny poslancov

1.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 31. októbra 2018

doručený návrh skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „skupina

poslancov“ alebo aj „navrhovatelia“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a)

a

čl. 130 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) v spojení s § 37 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred

ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov [(ďalej len „predchádzajúci

zákon o ústavnom súde“); teraz

§ 74

a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a

doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. (ďalej len „zákon o ústavnom

súde“) účinného od 1. marca 2019, ktorý sa použije i na konania začaté do 28. februára

2019, pričom právne účinky úkonov, ktoré v konaní nastali do 28. februára 2019, zostávajú

zachované (§ 246 ods. 1 a 2 zákona o ústavnom súde)], o súlade

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona č. 657/2004 Z. z.

o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tepelnej energetike“)

s

čl. 35 ods. 1

a

2

,

čl. 51 ods. 1

a

čl. 55 ods. 1 ústavy

a o súlade § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej

energetike s

čl. 46 ods. 1 ústavy

.

2.

Skupina poslancov v úvode odôvodnenia návrhu na začatie konania poukazuje na to,

že sporné ustanovenie

§ 12 ods. 9 zákona

o tepelnej energetike je upravené v druhej časti zákona s názvom „

Podmienky podnikania v tepelnej energetike

“. Je teda zrejmé, že hoci ide o regulované podnikanie, stále ide o podnikanie v trhovom

hospodárstve, ktorého základné ústavne garantované princípy by mali byť rešpektované.

2.1

Citujúc zákonné ustanovenie

§ 20 ods. 1 zákona

o tepelnej energetike, v zmysle ktorého môže odberateľ skončiť odber tepla na základe

zákona alebo dohodou, je toho názoru, že motivácie odberateľa na skončenie odberu

tepla môžu byť rôzne. Jednou z pohnútok môže byť snaha o vybudovanie vlastnej domovej

kotolne, rovnako ako aj výber nového dodávateľa, ktorý v rámci funkčných trhových

mechanizmov ponúka výhodnejšie podmienky na využívanie služby odberu tepelnej energie.

2.2

Skončenie odberu tepla od doterajšieho dodávateľa je tak podľa navrhovateľa možné

považovať za nutnú podmienku na zmenu dodávateľa na úkor (resp. v prospech) iného

dodávateľa. Ak chce odberateľ zmeniť dodávateľa, zákon o tepelnej energetike podmieňuje

takéto rozhodnutie nasledujúcimi podmienkami

„

(i) dohodou s doterajším dodávateľom – a to iba za predpokladu, ak odberateľ uhradí

doterajšiemu dodávateľovi ekonomicky oprávnené náklady (tzv. odpojovací poplatok)

podľa § 20 ods. 3 zákona o tepelnej energetike. Pritom podľa § 20 ods. 4 zákona o

tepelnej energetike podrobnosti o ekonomicky oprávnených nákladoch, t. j. ich rozsah

a spôsob ich výpočtu neustanovuje zákon, ale všeobecne záväzný právny predpis, ktorý

vydá Úrad pre reguláciu sieťových odvetví;

(ii) ukončením odberu tepla zo strany odberateľa – za podmienky, ak zabezpečí dodávku

tepla vyrobeného z obnoviteľných zdrojov energie v podiele o 20 % vyššom ako má doterajší

dodávateľ tepla, a to v rámci procesu dohody s doterajším dodávateľom, podľa § 20

ods. 3 zákona o tepelnej energetike

(iii) získaním kladného záväzného stanoviska obce vydaného podľa § 12 ods. 8 v spojení

s § 12 ods. 9 zákona o tepelnej energetike o súlade výstavby domovej kotolne s koncepciou

rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky;

(iv) získaním stavebného povolenia na výstavbu domovej kotolne podľa § 12 ods. 10

zákona o tepelnej energetike. Špecifikom tohto povolenia je fakt, že doterajšiemu

dodávateľovi garantuje osobitné zvýhodnené postavenie dotknutého orgánu v stavebnom

konaní, ktorého stanovisko je záväzné (okrem toho môže mať zároveň aj postavenie účastníka

stavebného konania).

“.

3.

Podľa skupiny poslancov protiústavný stav je primárne spôsobený ustanovením

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike, ktorý stanovuje, že pri výstavbe sústavy tepelných zariadení

(napr. domovej kotolne) na vymedzenom území je dodávateľ v konaní podľa zákona č.

50/1976 Zb.

o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov

(ďalej aj „stavebný zákon“) dotknutým orgánom, ktorého stanovisko je záväzné (do prijatia

novely zákona o tepelnej energetike z roku 2014 tomu tak nebolo, pozn.).

3.1

Skupina poslancov poukazuje na to, že dodávateľ tepla má súčasne postavenie účastníka

konania podľa osobitného predpisu, ak sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení

alebo jej časti na vymedzenom území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní

teplom. Doterajší dodávateľ tepla tak môže svojím negatívnym (záväzným) stanoviskom

znemožniť uplatňovanie § 20 zákona o tepelnej energetike napriek tomu, že odberateľ

splnil všetky podmienky uvedené v tomto zákonnom ustanovení. Negatívne stanovisko

dodávateľa môže byť priamou prekážkou pre vstup iného dodávateľa (podnikajúci subjekt)

do zmluvného vzťahu s odberateľom, ktorý je základom realizácie práva na podnikanie.

Navyše sa tým popiera zmysel celej druhej časti zákona o tepelnej energetike, v ktorej

sa jednoznačne uvádza, že aj v oblasti tepelnej energetiky „ide“ o podnikanie.

3.2

Takýto model je podľa navrhovateľov zároveň v rozpore so základnými procesnoprávnymi

garanciami (vymedzenými v siedmom oddiele druhej hlavy ústavy), keďže zasahuje do

práva na riadne a plnohodnotné správne konanie, čím dochádza k limitácii až odopretiu

základných procesných práv odberateľov tepla, čo je v ústavnoprávnom kontexte problematickejšie

o to viac, že de facto dochádza k zásahu do roviny procesnoprávnej ochrany vlastníckeho

práva.

4.

Skupina poslancov v návrhu na začatie konania ďalej uvádza, že ustanovenia zákona

o tepelnej energetike, ktoré sú vymedzené v I. časti tohto návrhu a vo vzájomných

súvislostiach s ohľadom na metodológiu systematického výkladu interpretované v II.

časti tohto návrhu, už boli predmetom konania na ústavnom súde, konkrétne v konaní

vedenom pod spisovou značkou PL. ÚS 42/2015.

4.1

V predmetnom konaní skupina poslancov namietala nesúlad rovnakých ustanovení zákona

o tepelnej energetike s

čl. 20 ods. 1 až 3 ústavy

. Tomuto návrhu (resp. návrhu v tejto časti) ústavný súd nevyhovel.

4.2

Navrhovatelia namietajú, že napriek tomu, že ústavný súd neidentifikoval rozpor ustanovení

zákona o tepelnej energetike, ktoré sú vymedzené v I. časti tohto návrhu, s

čl. 20 ods. 1 až 3 ústavy

, tzn. s vlastníckym právom, v bode č. 92 nálezu vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS

42/2015 konštatoval nasledujúce: „

Ústavný súd je viazaný návrhom. Z toho ústavný súd vyvodzuje, že navrhovatelia nepožiadali

ústavný súd o prieskum súladu zákonnej úpravy so slobodou podnikania ani o prieskum

napadnutých noriem zákona s ochranou, aká sa zaručuje siedmym oddielom druhej hlavy

(čl. 46 až čl. 50 ústavy), ktorý prípadný prieskum pro futuro nevytvára prekážku res

iudicata. Ústavný súd preto vykonal prieskum zákona o tepelnej energetike iba v rozsahu

návrhu, ktorý sa obmedzuje na ustanovenia čl. 20 ústavy, resp. čl. 1 dodatkového protokolu

o základnom práve vlastniť majetok.“

4.3

Podľa navrhovateľov aj keď je problematika viazanosti ústavného súdu návrhom v konaniach

podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

(tzn. v konaniach o súlade zákona s ústavou) viac než polemická, o čom svedčí aj

disentujúci názor sudkyne Marianny Mochnáčovej v predmetom konaní, faktom ostáva,

že ústavný súd v zmysle svojho nálezu v konaní sp. zn. PL. ÚS 42/2015 odmietol preskúmať

nesúlad napadnutých ustanovení nad rámec návrhu skupiny poslancov a zároveň identifikoval

dva iné potenciálne okruhy nesúladu s ústavou.

4.4

Navrhovatelia zdôraznili, že v náleze sp. zn. PL. ÚS 42/2015 bolo zároveň explicitne

konštatované, že toto rozhodnutie nevytvára prekážku rozhodnutej veci za predpokladu,

že bude ústavný súd posudzovať nesúlad predmetných ustanovení zákona o tepelnej energetike

s inými článkami ústavy. Podľa skupiny poslancov je tak v nadnesenom duchu možné dokonca

konštatovať, že ústavný súd na takýto krok dokonca nabáda.

5.

K nesúladu ustanovení

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike s

čl. 35 ods. 1

a

2

,

čl. 51 ods. 1

a

čl. 55 ods. 1 ústavy

skupina poslancov uvádza, že vymedzený rámec referenčných ústavných noriem rešpektuje

a zohľadňuje právny záver ústavného súdu vymedzený v náleze sp. zn. PL ÚS 14/2014,

v zmysle ktorého nie je možné/vhodné vytrhávať jednotlivé ustanovenia ústavy z kontextu

(v tomto prípade ustanovenie

čl. 35 ods. 1 ústavy

) a interpretovať ich a aplikovať mimo daný kontext (v tomto prípade v kontexte čl.

32 ods. 1,

čl. 51 ods. 1

, ale aj

čl. 55 ods. 1 ústavy

).

5.1

Navrhovatelia by podľa ich tvrdenia chceli v prvom rade uviesť, že percepcia práva

na podnikanie prešla nielen signifikantným sociálnym, ale aj ústavno-právnym vývojom.

Pôvodné obmedzenie tohto práva len do sféry fyzických osôb (nález sp. zn. PL. ÚS 13/97)

bolo neskôr v dôsledku posunu v interpretácii zo strany ústavného súdu rozšírené aj

na právnické osoby (nález sp. zn. PL. ÚS 14/2014).

5.2

Uvedené je podľa navrhovateľov relevantné práve z toho dôvodu, že v zmysle

§ 1 ods. 1 písm. a) zákona

o tepelnej energetike platí, že tento zákon upravuje podmienky podnikania v tepelnej

energetike, pričom predmetom podnikania podľa tohto zákona je výroba tepla, výroba

a rozvod tepla alebo rozvod tepla (

§ 1 ods. 2 zákona

o tepelnej energetike) a jedným z podnikateľských subjektov sú dodávatelia, ktorí

sú definovaní buď ako fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá je držiteľom povolenia

na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla alebo sa na ňu vzťahuje

oznamovacia povinnosť podľa

§ 11

a ktorá dodáva teplo odberateľom [

§ 2 písm. d) zákona

o tepelnej energetike].

5.3

Jadrom a centrálnym bodom (tejto časti) návrhu je primárne zásah do práva podnikať,

ktorým disponujú dodávatelia tepla. Tento zásah nastáva v dôsledku nerovnovážnej a

nerovnakej pozície jednotlivých dodávateľov na trhu, keďže „aktívni“ dodávatelia,

tzn. subjekty, ktoré majú existujúce zmluvné vzťahy s odberateľmi, majú zároveň z

tohto titulu konkurenčný náskok voči ostatným subjektom, ktoré sú síce držiteľmi povolenia

na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla, avšak ich prístup

k odberateľom (tzn. prístup na trh) môže byť zo strany „aktívnych“ dodávateľov v dôsledku

mechanizmu existujúcej právnej úpravy zablokovaný.

5.4

Takýto právny stav považujú navrhovatelia za rozporný s ústavou a jej ustanoveniami,

ktoré sú vymedzené v tomto návrhu. Tento právny záver je kompatibilný aj s doterajšou

rozhodovacou praxou ústavného súdu.

5.5

V rámci výkladu a interpretácie

čl. 35 ods. 1 ústavy

sa podľa navrhovateľov ustálil právny názor spočívajúci vtom, že prvým predpokladom

uplatnenia práva podnikať je voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania sa

„Základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu

na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej

súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať

inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podstatné uplatnenie práva

podľa čl. 35 ods. 1 na trhu.“ [nález sp. zn. II. ÚS 70/97]. V predmetnom náleze sp.

zn. II. ÚS 70/97 je zároveň konštatované, že „

právo podnikať sa v súkromnom záujme chráni ako spôsob obživy jednotlivca. Zároveň

sa ním zabezpečuje verejný záujem na rozvoji podnikania ako dôležitého prvku trhového

hospodárstva. Toto právo sa priznáva osobám ako právny prostriedok rozvoja trhovej

ekonomiky zaručenej čl. 55 ods. 1 Ústavy.

“.

5.6

Skupina poslancov tvrdí, že verejný záujem na funkčnosti princípov trhového hospodárstva

je v predmetnom prípade posilnený o to viac, o akú oblasť regulácie ide – myslená

je oblasť tepelnej energetiky, ktorá je a priori (vzhľadom na svoju povahu) predmetom

verejného záujmu a štát by mal podľa názoru navrhovateľov aktívne vytvárať konkurenčné

prostredie v tejto oblasti, a nie naopak, tzn. vytvárať monopolné postavenie istej

skupiny podnikateľov.

5.7

Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľov obsahuje viacero elementov a prvkov (funkčne

a vo vzájomnej súvislosti vymedzených v časti II tohto návrhu), ktoré na jednej strane

poskytujú konkurenčnú výhodu jednej skupine podnikajúcich subjektov a na strane druhej

znevýhodňujú pozíciu druhej skupiny podnikajúcich subjektov, a to až do tej miery,

že – obrazne vyjadrené – prvá skupina má v rukách osud tej skupiny druhej. Takáto

nerovnovážnosť je v rozpore s účelom práva podnikať, ktoré vníma ústavný súd takto

„

Účelom práva podnikať je poskytnúť každej oprávnenej osobe náležitú príležitosť pokúsiť

sa podnikať. Pre uskutočňovanie podnikania má zásadný význam individuálna spôsobilosť

podnikať aspoň tak úspešne, aby sa osoba uplatňujúca právo podnikať udržala na trhu,

aby v konkurenčnom prostredí osvedčila svoju danosť podnikať.

“ (PL. ÚS 14/2014). Existencia konkurenčného vzťahu následne umožní zlacnenie výroby

tepla u konečného spotrebiteľa.

5.8

Keďže prístup k odberateľom je podmienený aj súhlasným stanoviskom aktuálneho dodávateľa,

tzn. zmena dodávateľa je podmienená súhlasným stanoviskom aktuálneho dodávateľa, je

možné konštatovať, že dochádza k výraznej deformácii trhového prostredia a tým eliminácii

účelu práva na podnikanie. Takéto pokrivenie trhových mechanizmov v konečnom dôsledku

negatívne ovplyvňuje trhové hospodárstvo ako celok, čím sa (kauzálne) vytvára aj zásah

do funkčných princípov trhovej ekonomiky (chránených

čl. 55 ods. 1 ústavy

).

5.9

Navrhovatelia uvádzajú, že uvedený záver bol naznačený aj v odlišnom stanovisku disentujúcich

sudcov Lajosa Mészárosa a Rudolfa Tkáčika k nálezu vo veci sp. zn. PL. ÚS 42/2015,

v ktorom konštatovali (v bode 3.7), že „

vzniká tak dôvodná obava, že dodávatelia tepla ako podnikateľské subjekty budú pri

vydávaní záväzného stanoviska uprednostňovať svoje súkromné podnikateľské záujmy,

a nie striktne záujem verejný

“.

5.10

Hlavný problém, ktorý navrhovatelia v súvislosti s napadnutou právnou úpravou identifikovali,

nespočíva v tom, že existuje zákonný mechanizmus, ktorý reguluje prístup k odberateľom

(

de facto

k zákazníkom), ale v tom, že tento zákonný mechanizmus inkorporuje do svojho procesu

aj dotknutých dodávateľov a poskytuje im neprimerané „privilégiá“, ktorými dokážu

zneužívať svoju pozíciu na úkor ostatných podnikajúcich subjektov. V takomto modeli

je časť podnikajúcich subjektov

de facto

v pozícii kvázi-štátneho (správneho) orgánu, keďže spolurozhoduje o právach iných

subjektov, ktoré sú navyše jeho konkurenti na danom trhu. V tomto zmysle je právny

rámec (s ktorým ráta

čl. 35 ods. 2 ústavy

) ústavne nekomfortný, keďže nie je ani nevyhnutný a ani primeraný.

6.

K nesúladu ustanovení

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike s

čl. 46 ods. 1 ústavy

skupina poslancov uvádza, že v náleze sp. zn. PL. ÚS 42/2015 (pre kontext a relevantnosť

tohto nálezu odkazujú navrhovatelia na časť III tohto návrhu) bolo v bode 93 konštatované,

že „

ochrana vlastníctva podľa právnych názorov ústavného súdu implikuje hmotnoprávne aj

procesnoprávne garancie. Procesná ochrana vlastníctva sa nezabezpečuje iba pomocou

základných práv zo siedmeho oddielu druhej hlavy (čl. 46 až čl. 50, pozn.) ústavy,

ale popri tom aj pomocou procesnoprávnej ochrany implikovanej v čl. 20 ústavy.

“.

6.1

V ďalších bodoch tohto nálezu bola podľa navrhovateľov zo strany ústavného súdu vylúčená

možnosť nesúladu napadnutých ustanovení zákona o tepelnej energetike s

čl. 20 ods. 1 až 3 ústavy

, avšak zároveň bola samotným súdom „pootvorená“ otázka potenciálneho nesúladu napadnutých

ustanovení so základnými procesnými právami (bod 99 nálezu ústavného súdu sp. zn.

PL. ÚS 42/2015).

6.2

Samotný ústavný súd pritom konštatoval, že (bod 95 nálezu ústavného súdu sp. zn.

PL. ÚS 42/2015) „

k procesnoprávnym zárukám ochrany vlastníctva ústavný súd radí riadne, plnohodnotné

správne konanie

“.

6.3

Ústavnoprávnu rovinu zásahu napadnutej právnej úpravy podľa navrhovateľov vystihla

a opísala v odlišnom stanovisku sudkyňa Mochnáčová, v ktorom konštatovala nasledujúce

«

Vychádzajúc z už uvedeného som toho názoru, že ustanovenie § 12 ods. 10 zákona o tepelnej

energetike v časti, v ktorej de facto podmieňuje splnenie podmienok pre povolenie

výstavby vlastnej sústavy tepelných zariadení, napr. domovej kotolne, pozitívnym stanoviskom

doterajšieho dodávateľa tepla, nevytvára ústavne súladné procesné podmienky ochrany

vlastníctva, pretože bez dostatku dôvodov poskytuje možnosť doterajšiemu dodávateľovi

„vetovať“ získanie príslušného povolenia.

» (záver odlišného stanoviska sudkyne Marianny Mochnáčovej k nálezu pléna ústavného

súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 42/2015).

6.4

Nadväzujúc na nález ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 42/2015 vrátane odlišných

stanovísk, navrhovatelia tvrdia, že nesúlad s

čl. 46 ods. 1 ústavy

spočíva v odňatí možnosti procesných práv odberateľov v rámci správneho (stavebného)

konania, keďže konanie, resp. jeho výsledok nezávisí od nestranného a nezávislého

štátneho (správneho) orgánu, ale je determinované rozhodnutím súkromného subjektu,

ktorý má navyše vlastný ekonomický záujem na výsledku samotného konania, a tak bráni

vytvoreniu konkurenčného vzťahu, resp. konkurenčného prostredia na trhu. Na základe

uvedeného je možné dospieť k záveru, že napadnuté ustanovenia sú v rozpore so základnými

procesnými garanciami v zmysle

čl. 46 ods. 1 ústavy

.

7.

Na základe uvedenej argumentácie skupina poslancov navrhuje, aby ústavný súd po prijatí

jej návrhu na ďalšie konanie vydal tento nález: „

Ustanovenia § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona č. 657/2004

Z. z. o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s čl. 35

ods. 1 a 2, čl. 51 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

.

Ustanovenia § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona č. 657/2004

Z. z. o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov nie sú v súlade s čl. 46

ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.

“

II.

Priebeh konania

8.

Ústavný súd predbežne prerokoval návrh skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu napadnutých

ustanovení zákona o tepelnej energetike s označenými ustanoveniami ústavy na neverejnom

zasadnutí pléna 23. januára 2019 a uznesením č. k. PL. ÚS 6/2019-15 ho prijal v celom

rozsahu na ďalšie konanie.

9.

Po prijatí návrhu skupiny poslancov na ďalšie konanie uznesením ústavného súdu č.

k. PL. ÚS 6/2019-15 z 23. januára 2019 si ústavný súd prípisom z 12. decembra 2018

podľa

§ 39 ods. 1

predchádzajúceho zákona o ústavnom súde (teraz

§ 86 ods. 1 zákona

o ústavnom súde) vyžiadal písomné stanovisko k návrhu skupiny poslancov od Národnej

rady Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) a vlády Slovenskej republiky (ďalej

aj „vláda“), za ktorú stanovisko predkladá Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej

republiky (ďalej len „ministerstvo spravodlivosti“). Ústavný súd zároveň podľa

§ 30 ods. 2

predchádzajúceho zákona o ústavnom súde (teraz

§ 58 ods. 3

zákona o ústavnom súde) účastníkov konania vyzval, aby sa vyjadrili, či súhlasia

s upustením od ústneho pojednávania o prijatom návrhu.

10.

Skupina poslancov listom z 12. marca 2019, doručeným ústavnému súdu 19. marca 2019,

ako aj listom z 30. októbra 2020 oznámila, že v predmetnej veci trvá na ústnom pojednávaní;

listom doručeným ústavnému súdu 12. novembra 2020 vyslovila súhlas s upustením od

verejného ústneho pojednávania, resp. uviedla, že na ústnom pojednávaní netrvá.

11.

Vláda zastúpená ministerstvom spravodlivosti (ďalej aj „vláda zastúpená ministerstvom

spravodlivosti“) predložila svoje stanovisko k návrhu skupiny poslancov podaním č.

36968/2019/120 z 2. apríla 2019, doručeným ústavnému súdu 8. apríla 2019.

12.

Národná rada sa k návrhu skupiny poslancov vyjadrila podaním č. PREDS-150/2019, PREDS-655/2019

z 23. januára 2020, doručeným ústavnému súdu 31. januára 2020, v ktorom ústavnému

súdu zároveň oznámila, že súhlasí s upustením od ústneho pojednávania o prijatom návrhu.

V prílohe národná rada v súlade s

§ 86 ods. 1 prvou a druhou vetou

zákona o ústavnom súde zaslala ústavnému súdu návrh napadnutého zákona s dôvodovou

správou (tlač 819 z augusta 2004, tlač 988 z marca 2009 a tlač 831 z januára 2014)

a prepis rozpravy z 32. schôdze národnej rady 26. októbra 2004 (3. VO), prepis rozpravy

z 39. schôdze národnej rady 18. a 19. júna 2009 (4. VO) a prepis rozpravy z 33. schôdze

národnej rady z 19. a 20. marca 2014 (6. VO).

III.

Stanovisko vlády, stanovisko národnej rady a vyjadrenia k stanoviskám

III.1 Stanovisko vlády k návrhu skupiny poslancov

13.

Vláda zastúpená ministerstvom spravodlivosti, opakujúc dôvody návrhu, vo svojom stanovisku

z 2. apríla 2019 poukazuje na to, že podstata argumentácie navrhovateľov vychádza

z návrhu v konaní z roku 2015 vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 42/2015. Podľa vlády navrhovatelia

svoje podanie opierajú v zásade o identickú právnu argumentáciu, ktorú však v tomto

prípade smerujú proti porušeniu práva na podnikanie a porušeniu práva na súdnu ochranu.

Bez ohľadu na to, v čom vidia navrhovatelia nesúlad napadnutých ustanovení zákona

o tepelnej energetike s ústavou, v konečnom dôsledku sledujú rovnaký zámer ako v predchádzajúcom

podaní v roku 2015, a to zjednodušenie procesu výstavby sústavy tepelných zariadení

na vymedzenom území (napr. domových kotolní) s cieľom eliminovať vplyv dodávateľa

tepla, resp. obmedziť práva dodávateľa v správnom konaní, v ktorom správne orgány

vydávajú závažné stanoviská k navrhovanej sústave tepelných zariadení.

14.

K nesúladu

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike vláda v stanovisku zhŕňa argumenty návrhu, keď navrhovatelia

napádajú ustanovenia

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike, podľa ktorých pri výstavbe sústavy tepelných zariadení na

vymedzenom území je dodávateľ v konaní podľa osobitného predpisu dotknutým orgánom,

ktorého stanovisko je záväzné. Dodávateľ tepla má súčasne postavenie účastníka konania

podľa osobitného predpisu, ak sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení alebo

jej časti na vymedzenom území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní

teplom (ďalej aj „CZT“). Navrhovatelia vidia porušenie svojho práva najmä v dvoch

rovinách. V prvom rade poukazujú na postavenie dodávateľa (prevádzkovateľa systému

CZT) v správnom konaní a následne na znemožnenie podnikania v odvetví tepelnej energetiky.

15.

K postaveniu dodávateľa v správnom konaní vláda zastúpená ministerstvom spravodlivosti,

s poukazom na

§ 126 ods. 1 stavebného zákona

uvádza, že záväzným stanoviskom dotknutého orgánu je „stanovisko, vyjadrenie, súhlas

alebo iný správny úkon dotknutého orgánu, uplatňujúceho záujmy chránené osobitnými

predpismi, ktorý je ako záväzné stanovisko upravený v osobitnom predpise“ (

§ 140b ods. 1 stavebného zákona

).

15.1

Podľa vlády zákonodarca označil za jedného z mnohých dotknutých orgánov aj dodávateľa,

na ktorého vymedzenom území sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení (t. j.

ďalšie teplárenské zariadenia). Konal tak pritom plne v intenciách

§ 140a ods. 1 písm. c) stavebného zákona

, podľa ktorého je dotknutým orgánom vlastník sietí a zariadení technického vybavenia

územia a iná právnická osoba, ak to ustanovuje osobitný predpis. Polemizovať možno

pritom o správnosti použitia pojmu dodávateľ namiesto pojmu držiteľ povolenia na rozvod

tepla (v

§ 12 ods. 10

), z obsahového hľadiska však ide o jednu a tú istú osobu [dodávateľom je podľa

§ 2 písm. d) zákona

o tepelnej energetike „fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá je držiteľom povolenia

na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla alebo sa na ňu vzťahuje

oznamovacia povinnosť podľa

§ 11

a ktorá dodáva teplo odberateľovi“].

15.2

V tejto súvislosti vláda považuje za dôležité poukázať na to, že z už uvedených ustanovení

stavebného zákona, ale najmä z ustálenej rozhodovacej praxe súdov jednoznačne vyplýva,

že dotknuté orgány sú pri výkone pôsobnosti dotknutých orgánov povinné sledovať výhradne

len verejné záujmy, a to „v rozsahu svojej pôsobnosti ustanovenej osobitným predpisom“

(

§ 140b ods. 2 stavebného zákona

).

15.3

K tomu vláda cituje i rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší

súd“) v rozsudku sp. zn. 5 Sžp 21/2013, podľa ktorého „

Postavenie dotknutého orgánu v konaniach podľa stavebného zákona (vyplývajúce z citovaných

ustanovení stavebného zákona) mu prisudzuje odlišné oprávnenia ako účastníkom konania

najmä s ohľadom na skutočnosť, že dotknutý orgán v konaní nepresadzuje svoje subjektívne

práva, právne záujmy, ani sa nekoná o jeho právnych povinnostiach. Treba zdôrazniť,

že dotknuté orgány nepredkladajú záväzné stanoviská týkajúce sa ich subjektívnej právnej

sféry, ale týkajúce sa verejných záujmov, ktorých ochrana vyplýva z osobitného predpisu.

Verejný záujem predstavuje istý protiklad k záujmu súkromnému, jedná sa o určitý všeobecne

prospešný stav, cieľ, ktorý treba chrániť o rešpektovať.

“.

15.4

Podľa vlády dodávateľ tepla (držiteľ povolenia na rozvod tepla) je preto oprávnený

vykonávať svoju pôsobnosť ako dotknutý orgán v stavebnom konaní len v rozsahu, v akom

mu právo podávať záväzné stanoviská vyplýva z osobitného predpisu, t. j. len v rozsahu,

v akom majú jeho stanoviská, vyjadrenia či súhlas záväznú povahu podľa zákona o tepelnej

energetike. Ide pritom výlučne len o tieto prípady

-

povoľovanou stavbou sa zasahuje do ochranných pásiem sústavy tepelných zariadení,

ktorú dodávateľ prevádzkuje; zákon v tomto prípade podmieňuje stavebné práce a iné

zásahy v ochranných pásmach predchádzajúcim súhlasom držiteľa povolenia na rozvod

tepla (

§ 36 ods. 7

a

8 zákona

o tepelnej energetike);

-

povoľovanou stavbou sa zasahuje priamo do zariadení tvoriacich sústavu tepelných

zariadení; zákon vyžaduje súhlas dodávateľa s takýmito zásahmi (

§ 22 ods. 3 zákona

o tepelnej energetike).

15.5

V žiadnom inom prípade a zo žiadnych iných dôvodov nie je dodávateľ (držiteľ povolenia

na rozvod tepla) oprávnený vykonávať pôsobnosť dotknutého orgánu v stavebnom konaní.

Zákonodarca mu teda takéto postavenie priznal s cieľom ochrany bezpečnosti a prevádzkovej

schopnosti infraštruktúry, prostredníctvom ktorej sú tepelnou energiou zásobovaní

viacerí odberatelia. Možno totiž odôvodnene predpokladať, že ak sa povoľovanou stavbou

(napríklad domovej kotolne) zasiahne do technológie slúžiacej na zásobovanie verejnosti

tepelnou energiou, môže tým byť ovplyvnená samotná bezpečnosť prevádzky teplárenskej

infraštruktúry.

15.6

Ďalej vláda poukazuje na skutočnosť, že v praxi vykonávajú pôsobnosť dotknutých orgánov

v stavebnom konaní dva typy orgánov. Prevažne ide o orgány verejnej správy, v pôsobnosti

ktorých je ochrana určitých verejných záujmov ako napríklad ochrana verejného zdravia,

životného prostredia a pod. Za dotknuté orgány sú však považovaní aj samotní vlastníci,

resp. prevádzkovatelia infraštruktúry slúžiacej verejnosti [

§ 140a ods. 1 písm. c) stavebného zákona

], a to najmä z dôvodu, že tieto osoby majú zo svojej praktickej činnosti najlepšie

vedomosti o type, povahe, rozsahu a umiestnení infraštruktúry, za bezpečnosť a spoľahlivosť

prevádzky ktorej spravidla aj zodpovedajú.

15.7

Z tohto dôvodu je podľa vlády v postavení dotknutého orgánu s právom podávania záväzných

stanovísk nielen príslušný dodávateľ tepla (držiteľ povolenia na rozvod tepla), ale

aj prevádzkovatelia elektrizačných sústav [

§ 43 ods. 14 zákona č. 251/2012 Z. z.

o energetike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

(ďalej len „zákon o energetike“)] a plynárenských sietí (

§ 79 ods. 6 zákona

o energetike), prevádzkovatelia verejných vodovodov a kanalizácií (

§ 19 ods. 6

a

§ 27 ods. 3 zákona č. 442/2002 Z. z.

o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001

Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov) či prevádzkovatelia

elektronických komunikácií (

§ 68 zákona č. 351/2011 Z. z.

o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov). Ich pôsobnosť ako dotknutých

orgánov sa spravidla obmedzuje len na udeľovanie súhlasu na zásahy v ochranných pásmach

a na samotných zariadeniach, t. j. rovnako ako v prípade dodávateľa tepla.

15.8

Z už uvedených dôvodov považuje vláda argumenty navrhovateľov za účelové s cieľom

znemožniť dodávateľom (držiteľom povolenia na rozvod tepla) posudzovať stavebné zámery

zasahujúce do infraštruktúry, za ktorú nesú zodpovednosť. Účelové sú však aj tvrdenia

o prekážke inštalácie bytovej alebo domovej kotolne len na báze negatívneho záväzného

stanoviska dodávateľa. V rámci koncentračnej zásady, ktorou sa spravuje stavebné konanie,

podliehajú totiž aj záväzné stanoviská prevádzkovateľov infraštruktúry prieskumu zo

strany „nadriadených orgánov“ (

§ 140b ods. 5 stavebného zákona

).

15.9

Podľa vlády z

§ 136 ods. 3 stavebného zákona

vyplýva, že ak vznikol rozpor v dôsledku záväzného stanoviska vlastníka sietí a zariadení

technického vybavenia územia, ktorý je dotknutým orgánom podľa §

140a ods. 1 písm. c)

, je na účely riešenia rozporov nadriadeným orgánom ministerstvo, do pôsobnosti ktorého

patrí vlastník sietí a zariadení. Vo vzťahu k dodávateľom tepla je takýmto orgánom

Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky [(ďalej len „ministerstvo hospodárstva“);

§ 6 písm. c) zákona č. 575/2001 Z. z.

o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších

predpisov (ďalej len „zákon č. 575/2001 Z. z.“)], ktoré v praxi riadne vykonáva pôsobnosť

„nadriadeného orgánu“ voči dodávateľom tepla. V žiadnom prípade preto nemožno prisvedčiť

argumentom navrhovateľov o schopnosti dodávateľov samotných zabrániť povoleniu výstavby

novej sústavy tepelných zariadení.

16.

K namietanému zásahu do práva podnikať napadnutou právnou úpravou vláda zastúpená

ministerstvom spravodlivosti uvádza, že podnikanie v sieťových odvetviach sa vyznačuje

pomerne silnou monopolizáciou na relevantnom trhu prevádzky infraštruktúry, čo vyplýva

jednak z objektívnej nemožnosti vybudovania paralelných sietí, ale predovšetkým z

absencie verejného záujmu na ich budovaní. Aj z tohto dôvodu je podnikanie v sieťových

odvetviach podrobené pomerne prísnej regulácii, ktorú v podmienkach Slovenskej republiky

vykonáva Úrad pre reguláciu sieťových odvetví na základe zákona č. 250/2012 Z. z.

o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov.

16.1

Vláda poukazuje na to, že úlohou regulátora je pritom spravodlivé rozdelenie zodpovednosti

za úhradu relatívne vysokých nákladov vybudovania a prevádzky infraštruktúry v sieťových

odvetviach medzi jednotlivé skupiny užívateľov infraštruktúry. V odvetví tepelnej

energetiky Úrad pre reguláciu sieťových odvetví schvaľuje individuálne každému prevádzkovateľovi

tzv. ekonomicky oprávnené náklady, ktoré možno zahrnúť do ceny tovarov a služieb v

sieťových odvetviach (

§ 4 vyhlášky Úradu pre reguláciu sieťových odvetví č. 248/2016 Z. z.

, ktorou sa ustanovuje cenová regulácia v tepelnej energetike v znení neskorších predpisov).

Užívateľ teplárenskej infraštruktúry (koncový odberateľ tepla) teda v cene odoberaného

tepla uhrádza dodávateľovi nielen cenu tepla ako komodity, ale aj pomernú časť nákladov

na prevádzku, údržbu a opravy infraštruktúry slúžiacej na výrobu a distribúciu dodávaného

tepla. V prípade, ak sa teplárenská infraštruktúra alebo jej časť nachádza na nehnuteľnostiach

vlastníkov odlišných od samotného prevádzkovateľa infraštruktúry, v cene odoberaného

tepla musia odberatelia tepla uhradiť aj náklady vynaložené na zabezpečenie užívacieho

práva k cudzím nehnuteľnostiam.

16.2

Na jednej strane teda pôsobí záujem štátu na stabilných a cenovo udržateľných ekonomicky

oprávnených nákladoch na výrobu a rozvod tepla (ako verejnoprospešná činnosť) a na

druhej strane záujem vlastníkov nehnuteľností o spravodlivú kompenzáciu za obmedzenie

ich vlastníckeho práva. Z cenovej regulácie možno vyvodiť, že dodávateľ tepla má špecifické

postavenie na trhu, ceny služieb totiž neurčuje svojvoľne, ale ide o regulovanú cenotvorbu

v súlade s vyhláškou Úradu pre reguláciu sieťových odvetví.

16.3

Samotná skutočnosť, že podnikanie v tepelnej energetike je zákonom regulované, nie

je zásahom do práva podnikať. Vo všeobecnosti platí, že existujú sektory hospodárstva,

prípadne predmety podnikania, ktoré z dôvodu verejného záujmu, resp. všeobecnej prospešnosti

pre spoločnosť sú regulované. Okrem toho, aj v súkromnej sfére sú vymedzené niektoré

predmety podnikania, ktoré vyžadujú vyššiu mieru odbornosti alebo splnenie zákonom

ustanovených podmienok (odborná skúška, počet rokov praxe a pod.). To znamená, že

reguláciu podnikania a určenie základných podmienok vstupu na trh nie je možné považovať

za protiústavné ani za obmedzovanie hospodárskej súťaže. V konečnom dôsledku je nesprávne

vyvodiť z podania navrhovateľov záver, že v podmienkach Slovenskej republiky je nemožné

podnikať v sektore energetiky a aktuálni dodávatelia dokážu zabrániť výstavbe tepelných

zariadení (kotolní) paušálne na celom území Slovenskej republiky. Práve naopak, je

známych mnoho príkladov, keď jednotlivé obce v súlade s koncepciou rozvoja obce povolili

výstavbu tepelných zariadení a po splnení zákonom stanovených podmienok sa odberatelia

odpojili od systému CZT.

16.4

Zákon o tepelnej energetike taxatívne definuje podmienky vstupu na trh a tiež podmienky

na výstavbu sústavy tepelných zariadení na určitom území. To, že zákon viaže výstavbu

tepelných zariadení okrem iného na dohodu s doterajším dodávateľom a na záväzné stanovisko

obce, nemožno považovať za obmedzenie podnikania, ale je to prejavom snahy zákonodarcu

nastaviť vysoké štandardy pre podnikanie v energetike na účel naplnenia cieľov vlády,

čo sa týka kvality poskytovaných služieb, energetickej efektívnosti a ochrany životného

prostredia.

16.5

Ako vláda už poukazuje, obec pri vydávaní záväzného stanoviska nepostupuje svojvoľne

a nerozhoduje výlučne na základe stanoviska aktuálneho dodávateľa. Pri vydávaní záväzného

stanoviska obec vychádza z koncepcie rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky, ktorá

má význam nielen z hľadiska spracovania územno-plánovacej dokumentácie (t. j. ako

podklad pre rozhodovanie o využití územia a na vypracovanie dokumentácie stavieb),

ale tiež ako podklad pre posudzovanie investičných zámerov žiadateľov o vydanie záväzného

stanoviska obce. Uvedené totiž vyplýva zo samotného označenia záväzného stanoviska

obce o súlade pripravovanej výstavby sústavy tepelných zariadení s koncepciou rozvoja

obce v oblasti tepelnej energetiky (

§ 12 ods. 8 zákona

o tepelnej energetike). Podľa

§ 12 ods. 8 zákona

o tepelnej energetike „výstavbu sústavy tepelných zariadení s celkovým inštalovaným

tepelným výkonom od 100 kW vrátane do 10 MW možno uskutočniť len na základe záväzného

stanoviska obce o súlade pripravovanej výstavby sústavy tepelných zariadení s koncepciou

rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky.“.

16.6

Vláda ďalej poukazuje na to, že navrhovatelia v bode 8 svojho podania taxatívne vymenúvajú

podmienky, ktoré musí splniť odberateľ, keď zamýšľa zmeniť dodávateľa tepla. V tomto

smere vláda považuje uvedenú argumentáciu navrhovateľov za zmätočnú, keďže z návrhu

nie je celkom jednoznačné, koho práva majú byť porušené označenými ustanoveniami zákona

o energetike. Navrhovatelia na jednej strane argumentujú nerovnosťou podmienok podnikania

a vstupu na trh, na druhej strane však opakovane poukazujú na práva konečných odberateľov

a nemožnosť odpojiť sa od systému CZT. Uvedená argumentácia je značne rozporuplná,

keďže ochrana práva na podnikanie v danom kontexte nemôže byť v záujme koncových odberateľov

tepla. Koncoví odberatelia, aspoň v zmysle argumentačnej línie navrhovateľov, majú

záujem na výstavbe vlastnej sústavy tepelných zariadení v bytových domoch, teda ich

cieľom nie je využívanie zariadení na podnikateľské účely. Ak vychádzame zo základného

zámeru navrhovateľov, a to podporiť výstavbu vlastného tepelného zariadenia odberateľmi,

je výslovne účelové nasmerovať argumentáciu proti porušeniu práva na podnikanie.

16.7

Podľa vlády ak by bol určený nesúlad napadnutých ustanovení s ústavou, prakticky

by došlo k nekontrolovateľnému podnikaniu v tepelnej energetike. Následkom uvoľnenia

podmienok vstupu na trh by mohla byť výstavba domových kotolní bez stanoviska súčasného

dodávateľa (prevádzkovateľa systému CZT). Takýto stav by ohrozil celkový systém CZT,

postavenie koncových odberateľov by bolo neisté a vývoj ceny neregulovateľný. Jedine

prevádzkovateľ systému CZT je v postavení subjektu, ktorý dokáže relevantnými podkladmi

vyhodnotiť dopad výstavby sústavy tepelných zariadení na systém ako celok, preto je

jeho participácia v predmetných správnych konaniach právne, ako aj ekonomicky opodstatnená.

V tomto smere nie je možné identifikovať zneužitie jeho postavenia ako podnikateľského

subjektu, keďže vystupuje vo verejnom záujme.

16.8

Na záver tejto časti vláda uvádza, že je v kompetencii správneho orgánu vyhodnotiť

predložené materiály na výstavbu vlastnej sústavy tepelných zariadení a na základe

správnej úvahy rozhodnúť, či navrhovaná sústava je alebo nie je v súlade s koncepciou

rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky. Podľa rozhodovacej praxe ústavného súdu

porušenie práva na podnikanie podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

nemôže nastať rozhodnutím štátneho orgánu, ktorým uplatní svoju právomoc takým spôsobom,

akým mu to zákon umožňuje (IV. ÚS 15/06). Ústavný súd v súvislosti so svojou rozhodovacou

činnosťou opakovane vyslovil, že ak sťažovateľ v konaní pred ústavným súdom namietal

také porušenie základného práva alebo slobody, ktoré podľa okolností prípadu nemohlo

nastať, ústavný súd návrh odmietne ako zjavne neopodstatnený (napr. II. ÚS 70/99,

III. ÚS 45/03).

16.9

Na základe už uvedených skutočností vláda zastáva stanovisko, že napadnuté ustanovenia

zákona o tepelnej energetike sú v súlade s ústavou a nedochádza k porušovaniu práva

na podnikanie.

17.

K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným právom na súdnu ochranu

podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

vláda zastúpená ministerstvom spravodlivosti uvádza, že navrhovatelia ďalej namietajú

nesúlad uvedených zákonných ustanovení s

čl. 46 ods. 1 ústavy

, ktoré má účastníkom konania garantovať domáhať sa svojich práv na nezávislom a nestrannom

súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Podľa

názoru navrhovateľov prezentovanom v bode 38 návrhu nesúlad s

čl. 46 ods. 1 ústavy

spočíva v odňatí možnosti procesných práv odberateľov v rámci správneho (stavebného)

konania, keďže konanie, resp. jeho výsledok nezávisí od nestranného a nezávislého

štátneho (správneho) orgánu, ale je determinované rozhodnutím súkromného subjektu,

ktorý má navyše vlastný ekonomický záujem na výsledku samotného konania, a tak bráni

vytvoreniu konkurenčného vzťahu, resp. konkurenčného prostredia na trhu.

17.1

S tvrdeniami navrhovateľov sa vláda nestotožňuje a poukazuje na nepochopenie problematiky

ochrany záujmov sledovaných osobitnými predpismi v rámci stavebného konania zo strany

navrhovateľov. V prvom rade je dôležité upozorniť na to, že záväzné stanovisko dodávateľa

nepodmieňuje výsledok rozhodnutia stavebného úradu, ale je iba jedným z podkladov,

ktoré si správny orgán musí zaobstarať, aby v rámci elementárnej správnej úvahy mohol

posúdiť návrh odberateľov na výstavbu vlastnej sústavy tepelných zariadení. Správny

orgán tak koná v súlade s

§ 32 zákona č. 71/1967 Zb.

o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny

poriadok“), keďže je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom

si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov

konania. Vzhľadom na to, že podania odberateľov zasahujú do práv a právom chránených

záujmov aj iných fyzických a právnických osôb (napr. ostatní odberatelia systému CZT

alebo dodávateľ), je povinnosťou správneho orgánu zabezpečiť aj ich vyjadrenia, v

opačnom prípade by musel rozhodnúť len na základe podkladov doručených odberateľom/žiadateľom,

ktorí sa chcú odpojiť od CZT. Práve týmto konaním by došlo k nedodržaniu zásady zakotvenej

v

čl. 46 ods. 1 ústavy

, ktorého porušenie skupina poslancov namieta.

17.2

Ďalej vláda považuje za potrebné vyjadriť sa k tvrdeniam navrhovateľov, v rámci ktorých

navrhovatelia vidia konkurenčnú výhodu jednej skupiny dodávateľov tým, že svojimi

stanoviskami znevýhodňujú skupinu podnikateľov, ktorí majú záujem vstúpiť na trh.

V nadväznosti na predchádzajúcu argumentáciu vláda dopĺňa, že podľa

§ 14 ods. 1 správneho poriadku

„Účastníkom konania je ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach

sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím

priamo dotknuté; účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím

vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý,

a to až do času, kým sa preukáže opak.“.

17.3

S poukazom na

§ 14 ods. 2 správneho poriadku

, podľa ktorého „Účastníkom konania je aj ten, komu osobitný zákon také postavenie

priznáva“, vláda uvádza, že opodstatnenosť dotknutého orgánu je teda aj podľa stavebného

zákona a tiež podľa správneho poriadku odôvodnená.

17.4

Dodávateľ ako dotknutý orgán nie je oprávnený posudzovať žiadosť o vydanie stavebného

povolenia z hľadiska svojich subjektívnych záujmov, ale výlučne len z hľadiska zákona

o tepelnej energetike, resp. z hľadiska verejného záujmu.

17.5

Svojvôľa dodávateľa ako dotknutého orgánu je tak podľa vlády vylúčená z dôvodu, že

-

záväzné stanoviská môže podávať len v rozsahu pôsobnosti vyplývajúcej z osobitného

predpisu;

-

pôsobnosť dotknutého orgánu musí byť vo verejnom záujme, „Dotknuté orgány v konaniach

podľa stavebného zákona predkladajú... stanoviská, ktoré sa týkajú verejných záujmov

a nie ich subjektívnych práv. Nevystupujú ako nositelia alebo adresáti práv a povinností,

ktoré sú predmetom konania...“ (rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 8 Sžo 162/2009 z

1. júla 2010).

17.6

Je úlohou stavebného úradu posúdiť záväzné stanovisko dodávateľa. V prípade rozporu

postúpi takéto záväzné stanovisko nadriadenému orgánu (ministerstvu hospodárstva)

podľa stavebného zákona.

17.7

Postavenie dotknutého orgánu má pritom akýkoľvek dodávateľ bez ohľadu na to, či ide

o dodávateľa zo zdroja v centralizovanom zásobovaní alebo nie. Stanovisko, ktoré takýto

dodávateľ pre účely stavebného konania podáva, má povahu tzv. záväzného stanoviska

podľa

§ 140b stavebného zákona

.

17.8

Dodávateľ zo zdroja v CZT má však takisto postavenie účastníka stavebného konania,

keďže je dotknutým subjektom. Postavenie účastníka konania mu však patrí len v stavebných

konaniach, predmetom ktorých je výstavba sústavy tepelných zariadení alebo zmena a

úprava v existujúcich sústavách tepelných zariadení, ktoré sa majú realizovať na vymedzenom

území dodávateľa tepla. Dodávateľ zo zdroja tepla v CZT prevádzkuje na svojom vymedzenom

území verejný rozvod tepla, pozostávajúci spravidla z príslušných technických zariadení.

17.9

Pri výstavbe zdrojov tepla na vymedzenom území dodávateľa sú práva, oprávnené záujmy

a povinnosti dodávateľa nepochybne dotknuté, a tak je oprávnené označiť dodávateľa

za účastníka stavebného konania. Dodávateľ je pritom v postavení účastníka stavebného

konania podľa

§ 59 ods. 1 písm. c) stavebného zákona

, t. j. ako ďalšia osoba, ktorej toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu (t.

j. v tomto prípade z ustanovenia

§ 12 ods. 11 zákona

o tepelnej energetike). Stavebné úrady sú preto povinné s takýmito dodávateľmi konať

ako s účastníkmi stavebného konania.

17.10

Tvrdenia navrhovateľov o ústavnej neudržateľnosti postavenia dodávateľov tepla ako

dotknutých orgánov preto vláda považuje za irelevantné a takéto postavenie dodávateľov

tepla za plne súladné s ústavnými princípmi a korešpondujúce so zavedenou praxou.

Vláda sa domnieva, že vylúčením prevádzkovateľov teplárenskej infraštruktúry z komplexného

posúdenia dopadov stavby na verejné záujmy by sa stavebníci domových kotolní (práve

naopak) dostali do výhodnejšej pozície v porovnaní so stavebníkmi zasahujúcimi do

infraštruktúry elektroenergetickej, plynárenskej alebo vodárenskej. Právo na výstavbu

vlastnej sústavy tepelných zariadení nemožno vnímať absolútne, ale v kontexte záujmov

chránených stavebným zákonom a osobitnými predpismi (

§ 126 ods. 1 stavebného zákona

), komplexne posudzovanými v stavebnom konaní.

17.11

Uvedené pochopiteľne nevylučuje prípadný exces dodávateľa tepla pri výkone pôsobnosti

dotknutého orgánu v stavebnom konaní, napríklad v podobe uplatňovania aj iných požiadaviek

v rámci výkonu pôsobnosti dotknutého orgánu, než vyplývajú z verejného záujmu. Ten

je však preskúmateľný jednak v rámci koncentračnej zásady zo strany „nadriadeného

orgánu“, ale tiež prostredníctvom riadnych a mimoriadnych opravných prostriedkov v

stavebnom konaní vrátane súdneho prieskumu. Hrozba zneužitia zákonného oprávnenia

ani samotná skúsenosť navrhovateľov nemôže sama osebe založiť rozpor s ústavou.

17.12

Navyše, prípadné vyslovenie rozporu

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike s ústavou by z formálno-právneho hľadiska neviedlo k žiadnym

právnym následkom, keďže postavenie dodávateľa (držiteľa povolenia na rozvod tepla)

ako dotknutého orgánu v stavebnom konaní možno spoľahlivo vyvodiť aj z už uvedených

ustanovení

§ 36 ods. 7

a

8

a

§ 22 ods. 3 zákona

o tepelnej energetike. Formuláciu

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike je preto potrebné chápať len ako zdôraznenie postavenia dodávateľa

tepla v rámci stavebného konania, t. j. ako vlastníka sietí a zariadení technického

vybavenia územia [

§ 140 ods. 1 písm. c) stavebného zákona

].

17.13

Na záver vláda poukazuje na ustálenú rozhodovaciu prax ústavného súdu vo vzťahu k

čl. 46 ústavy

. Samotná skutočnosť, že účastník súdneho alebo správneho konania nie je spokojný

s výsledkom konania, či už z domnienky porušenia procesných práv, alebo preto, lebo

jeho podaniu nebolo vyhovené, nezakladá porušenie práva na prístup k nestrannému a

nezávislému súdu (iného orgánu). Obsah základného práva na súdnu ochranu zaručeného

v

čl. 46 ods. 1

a

2 ústavy

tvorí predovšetkým ústavou garantovaná možnosť každého na reálny prístup k súdu,

pričom tomuto právu zodpovedá povinnosť súdu o veci konať a rozhodnúť (napr. II. ÚS

88/01), ako aj konkrétne procesné garancie v súdnom konaní. Pokiaľ ide o medze zasahovania

ústavného súdu do rozhodovacej činnosti všeobecných súdov, ústavnému súdu neprislúcha

hodnotiť správnosť skutkových záverov či právneho posúdenia veci všeobecnými súdmi,

pretože nie je prieskumným súdom, nadriadeným súdom a ani ochrancom zákonnosti (obdobne

napr. II. ÚS 1/95, II. ÚS 71/07, III. ÚS 26/08). Ústavný súd konštantne judikuje,

že súčasťou obsahu základného práva na súdnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

, ako aj práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane

ľudských práv a základných slobôd je aj právo účastníka konania na také odôvodnenie

súdneho rozhodnutia, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo

relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej ochrany, t. j. s uplatnením nárokov

a obranou proti takému uplatneniu. Odôvodnenie rozhodnutia všeobecného súdu (správneho

orgánu), ktoré stručne a jasne objasní skutkový a právny základ rozhodnutia, postačuje

na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované základné právo účastníka na

spravodlivý proces (IV. ÚS 115/03, III. ÚS 209/04).

17.14

Z už uvedených skutočností vláde vyplýva, že napadnuté ustanovenia zákona o tepelnej

energetike sú v plnom rozsahu v súlade s ústavou. Účastníci správneho konania majú

zákonom garantované právo na také rozhodnutie v správnom konaní, ktoré bude riadne

odôvodnené na základe podkladov zabezpečených správnymi orgánmi. Účastníci konania

disponujú právom na odvolanie proti rozhodnutiu správneho orgánu v rámci správneho

konania a v prípade porušenia práva v správnom konaní sa môžu obrátiť na nezávislý

a nestranný súd v rámci správneho súdnictva. Týmto spôsobom účastníci konania môžu

vyčerpať všetky možnosti správneho konania, ako aj súdnej ochrany, preto navrhovateľmi

napadnuté ustanovenia zákona o tepelnej energetike sú v súlade s

čl. 46 ods. 1

a

2 ústavy

.

18.

Na základe už uvedenej argumentácie vláda zastúpená ministerstvom spravodlivosti

je toho názoru, že napadnutá právna úprava je v súlade s označenými ustanoveniami

ústavy, a navrhuje, aby ústavný súd návrhu skupiny poslancov nevyhovel.

III.2 Stanovisko národnej rady k návrhu skupiny poslancov

19.

Národná rada vo svojom stanovisku k návrhu skupiny poslancov z 23. januára 2020 uvádza,

že základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže sú voľnosť vstupu

na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej

súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať

inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podstatné uplatnenie práva

podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

na trhu. Vstup na trh sa právne zabezpečuje v správnom konaní založenom na registračnom

alebo povoľovacom princípe. Registračný princíp umožňuje voľný vstup na trh, povoľovacie

konanie má obmedzovací charakter (II. ÚS 70/97). „Vstup na trh“ nemožno stotožniť

s absolútne neobmedzeným prístupom k zvolenej podnikateľskej činnosti rýdzo na základe

vlastného uváženia a rozhodnutia, bez akýchkoľvek podmienok. V opačnom prípade by

nemohli existovať napr. licencované živnosti ani slobodné povolania s predpísaným

vzdelaním. Sú prejavom nevyhnutnosti, existenčnej spätosti s odbornosťou. Rovnako

tak existujú aj podnikateľské činnosti, ktoré si vyžadujú organizačné zabezpečenie,

či už kapitálové, napríklad v prípade bánk, alebo s osobitne vybaveným a zabezpečeným

priestorom, ako je to v prípade notárov, ktorí ex lege musia mať kanceláriu vybavenú

trezorom. V súlade s ústavou je určenie podmienok vstupu na trh, ak ustanovené podmienky

nie sú očividne iracionálne alebo svojvoľné.

19.1

Podľa národnej rady predpokladané ustanovenie podmienok a obmedzení podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

vyžaduje, aby takéto obmedzenia rešpektovali ústavné princípy a iné ústavné normy.

Podľa nálezu ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 1/2012: „

Práva garantované čl. 35 ods. 1 ústavy nie sú absolútne, čo vyplýva nielen zo skutočnosti,

že sa ich možno domáhať len v medziach zákonov, ktoré tento článok ústavy vykonávajú

(čl. 51 ods. 1 ústavy, ale aj priamo z nadväzujúceho ustanovenia ústavy, t. j. z čl.

35 ods. 2 ústavy), podľa ktorého zákon môže ustanoviť podmienky a obmedzenia výkonu

určitých povolaní alebo činností. Navyše, právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú

činnosť podlieha aj všeobecným obmedzeniam ustanoveným pre všetky základné práva a

slobody v čl. 13 ods. 2 až 4 ústavy (PL. ÚS 22/06).

“ Ústavný súd sa vo svojej judikatúre vyjadril aj k ústavným limitom, ktoré obmedzujú

možnosti zásahov do ústavou garantovaných práv a slobôd všeobecne vrátane zásahov

do práv garantovaných

čl. 35 ods. 1 ústavy

. Obmedzujúci zásah do základných práv a slobôd musí rešpektovať princíp proporcionality,

pričom obmedzenie, resp. zasahovanie do ústavou chránených práv a slobôd, a teda aj

do základného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

, je ústavne akceptovateľné len vtedy, ak je ustanovené zákonom, zodpovedá niektorému

ustanovenému legitímnemu cieľu a je nevyhnutné v demokratickej spoločnosti na dosiahnutie

sledovaného cieľa, t. j. ospravedlňuje ho existencia naliehavej spoločenskej potreby

a primerane (spravodlivo) vyvážený vzťah medzi použitými prostriedkami a sledovaným

cieľom (PL. ÚS 67/07).

19.2

Navyše, požiadavka primeranosti (proporcionality) pri obmedzovaní hospodárskych,

sociálnych a kultúrnych práv nekladie na zákonodarcu nároky porovnateľné s obmedzovaním

základných ľudských práv a politických práv. Pre zákonodarcu to prináša zväčšenie

manévrovacieho priestoru pri právnej úprave inštitútov, ktorými udeľuje hospodárskym,

sociálnym a kultúrnym právam konkrétny obsah.

19.3

Národná rada je toho názoru, že je vecou štátu, aby v záujme zabezpečenia svojich

funkcií alebo z iných dôvodov poskytol určitej skupine menej výhod ako inej. Ani tu

však nesmie postupovať ľubovoľne.

19.4

Pokiaľ zákon určuje prospech jednej skupiny, a zároveň tým ustanoví neúmerné povinnosti

inej skupine, môže sa tak stať iba s odvolaním sa na verejné hodnoty. Ústavný súd

vo veci sp. zn. PL. ÚS 10/02 konštatoval, že „

zákonná úprava, ktorá zvýhodňuje určitú skupinu osôb, nemôže byť len z toho dôvodu

označená za takú, ktorá porušuje princíp rovnosti. Zákonodarca však musí zvážiť, či

je dôvod na takéto zvýhodnenie, čo je jeho cieľom a medzi týmto cieľom a v zákone

zakotveným zvýhodnením musí byť vzťah primeranosti.

“. V tomto rozhodnutí ústavný súd tiež konštatoval, že „v oblasti hospodárskych, sociálnych,

kultúrnych a menšinových práv sú zásahy zvýhodnenia vo vyššie uvedených hraniciach

primeranosti nielen akceptovateľné, ale niekedy aj nevyhnutné“.

19.5

Národná rada ďalej poukazuje na to, že práva a slobody, ktoré sú obsahom druhej hlavy

piateho oddielu ústavy, sú zaručené v limitoch ustanovených v

čl. 51 ústavy

, podľa ktorého domáhať sa práv uvedených v

čl. 35

,

36

,

37 ods. 4

,

čl. 38 až čl. 42

a

čl. 44 až čl. 46 ústavy

možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú. Zo vzájomnej spojitosti

druhej hlavy piateho oddielu a

čl. 51 ústavy

vyplýva, že základné právo alebo slobodu priznanú v tomto oddiele ústavy možno uplatniť

len v rozsahu ustanovenom zákonom. Znamená to, že zákonodarca má priestor na voľnú

úvahu (uváženie), v akom rozsahu, kvalite a za akých podmienok bude garantovať základné

práva a slobody upravené v druhej hlave piatom oddiele ústavy, t. j. za akých podmienok

Slovenská republika prijme zákony ustanovujúce podmienky uplatnenia práv uvedených

v

čl. 51 ústavy

. Slovenská republika dosiaľ prijala celý rad zákonov, ktorými sa ustanovujú podmienky

uplatnenia práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť. Právo podnikať a uskutočňovať

zárobkovú činnosť ústava zaručuje každému.

19.6

Napádané ustanovenia

§ 12

sa do právneho poriadku Slovenskej republiky dostali novelou zákona o tepelnej energetike

č. 100/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 657/2004 Z. z. o tepelnej energetike

v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 100/2014 Z. z.“), ktorá bola schválená

Národnou radou Slovenskej republiky 20. marca 2014 a zverejnená v Zbierke zákonov

Slovenskej republiky 23. apríla 2014 v čiastke č. 38. Nadobudnutie účinnosti dotknutých

ustanovení bolo ustanovené na 1. máj 2014. Právna úprava bola prijatá v štandardnom

legislatívnom procese. Úmysel zákonodarcu bol pri konštruovaní predmetného ustanovenia

naznačený v dôvodovej správe. Z osobitnej časti dôvodovej správy vyplýva, že „

V § 12 sa doplňujú odseky 10 a 11, na základe ktorých bude dodávateľ tepla účastníkom

stavebného konania podľa § 140a zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom

poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov pri výstavbe sústavy tepelných

zariadení na vymedzenom území a pri rekonštrukcii alebo modernizácii, na ktorú sa

vyžaduje stavebné povolenie. Ustanovenie sa dopĺňa z toho dôvodu, že niektoré stavby

môžu ovplyvniť sústavu tepelno-technických zariadení dodávateľa tepla.

“.

19.7

Citujúc zákonné ustanovenie

140a ods. 1 písm. c)

a

§ 126 ods. 1 stavebného zákona

, národná rada je toho názoru, že postavenie dotknutého orgánu v konaniach podľa stavebného

zákona vyplývajúce z citovaných ustanovení stavebného zákona im prisudzuje odlišné

oprávnenia ako účastníkom konania, najmä s ohľadom na skutočnosť, že dotknutý orgán

v konaní nepresadzuje svoje subjektívne práva, právne záujmy ani sa nekoná o jeho

právnych povinnostiach. Dotknuté orgány sa pri posudzovaní a zabezpečovaní požiadaviek

vyplývajúcich z osobitných predpisov (

§ 140a ods. 3 stavebného zákona

) aktívne zúčastňujú na konaní, kde okrem iného majú právo podávať záväzné stanoviská

podľa § 140b stavebného zákona. Treba zdôrazniť, že dotknuté orgány nepredkladajú

záväzné stanoviská týkajúce sa ich subjektívnej právnej sféry, ale týkajúce sa verejných

záujmov, ktorých ochrana vyplýva z osobitného predpisu. Verejný záujem predstavuje

istý protiklad k záujmu súkromnému, ide o určitý všeobecne prospešný stav, cieľ, ktorý

treba chrániť a rešpektovať.

19.8

S poukazom na nález ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 13/97, ktorý už uviedol, že „

Nerovnaké právne postavenie účastníkov hospodárskej súťaže by bolo v súlade s čl.

55 ods. 2 ústavy, ak by ho zákonodarca ustanovil vo verejnom záujme. Ústava síce výslovne

nezdôrazňuje požiadavku verejného záujmu v ustanovení čl. 55 ods. 2, avšak patrí k

všeobecným princípom implikovaným v princípoch tvorby práva v právnom štáte. Preto

má právny význam aj vo vzťahu k princípom ochrany a podpory hospodárskej súťaže

.“, národná rada uvádza, že zákon o tepelnej energetike síce expressis verbis verejný

záujem z neho vyplývajúci nedefinuje, avšak vzhľadom na obsah jednotlivých ustanovení

možno uviesť, že verejným záujmom podľa tohto predpisu budú, okrem iného (

§ 1 zákona č. 657/2004

), najmä spoľahlivosť, bezpečnosť a prevádzkyschopnosť sústav tepelných zariadení,

ako aj primerané zabezpečenie dodávky tepla na danom území. Možno totiž odôvodnene

predpokladať, že ak sa povoľovanou stavbou (napr. domovej kotolne) zasiahne do technológie

slúžiacej na zásobovanie verejnosti tepelnou energiou, môže tým byť ovplyvnená samotná

bezpečnosť prevádzky teplárenskej infraštruktúry.

19.9

Podľa národnej rady v prípade napádanej úpravy sa záväzným stanoviskom dotknutého

orgánu výlučne sleduje, či sa povoľovanou stavbou zasahuje do ochranných pásiem sústavy

tepelných zariadení, ktorú dodávateľ prevádzkuje, alebo či sa povoľovanou stavbou

zasahuje priamo do zariadení tvoriacich sústavu tepelných zariadení (

§ 36 ods. 7

a

8 zákona

o tepelnej energetike). V žiadnom inom prípade a zo žiadnych iných dôvodov nie je

dodávateľ oprávnený vykonávať pôsobnosť dotknutého orgánu v stavebnom konaní. Jednoznačne

sa tak sleduje zachovanie všeobecne prospešného stavu, čo možno bez pochybností považovať

za verejný záujem.

19.10

Čo sa týka riešenia rozporov medzi dotknutými orgánmi vyplývajúcich zo záväzných

stanovísk, tu sa postupuje podľa

§ 136 stavebného zákona

, podľa ods. 3 ktorého ak vznikol rozpor v dôsledku záväzného stanoviska vlastníka

sietí a zariadení technického vybavenia územia, ktorý je dotknutým orgánom podľa

§ 140a ods. 1 písm. c)

, je na účely riešenia rozporov nadriadeným orgánom ministerstvo, do pôsobnosti ktorého

patrí vlastník sietí a zariadení. Národná rada dodáva, že v oblasti tepelnej energetiky

je nadriadeným orgánom ministerstvo hospodárstva, pričom v konaní pred správnym orgánom

sa môže účastník konania takéhoto postupu domáhať.

19.11

Podľa národnej rady v prípade podnikania v tepelnej energetike, i keď ide o regulované

podnikanie, stále ide o podnikanie v trhovom hospodárstve, ktorého základné princípy

by mali byť rešpektované. Samotná skutočnosť, že podnikanie v tepelnej energetike

je zákonom regulované, nie je zásahom do práva podnikať. Ako už bolo uvedené, podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

zákon môže ustanoviť podmienky a obmedzenia výkonu určitých povolaní alebo činností.

Zákon o tepelnej energetike taxatívne definuje podmienky vstupu na trh a tiež podmienky

výstavby nových tepelných zariadení. Ide teda o prejav snahy zákonodarcu nastaviť

určité štandardy pre podnikanie v energetike. V stavebnom konaní zase zákon jednoznačne

ustanovuje postavenie dotknutých orgánov podľa § 140 ods. 1 písm. c), pričom cieľom

takého postavenia je ochrana verejného záujmu, teda záujmu v prospech všetkých občanov.

V prípade nehájenia verejného záujmu existuje zákonný kontrolný mechanizmus, ktorým

je možnosť domáhať sa preskúmania postupu na nadriadenom orgáne. V tejto súvislosti

je potrebné zdôrazniť, že každé rozhodnutie je potrebné podložiť objektívnymi a racionálnymi

dôvodmi.

19.12

Národná rada uzatvára, že podnikanie v sieťových odvetviach sa vyznačuje silnou monopolizáciou

na relevantnom trhu prevádzky infraštruktúry, čo vyplýva jednak z objektívnej nemožnosti

budovania paralelných sietí, ale tiež z absencie verejného záujmu na ich budovaní.

Zároveň sa zákonom sleduje aj nutnosť splnenia a dodržiavania bezpečnostných štandardov

v oblasti tepelnej energetiky ako súčasti kritickej infraštruktúry, čo taktiež predstavuje

legitímny cieľ navrhovanej úpravy. Aj z tohto dôvodu je podnikanie v sieťových odvetviach

podrobené pomerne prísnej regulácii.

20.

Národná rada vo svojom stanovisku ústavnému súdu zároveň oznámila, že súhlasí s upustením

od ústneho pojednávania.

III.3 Vyjadrenia k stanoviskám

21.

Stanovisko vlády bolo 10. apríla 2019 zaslané navrhovateľom a národnej rade. Navrhovatelia

stanovisko vlády prevzali 17. apríla 2019 a národná rada 15. apríla 2019 s tým, že

majú možnosť sa k nemu vyjadriť. Stanovisko národnej rady bolo navrhovateľom zaslané

5. februára 2020 a nimi prevzaté 17. februára 2020. Vláda prevzala stanovisko národnej

rady 17. apríla 2020. Písomnú odpoveď účastníci konania ani vláda nezaslali.

III.4 Neuskutočnenie ústneho pojednávania

22.

Navrhovatelia v návrhu na začatie konania, ako aj vo svojich podaniach z 12. marca

2019 a 30. októbra 2020 trvali na uskutočnení ústneho pojednávania. Preto ústavný

súd nariadil ústne pojednávanie v tejto veci na 18. november 2020. Keďže navrhovatelia

ústavnému súdu podaním z 12. novembra 2020 oznámili, že na nariadení ústneho pojednávania

netrvajú, ústavný súd nariadené ústne pojednávanie zrušil, od ústneho pojednávania

upustil a vo veci rozhodol na neverejnom zasadnutí pléna.

IV.

Základné východiská pre rozhodnutie ústavného súdu

IV.1 Znenie napadnutej právnej úpravy a dotknutých ustanovení ústavy

23.

Podľa

§ 12 ods. 9 zákona

o tepelnej energetike na vydanie záväzného stanoviska obce podľa odseku 8 sa vzťahujú

ustanovenia odsekov 2 až 7.

23.1

Podľa

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike pri výstavbe sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území

je dodávateľ v konaní podľa osobitného predpisu dotknutým orgánom, ktorého stanovisko

je záväzné. Dodávateľ tepla má súčasne postavenie účastníka konania podľa osobitného

predpisu, ak sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení alebo jej časti na vymedzenom

území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní teplom.

24.

Podľa

§ 20 ods. 3 zákona

o tepelnej energetike skončiť odber tepla môže odberateľ aj dohodou s dodávateľom,

ak odberateľ uhradí dodávateľovi ekonomicky oprávnené náklady vyvolané odpojením odberateľa

od sústavy tepelných zariadení dodávateľa. Ak dodávateľ tepla vo svojej dodávke tepla

dodáva viac ako 10 % a menej ako 60 % tepla vyrobeného z obnoviteľných zdrojov energie,

odberateľ tepla môže skončiť odber tepla len vtedy, ak zabezpečí dodávku tepla vyrobeného

z obnoviteľných zdrojov energie v podiele o 20 % vyššom, ako má súčasný dodávateľ

tepla. Ak dodávateľ tepla vo svojej dodávke tepla dodáva viac ako 60 % tepla vyrobeného

z obnoviteľných zdrojov energie, odberateľ tepla môže skončiť odber tepla len vtedy,

ak zabezpečí celú dodávku tepla, vyrobeného z obnoviteľných zdrojov energie s výnimkou

tepla, ktoré vzniká pri zapálení obnoviteľného zdroja energie fosílnym palivom.

24.1

Podľa

§ 20 ods. 4 zákona

o tepelnej energetike rozsah ekonomicky oprávnených nákladov vyvolaných odpojením

sa odberateľa alebo konečného spotrebiteľa od sústavy tepelných zariadení dodávateľa

a spôsob ich výpočtu ustanoví všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá úrad.

25.

Podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

každý má právo na slobodnú voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať

a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.

25.1

Podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

zákon môže ustanoviť podmienky a obmedzenia výkonu určitých povolaní alebo činností.

26.

Podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom

súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.

27.

Podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

domáhať sa práv uvedených v

čl. 35

,

36

,

37 ods. 4

,

čl. 38 až 42

a

čl. 44 až 46 tejto ústavy

sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú.

28.

Podľa

čl. 55 ods. 1 ústavy

hospodárstvo Slovenskej republiky sa zakladá na princípoch sociálne a ekologicky

orientovanej trhovej ekonomiky.

IV.2 Kľúčové námietky skupiny poslancov

29.

Skupina poslancov namieta ústavnoprávnu konformitu napadnutých ustanovení zákona

o tepelnej energetike, ktoré upravujú (i) postavenie dodávateľa tepla ako dotknutého

orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom

území a charakter stanovísk, ktoré dodávateľ tepla ako dotknutý orgán v uvedenom správnom

konaní vydáva, a (ii) podmienky pre skončenie odberu tepla odberateľom tepla dohodou

s dodávateľom tepla. Napadnutá právna úprava priznáva dodávateľovi tepla súčasne postavenie

účastníka konania podľa osobitného predpisu, ak sa povoľuje výstavba sústavy tepelných

zariadení alebo jej časti na vymedzenom území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom

zásobovaní teplom.

30.

Napadnutá právna úprava priznáva dodávateľom tepla v stavebnom konaní dvojaké postavenie,

a to jednak (i) dotknutého orgánu, a taktiež (ii) účastníka konania. Dotknutým orgánom

sa dodávatelia tepla stávajú, ak spĺňajú podmienky (

§ 140a

a

§ 140b stavebného zákona

), pričom dané postavenie im vyplýva tak z

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike (pri výstavbe sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území

je dodávateľ v konaní podľa osobitného predpisu dotknutým orgánom, ktorého stanovisko

je záväzné), ako aj z

§ 140a ods. 1 písm. c) stavebného zákona

(vlastník sietí a zariadení technického vybavenia územia a iná právnická osoba, ak

to ustanovuje osobitný predpis). Postavenie dotknutého orgánu zaručuje, že stavebný

úrad si musí vyžiadať záväzné stanovisko dotknutého orgánu v každom stavebnom konaní,

resp. v zmysle zákona o tepelnej energetike vždy v konaní, v ktorom sa povoľuje výstavba

sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území dodávateľa. Záväzné stanovisko dotknutého

orgánu je záväzné pre stavebný úrad (rozhodnutie najvyššieho súdu sp. zn. 8 Sžo 162/2009

upresňuje, že stanovisko dotknutého orgánu je len vtedy záväzné, ak háji verejnoprávne

hodnoty). Podľa napadnutého ustanovenia

§ 12 ods. 10 druhej vety zákona

o tepelnej energetike má však dodávateľ v niektorých stavebných konaniach (ak sa

povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení alebo jej časti na vymedzenom území

dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní teplom) i postavenie účastníka

konania, pričom ako účastník konania si už uplatňuje len klasické účastnícke práva,

napr. zásah do vlastníctva, vecné bremená a pod.

31.

Ak chce odberateľ tepla skončiť odber tepla od dodávateľa (či už z dôvodu vybudovania

vlastnej domovej kotolne, alebo z dôvodu výberu nového dodávateľa), napadnutá právna

úprava požaduje splnenie nasledujúcich podmienok: (i) dodávateľ tepla ako dotknutý

orgán v konaní o výstavbe sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území podľa osobitného

predpisu [

§ 140a ods. 1 písm. c) stavebného zákona

], ktorého stanovisko je záväzné, vydá v uvedenom konaní kladné stanovisko ku skončeniu

odberu tepla od neho (

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike), (ii) obec vydá záväzné stanovisko o súlade pripravovanej

výstavby sústavy tepelných zariadení s koncepciou rozvoja obce v oblasti tepelnej

energetiky, a to v prípade výstavby sústavy tepelných zariadení s celkovým inštalovaným

tepelným výkonom od 100 kW vrátane do 10 MW (

§ 12 ods. 9

v spojení s

§ 12 ods. 8 zákona

o tepelnej energetike), (iii) odberateľ uhradí dodávateľovi ekonomicky oprávnené

náklady vyvolané odpojením odberateľa od sústavy tepelných zariadení dodávateľa (

§ 20 ods. 3 prvá veta

zákona o tepelnej energetike), pričom rozsah ekonomicky oprávnených nákladov vyvolaných

odpojením sa odberateľa alebo konečného spotrebiteľa od sústavy tepelných zariadení

dodávateľa a spôsob ich výpočtu ustanoví všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá

Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (

§ 20 ods. 4 zákona

o tepelnej energetike), a (iv) odberateľ tepla zabezpečí dodávku tepla vyrobeného

z obnoviteľných zdrojov energie v určitom podiele [v prípade ak súčasný dodávateľ

tepla vo svojej dodávke tepla dodáva viac ako 10 % a menej ako 60 % tepla vyrobeného

z obnoviteľných zdrojov energie v podiele o 20 % vyššom, ako má súčasný dodávateľ

tepla, a v prípade, ak dodávateľ tepla vo svojej dodávke tepla dodáva viac ako 60

% tepla vyrobeného z obnoviteľných zdrojov energie, len vtedy, ak zabezpečí celú dodávku

tepla, vyrobeného z obnoviteľných zdrojov energie s výnimkou tepla, ktoré vzniká pri

zapálení obnoviteľného zdroja energie fosílnym palivom (

§ 20 ods. 3 druhá a tretia veta zákona

o tepelnej energetike)].

32.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať

podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

, s ústavným imperatívom ustanovenia podmienok a obmedzení výkonu určitých povolaní

alebo činností zákonom podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

, so základným právom na súdnu a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

, s ústavným imperatívom domáhania sa uvedených základných práv len v medziach zákonov,

ktoré ustanovenia ústavy uznávajúce tieto základné práva vykonávajú podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

, a s ústavnými princípmi sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky podľa

čl.

55 ods. 1 ústavy

.

33.

Podľa skupiny poslancov protiústavný stav je primárne spôsobený ustanovením

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike, podľa ktorého pri výstavbe sústavy tepelných zariadení na

vymedzenom území je dodávateľ v konaní podľa stavebného zákona dotknutým orgánom,

ktorého stanovisko je záväzné, a dodávateľ tepla má súčasne postavenie účastníka konania

podľa stavebného zákona, ak sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení alebo

jej časti na vymedzenom území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní

teplom. Podľa skupiny poslancov negatívne stanovisko súčasného dodávateľa tepla, ktorý

v predmetnom konaní môže uprednostniť svoj vlastný ekonomický záujem na výsledku konania,

je priamou prekážkou pre vstup iného dodávateľa do zmluvného vzťahu s odberateľom,

ktorý je základom realizácie práva na podnikanie. Napadnutá právna úprava je podľa

skupiny poslancov zároveň v rozpore so základnými procesnými garanciami práva na súdnu

a inú právnu ochranu, keďže zasahuje do práva na riadne a plnohodnotné správne konanie,

čím dochádza k limitácii až odopretiu základných procesných práv odberateľov tepla,

čím dochádza aj k zásahu do procesnoprávnej ochrany vlastníckeho práva. Z obsahu odôvodnenia

návrhu na začatie konania vyplýva, že napadnutá právna úprava podľa skupiny poslancov

predstavuje ústavne neprípustný zásah do základného práva podnikať podľa

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 35 ods. 2 ústavy

potenciálnych nových dodávateľov tepla a v dôsledku tohto zásahu aj neprípustný zásah

do ústavných princípov sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky podľa

čl. 55 ods. 1 ústavy

a ústavne neprípustný zásah do základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

odberateľov tepla. Z dôvodu namietania nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným

právom podnikať podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

a základným právom na súdnu a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1

skupina poslancov namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy aj s ústavným imperatívom

domáhania sa uvedených základných práv len v medziach zákonov, ktoré ustanovenia ústavy

uznávajúce tieto základné práva vykonávajú podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

.

34.

Nesúlad napadnutých ustanovení zákona o tepelnej energetike so základným právom podnikať

podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

, s ústavným imperatívom ustanovenia podmienok a obmedzení výkonu určitých povolaní

alebo činností zákonom podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

, ústavným imperatívom domáhania sa tohto základného práva len v medziach zákonov,

ktoré ustanovenie

čl. 35 ods. 1 ústavy

vykonávajú podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

, a s ústavnými princípmi sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky podľa

čl. 55 ods. 1 ústavy

skupina poslancov namieta z dôvodov, že zákon o tepelnej energetike upravuje podmienky

podnikania v tepelnej energetike, pričom predmetom podnikania podľa tohto zákona je

výroba tepla, výroba a rozvod tepla alebo rozvod tepla (

§ 1 ods. 2 zákona

o tepelnej energetike) a jedným z podnikateľských subjektov sú dodávatelia, ktorí

sú definovaní buď ako fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá je držiteľom povolenia

na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla alebo sa na ňu vzťahuje

oznamovacia povinnosť podľa

§ 11

a ktorá dodáva teplo odberateľom [

§ 2 písm. d) zákona

o tepelnej energetike]. Podľa skupiny poslancov k zásahu do základného práva podnikať

dochádza v dôsledku nerovnovážnej a nerovnakej pozície jednotlivých dodávateľov tepla

na trhu, keďže „aktívni“ dodávatelia, tzn. subjekty, ktoré majú existujúce zmluvné

vzťahy s odberateľmi, majú zároveň z tohto titulu konkurenčný náskok voči ostatným

subjektom, ktoré sú síce držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod

tepla alebo rozvod tepla, avšak ich prístup k odberateľom (tzn. prístup na trh) môže

byť zo strany „aktívnych“ dodávateľov v dôsledku mechanizmu, zavedeného napadnutou

právnou úpravou, zablokovaný. Napadnutá právna úprava podľa skupiny poslancov namiesto

toho, aby vytvárala konkurenčné prostredie v oblasti tepelnej energetiky, ktorá je

vzhľadom na svoju povahu predmetom verejného záujmu, vytvára monopolné postavenie

istej skupiny podnikateľov.

35.

Skupina poslancov tvrdí, že napadnutá právna úprava obsahuje viacero elementov a

prvkov, ktoré na jednej strane poskytujú konkurenčnú výhodu jednej skupine podnikajúcich

subjektov a na strane druhej znevýhodňujú pozíciu druhej skupiny podnikajúcich subjektov,

a to až do tej miery, že prvá skupina má v rukách osud tej skupiny druhej. Takáto

nerovnovážnosť je podľa skupiny poslancov v rozpore s účelom základného práva podnikať.

Podľa skupiny poslancov keďže prístup potenciálnych nových dodávateľov tepla k odberateľom

je podmienený aj súhlasným stanoviskom súčasného dodávateľa tepla, tzn. zmena dodávateľa

tepla je podmienená súhlasným stanoviskom súčasného dodávateľa tepla, dochádza k výraznej

deformácii trhového prostredia, a tým eliminácii účelu základného práva podnikať.

Takéto pokrivenie trhových mechanizmov negatívne ovplyvňuje trhové hospodárstvo ako

celok, čím podľa skupiny poslancov dochádza k zásahu do funkčných princípov trhovej

ekonomiky chránených

čl. 55 ods. 1 ústavy

.

36.

Za hlavný problém protiústavnosti napadnutej právnej úpravy skupina poslancov označuje

skutočnosť, že zákonný mechanizmus skončenia odberu tepla na základe dohody odberateľa

tepla so súčasným dodávateľom tepla, zavedený napadnutou právnou úpravou, inkorporuje

do procesu skončenia odberu tepla aj dotknutých súčasných dodávateľov a poskytuje

im neprimerané privilégiá, ktorými môžu zneužívať svoju pozíciu na trhu v oblasti

tepelnej energetiky na úkor ostatných podnikajúcich subjektov. Časť podnikajúcich

subjektov je tak v pozícii kvázi-štátneho (správneho) orgánu, keďže spolurozhoduje

o právach iných subjektov, ktoré sú navyše jeho konkurenti na danom trhu. Podľa skupiny

poslancov napadnutá právna úprava nie je v tomto zmysle ani nevyhnutná a ani primeraná.

37.

Nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom na súdnu a inú právnu ochranu

podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

podľa skupiny poslancov spočíva v odňatí možnosti procesných práv odberateľov tepla

v rámci správneho (stavebného) konania, keďže konanie, resp. jeho výsledok, nezávisí

od rozhodnutia nestranného a nezávislého štátneho (správneho) orgánu, ale je determinovaný

rozhodnutím súkromného subjektu, ktorý má navyše vlastný ekonomický záujem na výsledku

samotného konania, a tak bráni vytvoreniu konkurenčného vzťahu, resp. konkurenčného

prostredia na trhu. Napadnutá právna úprava je preto podľa skupiny poslancov v rozpore

so základnými procesnými garanciami podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

.

V.

Východiská a právne závery rozhodnutia ústavného súdu

38.

Podľa konštantnej judikatúry ústavného súdu sú ústavou zaručené základné práva a

slobody obmedziteľné za podmienok ustanovených v

čl. 13 ods. 2

,

3

a

4 ústavy

. Podľa uvedených ustanovení ústavy základné práva a slobody možno obmedziť len zákonom,

pričom zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky

prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky, pri obmedzovaní základných práv a slobôd

sa musí dbať na ich podstatu a zmysel a obmedzenia základných práv a slobôd možno

použiť len na ustanovený cieľ. Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu obmedziť

základné práva a slobody možno len v záujme dosiahnutia legitímneho cieľa spočívajúceho

v ochrane dôležitého verejného záujmu, pričom opatrenie obmedzujúce základné práva

a slobody musí byť vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne (PL. ÚS 1/2017, PL.

ÚS 16/2018). Na každé obmedzenie základných práv a slobôd sa teda vzťahuje zásada

(test) proporcionality.

38.1

Test proporcionality uskutočňovaný v rámci ústavného prieskumu napadnutej právnej

úpravy je založený na troch po sebe nasledujúcich krokoch. Prvým krokom je jednak

test existencie ústavou nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa a tiež test racionálnej

väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným cieľom (účelom), teda hľadisko

vhodnosti. Druhým krokom je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, resp. potrebnosti,

či použitia najmenej drastických, resp. šetrnejších prostriedkov k dosiahnutiu cieľa

sledovaného napadnutou právnou úpravou. Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality

v užšom zmysle slova, ktorého obsah tvorí porovnanie miery zásahov do ústavou chránených

hodnôt vyvolané uplatnením napadnutej právnej úpravy (napr. PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS

3/09, m. m. PL. ÚS 19/09, m. m. PL. ÚS 23/06).

39.

Uvedený test proporcionality je testom určeným pre prvú generáciu ľudských práv (občianske

a politické práva). Pre testovanie druhej generácie ľudských práv (hospodárske, sociálne

a kultúrne práva), kam spadá aj základné právo podnikať podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

, existuje modifikovaný test proporcionality (PL. ÚS 12/2014, PL. ÚS 14/2014, PL.

ÚS 16/2018). Je vylúčené, aby metodológia prieskumu hospodárskych, sociálnych a kultúrnych

práv bola totožná s metodológiou prieskumu využívanou vo vzťahu k občianskym a politickým

právam. Test proporcionality je, vychádzajúc z povahy hospodárskych, sociálnych a

kultúrnych práv, príliš „prísny“, pretože výrazne obmedzuje zákonodarcu pri prijímaní

právnej úpravy majúcej za cieľ regulovať túto oblasť spoločenských vzťahov (PL. ÚS

14/2014, PL. ÚS 16/2018, obdobne aj Ústavný súd Českej republiky vo veci sp. zn. PL.

ÚS 1/08).

40.

Ústavný súd vo svojich rozhodnutiach už konštatoval, že hospodárske, sociálne a kultúrne

práva sú právami druhej generácie, ktorých podoba a obsah v podstatnej miere závisí

od ekonomických a hospodárskych možností štátu (PL. ÚS 19/08, PL. ÚS 8/2014, PL. ÚS

16/2018). Hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv sa možno domáhať len v medziach

zákonov, ktoré tieto práva vykonávajú (

čl. 51 ods. 1 ústavy

), teda len v rozsahu vyvoditeľnom z citovanej ústavnej výhrady, prostredníctvom ktorej

ústava poskytuje zákonodarcovi nepochybne väčší priestor (v porovnaní s inými skupinami

základných práv a slobôd) na voľnú úvahu (uváženie) na účely určenia, v akom rozsahu,

kvalite a za akých podmienok ich bude garantovať. Otvára sa tak široký priestor pre

zákonodarcu pri voľbe najrôznejších riešení. Ústavný súd však už vyslovil právny názor,

že priestor na voľnú úvahu poskytnutú ústavou zákonodarcovi pri prijímaní týchto zákonov

nemožno chápať absolútne; jej limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch

a v požiadavke ochrany ďalších hodnôt, na ktorých je ústava založená a ktoré chráni.

Tieto základné práva už svojou povahou síce nabádajú na právnu úpravu zo strany štátu

(ktorá naplní jeho obsah), ten však nesmie zasiahnuť samotnú podstatu týchto práv

ani sa dotknúť iných práv zakotvených v ústave a medzinárodných zmluvách o ľudských

právach a základných slobodách, ktorými je Slovenská republiky viazaná (PL. ÚS 11/2013,

PL. ÚS 8/2014).

41.

Právna úprava obmedzujúca hospodárske, sociálne a kultúrne práva nemusí byť striktne/prísne

proporcionálna k cieľu, ktorý sleduje, t. j. nemusí ísť o opatrenie v demokratickej

spoločnosti nevyhnutné, ako je to pri právnej úprave obmedzujúcej občianske a politické

práva. V teste proporcionality pri hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach

obstojí aj taká zákonná úprava, u ktorej možno zistiť sledovanie nejakého legitímneho

cieľa a ktorá tak činí spôsobom, ktorý si možno predstaviť ako rozumný prostriedok

na jeho dosiahnutie, hoci nemusí ísť o prostriedok najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší

či najmúdrejší. Požiadavka primeranosti (proporcionality) pri obmedzovaní hospodárskych,

sociálnych a kultúrnych práv nekladie na zákonodarcu nároky porovnateľné s obmedzovaním

občianskych a politických práv. Pre zákonodarcu to prináša zväčšenie manévrovacieho

priestoru pri právnej úprave inštitútov, ktorými udeľuje hospodárskym, sociálnym a

kultúrnym právam konkrétny obsah (PL. ÚS 1/2012, PL. ÚS 14/2014, PL. ÚS 16/2018).

42.

Ústavný súd štandardne vykladá ústavu s prihliadnutím na medzinárodné právo. Vychádza

pritom jednak z

čl. 1 ods. 2 ústavy

, podľa ktorého Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného

práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky,

a v okolnostiach tejto veci aj z

čl. 154c ods. 1 ústavy

, podľa ktorého medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, ktoré

Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom pred

nadobudnutím účinnosti tohto ústavného zákona, sú súčasťou jej právneho poriadku a

majú prednosť pred zákonom, ak zabezpečujú väčší rozsah ústavných práv.

43.

Základné práva a slobody podľa ústavy je podľa ústavného súdu potrebné vykladať a

uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách

(PL. ÚS 5/93, PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 17/00, PL. ÚS 10/2014, PL. ÚS 24/2014, PL. ÚS 1/2017).

Ústavný súd tak vždy, pokiaľ to ústava svojím znením nevylučovala, prihliadal pri

vymedzení obsahu základných práv a slobôd uznaných ústavou aj na znenie týchto medzinárodných

zmlúv a príslušnú judikatúru, ktorá sa na tieto medzinárodné zmluvy vzťahuje (II.

ÚS 55/98, PL. ÚS 10/2010, PL. ÚS 24/2014, PL. ÚS 1/2017).

44.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd pri posudzovaní súladu napadnutej právnej úpravy

s označenými článkami ústavy pristúpil k preskúmaniu, či (i) postavenie dodávateľa

tepla ako dotknutého orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných

zariadení na vymedzenom území a zároveň jeho postavenie ako účastníka tohto konania

a charakter stanovísk, ktoré dodávateľ tepla ako dotknutý orgán v uvedenom správnom

konaní vydáva, a (ii) podmienky na skončenie odberu tepla odberateľom tepla dohodou

s dodávateľom tepla podľa napadnutej právnej úpravy zasahujú do príslušných v návrhu

skupiny poslancov označených základných práv, resp. ich obmedzujú, a ak áno, či napadnutou

právnou úpravou zavedené obmedzenie označených základných práv spĺňa kritériá ústavne

a medzinárodne konformného obmedzenia základných práv a slobôd, konkrétne, či obmedzenie

označených základných práv zavedené napadnutou právnou úpravou je ustanovené zákonom,

rešpektuje podstatu označených základných práv, sleduje legitímny cieľ a rešpektuje

zásadu proporcionality uplatňovanú pri obmedzení výkonu hospodárskych, sociálnych

a kultúrnych práv.

V.1 K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať

podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

v spojení s ústavným imperatívom ustanovenia podmienok a obmedzení výkonu určitých

povolaní alebo činností zákonom podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

a ústavným imperatívom domáhania sa základného práva podnikať len v medziach zákonov,

ktoré ustanovenia

čl. 35

vykonávajú podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

45.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať

podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

v spojení s ústavným imperatívom ustanovenia podmienok a obmedzení výkonu určitých

povolaní alebo činností zákonom podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

a ústavným imperatívom domáhania sa uvedeného základného práva len v medziach zákonov,

ktoré ustanovenie

čl. 35 ods. 1 ústavy

vykonávajú podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

.

46.

Ústavný súd už v náleze sp. zn. PL. ÚS 14/2014 konštatoval, že ustanovenie

čl. 35 ods. 1 ústavy

nemožno interpretovať a aplikovať bez spojitosti s

čl. 35 ods. 2

, resp.

čl. 51 ods. 1 ústavy

, lebo takým vytrhnutím z ústavného kontextu sa zásadne mení účel, obsah aj rozsah

ústavnej ochrany práva podnikať ako základného práva. Námietku o porušení základného

práva podnikať podľa čl. 35 ods. 1 ústavy je preto potrebné preskúmať v rozsahu celej

k tomuto právu sa viažucej ústavnej úpravy, t. j. v spojitosti s

čl. 35 ods. 2 ústavy

a s

čl. 51 ods. 1 ústavy

, ktorým sa ustanovuje, že domáhať sa práv uvedených v

čl. 35 ústavy

sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú.

47.

Každý právny inštitút slúži presnému a jednoznačnému účelu, ktorý vymedzuje jeho

medze, predurčuje spôsob a rozsah jeho použitia. Účelom ústavnej ochrany práva podnikať

je umožniť každému, aby sa stal strojcom svojho životného šťastia v rozsahu voľby

spôsobu, akým bude zabezpečovať prostriedky na svoju ekonomickú existenciu. Pomocou

práva podnikať každý dostáva voľnú ruku pre rozhodovanie, či zdroj obživy bude získavať

„voľne“, svojimi znalosťami, zručnosťami, invenčnosťou, vlastnou ekonomickou aktivitou

nezávislou od možností, príležitostí a pokynov od zamestnávateľa alebo či zdroj obživy

bude získavať závislou činnosťou s pomocou (účasťou) zamestnávateľa ako zamestnanec

viazaný jeho rozhodnutiami a pokynmi. Podľa toho, či fyzická osoba túto možnosť využije,

sa ten, kto uplatní voľbu v prospech podnikania, stane subjektom ďalších oprávnení

implikovaných v slobode podnikania, a ten, kto sa rozhodne voľbu podnikania nevyužiť,

sa stane zamestnancom a stratí ďalšie oprávnenia implikované v práve podnikať (PL.

ÚS 14/2014).

48.

Účelom práva podnikať nie je zaručiť každému, kto podnikať chce, že bude podnikať,

dokiaľ bude mať vôľu podnikať. Účelom práva podnikať je poskytnúť každej oprávnenej

osobe náležitú príležitosť pokúsiť sa podnikať. Pre uskutočňovanie podnikania má zásadný

význam individuálna spôsobilosť podnikať aspoň tak úspešne, aby sa osoba uplatňujúca

právo podnikať udržala na trhu, aby v konkurenčnom prostredí osvedčila svoju danosť

podnikať. Ústavné záruky práva podnikať, ktoré zaťažujú štát, nesiahajú tak ďaleko,

aby štát znášal výdavky podnikania či aby znášal výdavky neúspechov v podnikaní (PL.

ÚS 14/2014).

49.

Právo podnikať je zahrnuté do piateho oddielu druhej hlavy ústavy. Tým sa predurčujú

základné vlastnosti tohto práva aj podmienky jeho uplatňovania, lebo základné práva

a slobody prvej generácie sa zaručujú v ústavnom režime, aký nie je totožný s ústavnou

ochranou základných práv a slobôd náležiacich do druhej generácie základných práv

a slobôd. Základné práva z piateho oddielu druhej hlavy ústavy sú právami z druhej

generácie ľudských práv. Ide o základné práva usporiadané na tri podskupiny hospodárske,

sociálne a kultúrne, zavedené oficiálne medzinárodnými dohovormi o ľudských právach,

ktoré ich priznali. Začlenenie jednotlivých základných práv druhej generácie do týchto

podskupín je skôr intuitívne ako jasne objektivizované. Ku kultúrnym právam možno

zaradiť právo na vzdelanie, slobodu vedeckého bádania a umenia, právo na výsledky

tvorivej duševnej činnosti a právo prístupu ku kultúrnemu bohatstvu, ktorým v ústave

druhá generácia základných práv a slobôd preniká do tretej generácie ľudských práv,

k právu na prístup ku kultúrnemu dedičstvu. Za „čisté“ hospodárske právo možno pravdepodobne

označiť iba slobodu podnikania. K základným právam na rozhraní medzi hospodárskymi

a sociálnymi právami možno priradiť právo na slobodnú voľbu povolania, právo na štrajk

a azda aj právo občanov na prácu. Prevažnú väčšinu základných práv druhej generácie

možno pokladať za sociálne práva (PL. ÚS 14/2014).

50.

V ochrane práva podnikať významnú úlohu plní zákon. Sloboda podnikania chráni podnikateľskú

iniciatívu – slobodu získavať dobrá (PL. ÚS 14/2014), pričom právo na pokojné užívanie

majetku chráni existenciu podniku ako materiálneho základu podnikania (PL. ÚS 23/06).

Sloboda podnikania zaručuje dôležitú stránku utvárania vlastného života rozvoja osobnosti,

a to sebarealizáciou cez podnikateľskú činnosť. Aj keď je sloboda podnikania slobodou,

možno sa jej domáhať len prostredníctvom zákona, prikazuje to

čl. 51 ods. 1 ústavy

a tiež

čl. 35 ods. 2 ústavy

. Ústavodarca tak zdôraznil význam demokratickej vôle zákonodarcu pri formovaní obsahu

práva na podnikanie (PL. ÚS 13/2012, PL. ÚS 14/2014).

51.

Hospodárske, sociálne a kultúrne práva zaručené ústavou sa priznávajú v režime ustanovenom

čl. 51 ods. 1 ústavy

, a preto podliehajú krytiu ústavným pozitívnym záväzkom. Ústavný súd uznal tieto

základné práva za také práva, s ktorými sa môže spojiť pozitívna diskriminácia. V

oblasti hospodárskych, sociálnych, kultúrnych a menšinových práv sú zásahy zvýhodnenia

vo vyššie uvedených hraniciach primeranosti nielen akceptovateľné, ale niekedy aj

nevyhnutné, aby sa odstránili prirodzené nerovnosti medzi rôznymi skupinami ľudí.

Potvrdzuje to aj samotná ústava, ktorá pri niektorých základných právach priamo predpokladá

zvýhodnenie niektorých skupín fyzických osôb (žien, mladistvých, zdravotne postihnutých)

a tomuto zvýhodneniu týmto dáva ústavný základ (PL. ÚS 10/02, PL. ÚS 14/2014).

52.

Ústavný súd najskôr rozhodol, že základné právo podnikať sa podľa ústavy zaručuje

len fyzickým osobám (PL. ÚS 13/97). Neskôr základné právo podnikať priznal aj právnickým

osobám (PL. ÚS 37/99). Ústavný súd už viackrát konštatoval, že právo podnikať sa priznáva

každej osobe a je ústavnou zárukou slobody výkonu hospodárskej činnosti podľa uváženia

(II. ÚS 70/97, I. ÚS 55/00, I. ÚS 56/00). Teda nielen fyzické osoby, ale aj právnické

osoby, patria k subjektom základného práva podnikať.

53.

Skupina poslancov v návrhu poukazuje na obmedzujúci zásah napadnutej právnej úpravy

do základného práva podnikať podľa

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 35 ods. 2

a

čl. 51 ods. 1 ústavy

, keďže jej uplatnením dochádza k nastoleniu nerovnovážnej a nerovnakej pozície jednotlivých

dodávateľov tepla na trhu, keďže dodávatelia, ktorí majú existujúce zmluvné vzťahy

s odberateľmi (súčasní dodávatelia), majú zároveň z tohto titulu konkurenčný náskok

voči ostatným subjektom, ktoré sú síce držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu

tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla, avšak ich prístup k odberateľom (tzn. prístup

na trh) môže byť v dôsledku mechanizmu, zavedeného napadnutou právnou úpravou, zablokovaný.

Podľa skupiny poslancov napadnutá právna úprava na jednej strane poskytuje konkurenčnú

výhodu jednej skupine podnikajúcich subjektov (súčasným dodávateľom tepla) a na strane

druhej znevýhodňuje pozíciu druhej skupiny podnikajúcich subjektov (potenciálnych

nových dodávateľov tepla). Zákonný mechanizmus skončenia odberu tepla na základe dohody

odberateľa tepla so súčasným dodávateľom tepla, zavedený napadnutou právnou úpravou,

poskytuje súčasným dodávateľom tepla neprimerané privilégiá, ktorými môžu zneužívať

svoju pozíciu na trhu v oblasti tepelnej energetiky na úkor ostatných podnikajúcich

subjektov. Napadnutá právna úprava tým zapríčiňuje pokrivenie trhových mechanizmov

a negatívne ovplyvňuje trhové hospodárstvo ako celok, čím podľa skupiny poslancov

dochádza aj k zásahu do funkčných princípov trhovej ekonomiky chránených

čl. 55 ods. 1 ústavy

.

54.

Predpokladom uplatnenia základného práva podnikať je voľnosť vstupu do podnikateľskej

činnosti. Podľa ústavného súdu základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej

súťaže je voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých

účastníkov hospodárskej súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného základného

práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve

je podstatné uplatnenie práva podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

na trhu (PL. ÚS 14/2014). Vstup na trh sa právne zabezpečuje v správnom konaní založenom

na registračnom alebo povoľovacom princípe. Registračný princíp umožňuje voľný vstup

na trh, povoľovacie konanie má obmedzovací charakter (II. ÚS 70/97). Vstup na trh

nemožno stotožniť s absolútne neobmedzeným prístupom k zvolenej podnikateľskej činnosti

rýdzo na základe vlastného uváženia a rozhodnutia, bez akýchkoľvek podmienok. V opačnom

prípade by nemohli existovať licencované živnosti ani slobodné povolania s predpísaným

vzdelaním, ktoré neexistujú ako prejav svojvôle zákonodarcu. Sú prejavom nevyhnutnosti,

existenčnej spätosti s odbornosťou. Rovnako tak existujú podnikateľské činnosti, aké

si vyžadujú organizačné zabezpečenie, či už kapitálové, napríklad v prípade bánk,

alebo s osobitne vybaveným a zabezpečeným priestorom, ako je to v prípade notárov,

ktorí

ex lege

musia mať kanceláriu vybavenú trezorom. V súlade s ústavou je určenie podmienok vstupu

na trh, ak ustanovené podmienky nie sú očividne iracionálne alebo svojvoľné (PL. ÚS

14/2014).

55.

Rovnakú kvalitu majú aj požiadavky na záruky poskytované štátom po vstupe na trh,

počas uskutočňovania podnikateľských aktivít. Ani pôsobenie pri výkone podnikateľských

aktivít sa ústavou nechráni v absolútnej podobe. Podmienky výkonu povolaní a činností,

ktorými sa uskutočňuje právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, možno

podľa

čl. 35 ods. 2 ústavy

ustanoviť zákonom (PL. ÚS 14/2014).

56.

Vychádzajúc z vyhodnotenia testu proporcionality, napadnutá právna úprava tým, že

zvýhodňuje súčasných dodávateľov tepla (dodávateľov, ktorí majú existujúce zmluvné

vzťahy s odberateľmi) oproti ostatným fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré sú držiteľmi

povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla (potenciálnym

novým dodávateľom tepla), keďže súčasným dodávateľom tepla priznáva postavenie dotknutého

orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom

území, ktorého stanovisko k ukončeniu odberu tepla odberateľom tepla je pre stavebný

úrad záväzné, poskytuje súčasným dodávateľom tepla konkurenčnú výhodu oproti potenciálnym

novým dodávateľom tepla, spôsobilú zabrániť týmto novým dodávateľom vstupu na trh

v odvetví tepelného hospodárstva, čím zasahuje do ich základného práva podnikať podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

. Napadnutá právna úprava nezavádza rovnaké pravidlá správania na trhu pre všetkých

účastníkov hospodárskej súťaže v oblasti tepelnej energetiky.

57.

Keďže uplatňovaním napadnutej právnej úpravy dochádza k zásahu do základného práva

podnikať, ústavný súd pristúpil k preskúmaniu, či napadnutá právna úprava spĺňa už

uvedené podmienky ústavne a medzinárodnoprávne konformného obmedzenia výkonu tohto

základného práva.

58.

V posudzovanej veci je nesporné, že predmetné obmedzenie výkonu základného práva

podnikať, zavedené napadnutou právnou úpravou, spĺňa podmienku zákonnej úpravy medzí

základných práv a slobôd podľa

čl. 13 ods. 2 ústavy

, keďže obmedzenie základného práva podnikať, ktoré zavádza, je ustanovené vo forme

zákona a spĺňa aj ďalšie podmienky legality (prístupnosť a dostatočná jasnosť, presnosť

a predvídateľnosť právnej úpravy či možnosť jednotlivcov náležite oboznámiť sa s obsahom

príslušnej právnej úpravy, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 16/2018).

59.

Z údajov, ktorými disponuje ústavný súd, nevyplýva a navyše ani účastníci konania

pred ústavným súdom nepredniesli žiadne relevantné dôvody, ktoré by nasvedčovali tomu,

že zákonné obmedzenia základného práva podnikať, zavedené napadnutou právnou úpravou,

nerešpektujú podstatu tohto základného práva. Napadnutou právnou úpravou nedochádza

k úplnému odopretiu základného práva podnikať potenciálnych nových dodávateľov tepla

(fyzických alebo právnických osôb, ktoré sú držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu

tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla), ale „len“ k obmedzeniu výkonu tohto ich

základného práva v prípade negatívneho stanoviska súčasného dodávateľa tepla ako dotknutého

orgánu v stavebnom konaní. Napadnutá právna úprava zužuje možnosť realizácie základného

práva podnikať bez toho, aby zasahovala do zmyslu a rozsahu, resp. obsahu tohto základného

práva.

59.1

Pokiaľ ide o záväznosť stanoviska v zmysle

§ 140b ods. 2 stavebného zákona

, jeho nemennosť nie je absolútna a ochrana v správnom konaní a následne i v správnom

súdnom konaní vo vzťahu k nemu je v zásade garantovaná ustanovením

§ 140b ods. 5 stavebného zákona

v konaní pred prvostupňovým správnym orgánom a ustanovením

§ 140b ods. 6 stavebného zákona

, v zmysle ktorého pri podaní odvolania proti rozhodnutiu stavebného úradu proti obsahu

záväzného stanoviska odvolací stavebný orgán konanie preruší a vyžiada si stanovisko

k obsahu odvolania od dotknutého orgánu príslušného na vydanie záväzného stanoviska.

Odvolanie spolu so stanoviskom dotknutého orgánu k obsahu odvolania predloží stavebný

úrad orgánu, ktorý je nadriadeným orgánom dotknutého orgánu, a vyžiada si od neho

potvrdenie alebo zmenu záväzného stanoviska. Počas prerušenia konania neplynú lehoty

na rozhodnutie o odvolaní.

59.2

Ústavný súd v súvislosti so zachovaním procesných práv dotknutých subjektov poukazuje

aj na ustanovenia

§ 12 ods. 8

a

9

v spojení s ustanoveniami

§ 12 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike, v zmysle ktorých obec nevydá (tzn. nemôže, resp. nesmie vydať)

osvedčenie o súlade pripravovanej výstavby sústavy tepelných zariadení alebo jej časti

s koncepciou rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky (ďalej len „osvedčenie“) v

prípade, ak sa výstavbou sústavy tepelných zariadení zníži odber tepla z existujúceho

účinného centralizovaného zásobovania teplom a preukázateľne sa na základe energetického

auditu podľa osobitného predpisu [(zákona č.

476/2008 Z. z

. o efektívnosti pri používaní energie (zákon o energetickej efektívnosti) a o zmene

a doplnení zákona č.

555/2005 Z. z.

o energetickej hospodárnosti budov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

zákona č.

17/2007 Z. z.

v znení neskorších predpisov)] a) zhorší vplyv na životné prostredie najmä zvýšením

emisií znečisťujúcich látok do ovzdušia alebo zvýšením emisií skleníkových plynov,

b) zhorší hospodárnosť účinného centralizovaného zásobovania teplom najmä zvýšením

strát pri výrobe a rozvode tepla alebo c) zvýšia náklady za teplo koncovým odberateľom

alebo konečným spotrebiteľom, ktorým sa dodáva teplo z účinného centralizovaného zásobovania

teplom, pričom pri žiadosti o vydanie osvedčenia na vymedzenom území dodávateľa zo

zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní teplom je účastníkom konania o vydanie osvedčenia

osoba, ktorá podala žiadosť o vydanie osvedčenia, a dodávateľ na vymedzenom území.

Z týchto ustanovení je zrejmé, že, a to aj s ohľadom na závery uvedené v bode 59,

zákon zaručuje dotknutým subjektom plnohodnotné účastníctvo v správnom konaní, čím

je im v zmysle

čl. 46 ods. 2 ústavy

zároveň zaručená aj súdna ochrana v konaní pred správnym súdom podľa príslušných

ustanovení Správneho súdneho poriadku.

60.

Pokiaľ ide o cieľ sledovaný napadnutou právnou úpravou, dôvodová správa k napadnutej

právnej úprave uvádza, že zákon o tepelnej energetike sa doplnil o napadnutú právnu

úpravu z dôvodu, že niektoré stavby môžu ovplyvniť sústavu tepelno-technických zariadení

dodávateľa tepla. Národná rada v stanovisku uvádza, že vzhľadom na obsah jednotlivých

ustanovení zákona o tepelnej energetike „...

verejným záujmom podľa tohto predpisu bude, okrem iného (§ 1 zákona č. 657/2004) najmä

spoľahlivosť, bezpečnosť a prevádzkyschopnosť sústav tepelných zariadení ako aj primerané

zabezpečenie dodávky tepla na danom území

“. Napadnutá právna úprava podľa národnej rady má za cieľ zabezpečiť bezpečnosť prevádzky

teplárenskej infraštruktúry.

61.

Bezpečnosť prevádzky tepelnej infraštruktúry a primerané zabezpečenie dodávky tepla

na danom území možno nepochybne považovať za ústavou chránený legitímny cieľ sledovaný

napadnutou právnou úpravou. Napadnutú právnu úpravu, ktorá síce obmedzuje základné

právo podnikať tým, že obmedzuje prístup potenciálnych nových dodávateľov tepla na

trh v odvetví tepelnej energetiky, ale ktorú možno považovať za opatrenie, ktoré sleduje

legitímny cieľ, verejnoprospešný záujem, je tak potrebné preskúmať z pohľadu testu

proporcionality uplatňovaného pri obmedzení výkonu hospodárskych, sociálnych a kultúrnych

práv, ktorý požaduje, aby právny úprava obmedzujúca výkon uvedených základných práv

predstavovala rozumný prostriedok na dosiahnutie legitímneho cieľa, ktorý sleduje,

pričom nemusí predstavovať prostriedok najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší či najmúdrejší

a ani prostriedok nevyhnutný na dosiahnutie sledovaného cieľa. V tomto kontexte je

potrebné preskúmať, či obmedzenie vstupu na trh, ktoré napadnutá právna úprava zavádza,

nie je iracionálne alebo svojvoľné.

62.

Napadnutú právnu úpravu nemožno považovať za iracionálne alebo svojvoľné obmedzenie

vstupu potenciálnych nových dodávateľov tepla na trh v odvetví tepelnej energetiky

v záujme zabezpečenia bezpečnosti prevádzky tepelnej infraštruktúry a primeraného

zabezpečenia dodávky tepla na danom území. Súčasný dodávateľ v pozícii dotknutého

orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom

území, ktorého stanovisko k ukončeniu odberu tepla odberateľom tepla je pre stavebný

úrad záväzné, je pri výkone pôsobnosti dotknutého orgánu povinný sledovať výhradne

len verejný záujem, a to v rozsahu svojej pôsobnosti ustanovenej osobitným predpisom

(

§ 140b ods. 2 stavebného zákona

). Súčasný dodávateľ tepla ako dotknutý orgán v konaniach podľa stavebného zákona

má odlišné oprávnenia ako účastník konania najmä s ohľadom na skutočnosť, že v konaní

nepresadzuje svoje subjektívne práva a právne záujmy (rozsudok najvyššieho súdu sp.

zn. 5 Sžp 21/2013 z 30. októbra 2014). Podľa uvedeného rozsudku súčasný dodávateľ

tepla ako dotknutý orgán nepredkladá záväzné stanoviská týkajúce sa jeho subjektívnej

právnej sféry, ale týkajúce sa verejných záujmov, ktorých ochrana vyplýva z osobitného

predpisu. Súčasný dodávateľ tepla je oprávnený podávať záväzné stanoviská len v presne

vymedzených prípadoch, a to v prípade, ak (i) povoľovanou stavbou sa zasahuje do ochranných

pásiem sústavy tepelných zariadení, ktorú dodávateľ prevádzkuje (zákon v tomto prípade

podmieňuje stavebné práce a iné zásahy v ochranných pásmach predchádzajúcim súhlasom

držiteľa povolenia na rozvod tepla,

§ 36 ods. 7

a

8 zákona

o tepelnej energetike), (ii) povoľovanou stavbou sa zasahuje priamo do zariadení

tvoriacich sústavu tepelných zariadení (zákon vyžaduje súhlas dodávateľa s takýmito

zásahmi,

§ 22 ods. 3 zákona

o tepelnej energetike). V žiadnom inom prípade a ku žiadnym iným skutočnostiam nie

je súčasný dodávateľ tepla ako dotknutý orgán oprávnený podať záväzné stanovisko.

Zákonodarca mu teda postavenie dotknutého orgánu v stavebnom konaní priznal výlučne

v záujme zabezpečenia bezpečnosti a prevádzkovej schopnosti tepelnej infraštruktúry,

prostredníctvom ktorej sa má primerane zabezpečiť dodávka tepla na danom území. Skutočnosť,

či záväzné stanovisko súčasného dodávateľa tepla ako dotknutého orgánu v správnom

konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území sa týka

len posúdenia dosiahnutia uvedených cieľov, je napokon predmetom prieskumu zo strany

nadriadeného orgánu (

§ 136

a

§ 140b ods. 5 stavebného zákona

), v posudzovanom prípade ministerstva hospodárstva [

§ 6 písm. c) zákona č. 575/2001 Z. z.

], ktoré vykonáva pôsobnosť „nadriadeného orgánu“ voči dodávateľom tepla.

63.

K uvedenému názoru správneho súdu možno konštatovať, že v zmysle platnej právnej

úpravy zo žiadneho ustanovenia stavebného zákona ani zákona o tepelnej energetike

nemožno jednoznačne odvodiť záver, že dodávatelia ako dotknuté orgány by sa mali k

stavebnému zámeru vyjadrovať len v rozsahu zásahu novej stavby do ochranného pásma

tepelných rozvodov, resp. zásahu do samotnej sústavy tepelných zariadení dodávateľa.

63.1

Takýto právny názor sa viazal na právny stav pred prijatím zákona č.

100/2014 Z. z.

, ktorým bolo dodávateľom priznané postavenie dotknutých orgánov v stavebnom konaní.

63.2

Inštitút ochranného pásma tepelne energetického zariadenia ako druh vecného bremena

obsahujúci povinnosť vyžiadať si súhlas dodávateľa tepla v prípadoch stanovených v

§ 36 ods. 7

a

8

bol obsiahnutý v zákone o tepelnej energetike už v znení vyhlásenom ku dňu nadobudnutia

účinnosti zákona, teda v stave, keď dodávatelia tepla nemali v stavebnom konaní ani

postavenie dotknutého orgánu, ani účastníka konania.

63.3

V tejto súvislosti naopak treba poukázať na bod 26 dôvodovej správy k zákonu č.

100/2014 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o tepelnej energetike a ktorým došlo k zakotveniu

postavenia pozície dotknutého orgánu pre dodávateľov tepla na vymedzenom území, z

ktorého vyplýva zámer zákonodarcu a ktorý uvádza, že v

§ 12

sa dopĺňajú odseky 10 a 11, na základe ktorých bude dodávateľ tepla dotknutým orgánom

a účastníkom stavebného konania podľa

§ 140a stavebného zákona

pri výstavbe sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území a pri rekonštrukcii

alebo modernizácii, na ktorú sa vyžaduje stavebné povolenie. Ustanovenie sa dopĺňa

z toho dôvodu, že niektoré stavby môžu ovplyvniť sústavu tepelno-technických zariadení

dodávateľa tepla.

63.4

Zákonodarca teda zjavne nezamýšľal zmenou vykonanou zákonom č.

100/2014 Z. z.

vyjadriť to, že dodávateľ tepla ako dotknutý orgán by sa mal v rámci záväzného stanoviska

k výstavbe nového zdroja tepla vyjadrovať len k zásahu do ochranného pásma tepelného

energetického zariadenia. V takom prípade by zákonodarca nepotreboval meniť právnu

úpravu, postačilo ponechať pôvodné znenie

§ 36 ods. 7

a

8

zákona o tepelnej energetike s povinnosťou vyžiadať si súhlas dodávateľa pri zásahu

do ochranného pásma tepelnej sústavy.

63.5

Podľa tohto názoru teda súhlas v zmysle

§ 36 ods. 7

a

8 zákona

o tepelnej energetike, resp. súhlas podľa

§ 22 ods. 3 zákona

o tepelnej energetike, a záväzné stanovisko dotknutého orgánu v zmysle

§ 12 ods. 10 zákona

o tepelnej energetike sú z obsahového hľadiska odlišné inštitúty. Pre odstránenie

akýchkoľvek pochybností bude preto vecou praxe správnych a súdnych orgánov, príp.

vecou novej právnej úpravy, aby sa obsah záväzného stanoviska dotknutého orgánu v

zákone o tepelnej energetike precizoval.

64.

Z uvedeného vyplýva, že zásah do základného práva podnikať, ktorý uskutočnil zákonodarca

prijatím napadnutej právnej úpravy, je zásahom uskutočneným pri rešpektovaní všetkých

už uvedených podmienok ústavne a medzinárodnoprávne konformného obmedzenia výkonu

tohto základného práva.

65.

Ústavný súd preto návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike s

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 35 ods. 2

a

čl. 51 ods. 1 ústavy

nevyhovel.

V.2 K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s ústavnými princípmi sociálne

a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky podľa

čl. 55 ods. 1 ústavy

66.

Článok

55 ústavy

formuluje princípy hospodárskej politiky Slovenskej republiky, medzi ktoré patrí

aj podpora a ochrana konkurenčného hospodárskeho prostredia a vytváranie právnych

prostriedkov proti obmedzovaniu hospodárskej súťaže, ktoré označí za nedovolené. Princípy

hospodárskej politiky patria k základným princípom fungovania štátu a ich prostredníctvom

sa v Slovenskej republike zaručuje aj ústavná ochrana právnických osôb (PL. ÚS 13/97,

PL. ÚS 20/2014).

67.

Základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu

na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej

súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať

ním zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podľa

čl. 35 ods. 1 ústavy

podstatné uplatnenie práva na trhu (II. ÚS 70/97, I. ÚS 55/00, PL. ÚS 20/2014).

68.

Skupina poslancov namietaný nesúlad napadnutej právnej úpravy s

čl. 55 ods. 1 ústavy

opiera o namietaný nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať

podľa

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 35 ods. 1

a

čl. 51 ods. 1 ústavy

. Podľa skupiny poslancov aplikáciou napadnutej právnej úpravy dochádza k výraznej

deformácii trhového prostredia, a tým eliminácii účelu základného práva podnikať.

69.

Z citovanej judikatúry ústavného súdu vyplýva zjavná spätosť referenčného postavenia

čl. 35 ods. 1 ústavy

a

čl. 55 ústavy

v konaní o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ods. 1 ústavy

, ktorého predmetom je posudzovanie napadnutej právnej úpravy. Platí to aj napriek

tomu, že z

čl. 55 ústavy

in abstracto

nemožno odvodzovať subjektívne práva (PL. ÚS 13/97). Základné právo podnikať a uskutočňovať

inú zárobkovú činnosť sa totiž priznáva osobám ako právny prostriedok rozvoja trhovej

ekonomiky (II. ÚS 70/97, PL. ÚS 20/2014).

70.

Vzhľadom na konštatovanú spätosť základného práva podnikať zaručeného

čl. 35 ods. 1 ústavy

s princípmi zakotvenými v

čl. 55 ústavy

pri prieskume posudzovanej právnej úpravy ústavný súd, berúc do úvahy nevyhovujúci

výrok vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným právom

podnikať podľa

čl. 35 ods. 1

v spojení s

čl. 35 ods. 2

a

čl. 51 ods. 1 ústavy

, nevyhovel ani návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike s

čl. 55 ods. 1 ústavy

.

V.3 K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným právom na súdnu

a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

v spojení s ústavným imperatívom domáhania sa uvedeného základného práva len v medziach

zákonov, ktoré ustanovenie

čl. 46 ods. 1

vykonávajú podľa

čl. 51 ods. 1 ústavy

71.

Účelom základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

je zaručiť každému prístup k súdnej ochrane, k súdu alebo inému orgánu právnej ochrany.

Právo zaručené

čl. 46 ods. 1 ústavy

umožňuje každému, aby sa stal po splnení predpokladov ustanovených zákonom účastníkom

súdneho konania. Ak osoba splní predpoklady ustanovené zákonom, súd jej efektívne

umožní (mal by umožniť) stať sa účastníkom konania so všetkými procesnými oprávneniami,

ale aj povinnosťami, ktoré z tohto postavenia plynú.

72.

Takto vymedzený obsah základného práva na súdnu ochranu sa uplatňuje aj v rámci inej

právnej ochrany, v posudzovanom prípade v správnom konaní. Právo na inú právnu ochranu

má umožňovať každému, aby sa stal po splnení predpokladov ustanovených zákonom účastníkom

správneho konania. Ak osoba splní predpoklady ustanovené zákonom, príslušný správny

orgán jej má efektívne umožniť stať sa účastníkom správneho konania so všetkými procesnými

oprávneniami, ale aj povinnosťami, ktoré z tohto postavenia plynú.

73.

Základné právo na súdnu a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

však nemá absolútnu povahu. Zákon môže ustanoviť postup, ktorým sa toto základné

právo obmedzí, zúži alebo iným spôsobom modifikuje. Na takýto postup však musí existovať

legitímny, všeobecne akceptovateľný a spoločensky prospešný cieľ, ktorého dosiahnutie

odôvodňuje zásah do uvedeného základného práva. I pri takomto obmedzení však musí

zostať zachovaná podstata práva na prístup k súdu alebo orgánu inej právnej ochrany.

74.

O obmedzení práva na prístup k súdu alebo orgánu inej právnej ochrany môže ísť vtedy,

ak zákonodarca upraví predpoklady efektívneho prístupu k súdnej alebo inej právnej

ochrane určitej skupiny subjektov inak (užšie alebo vylučujúcim spôsobom) bez toho,

aby mal k takému postupu objektívne a primerané dôvody. Zákonodarca totiž pri obmedzovaní

efektívneho prístupu k súdu alebo orgánu inej právnej ochrany u porovnateľnej skupiny

subjektov práva musí sledovať legitímny cieľ a musí na jeho dosiahnutie použiť také

právne prostriedky, ktoré sú k sledovanému cieľu v primeranom vzťahu proporcionality.

75.

Keďže

čl. 46 ods. 4 ústavy

ustanovuje, že podmienky a podrobnosti o súdnej a inej právnej ochrane ustanoví zákon,

je pri výklade

čl. 46 ods. 1 ústavy

a rozsahu práv, ktoré garantuje všetkým osobám, nevyhnutné vychádzať z príslušnej

zákonnej úpravy, v posudzovanom prípade zo stavebného zákona.

76.

Nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom na súdnu a inú právnu ochranu

podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

v spojení s

čl. 51 ods. 1 ústavy

je podľa skupiny poslancov daný tým, že napadnutá právna úprava podmieňuje splnenie

podmienok na povolenie výstavby vlastnej sústavy tepelných zariadení, napr. domovej

kotolne, pozitívnym stanoviskom doterajšieho dodávateľa tepla, čím nevytvára ústavne

súladné procesné podmienky ochrany vlastníctva, pretože bez dostatku dôvodov poskytuje

možnosť doterajšiemu dodávateľovi „vetovať“ získanie príslušného povolenia. Nesúlad

napadnutej právnej úpravy s

čl. 46 ods. 1 ústavy

podľa skupiny poslancov spočíva „... v odňatí možnosti procesných práv odberateľov

v rámci správneho (stavebného) konania, keďže konanie resp. jeho výsledok nezávisí

od nestranného a nezávislého štátneho (správneho) orgánu, ale je determinované rozhodnutím

súkromného subjektu, ktorý má navyše vlastný ekonomický záujem na výsledku samotného

konania, a tak bráni vytvoreniu konkurenčného vzťahu, resp. konkurenčného prostredia

na trhu“.

77.

Podľa ústavného súdu napadnutá právna úprava nezbavuje odberateľov tepla možnosti

byť účastníkom správneho konania týkajúceho sa výstavby sústavy tepelných zariadení

na vymedzenom území, resp. týkajúceho sa povolenia na výstavbu vlastnej sústavy tepelných

zariadení, a ani ich nezbavuje žiadnych ich procesných práv v tomto konaní. To, že

súčasnému dodávateľovi tepla priznáva napadnutá právna úprava v správnom konaní týkajúcom

sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území postavenie dotknutého

orgánu, ktorého stanovisko je záväzné, nespochybňuje udržateľnosť uvedeného tvrdenia,

keďže stanovisko súčasného dodávateľa tepla sa má týkať výlučne posúdenia bezpečnosti

a prevádzkovej schopnosti tepelnej infraštruktúry, prostredníctvom ktorej sa má primerane

zabezpečiť dodávka tepla na danom území. V prípade prekročenia takto vymedzenej pôsobnosti

súčasného dodávateľa tepla ako dotknutého orgánu v uvedenom správnom konaní odberatelia

tepla majú možnosť podať námietky proti obsahu daného stanoviska súčasného dodávateľa

tepla (

§ 136

a

§ 140b ods. 5

a

6 stavebného zákona

), o ktorých rozhoduje nadriadený orgán (ministerstvo hospodárstva). Podľa ústavného

súdu napadnutá právna úprava neobmedzuje základné právo odberateľov tepla na prístup

k orgánu inej právnej ochrany ani ich prípadný prístup k súdu.

78.

Vzhľadom na to, že napadnutá právna úprava nepredstavuje obmedzenie základného práva

na súdnu a inú právnu ochranu, ústavný súd nevyhovel ani návrhu skupiny poslancov

na vyslovenie nesúladu ustanovení

§ 12 ods. 10

v spojení s

§ 12 ods. 9

a

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike s

čl. 46 ods. 1

v spojení s

čl. 51 ods. 1 ústavy

.

79.

Ústavný súd nakoniec k záverom uvedeným v časti V.1 bode 65, V.2 bode 70 a V.3 bode

78 dodáva, že vychádzal s návrhu skupiny poslancov tak, ako bol koncipovaný v petite

návrhu, ako aj v jeho odôvodnení, keď žiadali vysloviť nesúlad ustanovení

§ 12 ods. 10

„

v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4

“ zákona o tepelnej energetike, pretože vo vzťahu k ustanoveniam

§ 20 ods. 3

a

4 zákona

o tepelnej energetike návrh osobitné dôvody neobsahoval.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 18. novembra 2020

Ivan Fiačan

predseda pléna Ústavného súdu

Slovenskej republiky