V mene Slovenskej republiky

21

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 7/2024-132

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka

(sudca spravodajca), Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,

Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu

skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených advokátom JUDr. Petrom Kubinom, Bottova 2A, Bratislava, na začatie konania

podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade zákona č. 534/2023 Z. z. o štátnom rozpočte na rok 2024 s Ústavou Slovenskej

republiky a ústavným zákonom č.

493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti takto

r o z h o d o l

Návrhu

n e v y h o v u j e .

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) uznesením č. k. PL. ÚS

7/2024-35 z 24. apríla 2024 v súlade s

§ 56 ods. 5 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) prijal v celom rozsahu na

ďalšie konanie návrh skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len

„navrhovatelia“) podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade zákona č.

534/2023 Z. z.

o štátnom rozpočte na rok 2024 (ďalej len „napadnutý zákon“) s

čl. 1 ods. 1

prvou vetou,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 31

,

čl. 73 ods. 2

,

čl. 78 ods. 2

a

čl. 86 písm. a)

a

g) ústavy

, ako aj s

čl. 55a ústavy

v spojení s

čl. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej len „ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti“).

V označenom uznesení návrhu navrhovateľov na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona

nevyhovel.

2.

Navrhovatelia pred ústavným súdom argumentujú proti napadnutému zákonu v dvoch líniách,

a to že pri prijímaní napadnutého zákona došlo k viacerým porušeniam zákonných a ústavných

požiadaviek na legislatívny proces a že napadnutý zákon predstavuje neprípustný zásah

do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky.

I.1. K legislatívnemu procesu

3.

Pokiaľ ide o zákonnosť a ústavnosť legislatívneho procesu, navrhovatelia vidia pochybenia

už pri predložení napadnutého zákona Hospodárskej a sociálnej rade Slovenskej republiky

(ďalej len „Hospodárska a sociálna rada“), ktorej bol napadnutý zákon doručený len

deň pred jej rokovaním (predloženie napadnutého zákona v nedeľu 10. decembra 2023

a zasadnutie v pondelok 11. decembra 2023). Hospodárska a sociálna rada napriek zúženému

časovému priestoru návrh prerokovala a vzniesla proti nemu viacero pripomienok. Okrem

iného vyjadrila pochybnosti o udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky a v

nadväznosti na to navrhla vláde Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) návrh štátneho

rozpočtu prepracovať. Vláda bez prihliadania na vznesené pripomienky už 12. decembra

2023 predložila návrh štátneho rozpočtu Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej

len „národná rada“).

4.

Parlamentné výbory mali podľa navrhovateľov následne len 6 pracovných dní na preštudovanie

a prerokovanie návrhu napadnutého zákona. Už na rokovaniach príslušných výborov poukazovali

opoziční poslanci na nedostatok času na oboznámenie sa s materiálmi a na tento účel

požiadali o naplánovanie viacerých (ďalších) schôdzí. Tomuto ich návrhu však zo strany

parlamentnej väčšiny nebolo vyhovené a prerokovanie návrhu napadnutého zákona vo výboroch

bolo predčasne ukončené.

5.

Vo vzťahu k samotnej schôdzi národnej rady navrhovatelia uviedli, že rozprava bola

na návrh predsedu národnej rady podľa

§ 35 ods. 7 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z.

o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

(ďalej len „zákon o rokovacom poriadku“ alebo „rokovací poriadok“) 21. decembra 2023

o 16.57 h uzavretá, resp. ukončená. Týmto spôsobom bola podľa navrhovateľov menšina

v národnej rade doslova prevalcovaná. Podľa navrhovateľov je navyše minimálne sporné,

či § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku vôbec možno pri rokovaní o návrhu štátneho

rozpočtu použiť. Ďalej sú presvedčení, že došlo aj k porušeniu

§ 35 ods. 8 zákona o rokovacom poriadku

, keďže pozmeňujúce návrhy viacerých poslancov neboli prečítané a bolo o nich hlasované

bez toho, aby sa s nimi mohli poslanci (plénum) oboznámiť. Navrhovatelia v nadväznosti

na uvedené upriamujú pozornosť na skutočnosť, že pri tzv. zákone roka trvala diskusia

v národnej rade menej ako 24 hodín.

6.

Vo vzťahu k tvrdeniam o obštrukcii zo strany opozície navrhovatelia zdôrazňujú, že

v danom prípade išlo o konanie jednotlivcov, nie celej parlamentnej opozície. Mnoho

opozičných poslancov malo záujem o návrhu napadnutého zákona vecne diskutovať, o čom

svedčia aj ich vystúpenia a predložené návrhy.

7.

Navrhovatelia ďalej poukazujú na to, že nielen poslanci národnej rady, ale ani odborná

verejnosť nemala možnosť kvalifikovane sa k návrhu napadnutého zákona vyjadriť. Taktiež

pripomínajú, že schôdze, ktorých predmetom je prerokovanie zákona o štátnom rozpočte,

sú v zmysle

§ 18 ods. 4 zákona o rokovacom poriadku

vždy verejné a podľa

§ 29a ods. 2

tohto zákona nie je v takomto prípade možné ani podať návrh na určenie dĺžky času

na rozpravu. Ďalej v zmysle

§ 87 ods. 1

zákona o rokovacom poriadku v spojení s

§ 14 ods. 3 zákona č. 523/2004 Z. z.

o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách verejnej

správy“) má byť návrh zákona o štátnom rozpočte predložený vládou najneskôr 15. októbra

bežného roka, čím sa už vopred zabezpečuje (a predpokladá) dostatočný časový priestor

na preštudovanie a prerokovanie príslušného návrhu zákona o štátnom rozpočte.

8.

Samotná hrozba zákonom predpokladaného rozpočtového provizória nie je podľa navrhovateľov

dôvodom na v podstate absolútne obmedzenie odbornej diskusie. Navyše, rozpočtové provizórium

v prvých mesiacoch roka nie je ani podľa odborníkov hospodárskou a ani finančnou „katastrofou“.

Naopak, práve neodborný a narýchlo prijatý štátny rozpočet predstavuje pre Slovenskú

republiku hrozbu vo forme rizika vzniku hospodárskych škôd, ba až eventuálneho bankrotu,

a taktiež predstavuje riziko zastavenia platieb z tzv. plánu obnovy. Už 15. decembra

2023 bola vláda a taktiež väčšina v národnej rade upozornená na skutočnosť, že návrh

rozpočtu výrazne presahuje limity verejných výdavkov a že ohrozuje dlhodobú udržateľnosť

hospodárenia Slovenskej republiky. Podľa navrhovateľov vláda konala aj v rozpore s

§ 30aa ods. 8 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, keď návrh rozpočtu

verejnej správy, ktorý prekračoval limit verejných výdavkov, nevzala späť a následne

nepredložila taký návrh, ktorý by tieto platné limity výdavkov rešpektoval, čím by

sa zabezpečilo rešpektovanie nielen zákonnej požiadavky vyjadrenej v označenom ustanovení,

ale aj ústavná požiadavka udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky.

9.

Legislatívny proces pri prijímaní napadnutého zákona navrhovatelia v dôsledku už

uvedeného vnímajú ako valcovanie opozície, keď menšina v parlamente fakticky stratila

možnosť vykonávať nad väčšinou dozor a kontrolu.

I.2. K obsahu napadnutého zákona

10.

Pokiaľ ide o samotný obsah napadnutého zákona, tento podľa navrhovateľov nerešpektuje

platné limity verejných výdavkov, na čo upozornila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť.

Napadnutý zákon preto závažným spôsobom ohrozuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia

Slovenskej republiky v zmysle

čl. 55a ústavy

. Navrhovatelia zdôrazňujú, že štátna moc a verejné financie patria suverénovi, ktorým

je ľud. Aj demokraticky ustanovená vláda a parlamentná väčšina sú iba dočasnými vykonávateľmi

verejnej moci a správcami, nie však vlastníkmi verejných financií. Napadnutý zákon

podľa navrhovateľov nasmeruje Slovensko na tzv. grécku cestu. Uvedené v podstate uznal

aj minister financií Slovenskej republiky vo svojom verejnom vyjadrení z 10. decembra

2023. Navrhovatelia ďalej podrobne odkazujú na viaceré námietky Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť zo 14. decembra 2023, a to skutočnosť, že rozpočtovaný pokles deficitu

v roku 2024 vyplýva iba z metodicky nesprávneho posunu financovania energetickej pomoci

z fondov Európskej únie, že rozpočtu chýbajú konkrétne opatrenia na splnenie cieľov

počas celého rozpočtového horizontu, že návrh rozpočtu na roky 2025 a 2026 je z pohľadu

naplnenia účelu viacročného rozpočtu nepostačujúci, že existuje hrozba vzniku neudržateľnej

úrovne dlhu v horizonte najbližších 15 až 20 rokov, že návrh rozpočtu nezlepšuje udržateľnosť

verejných financií a že bezprecedentne vysoká rezerva v navrhovanom rozpočte môže

byť použitá na ďalšie navýšenie dlhu.

II.

Stanoviská účastníkov konania, stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, ústne

pojednávanie

II.1. Stanovisko národnej rady

11.

Národná rada vo svojom stanovisku z 19. septembra 2024 poukázala na úpravu zákona

o rokovacom poriadku a vyjadrila názor, že zmysel a obsah všetkých dotknutých ustanovení

boli dodržané. Osobitne poukázala na skutočnosť, že v zmysle

§ 87 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku sa návrh zákona o štátnom rozpočte prerokuje len v druhom

a treťom čítaní, čo podľa názoru národnej rady predstavuje vyjadrenie výnimočnosti

a dôležitosti návrhu zákona o štátnom rozpočte. Z citovaného ustanovenia priamo vyplýva,

že k takémuto návrhu nie je potrebné viesť akúkoľvek všeobecnú rozpravu v rámci prvého

čítania týkajúcu sa politického konsenzu na prijatí zákonného riešenia navrhovanej

úpravy. Počas rokovania o návrhu zákona o štátnom rozpočte v druhom čítaní vo výboroch

národnej rady nebola rozprava k nemu nijakým spôsobom obmedzovaná a každý poslanec,

ktorý mal záujem, sa mohol k návrhu zákona vyčerpávajúco vyjadriť a podať k návrhu

zákona pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, čo však poslanci národnej rady nevyužili.

12.

V druhom čítaní sa návrh zákona o štátnom rozpočte začal prerokúvať v pléne národnej

rady na jej 6. schôdzi 20. decembra 2023 o 9.00 h, z čoho vyplýva, že výbory národnej

rady mali na prerokovanie návrhu zákona o štátnom rozpočte päť pracovných dní. Do

rozpravy počas druhého čítania v pléne národnej rady sa k návrhu zákona o štátnom

rozpočte písomne prihlásilo 54 poslancov. K návrhu zákona o štátnom rozpočte zaujal

stanovisko aj Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky prostredníctvom jeho predsedu,

ktorý vystúpil v rozprave v pléne národnej rady, ako aj na rokovaní výboru národnej

rady pre financie, rozpočet a menu.

13.

Vzhľadom na veľký počet poslancov prihlásených do rozpravy, ako aj množstvo faktických

poznámok poslancov reagujúcich na každého z rečníkov sa na základe procedurálneho

návrhu predsedu národnej rady národná rada 20. decembra 2023 o približne 17.00 h hlasovaním

uzniesla, že sa o návrhu zákona o štátnom rozpočte v pléne národnej rady bude rokovať

až do skončenia samotného bodu. O deň neskôr (21. decembra 2023 o 17.00 h), s prihliadnutím

na priebeh rozpravy a povahu prednášaných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, národná

rada v zmysle

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku na základe návrhu predsedu národnej rady hlasovaním rozhodla

o uzavretí rozpravy, čím sa rozprava bezprostredne ukončila. Obsahom rozpravy v druhom

čítaní, ktorá trvala približne 31 hodín, bol takmer výlučne prednes 4 pozmeňujúcich

a doplňujúcich návrhov, ktorých predmetom bol prepis tabuľkovej časti návrhu zákona

o štátnom rozpočte s drobnými úpravami jednotlivých výdavkových položiek bez reálneho

premietnutia navrhovaných zmien do ďalších príslušných ustanovení návrhu zákona. Poslancom

prihláseným do rozpravy, ktorým sa neumožnilo vystúpiť v rozprave z dôvodu jej uzavretia,

bolo umožnené v zmysle

§ 35 ods. 8

zákona o rokovacom poriadku odovzdať predsedajúcemu svoj písomný prejav aj s pozmeňujúcimi

a doplňujúcimi návrhmi. Dovedna bolo takto poslancami odovzdaných 21 pozmeňujúcich

návrhov, ktoré boli následne zverejnené na webovom sídle národnej rady, a poslanci,

ako aj verejnosť sa s nimi mohli kedykoľvek oboznámiť. Písomné prejavy týchto poslancov

sa rovnako zahrnuli aj do doslovnej zápisnice o schôdzi národnej rady s označením,

že prejavy neboli prednesené ústne. Podľa

§ 29 zákona o rokovacom poriadku

bolo k návrhu zákona v rozprave prednesených, resp. predsedovi národnej rady odovzdaných

spolu 25 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v rozsahu takmer 1300 strán textu. Absolútna

väčšina týchto návrhov však podľa názoru národnej rady vzhľadom na ich obsahový charakter

nebola predkladaná na účel zmeny samotnej úpravy, resp. s cieľom premietnutia odporúčaní

vyplývajúcich zo stanoviska Rady pre rozpočtovú zodpovednosť do návrhu zákona, ale

len ako nástroj na vytvorenie obštrukcie a umelé predlžovanie rozpravy, čo možno preukázať

prepismi z rozpravy. Doslovný prednes pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v pléne

národnej rady navyše vo veľkej väčšine prípadov ani nezodpovedal ich písomnému vyhotoveniu,

tak ako vyžaduje

§ 29 ods. 1 zákona o rokovacom poriadku

.

14.

K hlasovaniu o návrhu zákona o štátnom rozpočte v druhom čítaní sa následne pristúpilo

21. decembra 2023 o približne 18.00 h, pričom sa postupne hlasovalo o všetkých pozmeňujúcich

a doplňujúcich návrhoch tak prednesených v rozprave, ako aj predsedovi národnej rady

odovzdaných, z ktorých ani jeden nebol národnou radou schválený. Do tretieho čítania

sa po otvorení rozpravy neprihlásil žiaden poslanec. Za návrh zákona o štátnom rozpočte

následne hlasovalo 79 poslancov. Schválený zákon bol podpísaný v zmysle

čl. 87 ods. 3

prvej vety ústavy predsedom národnej rady, predsedom vlády a prezidentkou Slovenskej

republiky. Po podpise ústavnými činiteľmi bol schválený zákon odoslaný na uverejnenie

v Zbierke zákonov Slovenskej republiky, v ktorej bol vyhlásený 31. decembra 2023 pod

číslom

534/2023 Z. z.

15.

Národná rada vo vzťahu k námietkam navrhovateľov poukázala na judikatúru ústavného

súdu o tom, že porušenie pravidiel legislatívneho procesu národnej rady je spôsobilé

vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou zásadne iba v prípadoch hrubého a svojvoľného

nerešpektovania pravidiel zákonodarného postupu, ktoré musí nadobudnúť ústavnú intenzitu.

Taktiež poukázala na záver ústavného súdu spočívajúci v tom, že ústavný súd vzhľadom

na prelínanie demokracie a právneho štátu konštantne pristupuje k prieskumu legislatívneho

procesu v modalite sebaobmedzenia a zdržanlivosti. Napokon upriamila pozornosť na

ústavným súdom judikovaný záver, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ chrániť

menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor v rozhodovacom

procese parlamentu.

16.

Pokiaľ ide o inštitút okamžitého uzavretia rozpravy zakotvený v

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku, tento predstavuje legitímny nástroj určený na zachovanie

a zabezpečenie princípov racionality a efektívnosti zákonodarstva, procedurálnej spravodlivosti,

vypočutia názoru politických strán zastúpených v parlamente, ochrany práv všetkých

poslancov či zabránenie obštrukciám legislatívneho procesu, ktorý je možné použiť

v akomkoľvek štádiu rokovania o návrhu zákona. Ak totiž parlament zostane nečinný,

resp. nefunkčný, pretože je vystavený obštrukciám, či už jednotlivých poslancov, alebo

celej parlamentnej menšiny, nemôžu svoje práva vykonávať ani ostatní poslanci. Parlament

nie je schopný plniť svoje funkcie, ktoré mu ústava priznáva a pri ktorých výkone

je ako jediný ústavodarný a zákonodarný orgán nezastupiteľný. Obštruovanie parlamentu

znamená, že ostatní poslanci nemôžu vykonávať ich poslanecký mandát, čo predstavuje

zásah do ich práv.

17.

V súvislosti s dôvodnosťou využitia

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku možno podľa národnej rady poukázať na nález Ústavného

súdu Českej republiky Pl. ÚS 30/23, ktorý v prípade obštrukcií opozície konštatoval,

že parlamentná opozícia môže k dosiahnutiu vlastných politických cieľov odďaľovať

či blokovať rozhodnutia prijímané parlamentnou väčšinou k dosiahnutiu ich politických

cieľov. Zneužívanie tohto práva však nemá viesť k oslabeniu či znemožneniu efektívneho

výkonu moci vládnucej väčšiny. Preto je potrebné, aby jednotlivým obštrukčným a blokačným

právam parlamentnej opozície zodpovedali aj určité povinnosti a zodpovednosť za ich

výkon. Zmyslom zákonodarného procesu je totiž prejednanie a schválenie (alebo zamietnutie)

návrhu zákona, a nie odďaľovanie jeho prijatia a obštrukcie vedúce k paralýze tohto

procesu. Obštrukcie preto nemajú viesť k paralyzovaniu legislatívnej činnosti poslaneckej

snemovne, pretože potom by väčšina (v rozpore s čl. 6 prvej vety Ústavy Českej republiky)

nebola schopná presadiť svoju vôľu slobodným hlasovaním. Obštrukciami teda síce môže

parlamentná menšina deklarovať svoj rozhodný nesúhlas s návrhom zákona, avšak v okamžiku,

keď svojimi obštrukciami zásadným spôsobom naruší fungovanie poslaneckej snemovne,

je parlamentná väčšina oprávnená vykonať adekvátne opatrenia k zaisteniu ich fungovania.

18.

Národná rada poukázala na to, že efektívna činnosť parlamentu je protipólom k zdanlivo

neobmedzenej parlamentnej diskusii. V rámci efektívnej činnosti parlamentu má byť

legislatívny proces regulovaný tak, aby prinášal výsledky v rozumnom čase. Parlament

je zástupcom ľudu s demokratickou legitimitou. Z toho vyplýva aj zodpovednosť parlamentu

prijímať právne predpisy, ktoré regulujú sociálnu realitu. Parlament má ústavnú povinnosť

prijímať zákony. Regulovanie parlamentnej rozpravy nemôže byť samoúčelné a tiež nemôže

poprieť jej význam v demokratickom a materiálnom právnom štáte v jej podstate. Pri

nastavení pravidiel parlamentnej rozpravy je potrebné vziať do úvahy princípy racionality

a efektívnosti zákonodarstva, procedurálnej spravodlivosti, vypočutia strán zastúpených

v parlamente, ochrany práv všetkých poslancov či zabránenie obštrukciám.

19.

V súvislosti s už uvedenými skutočnosťami národná rada konštatovala, že vládny návrh

zákona o štátnom rozpočte bol predložený národnej rade riadne a v súlade so zákonom

o rokovacom poriadku, každý poslanec mal možnosť oboznámiť sa s ním, predniesť k návrhu

svoje stanovisko, vyjadriť svoje výhrady, prípadne navrhnúť jeho zmeny či doplnenie,

či už na rokovaní výborov národnej rady, ako aj počas prerokovania návrhu zákona v

pléne národnej rady, ale tiež možnosť oboznámiť sa s takýmito navrhovanými zmenami

či doplneniami prednesenými inými poslancami ešte pred hlasovaním. Každý poslanec

mal možnosť prihlásiť sa do rozpravy a vystúpiť v nej alebo reagovať faktickou poznámkou

na vystúpenie iného poslanca v rozprave, či priamo konfrontovať navrhovateľa. Rovnako

tak aj návrh predsedu národnej rady na postup podľa

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku pri prerokúvaní návrhu zákona o štátnom rozpočte bol

predložený a schválený v zmysle zákona o rokovacom poriadku na účel zefektívnenia

parlamentnej rozpravy, ako aj zabránenia obštrukciám.

20.

Národná rada ďalej poukázala na skutočnosť, že

§ 11 ods. 1

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy požaduje, aby bol návrh zákona o

štátnom rozpočte na nasledujúci rozpočtový rok schválený národnou radou do 31. decembra

bežného rozpočtového roka. Neschválenie návrhu zákona o štátnom rozpočte do konca

roka znamená rozpočtové provizórium podľa

§ 11

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy, čo je síce predvídaný zákonný stav,

ktorý však slúži iba na to, aby zabezpečil nevyhnutný legálny základ pre financovanie

činností a úloh štátu a jeho minimálne nevyhnutný chod až do schválenia zákona o štátnom

rozpočte.

21.

Postup určenia limitu verejných výdavkov zveruje ústavný zákon č.

493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti osobitnému zákonu, ktorým je zákon o rozpočtových pravidlách

verejnej správy. Tento zákon v

§ 4 ods. 3

ustanovuje limit verejných výdavkov ako súčasť rozpočtu verejnej správy, ktorý sa

zostavuje a realizuje v súlade s limitom verejných výdavkov. Následne

§ 30aa zákona o rozpočtových pravidlách

verejnej správy limit verejných výdavkov definuje a rámcovo ustanovuje základné pravidlá

jeho určenia, ako aj procesný postup jeho predkladania a schválenia národnou radou.

V

§ 30aa ods. 1

sa ustanovuje, že limit verejných výdavkov sa určuje na každý rozpočtový rok príslušného

volebného obdobia národnej rady. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť 15. decembra 2023

v zmysle

§ 30aa

predložila do národnej rady na schválenie limit verejných výdavkov na roky 2024 –

2027 (tlač 118), ktorý by v novom volebnom období nahradil doteraz platné limity,

národná rada však citovaný dokument 27. februára 2024 neschválila.

22.

Národná rada v reakcii na skutočnosť, že neboli schválené limity výdavkov na roky

2024 – 2027 predložené Radou pre rozpočtovú zodpovednosť s cieľom splniť míľnik Plánu

obnovy a odolnosti „Zavedenie výdavkových stropov v zákone č.

523/2004 Z. z.

o rozpočtových pravidlách – 18R02“ a zabezpečiť jeho implementáciu vo vzťahu k rozpočtu

verejnej správy na rok 2024, schválila 9. mája 2024 zákon č.

118/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej

správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým

sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „zákon č. 118/2024 Z. z.“). Zákon č.

118/2024 Z. z. v

čl. I bode 28

(§ 37p) priamo určil konkrétnu výšku limitu verejných výdavkov na rok 2024 (§ 37p

ods. 1) a zároveň v § 37p ods. 2 a 3 ustanovil povinnosť Ministerstvu financií Slovenskej

republiky určiť a oznámiť limity verejných výdavkov na rok 2024 jednotlivým subjektom

verejnej správy a ďalším súčastiam verejnej správy, ktoré budú pre nich záväzné. Schválením

zákona č. 118/2024 Z. z. sa zabezpečilo, že štátny rozpočet na rok 2024 sa bude realizovať

v súlade s celkovým limitom verejných výdavkov ustanoveným v § 37p ods. 1 na rok 2024

a v súlade s limitmi verejných výdavkov určenými a oznámenými jednotlivým subjektom

verejnej správy a ďalším súčastiam verejnej správy, ktoré sú rozpočtované v rozpočte

verejnej správy. Systém určenia a postup schvaľovania limitu verejných výdavkov podľa

§ 30aa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy sa v zmysle § 37p ods. 4 začne

uplatňovať prvýkrát v 9. volebnom období pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy

na roky 2025 až 2027.

23.

Národná rada dospela vzhľadom na už uvedené k záveru, že ústavný súd by mal návrhu

nevyhovieť.

II.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky

24.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky

(ďalej len „vláda“), vo svojom stanovisku vo všeobecnosti odkázala na potrebu rešpektovania

systému trojdelenia štátnej moci a z toho vyplývajúcu zdržanlivosť ústavného súdu

pri zásahoch do činnosti národnej rady. Osobitne poukázala na to, že porušenie pravidiel

legislatívneho procesu môže samo osebe spôsobiť protiústavnosť prijatého zákona len

vtedy, ak ide o závažné a svojvoľné konanie zákonodarcu.

25.

Účelom ústavnej kontroly legislatívneho procesu je podľa vlády ochrana parlamentnej

menšiny, ktorá predstavuje v demokratických systémoch vládnutia dôležitý prvok. Ochrana

parlamentnej menšiny však s odkazom na judikatúru ústavného súdu nespočíva v ochrane

pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožňuje menšine vyjadriť svoj názor počas rozhodovacieho

procesu v parlamente.

26.

Pokiaľ ide o argumentáciu týkajúcu sa prerokovania návrhu zákona v Hospodárskej a

sociálnej rade Slovenskej republiky, napriek významu tohto poradného orgánu vlády

prerokovanie návrhu zákona v ňom, resp. lehota, v akej bol v tejto rade návrh zákona

prerokovaný, nie je predmetom ústavnej úpravy a ani nemá vzťah k rokovaniu národnej

rady o návrhu zákona a právam poslancov národnej rady v zákonodarnom procese. Tieto

argumenty preto podľa vlády nemajú ústavnú intenzitu.

27.

Čo sa týka lehoty na prerokovanie návrhu napadnutého zákona vo výboroch národnej

rady, vláda dáva do pozornosti, že

§ 74 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku o tom, že táto lehota nesmie byť kratšia ako 30 dní odo

dňa pridelenia, sa pri rokovaní o návrhu zákona o štátnom rozpočte nepoužije. Podľa

§ 87 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku totiž pre rokovanie o návrhu zákona o štátnom rozpočte

platí výnimka, resp. pravidlo, že o lehote podľa § 74 ods. 2 rozhodne predseda národnej

rady.

28.

Vo vzťahu k

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku odkázala vláda na stanovisko národnej rady. Nad rámec

neho uviedla, že zo znenia § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku nevyplýva jeho

obmedzenie vzhľadom na štádium rokovania o návrhu zákona, možno ho teda použiť v každom

čítaní. Jeho použitie národnou radou v druhom čítaní, ako tomu bolo pri napadnutom

zákone, nie je zákonom o rokovacom poriadku vylúčené, resp. neprípustné. Rovnako tak

nie je v § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku ani vecné obmedzenie použitia tohto

ustanovenia. Zákon o rokovacom poriadku obsahuje v

§ 87

osobitné ustanovenia k rokovaniu národnej rady o návrhu zákona o štátnom rozpočte.

Ich súčasťou nie je vylúčenie použitia

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku pri rokovaní o návrhu zákona o štátnom rozpočte.

29.

Ustanovenie

§ 35 ods. 8

zákona o rokovacom poriadku zaručuje poslancom, ktorí boli prihlásení do rozpravy

pred jej uzavretím rozhodnutím národnej rady, aby ich písomný prejav bol súčasťou

zápisnice o schôdzi národnej rady a aby ich pozmeňujúce a doplňujúce návrhy boli rozdané

poslancom, boli zverejnené na webovom sídle národnej rady (

§ 82 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku), boli spoločným spravodajcom prečítané pred hlasovaním

a najmä aby sa o nich hlasovalo. Úprava v

§ 35 ods. 8

zákona o rokovacom poriadku tak podľa vlády zakladá stav, ako keby bol pozmeňujúci

návrh podaný, pričom všetci poslanci majú možnosť sa s ním riadne oboznámiť jeho zverejnením

na webovom sídle národnej rady.

30.

Vláda zdôraznila, že ak parlament zostane nečinný, resp. nefunkčný, pretože je vystavený

obštrukciám, nemôžu svoje práva vykonávať ani ostatní poslanci. Parlament nie je schopný

plniť svoje funkcie, ktoré mu ústava priznáva a pri ktorých výkone je nezastupiteľný.

Obštruovanie parlamentu znamená, že ostatní poslanci nemôžu vykonávať ich poslanecký

mandát, čo predstavuje zásah do ich práv. Parlamenty preto vo svojich rokovacích poriadkoch

hľadajú regulačné riešenia, ktoré pri rešpektovaní slobody prejavu poslanca v parlamente

ako základu parlamentnej práce zabezpečia tiež ochranu rovnakých práv ostatných, resp.

všetkých poslancov, a tiež zabezpečia ústavou predpokladaný výkon parlamentných právomocí.

31.

V prípade napadnutého zákona išlo podľa vlády navyše o výnimočnú situáciu, pretože

obštrukcia parlamentnej opozície nesmerovala k samotnému napadnutému zákonu, ale smerovala

k predlžovaniu rokovania o napadnutom zákone s cieľom oddialiť rokovanie národnej

rady o úplne inom návrhu zákona, a to o návrhu novely Trestného zákona (tlač 106).

32.

Táto taktika v skutočnosti podľa vlády znamenala, že tí poslanci opozície, ktorí

v rozprave k návrhu napadnutého zákona vystupovali, predkladali rozsiahle pozmeňujúce

návrhy, ktoré predstavovali v podstate len prepis návrhu napadnutého zákona a jeho

príloh s miernymi úpravami. Takéto pozmeňujúce návrhy nielenže nepredstavovali žiadne

zlepšenie návrhu napadnutého zákona, ale v snahe oddialiť schválenie úplne iného zákona

(tlač 106) súčasne odďaľovali schválenie napadnutého zákona.

33.

Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktoré boli podané v druhom čítaní, možno za takéto

podľa vlády pokladať iba formálne. Účelom pozmeňujúceho návrhu ako takého je zmena

návrhu zákona, ktorá smeruje k jeho skutočnej obsahovej zmene, je spracovaná podľa

požiadaviek legislatívnej techniky a je riadne odôvodnená. Ak bolo snahou poslancov

podávajúcich pozmeňujúce návrhy vylepšiť napadnutý zákon či dokonca do jeho obsahu

premietnuť stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, vláda poukazuje na to, že

toto podané pozmeňujúce návrhy nespĺňajú a neobsahujú. Napriek tomu, že všetky pozmeňujúce

návrhy okrem jedného majú rozsah 56 až 71 strán, nie je z ich obsahu zrejmé, čo ním

konkrétny navrhovateľ sledoval. Celkovo bolo podaných 25 pozmeňujúcich návrhov, z

toho jeden mal rozsah dve strany, tri mali rozsah 56 strán, 14 malo rozsah 57 strán,

dva mali rozsah 58 strán, jeden mal rozsah 59 strán, jeden mal rozsah 60 strán a tri

mali rozsah 71 strán. Napriek obrovskému rozsahu každého jedného podaného a zverejneného

pozmeňujúceho návrhu sú texty v rozsahu až do 71 strán odôvodnené vo všetkých prípadoch

iba jednou, nanajvýš dvoma vetami – „Navrhuje sa precizovanie legislatívneho textu.“,

resp. „Navrhuje sa zmena výdavkov.“. Ani jeden z pozmeňujúcich návrhov nebol podľa

vlády odôvodnený stanoviskom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť či inými skutočnosťami

spojenými s Radou pre rozpočtovú zodpovednosť, limitmi verejných výdavkov či niečím

iným, čo navrhovatelia mylne vyvodzujú z čl. 55a ústavy.

34.

Vláda ďalej vo svojom stanovisku poukázala na to, že použitá obštrukcia ohrozovala

schválenie zákona o štátnom rozpočte na rok 2024 v čase do 31. decembra 2023. Význam

zákona o štátnom rozpočte je pritom daný na ústavnej úrovni

čl. 86 písm. g)

a

čl. 93 ods. 3 ústavy

a na úrovni zákona najmä

§ 4

,

§ 6

a

§ 14

a nasl. zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy a

§ 87

zákona o rokovacom poriadku. Význam štátneho rozpočtu je podľa vlády na ústavnej

úrovni ďalej zdôraznený tým, že môže byť schválený iba zákonom. Tým nie je stanovená

iba jeho forma, ale je tým dané najmä to, že jediný orgán, ktorý môže o štátnom rozpočte

v Slovenskej republike rozhodnúť, je národná rada ako jediný zákonodarný orgán.

35.

Skutočnosť, že návrh zákona o štátnom rozpočte sa podľa

§ 87 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku prerokuje rovno v druhom čítaní, je podľa vlády potrebné

chápať tak, že zákon pokladá dôležitosť štátneho rozpočtu za takú vysokú, že nepokladá

jeho prerokovanie v prvom čítaní za potrebné. Pritom práve v prvom čítaní sa rozhoduje

o tom, či národná rada vôbec bude pokračovať v rokovaní o návrhu zákona. Pri návrhu

zákona o štátnom rozpočte je toto vylúčené a jeho prerokovanie v druhom čítaní je

automaticky dané. Takýto účinok nespája právny poriadok so žiadnym iným návrhom zákona

v žiadnej inej veci.

36.

Neschválenie návrhu zákona do konca roka znamená rozpočtové provizórium podľa

§ 11

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Vláda síce čiastočne prisvedčuje

navrhovateľom v tom, že rozpočtové provizórium je predvídaný zákonný stav, ale iste

nie je možné sa stotožniť s jeho zjednodušovaním a bagatelizovaním jeho dôsledkov

na hospodárenie Slovenskej republiky. Podľa vlády práve neschválenie zákona o štátnom

rozpočte predstavuje ohrozenie naplnenia princípov hospodárstva Slovenskej republiky

podľa

čl. 55 ods. 1 ústavy

.

37.

V kontexte dôsledkov rozpočtového provizória je podľa vlády potrebné vnímať aj skutočnosť,

že postup podľa

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku bol použitý už po 24 hodinách obštrukcie. Mohlo by sa

zdať, že išlo o krátky čas, ktorý by taký postup ešte neopodstatňoval, opak je ale

pravdou. Obštrukcia je nástroj, ktorý smeruje práve k tomu, aby sa predlžovaním alebo

dokonca prerušením, či úplne zastavením rokovania parlamentu oddialilo alebo úplne

zmarilo schválenie nejakého návrhu zákona a tým aj jeho účinnosť. Typicky ide o situáciu,

ak je snaha navrhovateľa zákona dosiahnuť z politických dôvodov čo najskoršiu účinnosť

zákona a snaha obštruujúcich poslancov smeruje k opaku. Obštrukcia je tak súčasťou

politickej súťaže v parlamente a účinnosť zákona je jej „obeťou“.

38.

Ak právny poriadok nevyžaduje schválenie právnej úpravy určitých spoločenských vzťahov

k nejakému dátumu alebo do nejakého dátumu a účinnosť zákona je bez ďalších dopadov

výlučným rozhodnutím parlamentu, podľa vlády je miera tolerancie dĺžky trvania obštrukcie

vyššia ako v situácii, ak právny poriadok predpokladá schválenie zákona do nejakého

momentu s dopadmi, ak sa tak nestane. V Slovenskej republike je to výlučne a práve

prípad zákona o štátnom rozpočte. Zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy

svojou formuláciou v

§ 11 ods. 1

požaduje, aby bol návrh zákona o štátnom rozpočte na nasledujúci rozpočtový rok schválený

národnou radou do 31. decembra bežného rozpočtového roka.

39.

Vláda ďalej zdôraznila, že len samotná skutočnosť, že rokovanie sa nevyvíjalo podľa

predstáv a požiadaviek opozície a že sa v tomto rokovaní nepresadil ňou želaný výsledok,

nemôže znamenať jej valcovanie. O valcovaní opozície by bolo možné hovoriť vtedy,

ak v dôsledku hrubého a svojvoľného porušenia pravidiel rokovania o návrhu zákona

nemohli jej príslušníci riadne vykonávať svoje mandáty. Vtedy má porušenie pravidiel

rokovania o návrhu zákona ústavnú intenzitu. O hrubosti a svojvoľnosti by sa dalo

hovoriť iba vtedy, ak by rokovanie o návrhu zákona prebiehalo spôsobom, ktorý v rokovacom

poriadku upravený nie je, pričom práve taký spôsob rokovania by popieral práva opozičných

poslancov, alebo ak by rokovanie prebiehalo podľa pravidiel stanovených rokovacím

poriadkom, ale tieto by boli účelovo použité proti opozícii spôsobom, ktorý rokovací

poriadok neumožňuje.

40.

V konkrétnom prípade nebolo podľa vlády porušené právo poslancov podať pozmeňujúce

návrhy a oboznámiť sa s podanými pozmeňujúcimi návrhmi. Všetky pozmeňujúce návrhy

boli odovzdané spoločnému spravodajcovi a podľa

§ 82 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku boli zverejnené na webovom sídle národnej rady. Každý

poslanec tak mal možnosť predpokladanú zákonom o rokovacom poriadku sa s podanými

pozmeňujúcimi návrhmi riadne oboznámiť. V súvislosti s námietkou o tom, že spoločný

spravodajca neprečítal úplné znenie týchto pozmeňujúcich návrhov, dáva vláda do pozornosti,

že v tomto prípade ide o konanie o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ústavy

, teda o abstraktnú ochranu ústavnosti, a úlohou ústavného súdu nie je posudzovať

praktickú aplikáciu nejakého ustanovenia, navyše, ak ani toto ustanovenie (§ 35 ods.

8 zákona o rokovacom poriadku) nie je predmetom návrhu, teda ono samo nie je napadnuté.

41.

Slobodný výkon mandátu poslanca a z neho vyplývajúce práva poslancov podľa vlády

nie sú základným právom alebo slobodou, ale súčasťou pôsobenia poslancov ako nositeľov

verejnej moci. Právo poslancov vystúpiť v parlamentnej rozprave je realizáciou ich

mocenského oprávnenia ako členov štátneho orgánu vykonávajúcich mandát, a nie realizáciou

ich občianskeho práva na slobodu prejavu podľa

čl. 26

ústavy. Uvedené vylučuje, že by v rozsahu

čl. 26

mohlo dôjsť k zásahu do ústavného princípu chráneného

čl. 31 ústavy

.

42.

Vláda zdôrazňuje, že poslanci v skutočnosti mali možnosť sa oboznámiť so všetkými

podanými pozmeňujúcimi návrhmi, pretože všetky boli zverejnené na webovom sídle národnej

rady, a preto nevidí zásah do práv poslancov riadne sa s podanými pozmeňujúcimi návrhmi

oboznámiť a môcť o nich v súlade so svojím svedomím a presvedčením hlasovať. Vzťah

poslanca k návrhu zákona sa formuje v jeho svedomí a presvedčení (

čl. 73 ods. 2 ústavy

), ktoré sú primárne súčasťou jeho vnútorného, myšlienkového sveta. Poslanec nie je

povinný toto svoje vnútorné svedomie a presvedčenie deklarovať navonok, ani nie je

povinný preukazovať, že taký vzťah k návrhu zákona sformovaný má. Ten sa prejaví až

v jeho hlasovaní.

43.

Vo vzťahu k námietke nerešpektovania

čl. 55a

ústavy odkázala vláda na záver ústavného súdu o tom, že formulovaná požiadavka neznamená,

že každé mocenské rozhodnutie priamo dopadajúce na verejné financie, ktoré nespĺňa

predstavy ekonómov o dokonalej efektivite, je ihneď ústavne spochybniteľné. Ústava

je sústavou hodnôt, ktoré často kolidujú, a tak aj požiadavka vyjadrená v jej

čl. 55a

je obmedziteľná a musí byť pripravená ustúpiť iným ústavným hodnotám. Obzvlášť to

platí pri konflikte s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej okrem iného

v rozhodnutiach volených zástupcov ľudu o nakladaní s verejným majetkom.

44.

V prípade

čl. 55a

ústavy by to bola kolízia s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej národnou

radou ako jediným zákonodarným orgánom pri výkone jeho zákonodarnej právomoci. Národná

rada je povinná pri svojej zákonodarnej činnosti chrániť hodnotu dlhodobej udržateľnosti

hospodárenia Slovenskej republiky, ale súčasne táto hodnota nepredstavuje neprekročiteľnú

prekážku jej výkonu, ak by nebola naplnená podľa ideálnych ekonomických predstáv,

ale ustupuje zákonodarnej moci národnej rady, najmä ak táto napĺňa princípy

čl. 55 ods. 1

ústavy.

45.

Samotné ciele

čl. 55a

ústavy uvedené v jeho prvej vete nie sú v tomto článku ústavy (a ani na jej inom

mieste) bližšie uvedené, resp. rozpracované z hľadiska ich obsahu a ich konkrétnych

dopadov na činnosť orgánov verejnej moci. Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti

dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky definuje o. i. aj časovým

faktorom základného scenára v najbližších 50 rokoch, a to aj z hľadiska vplyvu salda

rozpočtu verejnej správy na hospodárenie Slovenskej republiky. Ak sa dlhodobá udržateľnosť

hospodárenia Slovenskej republiky ústavne rámcuje 50 rokmi a napadnutý zákon upravuje

štátny rozpočet Slovenskej republiky na jeden rok, nemôže podľa názoru vlády nastať

stav, aby práve týmto zákonom upravujúcim štátny rozpočet iba na jeden rok došlo k

narušeniu dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky s ústavnou intenzitou.

To, že napadnutý zákon taký potenciál nemá, je ďalej dané aj tým, že ústavný zákon

o rozpočtovej zodpovednosti definuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej

republiky aj cez saldo rozpočtu verejnej správy. Štátny rozpočet ako predmet úpravy

napadnutého zákona je podľa § 4 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy

iba súčasťou rozpočtu verejnej správy.

46.

Kým v prípade

čl. 55a

ústavy, resp.

čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti

môžeme hovoriť o určitej otvorenosti ústavnej textúry danej vyššou mierou abstrakcie

znenia či vyššou všeobecnosťou ich znenia, a to v záujme ich čo najširšieho záberu,

toto už neplatí vo vzťahu k

čl. 7 ods. 3

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Toto ustanovenie nie je abstraktné,

resp. všeobecné, či dokonca neurčité a nemá ani otvorenú textúru. Ide o úplne jasné

a jednoznačné ústavné pravidlo – postup pri určení limitu verejných výdavkov ustanoví

zákon. Predmetom úpravy v

čl. 7 ods. 3

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti tak nie je samotný limit verejných výdavkov.

Nie je tam žiadna ani minimálna hmotnoprávna úprava takýchto limitov, ich vzťah k

iným inštitútom ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, práva a povinnosti či

kompetencie orgánov verejnej moci s takýmito limitmi spojené ani procesné požiadavky

na ich určenie. Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti pozná limit verejných výdavkov

iba v rozsahu časti nadpisu

čl. 7

, ale inak obsahovo tento inštitút na ústavnej úrovni vôbec neupravuje.

47.

Predmetom úpravy

čl. 7 ods. 3

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti je úprava formy ustanovenia postupu

pri určení limitu verejných výdavkov. Touto ústavne predpísanou formou je zákon. Limit

verejných výdavkov nemá ústavnú úpravu a tým nie je ústavný inštitút. Ústavný zákon

o rozpočtovej zodpovednosti limit verejných výdavkov ako ústavný inštitút, resp. ako

nástroj (napr. na podporu cieľov podľa čl. 55a ústavy) neupravuje. Len samotné uvedenie

týchto slov v časti nadpisu čl. 7 z limitu verejných výdavkov ústavný inštitút nerobí.

V ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti nie je ani elementárna úprava definície,

zmyslu alebo účelu limitu verejných výdavkov. Nie je preto možné hovoriť o tom, že

ide o ústavný inštitút podľa ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

48.

Vláda poukazuje na to, že limit verejných výdavkov je zákonný inštitút. Jeho úprava

je obsiahnutá v

§ 30aa

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy v znení zákona č.

101/2022 Z. z.

Limit verejných výdavkov sa nevzťahuje iba na štátny rozpočet, ale ako rozpočtový

nástroj sa vzťahuje na rozpočet verejnej správy ako taký. Z rozpočtového hľadiska

sa tak limit verejných výdavkov vzťahuje na rozpočet verejnej správy, a nie obmedzene

iba na štátny rozpočet, ktorý je len súčasťou rozpočtu verejnej správy. Limit verejných

výdavkov ako zákonný inštitút nemôže predstavovať referenčný základ, resp. dokument

pre posudzovanie súladu napadnutého zákona s ním, pretože medzi nimi nie je vertikálny

vzťah.

49.

Nad rámec toho a pre bližšie ozrejmenie veci vláda uvádza, že limit verejných výdavkov,

na ktorý sa odvoláva návrh, nebol určený v súlade s už uvedeným zákonom. Z

§ 30aa ods. 2

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy totiž vo vzťahu k určovaniu limitu

verejných výdavkov platí princíp diskontinuity určovania limitu verejných výdavkov

medzi volebnými obdobiami národnej rady.

50.

Stanovenie princípu diskontinuity určovania limitu verejných výdavkov medzi volebnými

obdobiami národnej rady nie je náhodné, ale vyplýva z podstaty parlamentného ústavného

systému Slovenskej republiky. Jadrom ústavného systému Slovenskej republiky je vzťah

parlamentu a vlády založený na parlamentnej dôvere vláde. Vyslovenie dôvery vláde

národnou radou je naplnením podstaty parlamentnej formy vlády, v ktorej vláda získaním

dôvery preberá na seba zodpovednosť za výkon svojich právomocí. Parlament vyslovuje

vláde dôveru a materiálne ju tým legitimizuje na výkon ústavných právomocí a jemu

vláda ústavne zodpovedá.

51.

Pri určovaní limitu verejných výdavkov je stanovené pravidlo, že tento limit sa určuje

na každý rozpočtový rok príslušného volebného obdobia národnej rady. Nejde teda o

volebné obdobie národnej rady ako také, resp. o časový úsek štyroch rokov, ale právna

úprava výslovne pracuje s pojmom „príslušné“ vo vzťahu k volebnému obdobiu národnej

rady. To je potrebné chápať tak, že nejde o všeobecné volebné obdobie národnej rady,

ale o konkrétne volebné obdobie, ktoré je príslušné na to, aby sa v ňom (resp. preň)

určil limit verených výdavkov. Táto príslušnosť sa konkrétne týka každého jedného

volebného obdobia národnej rady samostatne na časovej osi ich postupného plynutia.

Uvedené nie je podľa vlády vyjadrením nejakej abstraktnej ústavnej konštrukcie, ale

v kontexte štruktúry určovania limitu verejných výdavkov je aj naplnením parlamentného

systému Slovenskej republiky. Ten je postavený na takom vzťahu medzi parlamentom a

vládou, v ktorom vláda po svojom vymenovaní po parlamentných voľbách predstupuje pred

národnú radu, predkladá jej svoj program a žiada ju podľa

čl. 113 ústavy

o vyslovenie dôvery. Práve tieto skutočnosti sú rozhodujúce pre aktivovanie mechanizmu

určovania limitu verejných výdavkov. Rozhodujúce pre určovanie limitu verejných výdavkov

je, či (už) v príslušnom, teda konkrétnom, aktuálnom, volebnom období národnej rady

došlo k schváleniu programového vyhlásenia vlády a vysloveniu dôvery vláde po voľbách

do národnej rady alebo (ešte) nie.

52.

Z

čl. 113 ústavy

totiž nevyplýva iba povinnosť vlády po svojom vymenovaní predstúpiť pred národnú

radu, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery. Z

čl. 113 ústavy

vyplýva aj právo vlády na svoj vlastný program a na to, aby sa so svojím vlastným

programom mohla uchádzať o dôveru národnej rady. Žiadna vláda nie je povinná realizovať

program inej (predchádzajúcej) vlády, osobitne, ak nová vláda bola vymenovaná po voľbách

do národnej rady. Kľúčovým nástrojom vlády na realizáciu jej programu je rozpočet

verejnej správy, ktorý je strednodobým ekonomickým nástrojom finančnej politiky štátu.

Štátny rozpočet je základnou súčasťou rozpočtu verejnej správy a zabezpečuje sa ním

financovanie hlavných funkcií štátu v príslušnom rozpočtovom roku.

53.

Nie je možné hovoriť o tom, že vláda má (realizuje) svoj vlastný program, ak by sa

mala na rozpočtový rok príslušného volebného obdobia národnej rady nasledujúci po

roku, v ktorom bolo schválené jej programové vyhlásenie a bola jej vyslovená dôvera

po voľbách do národnej rady, riadiť limitom verejných výdavkov z predchádzajúceho

príslušného volebného obdobia národnej rady. To by bolo popretím postavenia vlády

a jej práva na zostavenie a realizáciu vlastného programového vyhlásenia podľa

čl. 113 ústavy

.

54.

Práve preto je určenie limitu verejných výdavkov jasne viazané na každé príslušné

volebné obdobie národnej rady diskontinuitne. Predstavuje to naplnenie ústavného práva

vlády na vlastné programové vyhlásenie, ale aj ústavné právo národnej rady, aby mohla

rozhodnúť o tom, či vysloví vláde dôveru alebo nie na základe jej vlastného programového

vyhlásenia a následne ju na základe toho kontrolovať a prípadne voči nej vyvodzovať

ústavné dôsledky. Súčasne z pohľadu vlády, táto nemôže byť vystavená zodpovednosti

voči národnej rade za dôsledky vyplývajúce z limitu verejných výdavkov z iného, nepríslušného

volebného obdobia.

55.

Zo samotného návrhu je zrejmé, že Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zverejnila svoje

Úvodné stanovisko k návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 ešte pred

tým, ako o napadnutom zákone začali rokovať výbory národnej rady. Znamená to, že právo

Rady pre rozpočtovú zodpovednosť predložiť svoje stanovisko bolo zachované.

56.

Vláda ďalej zásadne odmieta názor navrhovateľov, že nezákonnosť napadnutého zákona

má byť v tom, že národná rada schválila napadnutý zákon napriek upozorneniam Rady

pre rozpočtovú zodpovednosť. Vyžadovanie podriadenia rozhodovania národnej rady a

jej poslancov pod stanovisko, resp. názor kohokoľvek, je nielen v rozpore s

čl. 73 ods. 2

ústavy, ale je aj v rozpore s demokratickou podstatou a demokratickým charakterom

Slovenskej republiky. Z postavenia a pôsobnosti Rady pre rozpočtovú zodpovednosť podľa

čl. 3 a 4

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, ale ani z právnej úpravy rozpočtového

procesu podľa zákona o rokovacom poriadku a zákona o rozpočtových pravidlách verejnej

správy nevyplýva také postavenie tejto rady, z ktorého by vyplývala záväznosť jej

názoru pod hrozbou nezákonnosti štátneho rozpočtu, ako to uvádzajú navrhovatelia.

Úlohou tejto rady podľa vlády nie je kontrolovať udržateľnosť hospodárenia, ale nezávisle

ho monitorovať a hodnotiť.

57.

Vláda ďalej uviedla, že vyhovením návrhu by v súlade s čl. 125 ods. 3 ústavy došlo

k strate účinnosti napadnutého zákona v celom jeho rozsahu. To by síce vyvolalo potrebu

bezodkladnej reakcie národnej rady a prijatie nového zákona o štátnom rozpočte na

rok 2024, ale v čase medzi vyhlásením rozhodnutia ústavného súdu podľa

čl. 125 ods. 6

ústavy a nadobudnutím účinnosti nového zákona o štátnom rozpočte na rok 2024 by Slovenská

republika nemala žiadny štátny rozpočet a nemala by tak právny základ a nástroj na

financovanie činností a úloh štátu, čím by sa paralyzovalo financovanie ústredných

orgánov štátnej správy, ako aj financovanie napr. sociálneho systému, zdravotníctva,

školstva a ďalších kľúčových oblastí, ktorých financovanie zabezpečuje štát.

58.

Stratou účinnosti zákona o štátnom rozpočte počas roka totiž podľa vlády nevznikne

rozpočtové provizórium. Zákon o rozpočtových pravidlách verejnej správy v

§ 11 ods. 1

jasne hovorí, že rozpočtové hospodárenie sa spravuje rozpočtovým provizóriom, ak

nie je vládny návrh zákona o štátnom rozpočte na nasledujúci rozpočtový rok schválený

národnou radou do 31. decembra bežného rozpočtového roka. Hypotéza právnej normy v

§ 11 ods. 1

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy je jednoznačná – vládny návrh zákona

o štátnom rozpočte nie je schválený národnou radou do 31. decembra. Iba táto hypotéza

znamená vznik rozpočtového provizória. V inom ustanovení ako v

§ 11 ods. 1

zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy totiž vznik rozpočtového provizória

upravený nie je.

59.

Vláda preto žiada, aby ústavný súd návrhu nevyhovel.

II.3. Stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

60.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť považuje za dôležité, aby v rámci konania o súlade

právnych predpisov v časti týkajúcich sa čl. 55a ústavy boli zohľadnené relevantné

a aktuálne informácie, a to aj nad rámec jej úvodného stanoviska k návrhu rozpočtu

verejnej správy na roky 2024 až 2026. Vzhľadom na jej komplexnosť a dĺžku stanoviska

ústavný súd odkazuje na jeho celé znenie, ktoré je dostupné na webovom sídle Rady

(https://www.rrz.sk/stanovisko/stanovisko-amicus-curiae-ohladom-suladu-rozpoctu-verejnej-spravy-na-rok-2024-s-ustavou-sr/).

61.

Úvodné stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť zo 14. decembra 2023 vzniklo bezprostredne

po zverejnení návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2024 až 2026 (schválený vládou

12. decembra 2023) so zámerom, aby jeho obsah odznel na rokovaní Výboru národnej rady

pre financie a rozpočet. Z časových dôvodov, keď objektívne nebolo možné sa oboznámiť

s detailným obsahom návrhu rozpočtu verejnej správy, tak ešte nezahŕňalo všetky informácie

– detailnú analýzu rozpočtu zverejnila Rada pre rozpočtovú zodpovednosť v januári

2024. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť však už v úvodnom stanovisku komunikovala,

že sa na návrh rozpočtu bude pozerať najmä cez kritériá limitu verejných výdavkov

a dopadu na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky. Hoci v tomto

stanovisku neboli tieto aspekty skúmané detailne, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť

považuje za rovnako dôležitú aj ochranu verejných financií pred zanedbávaním transparentnosti,

no hlavne odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o

nakladaní s verejnými prostriedkami a potreby vytvorenia priestoru na poctivú a vyčerpávajúcu

diskusiu, ktorá prijatiu rozhodnutí predchádza a primerane zohľadňuje stanoviská dotknutých

subjektov alebo ich záujmových reprezentantov.

62.

Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť schválený rozpočet verejnej správy zhoršuje

dlhodobú udržateľnosť verejných financií a je v nesúlade s limitom verejných výdavkov.

63.

Rada si je vedomá, že 9. mája 2024 národná rada schválila zákon č.

118/2024 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej

správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým

sa menia a dopĺňajú niektoré zákony a ktorým s účinnosťou od 1. augusta 2024 došlo

k vypusteniu limitu verejných výdavkov v podobe platnej v čase schvaľovania rozpočtu

a ich nahradením novou, zásadne odlišnou úpravou. Podľa názoru Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť zmena zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy by nemala mať

vplyv na prebiehajúce konanie o súlade právnych predpisov z dvoch dôvodov, a to že

dôsledky schváleného zákona o štátnom rozpočte a rozpočtu verejnej správy na zhoršenie

dlhodobej udržateľnosti sa nemenia a že v prípade napadnutého zákona o štátnom rozpočte

je jej argumentácia založená aj na procesných vadách (nebol dodržaný proces podľa

čl. 7 ods. 3 ústavného zákona, ktorý bol vykonávaný zákonom o rozpočtových pravidlách

verejnej správy), a preto neskoršia úprava zákona o rozpočtových pravidlách verejnej

správy na tento argument nemá vplyv.

64.

Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť aktuálny nepriaznivý stav verejných financií

je z veľkej časti dôsledkom chýbajúcej implementácie limitu verejných výdavkov ako

hlavného nástroja na riadenie rozpočtu a zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti. Z pohľadu

zdravia verejných financií je dôležité, aby verejné financie mali vytvorený dostatočný

fiškálny priestor (nízky dlh) na absorbovanie domácich alebo externých šokov a prípadnú

potrebu financovať dodatočné výdavky na tlmenie dopadov týchto kríz. Príkladom sú

v posledných rokoch výdavky spojené napríklad s bezpečnostnou, energetickou alebo

pandemickou krízou, ktoré zásadným spôsobom ovplyvnili hospodárenie Slovenska. Nedostatočná

pripravenosť verejných financií spôsobila aj to, že pomoc mohla byť oneskorená alebo

finančne limitovaná. Zároveň vysoká úroveň dlhu limituje priestor na verejné financie

pre prípadné ďalšie šoky, čím sa významne zvýšilo riziko pre stabilitu financovania

dlhu a udržanie doterajšieho sociálneho štandardu a životnej úrovne občanov Slovenska.

65.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť ďalej poukázala na skutočnosť, že pravidlo limitu

dlhu nebolo dostatočne efektívne, a to najmä z dôvodu častej výmeny vlád, čím dochádzalo

častejšie k poskytnutiu výnimky zo sankcií troch najvyšších pásiem na obdobie 24 mesiacov

od vyslovenia dôvery vláde. Napriek tomu, že prvé dve sankcie limitu dlhu vyžadujú

vykonávanie krokov na znižovanie dlhu, jednotlivé vlády k tomu pristupovali len splnením

formálnych náležitostí (predkladaním dokumentov) bez reálneho vplyvu na znižovanie

dlhu. Objektívne treba povedať, že pod veľkou časťou zhoršenia sa podpísali aj návrhy

zákonov alebo pozmeňujúcich návrhov presadených iniciatívnou činnosťou poslancov národnej

rady, ktoré priamo zhoršovali dlhodobú udržateľnosť.

66.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že ak existuje a dodržiava sa záväzne

stanovený limit (strop) všetkých verejných výdavkov vychádzajúci z čl. 55a ústavy

v spojení s čl. 7 ods. 3 ústavného zákona, nie je nutné individuálne posudzovať každé

jednotlivé prijímané opatrenie z pohľadu jeho dopadov na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia

štátu a zároveň takýto mechanizmus zabezpečuje postupné zlepšovanie udržateľnosti

verejných financií (ak sú verejné financie v „zlom“ stave) alebo jej udržiavanie (ak

sú verejné financie v „dobrom“ stave).

67.

Verejné financie Slovenskej republiky sa aktuálne podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

nachádzajú v nepriaznivom stave, ktorý charakterizuje jeden z najvyšších deficitov

v Európskej únii. Dlh sa už v najbližších rokoch zvýši nad 60 % HDP v prípade, ak

nedôjde k ozdravovaniu verejných financií a bude ďalej akcelerovať na neudržateľné

úrovne už o jednu dekádu. To by v praxi mohlo napríklad viesť až do stavu, keď už

nebudú môcť byť v štátnom rozpočte (resp. relevantných subjektoch verejnej správy)

zabezpečené dostatočné prostriedky na financovanie starobných dôchodkov, sociálnych

dávok, zdravotníctva, školstva, čím sa ohrozí udržanie súčasného sociálneho štandardu.

Zlý stav verejných financií sa prejaví aj v nižšom ekonomickom raste a v zaostávaní

životnej úrovne v porovnaní s porovnateľnými európskymi krajinami (Česko, Poľsko).

Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti sa preto nachádza v pásme vysokého rizika, čo je

záver, ktorý Rada pre rozpočtovú zodpovednosť komunikovala v Mimoriadnej správe o

dlhodobej udržateľnosti verejných financií, ktorej základný scenár slúžil práve pre

výpočet limitu verejných výdavkov na roky 2024 až 2027.

68.

Schválený rozpočet verejnej správy, ktorý je predmetom konania, však podľa Rady pre

rozpočtovú zodpovednosť nereaguje na zlý stav verejných financií, ktoré vláda objektívne

prevzala v komplikovanom stave po dvoch krízach a prijatých opatreniach zvyšujúcich

výdavky pred voľbami. Absencia súladu rozpočtu s limitom verejných výdavkov, ktorá

je taktiež napádaná navrhovateľmi, znamená, že rozpočet na rok 2024 nezlepšuje dlhodobú

udržateľnosť verejných financií o zákonom požadovaných 0,5 % HDP. Práve naopak, dochádza

k jej zhoršovaniu. V prípade realizácie rozpočtu verejnej správy v roku 2024 v súlade

so schváleným zákonom o štátnom rozpočte a rozpočtom verejnej správy by došlo k zhoršeniu

dlhodobej udržateľnosti až o 0,8 % HDP a k prekročeniu limitu verejných výdavkov o

1,7 mld. eur v roku 2024. Rozpočet prispieva k zhoršeniu dlhodobej udržateľnosti voči

roku 2023 aj podľa prepočtov ministerstva financií uvedených v Návrhu rozpočtového

plánu na rok 2024. Pritom rozpočet zhoršujúci dlhodobú udržateľnosť v situácii, keď

už je ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti v pozícii vysokého rizika (

čl. 7 ods. 2

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti č.

493/2011 Z. z.

), sa nejaví byť v súlade s požiadavkou ochrany dlhodobej udržateľnosti hospodárenia

Slovenskej republiky (

čl. 55a ústavy

).

69.

Vzhľadom na to, že v národnej rade nedošlo k schváleniu nových limitov verejných

výdavkov po voľbách, v čase schvaľovania rozpočtu boli podľa názoru Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť nevyhnutne stále v platnosti limity schválené národnou radou z februára

2023. Schválený rozpočet verejnej správy teda nezohľadnil v tom čase platné limity

verejných výdavkov a zo strany vlády a ministerstva financií absentovali kroky, ktoré

by v dostatočnej miere preukázali snahu o efektívnu implementáciu limitov, čím došlo

podľa názoru Rady pre rozpočtovú zodpovednosť k porušeniu zákona a znemožneniu naplnenia

čl. 55a ústavy.

70.

Navyše, súčasné nastavenie limitu na rok 2024 nevyžaduje zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti

v roku 2024, čo len vytvára riziká opätovného odsúvania potrebnej konsolidácie do

ďalších rokov.

71.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť poukázala na to, že práve rozpočtové provizórium

predstavuje mechanizmus, ktorý by vláde na nevyhnutný čas poskytol priestor na prípravu

riadne zostaveného rozpočtu, ktorý by nezhoršoval dlhodobú udržateľnosť a ktorý by

bol v súlade s limitom verejných výdavkov. Ide o štandardný, aj keď v podmienkach

Slovenskej republiky málo používaný inštitút. Z odborného ekonomického pohľadu však

rozpočtové provizórium ani snaha vyhnúť sa mu nijako neobstoja ako dôvody na nerešpektovanie

platných zákonov a pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Platí to najmä v situácii,

keď medzi schválením návrhu rozpočtu vládou a jeho prerokovaním a schválením národnou

radou neprešli ani dva týždne. Prípadné hospodárenie pod rozpočtovým provizóriom na

obmedzenú dobu niekoľkých mesiacov, ktorá by bola potrebná na schválenie limitu a

prípravu rozpočtu v súlade s limitom, by tak neviedlo k ohrozeniu fungovania štátu

ani ohrozeniu životnej úrovne obyvateľstva.

II.4. Replika navrhovateľov

72.

Navrhovatelia vo svojej replike zo 6. decembra 2024 uviedli, že argumentácia vlády

a národnej rady nevyvrátila ich tvrdenia prezentované v návrhu. Poukázali na nesprávnosť

argumentácie vlády a národnej rady spočívajúcej v tom, že ústavný súd nemôže v tomto

konaní preskúmavať nesúlad ustanovení zákona o rokovacom poriadku s ústavou. Predmetom

sporu totiž nie je ich nesúlad s ústavou, ale ich porušenie zo strany národnej rady,

čo v okolnostiach tejto veci podľa navrhovateľov presahuje až do porušenia ústavnosti.

Ako ústavný súd opakovane judikoval, v konaní o súlade právnych predpisov preskúma

aj príslušný legislatívny proces, ak je tento napadnutý. V opačnom prípade by národná

rada mohla svojvoľne porušovať zákon o rokovacom poriadku pri prijímaní akéhokoľvek

zákona.

73.

Tvrdené obštrukcie zo strany časti parlamentnej opozície podľa navrhovateľov nedosiahli

intenzitu, ktorá by opodstatňovala predčasné uzavretie rozpravy. Obzvlášť platí uvedené

pri takom dôležitom zákone, ako je napadnutý zákon, teda zákon o štátnom rozpočte.

Osobitne navrhovatelia poukazujú na to, že návrh napadnutého zákona bol do národnej

rady doručený až 12. decembra 2023, pretože vláda uprednostnila pri predkladaní iné

zákony (o 13. dôchodku, trestné kódexy). Nemožno prijať argument vlády o tom, že napadnutý

zákon mal nadobudnúť účinnosť 1. januára 2024, a preto bolo potrebné rozpravu uzavrieť.

V prípade jeho akceptovania by mohla vláda napadnutý zákon predložiť tesne pred koncom

roka a parlamentnú rozpravu k nemu tak vlastne úplne vylúčiť.

74.

Ďalej navrhovatelia poukázali na vzťah

§ 87 ods. 2

a

§ 74 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku spočívajúci v tom, že na rozdiel od všeobecného režimu

v prípade návrhu zákona o štátnom rozpočte rozhoduje o lehote na prerokovanie vo výboroch

predseda národnej rady, zatiaľ čo v prípade ostatných zákonov rozhoduje o lehote na

prerokovanie samotná národná rada po prvom čítaní, ktoré sa pri zákone o štátnom rozpočte

nevykonáva. V oboch prípadoch však podľa navrhovateľov platí, že lehota nesmie byť

kratšia ako 30 dní, čo v prípade napadnutého zákona preukázateľne nebolo splnené,

keďže bolo poskytnutých len 8 dní, resp. len 6 pracovných dní.

75.

Navrhovatelia sa ďalej s odkazom na

čl. 55a ústavy

a

čl. 1

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti domnievajú, že transparentný môže byť

štátny rozpočet iba v prípade, keď sa o ňom vedie odborná a dôkladná diskusia, do

ktorej sú prizvaní aj zástupcovia orgánov dohliadajúcich na rozpočtovú zodpovednosť

a ich názory sú aj skutočne vypočuté a buď zapracované, alebo kvalifikovane a dôvodne

odmietnuté.

76.

Ďalej navrhovatelia poukazujú na to, že národná rada a vláda sa v podstate rozhodli

ignorovať Radu pre rozpočtovú zodpovednosť a jej odporúčania do štátneho rozpočtu

nezapracovať ani len čiastočne. V danej veci nejde o zapracovanie „ideálnych ekonomických

predstáv“, ale o zapracovanie odborných námietok vyplývajúcich z

čl. 55a

ústavy.

77.

Navrhovatelia sa ďalej domnievajú, že limit verejných výdavkov je ústavným inštitútom,

pretože s ním počíta ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti. Na jeho zrušenie ako

inštitútu by tak bol potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny národnej rady. Osobitne

vo vzťahu k limitu verejných výdavkov navrhovatelia poukazujú na to, že 15. decembra

2023 bol zo strany Rady pre rozpočtovú zodpovednosť doručený nový limit výdavkov zohľadňujúci

programové vyhlásenie vlády, avšak národná rada 21. decembra 2023 schválila napadnutý

zákon a následne po viac ako dvoch mesiacoch neschválila predmetný nový limit verejných

výdavkov. Podľa navrhovateľov národnej rade nič nebránilo v tom, aby po doručení limitu

stanoveného pre novú vládu aj s prihliadnutím na jej programové vyhlásenie 15. decembra

2023 tento nový limit schválila, upravila napadnutý zákon tak, aby bol s týmto limitom

súladný, a schválila ho v takom upravenom znení. Rovnako nič nebránilo národnej rade,

aby schválila napadnutý zákon tak, aby bol v súlade so starým limitom, keďže nový

ešte (z vlastného rozhodnutia) neschválila. Avšak vládou a národnou radou zvolený

postup predstavuje zjavné obchádzanie limitu verejných výdavkov.

II.5. Ústne pojednávanie

78.

V zmysle § 58 ods. 3 zákona o ústavnom súde v konaní o súlade právnych predpisov

podľa

čl. 125 ústavy

môže ústavný súd upustiť od ústneho pojednávania, len ak o ústne pojednávanie žiaden

z účastníkov nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci. Ústavný súd konštatuje,

že žiaden z účastníkov vo svojom prvom podaní nepožiadal o ústne pojednávania a zároveň

je podľa ústavného súdu na základe podaní účastníkov a dokumentov predložených ústavnému

súdu zrejmé, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

79.

Predmetom konania je posúdenie súladu napadnutého zákona (zákona o štátnom rozpočte)

s

čl. 1 ods. 1

prvou vetou,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 31

,

čl. 73 ods. 2

,

čl. 78 ods. 2

a

čl. 86 písm. a)

,

g)

ústavy, ako aj s

čl. 55a ústavy

v spojení s čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

80.

Navrhovatelia namietajú nesúlad napadnutého zákona s ústavou a ústavným zákonom o

rozpočtovej zodpovednosti z dôvodu tvrdených nedostatkov legislatívneho procesu a

taktiež z dôvodu, že neprípustným spôsobom zasahuje do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia

Slovenskej republiky.

81.

S ohľadom na predmet konania ústavný súd považuje za vhodné zosumarizovať východiská

posudzovania ústavnosti legislatívneho procesu, posudzovania zásahov do dlhodobej

udržateľnosti hospodárenia a posudzovania zákona o štátnom rozpočte.

III.1. Všeobecné východiská k posudzovaniu legislatívneho procesu

82.

Slovenská republika je demokratickým a právnym štátom (

čl. 1 ods. 1 ústavy

). Tieto dva princípy sa zvlášť prelínajú v zákonodarnom procese. Volení poslanci

(demokracia) prerokúvajú, diskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom

procese (právny štát) o návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát).

Zákony tak prerokúva a prijíma v ústave a v rokovacom poriadku stanovenom procese

národná rada [čl. 86 písm. a) v spojení s čl. 72 ústavy]. Ústavný text obsahuje základné

normy, ktoré upravujú proces prijímania zákonov, pričom okrem noriem, ktoré priamo

upravujú prijímanie zákonov, sú nimi aj normy upravujúce pluralitnú diskusiu a tvorbu

vôle poslancov národnej rady.

83.

Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu

legislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej

rady. Vo vzťahu k posudzovaniu ústavnosti zákonodarného procesu ústavný súd už viackrát

konštatoval, že vzhľadom na rešpektovanie systému trojdelenia štátnej moci je racionálne

zdržanlivý pri svojich zásahoch do činnosti národnej rady, ktorá má výsadné postavenie

voči ostatným najvyšším orgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu

ľudu, ktorý reprezentuje, čím predstavuje (popri prezidentovi Slovenskej republiky)

orgán s najsilnejšou demokratickou legitimitou (I. ÚS 76/2011, PL. ÚS 4/2018, PL.

ÚS 26/2019, PL. ÚS 13/2022).

84.

Ústavný súd k posudzovaniu legislatívneho procesu judikoval, že nerešpektovanie zákonnej

úpravy môže za istých okolností dosiahnuť ústavnú intenzitu (PL. ÚS 11/2012; k nadradenosti

ústavy pozri aj Limbach, Jutta. “The Concept of the Supremacy of the Constitution.”

The Modern Law Review, vol. 64, no. 1, 2001). Hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel

zákonodarného postupu môže mať v zmysle judikatúry ústavného súdu za následok rozpor

prijatého zákona so samotnou ústavou (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 26/2019).

85.

V zásade však musí ísť o také porušenie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré predstavuje

aj zásah do ústavou garantovaných predovšetkým poslaneckých, menšinových práv (podrobnejšie

PL. ÚS 13/2020; podobne na danú problematiku nahliadajú aj iné európske súdy, napr.

Ústavný súd Talianskej republiky v rozhodnutí č. 9/59 z 9. 3. 1959; Ústavný súd Španielska

v rozhodnutí č. 57/1989; Spolkový ústavný súd Nemecka v rozhodnutiach BvL 4/11, 2

BvL 5/11, 2 BvL 4/13 – BverfGE 150, 204; 2 BvL 1/09 – BverfGE 150, 345; Ústavná rada

Francúzska v rozhodnutiach č. 84-181 DC z 11. 10. 1984, č. 89-261 DC z 28. 7. 1989

a č. 99-274 DC z 29. 5. 1990, Ústavný súd Českej republiky v náleze sp. zn. Pl. ÚS

7/22 z 13. septembra 2022).

86.

Ústavný súd už judikoval, že vníma isté napätie medzi potrebou podporovať demokratické

procesy na jednej strane a procedurálnou autonómiou suverénnej národnej rady pri výkone

jej kompetencií. Článok 92 ods. 2 ústavy ustanovuje, že rokovanie národnej rady a

jej výborov ustanoví zákon. Týmto zákonom je rokovací poriadok. Na jednej strane platí,

že nie každé porušenie zákona je porušením ústavy, ale na druhej strane zo skutočnosti,

že rokovací poriadok má povahu zákona, a nie interného predpisu parlamentu, ako to

býva v niektorých parlamentných kultúrach, vyplýva i záujem ústavodarcu dať rokovaciemu

poriadku vonkajšiu právne záväznú formu. Inými slovami, forma zákona znamená, že ústavnú

intenzitu môžu dosahovať také porušenia zákona, ktoré by neboli porušením ústavy,

ak by boli upravené len uznesením parlamentu. Parlamentná procedúra preto nie je úplne

mimo kontroly ústavného súdu (PL. ÚS 11/2012).

87.

Ústavný súd v tomto smere pripomína, že zákonodarná moc má špecifické postavenie

v tom, že požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu stanovuje sama a v podmienkach

Slovenskej republiky ich vyjadruje v zákone o rokovacom poriadku národnej rady, ktorý

môže kedykoľvek zmeniť či dokonca zrušiť. Pokiaľ tak ale neurobí, je aj ona viazaná

ňou samou stanovenými pravidlami (PL. ÚS 26/2019).

88.

Ak sa totiž parlament rozhodol prijať svoje vnútorné pravidlá vo forme zákona, vzdal

sa tým dobrovoľne časti svojej autonómie v prospech jeho externej kontroly, čo súčasne

ale znamená, že orgán vykonávajúci takúto externú kontrolu parlamentných pravidiel

by mal autonómiu parlamentu rešpektovať a vstupovať do nej len v nevyhnutnom rozsahu,

ak nie je iný spôsob nápravy, resp. iný spôsob nápravy nebol použitý alebo situáciu

nevyriešil (PL. ÚS 6/2017).

89.

Rokovací poriadok má špecifické postavenie v tom, že je zákonom, ktorý reguluje zákonodarný

proces v národnej rade a sám je teda jeho výsledkom, ale tiež jeho strojcom, pretože

stanovuje pravidlá parlamentnej zákonodarnej procedúry. Ústavný súd ako súdny orgán

ochrany ústavnosti má oprávnenie preskúmať ústavnosť parlamentnej procedúry, pretože

táto má vzťah k výkonu ústavných právomocí národnej rady, osobitne pri jej postavení

jediného ústavodarného a zákonodarného orgánu Slovenskej republiky.

III.2. Všeobecné východiská k dlhodobej udržateľnosti hospodárenia (

čl. 55a ústavy

)

90.

V zmysle

čl. 55a

ústavy Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré

sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov.

Na podporu cieľov podľa predchádzajúcej vety ústavný zákon upravuje pravidlá rozpočtovej

zodpovednosti, pravidlá rozpočtovej transparentnosti a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť.

91.

Ústavný súd judikoval, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné

proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným

súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny

normatívny dopad (PL. ÚS 12/01).

92.

Zavedením čl. 55a ústavy ústavným zákonom č.

422/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších

predpisov, z 9. decembra 2020 bola hodnota dlhodobej udržateľnosti, ako aj s tým súvisiaca

transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov potvrdená ako ústavná

hodnota. Slovenská republika, to znamená všetky jej orgány, resp. verejná moc ako

taká má chrániť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia krajiny, pretože v prípade, ak

hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať situácia, že štát nebude môcť

v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv, a to predovšetkým tých,

ktoré sú od verejných financií závislé.

93.

Ústavný súd judikoval, že hodnota chránená ústavou v čl. 55a má svoj hmotnoprávny

i procesný rozmer. Materiálnym účelom je ochrana verejných financií pred zanedbávaním

transparentnosti, no hlavne odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov

verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami. Osobitnú dimenziu definovaný

ochranný účel vykazuje vo vzťahu k rozhodnutiam volených predstaviteľov orgánov verejnej

moci, ktorí sa prirodzene ocitajú pod tlakom voličských preferencií, ale v záujme

ochrany čl. 55a ústavy sú povinní dbať na vyvažovanie politickej motivácie svojich

rozhodnutí na jednej strane a ústavou predpísaného kritéria efektívnosti na strane

druhej. Formulovaná požiadavka neznamená, že každé mocenské rozhodnutie priamo dopadajúce

na verejné financie, ktoré nespĺňa predstavy ekonómov o dokonalej efektivite, je ihneď

ústavne spochybniteľné. Ústava je sústavou hodnôt, ktoré často kolidujú, a tak aj

požiadavka vyjadrená v jej čl. 55a je obmedziteľná a musí byť pripravená ustúpiť iným

ústavným hodnotám. Obzvlášť to platí pri konflikte s hodnotou reprezentatívnej demokracie

stelesnenej okrem iného v rozhodnutiach volených zástupcov ľudu o nakladaní s verejným

majetkom. Avšak aj v prípade, ak popísaná kolízia vyústi do uprednostnenia politickej

motivácie, je orgán verejnej moci prijímajúci rozhodnutie povinný usilovať o súčasné

zachovanie požiadavky transparentnosti a efektívnosti v maximálnej miere, ktorú uprednostnené

politikum umožňuje. Splnenie uvedených požiadaviek, sledujúc pritom cieľ dlhodobej

udržateľnosti hospodárenia, sa môže prejaviť aj v procese predchádzajúcom prijatiu

rozhodnutí o nakladaní s verejnými financiami. Inými slovami, ak už má byť prijaté

rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií,

ktoré pri hodnotení ekonomickými meradlami napĺňajú uvedené požiadavky len v nízkej

miere alebo vôbec, potom tým minimom, ktoré je prizmou čl. 55a ústavy nutné požadovať,

je vytvorenie priestoru na poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu, ktorá prijatiu rozhodnutia

predchádza, primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých subjektov alebo ich záujmových

reprezentantov. V tom sa prejavuje procesný rozmer čl. 55a ústavy, ku ktorého ochrane

je nepochybne povolaná aj národná rada pri výkone svojich právomocí (PL. ÚS 13/2022).

94.

Pokiaľ ide o postavenie ústavného súdu vo vzťahu k

čl. 55a

ústavy, ktorého ochrana je jeho úlohou (

čl. 124 ústavy

), ústavný súd v zásade nie je povolaný na to, aby sám vyhodnocoval odborné otázky

udržateľnosti hospodárenia a transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných

prostriedkov (porov. PL. ÚS 13/2012 o súlade právnej úpravy platov zdravotných sestier).

Táto úloha prislúcha Rade pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorá bola ústavou a ústavným

zákonom o rozpočtovej zodpovednosti práve na tento účel zriadená. Ak má byť táto jej

úloha nielen formálna, ale aj prakticky naplniteľná, je potrebné, aby Rada pre rozpočtovú

zodpovednosť mohla zo svojej nezávislej a odbornej pozície do diskusie o otázkach

s reálnym dopadom na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia aspoň v minimálnej miere zasiahnuť.

95.

Ústavný súd vo svojom náleze sp. zn. PL. ÚS 13/2022 uviedol, že nevyhnutnosť vstupu

Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a prípadne iných relevantne dotknutých subjektov

(napr. samosprávy) do legislatívneho procesu je priamo úmerná potenciálnemu (negatívnemu)

zásahu do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia (v prípade samospráv zásahu do čl.

6 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, prípadne iných príslušných ustanovení

ústavy dotýkajúcich sa samospráv).

96.

Ústavný súd v označenom náleze taktiež poukázal na to, že vníma praktickú realitu

politického života s tým, že nemôže očakávať či autoritatívne vnucovať akési zidealizované

predstavy o spôsobe tvorby legislatívy. Výsledok legislatívneho procesu je, a ústava

to

a priori

nevylučuje, aj produkt politických vyjednávaní, koaličných kompromisov a vzájomných

ústupkov. Taktiež musí byť ústavný súd zdržanlivý v tom, aby presadzoval akademické

ideály a nároky na legislatívny proces, ktoré by zástupcovia ľudu ani v praxi nemohli

naplniť (pozri aj Frickey, Philip P. and Smith, Steven S., Judicial Review and the

Legislative Process: Some Empirical and Normative Aspects of Due Process of Lawmaking).

Úlohou ústavného súdu totiž nie je judikatúrou zavádzať princípy a poznatky patriace

skôr do sféry právnej vedy (porov. Klaus Meßerschmidt, A. Daniel Oliver-Lalana, On

the “Legisprudential Turn” v Constitutional Review: An Introduction v Rational Lawmaking

under Review, 2016).

97.

Z označeného nálezu ďalej vyplýva, že samotná podstata rokovania a diskusie o dôležitých

otázkach verejného záujmu, medzi ktoré zásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia

chránenej ústavou bezpochyby patrí, si vyžaduje už na vstupe oboznámenie aktérov s

relevantnými informáciami, ktoré by mohli mať vplyv minimálne na obsah a rozsah takéhoto

rokovania a diskusie, a v konečnom dôsledku aj na samotný výsledok legislatívneho

procesu (porov. rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324; podobne

aj 2 BvR 758/07).

98.

Naznačené úvahy však neznamenajú, že každý člen zákonodarného zboru má povinnosť

oboznámiť sa s týmito relevantnými informáciami, a už vôbec nie to, že o každom aspekte

danej veci (návrhu zákona) je potrebné vykonať komplexnú a vyčerpávajúcu diskusiu.

Uvedené znamená iba to, že pri takýchto dôležitých otázkach s relevantným presahom

do ústavou chránenej dlhodobej udržateľnosti hospodárenia má mať poslanec reálnu možnosť

takéto informácie zohľadniť. Predmetná skutočnosť nevylučuje situáciu, že jeho rozhodnutie

bude vo výsledku rovnaké, zabezpečuje však, aby ústavou chránené hodnoty vstúpili

relevantným spôsobom do „hry“ a rozhodnutie konkrétneho poslanca a v konečnom dôsledku

národnej rady bolo prijaté s vedomím možnej dohry na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia

a fungovanie samospráv.

99.

Podľa

čl. 73 ods. 2 ústavy

poslanci národnej rady sú zástupcovia občanov. Mandát vykonávajú osobne podľa svojho

svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi.

100.

Takto konštruovaný tzv. reprezentatívny, slobodný, resp. voľný mandát priznáva poslancovi

národnej rady istú nezávislosť, a to najmä od príkazov fyzických či právnických osôb,

či iných orgánov verejnej moci a taktiež od politických strán a hnutí. Ak má mať poslanec

možnosť rozhodnúť sa podľa svojho svedomia a presvedčenia a bez príkazov v takýchto

dôležitých otázkach, je potrebné, aby si – aspoň v istej minimálnej miere – mohol

a vedel vytvoriť vlastný (osobný) názor, ktorý môže so svojím svedomím a presvedčením

konfrontovať. V opačnom prípade hrozí, že sa môže stať pasívnym aktérom prijímajúcim

odporúčania či dokonca príkazy od iných subjektov, čím by sa v konečnom dôsledku popierala

ústavou zakotvená reprezentatívna povaha poslaneckého mandátu.

101.

V tomto smere ústavný súd v náleze vo veci sp. zn. PL. ÚS 13/2022 konštatoval, že

nie je ľahké posúdiť dôsledky legislatívneho procesu a jeho kvality na stabilitu verejných

financií, resp. dopad prijatých legislatívnych opatrení na verejné rozpočty. Zároveň

však opätovne zdôrazňuje, že ak dlhodobá udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky

vstupuje „do hry“, poslanci národnej rady by pred samotným hlasovaním mali mať k dispozícii

určité množstvo relevantných informácií o tom, ako navrhovaný zákon zasiahne do dlhodobej

udržateľnosti hospodárenia. Čím väčší je zásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia,

tým väčší dôraz sa kladie na rozsah a relevanciu takýchto informácií, a to aj na informácie

o efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov.

III.3. Všeobecné východiská k posudzovaniu súladu zákona o štátnom rozpočte s ústavou

a ústavným zákonom

102.

Ústavný súd nebol dosiaľ vyzvaný na posúdenie ústavnej súladnosti zákona o štátnom

rozpočte, preto považuje za potrebné uviesť aspoň stručné teoretické východiská, ktoré

sú relevantné pre posudzovanie takéhoto súladu.

103.

V ústavných úpravách náležitostí, obsahu a procesu prijímania štátneho rozpočtu v

rámci krajín Európskej únie existujú značné rozdiely. Pokiaľ niektoré ústavy upravujú

problematiku štátneho rozpočtu v rámci samostatnej kapitoly (napr. nemecká v čl. 109

až 112, portugalská v čl. 105 až 107, poľská v čl. 219 až 227), resp. vo viacerých

relatívne podrobných ustanoveniach (napr. ústava Fínska v čl. 83 až 90), iné krajiny

Európy, medzi ktoré zaradzujeme aj Slovenskú republiku, upravujú vo svojich ústavách

štátny rozpočet iba minimálne (napr. čl. 42 Ústavy Českej republiky). V podmienkach

Slovenskej republiky ide o úpravu zakotvenú v čl. 58 ústavy, ktorý je zaradený v prvom

oddiele tretej hlavy s názvom Hospodárstvo Slovenskej republiky.

104.

Podľa

čl. 58 ods. 1

ústavy finančné hospodárenie Slovenskej republiky sa spravuje jej štátnym rozpočtom.

Štátny rozpočet sa prijíma zákonom.

105.

Podľa

čl. 58 ods. 2

ústavy príjmy štátneho rozpočtu, pravidlá rozpočtového hospodárenia, vzťahy medzi

štátnym rozpočtom a rozpočtami územných celkov ustanoví zákon.

106.

Podľa

čl. 58 ods. 3

ústavy štátne účelové fondy zapojené na štátny rozpočet Slovenskej republiky sa zriaďujú

zákonom.

107.

Pokiaľ ide o ďalšiu relevantnú ústavnú úpravu, v zmysle

čl. 119 písm. d)

ústavy vláda rozhoduje v zbore o návrhoch štátneho rozpočtu a štátneho záverečného

účtu.

108.

Podľa

čl. 86 písm. g)

ústavy národná rada schvaľuje štátny rozpočet, preveruje jeho plnenie a schvaľuje

štátny záverečný účet.

109.

Všetky ďalšie náležitosti zákona o štátnom rozpočte a požiadavky na proces jeho schválenia

vrátane tzv. fiškálnych pravidiel sú upravené na zákonnej úrovni (zákon o rozpočtových

pravidlách verejnej správy, zákon o tvorbe právnych predpisov, zákon o rokovacom poriadku

národnej rady). Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti ďalej ustanovuje pravidlá

rozpočtovej zodpovednosti vrátane limitu dlhu verejnej správy.

110.

Z teoretického hľadiska je potrebné uviesť, že zákon o štátnom rozpočte je zákonom,

ktorý nemá z pohľadu generality práva normatívnu povahu. Zákon o štátnom rozpočte

má formu zákona z dôvodu, že je aktom národnej rady [

čl. 86 písm. g) ústavy

] a ako taký je publikovaný v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (v niektorých krajinách

má aj inú formu ako zákon, napr. v Slovinsku ide o tzv. parlamentný dekrét). Jeho

obsahom je prejav vôle národnej rady, aby výkonná moc dosiahla pre štát určité príjmy

a vynaložila určité výdavky, to všetko na účely tam určené. Zákon o štátnom rozpočte

preto možno označiť aj ako účelovú (finálnu) normu, ktorá adresátom ustanovuje dosiahnutie

určitého ekonomického cieľa, a to bez toho, aby určil spôsob jeho realizácie. Spôsoby,

ktorými sa majú dosiahnuť ciele opísané v zákone o štátnom rozpočte, sú upravené predovšetkým

množstvom špeciálnych noriem často vydaných už pred prijatím zákona o štátnom rozpočte

(napr. normy daňového práva).

111.

Možno tak konštatovať, že schválením zákona o štátnom rozpočte [

čl. 86 písm. g) ústavy

] národná rada umožňuje vláde ako vrcholnému orgánu výkonnej moci (čl. 108 ústavy)

výkon jej právomocí. Národná rada, ktorej vláda návrh zákona o štátnom rozpočte predkladá,

v podstate posúdi možnosť plnenia vládneho programu, s ktorým pred ňu vláda predstúpila

a ktorý národná rada schválila [čl. 86 písm. f) a čl. 113 ústavy]. Vláda je za výkon

svojej funkcie (právomoci) zodpovedná národnej rade, a tá jej môže kedykoľvek vysloviť

nedôveru (čl. 114 ods. 1 ústavy).

112.

Monopol na iniciovanie rozpočtových zákonov teda prináleží vláde [čl. 119 písm. e)

ústavy], keďže štátny rozpočet predstavuje základný nástroj a rámec realizácie jej

politiky, a teda je aj výrazom jej zodpovednosti za správu štátu.

113.

Osobitné postavenie štátneho rozpočtu v zmysle už uvedených úvah je vyjadrené aj

textuálne v čl. 86 ústavy, v zmysle ktorého sa národná rada uznáša na zákonoch [písm.

a)] a schvaľuje štátny rozpočet [písm. g)].

114.

V teoretickej rovine možno doplniť, že vo viacerých krajinách Európskej únie je obmedzená

možnosť poslancov zákonodárneho zboru predkladať pozmeňujúce návrhy k štátnemu rozpočtu

[úplne napr. Írsko, čiastočne, teda bez možnosti zmeny celkových príjmov a výdavkov,

napr. Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Slovinsko, bližšie porovnanie OECD (2019),

“Parliament’s role in budgeting”, in Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries

2019, OECD Publishing, Paris].

115.

Pokiaľ ide o zákonnú úpravu a jej špecifiká, o návrhu zákona o štátnom rozpočte sa

rokuje v druhom a treťom čítaní, pričom tento návrh sa prideľuje všetkým výborom okrem

mandátového a imunitného výboru a výboru pre nezlučiteľnosť funkcií (

§ 87 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku). Všeobecná rozprava o návrhu zákona v prvom čítaní (

§ 73 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku) sa tak pri návrhu zákona o štátnom rozpočte nevykonáva.

Návrh zákona o štátnom rozpočte nesmie obsahovať zmeny, doplnenia ani zrušenia iných

zákonov (

§ 87 ods. 3

zákona o rokovacom poriadku). Zákon o štátnom rozpočte nepodlieha pripomienkovému

konaniu (§ 27 ods. 2 zákona o tvorbe právnych predpisov).

116.

Tvorba rozpočtu je teda hlavným nástrojom vlády na realizáciu jej politiky. Vláda

čerpá svoju legitimitu od národnej rady a národná rada zas od občanov, ktorí volia

svojich zástupcov do národnej rady (poslancov) vo voľbách. Vláda pri výkone svojej

právomoci podlieha kontrole národnej rady, ktorá jej kedykoľvek môže vysloviť nedôveru.

117.

V nadväznosti na uvedené ústavný súd považuje za potrebné zdôrazniť, že vníma riziko

judicializácie rozhodovania o ekonomických a politických otázkach (pozri aj P. Holländer

Finanční ústava aneb defenzivní konstitucionalismus současné doby in: Finanční ústava,

ed. Vojtěch Šimíček). Z uvedeného dôvodu považuje za nevyhnutné pridržiavať sa ústavnej

úpravy a rešpektovať ústavou nastavené hranice svojho prieskumu. Uvedené predstavuje

vyjadrenie už spomínanej zdržanlivosti ústavného súdu pri zásahoch do zákonodárnej

moci.

118.

V teoretickej rovine je ďalej vhodné ozrejmiť, že otázky stavu verejných financií

či hospodárenia štátov sa dostávali do pozornosti ústavodarcov zriedkavo. Napriek

uvedenému niektoré ústavy obsahujú viac či menej konkrétne požiadavky na rozpočet,

prípadne na proces jeho prijatia. Napríklad ústava Talianska (čl. 81 ods. 4) a ústava

Fínska (čl. 84) ustanovujú okrem iného požiadavku na krytie výdavkov príjmami, ústava

Švajčiarska (čl. 126) zas zakotvuje trvalo udržateľnú rovnováhu príjmov a výdavkov

a včasnosť kompenzácie prípadného deficitu. Ústava Rakúska (čl. 13 ods. 2) odkazuje

na zabezpečenie celkovej rovnováhy vo financiách. Nemecký Základný zákon (čl. 109

ods. 3) ustanovuje požiadavku na v zásade vyrovnané rozpočty bez príjmov z pôžičiek.

119.

Maďarský Základný zákon z roku 2011 ustanovuje limity na štátny rozpočet cez výšku

štátneho dlhu (čl. 36 ods. 4, 5 a 6), rozsah ústavnoprávneho prieskumu tamojšieho

ústavného súdu vo vzťahu k rozpočtu (čl. 37 ods. 4), spôsob zapojenia tamojšej Rozpočtovej

rady do procesu prípravy štátneho rozpočtu (čl. 44), ako aj podmienenie prijatia štátneho

rozpočtu súhlasom Rozpočtovej rady (čl. 44 ods. 3), teda v podstate právo absolútneho

veta Rozpočtovej rady vo vzťahu k návrhu štátneho rozpočtu.

120.

V naznačenej súvislosti je však potrebné dodať, že zverenie práva veta rozpočtovým

radám je skôr výnimkou než pravidlom, a to predovšetkým vychádzajúc z nízkej demokratickej

legitimity takýchto orgánov v porovnaní s občanmi volenými zákonodárnymi zbormi (pozri

aj M. Antoš: Dluhové brzdy ve střední Evropě: proč všichni nemluvíme německy? in

Finanční ústava, ed. Vojtěch Šimíček).

121.

Ústavný súd v nadväznosti na už uvedené konštatuje, že jeho úlohou v konaní o súlade

právnych predpisov podľa

čl. 125 ods. 1 ústavy

nie je hľadať optimálne riešenia na zabezpečenie rešpektovania určitých odborných

či morálnych štandardov pri prijímaní štátneho rozpočtu (napr. limitovaním vytvárania

deficitu, resp. zamedzovaním ďalšieho zadlžovania sa), prípadne určovanie lepšieho

či vhodnejšieho spôsobu jeho schvaľovania v národnej rade (napr. v podobe posilňovania

postavenia Rady pre rozpočtovú zodpovednosť).

122.

Ústavný súd si je na jednej strane vedomý skutočnosti, že silné rozpočtové rady a

prísnejšie pravidlá pre zadlžovanie majú za následok stabilnejšie verejné financie

a nižšiu mieru zadlžovania [pozri Xavier Debrun and Manmohan S. Kumar: Fiscal Rules,

Fiscal Councils and All That: Commitment Devices, Signalling Tools, or Smokescreens?;

Hagemann, R. (2011), "How Can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?", OECD

Journal: Economic Studies, vol. 2011/1; tiež Garrett E, Graddy EA, Jackson HE. Fiscal

Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy. Cambridge University Press;

2008. s. 120]. Zároveň však jedným dychom dopĺňa, že posilňovanie postavenia Rady

pre rozpočtovú zodpovednosť – akokoľvek by sa mohlo javiť všeobecne prospešné – mu

v zmysle ústavy neprináleží. V

čl. 4

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti je pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

vymedzená (aj) vo vzťahu k ovplyvňovaniu štátneho rozpočtu nepriamo, teda prostredníctvom

monitorovania a poskytovania správ a stanovísk. Z ústavy a ani ústavného zákona o

rozpočtovej zodpovednosti nemožno vyvodiť rozhodovaciu či hoci len spolurozhodovaciu

právomoc Rady pre rozpočtovú zodpovednosť v procese prípravy a schvaľovania zákona

o štátnom rozpočte.

123.

Zároveň je vhodné poukázať na skutočnosť, že „sankcie“ za hospodárenie, resp. jeho

zhoršenie sú (ústavodarcom) ustanovené v čl. 5 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

V týchto „sankciách“ je taktiež premietnutý už opísaný vzťah vlády a národnej rady

v oblasti štátneho rozpočtu, keď podľa

čl. 5 ods. 8

ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti pri dosiahnutí určitej úrovne dlhu (50

% podielu na hrubom domácom produkte a viac) musí vláda okrem iného požiadať národnú

radu o vyslovenie dôvery, teda v podstate o potvrdenie mandátu na výkon svojej politiky

(medzi ďalšie sankcie patrí taktiež povinnosť vlády predložiť na rokovanie národnej

rady návrh opatrení, ktorými navrhuje zabezpečiť zníženie dlhu, zníženie platov členov

vlády, neumožnenie vláde predložiť návrh rozpočtu verejnej správy s nárastom výdavkov,

resp. s rozpočtovým schodkom atď.). Z Hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky

2025 až 2027 vypracovanom Radou pre rozpočtovú zodpovednosť vyplýva, že takáto situácia,

keď vláda bude musieť národnú radu požiadať o vyslovenie dôvery, nastane budúci rok,

keď vláde skonči výnimka podľa čl. 5 ods. 10 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti

(hodnotiaca správa je dostupná na webovom sídle Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

https://www.rrz.sk/hodnotenie-rozpoctu-verejnej-spravy-na-roky-2025-az-2027/).

124.

Ústavné zakotvenie konkrétnych rozpočtových pravidiel predstavuje mantinely ústavnoprávneho

prieskumu vo vzťahu k štátnemu rozpočtu. V tomto smere je potrebné zdôrazniť, že prvoradú

a všeobecnú zodpovednosť za štátny rozpočet nesie vláda, ktorá je za výkon svojej

právomoci zodpovedná národnej rade, a následne národná rada nesie svoju politickú

zodpovednosť pred občanmi – voličmi. Vstup ústavného súdu do týchto vzťahov by opodstatňovalo

iba podstatné narušenie ústavnosti.

125.

Zásah ústavného súdu teda prichádza do úvahy predovšetkým v prípade porušenia ústavných

požiadaviek. Ako príklad možno uviesť obchádzanie konkrétnej ústavnej požiadavky na

vyrovnaný rozpočet započítaním pôžičiek ako čistých príjmov (rozhodnutie Najvyššieho

súdu New Jersey vo veci Lance v. McGreevy z 26. 7. 2004) alebo obchádzanie ústavne

zakotvenej dlhovej brzdy cez účtovné operácie (rozsudok nemeckého spolkového ústavného

súdu 2 BvF 1/22 z 15. 11. 2023).

126.

Sumarizujúc už uvedené, štátny rozpočet predstavuje základný nástroj na realizáciu

vládnej politiky, a preto je potrebné ho vnímať predovšetkým v politickej a ekonomickej

rovine. Spor o vládnu politiku realizovanú na podklade štátneho rozpočtu, teda o zásadné

politické a ekonomické otázky, by sa cez konanie o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ods. 1

ústavy (o súlade zákona o štátnom rozpočte) nemal prenášať na ústavný súd. Ústava

je totiž založená na princípe vlády väčšiny (

čl. 113 ústavy

) a vlády na čas (

čl. 73 ods. 1

a taktiež

čl. 30 ods. 2 ústavy

). Podstata demokratického systému vychádzajúceho z uvedených princípov spočíva v

tom, že aktuálne zvolená väčšina má právo počas volebného obdobia realizovať svoj

program, na ktorého plnenie bola splnomocnená občanmi vo voľbách. Hlavným arbitrom

politických a programových cieľov politických strán a hnutí nie je ústavný súd ako

ochranca ústavnosti, ale občan-volič ako zdroj moci (

čl. 2 ods. 1

ústavy).

III.4. Posúdenie dôvodnosti návrhu

127.

Navrhovatelia namietajú nesúlad napadnutého zákona s

čl. 1 ods. 1

prvou vetou,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 31

,

čl. 73 ods. 2

,

čl. 78 ods. 2

a

čl. 86 písm. a)

a g) ústavy, ako aj s

čl. 55a

ústavy v spojení s čl. 1 ústavného zákona z dôvodu skráteného času na jeho prerokovanie

v Hospodárskej a sociálnej rade, v parlamentných výboroch, na samotnej schôdzi národnej

rady, ako aj nedostatočný čas na zohľadnenie prípadných pripomienok odbornej verejnosti.

Taktiež namietajú aj samotný obsah napadnutého zákona, a to z dôvodu nerešpektovania

limitov verejných výdavkov a z dôvodu ohrozenia dlhodobej udržateľnosti hospodárenia

Slovenskej republiky.

128.

Pokiaľ navrhovatelia poukazujú na skrátený čas na prerokovanie napadnutého zákona

Hospodárskou a sociálnou radou, ústavný súd konštatuje, že táto skutočnosť sama osebe

nemôže vyvolať ústavnoprávne dôsledky, ktorých sa navrhovatelia domáhajú. Ústava a

ani ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti neustanovujú ako podmienku prijatia

zákona o štátnom rozpočte jeho prerokovanie v Hospodárskej a sociálnej rade. Zároveň

je potrebné doplniť, že v prípade

§ 4 ods. 3 písm. c) č. 103/2007 Z. z.

o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene a doplnení niektorých

zákonov (zákon o tripartite) v znení neskorších predpisov nejde ani o také zákonné

ustanovenie, ktoré by v sebe obsahovalo princíp vyjadrený v niektorom článku ústavy.

Okrem toho, ako uznávajú aj samotní navrhovatelia, Hospodárska a sociálna rada napadnutý

zákon v skutočnosti aj napriek časovému obmedzeniu prerokovala a v nadväznosti na

toto jej prerokovanie proti nemu vzniesla viaceré pripomienky, pričom vláde vo výsledku

navrhla prepracovanie návrhu štátneho rozpočtu.

129.

Ústavný súd berie ohľad na skutočnosť, že došlo k časovému a aj obsahovému zúženiu

diskusie na príslušných parlamentných výboroch. Ani uvedené však v zmysle už uvedených

teoretických východísk nemá bez ďalšieho presah do ústavnoprávnej roviny. Z predložených

dokumentov vyplýva, že príslušné výbory napadnutý zákon aj napriek časovému obmedzeniu

prerokovali a vyjadrili súhlas a odporúčanie schváliť návrh zákona o štátnom rozpočte,

a to bez pripomienok. Ústavný súd si je vedomý skutočnosti, že reálny čas na prerokovanie

bol značne obmedzený, avšak v špecifických okolnostiach danej veci (časových i vecných)

nevylučoval jeho prerokovanie, resp. vznesenie relevantných námietok a pripomienok.

130.

Ak navrhovatelia namietajú samotné využitie postupu podľa

§ 35 ods. 7

zákona o rokovacom poriadku (skrátenie diskusie v národnej rade), ústavný súd akceptuje

tvrdenie národnej rady a vlády, že takýto postup nie je pri rokovaní o návrhu zákona

o štátnom rozpočte vylúčený (§ 87 zákona o rokovacom poriadku). Ústavný súd na druhej

strane uznáva aj relevanciu tvrdenia navrhovateľov, že aj keď takýto postup nie je

zákonom o rokovacom poriadku vylúčený, mohol by vo svojich dôsledkoch predstavovať

postup v rozpore s ústavou (predovšetkým s

čl. 31 ústavy

). V predmetnej veci však nebolo preukázané, že by bola diskusia o napadnutom zákone

obmedzená do tej miery, že by došlo k vylúčeniu samotného prerokovania (prediskutovania)

návrhu zákona na pôde národnej rady (PL. ÚS 13/2022). V tomto bode ústavný súd pripomína

už uvedené špecifiká zákona o štátnom rozpočte a jeho schvaľovania vrátane monopolu

vlády na predkladanie zákona o štátnom rozpočte na schválenie národnej rade a z toho

vyplývajúci vzťah medzi vládou a národnou radou (časť III.3. tohto nálezu).

131.

Navrhovatelia ďalej argumentujú porušením

§ 35 ods. 8

zákona o rokovacom poriadku z dôvodu, že pozmeňujúce návrhy viacerých poslancov neboli

prečítané a bolo o nich hlasované bez toho, aby sa s nimi mohli poslanci národnej

rady oboznámiť. V tomto bode ústavný súd považuje z pohľadu rešpektovania ústavných

záruk (predovšetkým

čl. 31

a

čl. 73 ods. 2

ústavy) za rozhodujúcu skutočnosť, že s predmetnými pozmeňujúcimi návrhmi sa mohli

poslanci oboznámiť, a to z webového sídla národnej rady (

§ 82 ods. 2

zákona o rokovacom poriadku), a že následne bolo možné o týchto pozmeňujúcich návrhoch

hlasovať. Takýto postup, aj keď ho skutočne možno považovať za neobvyklý a v napätí

so zákonom o rokovacom poriadku (úroveň zákonnosti), ešte bez ďalšieho neznamená,

že naráža aj na hranice ústavnosti. Ako už bolo uvedené, reálna možnosť poslancov

národnej rady oboznámiť sa s pozmeňujúcimi návrhmi a následná možnosť o nich hlasovať

sú v okolnostiach danej veci na naplnenie požiadaviek vyplývajúcich z ústavy postačujúce.

Uvedené nemožno vykladať tak, že ústavný súd takýto postup schvaľuje či aprobuje ako

štandardný, ale to, že ústavou nastavené pravidlá ho v danej veci nevylučovali.

132.

Ak navrhovatelia poukazujú na skutočnosť, že pozmeňovacie návrhy neboli ako celok

prečítané pred samotným hlasovaním, ústavný súd opätovne konštatuje, že s obsahom

pozmeňujúcich návrhov sa poslanci mohli oboznámiť a že následne sa o týchto pozmeňovacích

návrhoch uskutočnilo hlasovanie.

133.

V uvedených súvislostiach ústavný súd prihliada aj na tvrdenia národnej rady a vlády

podporené priložením príslušných prejavov poslancov národnej rady k tlači 100 a neprečítanými

pozmeňujúcimi návrhmi k tlači 100, ako aj prepisom rozpravy, v rámci ktorej sa čítali

niektoré pozmeňujúce návrhy poslancov, o znakoch obštrukčného správania niektorých

poslancov národnej rady (celkovo ide o 23 pozmeňujúcich návrhov, z ktorých väčšina

má rozsah približne 60 strán a vo vzťahu ku ktorým príslušní poslanci výslovne požiadali

o ich

„doslovné prečítanie od prvého bodu po bod posledný vrátane príloh“

, pozn.). Tvrdené obštrukčné správanie malo vo svojej podstate spočívať v umelom odďaľovaní

hlasovania o návrhu štátneho rozpočtu na rok 2024. Uvedené uznávajú aj samotní navrhovatelia,

ktorí však poukázali na skutočnosť, že nie všetci poslanci parlamentnej menšiny usilovali

o takého obštrukcie. Zároveň ústavný súd v tomto bode prihliada na argument národnej

rady a vlády o tom, že v prípade neschválenia štátneho rozpočtu na rok 2024 do konca

roka 2023 v dôsledku umelého predlžovania diskusie by nevyhnutne nastalo rozpočtové

provizórium (príslušné rokovanie prebiehalo 20. a 21. decembra 2023, pozn.).

134.

Ústavný súd v tomto bode pripomína, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ

chrániť menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor

v rozhodovacom procese parlamentu. Ako už bolo konštatované, splnenie tejto podmienky,

teda možnosti menšiny zaujať a prezentovať svoje stanovisko k prerokovávanému návrhu

zákona, nebolo relevantným spôsobom spochybnené (čl. 31 ústavy). Ak obštrukcia (hoci

aj legálna) znamená zneužitie práva, takémuto postupu ústavný súd neposkytuje ochranu.

135.

Pokiaľ ide o oboznámenie sa s relevantným stanoviskom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť

a jej výhradami, už samotní navrhovatelia uznávajú, že 15. decembra 2023 boli vláda

a národná rada upozornené na skutočnosť, že návrh rozpočtu výrazne presahuje limity

verejných výdavkov a že ohrozuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky.

Z prepisu rozpravy v národnej rade taktiež vyplýva, že viacerí rečníci opakovane poukazovali

na stanovisko a závery Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a ekonomické a iné dôsledky

prijatia napadnutého zákona. Na základe uvedeného možno uzavrieť, že poslanci národnej

rady si boli v dostatočnej miere vedomí navrhovateľmi a Radou pre rozpočtovú zodpovednosť

tvrdených dôsledkov a s týmto vedomím hlasovali (čl. 73 ods. 2 ústavy).

136.

Navrhovatelia ďalej tvrdia, že obsah napadnutého zákona nerešpektuje platné limity

verejných výdavkov, na čo upozornila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, a že v dôsledku

uvedeného napadnutý zákon závažným spôsobom ohrozuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia

Slovenskej republiky v zmysle čl. 55a ústavy.

137.

Vo vzťahu k limitom verejných výdavkov ústavný súd akceptuje tvrdenie vlády, že limit

verejných výdavkov nie je ústavným inštitútom, ale inštitútom zákonným (vtedy platný

a účinný § 30aa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy). Skutočnosť, že

ide o zákonný, a nie ústavný inštitút, preukazuje aj vývoj jeho úpravy v právnom poriadku

Slovenskej republiky. Článok 7 ods. 3 ústavného zákona, ktorý bol prijatý ešte v roku

2011, ustanovuje, že postup pri určení limitu verejných výdavkov ustanoví zákon. Avšak

k ustanoveniu limitu verejných výdavkov došlo až s účinnosťou od 1. apríla 2022, teda

po takmer 11 rokoch od prijatia ústavného zákona. Ďalej národná rada na svojom zasadnutí

27. februára 2024 neschválila uznesenie k limitom verejných výdavkov na roky 2024

až 2027. Novelizáciou zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy následne zaviedla

nový výpočet limitu verejných výdavkov.

138.

Ústavný súd v nadväznosti na uvedené pripomína, že zo systematiky ústavného zákona

o rozpočtovej zodpovednosti vyplývajú už spomínané „sankcie“ za zhoršovanie hospodárenia

(čl. 5), ako aj výnimka z nich na obdobie 24 mesiacov počnúc prvým dňom nasledujúcim

po dni, v ktorom bolo schválené programové vyhlásenie vlády a vyslovená dôvera vláde

(čl. 5 ods. 10).

139.

Ústavný súd si je vedomý argumentu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, že inštitút

limitu verejných výdavkov je hlavným nástrojom na riadenie rozpočtu a zlepšovanie

dlhodobej udržateľnosti. „Povýšenie“ konkrétnej výšky limitu na ústavný nástroj či

princíp však nie je v právomoci ústavného súdu, ale ústavodarcu.

140.

Pokiaľ ide o zásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky,

ústavný súd považuje za vhodné poukázať na rozdiel medzi touto vecou a vecou vedenou

pod sp. zn. PL. ÚS 13/2022 (tzv. prorodinný balíček). Zásah do dlhodobej udržateľnosti

(v jeho procesnom aspekte) bol v označenej veci založený na tom, že súbor predmetných

opatrení s preukázateľným dopadom na hospodárenie Slovenskej republiky bol prerokovaný

iba v skrátenom legislatívnom konaní, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky, pričom

zároveň nebol vopred krytý a v nezanedbateľnej miere zaťažoval (všetky) budúce rozpočty

(teda išlo o neprefinancované trvalé výdavkové opatrenia). V tejto veci ide na rozdiel

od veci sp. zn. PL. ÚS 13/2022 o jeden štátny rozpočet, ktorý síce sám osebe môže

mať negatívny dopad na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia, avšak možno ho v čase izolovať

a jeho negatívne dôsledky v budúcnosti kompenzovať (napr. konsolidačnými opatreniami).

141.

Ďalej navrhovatelia uviedli, že rozpočtovaný pokles deficitu v roku 2024 vyplýva

iba z metodicky nesprávneho posunu financovania energetickej pomoci z fondov Európskej

únie, že rozpočtu chýbajú konkrétne opatrenia na splnenie cieľov počas celého rozpočtového

horizontu, že návrh rozpočtu na roky 2025 a 2026 je z pohľadu naplnenia účelu viacročného

rozpočtu nepostačujúci, že existuje hrozba vzniku neudržateľnej úrovne dlhu v horizonte

najbližších 15 až 20 rokov, že návrh rozpočtu nezlepšuje udržateľnosť verejných financií

a že bezprecedentne vysoká rezerva v navrhovanom rozpočte môže byť použitá na ďalšie

navýšenie dlhu.

142.

Ústavný súd si je vedomý skutočnosti, že pri vypočítavaní poklesu deficitu mohlo

dôjsť k zvoleniu nesprávneho metodického postupu. Zároveň však konštatuje, že nemôže

v takýchto sporoch (spor parlamentnej väčšiny a menšiny o ekonomických a politických

otázkach) vystupovať ako v podstate superaudítorsky úrad skúmajúci správnosť zvolených

odborných postupov či reálnosť ekonomických aspektov štátneho rozpočtu. Priestor na

zásah ústavného súdu by sa otváral predovšetkým v prípade obchádzania konkrétnych

a objektívne merateľných ústavou, resp. ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti

nastavených pravidiel, prípade v širšom ponímaní pri neudržateľnom negatívnom zásahu

do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky.

143.

Samotná potenciálna existencia hrozby vzniku neudržateľnej úrovne dlhu v strednodobom

či dlhodobom časovom horizonte však z pohľadu súčasného znenia ústavy a ústavného

zákona o rozpočtovej zodpovednosti, majúc pritom na zreteli predovšetkým princíp deľby

moci vlastný právnemu štátu, neoprávňuje ústavný súd na taký významný zásah do zákonodarnej

a výkonnej moci, akým je vyslovenie nesúladu celého štátneho rozpočtu s ústavou, resp.

ústavným zákonom o dlhodobej udržateľnosti.

144.

Pokiaľ ide o namietaný nesúlad s

čl. 78 ods. 2 ústavy

(Za výroky pri výkone funkcie poslanca prednesené v Národnej rade Slovenskej republiky

alebo v jej orgáne nemožno poslanca trestne stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu.

Poslanec podlieha disciplinárnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky.), ústavný

súd konštatuje, že v návrhu nie je uvedená relevantná argumentácia k samostatnému

posúdeniu súladu napadnutého zákona s týmto článkom ústavy.

145.

V závere ústavný súd považuje za vhodné zhrnúť, že zákon o štátnom rozpočte je špecifickým

zákonom bez normatívnej povahy (tzv. účelová, resp. finálna norma), ktorého náležitosti

sú na ústavnej úrovni v našich podmienkach špecifikované v minimálnom rozsahu (bod

110 nálezu). Jeho osobitné postavenie je vyjadrené aj priamo v ústave tým, že o jeho

návrhu rozhoduje v zbore vláda (monopol zákonodarnej iniciatívy) a následne ho ako

zákon schvaľuje národná rada (na rozdiel od uznášania sa na iných zákonoch). Schválením

zákona o štátnom rozpočte národná rada umožňuje vláde ako vrcholnému orgánu výkonnej

moci výkon jej právomoci (realizáciu programu, na ktorý dostala od národnej rady mandát),

a počas celého výkonu ju kontroluje a kedykoľvek jej môže vysloviť nedôveru. Do opísaného

vzťahu by mohol ústavný súd vstupovať len celkom výnimočne. Pri námietkach nedostatkov

legislatívneho procesu sa ústavný súd pridržiava triezveho prístupu k prieskumu, sledujúc

pritom minimalizáciu svojich zásahov do právomoci národnej rady. Vstup ústavného súdu

opodstatňujú predovšetkým také významné pochybenia, ako je nerešpektovanie konkrétnych

ústavných pravidiel a požiadaviek, prípadne zákonných ustanovení s relevantným presahom

do ústavy. Takéto konkrétne pochybenia v rámci legislatívneho procesu, aj keď mimoriadne

neobvyklého, zistené neboli. Ústavný súd vníma odborné argumenty Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť o stave verejných financií, nedostatočne efektívnom uplatňovaní pravidla

limitu dlhu verejnej správy, ako aj o postupnom zhoršovaní dlhodobej udržateľnosti

hospodárenia Slovenskej republiky. Platná ústavná úprava však neumožňuje posilňovanie

jeho pozície v procese prijímania štátneho rozpočtu cez konanie o súlade právnych

predpisov na ústavnom súde. Uvedené je v rukách ústavodarcu, ktorý vykonáva štátnu

moc zverenú mu občanmi – voličmi.

146.

Vzhľadom na všetko už uvedené ústavný súd návrhu nevyhovel.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 18. decembra 2024

Ivan Fiačan

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky