V mene Slovenskej republiky

214

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 13/2020-252

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana (sudca

spravodajca) a zo sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava

Duriša, Rastislava Kaššáka, Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku,

Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu

skupiny 34 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky,

zastúpených advokátskou kanceláriou Kallan Legal, s. r. o., Súmračná 25, Bratislava,

IČO 52 304 604, v mene ktorej koná advokát a konateľ spoločnosti JUDr. Robert Kaliňák,

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

na vyslovenie nesúladu ustanovení § 4b ods. 2 v časti

„dňom nasledujúcim po dni doručenia“

a ods. 3 písm. a) v časti

„jeho zotrvaním vo funkcii môže byť vážne ohrozená dôveryhodnosť súdnictva alebo dobrá

povesť súdnictva“

, ustanovenia § 26 ods. 2 v časti

„dňom nasledujúcim po dni doručenia“

, ustanovení

§ 33 ods. 1

a

2 zákona č. 185/2002 Z. z.

o Súdnej rade Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov a ustanovenia

§ 43 ods. 3 zákona č. 757/2004 Z. z.

o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (

čl. II

a

III zákona č. 62/2020 Z. z.

o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej

ľudskej choroby COVID-19 a v justícii a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony)

s Ústavou Slovenskej republiky, za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho

účastníka konania, takto

r o z h o d o l

Návrhu

n e v y h o v u j e .

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Uznesením č. k. PL. ÚS 13/2020-103 z 13. mája 2020 ústavný súd prijal na ďalšie konanie

návrh skupiny 34 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovatelia“)

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade ustanovení § 4b ods. 2 v časti

„dňom nasledujúcim po dni doručenia“

a ods. 3 písm. a) v časti

„jeho zotrvaním vo funkcii môže byť vážne ohrozená dôveryhodnosť súdnictva alebo dobrá

povesť súdnictva“

, ustanovenia § 26 ods. 2 v časti

„dňom nasledujúcim po dni doručenia“

, ustanovení

§ 33 ods. 1

a

2 zákona č. 185/2002 Z. z.

o Súdnej rade Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o súdnej rade“) a ustanovenia

§ 43 ods. 3 zákona č. 757/2004 Z. z.

o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej

len „zákon o súdoch“), teda o súlade čl. II a III zákona č.

62/2020 Z. z.

o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej

ľudskej choroby COVID-19 a v justícii a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony

(ďalej len „zákon č. 62/2020 Z. z.“) s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

a

čl. 31 ústavy

z dôvodu nedodržania zákonných podmienok skráteného legislatívneho konania. Iné (obsahové)

dôvody nesúladu napadnutých právnych predpisov navrhovatelia neuvádzajú.

2.

Zákonom č.

62/2020 Z. z.

boli okrem iného novelizované nielen ustanovenia zákona o súdnej rade a zákona o

súdoch, ale aj ustanovenia zákona č.

351/2011 Z. z.

o elektronických komunikáciách. Pre úplnosť je potrebné uviesť, že citovaným uznesením

ústavného súdu z 13. mája 2020 bol prijatý aj návrh na začatie konania o súlade ustanovení

zákona č.

351/2011 Z. z.

o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov s ústavou, pričom ústavný

súd daným uznesením zároveň pozastavil účinnosť niektorých jeho ustanovení (uverejnené

pod č.

144/2020 Z. z.

). Uznesením č. k. PL. ÚS 13/2020-185 z 27. mája 2020 (uverejnené pod č.

145/2020 Z. z.

) bolo konanie v časti týkajúcej sa zákona č.

351/2011 Z. z.

zastavené, pretože zákonodarca jeho novelou, zákonom č.

119/2020 Z. z.

, reagoval na argumenty uvedené v uznesení o prijatí, resp. pozastavení účinnosti.

Týmto nálezom je tak rozhodnuté o celom zvyšku návrhu navrhovateľov. Vzhľadom na legislatívno-procesné

námietky proti napadnutým ustanoveniam ústavný súd ich v tomto náleze označil tak

v podobe novely, ako aj novelizovaného zákona (porov. PL. ÚS 8/2013, bod 18).

3.

Navrhovatelia v prerokúvanej časti namietajú, že napadnuté normy boli prijaté, resp.

zmenené v skrátenom legislatívnom konaní, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky.

Podľa

§ 89 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z.

o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

(ďalej len „zákon o rokovacom poriadku“)

„Za mimoriadnych okolností, keď môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a

slobôd alebo bezpečnosti alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody, národná rada

sa môže na návrh vlády uzniesť na skrátenom legislatívnom konaní o návrhu zákona.“

. Podľa navrhovateľov nesplnením citovaných zákonných podmienok malo dôjsť k nesúladu

predmetných ustanovení s ústavným princípom právneho štátu (

čl. 1 ods. 1 ústavy

), princípom legality (

čl. 2 ods. 2 ústavy

) a princípom ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti

(

čl. 31 ústavy

). Predmetom ústavného prieskumu sú nasledovné (podčiarknuté) ustanovenia vnesené

do súvisiaceho textu právnej úpravy

a)

Podľa

§ 4b ods. 2 zákona

o súdnej rade

„Predseda súdnej rady písomne oznámi vzdanie sa funkcie podpredsedovi súdnej rady,

ak ho niet, vekovo najstaršiemu členovi súdnej rady. Funkcia predsedu súdnej rady

zaniká dňom nasledujúcim po dni doručenia oznámenia podľa prvej vety.“

. V predchádzajúcom znení právnej normy zanikala funkcia predsedu súdnej rady uplynutím

dvoch kalendárnych mesiacov od doručenia oznámenia. Novela to ustanovením

„dňom nasledujúcim po dni doručenia“

zmenila.

b)

Obdobne, podľa

§ 26 ods. 2 zákona

o súdnej rade

„Člen súdnej rady písomne oznámi vzdanie sa funkcie člena súdnej rady predsedovi súdnej

rady. Funkcia člena súdnej rady zaniká dňom nasledujúcim po dni doručenia oznámenia

predsedovi súdnej rady.“

.

c)

Na tieto ustanovenia nadväzuje prechodné ustanovenie v

§ 33 zákona

o súdnej rade

„(1) Ak ku dňu účinnosti tohto zákona plynie lehota podľa § 26 ods. 2 v znení účinnom

predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, funkcia člena súdnej rady, ktorý sa

vzdal funkcie člena súdnej rady, zanikne deň nasledujúci po dni účinnosti tohto zákona.

(2) Ak ku dňu účinnosti tohto zákona plynie lehota podľa § 4b ods. 2 v znení účinnom

predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, funkcia predsedu súdnej rady, ktorý

sa vzdal funkcie predsedu súdnej rady, zanikne deň nasledujúci po dni účinnosti tohto

zákona.“

.

d)

Podľa

§ 4b ods. 3 písm. a) zákona

o súdnej rade „

Súdna rada môže predsedu súdnej rady odvolať, ak jeho zotrvaním vo funkcii môže byť

vážne ohrozená dôveryhodnosť súdnictva alebo dobrá povesť súdnictva.“

. Novelou bol takto doplnený nový dôvod na odvolanie predsedu súdnej rady.

e)

Podľa

§ 43 ods. 3 zákona

o súdoch

„Ak nie je nikto vymenovaný do funkcie predsedu najvyššieho súdu ani do funkcie podpredsedu

najvyššieho súdu, alebo ak má podpredseda najvyššieho súdu v čase, keď zastupuje predsedu

najvyššieho súdu dočasne pozastavený výkon funkcie sudcu, neodkladné úlohy predsedu

najvyššieho súdu vykonáva vekom najstarší sudca najvyššieho súdu.“

. Účelom navrhovanej právnej úpravy bolo zabezpečiť riadne fungovanie Najvyššieho

súdu Slovenskej republiky, a to v situáciách, ktoré doterajšia právna úprava nepredvídala,

resp. ktoré so sebou aplikačná prax počas existencie najvyššieho súdu dovtedy nepriniesla.

4.

Navrhovatelia na začiatku svojej argumentácie citujú časť dôvodovej správy, podľa

„

ktorej je cieľom návrhu zákona prijatie (i) niektorých mimoriadnych opatrení v súvislosti

so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby Covid-19 a (ii) niektorých opatrení

v justícii. V prípade mimoriadnych opatrení v justícii, sa právna úprava zameriava

na sfunkčnenie Súdnej rady Slovenskej republiky najmä s ohľadom na aktuálne vzdanie

sa funkcie piatich jej členov a na zabezpečenie riadneho fungovania Najvyššieho súdu

Slovenskej republiky z hľadiska jeho riadenia a správy.“

.

5.

Dôvodová správa podľa navrhovateľov neuvádza žiadnu relevantnú argumentáciu, rovnako

ako neuvádza žiadnu súvislosť šírenia nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19

s nevyhnutnou potrebou novelizácie ustanovení dotýkajúcich sa personálneho obsadenia

súdnej rady a najvyššieho súdu.

6.

Mimoriadna okolnosť, ktorú predpokladá

§ 89 zákona

o rokovacom poriadku, musí spĺňať kritériá určitej kvality, čo podľa navrhovateľov

znamená, že za ňu možno označiť len také udalosti, ktoré nie sú bežné a vymykajú sa

štandardným a predvídateľným dejom v spoločnosti bez ohľadu na to, či sú takéto udalosti

následkom konania človeka alebo prírody.

7.

Predkladateľ zákona má zákonnú povinnosť návrh na začatie skráteného konania riadne

odôvodniť, na ktorú však v danom prípade úplne rezignoval, čo vyvoláva legitímne podozrenie

z účelovosti takéhoto postupu navrhovateľa zákona – vlády v snahe presadiť zmeny v

zákonoch vzťahujúcich sa na personálne obsadenie justičných orgánov bez ich podrobenia

dôslednej verejnej a parlamentnej diskusii pred schválením.

8.

Samotná skutočnosť, že u piatich členov súdnej rady došlo ku vzdaniu sa funkcie,

ani skutočnosť, že najvyšší súd nebol v čase prijímania zákona obsadený predsedom

ani podpredsedom, nie sú takými mimoriadnymi okolnosťami, v dôsledku ktorých by mohlo

dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo k hrozbe

vzniku značných hospodárskych škôd štátu. Naopak, ide o bežné situácie, ktoré možno

predvídať.

9.

Činnosť súdnej rady, ako aj zabezpečenie vedenia najvyššieho súdu v prípadoch vzniku

personálnych zmien boli legislatívne upravené, aj keď, ako navrhovatelia dodávajú,

nie ideálne, a preto neexistuje legitímny cieľ odôvodňujúci prijatie novej zákonnej

úpravy v skrátenom legislatívnom konaní v dôsledku šírenia COVID-19, ktoré s riadnym

fungovaním týchto inštitúcií nijako nesúvisí.

10.

Navrhovatelia tiež zdôraznili, že ku vzniku situácie, ktorá mala byť dôvodom na prijatie

zákona v skrátenom legislatívnom konaní, prispela aktívne samotná vláda Slovenskej

republiky, resp. ministerka spravodlivosti, ktorá dotknutým členom súdnej rady oznámila,

že nemajú dôveru vlády a národnej rady, a vyzvala ich, aby sa preto ďalších zasadnutí

súdnej rady nezúčastňovali.

11.

Navrhovatelia považujú novelizáciu

§ 4b ods. 3 písm. a) zákona

o súdnej rade za účelovú. Takáto vágna a neurčitá právna úprava možnosti odvolania

najvyššieho predstaviteľa sudcovskej samosprávy predstavuje pri jej voľnom extenzívnom

výklade zneužiteľný prostriedok pri procese odvolávania predsedu súdnej rady. Cieľom

predmetného ustanovenia je práve vytvorenie legislatívnej možnosti pre elimináciu

konkrétnej osoby z pozície predsedu súdnej rady. Takýto cieľ však nesmie byť v právnom

štáte považovaný za legálny a legitímny predpoklad splnenia podmienok pre možnosť

schválenia zákona v skrátenom legislatívnom konaní. Snahou bolo vyhnúť sa v procese

prijímania zákonov riadnej odbornej, verejnej aj politickej diskusii. Svojvôľa zákonodarcu

pri nerešpektovaní pravidiel legislatívneho procesu pri schvaľovaní zákona musí vyústiť

do rozporu takéhoto zákona s ústavou.

12.

Každý poslanec národnej rady je pri výkone poslaneckého mandátu povinný rešpektovať

čl. 2 ods. 2 ústavy

, ktorý mu ukladá povinnosť realizovať výkon poslaneckého mandátu v rámci legislatívneho

procesu iba v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Z hľadiska princípov parlamentnej

demokracie na ustanovenia

čl. 1 ods. 1

a

čl. 2 ods. 2

úzko nadväzuje aj

čl. 31

ústavy, ktorý v demokratickej spoločnosti chráni slobodnú politickú súťaž. Jej integrálnou

súčasťou je aj právna úprava legislatívneho procesu, ktorá zabezpečuje, aby boli zákony

pred ich schválením predmetom verejnej, odbornej a politickej diskusie celého politického

spektra vrátane opozície. Skrátené legislatívne konanie obmedzuje parlamentnú rozpravu,

čím zužuje diskusiu o návrhu zákona a opozícii odníma možnosť takýto návrh kritizovať.

Je preto potrebné dôsledne trvať na výnimočnosti inštitútu skráteného legislatívneho

konania iba pri dôslednom splnení zákonných podmienok, v opačnom prípade vzniká hrozba

porušenia zásad demokratického štátu obmedzením výkonu kontrolnej funkcie opozície

nad vládnou väčšinou.

13.

Na podporu svojich tvrdení navrhovatelia rozsiahlo argumentovali okrem iného aj judikatúrou

ústavného súdu (PL. ÚS 29/05) a Ústavného súdu Českej republiky (Pl. ÚS 53/10, Pl.

ÚS 77/06, Pl. ÚS 5/02).

14.

Navrhovatelia preto uzavreli, že dotknuté zákonné ustanovenia sú

„v rozpore s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 a čl. 31 Ústavy SR z dôvodu nerešpektovania

zákazu svojvôle v zákonodarnom procese, pre rozpor procedúry prijatia zmien zákonov

s ústavnými zásadami demokratického právneho štátu a z dôvodu neumožnenia riadnej

parlamentnej rozpravy ako predpokladu slobodnej súťaže politických síl v demokratickej

spoločnosti“

. Na základe uvedeného navrhli, aby ústavný súd rozhodol, že napadnutá právna úprava

nie je v súlade s príslušnými ústavnými článkami.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka

a ďalší priebeh konania

II.1. Vyjadrenia národnej rady a vlády

15.

Národná rada a vláda vo svojich vyjadreniach k veci obsahovo zhodne zdôrazňovali

previazanosť medzi parlamentnou procedúrou a obsahom zákona. Vo všeobecnosti sa procedurálna

chyba nemusí preniesť do obsahu právneho predpisu. Namietané vady musia mať istú intenzitu.

Národná rada vo vyjadrení vysvetlila, že okamžité zmeny v justícii boli nevyhnutné

v záujme ochrany základného práva na súdnu ochranu. V pléne národnej rady ministerka

spravodlivosti taktiež argumentovala prístupom k spravodlivosti. Vláda poukázala na

konštantnú judikatúru ústavného súdu, v ktorej ústavný súd deklaruje svoje sebaobmedzenie

vo vzťahu k prieskumu parlamentných procedúr.

II.2. Rokovanie o návrhu vlády na skrátené legislatívne konanie a rokovanie o vládnom

návrhu o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej

ľudskej choroby COVID-19 a v justícii

16.

Riadny prieskum veci vyžaduje, aby sa ústavný súd oboznámil s priebehom namietaných

zložiek legislatívneho procesu. Vláda uznesením č. 159 z 24. marca 2020 na svojej

3. schôdzi v období nastupujúcej pandémie schválila návrh ministerky spravodlivosti

na skrátené legislatívne konanie. V predkladacej správe sa uvádza, že v neposlednom

rade sa návrhom zákona navrhuje prijatie účinných opatrení, ktorými sa zabezpečí riadny

chod súdnej rady a najvyššieho súdu. Podľa

§ 89 ods. 1 zákona

o rokovacom poriadku sa navrhuje, aby vzhľadom na to, že môže dôjsť k ohrozeniu základných

ľudských práv a slobôd – najmä života a zdravia, schválila vládny návrh zákona v skrátenom

legislatívnom konaní.

17.

Rozprava k návrhu zákona trvala dva dni (24. a 25. marca 2020). Najprv sa konala

rozprava o samotnom skrátenom legislatívnom konaní (tlač 28/VIII. volebné obdobie).

Tu je potrebné uviesť, že na rozdiel napríklad od Českej republiky, kde vyhlasuje

legislatívnu núdzu predseda Poslaneckej snemovne, sa podľa našej právnej úpravy o

skrátenom legislatívnom konaní uznáša národná rada. Poslanci už v tejto fáze môžu

vznášať argumenty proti režimu skráteného legislatívneho konania. Ministerka spravodlivosti

objasnila osobitne naliehavosť, resp. jej slovami

„neštandardnosť“

situácie spôsobenej pandémiou a nevyhnutnosť prijať predpisy týkajúce sa elektronickej

komunikácie a lehôt v súdnom konaní. Zároveň osobitne objasnila situáciu v súdnej

rade a na najvyššom súde. Uviedla, že vo všeobecnosti nepodporuje skrátené legislatívne

konanie. V rozprave poslanec Ondrej Dostál upozornil, že skrátené legislatívne konanie

neznamená nutne skrátenú diskusiu, a povzbudil dôkladnú diskusiu o veci. Poslanec

Boris Susko hovoril o zneužití situácie na zmeny v súdnej rade a potrebu stanoviska

odbornej verejnosti.

18.

Za skrátené legislatívne konanie hlasovalo 88 poslancov zo 129 prítomných, proti

bolo 5 poslancov a 35 poslancov sa zdržalo hlasovania.

19.

V rozprave k samotnému návrhu zákona (tlač 29) poslanec Boris Susko zopakoval vhodnosť

vyjadrenia sa odbornej verejnosti a medzirezortného pripomienkového konania. K vecnej

stránke návrhu zákona sa nevyjadril. Navrhol pozmeňujúci návrh na vypustenie novelizačných

článkov týkajúcich sa súdnej rady a najvyššieho súdu.

20.

Rozprava (prepis na 35 stranách) sa týkala v podstate výlučne zákona o elektronických

komunikáciách. Pozmeňovacie návrhy neboli prijaté. V treťom čítaní sa do rozpravy

nikto neprihlásil. Za návrh zákona hlasovalo 91 poslancov zo 136 prítomných, proti

bolo 43 poslancov a 4 poslanci sa zdržali hlasovania.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

21.

Slovenská republika je demokratickým a právnym štátom (

čl. 1 ods. 1 ústavy

). Tieto dva princípy sa zvlášť prelínajú v zákonodarnom procese. Volení poslanci

(demokracia) prerokúvajú, diskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom

procese (právny štát) o návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát).

Zákony tak prerokúva a prijíma v ústave a v rokovacom poriadku stanovenom procese

národná rada (

čl. 86 písm. a)

v spojení s

čl. 72 ústavy

). Ústavný text obsahuje základné normy, ktoré upravujú proces prijímania zákonov,

pričom okrem noriem, ktoré priamo upravujú prijímanie zákonov, sú nimi aj normy upravujúce

pluralitnú diskusiu a tvorbu vôle poslancov.

22.

Ústavný súd vzhľadom na prelínanie demokracie a právneho štátu konštantne pristupuje

k prieskumu legislatívneho procesu v modalite sebaobmedzenia a zdržanlivosti (PL.

ÚS 48/03, PL. ÚS 23/05, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019, body 53 a 54, PL. ÚS 25/2020

a PL. ÚS 2/2020).

23.

Ústavný súd podotýka, že prieskum ústavnosti legislatívneho procesu má špecifiká,

ktoré ho odlišujú od prieskumu súladu právnych predpisov ako takých. Nejde totiž o

prieskum obsahu právnej normy, ale o prieskum procedúry, kde môžu zohrávať značnú

rolu aj skutkové okolnosti pri prijímaní. Taktiež účinky derogačného nálezu môžu byť

odlišné.

24.

Navrhovatelia tvrdia, že národná rada tým, že prijala napadnuté normy v skrátenom

legislatívnom konaní, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky, porušila ústavný

princíp právneho štátu (

čl. 1 ods. 1 ústavy

), princíp legality (

čl. 2 ods. 2 ústavy

) a princíp ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti (

čl. 31 ústavy

). Zúženie zákonných štandardov na prerokovanie zákona znamená podľa navrhovateľov

porušenie princípu ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti.

Z týchto dôvodov sú napadnuté ustanovenia nesúladné s ústavou.

25.

Ústavný súd musí v prvom rade ustáliť, či pri prijímaní napadnutého zákona boli dodržané

základné explicitne stanovené kritériá platnosti zákona. Ústavný súd konštatuje, že

napadnutý zákon bol prijatý požadovanou väčšinou z požadovaného kvóra poslancov (

čl. 84 ods. 1

a

2

, čl.

87 ods. 1 ústavy

), bol riadne podpísaný a publikovaný.

26.

Možno upresniť, že ústavný súd už v uznesení o nevyhovení návrhu na pozastavenie

účinnosti zhodne uviedol (PL. ÚS 13/2020-103, bod 44), že

„

ak by mal byť dôvodom na pozastavenie účinnosti právnej normy samotný fakt, že legislatívne

konanie prebehlo v rozpore s ústavou, potom by ústavný súd mohol k takému rozhodnutiu

pristúpiť len v celkom výnimočných prípadoch, najmä ak by už na prvý pohľad neboli

splnené podmienky pre prijatie dotknutej právnej normy (čl. 84 ods. 1 ústavy, resp.

čl. 87 ods. 1 ústavy). Dôvodom na pozastavenie účinnosti zákona by v takom prípade

bol vážny a nenapraviteľný následok spočívajúci v zásadnom porušení princípov právneho

štátu aplikáciou zjavne neústavne prijatej právnej normy (čl. 1 ods. 1 ústavy). O

takúto situáciu však v danom prípade nešlo ani podľa samotných navrhovateľov.“

.

27.

Ústavný súd ďalej preskúmal napadnuté ustanovenia z hľadiska argumentácie navrhovateľov,

ktorí namietajú, zvlášť prostredníctvom návrhu na nesúlad s čl. 31 ústavy, skutočnosť,

že o návrhu neprebehla dostatočná diskusia v parlamente (bod 12).

28.

Ústavný súd musí najprv uviesť, že parlamentná diskusia a ústavná požiadavka, aby

zákony vyjadrovali vôľu poslancov, sú navzájom previazané. Obmedzenie

diskusie

ovplyvňuje tvorbu

vôle

poslancov. V opačnom smere

nepredloženie návrhov riadnym spôsobom alebo obdobné procesné nedostatky

vylučujú, resp. obmedzujú

diskusiu

o týchto návrhoch. Zásahy do diskusie a tvorby vôle poslancov môžu znamenať porušenie

ústavných článkov, ktoré ich chránia [

čl. 31

,

čl. 73 ods. 2

v spojení s

čl. 78 ods. 2

,

čl. 83 ods. 3

a

4

,

čl. 84 ods. 1

a

2

v spojení s

čl. 86 písm. a)

a

čl. 87 ods. 1 ústavy

], prípadne by (i) porušením ustanovenia zákona o rokovacom poriadku (ii) s určitou,

vyššou intenzitou mohlo dôjsť (iii) k porušeniu označených, prípadne iných relevantných

ústavných článkov. S tým súvisí požiadavka, že navrhovatelia musia označiť konkrétne

ustanovenie ústavy, ktoré malo byť zasiahnuté, a zdôvodniť, z akých dôvodov, prípadne

na základe akej intenzity zásahu malo dôjsť k nesúladu s týmto ustanovením. Možno

súhlasiť s navrhovateľmi, že ustanovenie

§ 89 ods. 1 rokovacieho poriadku

upravujúce podmienky skráteného legislatívneho konania má súvis s ústavnou ochranou

parlamentnej diskusie, ktorá je okrem iného chránená namietaným

čl. 31 ústavy

.

29.

Diskusia je jedným zo zmyslov parlamentnej procedúry (keďže práve pri nej je poslanec

takmer úplne slobodný vo vyjadrovaní svojich názorov, porov.

čl. 78 ods. 2

, resp.

ods. 2 druhú vetu ústavy

). Preto by porušenie zákona o rokovacom poriadku mohlo dosiahnuť ústavnú intenzitu

napríklad vtedy, ak by bola hrubo alebo úplne obmedzená rozprava, možnosť poslancov,

zvlášť menšinových, verejne zaujať stanovisko a vyjadriť sa k návrhu zákona alebo

by v celej procedúre bolo množstvo nedostatkov, ktoré by vo výsledku mali rovnaký

efekt. Ustanovenie čl. 31 ústavy, ktoré je referenčnou normou v prerokúvanej veci,

prikazuje vo zvýšenej miere chrániť slobodnú súťaž politických síl. Ide o reakciu

na dobu neslobody. O to dôkladnejšie musí ústavný súd chrániť parlamentnú diskusiu

(porov. PL. ÚS 17/2014, II. ÚS 146/2016).

30.

Ochranu diskusie a tvorby vôle poslancov možno odvodiť tiež z ústavných pojmov

„rokovať“

a

„uznášať sa“

v

čl. 86 písm. a)

a

h) ústavy

v spojení s ústavou zaručenou indemnitou poslancov za výroky v národnej rade a jej

orgáne (

čl. 78 ods. 2

). Takisto úprava verejnosti priebehu schôdzí národnej rady (

čl. 83 ods. 3

a

4 ústavy

) má zmysel vtedy, ak ústava predpokladá, že tieto schôdze budú mať určitý verejnosťou

vnímateľný obsah, teda že na nich budú odznievať určité informácie či stanoviská jednotlivých

poslancov z jednotlivých politických smerov. Podobne ochranu diskusie poslancov možno

vyvodiť aj z

čl. 73 ods. 2 ústavy

, podľa ktorého poslanci vykonávajú svoj mandát podľa svojho svedomia a presvedčenia.

31.

Tvorba väčšinového rozhodovania v demokratickom štáte môže byť založená len na vzájomnej

diskusii poslancov, teda na vzájomnej výmene stanovísk k určitej otázke, na základe

ktorej možno dospieť k záveru, či a do akej miery je určitý návrh akceptovateľný pre

väčšinu, prípadne aké zmeny alebo doplnenia je potrebné urobiť, aby bol pre väčšinu

akceptovateľný. Ak poslanec nesmie prijímať pri výkone svojej funkcie príkazy, potom

nie je možné akceptovať, aby o tom, či bude určitý návrh prijatý, bolo rozhodnuté

bez toho, aby bola poslancom daná možnosť takúto diskusiu a výmenu názorov v národnej

rade viesť. Ochrana (skupiny) menšiny poslancov tiež nepriamo vyplýva aj z

čl. 130 ods. 1 písm. a) ústavy

, z návrhového oprávnenia na konanie o súlade a konanie o výklad ústavných zákonov.

Aj zo zakotvenia takejto ochrany možno predpokladať, že ústava počíta s tým, že

jedna pätina poslancov

(ktorá je vždy menšinou z hľadiska úpravy

čl. 84 ústavy

) má pri výkone svojich mandátov určité ústavné záruky, ktorých porušenie môže pred

ústavným súdom namietať. Tieto ústavné záruky však nemôžu narušiť samotný princíp

väčšinového rozhodovania, keďže ho ústava v

čl. 84

výslovne predpokladá. Naopak, takouto ústavnou zárukou je právo poslancov rokovať

o určitej otázke, teda vyjadrovať k nej názory na schôdzi národnej rady alebo jej

orgánu.

32.

Ak teda ústava v citovaných ustanoveniach ustanovuje, že národná rada má rokovať

o návrhoch zákonov, znamená to, že návrh zákona bude predložený národnej rade a poslancom

bude vytvorená riadna možnosť oboznámiť sa s ním, predniesť k návrhu svoje stanovisko,

vyjadriť svoje výhrady, prípadne navrhnúť jeho zmeny či doplnenie, ale tiež možnosť

oboznámiť sa s takýmito navrhovanými zmenami či doplneniami ešte pred hlasovaním,

a to všetko tak, aby každý poslanec mohol hlasovať o týchto návrhoch podľa svojho

najlepšieho svedomia a presvedčenia. Predovšetkým v tomto rozsahu možno zákonodarný

proces považovať za ústavne chránený prostredníctvom

čl. 73 ods. 2

v spojení s

čl. 78 ods. 2

,

čl. 83 ods. 3

a

4

a

čl. 86 písm. a)

. Ústavný súd zisťuje, či neboli v rámci skráteného legislatívneho konania v určitej

intenzite porušené tieto ústavné normy.

33.

Ochranu diskusie a tvorby vôle poslancov ako ústavných hodnôt pri legislatívnom procese

reflektuje aj judikatúra zahraničných ústavných súdov (porov. Zámečníková, M. Vady

zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Vydání první.

Praha : Leges, 2018. 184 stran. Teoretik. ISBN 978-80-7502-315-5). Rakúsky ústavný

súd (Verfassungsgerichtshof, nález zo 16. 3. 2001, G 150/00, VfSlg 16151/2001, ECLI:AT:VFGH:2001:G150.2000)

aplikuje ako kritérium pre posúdenie ústavnosti legislatívneho procesu tiež rokovací

poriadok, ktorý je prijímaný vyššou, dvojtretinovou väčšinou poslancov. Konkrétne

zohľadňuje tie ustanovenia, ktoré majú zabezpečiť, že uznesenie o zákone vyjadruje

skutočný názor väčšiny parlamentu v ďalej naznačenom zmysle. V rakúskej národnej rade

došlo k situácii, že sa hlasovalo o pozmeňovacích návrhoch, ktoré neboli predložené,

a naopak, nehlasovalo sa o predložených návrhoch (Rakúsky ústavný súd chráni ústavnosť

legislatívneho procesu metodicky tak, že považuje rokovací poriadok za ústavne chránený,

okrem poriadkových ustanovení, ktoré nemajú ústavnú relevanciu – Ordnungsvorschriften,

tiež G 211/03, VfSlg 17173/2003). Na základe uvedených východísk ústavný súd považoval

takýto zákon za protiústavný. Podobne Spolkový ústavný súd Nemecka rozhodol (BvL 4/11,

2 BvL 5/11, 2 BvL 4/13 – BverfGE 150, 204; 2 BvL 1/09 – BverfGE 150, 345), že niektoré

ustanovenia upravujúce dane boli protiústavné pre vady legislatívneho procesu, pretože

dohodovací výbor prekročil svoje kompetencie tým, že do návrhov zákona zaviedol obsahové

prvky, ktoré neboli súčasťou parlamentnej debaty. Išlo však o porušenie ústavy (čl.

20 ods. 2 Základného zákona, demokratický princíp, čl. 38 ods. 1 druhá veta – voľný

mandát, čl. 42 ods. 1 prvá veta – verejnosť parlamentnej debaty, čl. 76 ods. 1 – právo

zákonodarnej iniciatívy), pretože všetci členovia parlamentu musia byť informovaní

o prípadných pozmeňovacích návrhoch a vyjadreniach v rámci legislatívneho návrhu ešte

pred schválením príslušných ustanovení. Všetci členovia parlamentu musia mať možnosť

o týchto diskutovať, uvádzať svoje názory, ponúkať alternatívne riešenia a hľadať

pre tieto alternatívy parlamentnú väčšinu.

34.

Z hľadiska ústavných štandardov chrániacich diskusiu a vôľu poslancov v predmetnej

veci ústavný súd konštatuje, že poslanci mali riadnu vedomosť, o akej právnej norme

rokujú a hlasujú. Vyplýva to z priebehu diskusie v pléne národnej rady a z rozsahu

a zložitosti prerokúvanej a prijímanej normy. Napadnuté normy boli riadne predložené,

navyše sú textovo stručné, bez pochybností o ich obsahu a zmysle [bod 3 písm. a) až

e)] a pri ich prerokúvaní nedochádzalo k zložitým hlasovaniam o pozmeňovacích alebo

doplňujúcich ustanoveniach.

35.

V rozprave sa poslanci sústredili hlavne na zákon o elektronických komunikáciách.

Z priebehu rozpravy v národnej rade (body 16 až 20) vyplýva, že poslanci neboli žiadnym

spôsobom ukrátení o možnosť diskutovať o napadnutých normách. Mali možnosť vyjadriť

svoj názor, prípadne podať pozmeňovacie návrhy, čo aj využili. Poslanci sa napokon

vyjadrovali len ku kombinácii legislatívnej procedúry a výsledku, teda ku skutočnosti,

že normy majú príliš náhle riešiť justičné otázky a nevyjadrovali sa k ich vecnej

(obsahovej) stránke (body 16 až 20). Nemohlo tak dôjsť k porušeniu namietaného

čl. 31 ústavy

a sprostredkovane ani ostatných referenčných noriem.

36.

Ústavný súd posudzuje skrátené legislatívne konanie v súvislosti s ochranou diskusie

a vôle poslancov, a nie izolovane.

37.

Jedným z hlavných argumentov proti skrátenému legislatívnemu konaniu bol názor (bod

9), že napadnuté ustanovenia týkajúce sa súdnej rady a najvyššieho súdu boli zaradené

do zákona týkajúceho sa pandémie, aby sa tak dostali do rámca nespochybniteľného skráteného

konania. K tomu je potrebné uviesť, že priamo názov zákona č.

62/2020 Z. z.

obsahuje pojem „justícia“, ktorý tak oddeľuje justičnú časť zákona od časti pandemickej.

Aj skrátené legislatívne konanie bolo takto osobitne odôvodnené (porov. bod 7), a

to nutnosťou zabezpečiť právo na prístup k súdu. Zákon sa tak týkal mimoriadnych okolností,

na jednej strane pandemických a na druhej justičných, a tieto zložky boli previazané

len spoločenskou atmosférou, ďalej tým, že sa nachádzali v rámci jedného zákona, avšak

so samostatnými dôvodmi skráteného legislatívneho konania.

38.

Ústavný súd preto konštatuje, že prijatím napadnutých zákonných ustanovení nedošlo

k nesúladu s označenými referenčnými normami ústavy a ústavný súd nezaznamenal ani

nesúlad so špecifickými ústavnými normami upravujúcimi legislatívny proces. Z týchto

dôvodov návrhu navrhovateľov nevyhovel, tak ako je uvedené vo výroku tohto nálezu.

39.

Ústavný súd napokon dodáva, že podľa navrhovateľov (bod 11) obsahuje napadnuté ustanovenie

§ 4b ods. 3 písm. a) zákona o súdnej rade

po novele

(„Súdna rada môže predsedu súdnej rady odvolať, ak jeho zotrvaním vo funkcii môže

byť vážne ohrozená dôveryhodnosť súdnictva alebo dobrá povesť súdnictva.“)

vágnu a neurčitú právnu úpravu možnosti odvolania predsedu súdnej rady. Podľa nich

táto úprava predstavuje pri jej voľnom extenzívnom výklade mimoriadne nebezpečný a

zneužiteľný prostriedok pri procese jeho odvolávania. Navrhovatelia však nenavrhli

nesúlad napríklad

s čl. 141a ods. 2 ústavy

(„Predsedu a podpredsedu Súdnej rady Slovenskej republiky volí a odvoláva Súdna rada

Slovenskej republiky zo svojich členov.“)

, a preto sa ústavný súd napadnutým ustanovením

§ 4b ods. 3 písm. a) zákona o súdnej rade

hmotnoprávne nezaoberal. Ústavný súd vnímal tieto argumenty len ako podporu názoru,

že takéto normy sú dôsledkom nadužívania skráteného legislatívneho konania. Ústavnosť

samotného procesu prijatia predmetných noriem, tak ako je už uvedené, ústavný súd

odobril.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 11. mája 2022

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky