V mene Slovenskej republiky

20

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 16/2023-93

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka,

Miloša Maďara (sudca spravodajca), Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,

Roberta Šorla a Martina Vernarského prerokoval návrh prezidentky Slovenskej republiky

na podanie výkladu

čl. 101 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

v časti „Prezident... svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov“

v spojení s

čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) Ústavy Slovenskej republiky

v častiach týkajúcich sa generálneho prokurátora Slovenskej republiky, s

čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky

a

čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

a podáva tento

v ý k l a d

Ústavná povinnosť prezidenta Slovenskej republiky zabezpečovať svojím rozhodovaním

riadny chod ústavných orgánov podľa

čl. 101 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

má konkrétny normatívny dopad len pri výkone niektorého z ústavných oprávnení podľa

čl. 102 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

; táto povinnosť hlavy štátu nemá samostatné kompetenčné účinky.

Z ustanovení

čl. 1 ods. 1

,

čl. 101 ods. 1

,

čl. 102 ods. 1 písm. s) a t)

a

čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky

nie je možné ich jednotlivým použitím ani pri ich vzájomnej aplikácii vyvodiť záver

o oprávnení prezidenta Slovenskej republiky požadovať od generálneho prokurátora alebo

od iných orgánov prokuratúry potrebné vecné podklady a údaje na účel podania návrhu

na začatie disciplinárneho konania proti generálnemu prokurátorovi.

O d ô v o d n e n i e

I.

Návrh na začatie konania o výklade Ústavy Slovenskej republiky alebo ústavných zákonov

1.

Ústavnému súdu bol 14. septembra 2023 doručený návrh prezidentky Slovenskej republiky

(ďalej aj „navrhovateľka“) na začatie konania podľa

čl. 128 Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o výklade

čl. 101 ods. 1 ústavy

v časti „Prezident... svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov“

v spojení s

čl. 102 ods. 1 písm. s) a t)

v častiach týkajúcich sa generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej aj „generálny

prokurátor“) s

čl. 150

a

čl. 1 ods. 1 ústavy

(ďalej aj „dotknuté ústavné články“). Návrh bol ústavnému súdu doručený počas výkonu

funkcie prezidentky Zuzany Čaputovej, ktorej funkčné obdobie skončilo 15. júna 2024

a týmto dňom zároveň začalo plynúť funkčné obdobie novozvoleného prezidenta Petra

Pellegriniho. Vzhľadom na túto personálnu zmenu ústavný súd bude pre účely tohto nálezu

v ďalšom texte používať aj pojmy „prezident“ alebo „navrhovateľ“.

2.

Z obsahu návrhu vyplýva, že prezidentka 23. marca 2023 zaslala generálnemu prokurátorovi

žiadosť o zaslanie všetkých rozhodnutí podľa

§ 363

a nasl. Trestného poriadku, ktoré od svojho vymenovania vydal generálny prokurátor,

resp. prvý námestník generálneho prokurátora konajúci v zastúpení generálneho prokurátora.

3.

Generálny prokurátor s obsahom tejto žiadosti nesúhlasil. V reakcii z 24. apríla

2023 oznámil, že žiadosti nemôže vyhovieť, pretože by tým porušil zákon. Podľa neho

totiž prezident

„nedisponuje ústavnou a ani zákonnou právomocou posudzovať kvalitu fungovania jednotlivých

ústavných autorít a vo vzťahu ku generálnemu prokurátorovi Slovenskej republiky a

jeho rozhodovacej a riadiacej činnosti nedisponuje ústavnými a zákonnými riadiacimi

a kontrolnými právomocami, tieto nevykonáva a ex constitutione ani nemôže vykonávať“

. Zastával názor, že prezident nie je oprávnený realizovať plošný prieskum rozhodovacej

činnosti generálneho prokurátora. Generálny prokurátor sa odvolal na skutočnosť, že

v právnom poriadku nie je explicitne inkorporovaná povinnosť súčinnosti generálneho

prokurátora vo vzťahu k prezidentovi. Zároveň poukázal na neverejnosť prípravného

konania v právoplatne neskončených trestných veciach, ako aj na možné ohrozenie práv

subjektov trestného konania. Žiadosť prezidentky vnímal ako vyjadrenie neprípustného

tlaku na jeho rozhodovaciu činnosť a ako snahu o implicitné konštituovanie faktickej

a systematickej kontrolnej právomoci výkonnej moci vo vzťahu k rozhodovacej činnosti

generálneho prokurátora.

4.

Navrhovateľka sa s právnym názorom generálneho prokurátora nestotožňuje a vec považuje

za spornú. Zdôrazňuje pri tom ústavný princíp deľby moci, princíp vzájomných bŕzd

a protiváh a princíp ústavnej kontroly a spolupráce (

čl. 1 ods. 1 ústavy

). Ako kľúčový vyzdvihuje najmä ústavný vzťah a väzby prezidenta a generálneho prokurátora,

ako aj obsah ústavnej legitimity, ktorú generálny prokurátor odvodzuje od menovania

prezidentom a zloženia sľubu do jeho rúk [

čl. 102 ods. 1 písm. s) a písm. t)

a

čl. 150 ústavy

]. Podľa prezidentky je v zmysle ústavy generálny prokurátor povinný poskytovať prezidentovi

potrebnú súčinnosť na zabezpečenie riadneho chodu ústavného orgánu, t. j. aj s ohľadom

na činnosť prokuratúry, na ktorej čele stojí (čl. 150 ústavy). Prezidentka súčasne

tvrdí, že disponuje právomocou vyžadovať informácie od ústavných orgánov verejnej

moci na potreby vyplývajúce z ústavného postavenia hlavy štátu, ako aj s ohľadom na

výkon svojich ďalších ústavných právomocí. Uvedené princípy sú v návrhu na začatie

konania podporené viacerými pasážami z predchádzajúcej rozhodovacej činnosti ústavného

súdu, ktoré sa primárne dotýkali deľby moci a napĺňania ústavnej zásady vzájomnej

spolupráce zložiek moci.

5.

V ďalšej časti návrhu na začatie konania sa špecifikuje ústavný vzťah prezidenta

a generálneho prokurátora. Prezidentka pri tom uvádza, že

„z ústavného vymedzenia vzťahu prezidenta a generálneho prokurátora vyplýva, že generálny

prokurátor čerpá a odvodzuje svoju legitimitu od priamo občanmi volených ústavných

orgánov s ústavne najsilnejšou legitimitou v republike – od Národnej rady, ako ústavného

orgánu, ktorý volí a navrhuje kandidáta na generálneho prokurátora, a prezidenta,

ktorý menuje a odvoláva generálneho prokurátora“

. Pomerne široký priestor pritom v návrhu na začatie konania dostali pasáže výkladového

rozhodnutia sp. zn. PL. ÚS 4/2012 z 24. októbra 2012, ktoré sa zaoberali rozsahom

úvahy prezidenta pri menovaní kandidáta na generálneho prokurátora zvoleného Národnou

radou Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“). V tomto rozhodnutí ústavný súd

vnímal prezidenta ako garanta štruktúry štátnych orgánov, čo vyplýva aj z druhej vety

čl. 101 ods. 1 ústavy, ktorá prezidenta zaväzuje svojím rozhodovaním zabezpečovať

riadny chod ústavných orgánov.

6.

Okrem rozsahu diskrécie prezidenta pri výkone menovacích právomocí vo vzťahu ku generálnemu

prokurátorovi prezidentka v návrhu na začatie konania argumentuje aj disciplinárnou

právomocou voči generálnemu prokurátorovi, ktorá s účinnosťou od 1. januára 2021,

t. j. od nadobudnutia účinnosti ústavného zákona č.

422/2020 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č.

460/1992 Zb

. v znení neskorších predpisov (ďalej aj „ústavný zákon č. 422/2020 Z. z.“ alebo aj

„ústavný zákon“), prešla v zmysle

čl. 142 ods. 2 písm. c) ústavy

na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky.

7.

Disciplinárne konanie pritom podľa

§ 16 písm. b) zákona č. 432/2021 Z. z.

o disciplinárnom poriadku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky a o zmene

a doplnení niektorých zákonov (disciplinárny súdny poriadok) [ďalej aj „zákon č.

432/2021 Z. z.

“ alebo „disciplinárny súdny poriadok“] môže proti generálnemu prokurátorovi iniciovať

jedine prezident alebo tri pätiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky. Na

základe toho sa prezidentka domnieva, že

„pre riadny výkon tejto zákonnej a materiálnej kontrolnej právomoci prezidenta je

potrebné, aby prezidentka Slovenskej republiky vychádzala zo spoľahlivo zisteného

právneho a skutkového stavu veci. Inak ako žiadosťou o súčinnosť smerovanou práve

subjektu, ku ktorému disponuje prezident aktívnou disciplinárnou legitimáciou, nie

je možné z pozície prezidenta realizovať túto ústavnú a zákonnú právomoc a zistiť,

akým spôsobom generálny prokurátor napĺňa literu a ducha zákona a Ústavy“

. Tvrdí, že bez možnosti študovať spisy a požadovať súčinnosť zo strany generálneho

prokurátora je

„právomoc prezidentky podať disciplinárny návrh na generálneho prokurátora iba iluzórna,

resp. podanie disciplinárneho návrhu na generálneho prokurátora bez riadneho overenia

skutkového a právneho stavu by mohlo byť považované za svojvôľu prezidentky a celá

požiadavka na ústavnú spoluprácu orgánov verejnej moci a ich vzájomnú kontrolu a účinný

systém protiváh sú v prípade vzťahu generálneho prokurátora a prezidentky nedosiahnuteľné“

.

8.

Prezidentka tvrdí, že pre efektívnosť tejto návrhovej právomoci je nevyhnutné oprávnenie

vyžadovať od akéhokoľvek subjektu poskytnutie všetkých dokumentov, podkladov a iných

informácií, ktoré potrebuje na to, aby mohla kvalifikovane prešetriť, či sú alebo

nie sú dané dôvody na podanie návrhu na disciplinárne konanie proti generálnemu prokurátorovi.

9.

Z týchto dôvodov navrhovateľka navrhla, aby ústavný súd po prerokovaní návrhu podal

nasledujúci výklad predmetných ustanovení

„Z Ústavou Slovenskej republiky vymedzeného postavenia prezidenta Slovenskej republiky

a generálneho prokurátora Slovenskej republiky, z ich vzájomného a podľa čl. 102 ods.

1 písm. s) a písm. t) a čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky upraveného vzťahu, ako

aj v zmysle ústavnej povinnosti prezidenta Slovenskej republiky podľa čl. 101 ods.

1 Ústavy Slovenskej republiky svojím rozhodovaním zabezpečovať riadny chod ústavných

orgánov a v zmysle ústavného princípu spolupráce ústavných orgánov verejnej mocí a

systému bŕzd a protiváh podľa čl. 1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky vyplýva, že

prezident Slovenskej republiky je oprávnený vyžadovať od generálneho prokurátora Slovenskej

republiky primeranú súčinnosť za účelom výkonu jeho ústavných a zákonných kontrolných

a obdobných oprávnení voči generálnemu prokurátorovi Slovenskej republiky a generálny

prokurátor Slovenskej republiky je povinný tejto žiadosti bez zbytočného odkladu vyhovieť.“

II.

Priebeh konania

10.

Ústavný sud návrh predbežne prerokoval na neverejnom zasadnutí pléna 22. novembra

2023 a uznesením č. k. PL. ÚS 16/2023-18 ho prijal na ďalšie konanie v celom rozsahu.

Následne si vyžiadal stanovisko generálneho prokurátora ako účastníka tohto konania.

II.1. Stanovisko generálneho prokurátora Slovenskej republiky

11.

Listom z 19. decembra 2023 ústavný súd vyzval v zmysle

§ 56 ods. 6 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) generálneho prokurátora na

zaslanie písomného vyjadrenia k návrhu prezidentky, a to v lehote 30 dní od doručenia

výzvy. Vyjadrenie generálneho prokurátora (označené č. k. 1 GÚp 34/23/1000-4) bolo

ústavnému súdu doručené 31. januára 2024. Napriek doručeniu vyjadrenia po stanovenej

lehote sa ústavný súd jeho obsahom zaoberal. Argumentáciu generálneho prokurátora

možno rozčleniť do troch skupín.

12.

Prvú skupinu tvoria argumenty smerujúce k tomu, že návrh prezidentky neobsahuje zákonom

predpísané náležitosti, pretože ako navrhovateľka nepreukázala „spornosť“ veci. Vzhľadom

na to, že aktuálne neprebieha konanie o vymenovaní alebo odvolaní generálneho prokurátora

podľa

čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) ústavy

, niet podľa generálneho prokurátora dôvodu zo strany prezidentky realizovať jej ústavné

práva alebo povinnosti, pričom prezident zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov

podľa čl. 101 ods. 1 druhej vety ústavy len prostredníctvom svojich ústavných právomocí

vymedzených v ústavných normách, najmä v

čl. 102 ústavy

. Argument o chýbajúcej spornosti veci ďalej generálny prokurátor podporil odkazom

na list z 5. apríla 2023, ktorým prezidentku požiadal o osobné prijatie, a list z

24. apríla 2023 citovaný aj prezidentkou.

13.

Do druhej skupiny patria argumenty týkajúce sa tvrdenej absencie ústavného podkladu

na predloženie rozhodnutí a upovedomení generálneho prokurátora vydaných podľa

§ 363 až § 367 Trestného poriadku

hlave štátu. Podľa generálneho prokurátora prezident nedisponuje nielen ústavnou

právomocou kontrolovať činnosť prokuratúry, osobitne generálneho prokurátora, ale

také právo mu neprináleží ani z akýchkoľvek podústavných noriem. Rozhodnutia a upovedomenia

generálneho prokurátora vydané v režime podľa

§ 363 až § 367 Trestného poriadku

podliehajú na vnútroštátnej úrovni výlučne prieskumu ústavného súdu. Generálny prokurátor

zvýraznil, že hlava štátu na rozdiel od ústavného súdu nedisponuje odborným aparátom

spôsobilým vyhodnotiť správnosť postupu generálneho prokurátora ani informáciami z

vyšetrovacieho spisu, ktoré boli podkladom na právny záver generálneho prokurátora

prijatý v konaní podľa § 363 až § 367 Trestného poriadku.

14.

Do tretej skupiny spadá argumentácia založená na zákaze nútenia k sebaobviňovaniu.

Podľa generálneho prokurátora si pred podaním disciplinárneho návrhu akýkoľvek navrhovateľ

nemôže zadovažovať dôkazy ich vyžiadaním od osoby podozrivej z disciplinárneho previnenia.

Ide o rešpektovanie zákazu nútenia k sebaobviňovaniu.

15.

Generálny prokurátor tiež predniesol protinávrh pre prípad, ak by ústavný súd dospel

k záveru, že vo veci je daná podmienka spornosti

„1. Prezident Slovenskej republiky zabezpečuje riadny chod prokuratúry podľa čl. 101

ods. 1 druhá veta Ústavy Slovenskej republiky výkonom svojich právomocí podľa čl.

102 ods. 1 písm. s) a t) v časti týkajúcich sa generálneho prokurátora Slovenskej

republiky a čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky. 2. Povinnosť prezidenta Slovenskej

republiky postupovať podľa čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) a čl. 150 Ústavy Slovenskej

republiky vzniká po doručení návrhu Národnej rady Slovenskej republiky prezidentovi

Slovenskej republiky na vymenovanie alebo odvolanie generálneho prokurátora Slovenskej

republiky. 3. Prezident Slovenskej republiky pri výkone svojich právomoci podľa čl.

102 ods. 1 písm. s) a t) a čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky je oprávnený požadovať

od generálneho prokurátora Slovenskej republiky súčinnosť vyplývajúcu z ústavnej zásady

spolupráce ústavných orgánov verejnej moci. 4. Generálny prokurátor Slovenskej republiky

je v rámci ústavnej spolupráce ústavných orgánov verejnej moci povinný poskytnúť súčinnosť

prezidentovi Slovenskej republiky pri výkone jeho právomocí podľa čl. 102 ods. 1 písm.

s) a t) a čl. 150 Ústavy Slovenskej republiky v lehote podmienenej časom objektívne

potrebným na prípravu a vykonanie požadovaných súčinnostných úkonov.“

II.2. Replika prezidentky Slovenskej republiky

16.

Po doručení vyjadrenia generálneho prokurátora Slovenskej republiky ho ústavný súd

zaslal 18. apríla 2024 navrhovateľke s informáciou, že ak to považuje za potrebné,

k vyjadreniu môže zaslať písomné stanovisko v lehote 10 dní od doručenia výzvy. Vyjadrenie

navrhovateľky (č. 2422-2023-KPSR) bolo ústavnému súdu doručené 2. mája 2024.

17.

Navrhovateľka v ňom v prvom rade uviedla, že zotrváva na svojom pôvodnom návrhu v

celom jeho rozsahu a vo všetkých už skôr uvedených argumentoch. Ďalej v ňom zvýraznila

dôležitosť ústavného princípu vzájomnej spolupráce ústavných orgánov v kontexte nedávnej

rozhodovacej činnosti ústavného súdu (PL. ÚS 3/2024 z 28. februára 2024), ako aj predchádzajúcu

rozhodovaciu činnosť ústavného súdu týkajúcu sa vymenúvania generálneho prokurátora

(PL. ÚS 4/2012, I. ÚS 397/2014). V súvislosti s návrhovým oprávnením a disciplinárnou

zodpovednosťou prezidentka s odkazom na zákon č.

432/2021 Z. z.

uviedla, že disponuje návrhovým oprávnením voči prokurátorom, a teda aj voči generálnemu

prokurátorovi, avšak už nie napríklad návrhovým oprávnením voči sudcom všeobecných

súdov. Tým reagovala na argumentáciu generálneho prokurátora z jeho vyjadrenia, podľa

ktorej by sa prezidentkino chápanie čl. 101 ods. 1 druhej vety ústavy dotklo okrem

iného aj súdnej moci, keďže vymenúva, odvoláva a prijíma sľub všetkých sudcov. Prezidentka

tiež vyzdvihla význam povinného zverejňovania rozhodnutí všeobecných súdov v kontexte

možnosti kontroly rozhodovacej činnosti všeobecných súdov a generálneho prokurátora.

18.

Replika navrhovateľky napokon obsahuje odmietnutie navrhovaného alternatívneho výroku

z vyjadrenia generálneho prokurátora Slovenskej republiky, pričom toto odmietnutie

je založené na argumente

ad absurdum

(poskytovanie súčinnosti hlave štátu len pri vymenúvaní kandidáta na generálneho

prokurátora a pri odvolaní už vymenovaného generálneho prokurátora) a protiargumentáciu

k tvrdenej relevancii absentujúcej odbornej spôsobilosti ktorejkoľvek hlavy štátu

a zamestnancov jej kancelárie pre účely podania disciplinárneho návrhu. Navrhovateľka

pri tom poukázala okrem iného na právne postavenie iného aktívne legitimovaného subjektu

(tri pätiny poslancov národnej rady) a na výlučnú právomoc najvyššieho správneho súdu

rozhodovať o akomkoľvek disciplinárnom previnení ktoréhokoľvek prokurátora.

II.3. Ústne pojednávanie

19.

Ústne pojednávanie sa vo veci výkladu ústavy alebo ústavného zákona podľa

čl. 128 ústavy

v zmysle

§ 58 ods. 1 zákona o ústavnom súde

a contrario

nekoná.

III.

Vlastné posúdenie

20.

Podľa

čl. 128 ústavy

podáva ústavný súd výklad ústavy alebo ústavného zákona, ak je vec sporná. Ústavný

súd v danej veci rozhodol v pléne na základe

čl. 131 ods. 1 ústavy

v platnom a účinnom znení, podľa ktorého rozhoduje v pléne aj vo veciach podľa čl.

128 ústavy.

21.

Ústavný súd zdôrazňuje, že v konaní podľa

čl. 128 ústavy

nerozhoduje, či štátny orgán porušil ústavu tým, že ju nesprávne vysvetlil (II. ÚS

69/99).

22.

Účelom tohto typu konania pred ústavným súdom je podať taký výklad ústavy alebo ústavných

zákonov, ktorý pre budúcnosť odstráni spor medzi orgánmi verejnej moci o tom, ako

vykladať a používať ich ústavné kompetencie alebo právomoci v konkrétnej veci. V takej

veci muselo dôjsť k pochybnostiam, akým spôsobom môže konkrétny ústavný činiteľ alebo

iný orgán verejnej moci vykonať ústavou alebo ústavným zákonom zverené kompetencie

alebo právomoci, čo je potvrdené tým, že ústavný súd prijme návrh na výklad ústavy

alebo ústavného zákona na ďalšie konanie (PL. ÚS 14/06).

III.A

Vymedzenie predmetu sporu

23.

V konaní o výklad ústavných zákonov je ústavný súd viazaný návrhom oprávneného subjektu

v rozsahu, v ktorom bolo preukázané, že je vec sporná (I. ÚS 20/94, I. ÚS 7/96). V

konaní podľa

čl. 128 ústavy

musí ísť o konkrétny (faktický) spor s ústavou, resp. ústavným zákonom priznané právo

(právomoc) obom účastníkom konania, resp. im uloženú povinnosť, t. j. jednak navrhovateľovi,

ako aj štátnemu orgánu, o ktorom navrhovateľ tvrdí, že sporné ustanovenie ústavy,

resp. ústavného zákona nesprávne vykladá. Spor tak nemôže byť teoretický, resp. akademický,

ale musí ísť o rôzny výklad jedného alebo viacerých ustanovení ústavy, ktorý vedie

k ich rozdielnej aplikácii dvoma alebo viacerými štátnymi orgánmi, čím sa zabraňuje

dosiahnutiu ústavou predpokladaného cieľa (PL. ÚS 11/09).

24.

Jednou z podmienok, ktoré musia byť splnené, aby ústavný súd podal výklad ústavného

zákona podľa

čl. 128 ústavy

, je praktická realizácia konkrétneho ustanovenia subjektom, ktorý je na to oprávnený,

a to kontroverzným spôsobom. Ústavný súd môže podať aj taký výklad sporného ustanovenia,

ktorý nebude totožný ani s jednou z verzií predkladaných účastníkmi. Pritom nemožno

hovoriť o postupe

„ultra”

alebo dokonca

„extra petitum”

, pretože za petit je potrebné považovať návrh na výklad konkrétneho ustanovenia ústavy

alebo ústavných zákonov ústavným súdom (za dodržania stanovených podmienok) a nemožno

ho zamietnuť, ak sa ústavný súd s navrhovaným spôsobom výkladu nestotožní (I. ÚS 30/99,

pozri aj II. ÚS 69/99).

25.

V danej veci sa ústavný súd zoznámil s obsahom návrhu prezidentky a dospel k záveru,

že medzi prezidentkou a generálnym prokurátorom ako štátnymi orgánmi existuje relevantný

spor o výklad predmetných ústavných ustanovení.

26.

Prezidentka sa domnieva, že v rámci výkonu povinnosti svojím rozhodovaním zabezpečovať

riadny chod ústavných orgánov v nadväznosti na vymenúvanie, odvolávanie, prijímanie

sľubu generálneho prokurátora, princíp deľby moci a ústavnú zásadu spolupráce disponuje

ústavným oprávnením požiadať generálneho prokurátora o súčinnosť pri sprístupňovaní

konkrétnych informácií (rozhodnutia podľa

§ 363

a nasl. Trestného poriadku, ktoré od svojho vymenovania vydal generálny prokurátor,

resp. prvý námestník generálneho prokurátora konajúci v zastúpení generálneho prokurátora),

čomu následne podľa jej názoru zodpovedá povinnosť generálneho prokurátora takejto

žiadosti o súčinnosť vyhovieť. Generálny prokurátor s týmto výkladom nesúhlasí, pričom

upozorňuje na skutočnosť, že prezident podľa jeho názoru nedisponuje ústavnou a ani

zákonnou právomocou posudzovať kvalitu fungovania jednotlivých ústavných autorít a

vo vzťahu ku generálnemu prokurátorovi a jeho rozhodovacej a riadiacej činnosti nedisponuje

ústavnými a zákonnými riadiacimi a kontrolnými právomocami, tieto nevykonáva a ex

constitutione ani nemôže vykonávať. Domnieva sa tiež, že v právnom poriadku nie je

explicitne inkorporovaná povinnosť súčinnosti generálneho prokurátora vo vzťahu k

prezidentovi.

27.

Spor medzi dvoma ústavnými orgánmi preto nie je len abstraktný, ale skutočne existuje

v súvislosti s konkrétnym postupom hlavy štátu a generálneho prokurátora. Ako uviedol

ústavný súd vo veci sp. zn. PL. ÚS 11/09 s odkazom na odbornú literatúru: «Vec je

sporná vtedy, ak navrhovateľ tvrdí, že existuje taká interpretácia ústavného zákona,

ktorá je v rozpore s jeho výkladom a výsledkami tohto výkladu v ústavnej praxi. Hoci

to priamo neplynie z výrazu „vec je sporná“, je totiž zjavné, že nemôže ísť iba o

akademický spor o výklad. Spor sa musí týkať nielen výkladu ústavného zákona, ale

aj druhej stránky interpretácie, t. j. aplikácie ústavného zákona v konkrétnom spore

medzi dvoma účastníkmi konania o výklad ústavného zákona. Spornosť by teda mala byť

potvrdená na dvoch úrovniach: výkladovej i aplikačnej. To je jediná cesta ako zabrániť

návrhom na výklad ústavných zákonov, ktoré by nemali dopad na ústavnoprávnu prax,

ale venovali by sa len teoretickej stránke daného problému...» [BRÖSTL, A. – KLUČKA,

J. – MAZÁK, J.

Ústavný súd Slovenskej republiky (Organizácia, proces, doktrína).

Košice : PHARE Foundation 2001. s. 94.]. Dôvod na zamietnutie návrhu pre nedostatok

spornosti veci tu preto nie je.

28.

Na základe uvedených skutočností ústavný súd považuje za predmet tohto konania podanie

výkladu, ktorým budú zodpovedané otázky, či prezidentovi v rámci výkonu povinnosti

svojím rozhodovaním zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov vo vzťahu ku generálnemu

prokurátorovi a v spojení s ústavným princípom deľby moci patrí oprávnenie požiadať

generálneho prokurátora o súčinnosť pri sprístupňovaní konkrétnych informácií (t.

j. či generálnemu prokurátorovi môže na základe žiadosti prezidenta vzniknúť ústavná

povinnosť poskytnúť súčinnosť pri sprístupňovaní konkrétnych informácií).

III.B

Výklad predmetných ustanovení

29.

Ustanovenie

čl. 101 ods. 1 ústavy

v druhej vete uvádza, že prezident svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných

orgánov, pričom v zmysle čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) prijíma sľub generálneho prokurátora,

ktorého vymenúva a odvoláva. Ústava v

čl. 150

upresňuje, že prezident generálneho prokurátora vymenúva a odvoláva na návrh Národnej

rady Slovenskej republiky, pričom generálny prokurátor je na čele prokuratúry. Navrhovateľka

žiada o výklad v spojení s čl. 1 ods. 1 ústavy, podľa ktorého je Slovenská republika

zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

30.

Ústavná norma, podľa ktorej prezident svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod

ústavných orgánov, je súčasťou ústavného textu od 27. januára 1999, keď nadobudol

účinnosť novelizačný ústavný zákon č.

9/1999 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č.

460/1992 Zb.

v znení ústavného zákona č.

244/1998 Z. z.

Hoci dôvodová správa k parlamentnej tlači č. 58 neobsahuje osobitné vyjadrenie normotvorcu

k významu danej povinnosti, rámcovo sa jej venovala všeobecná časť dôvodovej správy

„Parlamentná forma vlády pritom rešpektuje postavenie parlamentu ako časovo obmedzeného

nositeľa suverenity a tiež jeho oprávnenie politicky kontrolovať vládu, no na rozdiel

od ostatných základných modelov vládnych foriem (prezidentskej formy vlády i vlády

parlamentu), vyžaduje pre svoje vhodné fungovanie vzájomné prepojenie, spoluprácu

a dokonca aj určitý mechanizmus vyvažovania kompetencií ostatných najvyšších ústavných

orgánov. Hlave štátu pritom priznáva napríklad okrem kompetencií, ktoré vyplývajú

z jej postavenia reprezentanta štátu navonok i dovnútra a kompetencií, ktoré vykonáva

v spolupráci s mocou zákonodarnou i mocou výkonnou aj významné oprávnenia, vyplývajúce

z jej ústavnej povinnosti zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov. Ich obsahom

je najmä oprávnenie za určitých okolností rozpustiť parlament a vypísať nové voľby,

oprávnenie na základe výsledkov volieb určiť osobu poverenú zostavením vlády, oprávnenie

menovať určených štátnych funkcionárov alebo oprávnenie, za ustanovených podmienok

odvolať vládu alebo jej člena. Nevyhnutným predpokladom pre takéto postavenie hlavy

štátu v parlamentnej vládnej forme je jej nadstranícke postavenie a politická nezodpovednosť.

Z uvedených dôvodov sa v naprostej väčšine parlamentných demokracií legitimita hlavy

štátu neodvodzuje od príslušnej straníckej väčšiny jednokomorového parlamentu a hlava

štátu nie je ani parlamentom z politických dôvodov odvolateľná.“

31.

Znenie ústavných noriem nachádzajúcich sa v čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) je zase

výsledkom novelizácie uskutočnenej tzv. veľkou novelou ústavy [ústavný zákon č.

90/2001 Z. z.

z 23. februára 2001, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č.

460/1992 Zb.

v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon č. 90/2001 Z. z.“)]. Keďže

uvedená novelizácia nezmenila nič na skutočnosti, že generálneho prokurátora vymenúval

prezident podľa čl. 150 ústavy, pridanou hodnotou je zvýraznenie prijímania jeho sľubu.

Osobitná časť dôvodovej správy z parlamentnej tlače č. 643 k bodu 49 (neskôr prečíslovaného

na bod 59) uvádza: „Skladanie sľubu sudcov a generálneho prokurátora Slovenskej republiky

do rúk prezidenta Slovenskej republiky by malo mať viac ako len symbolický význam.

Priamo volený prezident je totiž nielen hlavou štátu, najvyšším ústavným činiteľom

Slovenskej republiky a jej reprezentantom navonok i do vnútra, ktorý svojím rozhodovaním

zabezpečuje riadny chod jej ústavných orgánov, ale aj stelesnením slovenskej štátnosti

a jedným zo symbolov Slovenskej republiky, v mene ktorej sudcovia pôsobia.“

32.

Ústavný

článok 150

nebol od prijatia ústavy predmetom žiadnych novelizácií. Kým pôvodný návrh ústavy

(parlamentná tlač č. 24) členil navrhovaný čl. 156 do troch odsekov [„(1) Na čele

prokuratúry je generálny prokurátor. Generálneho prokurátora vymenúva a odvoláva prezident

na návrh Slovenskej národnej rady. (2) Za generálneho prokurátora môže byť vymenovaný

každý občan Slovenskej republiky, ktorý je voliteľný do Slovenskej národnej rady.

(3) Podrobnosti o vymenúvaní a odvolávaní a právach a povinnostiach prokurátorov a

o organizácii prokuratúry ustanoví zákon.“], ústavodarca sa napokon rozhodol pre úplné

vypustenie ods. 2 a preradenie ods. 3 do samostatného článku, pričom schválené znenie

čl. 150 je významovo rovnaké ako pôvodne navrhovaný čl. 156 ods. 1. Dôvodová správa

k ústave uvádzala: „Prokuratúra, vychádzajúc z princípov ústavnosti a zvrchovanosti

zákona i priority súdnej ochrany ústavných práv a slobôd občanov, je organickým článkom

sústavy právnych záruk zákonnosti v demokratickom právnom štáte. Na ochrane záujmov

štátu, ako aj práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb sa podieľa

pôsobením pri uplatňovaní právnej zodpovednosti a zabezpečovaní nápravy nezákonnosti.

Nenahrádza orgány výkonnej ani súdnej moci. V záujme toho, aby sa presne vymedzilo

postavenie a pôsobnosť prokuratúry, je žiaduce, aby ich vymedzila priamo ústava...

Vzhľadom na svoju pôsobnosť prokuratúra nemôže byť súčasťou súdov ani niektorého z

orgánov štátnej správy. Preto návrh ústavy predpokladá zachovanie sústavy orgánov

prokuratúry na čele s generálnym prokurátorom Slovenskej republiky, ktorého bude vymenúvať

hlava štátu na návrh Slovenskej národnej rady.“

33.

Pri výklade uvedených ustanovení ústavný súd považuje za nevyhnutné najskôr pripomenúť

najpodstatnejšie doteraz vyslovené právne názory ku vzťahu generálneho prokurátora

a hlavy štátu. V tejto súvislosti pritom pripomína, že každé ustanovenie ústavy treba

interpretovať a uplatňovať v nadväznosti na iné normy ústavy, pokiaľ existuje medzi

nimi príčinná súvislosť (II. ÚS 48/97). Jednotlivé ustanovenia ústavy sa preto vysvetľujú

a uplatňujú vo vzájomnej súvislosti všetkých relevantných noriem (napríklad II. ÚS

31/97, PL. ÚS 13/97, PL. ÚS 15/98, II. ÚS 10/99, I. ÚS 53/01, PL. ÚS 7/2017).

34.

Vo výkladovom uznesení sp. zn. I. ÚS 61/96 ústavný súd podával na návrh generálneho

prokurátora výklad vtedajšieho znenia čl. 102 písm. i) ústavy, podľa ktorého prezident

udeľoval amnestiu, odpúšťal a zmierňoval tresty uložené trestnými súdmi, nariaďoval,

aby sa trestné konanie nezačínalo alebo aby sa v ňom nepokračovalo, a zahládzal tresty.

V jeho odôvodnení uviedol, že z ústavnej zásady spolupráce štátnych orgánov, najmä

ústavných činiteľov, vyplýva záväzok ostatných príslušných štátnych orgánov, podľa

čl. 102 písm. i) ústavy predovšetkým záväzok generálneho prokurátora, spolupôsobiť

pri výkone ústavou ustanovenej právomoci prezidenta republiky, a to aj bez nutnosti

výslovného ústavného zakotvenia takého spolupôsobenia. Spolupôsobenie bolo potrebné

uskutočňovať v rozsahu a spôsobom, ktorý umožňuje (vytvára podmienky) na reálne uplatnenie

ústavnej právomoci prezidenta republiky upravenej v čl. 102 písm. i) ústavy. Súčasťou

takého spolupôsobenia bolo poskytnutie trestných spisov prezidentovi republiky, ako

aj realizácia jeho rozhodnutia zastavením trestného konania.

35.

Ústavný súd sa ďalej zaoberal okrem iného aj čl. 150 ústavy v náleze sp. zn. PL.

ÚS 17/96, v ktorom vtedajší prezident namietal nesúlad viacerých častí vtedajšieho

zákona Národnej rady Slovenskej republiky č.

314/1996 Z. z.

o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 314/1996 Z. z.“).

K týmto častiam patril tiež § 17 ods. 3 uvedeného zákona. Podľa neho mohol byť za

generálneho prokurátora vymenovaný prokurátor, ktorý mal vysokoškolské právnické vzdelanie,

dosiahol vek najmenej 35 rokov a s vymenovaním súhlasil. Splnenie týchto podmienok

overovala pred schválením návrhu na vymenovanie generálneho prokurátora Národná rada

Slovenskej republiky. Prezident videl rozpor medzi § 17 ods. 3 zákona č. 314/1996

Z. z. a

čl. 150 ústavy

preto, lebo zákon podľa neho presunul právomoc zisťovať predpoklady na vymenovanie

generálneho prokurátora z prezidenta republiky na Národnú radu Slovenskej republiky.

Podľa názoru ústavného súdu zmena textu poslednej vety § 17 ods. 3 napadnutého zákona

nevylučovala prezidenta republiky z možnosti overovať si splnenie podmienok na vymenovanie

prokurátora za generálneho prokurátora. Toto oprávnenie prezidentovi republiky prislúchalo

bez ohľadu na novú zákonnú úpravu.

36.

V uznesení sp. zn. PL. ÚS 4/2012 bolo úlohou ústavného súdu podať v spornej veci

výklad

čl. 102 ods. 1 písm. t)

a

čl. 150 ústavy

. Ústavný súd pri výklade nadviazal práve na čl. 101 ods. 1 druhú vetu ústavy. Vyslovil,

že podstatou funkcie prezidenta nie je byť konkurentom jednotlivých zložiek moci a

ústavných orgánov, ale, naopak, garantom, že ústavou predpokladaná štruktúra štátnych

orgánov bude riadnym spôsobom fungovať a bude tak môcť slúžiť v prospech všetkých

občanov. Povinnosť zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov

sa vo všeobecnosti premieta do výkonu jeho právomocí (45. bod). Ešte predtým vysvetlil,

že podstatou deľby moci je rozdelenie jednotlivých právomocí v rámci ústavného systému

medzi viac orgánov za súčasnej existencie účinných mechanizmov, ktoré prostredníctvom

vzájomnej účasti na výkone týchto právomocí alebo možnosti následnej kontroly bránia

ich zneužitiu (36. bod). Tiež interpretoval čl. 102 ods. 1 písm. t) a čl. 150 ústavy

tak, že prezident môže nevymenovať kandidáta na generálneho prokurátora len z dôvodu,

že nespĺňa zákonné predpoklady na vymenovanie alebo z dôvodu závažnej skutočnosti

vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať

funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej funkcie alebo celého orgánu, ktorého

má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo spôsobom, ktorý nebude v rozpore

so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku tejto skutočnosti mohol byť narušený

riadny chod ústavných orgánov.

37.

V náleze sp. zn. PL. ÚS 105/2011 ústavný súd zaujal stanovisko k otázke samotného

postavenia prokuratúry. Uviedol, že ústava neupravuje prokuratúru ako súčasť výkonnej

moci (v rámci šiestej hlavy), ale priznáva jej postavenie osobitného ústavného orgánu

právnej ochrany obdobne ako verejnému ochrancovi práv (ôsma hlava ústavy). Pôsobnosť

prokuratúry sa podľa

čl. 149 ústavy

neobmedzuje výlučne na ochranu záujmov štátu v trestnom konaní, ale zahŕňa aj ochranu

práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Ústavný súd konštatoval,

že prokuratúra je orgánom štátnej moci nesúcim znaky ako orgánov výkonnej moci (napríklad

pri dozore nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy), tak aj orgánov súdnej

moci (najmä vo vzťahu k oprávneniam v trestnom konaní). Z uvedených skutočností vyplynul

záver o relatívne samostatnom postavení prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej

republiky, a to v kontraste s koncepciou, ktorá chápe prokuratúru ako súčasť orgánov

výkonnej moci podriadených vláde. Podľa ústavného súdu tomu zodpovedal aj spôsob kreácie

konkrétneho nositeľa funkcie generálneho prokurátora. Z čl. 150 ústavy vyplýva ústavná

právomoc generálneho prokurátora prokuratúru efektívne riadiť. Tomu musí zodpovedať

súhrn riadiacich oprávnení priznaných mu pre účely výkonu tejto právomoci.

38.

Ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 105/2011 ďalej zdôraznil, že prokuratúru nemožno

chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými orgánmi verejnej moci

nespájajú žiadne väzby a do ktorého činnosti nemožno žiadnym (a teda ani právne regulovaným)

spôsobom zasiahnuť. Práve naopak, z princípov demokratického štátu, deľby moci a vzájomných

bŕzd a protiváh vyplýva oprávnená požiadavka na právnu reguláciu umožňujúcu verejnú

kontrolu činnosti prokuratúry, ako aj adekvátnu mieru vplyvu najmä tých zložiek štátnej

moci, ktorých legitimita je obnovovaná na základe priamych volieb občanmi, od ktorých

štátna moc v zmysle

čl. 2 ods. 1 ústavy

pochádza.

39.

V rovnakom náleze sa ústavný súd vyjadril aj k problematike disciplinárnej zodpovednosti

prokurátorov, ktorú označil za právny prostriedok zaistenia dodržiavania zákonov a

riadneho plnenia služobných povinností prokurátormi, teda inštitútom, ktorého účel

je spojený predovšetkým s riadením činnosti prokuratúry, čo je primárne ústavnou právomocou

a zodpovednosťou generálneho prokurátora. Zároveň sa však nepochybne týka aj ochrany

práv a slobôd prokurátorov a sprostredkovane aj práv a slobôd subjektov dotknutých

výkonom pôsobnosti orgánov prokuratúry. Ústavný súd uviedol, že zverenie oprávnenia

iniciovať disciplinárne konanie proti prokurátorom alebo proti samotnému generálnemu

prokurátorovi subjektom mimo organizačnej štruktúry orgánov prokuratúry môže reflektovať

verejný záujem na vytvorení garancií pred potencionálnym zneužitím verejnej moci osobami

vykonávajúcimi funkciu prokurátora. Z pôsobnosti a ústavného postavenia prokuratúry

podľa čl. 149 ústavy, ústavného postavenia generálneho prokurátora podľa čl. 150 ústavy

a charakteru inštitútu disciplinárnej zodpovednosti (spojenej nevyhnutne so zásahmi

do práv a slobôd dotknutých osôb vykonávajúcich funkciu prokurátora), ako aj s prihliadnutím

na princíp primeranosti vyplýva potreba racionálnej väzby medzi postavením a pôsobnosťou

orgánu, ktorému je zverené oprávnenie podať návrh na disciplinárne konanie, a činnosťou

prokuratúry. Nejde pritom o vzťah nadriadenosti či podriadenosti vo vzťahu k orgánom

prokuratúry, pretože navrhovateľ môže v iniciovanom disciplinárnom konaní vystupovať

výlučne v pozícii účastníka konania, z ktorej vo vzťahu k prokuratúre nevyplýva žiadne

vrchnostenské oprávnenie.

40.

Ústavný súd v uvedenom náleze sp. zn. PL. ÚS 105/2011 vychádzal z toho, že ústavodarca

mienil kreovať efektívny systém uplatnenia disciplinárnej právomoci aj vo vzťahu ku

generálnemu prokurátorovi, o čom svedčilo okrem iného aj vtedajšie znenie

čl. 136 ods. 3

druhej vety ústavy. Podľa neho vykonával disciplinárne konanie proti predsedovi a

podpredsedovi Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, a rovnako tak aj voči generálnemu

prokurátorovi ústavný súd. Vzhľadom na postavenie generálneho prokurátora stojaceho

na čele sústavy orgánov prokuratúry bolo zrejmé, že oprávnenie podať návrh na začatie

disciplinárneho konania proti nemu musí zákonodarca zveriť v zmysle ústavných zásad

vzájomnej kontroly a spolupráce ústavných orgánov subjektu stojacemu mimo organizačnej

štruktúry prokuratúry. Existencia racionálnej väzby medzi postavením a pôsobnosťou

orgánu, ktorému je zverené oprávnenie podať návrh na disciplinárne konanie proti generálnemu

prokurátorovi, a postavením a ústavnou zodpovednosťou generálneho prokurátora by v

prípade národnej rady a prezidenta bola daná predovšetkým ich pôsobnosťou pri kreovaní

funkcie generálneho prokurátora.

41.

Na nález sp. zn. PL. ÚS 105/2011 ústavný súd nadviazal aj v náleze sp. zn. PL. ÚS

25/2020. Z čl. 150 ústavy, podľa ktorého je generálny prokurátor na čele prokuratúry,

vyplýva ústavná právomoc generálneho prokurátora prokuratúru efektívne riadiť. Tomu

musí zodpovedať súhrn riadiacich oprávnení priznaných mu pre účely výkonu tejto právomoci.

Jej korelátom je, naopak, ústavná zodpovednosť generálneho prokurátora za činnosť

a fungovanie prokuratúry, ktorá sa v zákonnej úprave odzrkadľuje zakotvením povinnosti

generálneho prokurátora podávať národnej rade raz za rok správu o činnosti prokuratúry

[

§ 11 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z.

o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 153/2001 Z. z“)].

42.

Prokuratúru nemožno chápať ako uzavretý a izolovaný systém orgánov, ktorý s inými

orgánmi verejnej moci nespájajú žiadne väzby a do ktorého činnosti nemožno žiadnym

(a teda ani právne regulovaným) spôsobom zasiahnuť. Z princípov demokratického štátu,

deľby moci a vzájomných bŕzd a protiváh vyplýva legitímna požiadavka takej právnej

regulácie, ktorá umožní výkon verejnej kontroly nad činnosťou prokuratúry a adekvátnu

mieru vplyvu jednotlivých zložiek štátnej moci vo vzťahu k prokuratúre (najmä tých

zložiek štátnej moci, ktorých legitimita je obnovovaná na základe priamych volieb

občanmi, od ktorých štátna moc v zmysle

čl. 2 ods. 1 ústavy

pochádza), ktorého účelom je zaistenie náležitého výkonu jej poslania spočívajúceho

v iniciatívnom, spravodlivom a nestrannom postupe pri ochrane verejného záujmu, ochrane

základných práv a slobôd, ako aj ďalších práv a právom chránených záujmov. Preto je

z uvedeného dôvodu legitímne priznať ústavným orgánom reprezentujúcim jednotlivé zložky

štátnej moci určitú mieru ingerencie v procese kreácie, resp. obsadzovania orgánov

prokuratúry. Tak je to napokon aj v ústavnej úprave týkajúcej sa kreácie funkcie samotného

generálneho prokurátora (PL. ÚS 25/2020, 76. bod).

43.

Vzťahu prezidenta a generálneho prokurátora sa ústavný súd dotkol aj v náleze sp.

zn. PL. ÚS 2/2023, keď konštatoval, že ústavným základom vnútorného usporiadania a

vnútorných vzťahov v prokuratúre je čl. 150 ústavy. Podľa neho je na čele prokuratúry

generálny prokurátor, ktorý čerpá svoju legitimitu od prezidenta Slovenskej republiky,

ktorý ho na návrh národnej rady do jeho funkcie vymenúva (58. bod).

44.

Ústavný súd konštatuje, že žiadna z doterajších dvadsiatich dvoch priamych novelizácií

ústavy sa týchto právnych názorov nedotkla spôsobom, ktorý by predstavoval ich prelomenie.

Je pravdou, že s účinnosťou od 1. januára 2021 došlo prostredníctvom ústavného zákona

č.

422/2020 Z. z.

k zmene orgánu rozhodujúceho o disciplinárnej zodpovednosti generálneho prokurátora,

lebo podľa novelizovaného znenia čl. 136 ods. 3 ústavy vykonáva ústavný súd disciplinárne

konanie voči predsedovi a podpredsedovi Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a predsedovi

a podpredsedovi Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky. O disciplinárnej

zodpovednosti prokurátorov rozhoduje v súlade s čl. 142 ods. 2 písm. c) ústavy Najvyšší

správny súd Slovenskej republiky. Disciplinárnu zodpovednosť prokurátorov predpokladá

ústavný text nielen v citovanom čl. 142 ods. 2 písm. c), ale jej existencia má pri

výkone postavení, povolaní a funkcií napĺňajúcich poslanie ochrany demokratického

a právneho štátu pôvod v čl. 1 ods. 1 prvej vete ústavy. Disciplinárna zodpovednosť

predstavuje jeden z motívov na to, aby sa dotknutá osoba pri výkone svojho postavenia,

povolania alebo funkcie správala spôsobom, ktorý je právom pozitívne aprobovaný, pretože

napĺňa ústavné hodnoty demokratického a právneho štátu (pozri IV. ÚS 212/2023, 25.

bod). Novelizačný ústavný zákon č. 422/2020 Z. z. nezmenil nič na už vyslovenom právnom

názore z nálezu sp. zn. PL. ÚS 105/2011, že ústavodarca mienil kreovať efektívny systém

uplatnenia disciplinárnej právomoci aj vo vzťahu ku generálnemu prokurátorovi.

45.

Generálny prokurátor vo svojom vyjadrení (83. a 84. bod) uvádza, že výkon disciplinárnej

právomoci voči generálnemu prokurátorovi ústava priamo neupravuje, pričom skutočnosť,

že najvyšší správny súd je disciplinárnym súdom aj proti generálnemu prokurátorovi,

vyplýva podľa jeho právneho názoru iba zo zákona č.

432/2021 Z. z.

, teda z disciplinárneho súdneho poriadku. Ústavný súd v tejto súvislosti konštatuje,

že ak ústavný text v

čl. 142 ods. 2 písm. c)

zveruje najvyššiemu správnemu súdu aj rozhodovanie o disciplinárnej zodpovednosti

prokurátorov, rozumie sa tým rozhodovanie o disciplinárnej zodpovednosti každého jedného

prokurátora, ktorým prirodzene je tiež generálny prokurátor (zhodne OROSZ, L., SVÁK,

J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok II.

Bratislava : Wolters Kluwer SR s. r. o., 2022. s. 652.). Skutočnosť, že najvyšší

správny súd je disciplinárnym súdom proti generálnemu prokurátorovi, preto nevyplýva

iba z disciplinárneho súdneho poriadku, ale priamo z čl. 142 ods. 2 písm. c) ústavy.

Opačný výklad by znamenal, že zákonodarca je oprávnený ustanoviť odlišne príslušnosť

súdu pre všetkých prokurátorov okrem jedného a odlišne pre generálneho prokurátora.

Ústava tak poskytuje generálnemu prokurátorovi garanciu, že rozhodovanie o disciplinárnej

zodpovednosti je aj z inštitucionálneho hľadiska budované na princípe rovnakého zaobchádzania

s každým prokurátorom.

46.

Rozhodovaciu činnosť generálneho prokurátora môže prostredníctvom

čl. 142 ods. 2 písm. c) ústavy

posúdiť aj najvyšší správny súd, nie iba senáty ústavného súdu v rámci konania o

ústavných sťažnostiach podľa čl. 127 ústavy (116. bod zo stanoviska generálneho prokurátora).

Senáty ústavného súdu rozhodujú o sťažnostiach fyzických alebo právnických osôb, ak

namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných

slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala

a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje

iný súd. Ústavodarca zrejme vytváral znenie

čl. 142 ods. 2 písm. c) ústavy

s vedomím, že podanie ústavnej sťažnosti bude pri rozhodovacej činnosti generálneho

prokurátora pravdepodobné len vtedy, ak sa dotknutá fyzická alebo právnická osoba

cíti byť rozhodnutím generálneho prokurátora negatívne dotknutá.

47.

V demokratickom a právnom štáte by bolo neprípustné, ak by sa právny prostriedok

zaistenia dodržiavania zákonov a riadneho plnenia služobných povinností prokurátormi

netýkal každého jedného prokurátora. Vzhľadom na hierarchický model prokuratúry je

očividné, že návrh na začatie disciplinárneho konania nemôže podávať sám voči sebe

generálny prokurátor. Oprávnenie iniciovať disciplinárne konanie proti samotnému generálnemu

prokurátorovi subjektom mimo organizačnej štruktúry orgánov prokuratúry reflektuje

verejný záujem na vytvorení garancií pred potencionálnym zneužitím verejnej moci a

je bezprostredne previazané s ústavným princípom zákazu svojvôle. Ten predstavuje

kategorický imperatív zaväzujúci všetkých verejných činiteľov, t. j. všetky osoby,

ktoré vykonávajú, resp. podieľajú sa na výkone verejnej moci. Za zneužitie právomoci

nemožno chápať len výkon právomoci v rozpore s platným právom alebo nad rámec

(ultra vires)

zverenej pôsobnosti, či nad rámec uváženia (diskrécie) poskytnutého právnymi normami,

ale aj konanie a rozhodovanie verejného činiteľa v rozpore s ústavou chránenými hodnotami

koncentrovane vyjadrenými prostredníctvom ústavných princípov, resp. výkon právomoci

v rozpore s jej účelom, a to zvlášť vtedy, ak je očividné, že ide o konanie v rozpore

s verejným záujmom uprednostňujúce osobný záujem či skupinové záujmy (PL. ÚS 7/2017).

48.

Vývoj právnej úpravy disciplinárnej zodpovednosti generálneho prokurátora je vhodne

zachytený v stanovisku generálneho prokurátora k návrhu na začatie konania. Aj keď

ústavodarca cez ústavný zákon č.

90/2001 Z. z.

do ústavného textu explicitne doplnil, že disciplinárne konanie voči generálnemu

prokurátorovi vykonáva ústavný súd (už spomenutý niekdajší čl. 136 ods. 3 ústavy),

naďalej absentovala právna úprava, ktorá by ustanovovala subjekt aktívne legitimovaný

na podanie návrhu na začatie disciplinárneho konania. Až zákon č.

220/2011 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších

predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v znení nálezu ústavného súdu

č.

308/2011 Z. z.

(ďalej len „zákon č. 220/2011 Z. z.“), odstránil chýbajúcu úpravu podávania návrhov,

čím sa malo podľa dôvodovej správy „zamedziť absurdným situáciám, keď za disciplinárne

previnenie nie je možné stíhať generálneho prokurátora, a to len z dôvodu, že niet

oprávneného subjektu na podanie disciplinárneho návrhu“. Zákon č.

220/2011 Z. z.

zveril podávanie návrhu na začatie disciplinárneho konania proti generálnemu prokurátorovi

ministrovi spravodlivosti a verejnému ochrancovi práv. Ústavný súd následne vo veci

sp. zn. PL. ÚS 105/2011 vyslovil nesúlad návrhového oprávnenia ministra spravodlivosti

s referenčnými ústavnými normami, a ústavne konformným výkladom vysvetlil návrhové

oprávnenie verejného ochrancu práv tak, že sa nemôže použiť vo všeobecnosti, ale len

po identifikovaní porušenia základného práva alebo slobody konkrétnych fyzických alebo

právnických osôb prokurátorom (bod 11.2.). Verejný ochranca práv tak nemohol podať

návrh na začatie disciplinárneho konania v prípadoch, keď porušenie všeobecne záväzných

právnych predpisov prokurátorom nebolo spojené s porušením základného práva alebo

slobody konkrétnych fyzických alebo právnických osôb. Ako ďalej vysvetľuje aj generálny

prokurátor, zákonodarca následne zákonom č.

322/2014 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č.

548/2003 Z. z.

o Justičnej akadémii a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s účinnosťou od 1. decembra 2014 ustanovil,

že návrh na začatie disciplinárneho konania je oprávnený podať subjekt oprávnený podať

návrh na začatie disciplinárneho konania proti generálnemu prokurátorovi ustanovený

osobitným predpisom. Týmto osobitným predpisom zrejme mal byť zákon Národnej rady

Slovenskej republiky č.

38/1993 Z. z.

o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky a o konaní pred ním a o postavení

jeho sudcov v znení neskorších predpisov , ktorý však v § 74e ods. 1 ustanovoval,

že na disciplinárne konanie voči generálnemu prokurátorovi sa primerane použije osobitný

predpis s odkazom na zákon č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch

prokuratúry v znení neskorších predpisov. Tento tautologický vzťah bol odstránený

až zákonom o ústavnom súde, ktorý s účinnosťou od 1. marca 2019 do 31. júla 2021 v

§ 221 ustanovoval, že návrh na začatie disciplinárneho konania voči generálnemu prokurátorovi

môžu podať najmenej tri pätiny poslancov národnej rady a prezident. Táto právna úprava

bola s účinnosťou od 1. augusta 2021 vo vzťahu ku generálnemu prokurátorovi vypustená

bez náhrady zákonom č.

423/2020 Z. z.

, pričom najvyšší správny súd začal svoju činnosť 1. augusta 2021. Disciplinárny súdny

poriadok nadobudol účinnosť až 1. decembra 2021.

49.

V tejto súvislosti a s ohľadom na predmet konania je nevyhnutné zaoberať sa otázkou,

či oprávnenie prezidenta podať návrh na začatie disciplinárneho konania proti generálnemu

prokurátorovi má povahu ústavnej normy, alebo jeho zverenie prezidentovi spadá do

úvahy národnej rady ako zákonodarného orgánu. Pri zodpovedaní tejto otázky má ústavný

súd na pamäti, že kompetencia podávať výklad ho posúva vzhľadom na výrokovú kultúru

vyplývajúcu z podstaty výkladu z roly justičného orgánu smerom k tvorbe práva. Skutočnosť,

že ústavný súd priamo vo výroku záväzne vykladá ústavný text, mu dáva značnú moc v

porovnaní s tým, ak by vo výroku len vyhovoval alebo zamietal návrh. Táto kompetencia

si vyžaduje veľkú zdržanlivosť v duchu tézy, že kompetenčné otázky sa majú rozhodovať

konzervatívne, nie expanzívne ako ľudské práva (FIAČAN, I., KERECMAN, P., ŠTIAVNICKÝ,

J. a kolektív. Ústavný súd Slovenskej republiky (1993 – 2023). Ústavné súdnictvo v

premenách času. Košice : Kancelária Ústavného súdu Slovenskej republiky, 2023. s.

102 a 103.).

50.

Ústavný súd preto konštatuje, že oprávnenie prezidenta podať návrh na začatie disciplinárneho

konania proti generálnemu prokurátorovi (čo však nie je bezprostredným predmetom konania

v zmysle návrhu prezidenta) nemá povahu ústavnej normy a nevyplýva ani implicitne

z jeho povinnosti svojím rozhodovaním zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov v

spojení s vymenúvaním, odvolávaním a prijímaním sľubu generálneho prokurátora, ako

aj ústavným princípom deľby moci. Nie je úlohou ústavného súdu nahrádzať ústavodarcu.

Pokiaľ by ústavodarca chcel, aby bolo oprávnenie prezidenta podať návrh na začatie

disciplinárneho konania proti generálnemu prokurátorovi súčasťou ústavného textu,

urobil by tak v niektorej z priamych novelizácií ústavy, napríklad v novelizačnom

ústavnom zákone č.

422/2020 Z. z.

Návrhové oprávnenie bolo skloňované aj v medzirezortnom pripomienkovom konaní k vládnemu

návrhu tohto ústavného zákona

(pozri https://rokovania.gov.sk/RVL/Material/25306/1), konkrétne v pripomienke generálnej

prokuratúry č. 7

„Ústavné postavenie, funkčná autonómia a pôsobnosť generálneho prokurátora (aj vo

vzťahu k všeobecným súdom) sú dôležité pre fungovanie a činnosť celej prokuratúry.

Zabezpečenie jeho slobodného rozhodovania a odfiltrovania vonkajších vplyvov na jeho

konanie a rozhodovanie má byť zabezpečené aj prostredníctvom orgánu, ktorý je oprávnený

na podanie návrhu na disciplinárne konanie a orgánu oprávnenom o tomto návrhu rozhodnúť.“

Ústavodarca však zjavne považoval podrobnosti o návrhovom oprávnení za otázku hodnú

úpravy na zákonnej, nie ústavnej úrovni. Ústavný súd pristupuje k tomuto rozhodnutiu

ústavodarcu s kompetenčným rešpektom a doplnením, že toto návrhové oprávnenie nie

je súčasťou ani materiálneho jadra ústavy (postupne definovaného v judikatúre ústavného

súdu, najmä PL. ÚS 7/2017, PL. ÚS 21/2014, PL. ÚS 24/2014, PL. ÚS 7/2021) a preto

ho z materiálneho jadra ústavy ani nemožno vyvodzovať.

51.

Uvedený prístup založený na kompetenčnom rešpekte nie je príznačný iba pre toto konanie,

ale ústavný súd ho zvolil napríklad aj pri posudzovaní možných ústavných vád legislatívneho

procesu. V náleze sp. zn. PL. ÚS 18/2022 ich predstavil takto: Prvú situáciu tvoria

najvážnejšie porušenia, ku ktorým dôjde, ak národná rada poruší ústavné pravidlá výslovne

upravujúce legislatívny proces (bod 27). Druhá situácia sa týka zákona o rokovacom

poriadku a konkrétne predstavuje (i) porušenie ustanovenia zákona o rokovacom poriadku

(ii) s určitou, vyššou intenzitou, pri ktorom mohlo dôjsť (iii) k porušeniu relevantných

ústavných článkov (bod 28). A napokon treťou rovinou je síce formálne dodržanie ustanovení

zákona o rokovacom poriadku, ktoré ale vyústi do porušenia ústavou chránených práv

alebo princípov (bod 29). Spoločným menovateľom všetkých troch vád je, že ústavný

súd by pri nich vyslovoval nesúlad s konkrétnym ústavným článkom, pričom konanie v

rozpore napríklad so zákonnými podmienkami na skrátené legislatívne konanie ešte nemusí

nevyhnutne znamenať aj neústavnosť (pozri 279. a 280. bod z odôvodnenia nálezu PL.

ÚS 3/2024). Inými slovami, ústavný súd aj v uvedenom príklade rešpektuje rozhodnutie

ústavodarcu, že podmienky na skrátené legislatívne konanie nezakotvil do ústavného

textu, a ich prípadné zakotvenie sa môže uskutočniť novelizačným ústavným zákonom,

nie rozhodovacou činnosťou ústavného súdu. Zmena alebo doplnenie ústavného textu by

v tejto súvislosti našla odraz aj v jeho rozhodovacej činnosti.

52.

Hlava štátu argumentuje v spornej veci okrem iného aj

čl. 101 ods. 1 ústavy

. K povinnosti zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov je potrebné

uviesť, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné proklamácie,

ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným súborom

priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny normatívny

dopad (PL. ÚS 12/01, PL. ÚS 13/2022). Táto povinnosť však charakterizuje funkciu prezidenta

bez toho, aby malo samostatné kompetenčné účinky, aké má

čl. 102 ústavy

. Formulácia „svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov“ znamená,

že prezident rozhoduje na uvedený účel, len ak mu priamo ústava alebo zákon na základe

ústavy a v jej medziach (čl. 2 ods. 2 ústavy) zveruje určitú pôsobnosť, ktorú rozhodovacia

činnosť prezidenta nemôže relevantne prekročiť.

53.

Ústavná povinnosť prezidenta zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných

orgánov má konkrétny normatívny dopad pri výkone niektorého z ústavných oprávnení.

V procese kreovania generálneho prokurátora [oprávnenie prezidenta podľa čl. 102 ods.

1 písm. s) a t) ústavy v spojení s čl. 150 ústavy] sa tento normatívny dopad prejavuje

v tom, že hlava štátu je oprávnená nevymenovať kandidáta zvoleného národnou radou

aj z dôvodu závažnej skutočnosti vzťahujúcej sa na osobu kandidáta, ktorá dôvodne

spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim vážnosť ústavnej

funkcie alebo celého orgánu, ktorého má byť táto osoba vrcholným predstaviteľom, alebo

spôsobom, ktorý nebude v rozpore so samotným poslaním tohto orgánu, ak by v dôsledku

tejto skutočnosti mohol byť narušený riadny chod ústavných orgánov (PL. ÚS 4/2012).

54.

Ústavná povinnosť prezidenta zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných

orgánov však nemôže mať normatívny dopad nad rámec ústavného oprávnenia, ktoré vytvoril

ústavodarca. Pri generálnom prokurátorovi to znamená, že

čl. 101 ods. 1

druhá veta ústavy neoprávňuje prezidenta odvolať generálneho prokurátora bez návrhu

národnej rady, hoci by vedel preukázať závažnú skutočnosť vzťahujúcu sa na osobu generálneho

prokurátora, ktorá dôvodne spochybňuje jeho schopnosť vykonávať funkciu spôsobom neznižujúcim

vážnosť ústavnej funkcie alebo celej prokuratúry, alebo spôsobom, ktorý by bol v rozpore

s jej samotným poslaním, čoho dôsledkom by bolo narušenie riadneho chodu ústavných

orgánov. V tomto zmysle je potrebné chápať právny názor ústavného súdu, že povinnosť

hlavy štátu zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov nemá samostatné

kompetenčné účinky.

55.

Prístup ústavného súdu je vhodné vysvetliť aj na inom príklade ústavného oprávnenia.

Podľa

čl. 102 ods. 1 písm. g)

prezident vymenúva a odvoláva predsedu a ostatných členov vlády Slovenskej republiky,

poveruje ich riadením ministerstiev a prijíma ich demisiu. Predsedu a ostatných členov

vlády odvoláva v prípadoch uvedených v

čl. 115 a 116 ústavy

. Predsedu a ostatných členov vlády vymenúva a poveruje ich riadením ministerstiev

tak, aby bol zabezpečený riadny chod ústavných orgánov. Pokiaľ ústava v

čl. 110 ods. 2

uvádza, že za predsedu vlády môže byť vymenovaný každý občan Slovenskej republiky

voliteľný do národnej rady (a v súlade s čl. 111 ústavy môže byť za podpredsedu vlády

a ministra vymenovaný rovnako len občan voliteľný za poslanca národnej rady), potom

jedným zo spôsobov zabezpečenia riadneho chodu ústavných orgánov je overenie, či konkrétna

fyzická osoba má štátne občianstvo Slovenskej republiky, volebné právo, vek aspoň

21 rokov a trvalý pobyt na území Slovenskej republiky. Keďže členom vlády nemôže byť

ani ten, u koho pretrváva nezlučiteľnosť podľa

čl. 3 ods. 4 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z.

o rozpočtovej zodpovednosti [„Nezlučiteľnosť funkcie člena rady pre rozpočtovú zodpovednosť

s funkciou člena vlády trvá ešte do troch rokov po zániku funkcie člena Rady pre rozpočtovú

zodpovednosť podľa odseku 5 písm. a) až c).“], hlava štátu overuje aj túto skutočnosť.

I keď ústavný text explicitne neobsahuje ústavnú normu, podľa ktorej by bola hlava

štátu oprávnená získavať osobné údaje konkrétnej fyzickej osoby, zabezpečovanie riadneho

chodu ústavných orgánov pri uvedenom príklade znamená oprávnenie prezidenta sa s nimi

oboznámiť a povinnosť fyzickej osoby, ktorá sa chce stať členom vlády, ich hlave štátu

poskytnúť. Odmietnutie splnenia tejto povinnosti by zakladalo konkrétny dôvod na nevymenovanie

fyzickej osoby za člena vlády. Naopak, ústavná povinnosť prezidenta zabezpečovať svojím

rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov nemôže byť uchopená tak, že prezident je

oprávnený odvolať člena vlády aj mimo prípadov stanovených v

čl. 115 a 116 ústavy

, t. j. z dôvodu, že konkrétny člen vlády podľa názoru hlavy štátu nevykonáva svoju

funkciu riadne a nie je tým zabezpečený riadny chod ústavného orgánu. Ústavná povinnosť

zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných orgánov nesmie ísť nad rámec

toho, ako ústavodarca nastavil podmienky odvolávania členov vlády v

čl. 102 ods. 1 písm. g) ústavy

.

56.

Pri zodpovedaní otázky, či prezidentovi v rámci výkonu povinnosti svojím rozhodovaním

zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov vo vzťahu ku generálnemu prokurátorovi

a v spojení s ústavným princípom deľby moci patrí oprávnenie požiadať generálneho

prokurátora o súčinnosť pri sprístupňovaní konkrétnych informácií, je ďalej nevyhnutné

poukázať na znenie

čl. 102 ods. 1 písm. r) ústavy

, keďže ústava predstavuje právny celok, ktorý treba aplikovať vo vzájomnej súvislosti

všetkých ústavných noriem. Uvedená ústavná norma zakotvuje oprávnenie prezidenta vyžadovať

si od vlády Slovenskej republiky a od jej členov informácie potrebné na plnenie svojich

úloh. Ústavný súd podal výklad

čl. 102 písm. r)

vo veci sp. zn. I. ÚS 7/96, teda ešte v čase, keď oprávnenie znelo: „Prezident (...)

má právo byť prítomný na schôdzach vlády Slovenskej republiky, predsedať jej a vyžadovať

si od vlády alebo od jej členov správy.“ Ústavný súd vyslovil, že z ústavného práva

prezidenta „vyžadovať si od vlády alebo od jej členov správy“ nevyplývalo oprávnenie

určiť postup a spôsob, akým má vláda alebo jej člen zadovážiť údaje, ktoré majú tvoriť

obsah správy vlády alebo jej člena vyžiadanej prezidentom. Určenie postupu a spôsobu

zadováženia údajov, ktoré majú tvoriť obsah správy prezidentovi, patrilo do výlučnej

pôsobnosti vlády alebo toho jej člena, od ktorého si prezident vyžiadal správu podľa

čl. 102 písm. r) ústavy. Z ústavného práva prezidenta podľa čl. 102 písm. r) ústavy

nevyplývalo oprávnenie určiť lehotu, dokedy má vláda alebo jej člen správu prezidentovi

zaslať. Lehota na vyhotovenie a zaslanie správy vlády alebo jej člena vyžiadanej prezidentom

podľa

čl. 102 písm. r) ústavy

vyplývala z ústavnej zásady spolupráce oboch zložiek výkonnej moci Slovenskej republiky.

Jej trvanie bolo podmienené časom objektívne potrebným na to, aby vláda alebo jej

člen zadovážili údaje, ktoré majú tvoriť jej obsah.

57.

Je nepochybné, že generálny prokurátor nie je súčasťou vlády ako kolektívneho ústavného

orgánu. Ústavný súd navyše odmietol takú interpretáciu postavenia generálneho prokurátora,

ktorá ho zaraďovala do výkonnej moci. Ústava priznáva orgánom prokuratúry postavenie

osobitného ústavného orgánu právnej ochrany obdobne ako verejnému ochrancovi práv

(ôsma hlava ústavy). Neupravuje prokuratúru ako súčasť výkonnej moci (v rámci šiestej

hlavy). Pôsobnosť prokuratúry sa podľa

čl. 149 ústavy

neobmedzuje výlučne na ochranu záujmov štátu v trestnom konaní, ale zahŕňa aj ochranu

práv a právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb. Prokuratúra je

štátnym orgánom nesúcim znaky orgánov výkonnej moci (napríklad pri dozore nad zachovávaním

zákonnosti orgánmi verejnej správy), ako aj orgánov súdnej moci (najmä vo vzťahu k

oprávneniam v trestnom konaní). Z uvedených skutočností vyplýva relatívne samostatné

postavenie prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej republiky v kontraste s koncepciou,

ktorá chápe prokuratúru ako súčasť orgánov výkonnej moci podriadených vláde (PL. ÚS

25/2020). Prokuratúra nemá zákonodarnú právomoc, nemá ani súdnu právomoc (nerozhoduje

spory v mene štátu), ale nemá ani výkonnú právomoc (neukladá právne sankcie osobám,

ktoré sa dopustili porušenia právnych predpisov a nedozerá na účelnosť a efektívnosť

výkonu rozhodnutí). Prokuratúra má znaky ako orgán výkonnej moci pri dozore nad zachovávaním

zákonnosti orgánmi verejnej správy, čo z nej samej ale orgán verejnej správy a ani

orgán výkonnej moci nerobí (PL. ÚS 1/2022).

58.

Ani mimoriadne extenzívny výklad

čl. 102 ods. 1 písm. r) ústavy

, ktorý by pod pojem „vláda a jej členovia“ snažil zaradiť predstaviteľov výkonnej

moci

in genere

, by preto neviedol k tomu, aby cez neho vznikla povinnosť generálnemu prokurátorovi.

Zaradenie tohto osobitného oprávnenia do ústavného textu je však pre ústavný súd ďalším

potvrdením, že z čl. 1 ods. 1, čl. 101 ods. 1, 102 ods. 1 písm. s) a t) a čl. 150

ústavy nie je možné ich jednotlivým použitím ani pri vzájomnej podpornej aplikácii

vyvodiť záver o oprávnení prezidenta požadovať od generálneho prokurátora alebo od

iných orgánov prokuratúry potrebné vecné podklady a údaje na účel podania návrhu na

disciplinárne konanie proti generálnemu prokurátorovi. Ústavodarcovi nič nebráni v

tom, aby po vzore čl. 102 ods. 1 písm. r) ústavy vytvoril pre hlavu štátu osobitné

oprávnenie smerujúce voči generálnemu prokurátorovi, prípadne aby danú ústavnú normu

novelizoval s rovnakým cieľom. Kompetenčný rešpekt, ústavný princíp legality a predovšetkým

ústavný princíp deľby moci bránia tomu, aby novelizáciu ústavného textu vykonal svojím

výkladom samotný ústavný súd.

59.

Z aplikačnej praxe možno upozorniť na príklad ústavného zákona č.

545/2005 Z. z.

, ktorým sa menil a dopĺňal ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu

pri výkone funkcií verejných funkcionárov (ďalej len „ústavný zákon č.

357/2004 Z. z.

“). Pred nadobudnutím účinnosti tohto novelizačného ústavného zákona nebol orgán uskutočňujúci

konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov oprávnený domáhať

sa súčinnosti iných orgánov verejnej moci alebo právnických osôb, i keď ústavná úprava

predpokladala v čl. 9 ods. 4 vykonávanie dokazovania, ak to bolo pre účely konania

potrebné. Ústavodarca sa s týmto stavom neuspokojil a s účinnosťou od 1. januára 2006

zakotvil do čl. 9 odsek 14: „Orgány verejnej moci a právnické osoby sú povinné na

žiadosť orgánu, ktorý vykonáva konanie podľa odseku 1, oznámiť skutočnosti, ktoré

majú význam pre konanie a rozhodnutie podľa tohto ústavného zákona. Za nesplnenie

tejto povinnosti môže tento orgán uložiť štatutárnemu orgánu alebo predsedovi štatutárneho

orgánu orgánov verejnej moci a orgánov právnických osôb pokutu vo výške určenej v

odseku 10 písm. a), a to aj opakovane.“ Nedostatok ústavnej úpravy tak neodstraňoval

ústavný súd extenzívnym výkladom právomoci dohľadových orgánov, ale samotný ústavodarca.

60.

Z uvedených záverov vyplýva finálny interpretačný rezultát, že z

čl. 1 ods. 1

,

čl. 101 ods. 1

druhej vety,

čl. 102 ods. 1 písm. s) a t)

a

čl. 150 ústavy

nie je možné ich jednotlivým použitím ani pri ich vzájomnej aplikácii vyvodiť záver

o oprávnení prezidenta požadovať od generálneho prokurátora alebo od iných orgánov

prokuratúry potrebné vecné podklady a údaje na účel podania návrhu na začatie disciplinárneho

konania proti generálnemu prokurátorovi.

61.

Ústavný súd nad rámec už prezentovaných nosných dôvodov tohto nálezu považuje za

účelné vyjadriť sa aj k čiastkovým dôvodom oboch účastníkov konania, ktoré predniesli

vo svojich podaniach vo veci samej. Parciálne argumenty nie sú pre podaný výklad ústavy

rozhodujúce, postoj ústavného súdu k nim však dokresľuje obraz vzťahov prezidenta

a generálneho prokurátora ako ústavných orgánov.

62.

Pokiaľ navrhovateľka na prospech svojej argumentácie o nutnosti prepojenia zákonom

priznanej právomoci podľa

§ 16 písm. b)

disciplinárneho súdneho poriadku s ústavou uloženou povinnosťou zabezpečovať riadny

chod ústavných orgánov odkazuje na

§ 3 ods. 1

zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 16/1993 Z. z. o Kancelárii prezidenta

Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov [(ďalej len „zákon č.

16/1993 Z. z.

“); „Na plnenie svojich úloh môže kancelária od štátnych orgánov vyžadovať správy

a vysvetlenia vo veciach patriacich do pôsobnosti prezidenta.“], ústavný súd zdôrazňuje,

že v konaní podľa

čl. 128 ústavy

podáva výlučne výklad ústavných noriem, ktorých „právny život“ musí byť od podústavného

práva autonómny. Požiadavka autonómie platí aj o obsahu ústavných noriem, avšak s

výnimkou, keď samotná ústava podústavnú úpravu predpokladá a odkazuje na ňu. V posudzovanom

prípade o uvedenú druhovú výnimku nejde. Ústavou založená požiadavka hierarchie právnych

predpisov priamo determinovaná mierou demokratickej legitimácie v procese ich tvorby

nedovoľuje, aby bol obsah čl. 101 ods. 1 druhej vety ústavy ako normy vyššej právnej

sily konštituovaný normou nižšej právnej sily zakotvenou v

§ 3 ods. 1 zákona č. 16/1993 Z. z.

Predmetný argument navrhovateľky je preto na účel podávania výkladu ňou označených

ústavných noriem irelevantný, a tým aj nepoužiteľný.

63.

Argumentácii navrhovateľky o nerealizovateľnosti jej návrhového oprávnenia podľa

§ 16 písm. b)

disciplinárneho súdneho poriadku v prípade, ak obsah súvisiacich ústavných noriem

nebude možné vyložiť práve ňou navrhovaným spôsobom, možno z hľadísk logiky a racionality

prisvedčiť. Ústavný súd však zároveň opakuje už v bode 53 vyslovenú tézu, podľa ktorej

ústavná povinnosť prezidenta zabezpečovať svojím rozhodovaním riadny chod ústavných

orgánov má konkrétny normatívny dopad len pri výkone niektorého z taxatívne vymenovaných

ústavných oprávnení, ku ktorým oprávnenie prezidenta ustanovené v

§ 16 písm. b) disciplinárneho súdneho poriadku

nepatrí. Rozhodnutie ústavodarcu, ktorý zavedenie návrhového oprávnenia prezidenta

na zákonnej úrovni nespojil so zodpovedajúcim doplnením jeho ústavného základu, ústavný

súd v konaní podľa

čl. 128 ústavy

rešpektuje (bod 50), hoci zotrváva na názore formulovanom v náleze sp. zn. PL. ÚS

105/2011, podľa ktorého práve pôsobnosť pri kreovaní funkcie generálneho prokurátora

racionálne odôvodňuje zverenie oprávnenia podať návrh na disciplinárne konanie proti

nemu prezidentovi a národnej rade.

64.

Na uvedené nadväzuje skutočnosť, že samotné návrhové oprávnenie prezidenta vo vzťahu

k disciplinárnemu konaniu proti generálnemu prokurátorovi, resp. jeho ústavný základ,

nie je predmetom podaného návrhu, ktorého rozsahom a dôvodmi je ústavný súd podľa

§ 45 zákona o ústavnom súde

viazaný. Ako však už bolo vysvetlené v bode 33, výklad jednotlivých ústavných ustanovení

je vo vzájomnej relevantnej súvislosti neoddeliteľne prepojený. V tejto súvislosti

dominuje zásadný význam úpravy

čl. 2 ods. 2 ústavy

(v kontradikcii s ods. 3 tohto ustanovenia), v kontexte ktorého dotknutá významná

návrhová súčasť pôsobnosti prezidenta, ktorá môže viesť k odvolaniu generálneho prokurátora

z funkcie, by mala napĺňať atribút konania prezidenta ako štátneho orgánu pri tomto

kroku v prvom rade „na základe ústavy a v jej medziach“, a až v nadväznosti na to

„v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon“. Kompetenčný výpočet v čl. 102 ods. 1

ústavy vzťahujúcom sa na prezidenta je taxatívny, neobsahuje teda odkaz na ďalšiu

zákonom ustanovenú pôsobnosť ako v prípade Súdnej rady Slovenskej republiky v

čl. 141a ods. 6 písm. k) ústavy

, ani demonštratívny výpočet pôsobnostných oprávnení ako v prípade Národnej rady Slovenskej

republiky v

čl. 86 ústavy

. Ak nie je pri výklade ústavy (bez ohľadu na absenciu derogačných konzekvencií voči

zákonnej úprave pri aktuálnom rozhodovaní ústavného súdu) dostatočný ústavný základ

pre samotné návrhové oprávnenie v disciplinárnom konaní [pričom pri ostatných kompetenčných

súvzťažnostiach voči generálnemu prokurátorovi je v prípade prezidenta ústavná úprava

v čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) explicitná], platí taký bazálny ústavný deficit

a maiori ad minus

aj vo vzťahu k „obslužnej“ kompetencii zabezpečovania podkladov na podanie predmetného

návrhu, ktorá má len akcesorický charakter.

65.

Keďže prezident je reprezentantom iného druhu moci než generálny prokurátor, a generálny

prokurátor má byť podaním návrhu na začatie disciplinárneho konania atakovaný s možnosťou

uloženia verejnoprávnej sankcie v disciplinárnom konaní, aktívna procesná legitimácia

prezidenta a na jej základe podanie predmetného návrhu prezidentom sú výkonom pôsobnosti

štátneho orgánu v zmysle čl. 2 ods. 2 ústavy, ktorá musí disponovať náležitým ústavným

základom. Keďže predmetná úprava absentuje, tým vytvorenú medzeru v práve nie je možné

preklenúť ani prostredníctvom interpretačne extenzívneho použitia čl. 101 ods. 1 ústavy,

ani odvolaním sa na zásadu vzájomnej spolupráce ústavných orgánov. Označená zásada

totiž nie je použiteľná v prípade, ak ide o uplatňovanie systému bŕzd a protiváh medzi

mocenskými orgánmi (najmä rôznych druhov moci), kam pôsobnosť prezidenta pri návrhovom

iniciovaní disciplinárnej zodpovednosti generálneho prokurátora nepochybne patrí.

66.

K uvedenému možno doplniť, že čl. 102 ods. 1 písm. s) a t) ústavy má kompetenčný

obsah, ktorý však nie je viazaný na disciplinárne konanie s výnimkou odvolania generálneho

prokurátora z jeho funkcie prezidentom na základe disciplinárneho rozhodnutia najvyššieho

správneho súdu a nadväzujúceho návrhu národnej rady na odvolanie generálneho prokurátora

[

§ 8 ods. 3 písm. g) zákona č. 153/2001 Z. z.

]. V danom prípade však ide o úpravu odlišnej pôsobnosti než pôsobnosti tvorenej samotným

oprávnením prezidenta na podanie návrhu na disciplinárne konanie proti generálnemu

prokurátorovi, a teda sprostredkovane aj na zabezpečovanie podkladov na taký návrh.

Obsahová odlišnosť predmetu úpravy sa týka aj

čl. 150 ústavy

, ktorý charakterizuje výlučne postavenie generálneho prokurátora v rámci sústavy

orgánov prokuratúry a spôsob jeho ustanovenia do funkcie a odvolania z funkcie. Tento

záver vo všeobecnej rovine potvrdzuje čl. 1 ods. 1 ústavy.

67.

K stanovisku generálneho prokurátora (bod 14), podľa ktorého navrhovanému výkladu

bráni zákaz nútenia k sebaobviňovaniu, ústavný súd upriamuje pozornosť na myšlienku

G. Jellineka, citovanú Ústavným súdom Českej republiky vo veci Pl. ÚS – st. 9/99

„Orgán jako orgán nemá vůči státu osobnosti. Neexistují dvě osobnosti: státní osobnost

a orgánová osobnost, jež by byly k sobě v nějakém právním poměru (...) Hlavy státu,

sněmovny, úřady nemají nikdy právnické osobnosti, kteráž přísluší jen a jen státu;

všechny právní spory mezi nimi jsou spory o kompetenci v mezích jednoho a téhož právního

subjektu. Jsou to vždy spory o objektivní, nikdy ne o subjektivní právo.“

(JELLINEK, G. Všeobecná státověda. Praha 1906, s. 594 – 595.).

68.

Ak by ústavný súd prijal konštrukciu, že citovanej zásady sa môže dovolávať aj štátny

orgán, napríklad vo vzťahu k individuálnym právnym aktom, ktoré vydal v rámci svojej

pôsobnosti, malo by to ďalekosiahle dôsledky prakticky do všetkých právnych odvetví,

v ktorých je ingerencia verejnej moci prítomná. Jedným z mnohých príkladov je povinnosť

súčinnosti na komunálnej úrovni pri aplikácii ústavného zákona č.

357/2004 Z. z.

, a to v rámci uznesení sp. zn. I. ÚS 51/2017 z 25. januára 2017 a sp. zn. III. ÚS

82/2017 zo 14. februára 2017. Obecné zastupiteľstvo nešpecifikovanej obce začalo podľa

čl. 9 ods. 2 písm. a) ústavného zákona konanie 9. septembra 2016 proti starostovi

obce za celkovo šesť podozrení z porušení ústavného zákona. Dňa 2. decembra 2016 bola

starostovi uložená pokuta v sume zodpovedajúcej jeho mesačnému platu. Zastupiteľstvo

tak učinilo preto, lebo starosta odmietol oznámiť skutočnosti majúce význam pre konanie

a rozhodnutie podľa ústavného zákona, konkrétne výšku mesačného platu samotného starostu

obce. Zastupiteľstvo túto pokutu uložilo 20. decembra 2016 opakovane. Ústavný súd

považoval výšku mesačného platu verejného funkcionára za skutočnosť s významom pre

rozhodnutie podľa ústavného zákona. Nespochybňoval ani postup obecného zastupiteľstva,

ktoré aj napriek tomu, že malo vedomosť o výške platu starostu zo svojej činnosti,

sa najskôr obrátilo so žiadosťou o jej oznámenie na starostu. Podľa názoru ústavného

súdu nebolo možné od obecného zastupiteľstva spravodlivo požadovať, aby zo zápisníc

zisťovalo výšku platu verejného funkcionára v relevantnom období, keď takouto informáciou

disponoval predovšetkým samotný verejný funkcionár (pozri OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok III. Bratislava : Wolters Kluwer SR

s. r. o., 2023. s. 346.). Aplikácia zákazu nútenia k sebaobviňovaniu orgánom verejnej

moci by preto mohla vyústiť až do odmietnutia poskytovať informácie, ktoré z logiky

veci nemôžu byť v demokratickej spoločnosti utajované.

69.

Na druhej strane, generálny prokurátor, ak je stíhaný v súvislosti s výkonom svojej

funkcie, je stíhaný ako osoba, ktorá v disciplinárnom konaní nevykonáva pôsobnosť

generálneho prokurátora, ale je stranou stojacou oproti disciplinárnemu navrhovateľovi,

ktorý naopak v tejto pozícii, aktuálne pre posudzovaný prípad, pôsobnosť prezidenta

vykonáva (obdobne v trestnom konaní, ak by bol generálny prokurátor stíhaný v súvislosti

s výkonom svojej funkcie, napr. pre trestný čin zneužívania právomoci verejného činiteľa,

stíhal by ho a v súdnom konaní by proti nemu ako žalujúca protistrana stál príslušný

prokurátor zastupujúci obžalobu, a teda reprezentujúci prokuratúru). Ide o jeden z

dôvodov, pre ktorý by bolo potrebné zvážiť normatívnu úpravu kritickej súčinnostnej

povinnosti generálneho prokurátora (generálnej prokuratúry) voči prezidentovi.

70.

Naostatok, k argumentu generálneho prokurátora o chýbajúcej odbornej spôsobilosti

aparátu hlavy štátu kvalifikovane posúdiť jeho rozhodovaciu činnosť ústavný súd konštatuje,

že ústavný systém nie je budovaný na presvedčení, že pre podávanie návrhov smerujúcich

k uplatneniu zodpovednosti osôb pôsobiacich v orgánoch verejnej moci je nevyhnutné

mať vysokoškolské právnické vzdelanie, resp. inú odbornú spôsobilosť. Vhodným príkladom

je

čl. 151a ods. 1

druhá veta ústavy, podľa ktorého sa môže verejný ochranca práv v zákonom ustanovených

prípadoch podieľať na uplatnení zodpovednosti osôb pôsobiacich v orgánoch verejnej

moci, ak tieto osoby porušili základné právo alebo slobodu fyzických osôb a právnických

osôb. Právna úprava sa pritom o konkrétnejších požiadavkách na vzdelanie či odbornej

spôsobilosti nezmieňuje. Zákon č.

564/2001 Z. z.

o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č.

564/2001 Z. z.

“) v § 4 ods. 2 písm. c) uvádza, že za verejného ochrancu práv možno zvoliť občana

Slovenskej republiky, ktorý je bezúhonný a jeho vzdelanie, schopnosti, skúsenosti

a morálne vlastnosti dávajú záruku, že funkciu verejného ochrancu práv bude riadne

vykonávať. Splnenie aj tejto podmienky overuje národná rada pred hlasovaním o návrhu

na voľbu. Za verejného ochrancu práv môže byť zvolená aj osoba, ktorá nemá vysokoškolské

právnické vzdelanie. Rovnaké chápanie

§ 4 ods. 2 písm. c) zákona č. 564/2001 Z. z.

je zjavne prítomné aj v aplikačnej praxi na úrovni národnej rady (pozri napríklad

uznesenie národnej rady č. 454 z 8. februára 2017 k overeniu splnenia podmienok kandidátov

na verejného ochrancu práv alebo uznesenie národnej rady č. 1834 z 9. novembra 2022

k overeniu splnenia podmienok kandidátov na verejného ochrancu práv).

71.

Uvedené právne názory k zásade

nemo tenetur se ipsum accusare

a k odbornej spôsobilosti osôb vykonávajúcich funkciu orgánu disponujúceho návrhovým

oprávnením je potrebné vnímať v kontexte identifikovanej absencie náležitého ústavného

základu oprávnenia prezidenta navrhovať disciplinárne konanie proti generálnemu prokurátorovi

a snahy ústavného súdu byť čo najviac nápomocný (pozri 112. bod z uznesenia z predbežného

prerokovania vo veci PL. ÚS 13/2020) pri jej riešení.

IV.

Vyhlásenie a účinky nálezu ústavného súdu

72.

Podľa

čl. 128

druhej a tretej vety ústavy sa rozhodnutie ústavného súdu o výklade ústavy alebo

ústavného zákona vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Výklad je

všeobecne záväzný odo dňa jeho vyhlásenia.

73.

Podľa

§ 150 ods. 2 zákona o ústavnom súde

je nález ústavného súdu právoplatný a všeobecne záväzný odo dňa jeho vyhlásenia v

zbierke zákonov. Podľa ods. 1 tohto ustanovenia sa v zbierke zákonov vyhlási výroková

časť, odôvodnenie a poučenie o právnych účinkoch nálezu ústavného súdu spolu so znením

pripojených odlišných stanovísk.

74.

Podľa

§ 67 zákona o ústavnom súde

k tomuto nálezu pripája odlišné stanovisko sudca Miloš Maďar, ktoré sa týka výroku

a odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 20. novembra 2024

Ivan Fiačan

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky