Ústavného súdu Slovenskej republiky

208

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 15/2025-78

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana (sudca

spravodajca) a sudcov Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša,

Rastislava Kaššáka, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho a

Martina Vernarského o návrhu

generálneho prokurátora

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade ustanovení

§ 3 ods. 2 až 6

a § 7a ods. 3 písm. c) zákona Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice

v znení neskorších predpisov s Ústavou Slovenskej republiky a Dohovorom o ochrane

ľudských práv a základných slobôd takto

rozhodol

1.

Návrh

prijíma

na ďalšie konanie v celom rozsahu.

2.

Pozastavuje účinnosť

ustanovení

§ 3 ods. 2 druhej, tretej a štvrtej vety

, § 3 ods. 3 až 6 a § 7a ods. 3 písm. c) zákona Slovenskej národnej rady č. 401/1990

Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov.

3.

Vo zvyšnej časti návrhu na pozastavenie účinnosti

nevyhovuje

.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 7. februára 2025 doručený návrh generálneho prokurátora (ďalej

aj „navrhovateľ“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade ustanovení

§ 3 ods. 2 až 6

a § 7a ods. 3 písm. c) zákona Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o meste Košice“ alebo „ZMK“) s

čl. 30 ods. 1

v spojení s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 12 ods. 1

a

2 ústavy

a čl. 14 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“)

a s

čl. 13 ods. 3

a

4 ústavy

. Napadnutými ustanoveniami bolo pre mesto Košice nahradené miestne referendum o počte

mestských častí rozhodnutím mestského zastupiteľstva a rady starostov.

2.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 15/2025-69 z 11. júna 2025 nevylúčil podľa

§ 49 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) sudcu ústavného súdu Martina

Vernarského z konania a rozhodovania prerokúvanej veci. Sudca Vernarský navrhol svoje

vylúčenie, pretože je autorom expertízy, ktorá zohrala rolu pri tvorbe preskúmavaného

zákona.

3.

Mesto Košice má podľa jeho aktuálneho štatútu 22 mestských častí. Súvisí to so skutočnosťou,

že malo tradične osobitnú právnu úpravu správy. V súvislosti s jeho správou bolo mesto

Košice výslovne zmienené v československom právnom poriadku už v roku 1922, a to v

zákone č. 243/1922 Sb.

o prozatýmnej úprave sriadenia obcí na Slovensku

. V časti I tohto zákona majú výlučne mestá Bratislava a Košice upravený svoj vlastný

právny režim.

4.

V dobe neslobody sa prvýkrát stanovuje pre mesto Košice dvojstupňový režim správy.

Podľa § 12 ods. 2 zákona č. 69/1967 Zb. o národných výboroch

mestské národné výbory v Brne, Ostrave, Plzni a v Košiciach sú riadené priamo krajským

národným výborom. V obvodoch týchto miest pôsobia obvodné národné výbory

. Dvojúrovňová mestská správa mala ústavnú oporu v článku 91 Ústavy ČSSR z roku 1960.

Ten stanovil, že národné výbory sú krajské, okresné a v obciach mestské alebo miestne.

V Prahe je Národný výbor hlavného mesta Prahy, v mestských obvodoch Prahy

a niektorých ďalších miest sú obvodné národné výbory

. Po federalizácii Československa bola dvojúrovňovosť potvrdená na úrovni Slovenskej

republiky zákonom Slovenskej národnej rady č.

29/1970 Zb.

o utvorení obvodných národných výborov v meste Košiciach. Novela zákona o národných

výboroch zákonom č.

139/1982 Zb.

v § 11 upresnila vzťahy medzi košickými národnými výbormi: „

(1) V meste Košiciach pôsobí Národný výbor mesta Košíc riadený krajským národným výborom.

(2) V obvodoch mesta Košíc pôsobia obvodné národné výbory. Vytvoriť alebo zrušiť mestský

obvod alebo zmeniť jeho územie patrí Národnému výboru mesta Košíc

.“

5.

Demokratická územná samospráva bola obnovená zákonom Slovenskej národnej rady č.

369/1990 Zb.

o obecnom zriadení na základe novely ústavy ústavným zákonom č.

294/1990 Zb.

Zákon o obecnom zriadení v ustanovení § 22 (v súčasnosti § 22a) predpokladal osobitnú

úpravu pre mestá s počtom obyvateľov nad 200 000. Vzápätí po prijatí zákona o obecnom

zriadení prijala Slovenská národná rada zákon o meste Košice. ZMK nadviazal na dvojúrovňovú

správu z doby neslobody a samosprávu ustanovil na úrovni mesta, ako aj na úrovni mestských

častí. Tie boli zriadené a ustanovené v § 3 ZMK v spojení s prílohou č. 2 zákona ‒

Mestské časti mesta Košice, v ktorých sa zriaďujú orgány samosprávy mestských častí.

Dôvodová správa tento prístup vysvetlila tým, že to vyžaduje príprava prvých slobodných

volieb do miestnych zastupiteľstiev.

6.

Zákon o meste Košice obsahoval od svojho vzniku mechanizmus zmeny počtu mestských

častí. (a) V pôvodnom znení ZMK rozhodovalo o zmene počtu mestských častí mestské

zastupiteľstvo, a to len

so súhlasom

alebo na návrh obyvateľov dotknutých mestských častí. Vzhľadom na zložitosť správy

mesta s 22 mestskými časťami sa začalo hľadať rozumné, resp. praktické legislatívne

riešenie prípadnej zmeny počtu mestských častí. (b) Od novely zákonom č.

222/2006 Z. z.

malo rozhodovať o zmene počtu mestských častí mestské zastupiteľstvo kvalifikovanou

trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov formou všeobecne záväzného nariadenia s

tým, že zmena mohla byť

odmietnutá

miestnym referendom obyvateľov dotknutých mestských častí. (c) Napadnutá právna úprava

zmenila koncepciu zmeny mestských častí tak, že už nie je nutná účasť obyvateľov mestských

častí. O zmene rozhoduje mestské zastupiteľstvo nadpolovičnou väčšinou všetkých poslancov

formou zmeny

štatútu

s tým, že zmena môže byť

odmietnutá

radou starostov, ktorá je zložená zo starostov mestských častí. Odmietnutie môže

zvrátiť mestské zastupiteľstvo kvalifikovanou trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov,

a presadiť tak zmenu konfigurácie mestských častí.

7.

Všeobecná úprava o územných zmenách medzi mestami, resp. obcami vyžaduje na takúto

zmenu súhlas obyvateľov vyjadrený v miestnom referende. Podľa

§ 11a ods. 1 písm. a) zákona

o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo vyhlási miestne referendum, ak ide o zlúčenie

obcí, rozdelenie alebo zrušenie obce.

8.

Generálny prokurátor namieta, že obyvatelia Košíc sú bez ústavne akceptovateľných

dôvodov diskriminovaní voči obyvateľom ostatných miest v Slovenskej republike vo výkone

svojho základného práva priamo sa zúčastňovať na správe verejných vecí, pretože len

obyvatelia Košíc sa nemôžu prostredníctvom miestneho referenda vyjadriť k otázke teritoriality

mesta.

9.

Generálny prokurátor z tohto dôvodu navrhol, aby ústavný súd rozhodol vo veci nasledujúcim

výrokom: „

Ustanovenia § 3 ods. 2 až 6 a § 7a ods. 3 písm. c) zákona Slovenskej národnej rady

č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení zákona č. 115/2023 Z. z., ktorým sa mení a

dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 401/1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších

predpisov nie sú v súlade s čl. 14 Dohovoru o ochrane základných ľudských práv a slobôd

a s čl. 1 ods. 1 a čl. 12 ods. 1 a 2 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 30

ods. 1 a čl. 13 ods. 3 a 4 Ústavy Slovenskej republiky.

“

10.

Generálny prokurátor zároveň navrhol pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení.

II.

Predbežné prerokovanie návrhu na začatie konania

11.

Podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

ústavný súd rozhoduje o súlade zákonov s ústavou, ústavnými zákonmi a medzinárodnými

zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli

ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.

12.

Ústavný súd návrh navrhovateľa predbežne prerokoval na neverejnom zasadnutí pléna

ústavného súdu podľa

§ 56 ods. 1 zákona

o ústavnom súde.

13.

Ústavný súd konštatuje, že nezistil žiadne dôvody, pre ktoré by bolo nutné návrh

pri predbežnom prerokovaní odmietnuť (

§ 56 ods. 2

v spojení s

§ 55 zákona

o ústavnom súde), a preto bol návrh v súlade s

§ 56 ods. 5 zákona

o ústavnom súde prijatý na ďalšie konanie v celom rozsahu (výrok 1 uznesenia).

14.

Pre úplnosť ústavný súd dodáva, že navrhovateľ navrhol dve verzie výroku podľa toho,

ako ústavný súd interpretuje diskriminačné kritérium odlišovania. V prvej alternatíve

argumentácie, kde je podľa navrhovateľa kritériom odlišovania (

iným postavením

) skutočnosť pobytu v meste Košice, je referenčnou normou

čl. 12 ods. 2 ústavy

(Základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu

na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické či iné zmýšľanie,

národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok,

rod alebo

iné postavenie

). V druhej alternatívne je kritérium pobytu v meste Košice označené ako súčasť všeobecného

princípu zákazu diskriminácie v

čl. 12 ods. 1 ústavy

v spojení s

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Pretože ústavný súd rozhodne o tejto právnej otázke až po prijatí na ďalšie konanie,

prijíma vec v rozsahu obidvoch alternatív, ktoré sú zlúčené v znení navrhovaného výroku

citovaného v bode 9 tohto uznesenia.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhov na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona

15.

Generálny prokurátor navrhol pozastavenie účinnosti všetkých napadnutých ustanovení,

pretože môžu vytvoriť v prípade svojej realizácie nezvratné skutočnosti s negatívnym

dopadom na mestské časti Košíc a ich obyvateľov s trvalým pobytom v týchto mestských

častiach. Môže totiž dôjsť k zrušeniu alebo zlúčeniu niektorých mestských častí mesta

Košice a obyvatelia s trvalým pobytom v dotknutých mestských častiach Košíc budú,

pokiaľ ide o ich právo účasti na správe vecí verejných, diskriminovaní, keďže nebudú

môcť vyjadriť svoj nesúhlas v miestnom referende s takýmito zásadnými územnými zmenami.

16.

Podľa

čl. 125 ods. 2 ústavy

ak ústavný súd prijme návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov na ďalšie

konanie, môže pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne

niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva

a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok

(rovnako

§ 78 zákona

o ústavnom súde). Účelom inštitútu pozastavenia účinnosti právnych predpisov, ktorých

súlad s ústavou alebo kvalifikovanou medzinárodnou zmluvou má byť predmetom posúdenia

v konaní podľa

čl. 125 ústavy

, je zaistenie

účinnej a efektívnej ochrany ústavnosti

(

čl. 124 ústavy

).

17.

Pri tomto type rozhodnutia je potrebné zvažovať primeranú rovnováhu (porov. uznesenie

č. k. PL. ÚS 3/2024-112 –

novelizácia Trestného zákona

) medzi požiadavkou účinného a neodkladného opatrenia v prospech (i) ochrany základných

práv a slobôd alebo ochrany iného verejného záujmu vymedzeného v

čl. 125 ods. 2 ústavy

pred negatívnymi dôsledkami účinnosti právneho predpisu, ktorého ústavnosť je sporná,

na jednej strane a (ii) hodnotou právnej istoty vyplývajúcej zo záväznosti platného

práva, ktorého nesúlad sa namieta, princípom demokracie v

čl. 1 ods. 1 ústavy

(porovnaj uznesenie č. k. PL. ÚS 24/2019-26

homeschooling

, bod 42) a požiadavkou rešpektovania zákonodarnej moci (vzhľadom na ústavný princíp

deľby moci) a s ňou súvisiacej prezumpcie ústavnosti právnych predpisov na strane

druhej (PL. ÚS 17/2014-51, PL. ÚS 8/2017-11, PL. ÚS 26/2019-77).

18.

Ohrozenie základných práv a slobôd znamená, že ďalším uplatňovaním napadnutého právneho

predpisu, jeho časti alebo jeho ustanovenia bude zúžený chránený rozsah jednotlivých

základných práv a slobôd alebo bude výkon týchto práv a slobôd obmedzovaný (sťažovaný)

neprimeranými podmienkami či prekážkami.

19.

Ústavný súd musí pri úvahách o ohrození základných práv a slobôd vziať taktiež do

úvahy (a) štandard práv (právnu pozíciu) jednotlivcov z obdobia pred napadnutou právnou

úpravou, (b) rozsah, v akom bol daný štandard zmenený novou právnou úpravou, ako aj

(c) k čomu smeruje návrh na pozastavenie účinnosti a návrh meritórneho rozhodnutia.

Ďalej je dôležité prihliadať na (d) reverzibilnosť právnej pozície jednotlivcov [(ne)napraviteľnosť

záťaží spôsobených napadnutou právnou úpravou] a, prirodzene, aj na (e) charakter

základného práva, o ohrozenie ktorého ide (porovnaj uznesenie PL. ÚS 24/2019-26 –

homeschooling

).

20.

V súvislosti s návrhom na pozastavenie označených ustanovení ústavný súd v prvom

rade konštatuje, že právo na účasť na miestnom referende týkajúcom sa teritoriality

mesta je súčasťou práva podľa čl. 30 ods. 1 ústavy, a preto možno skúmať, či je

ohrozené

. Podľa § 3 ods. 2 ZMK návrh na uznesenie podľa druhej vety nemožno predložiť na rokovanie

mestského zastupiteľstva v poslednom roku riadneho volebného obdobia orgánov samosprávy

mesta. Mestské zastupiteľstvo mesta Košíc tak môže rozhodovať o zmene počtu mestských

častí ešte do októbra 2025, a tak je napadnutá právna úprava aktuálne aplikovateľná.

Mestské zastupiteľstvo na zasadnutí 24. apríla 2024 (

https://www.kosice.sk/mesto/samosprava/mestske-zastupitelstvo/2022-2026/zasadnutie/30

) prerokovalo rôzne varianty počtu mestských častí. Z uvedeného vyplýva, že mestské

zastupiteľstvo môže do októbra 2025 rozhodnúť o zmene počtu mestských častí a vecou

sa aktuálne zaoberá.

21.

Ústavný súd na účel pozastavenia účinnosti porovnal aktuálnu a predchádzajúcu právnu

úpravu (porov. bod 6 a 19 uznesenia). Z porovnania vyplýva, že vzhľadom na veľmi komplexnú

procedúru zmeny podľa aktuálnej, ako aj podľa predchádzajúcej právnej úpravy by bolo

takmer nezvratné následne zmeniť, resp. navrátiť prípadné rozhodnutie o zmene počtu

mestských častí na základe namietanej právnej úpravy. Možno preto súhlasiť so zhodnou

argumentáciou navrhovateľa (bod 15). Navyše, zmena počtu mestských častí je len začiatkom

ďalších právnych, administratívnych a hospodárskych zmien. Takáto reforma je v podstate

unikátna. Z tohto pohľadu by po prípadnom vyhovení návrhu bolo fakticky iluzórne naplnenie

základného práva zúčastňovať sa priamo na správe verejných vecí dotknutými obyvateľmi

mesta Košice.

22.

Z týchto dôvodov ústavný súd rozhodol, že pozastavuje účinnosť tých napadnutých ustanovení,

ktoré ako celok upravujú novú koncepciu zmeny počtu mestských častí (bod 2 výroku).

Ústavný súd nevyhovel návrhu na pozastavenie účinnosti v časti týkajúcej sa napadnutého

§ 3 ods. 2 prvej vety ZMK, keďže táto norma len upravuje členenie mesta na mestské

časti, a teda sa priamo netýka novej koncepcie zmeny ich počtu (bod 3 výroku). Možno

doplniť, že ústavný súd už v minulosti pozastavil účinnosť ustanovení zákona o obecnom

zriadení, ktoré mohli viesť k ťažko zmeniteľným územným zmenám konkrétnych obcí, teda

k inému vážnemu nenapraviteľnému následku (uznesenie PL. ÚS 16/08-9).

23.

Podľa

čl. 125 ods. 6 ústavy

rozhodnutie ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutých ustanovení sa vyhlasuje

spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu

je všeobecne záväzné. Rozhodnutie o pozastavení účinnosti označených ustanovení ZMK

uvedených v bode 2 výroku sa stane všeobecne záväzné (právoplatné) dňom jeho vyhlásenia

v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.

24.

Podľa

čl. 125 ods. 5 ústavy

platnosť rozhodnutia o pozastavení účinnosti napadnutých ustanovení ZMK zanikne vyhlásením

rozhodnutia vo veci samej, ak toto rozhodnutie o pozastavení účinnosti ústavný súd

už predtým nezruší, pretože pominuli dôvody, pre ktoré bolo prijaté.

Poučenie

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 11. júna 2025

Ivan Fiačan

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky