V mene Slovenskej republiky

180

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 15/2020-63

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Jany Laššákovej,

Miloša Maďara (sudca spravodajca), Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,

Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej

republiky (pôvodne Najvyššieho súdu Slovenskej republiky) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade

§ 13c ods. 4 písm. d),

§ 19a ods. 9

a

§ 20 ods. 3

v časti „... a nie sú dôvody na jej neposkytnutie podľa § 13c ods. 2 až 4“

zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov s Ústavou Slovenskej republiky a Chartou základných práv Európskej

únie takto

r o z h o d o l

1.

Ustanovenia § 13 ods. 5 písm. c), § 13c ods. 4 písm. d),

§ 19a ods. 10

v časti „obsahujúce súhlas alebo nesúhlas s udelením azylu alebo s poskytnutím doplnkovej

ochrany“ zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov

nie sú

v súlade s

čl. 46 ods. 1 a 2

v spojení s

čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky

.

2.

Vo zvyšnej časti návrhu

n e v y h o v u j e

.

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu bol 11. októbra 2019 doručený návrh Najvyššieho súdu Slovenskej republiky

(ďalej len „najvyšší súd“), zastúpeného predsedníčkou senátu JUDr. Elenou Berthotyovou,

PhD., na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade § 13c ods. 4 písm. d), § 19a ods. 9 a § 20 ods. 3 v

časti

„... a nie sú dôvody na jej poskytnutie

(správne neposkytnutie, pozn.) podľa

§ 13c ods. 2 až 4“

zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o azyle“) s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 1

a

2

a

čl. 13 ods. 4

v spojení s

čl. 46 ods. 1

a

2

,

čl. 47 ods. 3

a s

čl. 48 ods. 2 ústavy

a s čl. 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“).

2.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 15/2020-21 z 27. mája 2020 prijal na ďalšie konanie

návrh najvyššieho súdu [ktorého výkon súdnictva podľa

§ 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z.

o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov prešiel

od 1. augusta 2021 na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovateľ“)

vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. augusta 2021 daná právomoc navrhovateľa] v

celom rozsahu.

3.

Navrhovateľ v návrhu uviedol, že ako správny súd rozhoduje o opravnom prostriedku,

kasačnej sťažnosti, Nimatulaha Rihmaniho (ďalej len „žalobca“) proti rozsudku Krajského

súdu v Košiciach (ďalej len „krajský súd“) č. k. 4SaZ/8/2018-41 z 20. marca 2019 (ďalej

len „rozsudok krajského súdu“). Krajský súd rozsudkom zamietol žalobu, ktorou sa žalobca

domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia Migračného úradu Ministerstva vnútra Slovenskej

republiky (ďalej aj „žalovaný“ alebo „ministerstvo“) ČAS: MU-PO-188-14/2018-Ž zo 7.

novembra 2018, ktorý podľa § 20 ods. 3 z dôvodu podľa § 13c ods. 4 písm. d) a podľa

§ 19a ods. 9 zákona o azyle

rozhodol o nepredĺžení doplnkovej ochrany žalobcovi.

4.

Žalobca podal kasačnú sťažnosť proti rozsudku krajského súdu predovšetkým z dôvodu

nesprávneho procesného postupu, ktorým mu krajský súd znemožnil uplatniť jeho procesné

práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces. Namieta, že

nemal možnosť vyjadriť sa ku všetkým skutočnostiam, ktoré boli podkladom na rozhodnutie

vo veci samej. Pri tomto postupe podľa jeho názoru došlo k porušeniu jeho ústavných

práv, a to predovšetkým práv podľa

čl. 46

,

47

a

48 ústavy

. Je toho názoru, že rozsudok krajského súdu je porušením ústavnoprávne a medzinárodnoprávne

garantovaných základných princípov a zásady materiálneho právneho štátu, najmä princípu

materiálnej spravodlivosti a materiálnej ochrany zákonností vrátane princípov riadneho

a spravodlivého procesu, princípu právnej istoty a princípu predvídateľnosti práva

vrátane predvídateľnosti rozhodnutí orgánov verejnej moci, ako aj princípu ochrany

legitímnych očakávaní a tiež princípu, že právo nemôže vzniknúť z bezprávia a nespravodlivosti.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti žalobca navrhol, aby kasačný súd zmenil napádaný rozsudok

krajského súdu tak, že zruší rozhodnutie orgánu verejnej správy, a vec mu vrátil na

ďalšie konanie.

5.

Podľa krajského súdu nebolo rozhodnutie žalovaného svojvoľné, zákonne neudržateľné

a ani nesignalizuje porušenia

čl. 46

,

47

a

48 ústavy

či charty. Zastáva názor, že rozhodovacia činnosť v tejto veci je v kompetencii správneho

orgánu (správneho súdu) a stanovisko Slovenskej informačnej služby a Vojenského spravodajstva,

na základe ktorého žalovaný dospel k záveru, že žalobca predstavuje nebezpečenstvo

pre Slovenskú republiku, je zo zákona podkladom na rozhodnutie. Z preskúmavaného spisu

zistil, že stanovisko SIS je zaradené v osobitnej evidencii utajovaných skutočností

na Migračnom úrade Ministerstva vnútra Slovenskej republiky. V odôvodnení svojho rozhodnutia

preto žalovaný uviedol iba skutočnosť, že ide o bezpečnostný záujem Slovenskej republiky

[

§ 23 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb.

o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“)] a

nemôže bližšie uvádzať dôvody, ktoré ho viedli k výroku o nepredĺžení doplnkovej ochrany

žalobcovi. Krajský súd uviedol, že keďže zákon vylučuje vykonávanie dôkazov pochádzajúcich

od SIS, je aj vylúčená možnosť vyjadrenia sa k nim. Vyjadrenie SIS možno podľa krajského

súdu dokonca vnímať ako zákonnú podmienku, ktorá nepodlieha dokazovaniu, a je teda

mimo režimu

čl. 48 ods. 2 ústavy

. Krajský súd preto uzavrel, že napadnutým rozhodnutím nebolo porušené základné právo

žalobcu garantované ústavou a postup žalovaného bol správny a zákonný a dôvody uvedené

v správnej žalobe sú nedôvodné a nespôsobilé spochybniť vecnú správnosť rozhodnutia

žalovaného. Preto správnu žalobu zamietol podľa

§ 219 Správneho súdneho poriadku

.

6.

Počas konania o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku krajského súdu navrhovateľ

zistil skutočnosti, ktoré u neho vyvolali pochybnosti o súladnosti § 13c ods. 4 písm.

d), § 19a ods. 9 a § 20 ods. 3 v časti

„... a nie sú dôvody na jej poskytnutie

(správne neposkytnutie, pozn.)

podľa § 13c ods. 2 až 4“

zákona o azyle s niektorými ustanoveniami ústavy a čl. 47 charty. Preto najvyšší

súd pred prechodom výkonu súdnictva na navrhovateľa uznesením č. k. 10Sžak/11/2019

z 21. augusta 2019 konanie o kasačnej sťažnosti prerušil a po právoplatnosti tohto

uznesenia podal návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa

č. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

.

7.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov navrhovateľ v podstatnom odôvodnil

tým, že napadnuté ustanovenia zákona o azyle popierajú princíp rovnosti účastníkov

súdneho konania, ktorý je nevyhnutnou súčasťou každého právneho štátu (

čl. 1 ods. 1 ústavy

), čo je podporované aj zákazom diskriminácie obsiahnutým v

čl. 12

v spojení s

čl. 13 ods. 4 ústavy

. Podľa jeho názoru uvedené ustanovenia odopierajú procesné práva garantované v

čl. 46 ods. 1

a

2

,

čl. 47 ods. 3

a

čl. 48 ods. 2 ústavy

a v čl. 47 charty. Ústavne garantovaná rovnosť pred zákonom a rovnosť účastníkov

súdneho konania pritom zabezpečuje rovnaké postavenie všetkých procesných strán (účastníkov

súdneho konania) tak pri aplikácii hmotných, ako aj procesných predpisov. Tieto tvrdenia

navrhovateľ opiera o viaceré rozhodnutia ústavného súdu, ktoré sa týkali bezvýhradného

zabezpečovania rovného postavenia účastníkov súdneho konania (napr. PL ÚS 49/01, PL

ÚS 15/03, PL ÚS 9/96). Princíp rovnosti účastníkov pred súdom (ako princíp ústavný)

sa podľa neho musí vzťahovať aj na správne súdnictvo, t. j. na konania, ktoré sú upravené

v Správnom súdnom poriadku.

8.

Podľa navrhovateľa môže byť zákonným postupom, v ktorom má správny orgán

„k dispozícii dôkazy (utajované skutočnosti), ktorými cudzinec nedisponuje a nemá

žiadnu možnosť sa s týmito dôkazmi oboznámiť, zásadným spôsobom porušená zásada rovnosti

účastníkov konaní. Rovnaké závery možno podľa navrhovateľa skonštatovať aj v konaní,

v ktorom súd preskúmava zákonnosť rozhodnutia správneho orgánu, vydaného podľa napadnutých

ustanovení zákona o azyle. Krajský súd totiž účastníkovi konania nesprístupňuje v

žiadnom rozsahu a v žiadnej forme dôvody rozhodnutia (utajovanú skutočnosť). Nesprístupnenie

dôvodov, na základe ktorých orgán verejnej správy rozhodol, podľa názoru navrhovateľa

odníma účastníkovi konania možnosť vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom. V prípade

administratívneho konania a rovnako aj konania na základe správnej žaloby a kasačnej

sťažnosti uvedené vytvára pre tohto účastníka podstatne nevýhodnejšie podmienky na

preukázanie svojich tvrdení, než akými disponuje druhý účastník konania (orgán verejnej

správy). Podľa navrhovateľa tu ide nielen o porušenie práva vyjadriť sa ku všetkým

vykonaným dôkazom podľa čl. 48 ods. 2 ústavy, ale ide aj o porušenie princípu kontradiktórnosti

a princípu rovnosti zbraní ako základných definičných prvkov práva na spravodlivé

súdne konanie.“

.

9.

Podľa navrhovateľa má byť účastníkovi konania (cudzincovi) daná možnosť účinne sa

brániť (

§ 33 ods. 2 správneho poriadku

) už v konaní pred správnym orgánom, ak napr. má dôkazy, ktoré môžu vyvrátiť skutočnosti,

ktoré tvoria podklad rozhodnutia, alebo ak z iného dôvodu nesúhlasí s podkladom rozhodnutia

(utajovanou skutočnosťou). Napadnuté ustanovenia zákona o azyle podľa názoru navrhovateľa

odnímajú dotknutému cudzincovi možnosť uplatniť svoje základné právo na prístup ku

všetkým vykonávaným dôkazom, ako ich garantuje

čl. 48 ods. 2 ústavy

. Podľa názoru najvyššieho súdu je po novele zákona o azyle, účinnej od 20. júla 2018,

právna úprava, ktorá

„rozhodovanie o udelení azylu, doplnkovej ochrany a o nepredĺžení doplnkovej ochrany

založí výhradne na stanovisku SIS a Vojenského spravodajstva, ktoré obsahuje súhlas

alebo nesúhlas s udelením azylu alebo s poskytnutím doplnkovej ochrany, keď dotknutý

žiadateľ sa nedozvie žiadne dôvody stanoviska, pre ktoré jeho žiadosti nebolo vyhovené,

v podmienkach právneho štátu neprijateľná. Za neprijateľné je potrebné považovať predovšetkým

to, že akékoľvek zneužitie tejto procedúry je nie len účastníkom konania, keďže s

utajenou skutočnosťou sa nemôže oboznámiť, ale aj pre správny orgán, ktorý rozhoduje

o žiadosti vnímajúc stanovisko ako záväzné, ale napokon aj pre súd, ktorý rozhodnutie

preskúmava neznáma, pretože dôvody stanoviska SIS neuvádza a tým je aj neoveriteľná

a neverifikovateľná.“

.

10.

Na podporu svojich tvrdení cituje navrhovateľ judikatúru ústavného súdu (s ohľadom

na základné právo na súdnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

, ako aj vo vzťahu k princípu proporcionality pri obmedzovaní základných práv) a súčasne

aj rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva [ďalej aj ESĽP“); s ohľadom na právo

na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a

základných slobôd (ďalej len „dohovor“)]. Taktiež podporuje svoje názory aj pomocou

judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“), ktorá sa vzťahuje

k čl. 47 charty. Poukazuje pri tom na to, že základné právo na účinný prostriedok

nápravy a spravodlivý súdny proces je súčasťou práva Európskej únie a je zaručené

v čl. 47 charty. Konštatuje, že ako Súdny dvor, tak aj Európsky súd pre ľudské práva

„zdôrazňujú zásadu účinného opravného prostriedku a spravodlivého súdneho konania

a nepriznávajú štátom právom rezignovať na tieto práva ani v prípade, ak je ohrozená

ich bezpečnosť. Podľa oboch súdov v konkrétnom konaní platí pravidlo sprístupnenia

všetkých dôvodov a dôkazov, ale výnimočne je možné utajiť dôvody a dôkazy, na ktorých

je prijaté opatrenie (rozhodnutie) založené. Dotknutá osoba musí mať prístup k poznaniu

minimálne podstaty dôvodov verejnej bezpečnosti, na základe ktorých boli predmetné

opatrenie prijaté. To je minimálny štandard, za ktorý by štáty nemali zájsť. Aj v

prípade prijatia najvýraznejších dovolených obmedzení práv účastníka konania

(

t. j. sprístupnenie len podstaty dôvodov), sú štáty povinné prijať také vyrovnávacie

opatrenia, ktoré zabezpečia, že dotknutá osoba bude mať stále možnosť podať účinný

opravný prostriedok.“

.

11.

Na základe uvedených dôvodov navrhovateľ navrhol, aby ústavný súd rozhodol, že napadnutá

právna úprava nie je v súlade s príslušnými referenčnými normami.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka

a ďalší priebeh konania

II.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky

12.

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) sa v stanovisku z 11.

júla 2020 k návrhu navrhovateľa na začatie konania o súlade niektorých ustanovení

zákona o azyle vyjadrila tak, že k predmetnej veci nebude zaujímať stanovisko. K vyjadreniu

predseda národnej rady priložil návrh napadnutého zákona s dôvodovou správou (tlač

940) a prepis rozpravy z 33. schôdze národnej rady z 12. a 13. júna 2018, počas ktorej

sa prerokoval návrh novely zákona o azyle (zákon č.

198/2018 Z. z.

).

II.2. Vyjadrenie predsedu najvyššieho súdu

13.

Predseda najvyššieho súdu sa v stanovisku zo 17. júna 2020 v plnom rozsahu stotožnil

s návrhom navrhovateľa na začatie konania o súlade niektorých ustanovení zákona o

azyle.

II.3. Stanovisko vlády

14.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky

(ďalej len „vláda“), vo svojom stanovisku z 8. júla 2020 uviedla, že sa s návrhom

navrhovateľa nestotožňuje a navrhuje, aby ústavný súd vo svojom náleze vyslovil, že

sa návrhu nevyhovuje.

14.1.

Vláda spochybňuje potrebu ústavného prieskumu § 20 ods. 3 v časti

„... a nie sú dôvody na jej poskytnutie

(správne neposkytnutie, pozn.)

podľa § 13c ods. 2 až 4“

zákona o azyle, keďže toto ustanovenie nijako nenadväzuje na § 13c ods. 4 písm. d)

a § 19a ods. 9, ktoré boli do zákona o azyle včlenené prostredníctvom novely zákonom

č. 198/2018 Z. z. Podľa vyjadrenia vlády je toto ustanovenie navyše len vnútorným

odkazom na iné ustanovenie zákona o azyle, a preto nemá prečo len samo osebe spôsobiť

neústavnosť právneho predpisu. Obdobne vláda argumentuje aj s ohľadom na

§ 19a ods. 9 zákona o azyle

, pre ktorého aplikáciu je podľa stanoviska vlády nevyhnutná aplikácia

§ 13c ods. 4 zákona o azyle

.

14.2.

Vláda nesúhlasí s ústavnými obavami navrhovateľa, ktoré vyslovil s ohľadom na napádané

ustanovenia. Podľa nej totiž prvotným účelom/cieľom ochrany utajovaných skutočností

je a vždy musí byť ochrana bezpečnosti Slovenskej republiky. Prostredníctvom ochrany

takýchto údajov/informácií pred ich sprístupnením nepovolaným osobám sa podľa vlády

zabezpečuje aj ochrana života, zdravia alebo slobody osôb, ktoré poskytli takéto údaje.

Nazdáva sa, že prostriedky, ktoré boli uvedenou novelou do zákona o azyle zavedené,

možno považovať za primerané. Vláda tvrdí, že pre správny orgán nie sú podstatné dôvody,

na základe ktorých spravodajská služba nesúhlasí s poskytnutím, resp. predĺžením doplnkovej

ochrany, podstatná je len existencia stanoviska obsahujúceho nesúhlas s poskytnutím,

resp. predĺžením doplnkovej ochrany. Vláda však zdôrazňuje, že súd má vždy právo oboznámiť

sa s dôvodmi stanoviska spravodajskej služby. Nesúhlasí preto s narušením princípu

deľby moci výkonnou mocou pri súdnom rozhodovaní, ktorým argumentuje navrhovateľ.

Vláda súčasne potvrdzuje, že

„napadnutá právna úprava je založená na dôvere v spravodajské služby, ale táto dôvera

nie je v žiadnom prípade bezbrehá. Okrem súdnej kontroly, ktorá je v rámci preskúmavania

zákonnosti rozhodnutí vydaných správnym orgánom (orgánom verejnej správy) podľa zákona

o azyle nenahraditeľná, nemožno opomenúť ani politickú kontrolu spravodajských služieb,

ako aj vnútorné kontrolné mechanizmy v rámci príslušných spravodajských služieb. Napokon

samotná činnosť spravodajských služieb je limitovaná, resp. sa riadi osobitnými predpismi,

ktoré stanovujú ich postavenie, úlohy, organizáciu a kontrolu v medziach, ktorých

svoju činnosť vykonávajú. Pri posudzovaní postupu pri plnení ich úloh nie je možné

vychádzať z toho, že postupujú v rozpore s čl. 2 ods. 2 ústavy.“

. Taktiež uvádza, že

«v určitých prípadoch absolútna kontradiktórnosť konania, právo dotknutej osoby poznať

dôvody rozhodnutia (poznať presné a skutočné dôvody) proti nej a právo na prístup

ku všetkým dôkazom nie je možné vzhľadom na osobitosti konania (použitie utajovaných

skutočností) v plnej miere zabezpečiť. Tak navrhovateľ, ako aj ústavný súd pripúšťajú,

že v prípadoch, ak je v stávke otázka verejnej bezpečnosti, je možné prístup ku všetkým

dôkazom obmedziť, ale dotknutá osoba musí mať podľa ústavného súdu „možnosť vyžadovať

od príslušného orgánu (policajného útvaru, resp. ministerstva) sprístupnenie aspoň

podstaty dôvodov týkajúcich verejnej bezpečnosti, ktoré tvoria základ jeho rozhodnutia

podľa napadnutej právnej úpravy“, resp. podľa najvyššieho súdu „správny orgán rozhodujúci

o verejných subjektívnych právach účastníkovi konania oznámi len pre konanie relevantný

obsah takej skutočnosti, a to v primeranej forme (napr. anonymizované či súhrnné údaje,

a pod.)“.»

. Vláda argumentuje, že podľa § 34 ods. 1 písm. f) zákona o ochrane utajovaných skutočností

je úlohou súdu, ktorý má možnosť požiadať o sprístupnenie utajovaných skutočností,

vo vzťahu k dotknutej osobe, ktorej sa oznámili „zovšeobecnené údaje“, vyvážiť svojou

činnosťou zdanlivú nerovnosť strán v konaní pre súdom. Podľa názoru vlády je to teda

predovšetkým nezávislý a nestranný súd, ktorý musí zohrávať kľúčovú úlohu pri uplatnení

práva na účinný opravný prostriedok aj v prípadoch, ak sú dôvody na neposkytnutie,

resp. na nepredĺženie doplnkovej ochrany, podložené utajovanými skutočnosťami.

II.4. Replika navrhovateľa

15.

Navrhovateľ vo svojom liste z 12. októbra 2020 deklaruje, že so stanoviskom vlády

nesúhlasí. Uviedol pri tom, že všetky napadnuté ustanovenia boli pri rozhodovaní navrhovateľa

zásadné. V ďalších bodoch zotrval na argumentačnej línii, ktorú formuloval v pôvodnom

návrhu na začatie konania o súlade niektorých ustanovení zákona o azyle.

II.5. Ústne pojednávanie

16.

Navrhovateľ listom z 12. októbra 2020, predseda najvyššieho súdu listom zo 17. júna

2020 a národná rada listom z 11. júla 2020 oznámili ústavnému súdu, že súhlasia s

upustením od ústneho pojednávania vo veci. Pretože žiadny z účastníkov nepožiadal

najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci o nariadenie ústneho pojednávania a podľa

názoru ústavného súdu na základe podaní účastníkov je zrejmé, že od ústneho pojednávania

nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, ústavný súd podľa

§ 58 ods. 3 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) od ústneho pojednávania upustil.

II.6. Zmena relevantnej právnej úpravy

17.

Počas priebehu tohto konania zákon č.

124/2022 Z. z.

s účinnosťou k 1. júnu 2022 novelizoval zákon o azyle v časti napadnutého

§ 19a ods. 9

. Táto novelizácia sa však nedotkla obsahového znenia napadnutého ustanovenia, ale

len jeho označenia. Z materiálneho hľadiska tým nedošlo k zmene predmetu konania.

Relevantným pre prieskum ústavnej súladnosti sa tak namiesto

§ 19a ods. 9

stáva

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

III. Právo EÚ ako referenčný rámec konania

III.1. Charta ako priamo aplikovateľná norma v konaní pred všeobecnými súdmi

18.

Vzhľadom na to, že navrhovateľ namieta nesúlad napadnutých ustanovení zákona o azyle

aj s čl. 47 charty, ústavný súd považoval najskôr potrebu vyjadriť sa k problematike

posudzovania návrhov na začatie konania o súlade právnych predpisov zo strany všeobecných

súdov, v ktorých je charta navrhovanou referenčnou normou prieskumu.

19.

Na úvod je vhodné zdôrazniť špecifickú povahu práva EÚ vyjadrenú v ustálenej judikatúre

Súdneho dvora týkajúcej sa pôvodnej Zmluvy o EHS, podľa ktorej

„Zmluvy Spoločenstva, na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv, ustanovili nový

vlastný právny poriadok, ktorý je začlenený do právneho systému členských štátov v

čase nadobudnutia účinnosti Zmlúv a ktorý je pre ich súdy záväzný. V oblastiach definovaných

Zmluvami obmedzili členské štáty svoje zvrchované práva v prospech tohto nového právneho

poriadku s vlastnými inštitúciami a ktorého subjektmi sú nielen členské štáty, ale

aj ich štátni príslušníci“

(rozsudok z 5. 2. 1963, van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, s. 23; rozsudok z 15.

7. 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, s. 1158 a 1159). Citovaný koncept potvrdzuje aj

aktuálna judikatúra (rozsudok z 21. 12. 2021, Euro Box Promotion a i., C‑357/19, C‑379/19,

C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19, EU:C:2021:1034, bod 245).

20.

Z povahy práva EÚ vyplýva aj to, že v prípade nemožnosti vyložiť vnútroštátnu právnu

úpravu v súlade s požiadavkami práva EÚ zásada prednosti práva EÚ vyžaduje, aby vnútroštátny

súd, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatňovať ustanovenia práva EÚ, zabezpečil

plný účinok požiadaviek tohto práva v prípade, o ktorom rozhoduje. Naznačenú osobitnosť

práva EÚ už opakovane vyzdvihol aj ústavný súd. V sp. zn. PL. ÚS 3/09 vyslovil, že

„Z rozsudku Súdneho dvora Európskych spoločenstiev vo veci Simmenthal (rozsudok z

9. marca 1978, Simmenthal, 106/77, Zb. s. 629, bod 17) vyplýva, že podľa zásady prednosti

práva Európskeho spoločenstva je dôsledkom účinnosti priamo uplatniteľných ustanovení

zmluvy a aktov inštitúcií vo vzťahu k vnútroštátnemu právu členských štátov nielen

strata použiteľnosti každého existujúceho ustanovenia vnútroštátneho predpisu, ktoré

je s nimi rozpore, ale – vzhľadom na to, že tieto ustanovenia a akty sú neoddeliteľnou

súčasťou právneho poriadku použiteľného na území každého členského štátu, pred ktorým

majú prednosť – aj vylúčenie prijímania takého vnútroštátneho práva, ktoré je nezlučiteľné

s právom Európskeho spoločenstva.“

.

21.

S ohľadom na úlohu všeobecných súdov ústavný súd dodal, že všeobecný súd «konanie

o súlade vnútroštátneho právneho predpisu s medzinárodnou zmluvou, ktorou Slovenská

republika preniesla výkon časti svojich práv na Európsku úniu, pred ústavným súdom

podľa

čl. 125 ods. 1 ústavy

iniciovať zásadne nemôže, pretože v rozsahu svojej právomoci aplikuje ustanovenia

práva Európskej únie a je... povinný zabezpečiť plný účinok týchto noriem a z úradnej

moci neuplatní každé vnútroštátne ustanovenie, hoci by išlo o neskoršie ustanovenie,

ktoré je v rozpore s právom Spoločenstva, bez toho, aby musel najprv žiadať alebo

čakať na jeho zrušenie legislatívnou cestou alebo iným „ústavným postupom“ (rozsudok

z 9. marca 1978, Simmenthal, 106/77, Zb. s. 629, bod 24). K takýmto „ústavným postupom“

totiž možno považovať aj konanie o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ods. 1 ústavy

» (PL. ÚS 3/09, časť 3.4). Touto deklaráciou sa ústavný súd priklonil k stabilizovanej

rozhodovacej činnosti Súdneho dvora. Pritom uviedol, že „vychádzajúc zo zásady prednosti

práva Európskej únie všetky orgány verejnej moci, t. j. nielen všeobecné súdy, sú

povinné z úradnej moci nepoužiť vnútroštátne právo, ktoré podľa ich názoru odporuje

právu Európskej únie, pričom všeobecné súdy majú navyše možnosť overiť si takýto právny

názor predložením prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 267

Zmluvy o fungovaní EÚ. Z toho vyplýva, že do rozhodnutia ústavného súdu o nesúlade

napadnutého právneho predpisu (alebo odloženia jeho účinnosti podľa

čl. 125 ods. 2 ústavy

), jeho časti alebo jednotlivého ustanovenia sú všeobecné súdy, ako aj iné orgány

verejnej moci povinné vylúčiť použitie takého vnútroštátneho práva ex offo a po rozhodnutí

ústavného súdu o ich nesúlade s ústavou alebo ústavným zákonom je odstránený jeho

nesúlad nielen s ústavou alebo ústavným zákonom, ale aj možný nesúlad napadnutého

vnútroštátneho práva s právom Európskej únie.“ (PL. ÚS 3/09, časť 3.4).

22.

Kým špecializovaný a koncentrovaný model ústavného súdnictva charakterizujúci slovenský

ústavný systém nedovoľuje všeobecným súdom bez súčinnosti s ústavným súdom presadiť

a uplatniť decízny záver o nesúlade právneho predpisu, ktorý sa má v súdenej veci

použiť, s právnym predpisom vyššej právnej sily (

čl. 144 ods. 2 ústavy

), zásada prednosti práva EÚ zavádza do procesu kontroly súladu vnútroštátneho práva

s chartou difúzne prvky, keď od súdu členského štátu nevyžaduje potvrdenie jeho presvedčenia

o takomto nesúlade inou kompetentnou autoritou. Ak sa teda všeobecný súd domnieva,

že ustanovenia vnútroštátneho právneho predpisu kolidujú s chartou, potom ako súd

členského štátu EÚ poverený v rámci svojej právomoci uplatňovať právo EÚ je povinný

zabezpečiť plný účinok požiadaviek plynúcich z ustanovení práva EÚ.

III.1.2. Aplikovateľnosť charty v posudzovanom prípade

23.

Súdny dvor vo vzťahu k vnútroštátnej aplikácii charty vyvinul a stále rozvíja niekoľko

základných situácií, v ktorých je možné preskúmať súladnosť národnej legislatívy s

požiadavkami ochrany základných práv a slobôd stanovenými chartou. Vzhľadom na chartu

teda Súdny dvor môže posúdiť výlučne vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá patrí do rámca

práva EÚ. V prvom rade je charta aplikovateľná

pri národnej implementácii záväzkov vyplývajúcich z práva EÚ

(Hubert Wachauf proti Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, rozsudok z 13.

7. 1989, 5/88, EU:C:1989:321), a to vrátane situácií, pri ktorých členské štáty prijali

prísnejšie normy ako tie, ktoré určuje právo EÚ, pokiaľ by tieto národné normy limitovali

efektívnu aplikáciu práva EÚ v harmonizovanej oblasti [Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö

(TSN) ry proti Hyvinvointialan liitto ry and Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto

AKT ry v Satamaoperaattorit ry, rozsudok z 19. 11. 2019, C-609/17 a C-610/17, EU:C:2019:981,

bod 48]. V druhom rade charta aplikačne pokrýva aj

národnú právnu úpravu, ktorá spadá pod derogačné výnimky

vymedzené samotným právom Únie [Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE a Panellinia Omospondia

Syllogon Prossopikou proti Dimotiki Etairia Pliroforissis a Sotirios Kouvelas a Nicolaos

Avdellas a iní („ERT“), rozsudok z 18. 6. 1991, C-260/89, EU:C:1991:254]. Napokon,

po tretie, je Charta aplikovateľná aj v prípadoch, ak v konkrétnej situácii

medzi vnútroštátnym aktom a právom Európskej únie existuje dostatočná spojitosť

, ktorá presahuje podobnosť dotknutých oblastí alebo nepriame vplyvy jednej z oblastí

na inú (Siragusa, rozsudok zo 6. 3. 2014, C-206/13, EU:C:2014:126).

24.

Na základe ustanovení primárneho a sekundárneho práva EÚ vrátane kritérií aplikovaných

Súdnym dvorom ústavný súd posúdil aplikovateľnosť charty v tomto prípade.

25.

Podľa čl. 4 ods. 2 písm. j) Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“)

patrí

„priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“

do kategórie zdieľaných právomocí, ktoré EÚ vykonáva spoločne s členskými štátmi.

V zmysle čl. 78 ods. 1 ZFEÚ sa ďalej precizuje, že EÚ

„tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany s

cieľom poskytnúť zodpovedajúce právne postavenie každému štátnemu príslušníkovi

tretej krajiny, ktorý potrebuje medzinárodnú ochranu, a zabezpečiť súlad so

zásadou non-refoulement. Táto politika musí byť v súlade so Ženevským dohovorom

z 28. júla 1951 a Protokolom z 31. januára 1967 týkajúcimi sa právneho postavenia

utečencov, ako aj inými príslušnými zmluvami.“.

V zmysle čl. 78 ods. 2 ZFEÚ Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym

postupom prijmú opatrenia týkajúce sa spoločného európskeho azylového systému,

ktorý (okrem iného) zahŕňa aj

„a) jednotný štatút azylu pre štátnych príslušníkov tretích krajín platný v celej

Únii; b) jednotný štatút doplnkovej ochrany pre štátnych príslušníkov tretích krajín,

ktorí bez toho, aby získali európsky azyl, potrebujú medzinárodnú ochranu; d) spoločné

postupy udeľovania a odnímania jednotného štatútu azylu alebo doplnkovej ochrany“

.

26.

Na splnenie uvedených účelov v nadväznosti na naznačené povinnosti upraviť azylové

postupy orgány EÚ prijali viaceré (sekundárne) právne akty. Ide predovšetkým o smernice

[Smernica EP a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych

príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej

ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu

a o obsahu poskytovanej ochrany (prepracované znenie) (Ú. v. EÚ L 337, 20. 12. 2011)

a Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach

o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (ďalej len „prepracovaná procedurálna

smernica“)]. Tieto právne akty predstavujú základ (t. j. minimálny štandard) azylovej

ochrany pre celý priestor Európskej únie. Každý členský štát má povinnosť transponovať

znenie uvedených smerníc do národných právnych poriadkov. Zjednodušene povedané, na

základe explicitnej delegácie od členských štátov, ktorá je zakotvená v primárnom

práve EÚ, určuje Európska únia sekundárnymi právnymi aktmi základné kontúry azylovej

politiky všetkých svojich členských štátov. Otázka týkajúca sa konania o azyle je

na Slovensku upravená azylovým zákonom. Ten je výsledkom transpozície viacerých sekundárnych

aktov EÚ (detailne „Príloha č. 5 k zákonu č. 480/2002 Z. z. – Zoznam preberaných právne

záväzných aktov Európskej únie“ v zákone o azyle).

27.

Podľa dôvodovej správy zákona č.

198/2018 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých

zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „novela zákona o azyle“) sa základ

napadnutých ustanovení (t. j. § 13c ods. 4 písm. d) a § 19a ods. 10) týka doplnenia

nového dôvodu na neudelenie azylu na účel zlúčenia rodiny a nového dôvodu na neposkytnutie

doplnkovej ochrany v prípade, ak stanovisko Slovenskej informačnej služby alebo stanovisko

Vojenského spravodajstva obsahuje nesúhlas s udelením azylu alebo s poskytnutím doplnkovej

ochrany. Dôvodová správa k novele zákona o azyle uvádza, že „Spravodajské služby budú

pri spracovaní predmetného stanoviska (obsahujúceho súhlas alebo nesúhlas s udelením

azylu alebo poskytnutím doplnkovej ochrany) posudzovať nebezpečnosť žiadateľa pre

bezpečnosť Slovenskej republiky z hľadiska ohrozenia záujmu, ktorého ochrana patrí

do pôsobnosti Slovenskej informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva.“.

28.

Stanovisko Slovenskej informačnej služby a Vojenského spravodajstva tým vytvára dodatočný

dôvod na neudelenie azylu, resp. doplnkovej ochrany, v Slovenskej republike. S týmto

dôvodom na neudelenie azylu, resp. doplnkovej ochrany, prepracovaná procedurálna smernica

explicitne neráta. Je však nepochybné, že tento sekundárny akt EÚ nemôže prekročiť

rámec primárnej delegácie, ktorý je v čl. 72 ZFEÚ výslovne limitovaný. Podľa tohto

ustanovenia totiž s ohľadom na

„priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“

nemôže byť

„dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku

a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti“

. Výnimka národnej bezpečnosti je aj v prepracovanej procedurálnej smernici na viacerých

miestach reflektovaná (napr. v čl. 23 ods. 1, čl. 26 ods. 6, čl. 31 ods. 8). Členské

štáty sa teda môžu od ustanovení smernice odchýliť a upraviť prísnejšie podmienky

na udeľovanie azylu, resp. doplnkovej ochrany. S ohľadom na výnimku národnej bezpečnosti

je však nevyhnutné dodržiavať podmienky, ktoré stanovuje právo EÚ. Prísnejšia národná

úprava totiž nesmie brániť efektívnemu výkonu práva EÚ na národnej úrovni. Právo EÚ

je teda rozhodné pre posúdenie prísnejšieho národného režimu týkajúceho sa minimálneho

rámca azylovej politiky. Práve preto je v intenciách čl. 51 ods. 1 charty možné skonštatovať

aplikovateľnosť charty s ohľadom na napadnuté ustanovenia zákona o azyle.

29.

Na základe uvedeného je preto navrhovateľ ako súd členského štátu EÚ poverený v rámci

svojej právomoci uplatňovať právo EÚ. Svojou činnosťou je povinný zabezpečiť plný

účinok požiadaviek plynúcich z čl. 47 charty v predmetnom konaní o kasačnej sťažnosti

žalobcu. V prípade pochybností sa navrhovateľ môže podľa čl. 267 ZFEÚ obrátiť na Súdny

dvor v rámci konania o tzv. prejudiciálnej otázke, podobne ako to napríklad v obdobnej

veci urobil svojím návrhom z 27. januára 2021 Súd hlavného mesta Budapešť (Fővárosi

Törvényszék) vo veci C-159/21 (rozsudok z 22. 9. 2022; ECLI:EU:C:2022:708), ktorým

inicioval prejudiciálne konanie týkajúce sa výkladu čl. 14 a 17 smernice Európskeho

parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych

príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej

ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu

a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9), čl. 4, 10, 11, 12, 23

a 45 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných

konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s.

60) a čl. 41 a 47 Charty základných práv Európskej únie. Práve Súdny dvor má totiž

výlučnú právomoc poskytnúť konečný výklad práva EÚ (rozsudok z 2. 9. 2021, Moldavská

republika, C‑741/19, EU:C:2021:655, bod 45). Účinnú pomoc mu teda v takom prípade

poskytuje Súdny dvor, a nie ústavný súd.

30.

Návrh na vyslovenie nesúladu napadnutých ustanovení s chartou preto nenapĺňa podstatu

návrhového oprávnenia všeobecného súdu. V zmysle predchádzajúcej rozhodovacej činnosti

ústavného súdu, ako aj rozhodovacej činnosti Súdneho dvora zostáva aplikácia charty

v dispozícii všeobecných súdov. Na základe uvedeného ústavný súd nevyhovuje návrhu

na začatie konania v časti týkajúcej sa súladnosti napadnutých ustanovení zákona o

azyle s čl. 47 charty.

III.2. Ústavné posúdenie

III.2.1. Posúdenie ústavného referenčného rámca

31.

Základom návrhu na začatie tohto konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

je nekompatibilita napadnutých ustanovení zákona o azyle s

čl. 46 ods. 1

a

2

,

čl. 47 ods. 3

a

čl. 48 ods. 2

a súčasne s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 1

,

ods. 2

a

čl. 13 ods. 4 ústavy

.

32.

Obmedzenie akékoľvek základného práva je možné výlučne pri rešpektovaní ústavných

zásad, ktoré sú vo vzťahu ku všetkým základným právam všeobecne vymedzené v

čl. 12

a

13 ústavy

. Referenčné ústavné články, ktorých nesúlad sa v tomto prípade primárne namieta,

sú predovšetkým práva patriace do katalógu základných procesných princípov výkonu

súdnictva (tzv. justičné práva). Tie garantujú najmä právo na spravodlivý proces,

či už pred nezávislými a nestrannými súdmi, alebo inými štátnymi orgánmi. Sú teda

predovšetkým prostriedkom ochrany iných ústavou garantovaných práv. Justičné práva

upravené v siedmom oddiele druhej hlavy ústavy sú diverzifikovanou skupinou, ktorú

je s ohľadom na ich možné limitácie potrebné rozdeliť

do troch kategórií

.

33.

V prvej z nich sa nachádzajú tzv. absolútne práva. Ich existenciu nie je možné obmedziť

za žiadnych okolností. V druhej kategórii sa nachádzajú tzv. relatívne práva, ktoré

je možné obmedziť na základe zákonom stanovených podmienok. Ústavná súladnosť ich

prípadných obmedzení sa posudzuje pomocou tzv. menej prísnej verzie testu proporcionality.

Vyplýva to zo skutočnosti, že ústavná úprava priamo odkazuje na zákonnú realizáciu

týchto práv alebo ich súčastí [ (napr. v

čl. 46 ods. 4

,

čl. 47 ods. 2

,

čl. 48 ods. 1

a

2

(vo vzťahu k vylúčeniu verejnosti),

čl. 49 ústavy

]. V týchto prípadoch môže zákonodarca pomerne voľne pri zohľadnení predpokladu legitímnosti

sledovaného cieľa upraviť rozsah ústavnej ochrany vyplývajúci z predmetných justičných

práv. Napokon tretiu kategóriu základných práv vymedzenú v tomto oddiele predstavujú

relatívne práva, na ktoré nepostačuje limitácia pomocou akejkoľvek racionálnej zákonnej

úpravy. Tieto práva sa totiž realizujú priamo z ústavného textu. Prípadné obmedzenie

takýchto práv preto musí okrem predpokladov legality a legitimity spĺňať aj kritérium

nevyhnutnosti a primeranosti (proporcionality v užšom význame). Ústavne súladné naplnenie

týchto predpokladov pri obmedzovaní takýchto práv ústavný súd overuje v tzv. prísnej

verzii testu proporcionality.

34.

V hlavnom ústavnom referenčnom rámci, ktorým navrhovateľ napáda ústavnú súladnosť

napadnutých ustanovení zákona o azyle, sa nachádzajú základné práva spadajúce do už

spomenutej druhej a tretej kategórie. Za určitých podmienok, či už striktnejších,

alebo menej striktných, je teda možné tieto referenčné základné práva obmedziť.

35.

Na záver tejto kategorizácie je vhodné opätovne zdôrazniť, že ústavný súd štandardne

vykladá ústavu s prihliadnutím na medzinárodné právo. Vychádza pritom jednak z

čl. 1 ods. 2 ústavy

, podľa ktorého Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného

práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky

(PL. ÚS 8/2016, bod 100). Ústavný súd konštantne judikuje, že základné práva a slobody

podľa ústavy je potrebné vykladať a uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných zmlúv

o ľudských právach a základných slobodách (PL. ÚS 5/93, PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 17/00,

PL. ÚS 10/2014, PL. ÚS 24/2014). Ústavný súd tak vždy, pokiaľ to ústava svojím znením

nevylučovala, prihliadal pri vymedzení obsahu základných práv a slobôd ustanovených

v ústave aj na znenie týchto zmlúv a príslušnú judikatúru k nim sa vzťahujúcu (II.

ÚS 55/98, PL. ÚS 10/2010, PL. ÚS 24/2014).

36.

Medzinárodný rozmer dotknutých základných práv sa premieta aj v tom, že ak ústava

splnomocňuje vykonanie základného práva pomocou zákona (napr. čl. 51 ods. 1), potom

po splnení ústavou stanovených podmienok (najmä čl. 7 ods. 5, čl. 153 a čl. 154c ods.

1) musí zákonná úprava vymedzujúca rámec ústavného práva ustúpiť jej prípadnému medzinárodnoprávnemu

dojednaniu. V situácii, keď ústavná úprava ustanoveniam ratifikovanej a riadne vyhlásenej

medzinárodnej zmluvy pripisuje prednosť pred zákonom, je predmetné základné právo

realizované prednostne pomocou medzinárodnoprávnej úpravy. Ústavný súd už uviedol,

že ústavná úroveň úpravy verne „prenáša“ do vnútroštátneho právneho poriadku záväzky

z medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách. Ústavná úprava tým

slúži ako základňa praktickej aplikácie týchto záväzkov v právnej praxi Slovenskej

republiky (

mutatis mutandis

II. ÚS 91/99, I. ÚS 28/01).

37.

S ohľadom na medzinárodnú ochranu ľudských práv a základných slobôd má najzásadnejší

význam nepochybne dohovor a naň nadväzujúca rozhodovacia činnosť Európskeho súdu pre

ľudské práva. Podľa sp. zn. I. ÚS 49/01 výklad dohovorom zaručených práv a slobôd

Európskym súdom pre ľudské práva je jednou z orientačných smerníc, prostredníctvom

ktorých ústavný súd postuluje normatívny obsah súvisiacich práv a slobôd zaručených

ústavou. Ústavný súd taktiež uviedol, že «v zmysle

čl. 51 ods. 1 ústavy

je možné domáhať sa práv podľa

čl. 46 ústavy

len v medziach zákonov, ktoré toto ustanovenie vykonávajú, pričom však v súlade s

čl. 152 ods. 4 ústavy

musí byť výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných

právnych predpisov v súlade s ústavou, a súčasne v zmysle

čl. 154c ods. 1 ústavy

majú príslušné medzinárodné zmluvy vrátane dohovoru prednosť pred zákonmi, ak zabezpečujú

väčší rozsah ústavných práv a slobôd. Zo vzájomnej súvislosti týchto ustanovení vyplýva,

že dohovor a judikatúra k nemu sa vzťahujúca predstavujú pre vnútroštátne orgány aplikácie

práva záväzné výkladové smernice pre výklad a uplatňovanie zákonnej úpravy jednotlivých

komponentov práva na súdnu a inú právnu ochranu zakotvených v siedmom oddiele druhej

hlavy ústavy, a tým normujú rámec, v ktorom je pred týmito orgánmi možné domáhať sa

rešpektovania jednotlivých aspektov „práva na spravodlivý proces“.» (I. ÚS 49/2001).

38.

Referenčný

čl. 46 ods. 1 ústavy

je vyjadrením základného práva domáhať sa súdnej a inej právnej ochrany. Toto ustanovenie

predstavuje primárnu ústavnú bázu pre zákonom upravené konanie súdov a iných orgánov

Slovenskej republiky príslušných na poskytovanie právnej ochrany, a tým aj „bránu“

do ústavnej úpravy jednotlivých aspektov práva na súdnu a inú právnu ochranu (IV.

ÚS 39/2020). Podstatou základného práva na právnu ochranu (napr. orgánom štátnej správy)

je umožniť každému reálny prístup k takému orgánu a tomu zodpovedajúca povinnosť o

veci konať tak, aby nedošlo k porušeniu ústavno-procesných princípov upravených v

druhej hlave siedmom oddiele ústavy (I. ÚS 84/97). Základné právo na súdnu ochranu

podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

tak nespočíva iba v oprávnení každého domáhať sa ochrany svojich práv na súde. Zahŕňa

taktiež právo na určitú kvalitu súdneho konania definovanú procesnými garanciami spravodlivého

súdneho konania, ako sú požiadavky rešpektovania zásad kontradiktórnosti alebo rovnosti

zbraní či právo účastníka konanie na také odôvodnenie súdneho rozhodnutia, ktoré jasne

a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky práve a skutkovo relevantné otázky súvisiace

s predmetom súdnej ochrany, ktorá ma byť v konkrétnom prípade poskytnutá. Aj v prípadoch,

keď právo na prístup k súdu účastníka súdneho konania má svoj ústavný základ v

čl. 46 ods. 2 ústavy

, je súd konajúci vo veci viazaný princípmi spravodlivého súdneho konania vyplývajúcimi

z

čl. 46 ods. 1 ústavy

(III. ÚS 305/08). Relevancia

čl. 46 ods. 1

však v nadväznosti na

čl. 51 ods. 1

a

čl. 46 ods. 4

zostáva na prvý pohľad v zákonnej rovine. Ústavný súd však v tomto smere zvýrazňuje

medzinárodný presah uvedeného práva, keď stabilizovane deklaruje, že medzi obsahom

základného práva podľa

čl. 46 ods. 1 ústavy

a čl. 6 ods. 1 dohovoru nemožno vidieť zásadnú odlišnosť (napr. II. ÚS 71/97, IV.

ÚS 195/2007, III. ÚS 236/2014). Judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva je s ohľadom

na právo na spravodlivý súdny proces veľmi bohatá.

39.

Referenčný čl. 46 ods. 2 ústavy, obdobne ako tomu bolo v prípade

čl. 46 ods. 1 ústavy

, sa uplatňuje len v medziach zákonov (čl. 51 ods. 1 a čl. 46 ods. 4). Opätovne je

však potrebné zdôrazniť medzinárodný aspekt tohto ustanovenia skrz dohovor a rozhodovaciu

činnosť Európskeho súdu pre ľudské práva. Ustanovenie

čl. 46 ods. 2 ústavy

však aj rozširuje prístup k súdom nad rámec garantovaný čl. 6 ods. 1 dohovoru, ktorý

aj napriek extenzívnemu výkladu pojmov „trestné obvinenie“ a „občianske právo“ alebo

„záväzok“ vecne nepokrýva celý rozsah správneho súdnictva (OROSZ, L., SVÁK, J. a kol.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I.

Bratislava : Wolters Kluwer SR, 2021. s. 618). Záruky čl. 6 dohovoru sa prostredníctvom

čl. 46 ods. 2 ústavy

stávajú aplikovateľnými aj na oblasť správneho súdneho konania podľa Správneho súdneho

poriadku.

40.

Referenčné základné práva podľa

čl. 47 ods. 3

a

čl. 48 ods. 2 ústavy

sú aplikovateľné na všetky typy konaní, ak sú kontradiktórne. Sú teda nepochybne

aplikovateľné v správnom súdnom konaní a v konkrétnych prípadoch môžu byť aplikovateľné

aj pre niektoré typy správneho konania podľa správneho poriadku. V rozsahu relevantnom

pre aktuálne posúdenie sa

čl. 47 ods. 3

a

čl. 48 ods. 2 ústavy

podľa

§ 52 ods. 1 zákona o azyle

vzťahuje aj na azylové konanie.

41.

Povinnosťou všeobecných súdov je interpretovať procesné ustanovenia a princípy spravodlivého

procesu predovšetkým z pohľadu účelu a zmyslu ochrany ústavou (resp. kvalifikovanou

medzinárodnou zmluvou) garantovaných základných práv a slobôd. V namietanom porušení

základného práva vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom podľa

čl. 48 ods. 2 ústavy

je implikovaná i zásada rovnosti účastníkov konania podľa

čl. 47 ods. 3 ústavy

. Túto zásadu je potrebné v danej súvislosti interpretovať tak, že účastník konania

musí mať možnosť zoznámiť sa s procesne relevantnými návrhmi protistrany, ako aj možnosť

sa k nim následne vyjadriť. Ústavné práva

čl. 48 ods. 2

a

čl. 47 ods. 3 ústavy

je preto potrebné chápať vo vzájomnej nadväznosti. Obe základné práva spadajú do

konceptu všeobecného práva na spravodlivý súdny proces, ako aj práva na kontradiktórne

konanie. Ústavný súd tieto základné práva vo svojej rozhodovacej činnosti vzájomne

prepája. Koncepcia spravodlivého procesu teda zahŕňa aj právo účastníkov súdneho konania

poznať a vyjadrovať sa ku všetkým predloženým dôkazom alebo pripomienkam. Ústavný

súd uviedol, že «jedným z aspektov práva na spravodlivý proces je aj právo na určitú

kvalitu súdneho konania, ktorá okrem iných procesných záruk kladie dôraz aj na zachovanie

kontradiktórnosti konania a „rovnosti zbraní“. Podstatou kontradiktórnosti a s ňou

súvisiacej „rovnosti zbraní“ je, aby všetci účastníci konania mali reálnu možnosť

využiť svoje procesné práva predložiť argumenty a reagovať na protiargumenty protistrany...Osobitne

to platí o sporových konaniach, v ktorých stoja proti sebe žalobca a žalovaný, a kde

sa v celom rozsahu uplatňuje kontradiktórnosť konania.» (III. ÚS 4/2018, bod 82).

Zásada rovnosti zbraní pri tom vyžaduje, aby každá strana dostala primeranú príležitosť

na prednesenie svojho prípadu za podmienok, ktoré ju nestavajú do značnej nevýhody

voči oponentovi. V tomto smere teda nie je dôležitý obsah dokumentu alebo iného dôkazného

prostriedku, ale forma dokumentujúca, či bol s týmito dôkazmi účastník konania oboznámený

a či tak mal možnosť sa k nim aj vyjadriť (Nideröst-Huber proti Švajčiarsku, rozsudok

ESĽP z 18. 2. 1997, č. 18990/91, bod 23, obdobne aj v Milatová a ostatní proti Českej

republike, rozhodnutie ESĽP z 21. 6. 2005, č. 61811/00, bod 59; podobne aj napr. IV.

ÚS 259/2011). Povinnosťou subjektu, ktorý vedie konanie, je pre účastníkov konania

zabezpečiť podmienky založené na „rovnosti zbraní“. Ústavný súd je toho názoru, že

aplikácia princípu rovnosti zbraní v postupe konajúceho súdu má zaručiť rozumný stav

rovnováhy, v ktorom protistrana môže reagovať na relevantné argumenty druhého účastníka

konania. Z toho vyplýva, že je na uvážení konajúceho súdu, či bude predostreté argumenty

považovať za podstatné, a ako také ich predloží ku konfrontácii druhej strane (III.

ÚS 402/08).

42.

Ako už bolo spomenuté, všetky referenčné základné práva nepochybne nie sú absolútne

a za určitých okolností je ich obmedzenie ústavne prípustné. Pre zachovanie podmienok

ústavne súladnej limitácie predmetných ústavných práv je zákonodarca povinný reflektovať

nielen národný právny poriadok, ale predovšetkým aj interpretáciu kompatibilných práv

dohovoru v rámci judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva. Pri obmedzení dotknutých

ústavných práv (

čl. 46 ods. 1

a

2

,

čl. 47 ods. 3

a

čl. 48 ods. 2

) je preto nevyhnutné skúmať nielen racionalitu obmedzujúcej zákonnej úpravy, ale

aj podmienky dodržania zásady primeranosti (t. j. proporcionality). Tieto predpoklady

ústavný súd overí pomocou testu proporcionality v jeho striktnejšej podobe.

43.

Okrem toho navrhovateľ namieta aj nesúlad napadnutých ustanovení zákona o azyle s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 1

a

2

a

čl. 13 ods. 4 ústavy

. S ohľadom na tieto práva sa však v návrhu špecificky neargumentuje, a preto majú

vo vzťahu k obmedzeniu spomenutých justičných práv predovšetkým podporný (sekundárny)

význam.

III.2.2. Posúdenie relevancie napadnutej zákonnej úpravy

44.

Navrhovateľ podopiera svoj návrh centrálnou domnienkou neústavnosti vylúčenia možnosti

účastníka konania účinne sa brániť v konaní pred správnym orgánom (

§ 33 ods. 2 správneho poriadku

), ako aj v konaní pred správnymi súdmi

(§ 5 ods. 9 Správneho súdneho poriadku

), ak napr. účastník disponuje dôkazmi, ktoré môžu vyvrátiť skutočnosti, ktoré tvoria

podklad rozhodnutia, alebo ak z iného dôvodu nesúhlasí s podkladom rozhodnutia (utajovanou

skutočnosťou). Napadnuté ustanovenia zákona o azyle podľa jeho názoru odnímajú v konkrétne

prejednávanom prípade žiadateľovi o doplnkovú ochranu možnosť uplatniť svoje základné

právo na prístup ku všetkým vykonávaným dôkazom, ako ich garantuje

čl. 48 ods. 2 ústavy

.

45.

Je vhodné uviesť, že procesné ústavné garancie v prípade správneho konania podľa

správneho poriadku a postupu, ktorým sa podľa čl. 46 ods. 2 v správnom súdnictve podľa

Správneho súdneho poriadku realizuje prieskum rozhodnutí orgánov verejnej správy,

ktorým sa zasiahlo do práv a oprávnených záujmov, sú na prvý pohľad kvalitatívne odlišné.

Správne konanie je konaním, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú

o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických

osôb. Na rozdiel od toho správne súdnictvo predstavuje prostriedok ochrany subjektívnych

práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb, o ktorých sa už rozhodovalo

v správnom konaní (PL. ÚS 14/98). Správne súdnictvo v Slovenskej republike vychádza

z materiálneho chápania právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy) vyžadujúceho, aby verejná

správa bola pod kontrolou súdnej moci. Je založené jednak na kontrole verejnej správy,

či táto neprekračuje jej zverené právomoci, a jednak poskytuje ochranu subjektívnych

práv osôb, do ktorých bolo zasiahnuté alebo zasahované v rozpore so zákonom (

Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol.

Správny súdny poriadok. 1. vydanie. Bratislava : C. H. Beck, 2017. s. 19).

46.

Ak ale zákon konkrétne rozhodnutie orgánu verejnej správy umožňuje preskúmať pomocou

správnej žaloby alebo žaloby v správnom súdnictve, implicitne tým zvyšuje úroveň ochrany,

ktorú musí orgán verejnej správy poskytnúť jednotlivcovi aj v správnom konaní podľa

správneho poriadku. Ak by totiž orgány verejnej správy nezohľadnili zvýšenú úroveň

ochrany základných práv garantovanú v siedmom oddiele druhej hlavy ústavy, ktorú poskytujú

správne súdy, potom by správne orgány riskovali negatívne rozhodnutie správnych súdov,

ktorými sú následne viazané. Táto skutočnosť pravdepodobne zapríčinila to, že navrhovateľ

na viacerých miestach návrhu na začatie konania prepája procesné garancie poskytované

v správnom procese podľa správneho poriadku a správneho súdneho konania poskytovaného

podľa Správneho súdneho poriadku. Zákon o azyle totiž v § 21 ods. 1 umožňuje podať

správnu žalobu proti rozhodnutiu ministerstva o neudelení azylu podľa § 13 ods. 5,

odňatí azylu podľa § 15 ods. 3 a 4, zrušení doplnkovej ochrany podľa § 15b ods. 1

písm. b) z dôvodu podľa § 13c ods. 2 písm. d) alebo písm. e) zákona o azyle, ak bola

doplnková ochrana poskytnutá na účel zlúčenia rodiny, a nepredĺžení doplnkovej ochrany

podľa § 20 ods. 3 z dôvodu podľa

§ 13c ods. 2 písm. d)

alebo

písm. e) zákona o azyle

.

47.

Pri materiálnom chápaní správneho súdnictva sa tak medzi správnym konaním podľa zákona

o azyle a prieskumom pomocou správnej žaloby v správnom súdnictve zotiera rozdiel

ústavnej limitácie viacerých ústavných práv vo vzťahu k správnemu konaniu. Súčasne

sa v zmysle

čl. 46 ods. 2 ústavy

odstraňuje aj prekážka medzinárodnej ochrany, ktorá na základe rozhodovacej činnosti

Európskeho súdu pre ľudské práva (Maaouia proti Francúzsku, rozsudok ESĽP z 5. 10.

2000, č. 39652/98, body 33 – 41) vo vzťahu k čl. 6 ods. 1 dohovoru na otázky týkajúce

sa migračných záležitostí nevzťahuje. Možnosť posúdenia rozhodnutia orgánu verejnej

správy cestou správneho súdnictva tak dáva relevanciu viacerým procesným garanciám

týkajúcim sa práva na spravodlivý proces poskytovaným dohovorom.

48.

Základná ústavnoprávna dilema tohto prípadu, ktorá má presah do všetkých ústavných

referenčných ustanovení, vyplýva z neposkytnutia doplnkovej ochrany podľa zákona o

azyle, ak Slovenská informačná služba, resp. Vojenské spravodajstvo neudelia súhlas

s poskytnutím doplnkovej ochrany z dôvodu nebezpečnosti žiadateľa pre bezpečnosť Slovenskej

republiky z hľadiska ohrozenia záujmu, ktorého ochrana patrí do pôsobnosti Slovenskej

informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva. Takéto vyjadrenie je v konaní pred

správnymi orgánmi a následne pred súdmi v správnom súdnictve pre meritórne rozhodnutie

o poskytnutí doplnkovej ochrany zásadné. Žiadateľovi však dôvody, pre ktoré Slovenská

informačná služba, resp. Vojenské spravodajstvo neudelili súhlas s poskytnutím doplnkovej

ochrany, a to práve z dôvodu ochrany bezpečnosti Slovenskej republiky, nie sú sprístupnené

(

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

). V § 13c ods. 4 písm. d) zákona o azyle je nesúhlasné stanovisko podľa § 19a ods.

10 dôvodom na neposkytnutie doplnkovej ochrany. Napokon v napadnutých častiach

§ 20 ods. 3 zákona o azyle

sa zavádzajú časové lehoty poskytnutia doplnkovej ochrany, pokiaľ nie sú naplnené

predpoklady podľa § 13c ods. 4 písm. d) zákona o azyle.

49.

Pred samotným posudzovaním ústavnosti obmedzenia základných práv je nevyhnutné stanoviť,

či aplikáciou napadnutých ustanovení vôbec dochádza k zásahu do výkonu referenčných

základných práv a slobôd. Ústavný súd preto v tejto fáze zisťuje, aké práva sú pri

aplikovaní napadnutých ustanovení zasiahnuté. Opätovne je možné konštatovať, že aplikovaním

napadnutého § 13c ods. 4 písm. d) v spojitosti s

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

správny orgán rozhoduje o neposkytnutí doplnkovej ochrany na základe stanoviska Slovenskej

informačnej služby, resp. Vojenského spravodajstva o nebezpečnosti žiadateľa pre bezpečnosť

Slovenskej republiky z hľadiska ohrozenia záujmu, ktorého ochrana patrí do pôsobnosti

Slovenskej informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva. Špecifikom tejto úpravy

je, že na základe stanoviska podľa

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

ministerstvo ako správny orgán podľa § 13c ods. 4 písm. d) zákona o azyle neposkytne

doplnkovú ochranu, ak stanovisko podľa

§ 19a ods. 10

obsahuje nesúhlas s poskytnutím doplnkovej ochrany.

50.

Ústavný súd v predchádzajúcej rozhodovacej činnosti vyslovil (I. ÚS 49/01, PL. ÚS

15/03), že postup, ktorým súd odníme účastníkovi konania možnosť vyjadriť sa k dôkazu,

ktorý súd vykonal a ktorý obsahoval zistenie významné pre jeho rozhodnutie, a vytvorí

tak dotknutému účastníkovi konania podstatne nevýhodnejšie podmienky na preukázanie

svojich tvrdení, než akými disponuje druhý účastník konania, môže byť porušením práva

vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom podľa

čl. 48 od. 2 ústavy

, ale aj porušením práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy

a princípu kontradiktórnosti konania a princípu rovnosti zbraní ako základných definičných

prvkov základného práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru (PL.

ÚS 8/2016, bod 106).

51.

Napokon je v tomto smere potrebné dodať, že

§ 20 ods. 3 zákona o azyle

bol navrhovateľom namietnutý oprávnene v nadväznosti na požiadavku „v súvislosti

s prejednávanou vecou“ podľa

§ 74 písm. d) zákona o ústavnom súde

. Toto ustanovenie sa však netýka obmedzenia žiadneho ústavou chráneného práva, keďže

slúži na určenie postupu pri predlžovaní doplnkovej ochrany žiadateľa. Nadväzuje však

na § 13c ods. 4 písm. d) a

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

, ktorými sa ustanovuje postup posúdenia žiadosti o udelenie azylu žiadateľa staršieho

ako 14 rokov, ktorý spočíva v stanovisku Slovenskej informačnej služby a Vojenského

spravodajstva s ohľadom na nebezpečnosť žiadateľa pre bezpečnosť Slovenskej republiky

z hľadiska ohrozenia záujmu, ktorého ochrana patrí do pôsobnosti Slovenskej informačnej

služby alebo Vojenského spravodajstva.

52.

S ohľadom na posudzovaný ústavný referenčný rámec je v tomto prípade kľúčovým posúdenie

ústavnej súladnosti stanoviska Slovenskej informačnej služby, resp. Vojenského spravodajstva,

ktorého obsahom je nesúhlas s udelením azylu alebo s poskytnutím doplnkovej ochrany

podľa

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

. Takéto negatívne stanovisko je následne podľa § 13c ods. 4 písm. d) rozhodné pre

ministerstvo pre neposkytnutie doplnkovej ochrany. Aplikáciou týchto ustanovení tak

môže dôjsť k obmedzeniu základného práva účastníka správneho konania a následne potenciálne

aj súdneho konania vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom (čl. 48 ods. 2 ústavy),

čo súčasne implikuje možnú nerovnosť postavenia účastníka v konaní pred správnymi

orgánmi a pred správnymi súdmi (čl. 47 ods. 3 ústavy), ktoré v zmysle zákona o azyle

môžu preskúmať rozhodnutie ministerstva o neudelení doplnkovej ochrany. Účastníkovi

azylového konania nie je napadnutým ustanovením odňatá možnosť svoje práva uplatňovať

pred správnymi orgánmi, t. j. domáhať sa zákonom ustanoveným postupom svojho práva

na inom orgáne Slovenskej republiky (čl. 46 ods. 1 ústavy). Súčasne platí, že rozhodnutie

orgánu verejnej správy nebolo nepochybne vyňaté z právomoci súdu, keďže rozhodnutie

správneho orgánu môže byť podľa

§ 21 ods. 2 zákona o azyle

posudzované postupom v správnom súdnictve (čl. 46 ods. 2 ústavy). Napriek tomu je

však nutné zopakovať, že ústavný súd chápe ochranu základných práv podľa čl. 46 ods.

1 a 2 v širších garanciách ďalších procesných práv vyplývajúcich zo siedmeho oddielu

druhej hlavy ústavy (napr. I. ÚS 49/2001). Skúmanie ústavnosti zásahu do práva podľa

čl. 46 ods. 1 a 2 je teda relevantné aj s ohľadom na procesné záruky, ktoré garantuje

čl. 6 ods. 1 dohovoru v správnom súdnictve, a teda aj v logickej nadväznosti na postupy

v správnom konaní podľa ustanovení zákona o azyle.

53.

Na základe uvedeného sú v správnom súdnictve, ako aj správnom konaní hlavným referenčným

rámcom prieskumu ústavnej súladnosti

§ 19a ods. 10

a § 13c ods. 4 písm. d) zákona o azyle vo vzájomnej súvislosti

čl. 46 ods. 1 a 2

,

čl. 47 ods. 3

a

čl. 48 ods. 2 ústavy

.

III.2.3. Skúmanie proporcionality obmedzenia základných práv

54.

Pri skúmaní ústavnej súladnosti obmedzovaní základných práv a slobôd ústavný súd

tradične zdôrazňuje nevyhnutnú proporcionalitu. V tomto smere musí existovať primeranosť,

t. j. proporcionalita medzi sledovaným cieľom a použitými prostriedkami obmedzenia

základného práva alebo slobody (PL. ÚS 3/00).

55.

Pred aplikovaním jednotlivých subtestov testu proporcionality je potrebné zistiť

predpoklad legality, ktorý vyplýva z požiadavky

čl. 13 ods. 2 ústavy

. Tá upravuje materiálne, ako aj formálne predpoklady, pri ktorých splnení možno upraviť

medze základných práv. Materiálnym predpokladom je súlad úpravy s konkrétnymi podmienkami,

ktoré vo vzťahu k predmetným základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava. Formálnym

predpokladom je, že úprava je vydaná vo forme zákona. Axiologickou a teleologickou

bázou čl. 13 ods. 2 ústavy sú hodnoty a princípy demokratického právneho štátu – suverenita

zákonodarcu v spojení s princípom obmedzenej, konštitučnej vlády. Inými slovami, účelom

čl. 13 ods. 2 ústavy

je chrániť adresátov práva pred takými technikami právnej regulácie, ktoré sú typické

pre tzv. policajné štáty; ide najmä o širokú diskrečnú právomoc exekutívy vrátane

jej možnosti upravovať kľúčové súradnice vzťahu medzi občanmi a mocou podzákonnými

opatreniami. Predmetné ustanovenie tak slúži predovšetkým na to, aby iné orgány ako

parlament nemohli výkon základných práv a slobôd podrobiť akýmkoľvek obmedzeniam idúcim

nad rámec zákona (PL. ÚS 10/2013). V skratke tak účinky predmetného ustanovenia možno

zhrnúť takto: (i) medze základných práv a slobôd môže upraviť iba zákonodarca, pričom

(ii) takáto zákonná úprava musí byť v súlade s podmienkami, ktoré vo vzťahu k dotknutým

základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava (PL. ÚS 4/2021, bod 71).

56.

Obmedzenie dotknutých justičných práv sa v tomto prípade nespochybniteľne uskutočňuje

pomocou napádaných ustanovení zákona o azyle. Tým sa naplnil predpoklad legality požadovaný

v

čl. 13 ods. 2 ústavy

.

57.

Každé obmedzenie základných práv a slobôd sa musí uskutočniť v súlade s princípom

proporcionality. Preukázanie proporcionality pri obmedzovaní základných práv a slobôd

ústavný súd overuje pomocou testu proporcionality. Test proporcionality uskutočňovaný

v rámci ústavného prieskumu napadnutej právnej úpravy je založený na troch po sebe

nasledujúcich krokoch. Prvým krokom je jednak test existencie ústavou nevylúčeného

a dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate aim/effect) a tiež test racionálnej

väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným cieľom [účelom (conduciveness)],

teda hľadisko vhodnosti (Geeignetheit). Druhým krokom je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti,

resp. potrebnosti či použitia najmenej drastických, resp. šetrnejších prostriedkov

(Erforderlichkeit, test of necessity, test of subsidiarity, least intrusiveness),

k dosiahnutiu cieľa sledovaného napadnutou právnou úpravou. Napokon tretím krokom

je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova (Angemessenheit, test of proporcionality

in the strict sense, proporcionate effect; not overly onerous), ktorého obsah tvorí

porovnanie miery zásahov do ústavou chránených hodnôt vyvolaných uplatnením napadnutej

právnej úpravy (PL. ÚS 8/2016, bod 104).

58.

Subtestom racionality, t. j. vhodnosti právnej úpravy sa v teste proporcionality

preukazuje, či právna úprava, ktorá obmedzuje základné právo, sleduje ústavne významný

cieľ. Tým môže byť buď iné základné právo a sloboda, alebo iný ústavne relevantný

záujem.

59.

Napadnuté ustanovenia (

§ 19a ods. 10

a

§ 13c ods. 4)

boli do zákona o azyle doplnené zákonom č.

198/2018 Z. z.

s účinnosťou od 20. júla 2018. Negatívne stanovisko Slovenskej informačnej služby,

resp. Vojenského spravodajstva sa tým stalo dôvodom na neposkytnutie doplnkovej ochrany.

Podľa dôvodovej správy k uvedenej novele zákona o azyle sa spravodajské služby stali

oprávnené posúdiť nebezpečnosť žiadateľa pre bezpečnosť Slovenskej republiky z hľadiska

ohrozenia záujmu, ktorého ochrana patrí do pôsobnosti Slovenskej informačnej služby

alebo Vojenského spravodajstva. Nepochybným zámerom posudzovania žiadateľa o vydanie

doplnkovej ochrany Slovenskou informačnou službou, príp. Vojenským spravodajstvom

a následným obmedzením rozsahu sprístupnenia dôkazov vo vymedzených prípadoch je ochrana

verejnej bezpečnosti, a to prostredníctvom ochrany utajovaných skutočností. Podľa

§ 2 písm. a) zákona č. 215/2004 Z. z.

o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej „zákon o ochrane utajovaných skutočností“) je utajovanou

skutočnosťou informácia alebo vec určená pôvodcom utajovanej skutočnosti, ktorú vzhľadom

na záujem Slovenskej republiky treba chrániť pred vyzradením, zneužitím, poškodením,

neoprávneným rozmnožením, zničením, stratou alebo odcudzením a ktorá môže vznikať

len v oblastiach, ktoré ustanoví vláda Slovenskej republiky svojím nariadením. Ochranou

utajovaných skutočností sa bráni vzniku ujmy, ktorú v

§ 2 písm. d) zákona o ochrane utajovaných skutočností

definuje ako ohrozenie alebo poškodenie záujmov Slovenskej republiky alebo záujmu,

ku ktorého ochrane sa Slovenská republika zaviazala, ktorého následky nemožno odstrániť

alebo možno ich zmierniť iba následným opatrením. Podľa významu záujmu a závažnosti

spôsobenej ujmy sa ujma člení na mimoriadne vážnu ujmu, vážnu ujmu, jednoduchú ujmu

a nevýhodnosť pre záujmy Slovenskej republiky. Ochrana pred takou ujmou je verejným

záujmom, ktorý umožňuje osobitnú úpravu medzi týmto verejným záujmom a individuálnym

záujmom preverovaných osôb, najmä tých, ktoré sa v dôsledku postupu podľa zákona o

ochrane utajovaných skutočností stanú nepovolanými osobami, t. j. osobami, ktoré nie

sú oprávnené oboznamovať sa s utajovanými skutočnosťami alebo ktoré nie sú oprávnené

oboznamovať sa s utajovanými skutočnosťami nad rozsah, ktorý im bol určený [

§ 2 písm. g) zákona o ochrane utajovaných skutočností

].

60.

Podľa § 13c ods. 4 písm. d) zákona o azyle ministerstvo neposkytne doplnkovú ochranu,

ak, okrem iného, stanovisko podľa

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

obsahuje nesúhlas s poskytnutím doplnkovej ochrany. Z uvedeného vyplýva, že Slovenská

informačná služba, resp. Vojenské spravodajstvo poskytne stanovisko, v ktorom sa výlučne

uvedie súhlas alebo nesúhlas s poskytnutím doplnkovej ochrany. Dôvodom na nesprístupnenie

odôvodnenia takéhoto stanoviska je práve ochrana utajovaných skutočností pred nepovolanými

osobami.

61.

Na základe uvedeného možno uzavrieť, že ochrana verejnej bezpečnosti prostredníctvom

ochrany utajovaných skutočností pred nepovolanými osobami nepochybne spadá do legitímnych

cieľov, ktorých naplnenie môže byť dôvodom na obmedzenie ústavou garantovaných justičných

práv, ktoré tvoria referenčný rámec tohto návrhu na začatie konania. Aj bez explicitného

prepojenia cieľa obmedzenia základného práva zákonodarcom v dôvodovej správe možno

skonštatovať, že nezverejnenie utajovaných informácií v odôvodnení negatívneho stanoviska

Slovenskej informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva podľa napadnutých ustanovení

môže smerovať k posilneniu ochrany bezpečnosti štátu, ktorá by inak mohla byť ohrozená

sprístupnením utajovaných skutočností podľa zákona o utajovaných skutočnostiach nepovolaným

osobám. Medzi napadnutou právnou úpravou a cieľom, ktorý táto sleduje, existuje racionálna

väzba.

62.

V subteste nevyhnutnosti testu proporcionality ústavný súd skúma, či prostriedky

stanovené v napadnutých zákonných opatreniach (t. j. nesprístupnenie utajovaných skutočností

v stanovisku Slovenskej informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva) predstavujú

najmenej obmedzujúce opatrenie, t. j. nevyhnutný nástroj na dosiahnutie legitímneho

cieľa (ochrana bezpečnosti Slovenskej republiky). Akékoľvek obmedzenia základných

práv a slobôd by totiž mali byť v demokratickom a právnom štáte formulované čo najužšie,

inak nesplnia požiadavku nevyhnutnosti, a tým ani zásadu proporcionálneho obmedzenia

základných práv a slobôd. Napadnuté zákonné opatrenia spĺňajú ústavnoprávnu a medzinárodnoprávnu

požiadavku nevyhnutnosti pre dosiahnutie sledovaného cieľa v prípade, ak neexistuje

iné opatrenie, ktoré by vôbec alebo v menšom rozsahu obmedzovalo v návrhoch označené

základné procesné práva dotknutých osôb a zároveň aspoň tak ako napadnutá právna úprava

by bolo vhodným prostriedkom pre dosiahnutie sledovaného cieľa. Iba ak alternatívne

hypotetické legislatívne opatrenie je menej reštriktívne (v menšom rozsahu obmedzuje

dotknuté základné procesné práva dotknutých osôb) a zároveň je aspoň tak vhodným prostriedkom

pre dosiahnutie sledovaného cieľa, t. j. aspoň v takom rozsahu (v takej miere) je

spôsobilé dosiahnuť sledovaný cieľ ako opatrenie zvolené zákonodarcom, možno opatrenie

zvolené zákonodarcom považovať za nie nevyhnutné pre dosiahnutie sledovaného cieľa

(PL. ÚS 8/2016, bod 110).

63.

Napriek tomu, že pri aplikácii sa na právne predpisy vzťahuje domnienka ústavnosti,

pri legislatívnom zásahu do ústavnej sféry základných práv leží dôkazne bremeno na

preukázaní splnení ústavných predpokladov na pleciach normotvorcu, v zmysle čl. 13

ods. 2 predovšetkým na zákonodarnom orgáne. Práve preto by sa národná rada mala pri

každom zásahu do sféry ústavou garantovaných práv snažiť čo najdetailnejšie vysvetliť

predovšetkým nevyhnutnosť takéhoto zásahu. V tomto smere je adekvátne čo najpresvedčivejšie

objasniť (najmä v dôvodovej správe, príp. v stanovisku podľa

§ 86 ods. 1 zákona o ústavnom súde

) neexistenciu iných, menej invazívnych legislatívnych zásahov do základných práv

na účel dosiahnutia sledovaného legitímneho cieľa.

64.

Informácie, na základe ktorých Slovenská informačná služba, resp. Vojenské spravodajstvo

(ďalej aj „spravodajské služby“) vykonávajú bezpečnostnú úvahu o existencii bezpečnostných

rizík a ktoré zakladajú bezpečnostnú nespoľahlivosť dotknutej osoby, sú získané vlastnou

spravodajskou činnosťou Slovenskej informačnej služby, resp. Vojenského spravodajstva

alebo v rámci medzinárodnej spravodajskej spolupráce. V mnohých prípadoch sa tieto

informácie získavajú aj utajovanými spôsobmi a prostriedkami, v dôsledku čoho predstavujú

získané informácie, ako aj samotný spôsob ich získania, utajovanú skutočnosť, na manipuláciu

s ktorou sa vzťahujú osobitné právne režimy ustanovené vnútroštátnym právom. Vzhľadom

na uvedené sú vyjadrenia spravodajských služieb k bezpečnostnej spoľahlivosti žiadateľa

o doplnkovú ochranu utajovanou skutočnosťou označenou príslušným stupňom utajenia.

Sprístupnením utajovaných skutočností nepovolanej osobe by mohlo dôjsť k zmareniu

aktivít vykonávaných v súvislosti s dotknutou osobou a zároveň aj k odhaleniu používaných

foriem, metód a prostriedkov vyšetrovania (PL. ÚS 8/2016, bod 111).

65.

Napadnuté ustanovenia zákona o azyle výrazným spôsobom limitujú možnosť oboznámiť

žiadateľa o doplnkovú ochranu s dôvodmi týkajúcimi sa ich verejnej nebezpečnosti v

stanovisku spravodajských služieb. Toto stanovisko následne tvorí základ pre rozhodnutie

ministerstva o udelení doplnkovej ochrany. Obmedzená možnosť oboznámiť sa s odôvodnením

stanoviska spravodajských služieb sa v správnom konaní vzťahuje aj na samotné ministerstvo,

resp. jeho zamestnancov, na ktorých sa podľa

§ 34 a § 35 zákona o ochrane utajovaných skutočností

nevzťahuje osobitný režim prístupu k utajovaným informáciám (t. j. oprávnené osoby

s osobitným postavením a iné oprávnené osoby). Podľa § 19a ods. 11 zákona o azyle

posúdenie žiadosti o udelenie azylu vykoná poverený zamestnanec ministerstva s primeranými

vedomosťami v oblasti azylu; v prípade maloletého bez sprievodu aj s primeranými vedomosťami

o jeho osobitných potrebách. Od príslušného zamestnanca ministerstva sa teda nevyžaduje

status oprávnenej osoby podľa § 2 písm. f) zákona o ochrane utajovaných skutočností.

Navyše, stanovisko podľa § 19a ods. 10 obsahujúce nesúhlas s poskytnutím doplnkovej

ochrany je obligatórnym dôvodom na jej neposkytnutie. Bez ohľadu na to, či príslušný

zamestnanec ministerstva má alebo nemá právo oboznámiť sa s dôvodmi stanoviska, musí

negatívne stanovisko spravodajských služieb nasledovať a žiadosť zamietnuť bez ďalšieho

posudzovania. Až ak by proti rozhodnutiu ministerstva o neudelení doplnkovej ochrany

bol uplatnený postup podľa

§ 21 ods. 1 zákona o azyle

(podanie správnej žaloby v správnom súdnictve), v zmysle § 34 ods. 1 písm. f) zákona

o ochrane utajovaných skutočností by konajúci súd získal možnosť oboznámiť sa s dôvodmi

negatívneho stanoviska bezpečnostných služieb podľa

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

.

66.

Podľa § 35 ods. 3 zákona o azyle sa v konaní pred štátnym orgánom môže za zákonom

stanovených podmienok oboznámiť s utajovanými skutočnosťami v rozsahu potrebnom na

konanie aj advokát osoby, ktorá požiadala o udelenie doplnkovej ochrany. Avšak táto

možnosť je viazaná na súhlas vedúceho, do ktorého pôsobnosti utajovaná skutočnosť

patrí. To znamená, že zákonne súladná je aj situácia, v ktorej by osoba žiadajúca

o doplnkovú ochranu či jej advokát, nedostali vôbec žiadne informácie, ktoré spravodajské

služby viedli k vydaniu negatívneho stanoviska podľa

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

. Prístup k utajovaným skutočnostiam sa vo vzťahu k žiadateľovi o doplnkovú ochranu

výrazne nemení ani pri podaní správnej žaloby proti rozhodnutiu ministerstva o nepredĺžení

doplnkovej ochrany podľa § 21 zákona o azyle. Žiadateľ sa ani v konaní pred správnym

súdom nemusí dozvedieť čo i len podstatu dôvodov, pre ktoré bol v stanovisku spravodajských

služieb podľa § 19a ods. 10 zákona o azyle posúdený ako nebezpečný pre bezpečnosť

Slovenskej republiky.

67.

Ako už bolo uvedené, legitímnym účelom nesprístupnenia dôvodov, pre ktoré Slovenská

informačná služba, resp. Vojenské spravodajstvo vydávajú stanovisko podľa § 19a ods.

10 zákona o azyle, je ochrana utajovaných skutočností smerujúca k zvýšeniu bezpečnosti

Slovenskej republiky. Nesprístupnenie dôkazu protistrane však vždy ohrozuje právo

na spravodlivý súdny proces. V konaniach, ktorých súčasťou sú aj utajované skutočnosti,

je preto nevyhnutné nájsť rovnováhu medzi dvoma legitímnymi, avšak navzájom protichodnými

záujmami – záujmom na zabezpečenie spravodlivého procesu pre toho, ktorého bezpečnostná

spôsobilosť je skúmaná, a záujmom na utajenie informácií potrebných na ochranu verejného

záujmu. Ústavný súd už v minulosti vyslovil, že rovnováha verejného a súkromného záujmu

je dôležitým kritériom pre určovanie primeranosti obmedzenia každého základného práva

alebo slobody (PL. ÚS 7/96). Zákonodarca preto musí hľadať takú právnu úpravu, ktorá

dosiahne správnu proporciu medzi ústavnými hodnotami, a to základnými právami a slobodami

fyzických osôb a efektívnym dosahovaním účelu špecifického zákona, ktorý reprezentuje

verejný záujem.

68.

V tomto prípade sú účelom ochrany bezpečnostné záujmy Slovenskej republiky, ktoré

majú tak materiálny, ako aj procesný charakter. Preto je legitímne a vo verejnom záujme

chrániť utajované skutočnosti, ktorých odtajnený alebo inak uverejnený obsah by mohol

ohroziť životné záujmy nielen nášho štátu, iných štátov, ale aj tretích osôb, ktoré

sú mimo procesu takého utajovania. Na druhej strane sa však musí zabrániť neprimerane

voľnej, ba až svojvoľnej úprave ochrany utajovaných skutočností vo vzťahu k posudzovaným

žiadateľom o doplnkovú ochranu. Vyvažovanie limitov ochrany základných práv a slobôd

preverovaného žiadateľa a verejného záujmu spočívajúceho v bezpečnostných, a teda

existenčných záujmoch štátu, ktoré majú nielen interný, ale aj externý, zahraničný

rozmer, si vyžaduje taký prístup, ktorý poskytne minimálny štandard ochrany základných

práv a slobôd. Možno akceptovať názor, že tento štandard nemusí vyjadrovať rovnakú

kvalitu ochrany, ako je to v iných prípadoch, ktoré nesúvisia s účelom takého zákona,

akým je zákon o ochrane utajovaných skutočností, avšak nemožno akceptovať stav, ak

v zákone niet žiadnej opory pre reálne uplatnenie ochrany základných práv a slobôd

preverovaných osôb (

mutatis mutandis

PL. ÚS 15/03).

69.

Právo na kontradiktórne konanie teda za určitých okolností musí ustúpiť prevažujúcim

verejným záujmom na ochrane utajovaných skutočností. Obmedzenie ústavne zaručených

procesných práv však nesmie zasiahnuť do samej podstaty týchto práv. Procesné ťažkosti,

ktoré takéto obmedzenia účastníkovi konania spôsobujú, musia byť vyvážené. Ak účastník

konania nemal prístup k určitým dôkazným prostriedkom, potom najmä súdna moc musí

preskúmať predchádzajúci rozhodovací postup a zabezpečiť, že v najvyššej možnej miere

sa uplatnia požiadavky na kontradiktórne konanie a rovnosť zbraní (Regner proti Českej

republike, rozsudok ESĽP č. 35289/11, body 147 – 149). Európsky súd pre ľudské práva

taktiež konštatoval, že aj v konaní možno rešpektovať určité procedurálne obmedzenia

predchádzajúce úniku informácií škodlivých pre národnú bezpečnosť. To však neospravedlňuje

absenciu účinných opravných prostriedkov vždy, keď sa exekutíva rozhodne použiť termín

„národná bezpečnosť“. Aj pri potenciálnom ohrození národnej bezpečnosti sa vyžaduje

aspoň to, že príslušný nezávislý odvolací orgán musí byť informovaný o dôvodoch rozhodnutia.

To platí aj v prípadoch, že takéto dôvody nie sú verejne dostupné. Odvolací orgán

súčasne musí disponovať právomocou odmietnuť tvrdenie výkonnej moci o existencii ohrozenia

národnej bezpečnosti, ak takéto konštatovanie považuje za svojvoľné alebo neopodstatnené.

Okrem toho musí byť zabezpečená určitá forma kontradiktórneho konania, hoc aj prostredníctvom

osobitného zástupcu po bezpečnostnej previerke (Al-Nashif proti Bulharsku, rozhodnutie

ESĽP z 20. 9. 2002, č. 50963/99, bod 137).

70.

Na základe uvedeného sa s tvrdením vlády, podľa ktorej to má byť súd, kto vyvažuje

nesprístupnenie utajovaných skutočností žiadateľovi o vydanie dodatkovej ochrany,

možno čiastočne stotožniť. V zmysle § 34 ods. 1 písm. f) zákona o ochrane utajovaných

skutočností má súd v rámci prieskumu rozhodnutia ministerstva možnosť oboznámiť sa

s dôvodmi negatívneho stanoviska spravodajských služieb podľa

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

. Akceptácia ústavne súladnej miery kontradiktórnosti si však vyžaduje aj zvýšenú

aktivitu súdu v porovnaní s postupom orgánu verejnej správy v správnom konaní.

71.

Vo výnimočných prípadoch taktiež neoznámenie písomných pripomienok alebo dokumentov

v konaní a nemožnosť sťažovateľa vyjadriť sa k nim nemusí predstavovať porušenie práva

na spravodlivé konanie. To by však bolo možné napríklad v situácii, keď by priznanie

práv sťažovateľovi, o ktoré bol sťažovateľ v skutočnosti pozbavený, nemalo žiadny

vplyv na výsledok konania. Porušenie čl. 6 ods. 1 dohovoru by nenastalo ani v prípade,

ak by neoznámenie skutočností nepredstavovalo dôvod, ktorý by skutočne alebo aspoň

potenciálne mohol mať relevantný vplyv na výsledok konania (Čičmanec proti Slovenskej

republike, rozsudok ESĽP z 28. 6. 2016, č. 65302/11, bod 60).

72.

Právo na kontradiktórne konanie teda nie je absolútne a jeho rozsah sa môže meniť

v závislosti od osobitností konkrétneho prípadu. Jeho dôležitosť je však znásobená

predovšetkým v situáciách, keď je dôkaz, ku ktorému sa účastník konania nemôže vyjadriť,

rozhodujúci pre celé konanie. Ak sa teda žiadateľ o doplnkovú ochranu nedozvie žiadne

dôvody, pre ktoré spravodajské služby vydali stanovisko obsahujúce nesúhlas s poskytnutím

doplnkovej ochrany, nemožno hovoriť len o nedodržaní absolútnej kontradiktórnosti

konania, tak ako to v stanovisku tvrdí vláda. Nesprístupnením vykonávaného dôkazu

en bloc pri každom negatívnom stanovisku podľa

§ 19a ods. 10 zákona

o azyle sa žiadateľovi odopiera možnosť vyjadrenia sa k často rozhodnému dôkazu azylového

konania.

73.

Menej invazívnu alternatívu k úplnému nesprístupneniu dôvodov, pre ktoré vydala Slovenská

informačná služba, resp. Vojenské spravodajstvo predmetné negatívne stanovisko, by

mohla predstavovať možnosť sa s odôvodnením oboznámiť aspoň

v nevyhnutne potrebnom rozsahu. Táto možnosť by mala zahŕňať ako dotknutého žiadateľa,

tak aj ministerstvo, ktoré o udelení doplnkovej ochrany rozhoduje v azylovom konaní.

Žiadateľovi by to so znalosťou aspoň základných dôvodov, pre ktoré im bol v stanovisku

Slovenskej informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva vyslovený nesúhlas s

poskytnutím doplnkovej ochrany, umožnilo posúdiť, či je pre neho vôbec užitočné obrátiť

sa postupom podľa

§ 21 ods. 2 zákona o azyle

na správny súd. Základné právo na súdnu ochranu v správnom súdnictve totiž predpokladá

nielen formálne umožnenie prístupu preverovanej osoby k súdnej ochrane, ale tiež taký

prístup, ktorý bude znamenať efektívny pokus o ochranu individuálnych záujmov takej

osoby. Táto efektívnosť závisí od mnohých faktorov, predovšetkým však od práva dotknutej

osoby brániť svoje záujmy za najlepších možných podmienok, čo v kontexte posudzovaného

zákona znamená, že dotknutá osoba má možnosť vyžadovať od príslušného orgánu oznámenie

aspoň základných dôvodov jeho rozhodnutia, a tak so znalosťou veci posúdiť, či je

pre ňu užitočné obrátiť sa príslušným návrhom na súd. Príslušný súd môže zabezpečiť

efektívnu ochranu dotknutých práv a právom chránených záujmov tejto osoby len vtedy,

keď predmetom jeho kontroly (prieskumu) bude zákonnosť dôvodov napadnutého rozhodnutia.

Iba tak sa z hľadiska dotknutej osoby môže vylúčiť svojvôľa alebo iný ústavne neudržateľný

postup pri napĺňaní účelu zákona o ochrane utajovaných skutočností vo vzťahu k preverovanej

osobe (

mutatis mutandis

PL. ÚS 15/03). V sp. zn. PL. ÚS 8/2016 (bod 124) sa v tomto smere konštatovalo, že

ak sa dotknutá osoba

„nedozvie ani podstatu dôvodov týkajúcich sa verejnej bezpečnosti, ktoré tvoria základ

týchto rozhodnutí, ak už z dôvodu bezpečnosti štátu nemožno dotknutej osobe oznámiť

presné a úplné dôvody tvoriace základ týchto rozhodnutí, takýto súdny prieskum nemôže

byť z hľadiska ochrany práv a právom chránených záujmov takejto osoby efektívny, nemôže

byť ani dostatočnou zárukou proti prípadnej svojvôli kompetentného štátneho orgánu

a nemôže ani reálne napĺňať základné právo dotknutej osoby na súdnu ochranu podľa

čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy, ako aj právo na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods.

1 dohovoru“

.

74.

Pre zachovanie ústavnej súladnosti § 19a ods. 10 by sa relevantné skutočnosti mali

v nevyhnutnom rozsahu sprístupniť aj žiadateľovi prostredníctvom predmetného stanoviska

Slovenskej informačnej služby, resp. Vojenského spravodajstva, t. j. aspoň s podstatou

dôvodov týkajúcej sa verejnej bezpečnosti, ktoré tvoria základ rozhodnutí podľa napadnutej

právnej úpravy, a to spôsobom, pri ktorom sa zohľadní nevyhnutný dôverný charakter

spravodajských a operatívnych informácií (porovnaj s PL. ÚS 8/2016, bod 112). Stanovisko

Slovenskej informačnej služby a Vojenského spravodajstva by teda už nemohlo obsahovať

len strohý súhlas alebo nesúhlas

s poskytnutím doplnkovej ochrany

. Tým by sa zabezpečila možnosť žiadateľa vyjadriť sa k vykonávaným dôkazom, ktoré

viedli k negatívnemu stanovisku spravodajských služieb týkajúceho sa ohrozenia bezpečnosti

Slovenskej republiky. Takéto opatrenie by zabezpečilo ochranu časti utajovaných skutočností

a súčasne by sa tým splnil nevyhnutný rámec uplatňovania ústavou garantovaných práv.

To by umožnilo dotknutým osobám brániť svoje záujmy za podstatne lepších podmienok,

ako to umožňuje napadnutá právna úprava.

75.

Pri načrtnutom postupe oboznamovania sa so skutočnosťami nevyhnutnými pre garanciu

ústavného čl. 46 ods. 1 a 2 samozrejme nie je možné úplne vylúčiť, že sa za určitých

okolností skutočne ohrozí alebo aspoň zníži úroveň bezpečnosti Slovenskej republiky.

Obmedzenie základného práva však nemôže sledovať maximalizáciu jednej ústavnej hodnoty

na úplný úkor inej relevantnej ústavnej hodnoty. Inými slovami, zákonné obmedzenie

nemôže zbaviť ústavného práva jeho esenciálneho významu, čoho vyjadrením je prvá veta

čl. 13 ods. 4 ústavy. Napádané ustanovenie zákona o azyle však výhrade národnej bezpečnosti

bez adekvátnych procesných záruk poskytuje neobmedzenú možnosť popierania základných

práv, ktoré sú referenčnými normami tohto návrhu na začatie konania. Princíp ochrany

národnej bezpečnosti je v tomto prípade zásadne nadradený nad princíp ochrany základných

práv jednotlivca. Bezpečnosť štátu, ktorú zabezpečujú predovšetkým zložky výkonnej

moci, nesmie vytvárať neprekonateľnú prekážku pri uplatňovaní práva na vyjadrenie

sa ku všetkým vykonávaným dôkazom. Za takýchto okolností by ani následný súdny prieskum

rozhodnutia správneho orgánu nemusel zabezpečiť materiálny, ale len formálny predpoklad

ochrany tohto práva. Jeden dôležitý ústavný záujem v demokratickom a právnom štáte

totiž nemôže byť podústavným predpisom nadriadený inému ústavnému záujmu. Konflikty

ústavných princípov sa neriešia hierarchicky, ale sú príkazmi k optimalizácii (ALEXY,

R. Balancing, constitutional review, and representation.

In: International Journal of Constitutional Law.

2005, roč. 3, č. 4, s. 572 – 581). Absolútna ochrana jedného ústavného záujmu (bezpečnosť

štátu), ktorou sa poprie iný ústavne relevantný záujem (právo na spravodlivý súdny

proces), je v demokratickom a právnom štáte neprípustná. Práve ochrana bezpečnosti

štátu však bola v rôznych historických okamihoch, v rôznych štátoch, rôznymi spôsobmi

zneužívaná práve na popieranie základných práv a slobôd jednotlivcov. Slovami Aharona

Baraka nie sú ľudské práva akousi arénou skazy národa, ktoré nemôžu odôvodňovať podrývanie

národnej bezpečnosti v každom prípade a za každých okolností. Na druhej strane je

však potrebné brať do úvahy hodnoty a princípy, ktoré sa týkajú ľudskej dôstojnosti

a slobody. Národná bezpečnosť nemôže odôvodňovať podkopávanie ľudských práv v každom

prípade a za každých okolností. Národná bezpečnosť nezaručuje neobmedzené oprávnenie

poškodzovať jednotlivca (BARAK, A.

Sudca v demokracii

. Bratislava : Kalligram, 2016. s. 388).

76.

Keďže § 13c ods. 4 písm. d) zákona o azyle od správneho orgánu požaduje bezvýhradnú

akceptáciu negatívneho stanoviska Slovenskej informačnej služby, resp. Vojenského

spravodajstva, toto ustanovenie nespĺňa predpoklady najmenej invazívneho prostriedku

na ochranu bezpečnosti Slovenskej republiky, a tým nevyhnutnosti pri obmedzovaní predovšetkým

základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 a 2, tak ako ich

v rámci čl. 6 ods. 1 dohovoru stabilizovane interpretuje ústavný súd. Súčasne pri

tom nebol splnený ani základný predpoklad podľa

čl. 13 ods. 4 ústavy

, ktorý pri obmedzovaní základných práv a slobôd vyžaduje dbať na ich podstatu a zmysel.

77.

Napádané znenie

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

v časti „obsahujúce súhlas alebo nesúhlas s udelením azylu alebo s poskytnutím doplnkovej

ochrany“ taktiež nespĺňa predpoklady najmenej invazívnych prostriedkov na ochranu

bezpečnosti Slovenskej republiky. Problémom tohto ustanovenia je, že stanovisko Slovenskej

informačnej služby alebo Vojenského spravodajstva

obsahujúce súhlas alebo nesúhlas s udelením azylu alebo s poskytnutím doplnkovej ochrany

účastníkovi konania o získanie doplnkovej ochrany, neposkytuje dostatočné záruky

možnosti preskúmania rozhodnutia ministerstva. V prípade podania správnej žaloby aktuálny

právny stav neposkytuje ani záruku spravodlivého súdneho procesu na správnych súdoch.

Ustanovenie v dotknutej časti preto nespĺňa predpoklady nevyhnutnosti pri obmedzovaní

základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 a 2, tak ako ich

v rámci čl. 6 ods. 1 dohovoru stabilizovane interpretuje ústavný súd. Súčasne pri

tom nebol splnený ani základný predpoklad podľa

čl. 13 ods. 4 ústavy

, ktorý pri obmedzovaní základných práv a slobôd vyžaduje dbať na ich podstatu a zmysel.

78.

Keďže pri posudzovaní jednotlivých subtestov testu proporcionality ústavný súd postupuje

gradáciou, nebolo potrebné pristúpiť k zhodnoteniu záverečnému subtestu (primeranosti,

resp. proporcionality v užšom slova zmysle). Na základe uvedeného je obe napadnuté

ustanovenia možné označiť ako ústavne nesúladné.

IV.

Konštatácia porušenia

79.

Z už uvedenej konštatácie neústavnosti

§ 19a ods. 10 zákona o azyle

vo vzťahu k neposkytnutiu doplnkovej ochrany podľa § 13c ods. 4 písm. d) zákona o

azyle je možné uviesť, že totožný postup, ktorým ministerstvo zohľadňuje negatívne

stanovisko spravodajských služieb podľa

§ 19a ods. 10, sa v zákone o azyle

uplatňuje aj pri neudelení azylu na účel zlúčenia rodiny. Práve z toho dôvodu je

ústavný súd vo vzťahu k

§ 13 ods. 5 písm. c)

zákona o azyle povinný uplatniť postup podľa § 89 zákona o ústavnom súde, podľa ktorého,

ak ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov zistí nesúlad preskúmavaného právneho

predpisu nižšej právnej sily, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s právnym

predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a pritom zistí nesúlad

aj ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s tým

istým právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s tou istou medzinárodnou zmluvou,

ktoré sú uvedené v návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov, vydá nález

o zistenom nesúlade aj tohto ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého

jeho ustanovenia.

80.

Z dôvodu ochrany ústavnosti podľa

čl. 124 ústavy

tak ústavný súd v tomto náleze

ultra petitium

deklaruje ústavný nesúlad § 13 ods. 5 písm. c) zákona o azyle s rovnakým referenčným

rámcom a na základe rovnakých dôvodov ako vo vzťahu k § 13c ods. 4 písm. d) zákona

o azyle.

V.

Účinky nálezu a právny názor ústavného súdu vo vzťahu k uvedeniu právnych predpisov

do súladu

81.

Podľa

čl. 125 ods. 3 ústavy

, ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými

v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich

ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich

mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou,

ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom.

Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich

mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

82.

Podľa

čl. 125 ods. 6 ústavy

rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odseku 1 vyhlasuje spôsobom ustanoveným na

vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

83.

V zmysle čl. 144 ods. 2 ústavy je právny názor ústavného súdu obsiahnutý v tomto

náleze pre navrhovateľa záväzný.

84.

Pokiaľ ide o právny názor, ktorým je zákonodarca v dôsledku vyhlásenia tohto nálezu

viazaný pri plnení svojej povinnosti uviesť zákon do súladu s ústavou (

čl. 125 ods. 3

veta druhá ústavy,

§ 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde

), tento je na základe skôr prezentovaných záverov ústavným súdom vyjadrený (jednak)

v zmysle potreby redukcie zákonného textu v rozsahu ústavného nesúladu konštatovaného

prvou častou (bod 1) výroku tohto nálezu. Taký účinok je primárne vyvolaný už stratou

účinnosti ústavným nesúladom zasiahnutých ustanovení (formulačnej pasáže v jednom

z nich), a to dňom vyhlásenia tohto nálezu v zbierke zákonov. V tomto prípade (oproti

povinnosti zákonodarcu legislatívne reagovať na derogačný nález ústavného súdu v kontexte

predmetného právneho záveru) zástupne platí, že aj v prípade nevypustenia dotknutých

ustanovení (časti jedného z nich) zo zákonného textu prostredníctvom legislatívneho

procesu stratia po šiestich mesiacoch platnosť. V prípade normatívneho zásahu zákonodarcu

v súlade s

čl. 125 ods. 3 ústavy

(

§ 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde

) stratia platnosť už nadobudnutím účinnosti „redukčnej“ zmeny zákona. Zo strany zákonodarcu

je totiž navyše potrebné reflektovať a do právnej úpravy premietnuť aj požiadavku

vyjadrenú v bode 74 (v obsahovom kontexte bodu 77) tohto odôvodnenia reflektujúcu

relevantnú judikatúru ústavného súdu, z ktorej možno rovnako vychádzať (PL. ÚS 8/2016).

Pokiaľ bude zákonodarca považovať za potrebné rozšíriť zákonnú úpravu z dôvodu ochrany

utajovaných skutočností, je to vecou jeho zváženia nad rámec nevyhnutnej ingerencie

ústavného súdu týmto nálezom pri viazanosti ústavného súdu rozsahom a dôvodmi podaného

návrhu podľa

§ 45 zákona o ústavnom súde

(s poukazom na možné riešenie, resp. jeho obsahový prvok napr. v bode 69

in fine

tohto odôvodnenia).

85.

K záveru uvedenému v predchádzajúcom bode je pre objasnenie právneho názoru ústavného

súdu v jeho nevyhnutných súvislostiach potrebné uviesť, že bezpečnostné záujmy Slovenskej

republiky budú naďalej pri rozhodovaní o azyle a o doplnkovej ochrane zabezpečené

obligatórnym vyžiadaním si stanoviska Slovenskej informačnej služby a Vojenského spravodajstva

(§ 19a ods. 9 zákona o azyle v redukovanom znení). Rozdiel oproti skoršej (ústavne

nesúladnej) zákonnej úprave spočíva v tom, že meritórne rozhodujúci orgán (Migračný

úrad Ministerstva vnútra Slovenskej republiky) bude zvažovať relevantné aplikačné

kritérium [„nebezpečného pre bezpečnosť Slovenskej republiky“ na základe týmto nálezom

nedotknutej úpravy § 13 ods. 5 písm. a), resp.

§ 13c ods. 2 písm. d) zákona o azyle

] autonómne, teda bez viazanosti stanoviskom Slovenskej informačnej služby a Vojenského

spravodajstva. To umožní nielen reálny presun rozhodovania vo veci samej na orgán

verejnej správy, ktorému je v správnom konaní zákonom kompetenčne zverený, ale aj

naplnenie materiálnej možnosti súdnosprávneho prieskumu takého rozhodnutia, aktuálne

eliminovanej kogentným znením § 13 ods. 5 písm. c) a § 13c ods. 4 písm. a) zákona

o azyle (absolutizujúcim pre rozhodovanie v azylovom konaní stanoviska Slovenskej

informačnej služby a Vojenského spravodajstva ako fakticky meritórne rozhodujúceho

orgánu). Prieskum správneho súdu získa svoj reálny podklad doplnením zákonnej úpravy

popísaným v predchádzajúcom bode v obligatórnej časti (vo väzbe na bod 74 tohto odôvodnenia),

prípadne aj v ďalších ústavným súdom skôr naznačených súvislostiach.

86.

Podľa

§ 67 zákona o ústavnom súde

pripájajú k tomuto rozhodnutiu odlišné stanoviská sudkyňa Jana Baricová a sudcovia

Libor Duľa a Miloš Maďar, ktoré sa týkajú odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 15. marca 2023

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky