V mene Slovenskej republiky

13

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 11/2025-116

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov

Jany Baricovej, Libora Duľu, Ladislava Duditša, Rastislava Kaššáka, Miloša Maďara,

Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla (sudca spravodajca) a

Martina Vernarského o návrhoch

skupiny 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

a

verejného ochrancu práv

na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade zákona č.

109/2025 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich

všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú

niektoré zákony, s Ústavou Slovenskej republiky, Dohovorom o ochrane ľudských práv

a základných slobôd, Chartou základných práv Európskej únie a Zmluvou o fungovaní

Európskej únie takto

rozhodol

1.

Zákon č.

109/2025 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich

všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú

niektoré zákony,

nie je v súlade

s

čl. 19 ods. 1

,

2

a

3

,

čl. 26 ods. 5

a

čl. 29 ods. 1

,

3

a

4

v spojení s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky

a s čl. 8 a čl. 11 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

2.

Ustanovenie § 39 zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách a o zmene Občianskeho zákonníka

v znení neskorších predpisov

nie je v súlade

s

čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky

.

3.

Vo zvyšnej časti návrhom

nevyhovuje

.

Odôvodnenie

I.

Návrhy na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Skupina 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovatelia“)

sa návrhom doručeným ústavnému súdu 14. mája 2025 domáha vysloviť, že zákon č. 109/2025

Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách

poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa

menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „zákon“), nie je v súlade s

čl. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 13 ods. 4

,

čl. 19 ods. 2

a

3

,

čl. 29 ods. 1

a

3

,

čl. 30 ods. 4

a

čl. 31 Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“), čl. 8 a čl. 11 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných

slobôd (ďalej len „dohovor“), čl. 7, čl. 8 a čl. 12 Charty základných práv Európskej

únie (ďalej len „charta“) a čl. 63 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“).

2.

Návrh na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy

podal 11. augusta 2025 aj verejný ochranca práv. Navrhol vysloviť nesúlad (i) čl.

I bodu 6 v časti § 34a ods. 2 písm. b), čl. II bodu 12, čl. III bodu 7, čl. IV bodu

1 v časti § 17b ods. 3 písm. b) a čl. V bodu 1 v časti § 6b ods. 3 písm. b) zákona

s

čl. 13 ods. 4

,

čl. 16 ods. 1

,

čl. 19 ods. 1

,

2

a

3

v spojení s

čl. 20 ods. 1

,

čl. 22 ods. 1

a s

čl. 29 ods. 1

a

3 ústavy

, s čl. 8 a 11 dohovoru a s čl. 7, 8 a 12 charty, (ii) čl. IV bodu 1 v časti § 17b

ods. 3 písm. a) a v časti § 17d a čl. V bodu 1 v časti § 6b ods. 3 písm. a) a v časti

§ 6d zákona s

čl. 2 ods. 3

,

čl. 13 ods. 4

,

čl. 19 ods. 1

a

2

v spojení s

čl. 20 ods. 1

,

čl. 29 ods. 1

a

3 ústavy

, čl. 8 a 11 dohovoru a čl. 7 a 12 charty, a (iii) čl. VI zákona s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 3

,

čl. 13 ods. 4

,

čl. 19 ods. 2

,

čl. 26 ods. 5

a s

čl. 29 ods. 1

,

3

a

4 ústavy

a s čl. 11 dohovoru. Verejný ochranca práv tiež navrhol obnovu platnosti a účinnosti

§ 38 ods. 1 a 2 zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách a o zmene Občianskeho zákonníka

v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o nadáciách“) a § 27 zákona č. 147/1997

Z. z. o neinvestičných fondoch a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky

č. 207/1996 Z. z. (ďalej len „zákon o fondoch“) v znení platnom a účinnom do 31. mája

2025.

I.1. Podstata napadnutého zákona

3.

Zákonom bol s účinnosťou od 1. júna 2025 doplnený: (i) zákon č.

213/1997 Z. z.

o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších

predpisov (ďalej len „zákon o neziskových organizáciách“), (ii) zákon o nadáciách,

(iii) zákon o fondoch, (iv) zákon č.

83/1990 Zb.

o združovaní občanov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o združovaní“),

(v) zákon č.

116/1985 Zb.

o podmienkach činnosti organizácií s medzinárodným prvkom v Československej socialistickej

republike v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o medzinárodných organizáciách“),

(vi) zákon č.

211/2000 Z. z.

o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon

o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len „infozákon“) a (vii)

zákon č.

431/2002 Z. z.

o účtovníctve v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o účtovníctve“).

4.

Podstata doplnenia zákonov o neziskových organizáciách (§ 34a, § 34b, § 35 a § 37ae),

nadáciách (§ 35a, § 36, § 37 a § 42e), neinvestičných fondoch (§ 25a, § 26, § 30a

a 32b), združovaní občanov (§ 17b až 17f a 20b), medzinárodných organizáciách (§ 6b

a až § 6e a § 7b) a zákona o účtovníctve spočíva v tom, že týmto subjektom – mimovládnym

organizáciám (ďalej len „MVO“), združeniam a organizáciám s medzinárodným prvkom,

len ak v kalendárnom roku ich príjmy presiahnu 35 000 eur, sa ukladá povinnosť vypracovať

najprv za obdobie od júna 2025 do konca roku 2025 a následne za každý nasledujúci

kalendárny rok výkaz.

5.

Tento výkaz má obsahovať prehľad príjmov podľa zdrojov a prehľad výdavkov. Ak MVO

výdavky použije mimo územia členských štátov Európskej únie, štátov, ktoré sú zmluvnou

stranou Dohody o Európskom hospodárskom priestore a Švajčiarskej konfederácie, uvedie

aj krajinu ich použitia. Ďalej má výkaz obsahovať prehľad o osobách, ktoré prispeli

na činnosť MVO, vrátane výšky peňažného daru, peňažného príspevku alebo hodnoty prijatej

pôžičky a identifikačných údajov osoby, ktorá prispela na činnosť MVO. Pri fyzických

osobách sa uvedie meno a priezvisko. To neplatí, ak hodnota peňažných darov, peňažných

príspevkov a prijatých pôžičiek poskytnutých fyzickou osobou MVO nepresiahne za kalendárny

rok 5 000 eur. Pri právnických osobách sa uvedie názov alebo obchodné meno, identifikačné

číslo a adresa sídla. Napokon sa vo výkaze uvedie meno a priezvisko osoby, ktorá je

orgánom alebo členom orgánu MVO, s uvedením dňa vzniku alebo zániku funkcie, ak vznikla

alebo zanikla v priebehu kalendárneho roka.

6.

MVO sa ukladá povinnosť uložiť výkaz do verejnej časti registra účtovných závierok

vedeného podľa zákona o účtovníctve do 15. júla nasledujúceho kalendárneho roka. Ak

to MVO nesplní, registrový úrad alebo ministerstvo jej uloží pokutu do 1 000 eur.

Ak to do 30 dní odo dňa vykonateľnosti rozhodnutia o uložení pokuty neviedlo k náprave,

registrový úrad alebo ministerstvo uloží MVO, a to aj opakovane, ďalšiu pokutu až

do 10 000 eur. Pri tretej a ďalšej pokute je dolná hranica sadzby pokuty 5 000 eur.

7.

Ak sa po zverejnení výkazu zistia skutočnosti, ktoré odôvodňujú jeho opravu, je MVO

povinná ju bezodkladne vykonať. Registrový úrad alebo ministerstvo je oprávnené vyhodnocovať

obsah výkazu, a ak zistí nedostatky alebo skutočnosti, ktoré sú dôvodom na jeho opravu,

vyzve MVO, aby v lehote nie kratšej ako 30, no nie dlhšej ako 60 dní, odstránila zistené

nedostatky alebo vykonala opravu výkazu a súčasne ho informovala o prijatých opatreniach.

MVO je povinná poskytnúť súčinnosť pri výkone dohľadu, a pritom na požiadanie registrového

úradu alebo ministerstva v určenej lehote predložiť doklady, podať informáciu, vysvetlenie

alebo poskytnúť iný údaj. Registrový úrad alebo ministerstvo je oprávnené pri výkone

dohľadu spracúvať bez súhlasu dotknutej osoby osobné údaje, s ktorými príde do styku

pri výkone dohľadu. Ak MVO v určenej lehote nevykoná nápravu, registrový úrad alebo

ministerstvo jej za porušenie tejto povinnosti uloží pokutu do 1 000 eur. Ak do 30

dní od vykonateľnosti rozhodnutia o uložení pokuty nedošlo k náprave, registrový úrad

alebo ministerstvo uloží ďalšiu pokutu až do 10 000 eur. Pri tretej a ďalšej pokute

je dolná hranica sadzby pokuty 5 000 eur.

8.

Napadnutý zákon takisto vypustil v prípade nadácií ustanovenie § 38 zákona o nadáciách

a v prípade neinvestičných fondov ustanovenie § 27 zákona o fondoch, ktorými bola

zaručená ochrana anonymity darcu.

9.

Doplnenie infozákona (§ 2 ods. 3, § 3 ods. 2, § 5a ods. 6) spočíva v tom, že za povinné

osoby podľa infozákona sa považujú aj MVO, ktorým boli poskytnuté verejné prostriedky

alebo prostriedky pri hospodárení s verejnými prostriedkami, nakladaní s majetkom

štátu, obce alebo vyššieho územného celku, ak šlo o jednorazový príspevok z verejných

prostriedkov najmenej 3 300 eur alebo v rámci jedného rozpočtového roka šlo o verejné

prostriedky celkom 10 000 eur. MVO je povinná sprístupniť iba informácie o hospodárení

s takýmito prostriedkami a povinne zverejňovanou zmluvou nie je zmluva, ktorú uzatvára

s osobou, ktorá nie je povinnou osobou. Ak MVO žiadosti o poskytnutie informácie hoci

len sčasti nevyhovie, je povinná do ôsmich pracovných dní odo dňa podania žiadosti

podať povinnej osobe, ktorá jej poskytla verejné prostriedky, vecne odôvodnený podnet

na vydanie rozhodnutia.

I.2. Odôvodnenie napadnutej právnej úpravy

10.

Úvod a dôvodová správa.

Národná rada ako cieľ návrhu napadnutého zákona uviedla zvýšenie transparentnosti

financovania MVO a posilnenie dôvery verejnosti v MVO. Odvoláva sa na to, že verejnosť

má právo byť informovaná o pôvode financií MVO pôsobiacich vo verejnom priestore.

Zverejnenie príspevkov, darov a pôžičiek má umožniť sledovať, aké zdroje MVO získavajú

a ako s nimi hospodária. Právna úprava by mala zároveň zlepšiť kontrolu financií,

osobitne pri nezrovnalostiach alebo ich nevhodnom použití. Posilniť sa má aj ochrana

pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti a financovaním terorizmu. Zámerom tiež

bolo vytvoriť tlak na zodpovednejšie a transparentnejšie hospodárenie MVO a podporiť

dôveru a zapojenie verejnosti tak, aby mala jasnejší obraz o tom, ako sú jej prostriedky

využívané.

11.

Pôvodný návrh.

Pôvodný predložený návrh pred opakovanými pozmeňujúcimi návrhmi poslancov rátal s

rozšírením (v prípade neziskových organizácií, nadácií a neinvestičných fondov) alebo

zavedením (občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom) povinnosti vypracovať

výročnú správu. Výkaz v prvotne predloženej úprave nebol prítomný. Pôvodne mala vzniknúť

aj povinnosť označovania niektorých MVO ako organizácie so zahraničnou podporou.

12.

Odôvodnenie pozmeňujúcich návrhov.

Počas prijímania právnej úpravy došlo k prepracovaniu jeho znenia. Dôvody zmien smerovali

k posilneniu transparentnosti zverejnením všetkých elektronicky zbieraných a štruktúrovaných

dát pre ich lepšiu dostupnosť a analýzu v samostatnom výkaze, v prípade údajov o krajine

použitia výdavkov mimo EÚ, EHS a Švajčiarska aj z dôvodu efektívnejšieho predchádzania

rizikám financovania terorizmu a šírenia zbraní hromadného ničenia.

13.

Odôvodnenie zrušenia anonymity darcov.

Vo vzťahu k nadáciám a neinvestičným fondom napadnutá právna úprava zrušila ustanovenie

týkajúce sa anonymity darcov z dôvodu potreby zabezpečenia vyššej úrovne verejnej

kontroly nad im poskytovanými financiami. Zverejňovanie informácií o darcoch a výške

ich darov malo podľa dôvodovej správy prispieť k prevencii korupcie a konfliktu záujmov,

zvýšiť zodpovednosť darcov a motivovať ich k etickému správaniu. Vypustenie tohto

ustanovenia malo umožniť verejnosti, dozorným orgánom a iným stranám lepšie monitorovať

finančné toky, čím sa malo dosiahnuť zvýšenie transparentnosti a dôvery v MVO.

14.

Odôvodnenie zaradenia MVO medzi povinné osoby podľa infozákona.

Nutnosť rozšírenia okruhu povinných osôb o MVO odôvodnenie napadnutej právnej úpravy

viaže na zvýšenie transparentnosti pri nakladaní s prostriedkami poskytnutými z verejných

zdrojov. Pritom nie je rozhodné, či boli prostriedky MVO poskytnuté pred alebo po

nadobudnutí účinnosti právnej úpravy. Z odôvodnenia ďalej vyplýva, že právny režim

MVO má byť analogický s informačnou povinnosťou právnických osôb, v ktorých má priamu

alebo nepriamu účasť štát, rozpočtové alebo príspevkové organizácie. Zdôrazňuje sa

napokon aj zachovanie použitia správneho poriadku a viazanosť právneho názoru správnym

orgánom v prípade nevyhovenia infožiadosti.

I.3.a Argumentácia navrhovateľov

15.

Nesúlad zákona s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 2 ods. 2

,

čl. 30 ods. 4

a

čl. 31 ústavy

navrhovatelia identifikujú v nedostatkoch legislatívneho procesu, keďže národná rada

v druhom čítaní 15. apríla 2025 schválila skrátenie rozpravy na 12 hodín, rozprava

začala 15. apríla 2025 o 14.00 h a trvala aj po 20.00 h. V treťom čítaní národná rada

podľa

§ 35 ods. 7 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z.

o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov

(ďalej len „zákon o rokovacom poriadku“) ukončila rozpravu a zákon bol schválený 16.

apríla 2025 o 17.23 h. Odkazujú na nález ústavného súdu (PL. ÚS 3/2024), z ktorého

citujú, že v slobodnej diskusii poslancov je jadro legislatívneho procesu. Podľa navrhovateľov

obmedzenie rozpravy na 12 hodín v druhom čítaní podľa

§ 29a zákona

o rokovacom poriadku pri takej dôležitej téme úpravy činnosti MVO je zneužitím zo

strany parlamentnej väčšiny na úkor demokratickej diskusie a práv parlamentnej opozície.

16.

Podľa navrhovateľov postupnými a na seba nadväzujúcimi krokmi parlamentnej väčšiny

došlo k neústavnému obmedzeniu diskusie a výkonu mandátu poslancov parlamentnej menšiny.

Parlamentná väčšina nemala záujem o štandardnú a demokratickú diskusiu, keďže

§ 29a

a

§ 35 ods. 7 zákona

o rokovacom poriadku nemožno aplikovať kedykoľvek, ale len v prípadoch, keď niekoľkotýždňovou

až mesačnou obštrukciou poslancov je znemožnený riadny chod národnej rady (nález ÚS

ČR PI. ÚS 30/23, bod 127). Pri schvaľovaní zákona ani nebol priestor na opozičnú obštrukciu.

Skrátenie rozpravy podľa

§ 29a zákona

o rokovacom poriadku a ukončenie rozpravy v treťom čítaní podľa

§ 35 ods. 7 zákona

o rokovacom poriadku tak nebolo legitímne. Šlo o valcovanie opozície tak, ako to

definoval ústavný súd (PL. ÚS 13/2022, PL. ÚS 18/2022). Umocnené je to tým, že šlo

o poslanecký návrh zákona, a preto absentovalo medzirezortné pripomienkové konanie

so zapojením dotknutej verejnosti do legislatívneho procesu. Na to poukázala aj Rada

Európy v stanovisku expertnej skupiny pre MVP z 31. januára 2025 [EXPERT COUNCIL ON

NGO LAW CONF/EXP(2025) 2, body 23 ‒ 27].

17.

Navrhovatelia zdôrazňujú, že nejde o prvý takýto prístup väčšiny, ktorá tak postupovala

pri novele trestných kódexov na začiatku roka 2024 a tzv. konsolidačnom balíčku v

septembri 2024. Hoci ústavný súd pri novele trestných kódexov tento postup odobril

(PL. ÚS 3/2024), väčšina tento problematický a výnimočný prístup používa bez ohľadu

na vecnosť diskusie. Navrhovatelia sú toho názoru, že ide o štandardizovanie nebezpečného

javu pre demokraciu a slobodnú parlamentnú diskusiu. Preto takýto postup nemožno relativizovať.

18.

K nesúladu zákona s

čl. 13 ods. 4

,

čl. 19 ods. 2

a

3

a

čl. 29 ods. 1

a

3 ústavy

, čl. 8 a čl. 11 dohovoru, čl. 7, čl. 8 a čl. 12 charty a čl. 63 ZFEÚ

navrhovatelia odkazujú na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len ,,Súdny

dvor“) z 18. júna 2022 vo veci C-78/18, podľa ktorého Maďarsko porušilo povinnosti

podľa čl. 63 ZFEÚ a čl. 7, čl. 8 a čl. 12 charty tým, že prijalo zákon, ktorý pre

určité kategórie MVO, ktoré prijímajú zahraničnú pomoc vo výške presahujúcej určitú

prahovú hodnotu, stanovuje povinnosti registrácie, podávania vyhlásenia a zverejňovania

a stanovuje možnosť uložiť sankcie MVO, keď tieto povinnosti nesplnia. Ďalej poukazujú

a porovnávajú zákon s inými zahraničnými úpravami. Porušenie zásady voľného pohybu

kapitálu navrhovatelia identifikujú v tom, že zahŕňa nielen investície, ale aj dary,

granty, prevody, vklady a pôžičky a odstrašujúci účinok odrádza osoby z iných členských

štátov od finančných transakcií. Pritom každé obmedzenie voľného pohybu kapitálu musí

byť nevyhnutné, primerané, nediskriminačné a musí sledovať legitímny cieľ. Navrhovatelia

zdôrazňujú, že akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré môže odradiť osoby z iného

členského štátu od poskytovania finančných darov, prekáža voľnému pohybu kapitálu.

19.

Navrhovatelia vzhľadom na to, že zákon sa priamo dotýka a porušuje viaceré normy

práva EÚ [napr. nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/679 z 27. apríla

2016 (ďalej len „GDPR“)], dávajú ústavnému súdu na zváženie položenie prejudiciálnej

otázky napríklad o tom, či konkrétne ustanovenia ZFEÚ, charty alebo sekundárneho práva

EÚ bránia členskému štátu prijať takú úpravu financovania MVO, ktorá by od nich vyžadovala

zverejňovanie prehľadu finančných darov a darcov vo verejnom registri pod hrozbou

pokuty.

20.

Nesúlad zákona so slobodou združovania podľa

čl. 29 ods. 1

a

3 ústavy

, čl. 11 dohovoru a čl. 12 charty

navrhovatelia vyvodzujú z toho, že táto sloboda zahŕňa aj autonómiu združení v ich

vnútorných záležitostiach vrátane členstva, úpravy stanov a financovania. V tejto

súvislosti odkazujú na literatúru, rozhodnutie ústavného súdu (PL. ÚS 11/2010) a iné

rozhodnutia, podľa ktorých zásah štátu do autonómie správy vnútorných vecí združení

musí byť proporcionálny a sledovať legitímny cieľ. Rozporné tak môžu byť zásahy, ktoré

sťažujú podmienky registrácie, obmedzujú schopnosť získavať finančné zdroje, ukladajú

povinnosti podávať vyhlásenia a zverejňovať údaje, ktoré o združeniach môžu vyvolávať

negatívny obraz a ktoré ich vystavujú riziku sankcií. Osobitne zdôrazňujú rozsudok

Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) z 1. 2. 2007 vo veci Ramazanova

a iní proti Azerbajdžanu o sťažnosti č. 44363/02, v ktorom bolo uvedené, že schopnosť

združenia získavať, prijímať a využívať finančné prostriedky na podporu a ochranu

svojich cieľov predstavuje integrálnu súčasť slobody združovania. Preto opatrenia,

ktoré obmedzujú prístup združení k financovaniu, najmä zo zahraničia, môžu mať odstrašujúci

účinok na ich činnosť, a tým porušovať čl. 11 dohovoru. Okrem toho akékoľvek obmedzenie

slobody združovania musí byť ustanovené predvídateľným zákonom, musí sledovať legitímny

cieľ (ochrana verejného poriadku alebo práv a slobôd iných), musí byť v demokratickej

spoločnosti nevyhnutné a primerané sledovanému cieľu.

21.

Podľa navrhovateľov zákon nemá legitímny cieľ, ak ustanovuje povinnosť vypracovávať

a zverejňovať výkaz s prehľadom darov s uvedením ich identifikačných údajov. Cieľ

spočívajúci v zabezpečení verejného poriadku alebo ochrany práv iných nevyplýva z

rozpravy v národnej rade a ani z dôvodovej správy. Zákon taktiež neprináša individualizované

posudzovanie nevyhnutnosti zverejňovania údajov o financovaní. Uloženie tejto povinnosti

predstavuje plošný a neprimeraný zásah do práva na slobodu združovania a môže odstrašiť

potenciálnych darcov, ale aj samotné MVO. Zákon tak môže mať reálny dopad na MVO,

ktoré budú musieť zoštíhliť svoju činnosť pre nedostatok darcov alebo pre vnútornú

autocenzúru a odmietanie darov, aby neprekročili zákonom stanovený strop 35 000 eur.

Takýto dopad zákona je v rozpore s účelom a cieľom práva slobodne sa združovať. To

je znásobené sankčným mechanizmom pokút. Tieto vplyvy zákona sa zosilňujú, ak MVO

pracujú s marginalizovanými skupinami, kontroverznými témami alebo sú kritické k výkonu

verejnej správy. Navrhovatelia okrajovo namietajú, že MVO majú byť povinné osoby podľa

infozákona, hoci jeho účelom je práve to, aby MVO mohli kontrolovať verejný sektor.

Zákon tak vo svojej podstate vedie ku kontrole občanov.

22.

Porušenie ochrany súkromia a osobných údajov podľa

čl. 13 ods. 4

a

čl. 19 ods. 2

a

3 ústavy

, čl. 8 dohovoru a čl. 7 a 8 charty

navrhovatelia identifikujú v tom, že týmito ustanoveniami je chránené meno a priezvisko

osôb, ktoré darovali MVO peniaze a ktoré sú orgánom alebo členom orgánu MVO. Zverejnenie

mena a priezviska darcov a členov ich orgánov je tak neústavným zásahom do ich súkromia

a ochrany ich osobných údajov. V tejto súvislosti odkazujú na rozsudky ESĽP vo veciach

Ecodefence a iní v. Rusko o sťažnosti č. 9988/13 z 22. marca 2017 a Kobaliya a iní

v. Rusko o sťažnosti č. 39446/16 z 22. októbra 2024 a Súdneho dvora z 18. júna 2022

vo veci C-78/18. Podľa navrhovateľov takéto zverejňovanie osobných údajov bez ohľadu

na súkromie dotknutých nie je primerané. Zákon nedefinuje legitímny účel, ktorý sa

má dosiahnuť. Okrem toho zákon neprejde ani testom nevyhnutnosti, keďže neboli zvážené

menej invazívne varianty, napr. oznamovanie osobných údajov len orgánu verejnej moci

bez jeho zverejňovania alebo výmaz osobných údajov po určitom čase. Okrem toho zákon

nezohľadňuje osobitnú zraniteľnosť s ohľadom na možnosť darovania peňazí MVO na citlivé

účely, a tak odstrašovať darcov zverejnením ich osobných údajov.

I.3.b Argumentácia verejného ochrancu práv

23.

Podľa verejného ochrancu práv predstavujú MVO privilegovanú skupinu v ochrane svojich

základných práv a slobôd politickej povahy, keďže plnia úlohu strážnych psov demokracie.

Predovšetkým MVO zapojené do presadzovania ľudských práv sú obzvlášť zraniteľné a

vyžadujú zvýšenú ochranu. Napadnuté ustanovenia zákona zaviedli pre MVO tri základné

povinnosti, ktorými dochádza k neprimeranému obmedzeniu základných práv a slobôd.

Prvou z nich je zverejňovanie prehľadu prispievateľov pri neziskových organizáciách,

občianskych združeniach a medzinárodných organizáciách a v prípade nadácií a fondov

sa vylučuje možnosť darcu požiadať o anonymizáciu zverejnených osobných údajov. Druhou

povinnosťou je zverejňovanie prehľadu príjmov a výdavkov občianskych združení a medzinárodných

organizácií vo verejnej časti registra účtovných závierok v spojení s domnienkou kumulácie

príjmov týchto MVO na základe totožnosti štatutára. Treťou povinnosťou je zaradenie

MVO do okruhu povinných osôb podľa infozákona.

24.

Transparentnosť financovania MVO je podľa verejného ochrancu práv plne legitímnym

cieľom v prípade verejnoprávnych korporácií a orgánov verejnej moci alebo verejnej

správy, ktoré vykonávajú verejnú moc alebo spravujú verejné financie a majetok. Platí

to aj pokiaľ sa súkromné osoby podieľajú na výkone verejne moci. MVO však tieto podmienky

nespĺňajú. Podstatou princípu transparentnosti je kontrolovateľnosť výkonu verejnej

moci občianskou spoločnosťou, nie naopak.

25.

Podľa verejného ochrancu práv i boj proti trestnej činnosti je legitímnym cieľom

napadnutej právnej úpravy, no zásah do základných práv a slobôd nie je vhodný. Boj

proti trestnej činnosti nie je úlohou širokej verejnosti a príslušné orgány činné

v trestnom konaní mali prístup k potrebným údajom aj bez novej právnej úpravy. Tiež

nie je naplnená požiadavka proporcionality, pretože cieľ boja proti trestnej činnosti

je možné dosiahnuť šetrnejšími prostriedkami (najmä sprístupnením údajov len dotknutým

štátnym orgánom). Podľa ESĽP musí byť akékoľvek obmedzovanie základných práv a slobôd

založené na naliehavej spoločenskej potrebe a na odvrátenie dostatočne konkrétnej

a reálnej hrozby. Existenciu takej hrozby však zákon neuviedol. Právna úprava umožňujúca

zber a spracúvanie osobných údajov musí navyše jasne vymedzovať cieľ a účel ich ďalšieho

spracúvania. Takýto cieľ nie je v napadnutom zákone uvedený a nevyplýva ani z dôvodovej

správy.

26.

Zavedenie povinnosti MVO viesť a zverejňovať zoznamy prispievateľov podľa verejného

ochrancu práv neprípustne obmedzuje práva prispievateľov. Predovšetkým zasahuje do

ich základných práv na súkromie a rešpektovanie súkromného života v spojení s právom

vlastniť majetok, zachovanie osobnej cti, dobrej povesti a ochranu mena a na ochranu

pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním alebo zneužívaním údajov o svojej

osobe, resp. na ochranu osobných údajov. Napadnutý zákon nijak nevymedzuje rozsah

spracúvania údajov štatutárnymi orgánmi, účel spracúvania týchto údajov a neposkytuje

ani žiadne záruky ochrany osobných údajov fyzických či právnických osôb. Pri nadáciách

a fondoch zákon aj pred prijatím novej úpravy ukladal povinnosť zverejňovať zoznam

prispievateľov vo výročných správach, no prispievatelia mohli požiadať o anonymizáciu

údajov, čím bolo rešpektované ich právo na informačné sebaurčenie. Napadnutý zákon

zavádza plošný, neselektívny zber osobných údajov všetkých prispievateľov, ktorých

príspevok MVO prevyšuje čiastku 5 000 eur, pričom tieto údaje sú následne voľne prístupné

verejnosti prostredníctvom informačných systémov. Získavaním a zverejňovaním informácií

o prispievateľoch bude pre kohokoľvek možné zostaviť informácie o ich osobných, spoločenských,

politických a iných záľubách, sklonoch a preferenciách, ako aj ich majetkových pomeroch.

To môže viesť k ohrozovaniu osobnej cti, mena a dobrej povesti prispievateľov.

27.

Podľa verejného ochrancu práv povinnosť viesť a zverejňovať prehľady prispievateľov

neprimerane zasahuje do samosprávy, majetkovej autonómie a súkromnoprávneho charakteru

občianskych združení a organizácií s medzinárodným prvkom. Systematické povinnosti

tohto charakteru môžu mať odradzujúci účinok na účasť darcov na financovaní MVO a

týmto spôsobom sťažiť ich činnosti a dosiahnutie ich cieľov. Neprimeraný je aj zásah

spočívajúci v zavedení domnienky kumulácie príjmov MVO na základe totožnosti štatutára.

Verejný ochranca práv zdôrazňuje odlišnosť právnej subjektivity právnickej osoby od

jej členov. Skutočnosť, že štatutárom alebo členom štatutárneho orgánu viacerých MVO

je identická osoba, nemôže byť stotožňovaná s identitou majetku, ktorými MVO disponujú.

Domnienka kumulácie príjmov spôsobí, že aj keď jednotlivé MVO nenaplnia podmienky

pre vznik povinnosti viesť a zverejňovať výkazy, kumuláciou ich príjmov prejdú do

režimu pomerne rozsiahlych povinností. To spôsobí odradzujúci efekt na MVO a ich združovacie

právo.

28.

Zaradenie MVO medzi povinné osoby podľa infozákona možno podľa verejného ochrancu

práv považovať za vážne ohrozenie princípu demokratického a právneho štátu podľa čl.

1 ods. 1 ústavy a princípu slobody a súkromnej autonómie MVO podľa čl. 2 ods. 3 ústavy.

Ide o zaťaženie subjektov súkromného práva verejnoprávnymi povinnosťami, čím dochádza

k zmiešavaniu dichotómie súkromného a verejného práva. Stieranie rozdielov týchto

bolo pritom znakom nedemokratických režimov. Výkon verejnej moci je potrebné vylúčiť

pri všetkých formách MVO. Ústava v zásade neumožňuje prenos výkonu verejnej moci na

takéto subjekty, ktoré nemajú žiadny verejnoprávny prvok, nie sú zriadené zákonom

a nepredstavujú orgány záujmovej samosprávy. Napadnutý zákon ani v tomto prípade nespĺňa

podmienky ústavne konformného obmedzovania základných práv a slobôd. Napriek tomu,

že ciele napadnutej právnej úpravy možno považovať za legitímne, nemožno naplniť druhý

krok testu proporcionality – test nevyhnutnosti. Samotný poskytovateľ verejných zdrojov

pre MVO je už povinnou osobou podľa infozákona a zároveň verejné prostriedky sú účelovo

viazané a kontrolné orgány majú povinnosť aj právomoc vykonávať kontrolu. Tieto informácie

sú zároveň verejne dostupné, pričom povinne sú zverejňované aj všetky zmluvy v Centrálnom

registri zmlúv.

29.

Pôsobnosť práva Európskej únie sa podľa verejného ochrancu práv prelína v dvoch oblastiach

– v ochrane osobných údajov a v obmedzení voľného pohybu kapitálu. Napadnutý zákon

v častiach, ktorými zaviedol povinnosť viesť a zverejňovať prehľad prispievateľov

MVO, nerozlišuje pri krajine pôvodu prispievateľa a rovnako dopadá na prispievateľov

zo Slovenskej republiky, ako aj na prispievateľov z iných členských štátov a tretích

krajín. Tým sa podľa verejného ochrancu práv zasahuje aj do voľného pohybu kapitálu

v zmysle čl. 63 ods. 1 ZFEÚ.

II.

Stanoviská Národnej rady Slovenskej republiky a vlády Slovenskej republiky

30.

Národná rada Slovenskej republiky uviedla, že k návrhom nepredloží stanovisko.

31.

Vláda Slovenskej republiky žiada návrhu skupiny poslancov nevyhovieť. Prijatie napadnutej

právnej úpravy rámcuje do kontextu boja proti praniu špinavých peňazí a financovaniu

terorizmu. Uvádza, že vo vzťahu k mimovládnemu sektoru boli zo strany OECD a MONEYVAL

identifikované systémové nedostatky v oblasti regulácie finančných zdrojov. Napadnutá

právna úprava podľa vlády napĺňa odporúčania medzinárodných organizácií (FATF a OECD),

podľa ktorých môže štát vyžadovať vydávanie výročných finančných výkazov a uchovávanie

záznamov o transakciách. V Slovenskej republike podľa OECD absentujú požiadavky na

transparentnosť financovania a činnosti organizácií občianskej spoločnosti.

32.

Hlavným cieľom napadnutého zákona je zvýšenie transparentnosti verejného života a

adekvátnym a legitímnym spôsobom riešiť absentujúcu reguláciu zdrojov financovania

neziskového sektora. Pritom vláda zdôrazňuje zabezpečenie vyváženosti na strane štátu

a na strane MVO, ktoré podľa vlády podobne ako politické strany ovplyvňujú verejný

život a sú zneužívané na politické účely. Množstvo politikov navyše začínalo svoje

pôsobenie v MVO alebo sa ich prostredníctvom zviditeľnilo. Preto financovanie MVO

môže byť kľúčovou otázkou pre posúdenie nezávislosti politikov. Vláda pritom uznáva,

že množstvo protispoločenskej činnosti nie je odhalené orgánmi verejnej moci, ale

aj vďaka MVO. Preto musí existovať nielen štátna, ale aj verejná kontrola, ktorá prispieva

k znižovaniu protispoločenskej činnosti. Podľa vlády je kľúčové, aby občania mali

informácie o tom, kto sa významne podieľa na formovaní verejného života. Ďalší cieľ

predstavuje zvýšenie právnej istoty nekonzistentnej právnej úpravy pre rôzne formy

MVO.

33.

K namietanému porušeniu slobody združovania vláda uvádza, že nedošlo k porušeniu

jadra tohto práva, ale len k úprave niektorých povinností pre niektoré MVO. Takisto

zdôrazňuje, že nie všetky formy MVO (neziskové organizácie a nadácie) spadajú pod

rozsah čl. 29 ústavy. Opätovne zdôrazňuje legitímny cieľ v podobe zvýšenia transparentnosti

verejného života. Obmedzenie práva na slobodu združovania odôvodňuje jednak ochranou

práv iných a konkrétne právom na informácie a právom zúčastňovať sa na správe vecí

verejných. Obmedzenie odôvodňuje aj verejným poriadkom. Konkrétne prevenciu konfliktu

záujmov, korupcie, prania špinavých peňazí a pred zneužívaním MVO na uskutočňovaní

činností vyhradených politickým stranám. Vláda ďalej uvádza, že je nutné odlišovať

ukladanie povinností a obmedzovanie výkonu združovacieho práva. Ukladanie povinností

neslúži podľa vlády na obmedzenie práva, ale, naopak, na zabezpečenie jeho riadneho

výkonu. Aj zákon o združovaní upravuje viaceré povinnosti (§ 11, 11a, 15, 17, 20a).

Združovacie právo podľa vlády zostáva zachované, len bude štátom obmedzené v zákonom

vymedzených prípadoch. Právo slobodne sa združovať je možné aj naďalej riadne vykonávať,

len je potrebné splnenie zákonnej povinnosti. Preto nemohlo dôjsť k porušeniu

čl. 29 ods. 1

a

3 ústavy

.

34.

Vláda takisto zdôrazňuje, že nadácie, neziskové organizácie a neinvestičné fondy

už mali povinnosť vypracovať výročnú správu. Výkaz o transparentnosti ako obdobný

mechanizmus s cieľom transparentnosti a verejnej kontroly financovania neziskového

sektora ju len upresňuje a špecifikuje. Vypracovanie výkazu pre občianske združenia

a organizácie s medzinárodným prvkom pri ročných príjmoch nad 35 000 eur vláda nepovažuje

za neprimeranú záťaž. Odkazuje aj na povinnosť overenia účtovnej závierky audítorom,

výročnú správu podľa zákona o účtovníctve a nutnosť podať daňové priznanie. Vláda

poukazuje len na malú prácnosť pri príprave výkazu, keďže nevzniká nutnosť zbierať

a uchovávať nové údaje, ako aj na to, že táto povinnosť sa týka najviac 5 % organizácií.

Preto k neprimeranému zásahu do fungovania neziskového sektora nedochádza.

35.

Napadnutý zákon takisto nezasahuje do vzniku, procesu registrácie alebo činnosti

MVO. Vláda odmieta, že by takúto povahu mali sankcie, ktoré boli zavedené pre všetky

MVO rovnako. Horná hranica sankcie je navyše rovnaká ako v prípade neuloženia výročnej

správy do verejnej časti registra účtovných závierok. Sankcie nevybočujú z rámca primeranosti.

Správne orgány navyše disponujú správnou úvahou pri určovaní výšky pokuty a pred jej

uložením môžu poskytnúť priestor na opravu. Tvrdenie o odradzujúcom účinku je preto

len hypotetická špekulácia. Vyššia transparentnosť môže mať opačný efekt pritiahnutia

darcov. Vláda uvádza, že pri menej priaznivej maďarskej úprave nedošlo v Maďarsku

k zníženiu darov pre MVO.

36.

Podľa vlády nielen štát, ale aj občania majú právo poznať významnejších darcov MVO.

Kontrola verejného života nie je výhradou verejnej moci a štátnych orgánov, ale súčasťou

celospoločenského procesu a diskusie. Zverejnenie je podmienené prekročením prahovej

hodnoty daru a v prípade občianskych združení a medzinárodných organizácií s medzinárodným

prvkom aj prekročením ročného limitu príjmu. Nie je preto pravda, že zásah nie je

nediferencovaný. Prahovú hodnotu 5 000 eur porovnáva s podobnými povinnosťami politických

strán. Primeranosť výšky prahovej hodnoty výšky daru vláda pomeriava aj sporiacou

silou obyvateľstva a dôrazom na to, že tak vysoký ročný finančný príspevok sa bude

týkať len malej časti obyvateľstva. Zásah do súkromia darcov tak bude len minimálny

a adresný.

37.

K zásahu do súkromia a porušeniu ochrany osobných údajov osôb, ktoré poskytli peňažné

prostriedky pre MVO, vláda ďalej uvádza, že rozsah údajov meno, priezvisko a výška

daru nie je taký, ktorý by spôsobil, že osoba je identifikovateľná. Iná situácia by

nastala, ak by bolo zverejnené napríklad aj bydlisko. Opätovne poukazuje na rozdiely

s rozsudkom Súdneho dvora C-78/18 a zdôrazňuje, že v maďarskom zákone bol širší rozsah

informácií a ten bol vyhodnotený ako neprimeraný. Údaje o zakladateľoch, zriaďovateľoch

a štatutárnych orgánoch sa zverejňujú aj v súčasnosti. Podľa vlády možno vyššiu mieru

transparentnosti a zverejňovanie informácií vnímať ako protihodnotu za výhody, ktoré

štát poskytuje napríklad v podobe možnosti uchádzať sa o štátne príspevky. Vláda napadnutú

právnu úpravu porovnáva s inými právnymi úpravami, u ktorých existuje širšia miera

rozsahu zverejňovaných údajov, ako napríklad kataster nehnuteľností, obchodný alebo

živnostenský register. Dodáva, že aj pred účinnosťou napadnutej právnej úpravy existovali

v registri mimovládnych neziskových organizácií podľa zákona č.

346/2018 Z. z.

o registri mimovládnych neziskových organizácií a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov zverejňované osobné údaje o členoch štatutárnych orgánov

v rozsahu meno, priezvisko a dátum narodenia. Vláda preto nepovažuje za ústavne nekonformnú

právnu úpravu, ak rozsah osobných údajov je menší alebo užší ako v právnej úprave,

ktorá existovala pred napadnutou právnou úpravou.

38.

K povinnosti poskytovať informácie vláda uvádza, že rozsah informačnej povinnosti

je obmedzený nakladaním s verejnými prostriedkami, čo predstavuje legitímny dôvod

na rozšírenie povinných osôb aj na subjekty súkromného práva (I. ÚS 236/06). Infozákon

má podľa vlády slúžiť aj na kontrolu vynakladania verejných finančných prostriedkov,

a preto povinnými osobami môžu byť aj subjekty súkromnoprávnej povahy. Vláda ďalej

vo svojom vyjadrení zdôrazňuje, že slovenská právna úprava nezasahuje do regulácie

príjmov neziskových organizácií z hľadiska krajiny pôvodu. K zásahu do voľného pohybu

kapitálu uvádza, že právna úprava nediskriminuje, a nie je preto ani spôsobilá narušiť

voľný pohyb kapitálu. Argumentácia rozsudkami Súdneho dvora nie je aplikovateľná aj

pre absenciu medzinárodného prvku.

39.

Pokiaľ ide o ústavnosť legislatívneho procesu, vláda tvrdí, že navrhovatelia neuniesli

dôkazné bremeno a z ich argumentácie neplynie, že by legislatívny proces mohol byť

vnímaný ako rozporný s ústavou. Argumentáciu navrhovateľov považuje za nekonzistentnú,

nelogickú a rozpornú s doterajšou judikatúrou. K skráteniu druhého čítania na 12 hodín

a uzavretiu tretieho čítania uvádza, že postup bol v súlade s

§ 29a

a

§ 35 rokovacieho poriadku

. K určeniu dĺžky času a k ukončeniu rozpravy nedošlo pri každom z troch čítaní a

poslancom nebolo znemožnené podávať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy. Poslanci tak

mali možnosť do konca rokovania o návrhu zákona predkladať svoje návrhy. Vláda takisto

tvrdí, že § 29a rokovacieho poriadku je nastavený tak, aby nedošlo k zásahu do práv

parlamentnej menšiny. Skutočnosť, že sa rokovanie o napadnutom zákone nevyvíjalo podľa

predstáv a požiadaviek opozície, neznamená, že došlo k jej valcovaniu. Nebol tak porušený

žiaden z princípov demokratického a právneho štátu. Neústavnosť nemohla byť spôsobená

ani tým, že časové obmedzenie rozpravy alebo jej uzavretie boli použité v tomto volebnom

období opakovane. Navrhovatelia napokon nezohľadnili doterajšiu judikatúru ústavného

súdu (PL. ÚS 3/2024 a PL. ÚS 6/2017).

40.

Vláda k návrhu verejného ochrancu práv opakuje, že primárnym cieľom právnej úpravy

je zvýšenie transparentnosti verejného života. Tým dochádza k ochrane a umožneniu

efektívnej realizácie základných práv na informácie, zúčastňovať sa na správe verejných

vecí a slobodnej súťaže politických síl a okrem toho zvrchovanosti, demokracie a právneho

štátu. Ako ďalšie ciele vláda uvádza ochranu pred praním špinavých peňazí a financovaním

terorizmu a zjednotenie právnej úpravy pre rôzne formy MVO.

41.

Vláda odmieta námietky verejného ochrancu práv vo vzťahu k transparentnosti, ktorá

by sa mala viazať na kontrolu verejnej moci občanmi. Je toho názoru, že to nezodpovedá

spoločenským reáliám ani právnym úpravám v demokratických štátoch. Poukazuje na rozsah

pojmu verejný život, ktorý je širší než len činnosť orgánov verejnej moci. Vláda vymenúva

tri základné sféry spoločnosti – verejnú, súkromnú a občiansku (neziskovú), ktoré

sú síce oddelené, ale vzájomne sa ovplyvňujú. Podľa vlády činnosť orgánov verejnej

moci predstavuje tvrdú moc, na ktorú vplýva mäkká moc médií a neziskového sektora.

MVO predstavujú prirodzenú protiváhu verejnej moci, pričom sa môžu stať nástrojom

rôznych skupín, oligarchov alebo zahraničných vlád. Následne môže dochádzať k ovplyvňovaniu

volieb, šíreniu dezinformácií alebo vyvolávaniu násilných protestov. Vláda uznáva,

že táto charakteristika neplatí pre väčšinu MVO. Uzaviera, že transparentnosť MVO

môže okrem iného chrániť aj zvrchovanosť štátu a slobodnú súťaž politických síl.

42.

Vláda ďalej uvádza, že je bežné, aby sa pre fyzické a právnické osoby zúčastňujúce

sa na verejnom živote zavádzali regulácie, ktoré smerujú k vyššej transparentnosti.

Uvádza pritom podnikateľov, o ktorých sa zverejňujú informácie v rôznych registroch,

kataster nehnuteľností alebo register politických strán, čo je analogicky potrebné

aplikovať aj na MVO, ktoré sú tiež registrované. Aj keď vláda uvádza, že MVO nemožno

jasne rozdeliť na politické a nepolitické, všetky pôsobia vo verejnej sfére a majú

vplyv na verejný život. Preto ich činnosť nie je súkromnou vecou a verejnosť má právo

poznať zdroje ich financovania.

43.

Vláda s odkazom na odporúčania OECD a FATF zdôrazňuje nutnosť zabezpečenia štrukturálnej

transparentnosti v organizáciách občianskej spoločnosti. Jej nezabezpečenie negatívne

ovplyvňuje dôveryhodnosť týchto organizácií ako obhajcov boja proti korupcii a obmedzuje

ich schopnosť zastupovať záujmy občanov. Na to by mali MVO zverejňovať a poskytovať

informácie vrátane zdrojov ich financovania. Vláda uznáva, že štátne orgány nekonajú

vždy v najlepšom verejnom záujme a nevykonávajú konkrétne kontroly vždy dôsledne.

Poskytnutie kontrolných mechanizmov občanom predstavuje demokratizačný prvok, keďže

z občanov sa vždy nájde niekto, kto má záujem poukázať na netransparentné praktiky.

Tento záujem nie vždy majú niektoré štátne orgány.

44.

Ku konkrétnym zásahom do základných práv vláda uvádza, že k nim skutočne dochádzať

môže, no sú legitímne a primerané. Právnou úpravou však podľa vlády nedochádza k zásahu

do práva na zachovanie osobnej cti, dobrej povesti a na ochranu mena. Pokiaľ MVO nepodliehajú

dostatočnému režimu transparentnosti, je možné ľahko šíriť pochybnosti o ich financovaní.

Takéto pochybnosti už nebude možné vznášať, pokiaľ sa MVO stanú viac transparentnými.

Napadnutá právna úprava skôr prispeje k posilneniu ich dobrého mena. K legitimite

účelu napadnutej právnej úpravy vláda uvádza, že zvýšenie transparentnosti MVO uznali

Súdny dvor a ESĽP, pričom verejný ochranca práv si ich judikatúru vykladá nesprávne.

K proporcionalite zásahu do základných práv vláda uvádza, že úplná absencia akýchkoľvek

požiadaviek na transparentnosť MVO by umožnila neobmedzené a nekontrolovateľné ovplyvňovanie

politiky a verejného života prostriedkami mäkkej moci zo strany oligarchov a zahraničných

vlád. To považuje vláda za neakceptovateľné a v rozpore s princípmi demokracie a právneho

štátu. Legitímny cieľ transparentnosti verejného života nebolo podľa vlády možné splniť

miernejším opatrením, keďže nielen štát, ale aj občania majú právo poznať významnejších

darcov občianskych organizácií.

45.

K proporcionalite prahovej hodnoty 35 000 eur pre občianske združenia a organizácie

s medzinárodným prvkom vláda uznáva, že nie všetky MVO majú rovnaký vplyv na verejný

život a vplyv niektorých na verejnú mienku je zanedbateľný. Vplyv na verejný život

je prakticky nemožné objektívne merať a definovať a takéto kritérium by bolo v rozpore

s právnou istotou. Napadnutú právnu úpravu prirovnáva úprave politických strán alebo

médií, ktorá takisto nerozlišuje medzi silou alebo vplyvom v spoločnosti, ale viaže

transparentnosť na ich právnu formu. K domnienke kumulácie príjmov vláda uvádza, že

dôvodom bola potreba predísť obchádzaniu plnenia povinností. K proporcionalite prahovej

hodnoty 5 000 eur za rok u darcov vláda odkazuje na právnu úpravu politických strán

a médií, u ktorých platí nižšia suma povinnosti zverejňovania darov a darcov, ktorí

v priebehu kalendárneho roka poskytli dar alebo prispeli na ich činnosť. Tým odôvodňuje

aj rozdiel medzi MVO a politickými stranami, ktoré majú prístup k výkonu verejnej

moci.

46.

K rozsahu zverejňovania osobných údajov uvádza, že je sporné, či meno a priezvisko

vôbec predstavujú vždy osobné údaje. Uznáva však, že sa môžu vyskytnúť prípady, v

ktorých bude osoba identifikovateľná. Rozsah osobných údajov (meno a priezvisko) je

najmenší možný pre dosiahnutie cieľa odhaliť identitu najvplyvnejších darcov. Zároveň

vláda odkazuje aj na angažovanosť občanov, ktorí majú možnosť preveriť identitu darcu.

Zároveň uvádza, že rozsah osobných údajov je menší ako v iných prípadoch (kataster,

obchodný a živnostenský register). Napokon odmieta aj tvrdenie o plošnosti a neselektívnosti

zberu osobných údajov, keďže sa zavádzajú jednak prahové hodnoty a výška ročného príspevku.

47.

K proporcionalite povinnosti sprístupňovať informácie vláda pripomína, že nadácie

sú povinnými osobami podľa infozákona od marca 2002. Pritom zastáva názor, že je nutné

rozšíriť okruh povinných osôb a kontrolu nad verejnými financiami aj na súkromné subjekty,

ktoré prijímajú dotácie, granty alebo príspevky fondov EÚ. V tejto súvislosti odkazuje

aj na nutnosť zohľadňovať právo na informácie nie reštriktívnym spôsobom. Pripomína

nález ústavného súdu (PL. ÚS 1/09), podľa ktorého prístup širokej verejnosti k informáciám

týkajúcim sa nakladania s verejnými prostriedkami vytvára priestor na verejnú kontrolu

hospodárenia všetkých subjektov, ktorých príjmy sú vyplácané z verejných rozpočtov,

a to tak vo vzťahu k ich zákonnosti, ako aj ich účelnosti. Hoci uznáva, že zmluvy

sú zverejňované v centrálnom registri, informácie v nich uvedené sú len všeobecné,

povrchné a neurčité. Prístup k zmluvám sám osebe nestačí na posúdenie efektivity využívania

finančných prostriedkov.

48.

K návrhu verejného ochrancu práv sa vyjadrila aj Nadácia Zastavme korupciu.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

49.

Odpovede na námietky proti vadám legislatívneho procesu, ktoré neboli ústavným súdom

zistené s diskvalifikačným účinkom voči napadnutému zákonu, sú uvedené v závere tohto

odôvodnenia. Preto ústavný súd pristúpil k preskúmaniu vecných námietok.

III.1. Rola a charakter MVO

50.

Charakter MVO.

Aj v činnostiach, ktoré možno zaradiť do oblasti verejného záujmu, alebo činnostiach,

ktoré spôsobujú poznateľnosť širokej verejnosti, si MVO zachovávajú súkromnoprávny

charakter. Takáto činnosť teda nekvalifikuje MVO ako subjekt záujmovej samosprávy

podieľajúci sa na výkone verejnej moci. Samotná orientácia aktivity na spoločenské

vzťahy zahrňujúca evidentný prvok verejného záujmu nepostačuje pre záver o danosti

verejnomocenského postavenia tohto subjektu (PL. ÚS 19/2014, bod 122). Osobitne to

platí aj v majetkovej sfére MVO, keď fungovanie a samotná existencia MVO do veľkej

miery závisí od financovania zo strany súkromných prispievateľov v podobe darov, pôžičiek,

grantov alebo iných foriem finančnej pomoci zo súkromných zdrojov.

51.

Nezastupiteľná rola.

MVO plnia rôznorodé funkcie a často dopĺňajú, prípadne nahrádzajú úlohy štátu v sociálnych

službách, zdravotníctve, školstve alebo ochrane životného prostredia. MVO existujú

v niektorých oblastiach práve z dôvodu, že orgány verejnej moci zlyhávajú, sú neaktívne

alebo sa im dostatočne nevenujú. Existencia aktivity MVO v konkrétnej oblasti však

môže preukazovať aj zdravú občiansku spoločnosť, súdržnosť, vedomie zodpovednosti

za starostlivosť o veci verejné a akcieschopnosť občanov, ktorí sa spoločne s inými

zaujímajú nielen o dobro vlastné a ich najbližších, ale aj o dobro spoločnosti. Dôležité

funkcie MVO uznáva aj vláda, keď poukazuje na ich príspevok k odhaľovaniu protispoločenských

praktík.

52.

Schopnosť niektorých MVO ovplyvňovať verejnú mienku.

Niektoré MVO však nepochybne môžu vzhľadom na ciele, ktoré sledujú, a na prostriedky,

ktoré majú k dispozícii, významne ovplyvniť verejný život a verejnú diskusiu (pozri

obdobne aj rozsudok Súdneho dvora vo veci C-78/18, bod 79). To predstavuje aj podstatu

kritiky zo strany predkladateľov napadnutej právnej úpravy, keď sa požaduje transparentnosť

MVO vo vzťahu k najvýznamnejším prispievateľom MVO so značným vplyvom na verejnú mienku.

Kritika smeruje predovšetkým k možnej politickej predpojatosti k určitým politickým

prúdom, prípadne podpory zo zahraničných zdrojov, čoho dôsledkom je podľa štúdie Rady

Európy ich následná stigmatizácia. Osobitne na Slovensku sú takto vnímané najmä organizácie

venujúce sa utečencom, LGBTIQ+ komunitám, právam Rómov, boju proti korupcii a investigatívnej

žurnalistike (pozri k tomu Expert Council on NGO Law – Study on Stigmatisation of

Non-Governmental Organisations in Europe, 20 March 2024, str. 6, bod 16). Schopnosť

ovplyvňovať verejnú mienku a diskusiu sa následne môže prejavovať aj v procese stanovovania

verejných politík, v ovplyvňovaní legislatívneho procesu a následnej implementácie

orgánmi výkonnej moci. Nie neoprávnenou je s tým súvisiaca kritika o nedostatku legitimity,

keďže MVO môžu ovplyvňovať verejnú mienku a diskusiu spôsobom, ktorý nemusí byť v

súlade s požiadavkami väčšiny spoločnosti, ale skôr v súlade so záujmami MVO a ich

prispievateľov.

53.

Široký okruh subjektov spôsobilých významným spôsobom ovplyvniť verejný život.

Skutočnosťou však je, že vo verejnom priestore je široký okruh subjektov, ktoré sú

spôsobilé značne ovplyvňovať verejný život a mienku [médiá, sociálne siete, iné súkromné

spoločnosti alebo verejne známe osoby (športovci, herci, osoby známe na sociálnych

sieťach)]. Ich schopnosť ovplyvňovať verejnú mienku, verejný život, nálady spoločnosti

alebo preferencie závisí od rôznych faktorov. Každý z uvedených subjektov sa má právo

zúčastňovať na diskusii o otázkach verejného života a verejného záujmu, k čomu prispieva

aj ústavou chránená sloboda prejavu. Vláda vo svojom vyjadrení uvádza, že transparentnosť

verejného života ako primárny cieľ sa vzťahuje osobitne na MVO, ktoré majú značný

vplyv na verejnú mienku. Je však mimoriadne obťažné stanoviť kritériá, podľa ktorých

by bolo možné určiť, v ktorých prípadoch MVO podstatne či neprimerane ovplyvňujú verejný

život a verejnú mienku. To potvrdzuje aj samotná vláda konštatovaním, že vplyv na

verejný život nemožno objektívne odmerať a definovať a takéto kritérium by bolo v

rozpore s právnou istotou. Pritom ho sama pre odôvodnenie svojej právnej úpravy používa.

54.

Neporovnateľnosť s politickými stranami.

Vláda vo svojom vyjadrení vzhľadom na možnosť niektorých MVO ovplyvňovať verejný

život používa príklad politických strán na odôvodnenie ukladania povinností napadnutou

právnou úpravou. Takúto analógiu nemožno prijať a následne ani používať, keďže politické

strany sa v politickej súťaži snažia získať podporu verejnosti s tým, aby im občania

prenechali správu verejných vecí. Následne sa konkrétne osoby vychádzajúce z politických

strán stávajú poslancami, členmi vlády alebo iných verejných funkcií, na ktoré sa

už majú vzťahovať požiadavky transparentnosti z dôvodu nutnosti kontroly verejných

funkcionárov, a to práve z dôvodu, že sú zástupcami občanov, ktorí im na to zverili

mandát vo voľbách. Na MVO neboli prenesené žiadne takéto právomoci, keďže MVO sa nezúčastňujú

volebnej politickej súťaže. Fyzické alebo právnické osoby MVO poskytujú svoje príspevky

nepovinne a MVO im zodpovedajú vlastnou činnosťou. Skutočnosť, že niektoré MVO vykonávajú

činnosti, ktoré vo verejnom priestore rezonujú, a že sú súčasťou verejného diskurzu

alebo kontroly verejnej moci, ich automaticky netransformuje na orgány verejnej moci

alebo iné verejnoprávne subjekty, na ktoré sa má analogicky vzťahovať požiadavka transparentnosti

a kontrolovateľnosti verejnosťou, ako je to v prípade politických strán.

III.2. Posúdenie napadnutej právnej úpravy s ústavou a dohovorom

55.

Spoločné posúdenie podľa ústavy a dohovoru.

Ústavu je v súlade s jej

čl. 1 ods. 2

a

čl. 154c ods. 1

nutné vykladať s prihliadnutím na medzinárodné právo. Základné práva a slobody podľa

ústavy je potrebné vykladať a uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných zmlúv o ľudských

právach a slobodách. Pokiaľ to ústava svojím znením nevylučuje, je nutné prihliadať

pri vymedzení obsahu základných práv a slobôd uznaných ústavou aj na znenie týchto

medzinárodných zmlúv a judikatúru, ktorá sa na tieto medzinárodné zmluvy vzťahuje

(PL. ÚS 24/2014, PL. ÚS 8/2016, PL. ÚS 1/2017, PL. ÚS 14/2020).

56.

Výkon základných práv a slobôd možno obmedziť za podmienok ustanovených v

čl. 13 ods. 2

,

3

a

4 ústavy

. Základné práva a slobody možno obmedziť len zákonom, pričom zákonné obmedzenia základných

práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky,

pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel a obmedzenia

základných práv a slobôd možno použiť len na ustanovený cieľ. Výkon základných práv

a slobôd možno obmedziť len v záujme dosiahnutia legitímneho cieľa spočívajúceho v

ochrane dôležitého ústavou chráneného verejného záujmu. Opatrenie obmedzujúce výkon

základných práv a slobôd musí byť vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne (PL.

ÚS 1/2017, PL. ÚS 14/2020). Pri abstraktnej kontrole ústavnosti je nutné zohľadniť

nielen existujúce zásahy vyplývajúce z aktuálnej aplikácie zákona, ale aj riziká vyplývajúce

z jeho budúceho možného uplatnenia (PL. ÚS 13/2020, bod 78). Ústavný súd posudzuje

nielen existujúci, ale aj potenciálny zásah do práv, ktorý vyplýva z výkladu abstraktného

znenia právnej úpravy (PL. ÚS 25/2019).

57.

Osoby, proti ktorým smeruje právna úprava.

Hlavným zámerom právnej úpravy je spoznanie identity najvýznamnejších prispievateľov

MVO. Osobitne tých MVO, ktoré v značnej miere ovplyvňujú verejnú mienku. Preto je

najprv nutné preskúmať, či dochádza k neprimeranému zásahu do práva na súkromie prispievateľov

MVO podľa čl. 19 ods. 2 ústavy a čl. 8 dohovoru a s tým súvisiacimi možnými zásahmi

do osobných údajov, dobrého mena a osobnej cti fyzických osôb, ako aj k možnému zásahu

do dobrej povesti právnických osôb. V druhom kroku je nutné preskúmať súlad napadnutej

právnej úpravy so základnými právami, ktoré ústava priznáva samotným MVO. Napokon

je nutné preskúmať aj súlad rozšírenia povinných osôb o MVO podľa infozákona.

III.2.a Ochrana základných práv prispievateľov

58.

Ochrana súkromia prispievateľov.

Účelom práva na súkromie podľa

čl. 19 ods. 2 ústavy

je zabrániť verejnej moci zasahovať do konania jednotlivca nad nevyhnutnú mieru a

neprimerane riadiť jeho súkromný život. Primárnou funkciou toho základného práva je

zaistenie priestoru pre rozvoj a sebarealizáciu individuálnej osobnosti. Žiadny zásadný

dôvod neumožňuje vylúčiť z pojmu súkromný život profesijné, obchodné či sociálne aktivity.

Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel a obmedzenia

základných práv a slobôd možno použiť len na ustanovený cieľ (PL. ÚS 25/2019). Súkromný

život je široký pojem, ktorý zahŕňa okrem iného aspekty fyzickej a sociálnej identity

jednotlivca vrátane práva na osobnú autonómiu, osobný rozvoj a vytváranie a rozvíjanie

vzťahov s inými ľuďmi a vonkajším svetom (Evans proti Spojenému kráľovstvu, rozsudok

z 10. 4. 2007, sťažnosť č. 6339/05, bod 71).

59.

Ochrana súkromia prispievateľov – právnických osôb.

Súkromie sa v napadnutej právnej úprave dotýka prispievateľov fyzických a právnických

osôb (a to ako podnikateľov, tak aj nepodnikateľov). Právo na súkromie pritom v prvom

rade chráni fyzické osoby a hodnoty, ktorých ochranu si môže nárokovať len človek.

Nárok právnických osôb na práva zaručené ústavou treba ale hodnotiť podľa podstaty

označeného práva (PL. ÚS 15/1998). Ústava v čl. 19 pracuje s pojmom „každý“. Z toho

možno odvodiť, že tento článok chráni aj hodnoty, ktoré si môžu uplatniť právnické

osoby. Aj z judikatúry ESĽP v kontexte čl. 8 dohovoru vyplýva, že právnické osoby

si môžu uplatňovať niektoré čiastkové práva na ochranu súkromia (Société Colas Est

a ďalší proti Francúzsku, č. 37971/97, bod 41, Liberty a ďalší proti Spojenému kráľovstvu,

č. 58243/00, body 56 – 57, Liblik a ďalší proti Estónsku, č. 173/15, bod 110). Jazykový

výklad čl. 19 ústavy tak existenciu ochrany u právnických osôb neobmedzuje, a preto

ani u nich nemožno túto ochranu úplne vylúčiť. Táto parciálna ochrana však plne nezodpovedá

ochrane fyzických osôb, najmä tam, kde sa právo dotýka ľudskej dôstojnosti. Činnosť

právnických osôb je viacúčelová, a preto je aj ústavnoprávna ochrana užšie koncipovaná

(PL. ÚS 25/2019, body 38 – 43).

60.

Obmedzenie práva na súkromie.

Napadnutá právna úprava tým, že pre jednotlivé formy MVO zavádza povinnosť zverejňovať,

od definovanej prahovej hodnoty, meno a priezvisko fyzických osôb a názov alebo obchodné

meno, identifikačné číslo a adresu sídla právnických osôb a s tým spojenú výšku ich

príspevkov pre MVO, zasahuje do ich práva na súkromie. Konkrétne tým dochádza k zásahu

do práva na informačné sebaurčenie, keďže právna úprava neposkytuje slobodnú možnosť

voľby rozhodnúť o šírení uvedených informácií. Informácie o tom, ako osoby nakladajú

s vlastným majetkom a komu ich poskytujú, tvoria súčasť práva na súkromie dotknutých

osôb. V tomto kontexte sa teda právo na súkromie vzťahuje aj na právnické osoby, ktoré

prispeli na činnosť MVO. Právnická osoba – prispievateľ – zverejnením vlastného označenia

a výšky príspevku nevyhnutne odhaľuje spôsob nakladania so svojím majetkom. To predstavuje

súhrnnú informáciu o konkrétnej právnickej osobe, na nezverejnení ktorej môže mať

právnická osoba legitímny záujem napríklad z interných dôvodov alebo z dôvodu konkurencie

s inými právnickými osobami. Napadnutou právnou úpravou sa preto zasahuje do súkromia

prispievateľov, a to nielen fyzických, ale aj právnických osôb.

61.

Ciele a ich legitimita.

Výkon základných práv a slobôd možno obmedziť len v záujme dosiahnutia legitímneho

cieľa spočívajúceho v ochrane dôležitého ústavou chráneného verejného záujmu, pričom

opatrenie obmedzujúce výkon základných práv a slobôd musí byť vo vzťahu k sledovanému

cieľu proporcionálne (PL. ÚS 1/2017, PL. ÚS 14/2020).

62.

Odkazy na odporúčania FATF, OECD a MONEYVAL.

Odporúčania FATF, OECD a MONEYVAL, ktorými národná rada a vláda odôvodňujú potrebu

prijatia napadnutej úpravy, je potrebné vnímať aj v kontexte právnej povahy a obsahu

dokumentov vydaných týmito organizáciami. Keďže ide o odporúčania, ktoré nemajú povahu

právne záväzných dokumentov, napadnutá právna úprava, ktorú národná rada prijala,

aby splnila požiadavky z nich plynúce pre Slovenskú republiku, musí byť aj naďalej

v súlade s ústavou a dohovorom. Navyše, aj samotná OECD odkazuje na skutočnosť, že

Slovenská republika má zaviesť

primerané

pravidlá a kontrolu finančnej transparentnosti organizácií občianskej spoločnosti

(OECD Integrity Review of the Slovak Republic, Delivering effective public integrity

policies, OECD Publishing, 2022, str. 10). Aj z odporúčaní OECD, na ktoré odkazuje

dôvodová správa a vláda vo svojom vyjadrení, tak vyplýva požiadavka na proporcionalitu

právnej úpravy.

63.

Test proporcionality.

Test proporcionality uskutočňovaný v rámci ústavného prieskumu zlučiteľnosti sporného

zákona so základnými právami a slobodami je založený na troch krokoch. Prvým je test

existencie ústavou nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa a tiež test racionálnej

väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným cieľom (účelom), teda hľadisko

vhodnosti. Druhým krokom je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, resp. potrebnosti či

použitia najmenej drastických či šetrnejších prostriedkov na dosiahnutie cieľa sledovaného

napadnutou právnou úpravou. Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality v užšom

zmysle slova, ktorého obsah tvorí porovnanie miery zásahov do ústavou chránených hodnôt

vyvolané uplatnením napadnutej právnej úpravy (PL. ÚS 3/09, PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS

14/2020).

64.

Legitímne ciele.

Navrhovatelia a ministerstvo spravodlivosti považujú za legitímny cieľ napadnutej

právnej úpravy transparentnosť a boj proti trestnej činnosti. Z dôvodových správ,

vyjadrení predkladateľov počas rozpravy v národnej rade a vyjadrení vlády vyplýva,

že transparentnosť viažu jednak vo všeobecnej rovine na transparentnosť verejného

života a následne v rovine konkrétnej na transparentnosť samotných MVO.

65.

Pokiaľ ide o

transparentnosť verejného života

, vláda uvádza, že kontrola verejného života nie je výhradou verejnej moci, ale súčasťou

celospoločenského procesu a diskusie. Z uvedeného cieľa, ktorý sa vyznačuje mimoriadnou

mierou všeobecnosti, podľa vlády dochádza k ochrane a efektívnej realizácii konkrétnych

základných práv. Všeobecne definovaný cieľ, akým je transparentnosť verejného života,

ktorý vláda spája s právom verejnosti na informácie, spôsobuje širokú mieru nepredvídateľnosti

a umožňuje jeho použitie na neprimerane veľké množstvo situácií, pričom nevyhnutne

naráža na konkurujúcu hodnotu chránenú ústavou – súkromie fyzických a právnických

osôb. Takýto cieľ preto možno prijať ako legitímny, ak dostatočne prihliada na zásahy

a obmedzenia, ktoré môže daná právna úprava spôsobiť do iných základných hodnôt a

práv chránených ústavou.

66.

Pokiaľ ide o

transparentnosť MVO

, vláda tvrdí, že nielen štát, ale aj občania majú právo poznať významnejších prispievateľov

občianskych organizácií. Takéto právo v kontexte základných práv chránených v ústave

nevyplýva zo žiadneho konkrétneho článku upraveného v druhej hlave ústavy. Ústavou

chránené právo poznať spôsob financovania, výšku príspevkov a totožnosť prispievateľov

MVO, ktorá je subjektom súkromného práva, nemožno v plnej miere vyvodiť z práva na

informácie, ako to deklaruje vláda. Takýto cieľ a z neho vyplývajúce vládou tvrdené

právo verejnosti poznať významných prispievateľov neziskového sektora opätovne nevyhnutne

naráža na ochranu súkromia tých, ktorí MVO poskytli príspevok. V tak širokom pojme,

ako je transparentnosť MVO, je preto nutné prihliadať podobne ako pri transparentnosti

verejného života na dôsledné zohľadňovanie konkurujúcich základných práv.

67.

Je pravdou, ako tvrdí vláda, že aj Súdny dvor uznal za legitímny cieľ zvýšenie transparentnosti

financovania združení. Súdny dvor však zároveň dodal, že takýto cieľ nemôže odôvodniť

právnu úpravu, ktorá je založená na zásadnom a nediferencovanom predpoklade, podľa

ktorého každá finančná pomoc poskytovaná fyzickou alebo právnickou osobou z iného

členského štátu alebo tretej krajiny predstavuje sama osebe možné ohrozenie významných

politických a hospodárskych záujmov daného štátu alebo ohrozenie nerušeného fungovania

jeho inštitúcií. Ani na vnútroštátnej úrovni neexistuje dôvod, prečo by práve cieľ

transparentnosti MVO mal sám osebe odôvodniť čiastočne diferencovaný (výškou ročného

príspevku) a všeobecný povinný zber a zverejňovanie údajov o prispievateľoch a výške

ich príspevku.

68.

Požiadavka na transparentnosť by pritom mala byť primárne spojená s kontrolovateľnosťou

výkonu verejnej moci alebo nakladania s verejnými prostriedkami a len v obmedzenej

miere vo vzťahu k subjektom súkromného práva. Napadnutá právna úprava prenáša požiadavku

na transparentnosť verejnej moci, verejnej správy, štátnych orgánov a ich financovania

na súkromné subjekty bez toho, aby konkrétne vyjadrila, čomu bude táto transparentnosť

slúžiť. Aj navrhovateľmi zmienený Súdny dvor zdôrazňuje cieľ spočívajúci vo zvýšení

transparentnosti finančnej pomoci MVO vo vzťahu ku kontrolovateľnosti verejných prostriedkov

(poskytovaných Úniou) prostredníctvom podávania vyhlásenia a povinnosti zverejňovania

(C-78/18, body 78 – 79).

69.

Cieľ zvýšenia transparentnosti nakladania so súkromnými prostriedkami a osobitne,

pokiaľ sa týmto cieľom má dosiahnuť zverejnenie a nielen zber informácií o súkromných

osobách, preto nemôže byť sám osebe legitímny, pokiaľ je definovaný len vo všeobecnej

rovine bez ďalšieho konkrétneho a reálneho dôvodu, pre ktorý do čisto súkromnoprávneho

vzťahu zasahuje. Primeranosť zásahu do takéhoto vzťahu musí podliehať prísnejšiemu

posúdeniu, než je to v prípade, že dochádza k poskytovaniu prostriedkov z verejných

zdrojov. Pri posúdení, či právnou úpravou sledujúcou takýto cieľ došlo k primeranému

zásahu do práva na súkromie prispievateľov, je preto nutné pristupovať reštriktívne

a umožniť len úzky rozsah a spôsob konkrétnych zásahov, ktoré by nemali prekročiť

to, čo je skutočne nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.

70.

Vláda ako ďalší dôvod v tejto súvislosti uvádza

boj proti trestnej činnosti

, konkrétne proti legalizácii príjmov z trestnej činnosti a financovaniu terorizmu.

Takýto cieľ je nepochybne legitímny. Aj Súdny dvor vo svojom rozhodnutí v oblastiach

čiastočnej harmonizácie zo strany únijného normotvorcu uznáva, že v oblasti boja proti

praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu sú členské štáty oprávnené odvolávať

sa na tieto oblasti pre odôvodnenie vnútroštátnych ustanovení obmedzujúcich voľný

pohyb kapitálu ako dôvodov verejného poriadku. Súdny dvor však zdôrazňuje nutnosť

reštriktívneho výkladu takýchto dôvodov, pričom odvolávať sa na ne možno, len pokiaľ

je daná skutočná, existujúca a dostatočne vážna hrozba ovplyvňujúca niektorý zo základných

záujmov spoločnosti (C-78/18, bod 89 a 91).

71.

Vhodnosť napadnutej právnej úpravy.

Pokiaľ ide o test racionálnej väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným

cieľom, teda hľadisko vhodnosti, je nutné posúdiť, či na dosiahnutie zvýšenia transparentnosti

a osobitne MVO, ktoré majú schopnosť v značnej miere ovplyvňovať verejnú mienku, a

na dosiahnutie cieľa boja proti trestnej činnosti bolo vhodné zaviesť do právnej úpravy

MVO povinnosť viesť a zverejňovať (vo forme výkazov) dotknuté informácie. Je zrejmé,

že na dosiahnutie vyššej transparentnosti MVO bolo opatrenie povinnosti vedenia a

zverejňovania týchto údajov prispievateľov a výšky ich príspevkov vhodné, keďže poskytne

informácie v tomto rozsahu širokej verejnosti. Pokiaľ ide o cieľ boja proti trestnej

činnosti, z napadnutej právnej úpravy a z jej odôvodnenia je zrejmé len to, že sa

napĺňajú odporúčania OECD alebo FATF, ktoré vyžadujú zvýšenú mieru transparentnosti

MVO. Napadnutá právna úprava sa preto na dosiahnutie cieľov javí ako vhodná.

72.

Pokiaľ ide o kritérium

nevyhnutnosti

(potrebnosti), je potrebné posúdiť, či došlo k použitiu najmenej drastických prostriedkov

alebo či neexistovali šetrnejšie prostriedky na dosiahnutie cieľa sledovaného napadnutou

právnou úpravou. Podľa ESĽP musí byť akékoľvek obmedzovanie základných práv založené

na naliehavej spoločenskej potrebe a na odvrátení dostatočne konkrétnej a reálnej

hrozby a nielen hypotetickej hrozby [rozsudok Partidul Comunistilor (Nepeceristi)

a Ungureanu proti Rumunsku, sťažnosť č. 46626/99, body 48 a 58]. Z judikatúry Súdneho

dvora plynie, že opatrenie spočívajúce v širokom zverejňovaní osobných údajov v registroch,

ktoré sú voľne prístupné neobmedzenému počtu osôb, nie je nevyhnutným opatrením predchádzania

legalizácie príjmov z trestnej činnosti alebo financovania terorizmu (rozsudok z 22.

11. 2022, v spojených veciach C-37/20 a C-601/20, body 74 – 76 a 83), keďže takáto

činnosť je zverená orgánom verejnej moci alebo finančným inštitúciám.

73.

Absencia konkrétnej a reálnej hrozby trestnej činnosti v súvislosti s MVO.

Predkladatelia napadnutej právnej úpravy nekonkretizujú hrozbu trestnej činnosti

a vláda ju vo svojom vyjadrení pomenúva len v abstraktnej a hypotetickej rovine. Z

dôvodovej správy nie je zrejmý žiaden konkrétny príklad alebo konkrétne okolnosti,

ktoré by nasvedčovali, že došlo k financovaniu terorizmu alebo praniu špinavých peňazí,

alebo že by vôbec existovala dôvodná, teda reálna a konkrétna hrozba trestnej činnosti

v tejto forme v súvislosti s MVO. Vzhľadom na neobmedzenú šírku oblastí, v ktorých

MVO pôsobia, návrh zákona ani neuvádza, ktorí prispievatelia alebo ktoré konkrétne

MVO by mohli takúto hrozbu predstavovať. Nutnosť úpravy sa uvádza primárne v súvislosti

s tým, že mnohé MVO sú spôsobilé ovplyvňovať verejnú mienku, prípadne vykonávajú činnosti,

ktoré predkladateľom pripomínajú činnosť politických strán. Hoci je možné uznať, že

niektoré MVO skutočne majú značný vplyv na verejnosť a že by na ich činnosť mohli

mať vplyv aj významní prispievatelia, z ničoho nevyplýva, že by takáto činnosť mala

trestnú povahu, a ani konkrétne, že by v tejto súvislosti existovala reálna a konkrétna

hrozba legalizácie príjmov z trestnej činnosti alebo financovania terorizmu.

74.

Transparentnosť a vyvažovanie s právom na súkromie.

Odôvodnenie napadnutej právnej úpravy takisto neobsahuje dostatočné odôvodnenie toho,

akým spôsobom vyvažovala požiadavku na transparentnosť so súkromím prispievateľov.

Navrhovatelia len v abstraktnej a nekonkrétnej rovine odkazujú na právo verejnosti

na informácie a odôvodnili nutnosť nielen vedenia, ale aj zverejňovania údajov o prispievateľoch.

To nemožno považovať za dostatočné. Vláda navyše vo svojom stanovisku nutnosť zverejňovania

údajov odôvodňuje aj nedostatkami vo fungovaní orgánov verejnej moci, a preto transparentnosť

má podľa nej umožniť angažovaným občanom, aby preverovali významnejších prispievateľov

MVO. Vláda tým sama uznáva štrukturálny problém v kontrolných činnostiach štátu, ktorého

riešenie neprijateľne prenáša na občanov, a tým odôvodňuje nutnosť transparentnosti

MVO. Absentujú aj dostatočné argumenty pre existenciu vzájomného vzťahu medzi bojom

proti trestnej činnosti na strane jednej a zverejňovaním informácií o prispievateľoch

MVO na strane druhej, pričom vláda bez toho, aby dostatočne zdôvodnila nevyhnutnosť

obmedzenia práva na súkromie, prechádza k primeranosti prahovej hodnoty výšky ročných

príjmov MVO a výšky príspevkov od prispievateľov.

75.

Predchádzajúca právna úprava už spĺňala tento cieľ.

Z predchádzajúcej úpravy, ktorá bola napadnutou právnou úpravou zrušená, pritom už

plynula primeraná úprava rozumného vzťahu medzi bojom proti trestnej činnosti a ochranou

súkromia prispievateľov. V prípade nadácií a fondov existovala možnosť anonymizácie

(§ 38 ods. 1 a 2 zákona o nadáciách a § 27 zákona o fondoch) bez toho, aby boli dotknuté

oprávnenia príslušných orgánov a ich možnosť konať. Zrušená úprava § 38 zákona o nadáciách

v znení účinnom do 31. mája 2025, ako aj dôvodová správa pritom odkazuje na zákon

Národnej rady Slovenskej republiky č.

10/1996 Z. z.

o kontrole v štátnej správe v znení neskorších predpisov, zákon č. 440/2000 Z. z.

o správach finančnej kontroly v znení neskorších predpisov, Trestný zákon alebo zákon

Národnej rady Slovenskej republiky č.

171/1993 Z. z.

o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov, teda na príslušné kontrolné orgány

a orgány činné v trestnom konaní. Analogicky je možné tvrdiť, že vzhľadom na absenciu

povinnosti viesť a najmä zverejňovať údaje o prispievateľoch mohli o anonymizáciu

požiadať aj prispievatelia ostatných MVO (občianskych združení, neziskových organizácií

a organizácií s medzinárodným prvkom), a to aj napriek tomu, že to predchádzajúca

právna úprava výslovne nestanovovala. To plynie aj z doterajšej praxe a dostupných

výročných správ MVO, ktoré síce časť svojich prispievateľov zverejňovali, ale umožňovali

anonymizáciu tých, ktorí o to požiadali. Vláda vo svojom stanovisku síce tvrdí, že

nadácie už mali povinnosť zverejňovať aj darcov, ale opomína skutočnosť, že zákon

o nadáciách umožňoval anonymizáciu, čím dostatočne prihliadol aj na právo na súkromie

darcov.

76.

Povinnosť, nie možnosť zverejňovania prispievateľov MVO (ktorí by mohli požiadať

o anonymizáciu), preto nemožno považovať za nevyhnutnú z dôvodu, že jediný rozdiel

oproti predchádzajúcej právnej úprave je ten, že sa o uvedených informáciách dozvedá

široká verejnosť bez možnosti prispievateľov požiadať o anonymizáciu. Už aj v prípade

predchádzajúcej právnej úpravy mali štátne orgány kontroly alebo orgány činné v trestnom

konaní možnosť dozvedieť sa informáciu o prispievateľoch a výške ich darov. Na druhej

strane neobmedzené zverejňovanie cieľa boja proti trestnej činnosti neprispieva natoľko,

aby ospravedlnilo zásah do súkromia prispievateľov nadácií alebo fondov a analogicky

ani ostatných druhov MVO. Zavedením povinnosti viesť a zverejňovať výkazy obsahujúce

údaje o prispievateľoch a zrušením § 38 ods. 1 a 2 zákona o nadáciách a § 27 zákona

o fondoch tak zákonodarca prekročil mieru toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa

sledovaného novelizáciou.

77.

Z napadnutej právnej úpravy neplynie dostatočné odôvodnenie, z ktorého by bolo zrejmé,

prečo pre účely boja proti trestnej činnosti nepostačovalo, aby MVO len viedli a nezverejňovali

údaje o prispievateľoch s prípadným sprístupňovaním len určitému okruhu štátnych orgánov

v oblasti kontroly alebo orgánom činným v trestnom konaní. Nemožno dospieť k záveru,

že by bola preukázaná konkrétna, skutočná a dostatočne závažná hrozba trestnej činnosti,

ktorá by odôvodňovala nevyhnutnosť zverejňovania údajov prispievateľov, aj keď len

v obmedzenom rozsahu. Pri absencii takejto hrozby bola plne postačujúca predchádzajúca

právna úprava, ktorá umožňovala príslušným orgánom konať v prípade, že existovalo

podozrenie z trestnej činnosti, ktorú navrhovatelia a vláda uvádzali na obhajobu takto

predkladanej legislatívy.

78.

Napadnutá právna úprava nie nevyhnutným zverejňovaním údajov o prispievateľoch a

výške ich príspevkov širokej verejnosti neprimerane zasahuje do ich práva na súkromie.

Napadnutá právna úprava tak nebola nevyhnutná pre dosiahnutie stanovených cieľov,

keďže existoval miernejší spôsob zásahov do práva na súkromie prispievateľov MVO,

čo zaručovala predchádzajúca úprava. Skutočnosť, že sa cieľ právnej úpravy dal dosiahnuť

aj menej invazívnymi prostriedkami do základného práva na súkromie, spôsobuje, že

právna úprava je v rozpore s právom prispievateľov na ochranu ich súkromia podľa čl.

19 ods. 2 ústavy a čl. 8 dohovoru.

79.

Ochrana osobných údajov prispievateľov.

Pokiaľ ide o ochranu osobných údajov prispievateľov – fyzických osôb, je nutné nevyhovieť

žiadosti o posúdenie súladu napadnutej právnej úpravy s generálnou normou podľa

čl. 16 ods. 1 ústavy

, ako aj súladu s

čl. 22 ústavy

, ktorá sa dotýka utajovaného sledovania komunikácie medzi osobami (PL. ÚS 25/2019,

body 34 – 36). Posúdenie napadnutej právnej úpravy sa týka iba súladu s

čl. 19 ods. 3 ústavy

a súvisiacou judikatúrou ústavného súdu (PL. ÚS 25/2019, PL. ÚS 10/2014).

80.

Pokiaľ ide o čl. 8 dohovoru, z judikatúry ESĽP plynie, že ochrana osobných údajov

má zásadný význam pre uplatňovanie práva osoby na rešpektovanie súkromného a rodinného

života, ako je zaručené v čl. 8 dohovoru. Ak došlo k zhromažďovaniu údajov o konkrétnej

osobe, spracúvaniu alebo používaniu osobných údajov alebo zverejneniu príslušného

materiálu spôsobom alebo v rozsahu, ktorý presahuje bežne predpokladateľný rámec,

vznikajú otázky týkajúce sa súkromného života. Vnútroštátne právo musí poskytovať

primerané záruky, aby sa zabránilo akémukoľvek takémuto použitiu osobných údajov,

ktoré by mohlo byť v rozpore so zárukami čl. 8 (rozsudok veľkého senátu z 27. 6. 2017

vo veci Satakunnan Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy proti Fínsku, sťažnosť č. 931/13,

body 136 – 138).

81.

Podľa ESĽP boj proti kriminalite (najmä organizovanému zločinu a terorizmu) závisí

do veľkej miery od využívania moderných vedeckých techník vyšetrovania a identifikácie

(rozsudok veľkého senátu zo 4. 12. 2008 vo veci S. a Marper proti Spojenému kráľovstvu,

sťažnosti č. 30562/04 a č. 30566/04, bod 105). Keďže ochrana osobných údajov má zásadný

význam pre uplatňovanie práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, vnútroštátne

právo musí poskytovať primerané záruky, aby sa zabránilo akémukoľvek použitiu osobných

údajov, ktoré by mohlo byť v rozpore so zárukami čl. 8 dohovoru (rozsudok zo 4. 7.

2023 vo veci Glukhin proti Rusku, sťažnosť č. 11519/20, bod 75). Ani existencia verejného

záujmu na poskytovaní prístupu k veľkému množstvu daňových údajov a na ich zbere nemusí

nutne znamenať, že je aj verejný záujem na hromadnom šírení takýchto „surových“ údajov

v nezmenenej podobe bez akéhokoľvek analytického spracovania (rozsudok Satakunnan

Markkinapörssi Oy a Satamedia Oy proti Fínsku, bod 175).

82.

ESĽP posudzoval aj opatrenia, ktoré znamenali zverejnenie osobných údajov fyzickej

osoby zo strany spracovateľa údajov verejnosti. Dospel k záveru o porušení čl. 8 dohovoru

pre povinné zverejňovanie osobných údajov sťažovateľa vrátane jeho mena a adresy bydliska

daňovým orgánom na jeho webovej stránke v zozname najväčších daňových dlžníkov. Aj

napriek možnej oprávnenosti verejného záujmu na zverejnení takéhoto zoznamu zákon

dostatočne nezvážil, do akej miery bolo zverejnenie všetkých údajov nevyhnutné na

dosiahnutie pôvodného účelu ich zberu v záujme hospodárskeho blahobytu krajiny. Hoci

ESĽP uznal, že zámerom zákona bolo posilniť dodržiavanie daňových povinností a že

doplnenie adresy bydliska daňovníka zabezpečilo presnosť zverejňovaných informácií,

nezdalo sa, že by zákon zvažoval prijatie opatrení na vypracovanie primerane prispôsobených

reakcií s ohľadom na zásadu minimalizácie údajov (rozsudok z 9. 3. 2023 vo veci L.

B. proti Maďarsku, sťažnosť č. 36345/16, bod 137).

83.

Meno a priezvisko ako osobné údaje.

Vo vzťahu k napadnutej právnej úprave je prvom rade nutné posúdiť, či samotné meno

a priezvisko prispievateľa možno považovať za osobné údaje. Článok 4 ods. 1 GDPR definuje

osobné údaje ako akékoľvek informácie týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej

fyzickej osoby. V zmysle GDPR preto meno a priezvisko osoby môže aj bez dodatočných

informácií predstavovať osobné údaje v závislosti od miery, do akej je možné osobu

identifikovať. Keďže napadnutá právna úprava s výnimkou prahovej hodnoty výšky príspevku

ďalej neobmedzuje okruh fyzických osôb, ktoré môžu poskytnúť príspevok pre MVO, nie

je vylúčené, že v kontexte verejnej známosti alebo špecifickosti mena a priezviska

bude určitá fyzická osoba ľahko identifikovateľná. Prirodzene, platí aj opak, že pokiaľ

meno a priezvisko fyzickej osoby bude dostatočne generické a bežné, bez ďalších údajov

ju nebude možné považovať za identifikovateľnú.

84.

Nejednoznačnosť, či napadnutou právnou úpravou môže dôjsť k identifikovateľnosti

fyzickej osoby, nespôsobuje, že by ju nebolo možné posudzovať aj z hľadiska ochrany

osobných údajov. V prípade zmiešaného okruhu fyzických osôb (identifikovateľných a

neidentifikovateľných) sa vždy uplatní vyšší štandard ochrany (PL. ÚS 25/2019, bod

39). Ak tu teda existuje množina osôb, ktorej časti je nutné poskytnúť ochranu aj

z pohľadu

čl. 19 ods. 3 ústavy

, je nutné prikloniť sa k nej, aj keď iná časť tejto množiny nebude čiastočne či vôbec

identifikovateľná vzhľadom na generický charakter svojho mena a priezviska. Napadnutá

právna úprava, ktorá síce obmedzuje zverejnenie osobných údajov širokej verejnosti

len na meno a priezvisko, je tak pre svoju nediferencovanosť a všeobecnosť spôsobilá

odhaliť konkrétnu identitu fyzickej osoby, ktorá poskytla príspevok, pokiaľ je jej

meno a priezvisko dostatočne špecifické alebo verejnosti známe. Meno a priezvisko

fyzických osôb, ktoré majú byť obsiahnuté vo výkazoch MVO, v napadnutej právnej úprave

je preto nutné považovať za osobné údaje. Nepochybne takisto dochádza aj k spracúvaniu

osobných údajov, a to ich zberom, ako aj ich zverejnením podľa čl. 4 ods. 2 GDPR.

Ak zverejnenie osobných údajov fyzickej osoby môže viesť k jej identifikácii, dochádza

k spracúvaniu osobných údajov, ktoré musí byť odôvodnené jedným z právnych základov

uvedených v čl. 6 GDPR.

85.

Rozsah osobných údajov a spôsob ich spracúvania.

V rámci napadnutej právnej úpravy dochádza k tomu, že sa od prahovej hodnoty ročného

príspevku pre MVO a v prípade niektorých MVO aj od prahovej hodnoty príjmu za rok

zbierajú a zverejňujú osobné údaje o prispievateľoch v rozsahu meno a priezvisko.

Z toho plynie, že rozsah osobných údajov, teda meno a priezvisko, je pomerne úzky.

Ďalej však už napadnutá právna úprava neobmedzuje spracúvanie osobných údajov. Osobitne

je potrebné zdôrazniť, že napadnutá právna úprava umožňuje zverejnenie osobných údajov

plošným a neobmedzeným spôsobom. Zber osobných údajov takisto nie je náhodný, ale

spája sa s povinnosťou takéto osobné údaje zverejniť. Účel použitia je podľa stanoviska

vlády ten, aby verejnosť mala uvedené osobné údaje k dispozícii, čo viaže v širšom

kontexte cieľa transparentnosti verejného života a transparentnosti MVO.

86.

Podobne, ako to bolo v prípade posúdenia súladu s

čl. 19 ods. 2 ústavy

, aj pri

čl. 19 ods. 3 ústavy

je nutné posúdiť, či takéto zhromažďovanie a zverejňovanie osobných údajov sleduje

legitímny cieľ a či je napadnutá právna úprava proporcionálna sledovanému cieľu. Vo

vzťahu k legitimite cieľa je pritom vhodné odkázať na posúdenie k

čl. 19 ods. 2

, keďže ciele právnej úpravy nie sú diferencované z hľadiska ich potenciálnych zásahov

do konkrétnych základných práv. Keďže ciele, ktoré sú sledované právnou úpravou, sú

legitímne v rozsahu, ako to už bolo definované, pričom osobitne je nutné odkázať na

široko koncipovaný cieľ transparentnosti, je nutné posúdiť vhodnosť a nevyhnutnosť

právnej úpravy aj s ohľadom na vyvažovanie tohto cieľa s prihliadnutím na ochranu

osobných údajov.

87.

Vhodnosť a vnútorná rozpornosť cieľa právnej úpravy.

K vhodnosti právnej úpravy je nutné uviesť, že v stanovisku vlády je zrejmý logický

rozpor a protirečivosť jednotlivých argumentov. Vláda vo vzťahu k transparentnosti

na jednej strane deklaruje, že zverejňovanie mena a priezviska prispievateľov bolo

zavedené pre účely toho, aby verejnosť zistila identitu darcov, ale na druhej strane

zároveň uvádza, že rozsah zverejňovaných údajov nespôsobuje, že by konkrétna osoba

bola identifikovateľná. Cieľ napadnutej právnej úpravy je možné dosiahnuť len čiastkovo,

a to v prípade, že meno a priezvisko bude dostatočne jedinečné alebo verejnosti známe,

že nebude existovať pochybnosť o tom, kto konkrétne je prispievateľom MVO. Napadnutá

právna úprava tak svoj cieľ dosiahne len v obmedzenom rozsahu.

88.

V prípade napadnutej právnej úpravy nie je zrejmé, akým spôsobom jej predkladatelia

vyvažovali cieľ transparentnosti a boja proti trestnej činnosti s ochranou osobných

údajov prispievateľov MVO. Snaha o vyvažovanie napadnutej právnej úpravy vo vzťahu

k právu na súkromie prispievateľov je zrejmá až z vyjadrení v tomto konaní. Ani tie

však neposkytujú dostačujúce odpovede na otázku, prečo nepostačovala aj miernejšia

forma zásahu do základného práva na súkromie a na ochranu osobných údajov prispievateľov.

Právna úprava pritom dostatočne nevymedzuje ani dostatočne špecifický a konkrétny

účel spracúvania osobných údajov, nestanovuje podmienky a rozsah spracúvania osobných

údajov a ani dobu uchovávania údajov.

89.

Vo vzťahu k cieľu boja proti trestnej činnosti je napokon nutné odkázať na odôvodnenie

posúdenia súladu napadnutej právnej úpravy s

čl. 19 ods. 2

, keď predchádzajúca právna úprava poskytovala vyváženú možnosť transparentnosti a

zároveň ochrany súkromia prispievateľov anonymizáciou ich osobných údajov. Je oprávnené,

že štát zriaďuje a vedie databázy na predchádzanie a odhaľovanie trestnej činnosti

(policajné databázy, databázy s biologickými údajmi), no takéto databázy však nie

sú verejne dostupné. Ani existencia možného verejného záujmu na povinnosti vedenia

osobných údajov prispievateľov ešte neospravedlňuje plošné a len čiastočne diferencované

zverejňovanie týchto údajov. Nie je totiž zrejmé, prečo by malo dôjsť k zverejňovaniu

osobných údajov (hoci aj v obmedzenom rozsahu) verejnosti len pre samotné „

právo verejnosti poznať prispievateľov MVO

“. Zverejňovanie osobných údajov prispievateľov MVO tak z toho pohľadu nie je nevyhnutné.

Aj Súdny dvor zdôrazňuje, že voľný prístup a následné nekontrolované spracúvanie informácií

o súkromných osobách, ktoré sú prístupné neobmedzenému počtu osôb, môže viesť k riziku,

že tretie osoby budú mať neobmedzený prístup k vymedzeným informáciám a údajom o prispievateľoch

(ich materiálnej a finančnej situácii) z dôvodov, ktoré nijako nesúvisia s cieľom

sledovaným napadnutým zákonom (C-37/20 a C-601/20).

90.

Napadnutá právna úprava pre dosiahnutie cieľa transparentnosti spojeného so zistením

identity prispievateľov, ktorá súčasne zavádza neistú identifikovateľnosť prispievateľov,

je vnútorne rozporuplná, a preto na dosiahnutie tohto cieľa nevhodná. Vo vzťahu k

cieľu boja proti trestnej činnosti je potrebné dospieť k rovnakému záveru ako pri

posúdení práva na súkromie prispievateľov MVO. Napadnutá právna úprava nie je nevyhnutná,

keďže tento cieľ mohla dosiahnuť dostatočne účinne aj pred prijatím napadnutej právnej

úpravy, a to s menšou mierou zásahu do osobných údajov prispievateľov MVO. Z uvedených

dôvodov je napadnutá právna úprava v rozpore aj s

čl. 19 ods. 3 ústavy

a čl. 8 dohovoru.

91.

Ochrana mena, osobnej cti a dobrej povesti prispievateľov.

K možnosti, že napadnutou právnou úpravou dôjde k zásahu do mena a osobnej cti konkrétnych

fyzických osôb, ako aj dobrej povesti právnických osôb, ktoré prispeli MVO podľa

čl. 19 ods. 1 ústavy

, je nutné uviesť, že ide o potenciál, ktorý napadnutá právna úprava môže mať, pokiaľ

budú zverejňované údaje o prispievateľoch, ich majetkových pomeroch a preferenciách

ich podpory konkrétnym MVO. Ochrana mena, osobnej cti a dobrej povesti je tu úzko

spätá s ochranou súkromia prispievateľov. Keďže už v prípade posúdenia práva na súkromie

bolo uzavreté, že ciele napadnutej právnej úpravy nie sú primerané k samotnej právnej

úprave, ani potenciálne zásahy do práva na ochranu dobrého mena a cti fyzických osôb

a dobrej povesti právnických osôb nemôžu ospravedlniť ciele sledované napadnutou právnou

úpravou.

92.

Nie je možné vylúčiť, že neobmedzený počet prispievateľov dotknutých takouto právnou

úpravou spôsobí nepredvídateľnosť v možnosti zneužitia a negatívneho vykresľovania

mena a priezviska fyzickej osoby, ktorá prispela na činnosť MVO, a obdobne aj údajov

o právnickej osobe. Osobitne znevažujúco to môže pôsobiť v prípade, keď uvedené údaje

sa budú šíriť prostredníctvom médií alebo sociálnych sietí, ktoré majú silný celospoločenský

dosah a môžu spôsobiť ujmu do mena a osobnej cti fyzických osôb, ako aj dobrej povesti

právnických osôb. V prípade fyzických osôb môže následne dôjsť aj k ohrozeniu ich

bezpečnosti, pokiaľ v prostriedkoch na šírenie informácií dôjde k negatívnemu vykresľovaniu

MVO. Z toho dôvodu je nutné uzavrieť, že napadnutou právnou úpravou došlo aj k zásahu

do

čl. 19 ods. 1 ústavy

.

III.2.b Ochrana základných práv MVO

93.

Ochrana súkromia MVO.

Vo vzťahu k MVO namieta verejný ochranca práv zásah do práva na súkromie, konkrétne

práva na informačné sebaurčenie tým, že MVO je povinná zverejňovať informácie o zdrojoch

svojho financovania. Z rovnakých dôvodov, ako to bolo uvedené v prípade prispievateľov

MVO, je nutné posúdiť námietky navrhovateľov a verejného ochrancu práv z hľadiska

čl. 19 ods. 2 ústavy

a čl. 8 dohovoru. Posúdeniu súladu s

čl. 16 ods. 1

a

čl. 22 ods. 1 ústavy

preto nebolo vyhovené. Pokiaľ ide o posúdenie práva na informačné sebaurčenie MVO

v kontexte napadnutej právnej úpravy, je nutné vztiahnuť odôvodnenie týkajúce sa posúdenia

legitimity cieľov, ktoré táto právna úprava sleduje aj na ochranu súkromia MVO. Vzhľadom

na to, že navrhovatelia napadnutej právnej úpravy neuviedli samostatne osobitné dôvody,

ktorými by odôvodnili obmedzenie práva na súkromie MVO a osobitne ich informačného

sebaurčenia a dôvodov na sprístupňovanie informácií o nakladaní s vlastným majetkom,

nebol dôvod nevztiahnuť záver absencie primeranosti zásahu do práva na súkromie prispievateľov

aj na ochranu súkromia MVO. Preto napadnutou právnou úpravou došlo k zásahu do práva

na súkromie MVO podľa

čl. 19 ods. 2 ústavy

a čl. 8 dohovoru.

94.

Rozsah pôsobnosti

čl. 29 ústavy

.

Pokiaľ ide o zásah do slobody združovania, v zmysle predchádzajúcej judikatúry sa

ochrana poskytovaná

čl. 29 ods. 1 ústavy

nevzťahuje na neziskové organizácie, nadácie ani na neinvestičné fondy (PL. ÚS 11/2010).

Posúdenie, či napadnutou právnou úpravou nedošlo k zásahu do základného práva podľa

tohto článku, sa preto týka len občianskych združení a organizácií s medzinárodným

prvkom.

95.

Základné vymedzenie.

Právo slobodne sa združovať predstavuje jeden zo základných pilierov demokratickej

a pluralitnej spoločnosti, keďže umožňuje občanom konať kolektívne v oblastiach spoločného

záujmu (rozsudok vo veci Tebieti Mühafize Cemiyyeti a Israfilov proti Azerbajdžanu,

č. 37083/03, bod 53). Podstatou združovacieho práva je ústavná garancia možnosti zakladať

právne subjekty na spoločné presadzovanie záujmov bez zásahov štátnej moci. Základné

právo na združovanie sa zakladá na princípe oddelenosti od štátu, princípe členskej

samosprávy, do ktorej štát nesmie nijak zasahovať, a na samosprávnom princípe vo vzťahu

k vnútornej štruktúre združenia. Ústavný súd (PL. ÚS 3/2016) vylučuje previazanosť

realizácie tohto základného práva s výkonom verejnej moci (Krunková, A. Komentár k

čl. 29 ústavy, In: Orosz, Svák a kol. Ústava Slovenskej republiky – komentár, s. 384

– 388).

96.

Judikatúra ESĽP.

Podľa ESĽP nemôže inak legitímny cieľ zvýšenia transparentnosti MVO odôvodniť právne

predpisy, ktoré sú založené na domnienke, že akákoľvek finančná podpora od iného subjektu

a akákoľvek organizácia občianskej spoločnosti, ktorá takúto pomoc prijíma, sú bez

ďalšieho náchylné ohroziť politické záujmy štátu a schopnosť jeho inštitúcií fungovať

bez zasahovania. Regulačný rámec musí zodpovedať prípadom dostatočne závažného ohrozenia

základného záujmu spoločnosti, ktorému majú tieto povinnosti zabrániť (rozsudok vo

veci Ecodefence a ďalší proti Rusku zo 14. 6. 2022, sťažnosť č. 9988/13 a 60 ďalších,

bod 166). Neprimeraný zásah do slobody združovania môže predstavovať aj uloženie ďalších

nadmerných povinností v podobe zverejňovania informácií a ďalších administratívnych

povinností, ktoré spôsobujú značnú finančnú a organizačnú záťaž (rozsudok vo veci

Ecodefence a ďalší proti Rusku, bod 159).

97.

Občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom fakticky vedú zoznamy svojich

prispievateľov.

Pokiaľ ide o možnosť neprimeranej administratívnej záťaže pre občianske združenia

a organizácie s medzinárodným prvkom tým, že budú viesť a zverejňovať výkazy, je nutné

vychádzať z predpokladu, že drvivá väčšina občianskych združení a organizácií s medzinárodným

prvkom vedie, aspoň v minimálnej miere, zoznam prispievateľov a príspevkov v podobe

darov, pôžičiek, dotácií alebo iných foriem pomoci, keďže nevyhnutne musia predpokladať,

na aké výdavky môžu využiť svoje príjmy. Právna úprava, ktorá ukladá povinnosť viesť

zoznam prispievateľov a príspevkov a výdavkov, preto nemôže byť neprimerane administratívne

zaťažujúca. Napadnutá právna úprava nie je navyše ani duplicitná, pokiaľ ide o údaje

uvádzané vo výročnej správe a výkaze. Preto je nutné uzavrieť, že povinnosť viesť

prehľady príjmov a výdavkov a prispievateľov nemôže sama predstavovať neprimeranú

administratívnu záťaž pre občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom.

98.

Zverejňovanie výkazov obsahujúcich dary a darcov.

Ani v prípade samotného zverejňovania v jednoduchej podobe nemožno hovoriť o neprimeranej

administratívnej záťaži pre občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom,

pokiaľ nemajú povinnosť komplikovane upravovať a spracúvať tieto údaje. To je zrejmé

aj z doterajšej praxe, keďže mnohé občianske združenia a organizácie s medzinárodným

prvkom vo svojich výročných správach už teraz svoje príjmy a výdavky vrátane zdrojov

svojich príjmov a kategorizáciu výdavkov zverejňujú.

99.

K zásahu do

čl. 29 ústavy

došlo ako sekundárny účinok.

Právna úprava by však ani nepriamo nemala viesť k praxi, ktorá by fakticky smerovala

k neprimeranému zaťažovaniu občianskych združení a organizácií s medzinárodným prvkom

a následne aj k faktickému ohrozeniu ich existencie. Hoci nutnosť viesť výkazy a ani

zverejňovanie prispievateľov a príspevkov sama osebe nezasahuje do slobody združovania,

môže do nej zasiahnuť ako druhotný účinok tak, že prispievateľov od podpory občianskych

združení a organizácie s medzinárodným prvkom odradí a následne ohrozí ich fungovanie,

prípadne že bude mať odradzujúci účinok na to, aby takéto občianske združenia vôbec

vznikli.

100.

Napadnutá právna úprava k sťaženiu vzniku, fungovania alebo existencie občianskych

združení a organizácií s medzinárodným prvkom smeruje, keďže ich existencia významne

závisí od financovania z prostriedkov, ktoré poskytujú priamo dotknutí prispievatelia.

Je nepochybné, že spojenie zverejnenia mena a priezviska, ako aj výšky príspevku prispievateľa

MVO s možnosťou šíriť akékoľvek vyobrazenie takýchto prispievateľov v mediálnom priestore

a na sociálnych sieťach môže mať odradzujúci účinok na prispievateľov. Povinnosť zverejňovať

výkazy transparentnosti a zoznamy prispievateľov môžu spôsobiť pokles finančných prostriedkov

zo súkromných zdrojov a zvýšiť výdavky štátu na realizáciu služieb vo verejnom záujme,

čo by následne mohlo prispieť aj k vytvoreniu atmosféry všeobecnej nedôvery voči MVO.

101.

Je preto v zmysle čl. 29 ods. 3 ústavy posúdiť, či takéto obmedzenie bolo v demokratickej

spoločnosti nevyhnutné pre ochranu práv iných alebo na ochranu verejného poriadku,

na ktoré sa odvoláva vláda vo svojom vyjadrení. Je nutné podotknúť, že odôvodnenie

obmedzenia práva na slobodu združovania nie je uvedené v dôvodovej správe a ani sa

nenachádza v iných dostupných dokumentoch k napadnutému zákonu. Odôvodnenie sa nachádza

až vo vyjadrení vlády. Ani takéto dodatočné vyjadrenie však neobsahuje konkrétne a

dostatočne závažné dôvody, ktoré by ospravedlnili obmedzenie slobody združovania,

keďže vláda sa obmedzuje len na konštatovanie o práve na informácie a práve zúčastňovať

sa na správe vecí verejných a na konštatovanie o prevencii konfliktu záujmov, korupcie,

prania špinavých peňazí a o prevencii pred zneužívaním neziskových organizácií na

uskutočňovanie činností vyhradených politickým stranám. Tieto dôvody nijak nerozvádza

a nekonkretizuje, prečo je daná právna úprava nevyhnutná v demokratickej spoločnosti.

102.

Kumulácia príjmov.

Absenciu proporcionality právnej úpravy zvýrazňuje verejným ochrancom namietaná kumulácia

príjmov ustanovená v prípade občianskych združení a organizácií s medzinárodným prvkom.

V takom prípade sa čiastočne narúša samotná myšlienka hranice ročných príjmov 35 000

eur, keďže sa nerozlišuje veľkosť ani druh ďalšej MVO (kumulácia je naviazaná nielen

na občianske združenia a organizácie s medzinárodným prvkom), ktorá je touto úpravou

dotknutá. Osobitne nevhodná je táto úprava v prípade, ak jedna fyzická osoba zastáva

funkciu štatutárneho orgánu v inej MVO, ktorej predmet činnosti je podstatne odlišný

ako v prípade občianskeho združenia alebo organizácie s medzinárodným prvkom. Dôsledkom

takejto právnej úpravy, ktorá síce má zabrániť obchádzaniu zákona, je nediferencované

stotožňovanie majetku rôznych MVO, čoho dôsledkom môže byť to, že aj pomerne malé

MVO s nedostatočným administratívnym aparátom a financiami prejdú do režimu ďalších

administratívnych povinností. To môže vytvoriť personálny, finančný, a tak aj existenčný

zásah do fungovania takýchto MVO.

103.

Záver.

Je nutné uzavrieť, že napadnutá právna úprava nie je nevyhnutná v demokratickej spoločnosti,

keďže kombinácia nových administratívnych povinností a odradzujúceho účinku spôsobeného

zverejňovaním údajov a výšky príspevku prispievateľov môže viesť k tomu, že občianske

združenia a organizácie s medzinárodným prvkom nebudú schopné vykonávať činnosti a

presadzovať ciele, pre ktoré boli založené. Neprimerané obmedzenie zásahu do slobody

združovania nebolo rozptýlené ani odôvodnením vlády ochranou práv iných a verejného

poriadku. Z uvedených dôvodov preto napadnutá právna úprava nie je v súlade ani s

čl. 29 ods. 1

a

3 ústavy

.

III.2.c Slobodný prístup k informáciám a MVO ako povinné osoby

104.

Úvod.

Napadnutá právna úprava zavádza do infozákona medzi povinné osoby aj MVO, pokiaľ

sú prijímateľmi verejných prostriedkov. V tejto súvislosti je nutné posúdiť možný

zásah do

čl. 26 ods. 5

a

čl. 29 ods. 1

a

4 ústavy

, a to aj s ohľadom na verejným ochrancom práv deklarovaným princípom demokratického

a právneho štátu podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Konkrétne je najprv nevyhnutné preskúmať, či

čl. 26 ods. 5 ústavy

poskytuje dostatočný právny základ na zakotvenie MVO medzi povinné osoby podľa infozákona.

105.

Rozsah subjektov povinných poskytovať informácie podľa

čl. 26 ods. 5 ústavy

.

Cieľ transparentnosti nakladania s verejnými prostriedkami nepochybne predstavuje

legitímny cieľ právnej úpravy. Napadnutá právna úprava však uvedený cieľ dosahuje

tak, že MVO ukladá povinnosť poskytovať informácie, ktorá je stanovená pre orgány

verejnej moci alebo subjekty, ktoré majú aspoň čiastočne verejnoprávny charakter.

Aj napriek tomu, že

čl. 26 ods. 5 ústavy

úplne nevylučuje uloženie povinnosti poskytovať informácie aj niektorým subjektom

súkromnoprávneho charakteru (I. ÚS 236/06), je nevyhnutné zdôrazniť, že aj v prípadoch

takýchto subjektov je prítomný, aspoň čiastočne, verejnoprávny charakter alebo prvok.

To vyplýva v prvom rade zo samotného

čl. 26 ods. 5

, ktorý odkazuje len na orgány verejnej moci. Uvedená úprava bola následne premietnutá

do rozsahu okruhu osôb povinných sprístupňovať informácie podľa

§ 2 infozákona

, rozsahu informácií podľa

§ 3 ods. 2

a 3 infozákona, ako aj rozsahu povinne zverejňovaných informácií podľa

§ 5 ods. 1 infozákona

. V prípade právnických osôb podľa § 2 ods. 3 ide len o tie subjekty, v ktorých majú

povinné osoby podľa § 2 ods. 1 a 2, teda orgány verejnej moci alebo verejnoprávne

korporácie, väčšinovú účasť a zároveň majú v týchto spoločnostiach kontrolu. Pokiaľ

ide o zdravotné poisťovne, tie hospodária s finančnými prostriedkami, ktoré fyzické

osoby odvádzajú povinne na zdravotnom poistení.

106.

Absencia verejnoprávneho charakteru MVO.

V prípade MVO však úplne absentuje akýkoľvek verejnoprávny prvok. Skutočnosť, že

niektoré MVO vykonávajú činnosti, ktoré možno považovať za činnosti vo verejnom záujme,

nemožno stotožňovať s tým, že by MVO mali súčasne aj verejnoprávny charakter alebo

vykonávali verejnú moc (PL. ÚS 19/2014). Zo súkromnoprávneho charakteru MVO, ako aj

z princípu ich oddelenosti od štátu vyplýva, že ústava v zásade neumožňuje prenos

výkonu verejnej moci na subjekty, ktoré nemajú žiadny verejnoprávny prvok, prípadne

nie sú zriadené zákonom a nepredstavujú ani orgány záujmovej samosprávy. Rozširovanie

povinnosti poskytovať informácie podľa čl. 26 ods. 5 aj na súkromnoprávne subjekty

je preto nutné uskutočňovať len reštriktívne. V tomto zmysle je nutné vykladať aj

§ 2 ods. 5 infozákona

, ktorý neposkytuje blanketné oprávnenie na to, aby bol akýkoľvek subjekt súkromného

práva ustanovený zákonom ako povinná osoba.

107.

Nová administratívna záťaž má byť ukladaná primárne verejnoprávnym subjektom, nie

MVO.

Uloženie novej povinnosti pre MVO, ktoré nemajú verejnoprávny charakter, má značný

potenciál viesť k ich neprimeranej administratívnej záťaži, ktorá následne môže vyústiť,

osobitne v prípade menších MVO bez potrebného administratívneho aparátu, k zahlteniu

žiadosťami o poskytnutie informácií v takom rozsahu, že obmedzí primárnu činnosť,

pre ktorú boli založené. Administratívna záťaž pre MVO je dokonca širšia než v prípade

fyzických alebo právnických osôb, ktorým zákon zveruje rozhodovať o právach a povinnostiach

v oblasti verejnej správy, keďže v prípade týchto osôb infozákon ich povinnosti obmedzuje

na ich rozhodovaciu činnosť, zatiaľ čo v prípade MVO ich povinnosti takto obmedzené

nie sú. Administratívne zahltenie navyše môže nastať osobitne v prípadoch, v ktorých

dôjde k aspoň čiastočnému nevyhoveniu žiadosti o informácie, keďže aj na prípadné

neopodstatnené alebo nekvalifikované žiadosti je nutné zo strany MVO kvalifikovane

odpovedať. V prípade aspoň čiastočného nevyhovenia žiadosti to napokon môže viesť

aj k zahlcovaniu ďalších povinných osôb podľa infozákona, ktoré MVO verejné prostriedky

poskytli. Ak totiž MVO žiadosti o poskytnutie informácie hoci len sčasti nevyhovie,

je povinná podať povinnej osobe, ktorá jej poskytla verejné prostriedky, vecne odôvodnený

podnet na vydanie rozhodnutia.

108.

Možnosť šikanóznej aplikácie napadnutej právnej úpravy.

Napadnutá právna úprava má zároveň vážny a reálny potenciál pôsobiť tak, aby bola

voči MVO použitá šikanózne. Nič totiž nebráni tomu, aby iné subjekty zahltili MVO,

ktorá následne nebude schopná plniť účel, na ktorý bola založená. Pritom sa takáto

záťaž týka nielen administratívnych povinností, ale aj súvisiacej finančnej a personálnej

schopnosti ich plnenia. Šikanózne zahltenie môže byť spôsobené nielen oprávnenými

žiadosťami o informácie, ale aj žiadosťami, ktorými dôjde k nevyhoveniu alebo ktoré

budú síce zjavne bezdôvodné, avšak MVO sa s nimi budú musieť vysporiadať. Takáto administratívna

záťaž a jej konkrétne dôsledky môžu následne predstavovať aj sekundárny zásah do práva

podľa čl. 29 ods. 1 ústavy, keďže bude ohrozovať fungovanie a existenciu MVO, prípadne

bude mať odradzujúci účinok od ich zakladania. Takúto administratívnu záťaž s ohľadom

na charakter MVO treba vnímať odlišne ako administratívnu záťaž iných, typicky verejnoprávnych

subjektov, u ktorých možno predpokladať personálne a materiálne vybavenie, prostredníctvom

ktorého sa môžu vyrovnať s informačným fillibusteringom (PL. ÚS 6/2025, bod 59) bez

podstatného obmedzenia, či dokonca znemožnenia realizácie činností a aktivít, na ktoré

boli založené.

109.

Diskriminácia voči iným subjektom súkromného práva.

Napadnutá právna úprava navyše neobsahuje zdôvodnenie rozlíšenia MVO od iných subjektov

súkromného práva. Z odôvodnenia napadnutej právnej úpravy nie je zrejmé, prečo by

práve MVO mali byť osoby povinné podľa infozákona, ak finančnú pomoc vo forme dotácií

alebo príspevkov z verejných zdrojov získavajú aj iné súkromnoprávne subjekty. Napadnutá

právna úprava tak bezdôvodne zavádza v rovnakých prípadoch odlišné zaobchádzanie,

keď povinnosť uloženú pre MVO neukladá aj iným subjektom v rovnakom postavení. Predkladatelia

napadnutej právnej úpravy dostatočne nevysvetlili dôvod, pre ktorý je status povinnej

osoby vyhradený špecificky samotným MVO.

110.

Informáciami už disponujú orgány verejnej moci, ktoré verejné prostriedky poskytli.

Napadnutou právnou úpravou navyše dochádza k duplicite povinností, keďže povinnosti

poskytnúť informácie v prípade verejných zdrojov majú už verejné orgány, ktoré uvedené

zdroje poskytujú. Samotný poskytovateľ verejných prostriedkov vo forme dotácií, finančných

príspevkov, darov alebo iných foriem pomoci pre MVO je v zmysle infozákona povinnou

osobou, od ktorej je možné získať nevyhnutné informácie. Z čl. 26 ods. 5 ústavy vyplýva

predovšetkým to, aby existovala možnosť požadovať informácie od takého subjektu, ktorý

verejné prostriedky poskytuje, a až následne od subjektu, ktorý verejné prostriedky

prijíma. Pokiaľ sú relevantné a primerané informácie spôsobilé poskytovať subjekty,

ktoré verejné prostriedky poskytli, nie je primerané požadovať rovnaké informácie

aj od prijímateľa, osobitne pokiaľ ide o súkromnoprávny subjekt.

111.

Pokiaľ existuje obava, že verejné prostriedky budú zneužité alebo že s nimi bude

nakladané nehospodárne, je vhodné pripomenúť, že nič nebráni tomu, aby dochádzalo

ku kontrole nakladania s verejnými prostriedkami aj iných než verejnoprávnych subjektov,

ktoré už v súčasnosti existujú, a to buď formou kontroly orgánmi, alebo subjektmi,

ktoré verejné prostriedky poskytli, prípadne inými kontrolnými orgánmi verejnej moci

(napríklad orgány finančnej správy). Výsledky kontroly sú verejnoprávne inštitúcie

takisto povinné sprístupňovať podľa infozákona. Zmluvy o poskytnutí dotácie, finančného

príspevku alebo finančného daru sú navyše zverejňované v Centrálnom registri zmlúv.

Z uvedeného preto neplynie, že by bolo vhodné prenášať povinnosti poskytovať informácie

na súkromnoprávny subjekt bez akéhokoľvek verejnoprávneho charakteru, keďže relevantnými

informáciami už disponujú orgány, ktoré verejné prostriedky poskytli. V tejto súvislosti

možno poukázať na už existujúce nástroje, akými je zákon č.

526/2010 Z. z.

o poskytovaní dotácií v pôsobnosti Ministerstva vnútra Slovenskej republiky v znení

neskorších predpisov alebo zákon č.

299/2020 Z. z.

o poskytovaní dotácií v pôsobnosti Ministerstva kultúry Slovenskej republiky v znení

neskorších predpisov, ktoré upravujú evidenciu zmlúv o poskytnutí dotácie, zverejňovanie

informácií o dotáciách a kontrolu ich poskytnutia a použitia.

112.

Nevhodná je rovnako aj subordinácia MVO voči orgánom verejnej moci, keďže MVO sú

viazané právnym názorom orgánu verejnej moci po vrátení vecne odôvodneného podnetu

na vydanie rozhodnutia o nesprístupnení informácií na ďalšie konanie. Napadnutá právna

úprava svojím duchom, zámerom a znením premieňa MVO na verejnoprávne subjekty, od

ktorých vyžaduje postupy typické pre správne orgány, čo je z hľadiska požiadavky na

autonómiu MVO a ich oddelenosť od štátu v zmysle

čl. 29 ods. 4 ústavy

neprípustné.

113.

Záver k infozákonu.

Napadnutá právna úprava bez dostatočného dôvodu prenáša povinnosti typické pre verejnoprávne

subjekty na MVO, ktoré takýto charakter nemajú. Dôsledkom takejto právnej úpravy je

neprimeraná administratívna záťaž, ktorá môže viesť aj k šikanóznemu konaniu od iných

subjektov a následne aj k vážnemu zásahu do samotnej podstaty činnosti, pre ktorú

boli MVO založené. Je spôsobilá ohroziť existenciu MVO a vedie k tomu, že môže odradiť

od vzniku nových MVO. Takúto koncepciu nemožno považovať za súladnú s referenčnými

normami uvedenými navrhovateľmi a verejným ochrancom práv a ani so všeobecným konštatovaním

o právnom a demokratickom štáte v

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Preto je nutné uzavrieť, že napadnutá právna úprava nie je v súlade s

čl. 26 ods. 5

a

čl. 29 ods. 1

a

4 ústavy

v spojení s

čl. 1 ods. 1 ústavy

.

114.

Povinnosť poskytovať informácie podľa zákona o nadáciách.

Pokiaľ ide o vládou uvádzanú skutočnosť, že od roku 2002 sú medzi povinné osoby podľa

infozákona zaradené aj nadácie, je potrebné uviesť, že ani uplynutie takého dlhého

času nespôsobuje automaticky súlad uvedeného ustanovenia s ústavou. Podľa § 39 zákona

o nadáciách nadácia poskytuje informácie o svojej činnosti a nakladaní s majetkom

ako povinné osoby podľa infozákona. Naopak, odôvodnenie, ktoré viedlo k rozporu napadnutej

právnej úpravy a jej ustanovení týkajúcich sa infozákona s ústavou, je potrebné vztiahnuť

aj na § 39 zákona o nadáciách, ktoré nemožno považovať za súladné s

čl. 26 ods. 5 ústavy

. Tak to predpokladá

§ 89 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len ,,zákon o ústavnom súde“), podľa ktorého ak ústavný

súd v konaní o súlade právnych predpisov zistí nesúlad preskúmavaného právneho predpisu

nižšej právnej sily, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s právnym predpisom

vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a pritom v priamej vecnej súvislosti

s predmetom svojho prieskumu zistí nesúlad aj ďalšieho právneho predpisu, jeho časti

alebo niektorého jeho ustanovenia s tým istým právnym predpisom vyššej právnej sily

alebo s tou istou medzinárodnou zmluvou, ktoré sú uvedené v návrhu na začatie konania

o súlade právnych predpisov, vydá nález o zistenom nesúlade aj tohto ďalšieho právneho

predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia.

III.3. K zásahu do voľného pohybu kapitálu v EÚ, porušeniu ustanovení charty a návrhu

na predloženie prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru

115.

Napadnutá právna úprava zavádza povinnosti týkajúce sa vedenia a zverejňovania výkazov

o prispievateľoch bez ohľadu na ich pôvod. Uplatní sa preto aj v prípade prispievateľov

z iných členských štátov EÚ alebo tretích krajín. Z judikatúry Súdneho dvora zároveň

plynie, že pod pojem existencie pohybu kapitálu patria aj dary s výnimkou prípadov,

keď sú ich podstatné prvky obmedzené na jediný členský štát, a takisto aj pôžičky

alebo úvery. Preto je nutné uzavrieť, že napadnutá právna úprava patrí do pôsobnosti

práva Európskej únie. Pomerne širokú koncepciu predstavuje aj pojem obmedzenia pohybu

kapitálu, ktoré zahŕňa vo všeobecnosti akúkoľvek prekážku pohybu kapitálu existujúcu

medzi členskými štátmi EÚ (rozsudok Súdneho dvora vo veci C-78/18, body 47 – 49 a

52 – 53).

116.

Pokiaľ ide konkrétne o opatrenia, ktorými dochádza k obmedzovaniu slobodného pohybu

kapitálu, Súdny dvor v rozsudku C-78/18 len exemplifikatívne vymedzil, že prekážkou

voľného pohybu kapitálu sú aj štátne opatrenia, ktoré majú diskriminačnú povahu. Skutočnosť,

že napadnutá právna úprava nie je diskriminačná, neznamená, že by na ňu nebolo možné

použiť závery rozsudku Súdneho dvora vo veci C-78/18. Diskriminácia zároveň nie je

jediný nedostatok, ktorý môže spôsobovať rozpor vnútroštátnej právnej úpravy so slobodným

pohybom kapitálu chráneným primárnym právom EÚ a základnými právami chránenými chartou.

Charta sa má navyše vykladať v zmysle jej čl. 52 ods. 3 v rozsahu práv, ktoré zodpovedajú

právam zaručeným dohovorom, tak, že ich rozsah a zmysel je rovnaký. Pritom obsahuje

právo na súkromie (čl. 7), ktoré zodpovedá právu zaručenému v čl. 8 dohovoru (C-78/18,

bod 122), na to nadväzujúce právo na ochranu osobných údajov v čl. 8, ako aj právo

slobodne sa združovať zakotvené v čl. 12. Je pravdou, ako tvrdí vláda, že Súdny dvor

priznal legitimitu cieľa v podobe zvýšenia transparentnosti financovania združení,

keďže môžu významne ovplyvniť verejný život a verejnú diskusiu. Nie je však možné

potvrdiť, že by takýto cieľ ospravedlnil akýkoľvek zásah do slobodného pohybu kapitálu

alebo do základných práv chránených chartou.

117.

Vzhľadom na vyslovenie rozporu napadnutej právnej úpravy so základnými právami v

ústave a dohovore však už nie je potrebné konkrétne posúdenie aj z hľadiska jej súladu

s čl. 7, 8 a 12 charty, a preto v tejto časti navrhovateľom nebolo vyhovené. Z hľadiska

právnych dôsledkov vyplývajúcich z

čl. 125 ods. 3 ústavy

sa naplnil účel sledovaný návrhom skupiny poslancov. Tým sa zároveň odstraňuje aj

ich možný nesúlad s označenými ustanoveniami charty (PL. ÚS 10/2014, PL. ÚS 3/09).

Z toho dôvodu nie je napokon ani nutné, aj napriek výslovnej žiadosti navrhovateľov,

predložiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru, keďže jeho odpoveď by nemala vplyv na

výsledok tohto konania.

III.4. K namietaným nedostatkom legislatívneho procesu

118.

K všeobecným východiskám ústavného rozmeru legislatívneho procesu je vhodné sumarizačne

odkázať na predchádzajúcu judikatúru, ktorú nie je nutné opakovať (PL. ÚS 3/2024,

body 239 – 251). Nerešpektovanie zákonom stanovených pravidiel legislatívneho procesu

(teda nezákonnosť) nemusí nevyhnutne znamenať aj neústavnosť. Úlohou ústavného súdu

nie je zastávať pozíciu „odvolacieho súdu“ vo vzťahu k posudzovaniu naplnenia podmienok

na skrátenie alebo ukončenie rozpravy, ale vystupovať ako ochranca ústavných princípov

vzťahujúcich sa na legislatívny proces (PL. ÚS 13/2022). Ústavná relevancia vád legislatívneho

procesu je prítomná v prípade porušenia ustanovenia zákona o rokovacom poriadku, ak

ide o porušenie (i) s určitou vyššou intenzitou, pri ktorom mohlo dôjsť (ii) k porušeniu

relevantných ústavných článkov (PL. ÚS 18/2022). Uvedené vyplýva zo základného východiska,

podľa ktorého môže byť rozpor prijatého zákona s ústavou dôsledkom hrubého a svojvoľného

nerešpektovania pravidiel zákonodarného postupu (PL. ÚS 48/03). V zásade musí ísť

o také porušenie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré predstavuje aj zásah do ústavou

garantovaných predovšetkým poslaneckých menšinových práv (PL. ÚS 13/2022).

119.

Navrhovatelia namietajú predovšetkým nelegitímne obmedzenie rozpravy na 12 hodín

v druhom čítaní a ukončenie rozpravy v treťom čítaní, čo nemožno aplikovať kedykoľvek,

ale len v prípade dlhodobej obštrukcie poslancov, ktorou je znemožnený riadny chod

národnej rady. Tým podľa navrhovateľov došlo k obmedzeniu demokratickej diskusie a

práv parlamentnej opozície.

120.

Je nutné v prvom rade pripomenúť, že legislatívny proces vzhľadom na svoj priebeh

ovplyvnil kvalitu samotnej napadnutej právnej úpravy v podobe absencie primeraného

vyvažovania konkurujúcich si záujmov a základných práv chránených ústavou. Pokiaľ

ide o rozpor samotného legislatívneho procesu s ústavou, z jeho priebehu nemožno badať

porušenie

§ 29a

a

§ 35 rokovacieho poriadku

. Je zrejmé, že poslanci opozície mali priestor vyjadriť svoje pripomienky v rámci

rokovania o návrhu napadnutej úpravy, pričom je zrejmá dostatočná substantívna kritika

k navrhovanej právnej úprave, ktorá bola zopakovaná a rozvinutá aj v návrhu navrhovateľov.

Parlamentnej menšine bol v priebehu legislatívneho procesu poskytnutý relevantný priestor

pre diskusiu, aj keď v obmedzenom čase. Opoziční poslanci, ktorí sa nestihli zapojiť

do rozpravy ústne, mali takisto možnosť priložiť aj svoje písomné stanovisko v treťom

čítaní. Nie je preto zrejmé, že by došlo k porušeniu rokovacieho poriadku a ani že

by došlo k takzvanému valcovaniu opozície, keďže z priloženého prepisu tretieho čítania

to boli práve opoziční poslanci, ktorí tvorili väčšinu vyjadrení, v ktorých uviedli

podstatnú obsahovú kritiku.

121.

Tak ako uvádzajú navrhovatelia, je zrejmé, že zo strany opozície nedošlo k obštrukcii,

ktorá by trvala dlhší čas a ktorá by poskytla vážny dôvod na skrátenie alebo ukončenie

rozpravy. Z dôvodovej správy k zákonu č.

86/2000 Z. z.

, ktorým bol do zákona o rokovacom poriadku doplnený práve § 29a, však vyplýva len

to, že právna úprava má zefektívniť, racionalizovať a zatraktívniť priebeh rokovania

národnej rady. Inštitút obmedzenia rozpravy je preto potrebné vnímať aj v kontexte

politickej stratégie, do ktorej ústavný súd nezasahuje (PL. ÚS 3/2024, bod 324).

122.

Podstatou nedostatku legislatívneho procesu tak nebola absencia možnosti parlamentnej

opozície vyjadriť sa k návrhu napadnutej právnej úpravy, ale absencia jej dostatočného

odôvodnenia, čo bolo výsledkom unáhleného legislatívneho procesu a opakovaných zmien

a opráv napadnutého zákona. Táto skutočnosť však už bola zohľadnená pri konštatovaní

zásahu do základných práv a predovšetkým zásahu do práva na súkromie a s tým súvisiacu

ochranu osobných údajov. Samotný priebeh legislatívneho procesu, akokoľvek unáhlený,

prebehol v súlade s rokovacím poriadkom a s dostatočnou možnosťou parlamentnej opozície

sa k napadnutej právnej úprave vyjadriť. Nemožno tak dospieť k záveru, že by v rámci

legislatívneho procesu pri prijímaní napadnutej právnej úpravy došlo k obmedzeniu

diskusie v rozpore s ústavou.

IV.

Účinky nálezu

123.

Zákon č.

109/2025 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách poskytujúcich

všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú

niektoré zákony, a § 39 zákona č. 34/2002 Z. z. o nadáciách a o zmene Občianskeho

zákonníka v znení neskorších predpisov strácajú podľa

§ 91 ods. 1 zákona

o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky

a platnosť za podmienok ustanovených v

§ 91 ods. 2 zákona

o ústavnom súde. Vo vzťahu k výroku I nálezu nastávajú aj účinky podľa

§ 91 ods. 3 zákona

o ústavnom súde.

124.

Podľa

§ 67 zákona

o ústavnom súde pripája sudca Miloš Maďar k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko,

ktoré sa týka výroku, ako aj odôvodnenia rozhodnutia, a sudca Ivan Fiačan pripája

k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko, ktoré sa týka odôvodnenia.

Poučenie

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 17. decembra 2025

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky