V mene Slovenskej republiky

118

NÁLEZ

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 14/2021-107

V mene Slovenskej republiky

Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a zo sudcov

Jany Baricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka,

Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára (sudca spravodajca), Petra Straku, Ľuboša

Szigetiho, Roberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu

skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky

, zastúpených advokátskou kanceláriou KALLAN Legal, s. r. o., Súmračná 25, Bratislava,

v mene ktorej koná advokát a konateľ spoločnosti JUDr. Robert Kaliňák, na začatie

konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

o súlade ustanovenia

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona č. 355/2007 Z. z.

o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 2

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

,

ods. 2

,

3

a

4 Ústavy Slovenskej republiky

takto

r o z h o d o l

Návrhu

n e v y h o v u j e .

Odôvodnenie

I.

Návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov

1.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 17. augusta 2021

doručený návrh skupiny 30 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len

„navrhovatelia“) na začatie konania podľa

čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky

(ďalej len „ústava“) o súlade zákona č.

304/2021 Z. z.

, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného

zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej

len „napadnutý zákon“), s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 2

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

,

ods. 2

,

3

a

4 ústavy

.

2.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 14/2021-52 z 27. októbra 2021 (ďalej len „uznesenie

o prijatí návrhu“) návrh navrhovateľov prijal na ďalšie konanie v časti namietaného

nesúladu čl. I napadnutého zákona s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 2

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

,

ods. 2

,

3

a

4 ústavy

a vo zvyšnej časti odmietol. Zároveň tým istým uznesením nevyhovel návrhu navrhovateľov

na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona.

3.

V odôvodnení uznesenia o prijatí návrhu ústavný súd (bod 9) upozornil navrhovateľov

na formálny nedostatok ich návrhu spočívajúci v tom, že napádajú ako celok novelizujúci

zákon, a to napriek tomu, že v čase podania ich návrhu už napadnutý zákon nadobudol

platnosť aj účinnosť vyhlásením v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (ďalej len

„Zbierka zákonov“) 28. júla 2021. V tejto súvislosti uviedol, že navrhovatelia mali

namietať nesúlad nie novelizujúceho (napadnutého) zákona, ale príslušných ustanovení

zákona č.

355/2007 Z. z.

o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ochrane verejného zdravia“), ktoré

tvorili obsah napadnutého zákona. Napadnutým zákonom sa dovtedajšie znenie

§ 48 ods. 4 zákona

o ochrane verejného zdravia doplnilo o nové znenie písm. z), čo sa premietlo aj do

legislatívno-technických úprav

§ 48 ods. 4 tohto zákona

(čl. I body 1 a 2 napadnutého zákona). V čl. II napadnutého zákona sa ustanovilo

nadobudnutie účinnosti napadnutého zákona dňom jeho vyhlásenia v Zbierke zákonov.

Z uvedeného vyplýva, že podstatou návrhu navrhovateľov je namietanie nesúladu nového

znenia

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia s označenými ustanoveniami ústavy, ktoré má v súčasnosti

nasledujúcu podobu

„

Úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození

verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú: ... z) dočasné podmieňovanie vstupu

do prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb a

vstupu na hromadné podujatia preukázaním sa vstupujúcich osôb potvrdením o absolvovaní

očkovania proti ochoreniu COVID-19, alebo potvrdením o prekonaní ochorenia COVID-19

alebo potvrdením o negatívnom výsledku testu na ochorenie COVID-19; potvrdenie, ktorým

sa osoba preukazuje musí byť platné v zmysle nariadeného opatrenia“

(ďalej aj „napadnuté ustanovenie“).“.

4.

Ústavný súd v odôvodení uznesenia o prijatí návrhu zároveň uviedol, že v konaní vo

veci samej bude návrh navrhovateľov preskúmavať ako návrh, ktorý smeruje proti príslušnému

ustanoveniu novelizovaného právneho predpisu, t. j. proti

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia, čo premietol do záhlavia tohto nálezu.

5.

Argumentácia navrhovateľov smerujúca k vysloveniu nesúladu napadnutého ustanovenia

zákona o ochrane verejného zdravia s

čl. 1 ods. 1

,

čl. 12 ods. 2

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

a

ods. 2

,

3

a

4 ústavy

pozostáva z troch kľúčových námietok

5.1.

Námietky porušenia „

princípu trojdelenia štátnej moci (ako atribútu demokratického a právneho štátu) z

dôvodu zverenia úpravy medzí základných práv a slobôd zákonodarcom orgánu výkonnej

moci - rozpor s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2 ústavy“

(ďalej aj „námietka porušenia princípu deľby moci“),

5.2.

Námietky nesúladu „

napadnutého zákona s Ústavou Slovenskej republiky z dôvodu jeho diskriminačnej podstaty

- rozpor s čl. 12 ods. 1, ods. 2, čl. 13 ods. 3, ods. 4 ústavy

“ (ďalej aj „námietka porušenia zákazu diskriminácie“),

5.3.

Námietky rozporu „

napadnutého zákona s Ústavou Slovenskej republiky z dôvodu porušenia princípu všeobecnosti

právnych noriem (generalita práva ako atribút demokratického a právneho štátu) - rozpor

s čl. 1 ods. 1 ústavy

“ (ďalej aj „námietka porušenia princípu generality právnych noriem“).

I.1. Námietka porušenia princípu deľby moci, t. j. namietaný nesúlad napadnutého ustanovenia

zákona o ochrane verejného zdravia s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

a

2 ústavy

6.

Navrhovatelia v tejto časti návrhu zdôrazňujú, že „

ústavne konformné obmedzenia všetkých základných práv a slobôd musia mať formu zákona

“. V načrtnutom kontexte poukazujú na právne názory ústavného súdu vyjadrené v jeho

doterajšej judikatúre, zvlášť právny názor vyslovený v náleze č. k. PL. ÚS 8/94 zo

6. októbra 1994, podľa ktorého „... Z citovaných ustanovení ústavy jednoznačne vyplýva,

že zákon nemôže splnomocniť orgán výkonnej moci na vydanie právnej normy, ktorá by

určovala medze základných práv a slobôd... Ústavný súd konštatuje, že splnomocnenie

v zákone na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu, ktorým by boli upravené

ďalšie podmienky dotýkajúce sa medzí ústavou zaručených práv, nie je ústavou dovolené.

Preto všeobecne záväzný právny predpis vydaný na základe takéhoto splnomocňovacieho

ustanovenia zákona by nebol v súlade s ústavou.“

7.

Zákon, prostredníctvom ktorého sa splnomocňujú orgány výkonnej moci na vydávanie

podzákonných právnych predpisov pri úprave medzí základných práv a slobôd, musí byť

podľa navrhovateľov „

dostatočne presný, jasný a zrozumiteľný, pretože v opačnom prípade umožňuje orgánu

výkonnej moci určovať skutočný rozsah práv namiesto zákonodarcu

“, pričom napadnuté ustanovenie tieto požiadavky nespĺňa, naopak, „

svojou vágnosťou ponecháva extrémne široký priestor na také uplatnenie normotvornej

pôsobnosti ÚVZ, ktoré by mohlo viesť k protiústavnému zásahu do základných práv a

slobôd nezaočkovaných osôb

“. K protiústavnému zásahu do základných práv a slobôd nezaočkovaných osôb by mohlo

podľa navrhovateľov dôjsť nepriamo tým, že by Úrad verejného zdravotníctva (ďalej

aj „ÚVZ“) „

mohol stanoviť aj také kritériá a podmienky povinnosti podrobiť sa testovaniu na COVID-19,

ktoré by boli pre ľudí ekonomicky likvidačné (napr. denné testovanie na ochorenie

PCR testom, ktoré hradí testovaný) a preto by stavali tieto osoby do situácie, kedy

by museli strpieť obmedzenie návštev aj tých prevádzok, ktoré sú z existenčného hľadiska

nevyhnutné. Jedinou alternatívou pre uplatnenie základných práv a slobôd týchto osôb

v rozsahu, ktorý ich existenčne neohrozuje, by potom bolo podrobenie sa očkovaniu...

čo predstavuje neprípustnú formu nepriameho donucovania k nepovinnej vakcinácii. Z

uvedeného dôvodu zákon (nie podzákonná norma) musí jasne stanoviť, že akékoľvek testovanie

na akékoľvek infekčné ochorenie (nielen na COVID-19), ktorým bude podmienený vstup

do prevádzok existenčnej nevyhnutnosti, bude bezplatné.

“.

8.

Podľa navrhovateľov ústavne relevantné pochybenia spočívajú aj v tom, že napadnutý

zákon neupravuje „

Neobmedzený vstup do prevádzok existenčnej nevyhnutnosti (potraviny, lekárne, drogéria,

zamestnanie...) bez ďalších podmienok... čím ÚVZ nepriamo zveruje kompetenciu vymedzovať

niektoré z ústavných práv a slobôd podzákonnou normou v rozpore s čl. 13 ods. 2 ústavy,

resp. priamo zveruje ÚVZ kompetenciu ukladať subjektom povinnosti na základe podzákonnej

normy mimo medzí zákona.

“.

9.

Uzatvárajúc túto časť svojej argumentácie navrhovatelia podčiarkujú, že napadnutý

zákon nevytvoril zákonné predpoklady na tvorbu podzákonných právnych predpisov „

... pre ukladanie povinností osobám v rámci medzí a pri zachovaní základných práv

a slobôd (predovšetkým medze slobody pohybu a pobytu a s tým spojené medze ďalších

práv a slobôd ako práva na prácu, na vzdelanie, na zhromažďovanie, na vzdelanie, na

zdravie), v takej materiálnej kvalite, aby takáto norma mohla plniť funkciu normy

splnomocňujúcej štátny orgán

“.

10.

Podľa navrhovateľov

„napadnutý zákon nespĺňa prísne kritériá, ktoré ústava kladie na splnomocňovaciu zákonnú

normu, ktorá tvorí právny základ pre zasahovanie výkonnej moci do základných práv

a slobôd svojou normotvorbou

“, a preto „...

nie je v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 1 písm. a) a ods. 2 ústavy

“.

I.2. Námietka porušenia zákazu diskriminácie, t. j. namietaný nesúlad napadnutého

ustanovenia s

čl. 12 ods. 1

a

2

a

čl. 13 ods. 3

a

4 ústavy

11.

Navrhovatelia uvádzajú, že napadnutý zákon je vzorovým príkladom pozitívnej diskriminácie,

„

pretože zaočkované osoby a osoby, ktoré ochorenie prekonali, sa napriek aktuálnym

vedeckým medicínskym poznatkom, z ktorých vyplýva, že rovnako ako neočkovaní môžu

byť nositeľmi a šíriteľmi vírusu (predstavujú teda porovnateľné riziko z hľadiska

šírenia nákazy), nemusia testovať na ochorenie COVID-19. Napriek tomu, že všetky tri

vymedzené skupiny sa z epidemiologického hľadiska nachádzajú v rovnakej situácii,

zaočkované osoby a osoby, ktoré ochorenie prekonali, sú zákonodarcom nelegitímne zvýhodňované

tým, že nie sú zaťažené povinnosťou testovať sa na ochorenie a preto môžu, na rozdiel

od osôb nezaočkovaných, bez obmedzenia plnohodnotne uplatňovať všetky základné práva

a slobody bez obavy z ich potenciálneho obmedzenia podmienkami, ktorých úpravu zákonodarca

protiústavne zveril ÚVZ.

“.

12.

Navrhovatelia spochybňujú zákonodarcom deklarovaný legitímny cieľ napadnutého zákona

– ochranu verejného zdravia zabránením šírenia vírusu, keďže zvýhodnenie zaočkovaných

osôb a osôb, ktoré ochorenie prekonali, nie je spôsobilé tento cieľ naplniť. Podľa

ich názoru „

zákonodarca predstieraním záujmu o ochranu verejného zdravia zakrýva svoj primárny

zámer donútiť verejnosť ku nepovinnej vakcinácii experimentálnymi vakcínami

“.

13.

Diskriminačne pôsobí podľa navrhovateľov aj skutočnosť, že očkovanie je bezplatné,

zatiaľ čo alternatíva v podobe testovania na ochorenie podmieňujúce zachovanie plnohodnotného

uplatňovania základných práv a slobôd nie je napadnutým zákonom upravená, čo poskytuje

„

podzákonnému normotvorcovi túto oblasť svojvoľne regulovať vrátane možnosti vytvárať

povinnosťou úhrady za testovanie ekonomicky a sociálny tlak na neočkované subjekty

s cieľom donútiť ich k vakcinácii

“.

14.

Podľa navrhovateľov „

Delenie osôb na tie, ktoré sú zaočkované, ktoré prekonali ochorenie a osoby nezaočkované,

nie je pri súčasnej úrovni vedeckého poznania z epidemiologického hľadiska (ochrana

verejného zdravia) racionálne odôvodniteľné, keďže vedecky preukázateľný rozdiel v

potenciáli šírenia vírusu týmito troma kategóriami osôb neexistuje. Je úplne irelevantné,

či je osoba zaočkovaná alebo nie, alebo či prekonala ochorenie, pretože z hľadiska

šírenia vírusu je významným iba prítomnosť ochorenia, ktorým môžu trpieť všetky tieto

osoby.

“.

15.

Uzatvárajúc túto časť svojej argumentácie, navrhovatelia zdôrazňujú, že „

napadnutý zákon zavádza pozitívnu diskrimináciu (zvýhodňuje) plne zaočkovaných osôb

a osôb, ktoré prekonali ochorenie COVID-19 tým, že týmto osobám ich základné práva

a slobody ničím neobmedzuje, resp. ich výkon nepodmieňuje splnením žiadnej povinnosti

v porovnaní s osobami, ktoré sa vakcinácii nepodrobili

“. V napadnutom zákone dochádza podľa navrhovateľov k neprípustnej diskriminácii nezaočkovaných

osôb „

na základe ich iného postavenia (osobná voľba a zdravotný stav)

“, ktoré umožňuje zhrnúť do množiny zakázaných diskriminačných dôvodov aj ďalšie,

ústavou explicitne neformulované kritériá. Na podporu tohto názoru poukazujú na právne

názory vyslovené v rozhodnutí ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 1/2012 a tiež v judikatúre

Európskeho súdu pre ľudské práva [(ďalej len „ESĽP“); rozsudok z 13. 7. 2010 o sťažnosti

č. 7205/07 vo veci Clift proti Spojenému kráľovstvu a rozsudok zo 4. 5. 2010 o sťažnosti

č. 21990/08 vo veci Peterka proti Českej republike].

I.3. Námietka porušenia princípu generality právnych noriem, t. j. nesúlad napadnutého

ustanovenia s

čl. 1 ods. 1 ústavy

16.

Navrhovatelia poukazujú na viacero rozhodnutí ústavného súdu, v ktorých sa zaoberal

požiadavkou generality právnych noriem, a konštatujú, že napadnutý zákon ústavne konformné

kritériá generality právnej normy nespĺňa, keďže „

neupravuje reguláciu pandemických situácií všeobecne (všetky vírusové ochorenia, ktoré

ohrozujú verejné zdravie), ale je zameraný ad hoc na konkrétne ochorenie COVID-19...

(aj tento moment je len ďalším dôkazom nepoctivého zámeru zákonodarcu pod rúškom ohrozenia

verejného zdravia akcelerovať predaj experimentálnych vakcín proti COVID-19)

“.

17.

Parafrázujúc argumentáciu ústavného súdu uvedenú v náleze č. k. PL. ÚS 7/2021 zo

7. júla 2021, navrhovatelia uzatvárajú, že

«Prijatie ad hoc zákona nie je úplne vylúčené vtedy, ak je to ústavou výslovne predpokladané

(napr. čl. 3 ods. 2, čl. 7 ods. 1 a čl. 58 ods. 1 ústavy). Regulácia konkrétnej pandémie

ochorenia COVID-19 však nie je ústavou výslovne predpokladaná. Preto jej ad hoc úprava

nespĺňa kritéria generality právnej normy (neupravuje reguláciu pandémií všeobecne,

ale iba jednu konkrétnu súvisiacu s ochorením COVID-19). Žiadne ochorenie v zákone

o ochrane verejného zdravia nemá špeciálnu úpravu, zákon pracuje iba so všeobecným

pojmom „prenosné ochorenie“.»

. Výnimku predstavuje podľa ich názoru iba ochorenie COVID-19.

II.

Stanoviská účastníkov konania a vedľajšieho účastníka

a ďalší priebeh konania

18.

Po prijatí návrhu navrhovateľov na ďalšie konanie si ústavný súd podľa

§ 86 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z.

o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení

neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) vyžiadal písomné stanovisko

k návrhu navrhovateľov od Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“)

a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), za ktorú stanovisko predkladá Ministerstvo

spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo spravodlivosti“).

II.1. Stanovisko národnej rady

19.

Národná rada svoje stanovisko k návrhu navrhovateľov (list č. PREDS-313-1/2021 zo

4. februára 2022) doručila ústavnému súdu až po predchádzajúcej urgencii. Vo svojom

stanovisku sa vyjadrila k všetkým kľúčovým námietkam navrhovateľov a navrhla, aby

ústavný súd návrhu navrhovateľov nálezom nevyhovel. Svoj návrh národná rada zakladá

na doterajšej judikatúre ústavného súdu, s ktorou sa v plnom rozsahu stotožňuje a

z ktorej obsiahlo vo svojom stanovisku cituje. Poukazuje najmä na právne názory vyslovené

v náleze č. k. PL. ÚS 8/94 zo 6. októbra 1994, v náleze č. k. PL. ÚS 8/04 z 18. októbra

2005, v uznesení č. k. IV. ÚS 16/09 z 30. apríla 2009, v náleze č. k. PL. ÚS 18/06

z 9. septembra 2009, v uznesení č. k. IV. ÚS 249/2021 z 11. mája 2021, v náleze č.

k. PL. ÚS 8/2021 z 1. decembra 2021 a v náleze č. k. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra 2021.

Vzhľadom na skutočnosť, že z právnych názorov citovaných v stanovisku národnej rady

vychádzal aj ústavný súd v odôvodnení tohto nálezu (body 39 a nasl.), nepovažuje za

potrebné na nich podrobnejšie poukazovať aj na tomto mieste.

II.2. Stanovisko vlády

20.

Vláda, zastúpená ministerstvom spravodlivosti, vo svojom stanovisku č. 29078/2021/10

z 15. decembra 2021 navrhla, aby ústavný súd návrhu navrhovateľov nevyhovel. V úvodnej

časti svojho stanoviska zdôraznila, že zákon o ochrane verejného zdravia „

predstavuje v prvom rade naplnenie pozitívneho záväzku štátu chrániť aj legislatívnou

cestou životy a zdravie obyvateľov

“, čo mu vyplýva jednak z dikcie ústavy, ako aj judikatúry ústavného súdu. Vo vzťahu

k tomuto všeobecnému východisku poukazuje na nález ústavného súdu č. k. PL. ÚS 10/2013

z 10. decembra 2014, v ktorom sa okrem iného uvádza: „Právny základ ochrany zdravia

v Slovenskej republike predstavuje

čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky

. Je ním deklarovaný pozitívny záväzok štátu účinne zabezpečovať ochranu zdravia,

ktorý je realizovaný predovšetkým prijatím právnej úpravy zameranej na ochranu zdravia.“

21.

V rámci všeobecných východísk svojho stanoviska vláda poukazuje na osobitnú časť

dôvodovej správy k vládnemu návrhu zákona (parlamentná tlač 614), v ktorej sa uvádza

«Navrhovanou právnou úpravou sa stanovuje možnosť ÚVZ SR v rámci protiepidemických

opatrení reflektovať GreenPassy, t. j. zaočkovanie, prekonanie ochorenia COVID-19

alebo absolvovanie negatívneho otestovania (testovanie v predmetnom zákone už v istej

forme je reflektované a umožňuje zohľadňovať pri Vyhláškach ÚVZ) pri tvorbe protipandemických

opatrení.

Pri otázke zaočkovania nesmie byť prijatá podzákonná právna úprava (napr. Vyhláška

ÚVZ SR), ktorá by bez zmeny zákona (bez blanketovej normy) umožňovala (prikazovala)

napr. prevádzkovateľom služieb umožniť využívanie týchto len pre očkovaných alebo

pre očkovaných za jemnejších podmienok ako pri neočkovaných.

Oproti povinnému preukazovaniu sa dokladom o prekonaní ochorenia COVID-19 alebo negatívnym

testom na prítomnosť ochorenia COVID-19, je (každé) očkovanie spojené s markantnejším

zásahom do základných práv a slobôd - do telesnej integrity, súkromia i presvedčenia,

ochrany zdravia a pod. obyvateľov. Navyše očkovanie je v Slovenskej republike dobrovoľné,

zákon (ani ten o verejnom zdraví) s ním ako s nástrojom boja proti ochoreniu COVID-19

nepočíta.

Za ďalšie, pri doklade o negatívnom výsledku testu na ochorenie COVID-19 a doklade

o prekonaní ochorenia preukazuje dotyčná osoba, ktorá má byť nimi zvýhodnená vo vzťahu

k využívaniu služieb, že nie je infekčná (nie je teda chorá a je nízky potenciál nákazy

iných ľudí), čím sa dosahuje cieľ ochrany zdravia tretích osôb v prevádzke alebo pri

využívaní tej istej služby.

Právny benefit (napr. plný vstup do prevádzky a na hromadné podujatia a pod.) pre

zaočkovaných jednak predpokladá podstatnejší zásah do telesnej integrity a súkromia,

ktorého podstúpenie musí dotyčná osoba preukázať pre účely využitia benefitu, pričom

očkovanie chráni v prvom rade zaočkovaného pred ochorením alebo jeho ťažkým priebehom,

nevypovedá primárne o potenciálnej infekčnosti alebo neinfekčnosti osoby voči tretím

osobám (čiže ani dosahovaním legitímneho cieľa ochrany zdravia tretích osôb sa nedá

primárne argumentovať).

Zohľadnenie očkovania pri povolení využívania istých služieb týmto obyvateľom (oproti

neočkovaným) aj počas pandémie musí byť upravené primárne zákonom (aspoň vo všeobecnej

rovine). Bez zákonného splnomocnenia (na takéto zohľadnenie) pri súčasnej zákonnej

úprave ÚVZ SR nesmie vydať takúto Vyhlášku zohľadňujúcu očkovanie ako „priepustku“

k službám.»

22.

Podľa osobitnej časti dôvodovej správy je navrhovaná právna úprava založená na nasledujúcich

všeobecných východiskách

«

(i) zavádza sa zákonná možnosť zohľadňovať očkovanie proti ochoreniu COVID-19 pri

prijímaní protipandemických opatrení ÚVZ v tom smere, že

a) zaočkovaní ľudia,

b) tí, ktorí prekonali ochorenie COVID-19, a

c) negatívne otestovaní ľudia

budú môcť po preukázaní sa GreenPassom využívať „naplno“ služby prevádzkovateľov (poskytovateľov),

ktoré budú inak v rámci protipandemických opatrení všeobecne (pre všetkých) obmedzené

pre vstup a vjazd osôb;

(ii) pôjde o služby, ktoré sú rizikové – kde sa zhromažďujú ľudia a riziko šírenia

nákazy ochorením COVID-19 (zohľadňujúc epidemiologické predikcie o šírení a nákazlivosti

delta variantu) je väčšie – hromadné podujatia a prevádzky, kde sa zhromažďujú ľudia

a napr. sa podávajú pokrmy a nápoje a pod.;

(iii) zákonná možnosť prijať opatrenia „zvýhodňujúce“ očkovaných musí byť postavená

na dočasnosti prijímaných zvýhodňujúcich opatrení. V tomto smere ide o čas, pokým

sa z epidemiologického hľadiska (i) spoločnosť nepremorí, (ii) kým neustúpi pandémia,

(iii) kým nebude zaočkovaná kritická skupina;

(iv) návrh zákona obsahuje dostatočne jasné a zrozumiteľné splnomocnenie pre ÚVZ SR

na vydanie takejto Vyhlášky s reflexiou GreenPassov, ktorá by ustanovovala podrobnosti

v smere: ktoré prevádzky, v akom čase, za akých hygienických podmienok, vyvažovanie

a stanovenie legitímnych výnimiek a pod.»

23.

V ďalšej časti svojho stanoviska vláda konštatuje, že napadnutým ustanovením „

nevzniknú žiadne práva alebo povinnosti dotknutých subjektov ani obmedzenia základných

práv a slobôd občanov (bez ohľadu na očkovanie), ani pre podnikateľské a ďalšie subjekty,

“ zdôrazňujúc pritom, že ide „len“ o blanketovú (splnomocňujúcu) normu pre Úrad verejného

zdravotníctva, ktorý by v prípade zlej epidemiologickej situácie mohol podmieniť vstup

do prevádzok, kde dochádza k zhromažďovaniu ľudí alebo na hromadné podujatia, preukázaním

sa GreenPassom.

24.

Vo vzťahu k ukladaniu povinností, ktoré možno v zmysle

čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy

ukladať len zákonom alebo na základe zákona, vláda poukazuje predovšetkým na právne

názory vyslovené ústavným súdom v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014,

ako aj v náleze č. k. PL. ÚS 12/01 zo 4. decembra 2007, z ktorých „

sa dá vyčítať, že vyhláškou (napr. o umelom prerušení tehotenstva) sa neraz zasahuje/obmedzujú

základné práva, pričom Ústavný súd takúto právnu úpravu opakovane odobril, ak bol

na jej vydanie zákonný základ s jasnými hranicami obmedzenia základných práv

“.

Sumarizujúc svoj postoj k ustanoveniu

čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy

, vláda zdôrazňuje, že na účely ochrany základných práv je ho

„nevyhnutné...

interpretovať veľmi striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti v

podzákonnom právnom predpise výhradne et intra legem s tým, že predpokladom využitia

tejto ústavnej normy je splnenie formálnej podmienky (zmocnenie výslovne uvedené v

zákone spolu so splnením podmienky náležitej kvality uvedeného zmocnenia, ktoré sa

dosiahne vtedy, ak zmocnenie jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná

úprava prípustná (porov. PL. ÚS 10/2013)

“.

25.

Podľa vlády „

Napadnuté ustanovenia určujú dočasné a jasné pravidlá pre ÚVZ k podmieňovaniu vstupu

osôb do prevádzok poskytujúcich služieb a hromadných podujatí... a nenechávajú pre

ÚVZ priestor pre úpravu ďalších neurčených povinností.

“.

26.

Vláda zdôrazňuje, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia rešpektuje

európsku legislatívu, konkrétne Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2021/953

zo 14. júna 2021 o rámci pre vydávanie, overovanie a uznávanie interoperabilných potvrdení

o očkovaní proti COVID-19, o vykonaní testu a prekonaní tohto ochorenia (digitálny

COVID preukaz EÚ) s cieľom uľahčiť voľný pohyb počas pandémie ochorenia COVID-19,

pričom toto nariadenie „

dáva možnosť favorizovať na národnej úrovni pri upúšťaní od protipandemických obmedzení

(a naopak pri ich zavádzaní) najmä zaočkované osoby (oproti osobám testovaným alebo

s prekonaným ochorením)

“.

27.

Podľa vlády napadnuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia umožňujúce zohľadňovanie

GreenPassov pri uplatňovaní protiepidemiologických opatrení predstavuje európsky štandard,

keďže „

mnohé európske (a iné) krajiny zaviedli možnosť alebo povinnosť podmieniť vstup do

prevádzok služieb a hromadných podujatí preukázaním sa GreenPasom, resp. obdobným

(napr. papierovým) potvrdením o očkovaní proti ochoreniu COVID-19, potvrdením o prekonaní

ochorenia COVID-19 alebo potvrdením o negatívnom teste na COVID-19

“. Na podporu citovaného záveru poukazuje na platnú legislatívu viacerých európskych

štátov (Rakúska, Belgicka, Cypru, Francúzska, Nemecka, Grécka, Talianska, Holandska,

Portugalska, Írskej republiky a Slovinska) a štátu Izrael.

28.

Vláda vo svojom stanovisku ďalej podčiarkuje, že ÚVZ je povinný „

v zmysle napadnutých ustanovení...

pri každej prevádzke, kam sa rozhodne podmieniť v rámci protipandemických opatrení

vstup preukázaním sa potvrdeniami o očkovaní, prekonaní, testovaní, vyvažovať záujem

na ochrane zdravia populácie a subjektívne práva občanov

“, pričom nemôže navyše konať «

arbitrárne, ale sa riadi epidemiologickým dokumentom „COVID Automat“ schváleným vládou

a odporúčaniami dobrej praxe v ňom uvedenými

».

29.

Podľa vlády dočasné zohľadňovanie GreenPassov v domácej právnej úprave sleduje „

rovnako legitímny cieľ

a) ochrany zdravia neočkovaných tým, že obmedzí ich vstup do prevádzok, kde dochádza

k zhromažďovaniu ľudí a nezaočkovaným preukázateľne hrozí nákaza ochorením COVID-19...

a

b) týkajúci sa národného hospodárstva skrz podporu podnikateľského prostredia

“.

30.

Vláda v neposlednom rade vo svojom stanovisku zdôrazňuje, že bez ohľadu na napadnuté

ustanovenia trvá „

pre ÚVZ ústavná povinnosť vyvažovať a zohľadniť, že

a) niektoré prevádzky kde sa zhromažďujú ľudia musí byť vzhľadom na zabezpečovanie

základných životných potrieb pre všetkých otvorené - potraviny, lekárne, drogérie

a pod.;

b) zohľadňovať zdravotné kontraindikácie, tzn. že niektorí ľudia sa nemôžu očkovať

alebo testovať pre ich zdravotnú diagnózu

“,

pričom na tejto ústavnej povinnosti „

napadnuté ustanovenia nič nemenia, ani ju nenegujú. Ak by mali byť tieto princípy

porušené, tak iba v konkrétnych prípadoch konkrétnej vyhlášky ÚVZ, ktorá by mohla

byť následne volaná na zodpovednosť pred Ústavným súdom v konaní o súlade právnych

predpisov.

“.

II.3. Replika navrhovateľov

31.

Navrhovatelia vo svojej replike zo 17. januára 2022 k stanovisku vlády uviedli, že

„

je argumentačne vágne a nemá spôsobilosť ovplyvniť legitímnosť podaného Návrhu

“ a, opakujúc svoju doterajšiu argumentáciu, zdôraznili, že i) napadnutý zákon je

ústavne nekonformnou splnomocňujúcou normou, ii) napadnutý zákon vôbec nerešpektuje

čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy

, iii) napadnuté ustanovenia nerešpektujú princíp proporcionality a nie sú ústavne

aprobovateľné a iv) napadnuté ustanovenia nerešpektujú európsku legislatívu. V replike

k stanovisku národnej rady, doručenej ústavnému súdu 14. februára 2022, navrhovatelia

konštatujú, že národná rada – okrem citácií vybraných častí rozhodnutí ústavného súdu

– neprodukovala žiadne argumenty na podporu ústavnej udržateľnosti napadnutého právneho

predpisu, a zhrnuli svoje argumenty z návrhu na začatie konania.

II.4. Upustenie od ústneho pojednávania

32.

Podľa

§ 58 ods. 3 zákona

o ústavnom súde ústavný súd môže vo veciach podľa odseku 1 písm. d) až h) a k) upustiť

od ústneho pojednávania, ak je na základe podaní účastníkov a spisov predložených

ústavnému súdu zrejmé, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie

veci. Vo veciach podľa odseku 1 písm. a) až c), i) a l) môže ústavný súd za rovnakých

podmienok upustiť od ústneho pojednávania, len ak o ústne pojednávanie žiaden z účastníkov

nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci.

33.

Z

§ 58 ods. 1 písm. a)

vyplýva, že ústne pojednávanie sa uskutočňuje aj v konaní o súlade právnych predpisov

podľa

čl. 125 ods. 1 ústavy

.

34.

Aplikujúc

§ 58 ods. 3

v spojení s

§ 58 ods. 1 písm. a) zákona

o ústavnom súde ústavný súd konštatuje, že žiaden z účastníkov konania nepožiadal

o uskutočnenie ústneho pojednávania. Ústavný súd na základe dokumentácie, ktorú má

k dispozícii, usúdil, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie

veci, a preto podľa

§ 58 ods. 3 zákona

o ústavnom súde upustil od ústneho pojednávania.

III.

Posúdenie dôvodnosti návrhu

35.

Ústavný súd po oboznámení sa s návrhom navrhovateľov a stanoviskom vlády (zastúpenej

ministerstvom spravodlivosti) podrobil argumentáciu navrhovateľov založenú na troch

už uvedených kľúčových námietkach ústavnému prieskumu a dospel pritom k nasledujúcim

záverom

III.1. K námietke porušenia princípu deľby moci, t. j. k namietanému nesúladu napadnutého

ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia s

čl. 1 ods. 1

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

a

ods. 2 ústavy

36.

Podľa

čl. 1 ods. 1 ústavy

Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú

ideológiu ani náboženstvo.

37.

Podľa

čl. 13 ods. 1 písm. a)

povinnosti možno ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní

základných práv a slobôd.

38.

Podľa

čl. 13 ods. 2 ústavy

medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou

len zákonom.

39.

Na úvod svojej argumentácie ústavný súd považuje za potrebné uviesť, že základné

práva a slobody garantované ústavou majú verejnoprávny charakter, t. j. ide o verejne

nárokovateľné práva, ktorých rešpektovania sa ich adresáti môžu domáhať voči štátu.

Návrh navrhovateľov vecne smeruje predovšetkým do sféry ochrany zdravia, ktorého ústavný

základ tvorí

čl. 40 ústavy

. Článok

40 ústavy

garantuje každému právo na ochranu zdravia, ako aj právo občanov na bezplatnú zdravotnú

starostlivosť a zdravotnícke pomôcky na základe zákonného poistenia a za podmienok,

ktoré ustanoví zákon. Z

čl. 40 ústavy

vyplýva pozitívny záväzok štátu účinne zabezpečovať ochranu zdravia a zdravotnú starostlivosť

(porovnaj nález č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014).

40.

Štát napĺňa svoj pozitívny záväzok zabezpečovať efektívnu ochranu zdravia prostredníctvom

rôznorodých opatrení, ktorých právny základ tvoria zákony. Medzi týmito zákonmi má

mimoriadne významné miesto zákon o ochrane verejného zdravia. Tento zákon ustanovuje

organizáciu a výkon verejného zdravotníctva. Na jeho základe je vykonávaná prevencia

ochorení a iných porúch zdravia, kontrola zdravých životných podmienok a pracovných

podmienok a prijímané opatrenia orgánmi štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva

pri ohrození verejného zdravia, ktorých integrálnou súčasťou sú aj protiepidemické

opatrenia. Na základe zákona o ochrane verejného zdravia sa vykonáva aj štátny zdravotný

dozor a epidemiologické vyšetrovanie.

41.

Základné právo na ochranu zdravia patrí v zmysle

čl. 51 ods. 1 ústavy

do skupiny základných práv, ktorých sa možno domáhať len v medziach zákonov, ktoré

tieto ustanovenia vykonávajú. O to viac je dôležitý obsah a ústavným princípom zodpovedajúca

legislatívna kvalita každého zákona, ktorý bol prijatý na účel naplnenia pozitívneho

záväzku štátu zabezpečovať efektívnu ochranu zdravia a zdravotnú starostlivosť, a

to predovšetkým so zreteľom na skutočnosť, že ústava prostredníctvom ustanovení

čl. 13 ústavy

striktne vymedzuje priestor na prípadné ustanovovanie povinností a zasahovanie do

obsahu ústavou garantovaných práv prostredníctvom podzákonnej normotvorby, ktorá musí

rešpektovať ústavné limity.

42.

Napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia bezprostredne súvisí s podzákonnou

normotvorbou, keďže jeho obsah tvorí práve a „len“ splnomocnenie pre ÚVZ alebo aj

regionálne ÚVZ na vydanie podzákonných normatívnych právnych aktov. Z uvedeného vyplýva,

že samotným napadnutým ustanovením zákona o ochrane verejného zdravia nemôže dôjsť

k protiústavnému zásahu do ústavou garantovaných základných práv a slobôd. Protiústavné

obmedzenie základných práv a slobôd môže za týchto okolností potenciálne vzniknúť

z aplikácie zákonného splnomocnenia ustanoveného v

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia, teda normatívnym opatrením ÚVZ alebo regionálneho ÚVZ,

ako podzákonného právneho predpisu. K tomu by mohlo dôjsť jednak vtedy, ak by ÚVZ

alebo regionálny ÚVZ prekročil vo svojom opatrení medze tohto zákonného splnomocnenia,

ako aj vtedy, ak by toto návrhom navrhovateľov napadnuté zákonné splnomocnenie nemalo

požadovanú ústavnú kvalitu vyvoditeľnú predovšetkým z doterajšej judikatúry ústavného

súdu.

43.

Vo vzťahu k právnemu charakteru normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ vydávaných

na základe

§ 48 ods. 4 zákona

o ochrane verejného zdravia ústavný súd považuje na úvod za potrebné poukázať na

§ 59b zákona

o ochrane verejného zdravia, z ktorých vyplýva, že tieto opatrenia majú charakter

všeobecne záväzných právnych predpisov (odsek 1), ktoré sú označované ako vyhlášky

a platnosť nadobúdajú dňom vyhlásenia v úradnom Vestníku vlády (odsek 3). Ustanovenia

§ 59b zákona

o ochrane verejného zdravia boli predmetom ústavného prieskumu v konaní vedenom pod

sp. zn. PL. ÚS 8/2021, pričom ústavný súd ich vyhodnotil ako ústavne konformné. V

bode 95 nálezu č. k. PL. ÚS 8/2021 z 1. decembra 2021 pritom ústavný súd zdôraznil,

že „tak vyhlášky úradu verejného zdravotníctva, ako aj vyhlášky regionálnych úradov

verejného zdravotníctva sú preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov podľa

čl. 125 ústavy

. V prvom prípade ide o konanie podľa

čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy

, v tom druhom zas o konanie podľa

čl. 125 ods. 1 písm. d) ústavy

.“. Z toho vyplýva, že prípadné prekročenie medzí zákonného splnomocnenia vymedzeného

v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia by mohlo tvoriť predmet

samostatného ústavného prieskumu, a preto presahuje rámec tohto konania vymedzeného

navrhovateľmi v petite ich návrhu.

44.

Ako už bolo uvedené, protiústavný zásah do základných práv a slobôd by potenciálne

mohla zakladať aj skutočnosť, že zákonné splnomocnenie na vydanie normatívneho opatrenia

ÚVZ alebo regionálneho ÚVZ obsiahnuté v napadnutom ustanovení

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia by nemalo požadovanú ústavnú kvalitu rešpektujúcu doterajšiu

judikatúru ústavného súdu a príp. aj judikatúru medzinárodných súdnych orgánov. Ústavný

súd sa v tejto súvislosti môže len stotožniť s tvrdením navrhovateľov, že zákon, prostredníctvom

ktorého sa splnomocňujú orgány výkonnej moci na vydávanie podzákonných právnych predpisov

pri úprave medzí základných práv a slobôd, musí byť „

dostatočne presný, jasný a zrozumiteľný, pretože v opačnom prípade umožňuje orgánu

výkonnej moci určovať skutočný rozsah práv namiesto zákonodarcu

“. Ústavný súd konštatuje, že citovaný právny názor v plnom rozsahu korešponduje s

doterajšou judikatúrou ústavného súdu.

45.

Základné východiská na vec navrhovateľov aplikovateľnej judikatúry ústavný súd konštituoval

v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 10/2013, v ktorom musel okrem iného zaujať postoj

k

§ 62 písm. a) zákona

o ochrane verejného zdravia, prostredníctvom ktorého zákonodarca splnomocňoval Ministerstvo

zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo zdravotníctva“) na vydanie

všeobecne záväzných nariadení, ktorými ustanoví „... podrobnosti o prevencii a kontrole

prenosných ochorení“ (na základe tohto zákonného splnomocnenia bola vydaná vyhláška

Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky č.

585/2008 Z. z.

, ktorou sa ustanovujú podrobnosti o prevencii a kontrole prenosných ochorení v znení

neskorších predpisov, ktorej ústavnú konformitu ústavný súd v konaní vedenom pod sp.

zn. PL. ÚS 10/2013 odobril, pozn.).

46.

V odôvodnení nálezu č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014 ústavný súd na margo

kvality zákonného splnomocnenia na vydanie podzákonného právneho predpisu uviedol

„V právnom štáte zohľadňujúcom princípy deľby moci na moc zákonodarnú, výkonnú a súdnu

sú orgány výkonnej moci oprávnené na vydávanie všeobecne záväzných predpisov iba na

základe a v medziach zákonného splnomocnenia. Podstatným znakom špeciálnej delegácie

je, že zákonodarca problematiku dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva

na konkretizáciu rezortnému orgánu výkonnej moci. Vyhláška ako vykonávací právny predpis

potom svojím charakterom upravuje technické či expertné otázky, ktoré môžu podliehať

častým zmenám. Keďže ide o otázky vysoko odborného charakteru a vzhľadom na často

enormný rozsah upravovanej problematiky, nie je vhodné tieto otázky upravovať v samotnom

zákone. Takáto úprava by viedla k neúmernému nárastu rozsahu textu zákona, čo by často

mohlo viesť k jeho neprehľadnosti. Z tohto dôvodu musí zákon predstavovať dostatočne

určito upravený základný rámec priznaným oprávneniam a povinnostiam a technické či

expertné otázky, ktoré zásadným spôsobom neovplyvňujú samotné zákonné oprávnenie alebo

povinnosť (lebo tieto už boli priznané zákonom), prenechávať na konkretizáciu vykonávacím

predpisom.“

47.

V náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014 sa ústavný súd vyjadril aj k podstate

a účelu článku

13 ústavy

, keď zdôraznil, že „predstavuje univerzálnu normu ustanovujúcu všeobecné kritériá

a predpoklady možného obmedzenia základných práv a slobôd. Z jeho obsahu vyplýva,

že ústavodarca rozlišuje medzi povinnosťami a medzami základných práv a slobôd, a

to obsahovo aj formálne. V nadväznosti na takéto rozlíšenie sú v

čl. 13 ústavy

formulované všeobecné podmienky ukladania povinností na jednej strane a medzí základných

práv a slobôd na strane druhej.“.

48.

V súvislosti s ukladaním povinností sa ústavný súd v citovanom náleze pregnantne

vyjadril k ustanoveniu

čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy

, ktorého „Dominantnou črtou... je výhrada zákona vzhľadom na ukladanie povinností.

Avšak výhrada zákona predstavuje len základ pre stanovenie povinností. Z uvedeného

vyplýva, že samotnú povinnosť možno uložiť uznaným prameňom práva – jednak zákonom

alebo tak môže urobiť na základe výslovného zákonného splnomocnenia aj podzákonný

právny predpis (vykonávací právny predpis), ktorý sa bude pohybovať v medziach tohto

splnomocnenia. Inak povedané, povinnosti môžu byť ukladané v podzákonných predpisoch,

ale nie na základe podzákonných predpisov. Na účely ochrany základných práv a slobôd

je nevyhnutné ústavnú úpravu v

čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy

interpretovať veľmi striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti

v podzákonnom právnom predpise výhradne et intra legem s tým, že predpokladom využitia

tejto ústavnej normy je splnenie formálnej podmienky (zmocnenie výslovne uvedené v

zákone) spolu so splnením podmienky náležitej kvality uvedeného zmocnenia, ktorá sa

dosiahne vtedy, ak zmocnenie jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná

úprava prípustná (porov. Drgonec, J. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2. vydanie.

Šamorín: Heuréka, 2007, s. 158).“.

49.

Vo vzťahu k ustanoveniu

čl. 13 ods. 2 ústavy

ústavný súd v náleze č. k. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014 uviedol, že „upravuje

tak materiálne, ako aj formálne predpoklady, pri splnení ktorých možno upraviť medze

základných práv. Materiálnym predpokladom je súlad úpravy s konkrétnymi podmienkami,

ktoré vo vzťahu k predmetným základným právam alebo slobodám ustanovuje ústava. Formálnym

predpokladom je, že úprava je vydaná vo forme zákona. Axiologickou a teleologickou

bázou

čl. 13 ods. 2 ústavy

sú hodnoty a princípy demokratického právneho štátu – suverenita zákonodarcu v spojení

s princípom obmedzenej, konštitučnej vlády. Inými slovami, účelom

čl. 13 ods. 2 ústavy

je chrániť adresátov práva pred takými technikami právnej regulácie, ktoré sú typické

pre tzv. policajné štáty; ide najmä o širokú diskrečnú právomoc exekutívy vrátane

jej možnosti upravovať kľúčové súradnice vzťahu medzi občanmi a mocou podzákonnými

opatreniami. Predmetné ustanovenie tak slúži predovšetkým na to, aby iné orgány ako

parlament nemohli výkon základných práv a slobôd podrobiť akýmkoľvek obmedzeniam idúcim

nad rámec zákona.“.

50.

K citovaným právnym názorom vysloveným v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 10/2013

sa ústavný súd v plnom rozsahu prihlásil v náleze č. k. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra

2021, ktorého predmetom bolo preskúmavanie ústavnosti napadnutej časti protiepidemiologickej

legislatívy, pričom základné východisko pre ústavný prieskum splnomocňujúcich zákonných

ustanovení sumarizoval v bode 72 tohto nálezu, v ktorom sa uvádza: „... pri vykonávacej

úprave inými predpismi v medziach zákona pre naplnenie požiadavky intra legem zákonná

úprava základu povinnosti a splnomocňovacieho ustanovenia podľa

čl. 123 ústavy

(ktorá môže splývať priamo v splnomocňovacom ustanovení) musí spĺňať podmienku náležitej

kvality, ktorá je naplnená iba vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzí hranice,

v ktorých je takáto úprava prípustná.“

51.

Vychádzajúc z takto zhrnutých východísk svojej judikatúry, úlohou ústavného súdu

bolo teda pri preskúmavaní prvej námietky navrhovateľov preskúmať ústavnú konformnosť

zákonného splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom ustanovení § 48 ods. 4 písm. z)

zákona o ochrane verejného zdravia.

52.

Ústavný súd sa nemôže stotožniť s tvrdením navrhovateľov, že napadnuté zákonné splnomocnenie

„

svojou vágnosťou ponecháva extrémne široký priestor na také uplatnenie normotvornej

pôsobnosti ÚVZ, ktoré by mohlo viesť k protiústavnému zásahu do základných práv a

slobôd nezaočkovaných osôb

“. Naopak, z jeho textu zjavne vyplýva, že hranice vecného rozmeru normatívneho opatrenia

ÚVZ alebo regionálneho ÚVZ sú vymedzené dostatočne presne, zrozumiteľne a určito.

Ich obsah a podstatu tvorí možné podmienenie vstupu do prevádzkových zariadení, v

ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a tiež vstupu osôb na hromadné podujatia,

kde taktiež z povahy veci dochádza k zhromažďovaniu osôb, preukázaním sa platným potvrdením

o absolvovaní očkovania proti ochoreniu COVID-19 alebo potvrdením preukazujúcim prekonanie

tohto ochorenia, alebo potvrdením o negatívnom výsledku testu na ochorenie COVID-19.

Akékoľvek prekročenie takto vecne vymedzeného zákonného splnomocnenia by zakladalo

legitímny dôvod na napadnutie dotknutého opatrenia ÚVZ alebo regionálneho úradu ÚVZ

v konaní podľa

čl. 125 ods. 1 písm. b)

alebo

d) ústavy

(pozri k tomu bod 43 tohto nálezu).

53.

Ústavný súd nemôže akceptovať ani argumentáciu navrhovateľov obsiahnutú v ich replike

k stanovisku vlády, podľa ktorej ústavnú nekonformnosť zákonného splnomocnenia obsiahnutého

v napadnutom ustanovení spôsobuje (aj) nedostatočná identifikácia „

prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb...

“. Použijúc argumentáciu

a contrario

by akceptovanie tejto námietky navrhovateľov vyžadovalo, aby napadnuté zákonné splnomocnenie

obsahovalo taxatívny výpočet prevádzkových zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu

osôb, čo z povahy veci, ako aj cieľov sledovaných napadnutou úpravou nie je možné,

keďže demonštratívny výpočet takýchto zariadení by nemohol nič zmeniť na podstate

tejto námietky navrhovateľov. Ústavný súd zastáva názor, že citované slovné spojenie

vytvára dostatočný zákonný základ pre jeho racionálnu, a teda ústavne limitovanú aplikáciu

v podzákonnej normotvorbe ÚVZ a regionálnymi ÚVZ.

54.

Navyše, z textu napadnutého zákonného splnomocnenia vyplýva, že normatívne opatrenia

ÚVZ alebo regionálnych ÚVZ musia mať dočasný charakter, ktorý je z povahy veci určený

aktuálnou epidemiologickou situáciou. Vláda v tejto súvislosti, riadiac sa epidemiologickými

dokumentmi ministerstva zdravotníctva, v pravidelných časových intervaloch v uzneseniach

vyhlasovaných v Zbierke zákonov aktualizuje mapu okresov, príp. celého územia podľa

aktuálnej rizikovosti s ohľadom na šírenie ochorenia COVID-19. Z uvedeného vyplýva,

že trvanie opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ sa neurčuje arbitrárne, ale v závislosti

od aktuálnej epidemiologickej situácie, pričom nerešpektovanie tejto požiadavky spočívajúce

v neúmerne dlhom a neodôvodnenom trvaní dotknutých normatívnych opatrení vydávaných

na základe napadnutého zákonného splnomocnenia by bolo taktiež samostatne preskúmateľné

ústavným súdom v konaní podľa

čl. 125 ods. 1 písm. b)

alebo

d) ústavy

.

55.

K dočasnosti opatrení považuje ústavný súd za potrebné pripomenúť, že vo svojom náleze

č. k. PL. ÚS 2/2021-80 z 31. marca 2021 pri posudzovaní predĺženia núdzového stavu

(uvedené je však potrebné analogicky aplikovať na akékoľvek opatrenia s potenciálom

zásahu do základných práv) postuloval, že čím dlhšie núdzový stav trvá, tým väčšiu

pozornosť je vláda povinná venovať dôkladnej analýze nevyhnutnosti jeho ďalšieho predlžovania

s tým, že vláda musí byť schopná primerane dokumentovať fakty predstavujúce racionálny

základ pre ospravedlnenie ďalšieho vytvárania formálneho priestoru na prípadné invázie

do základných práv a slobôd. Na druhej strane, nevyhnutnosť predĺženia opatrení sa

nemôže odvíjať len od stavu aktuálneho vo chvíli rozhodovania o ich predĺžení, ale

aj od reálnej hrozby prípadného zhoršenia, na ktorú nadväzuje požiadavka okamžitej

akcieschopnosti zo strany štátu (body 87 a 88 predmetného nálezu).

56.

Vo vzťahu k argumentácii navrhovateľov, že ÚVZ „

mohol stanoviť aj také kritériá a podmienky povinnosti podrobiť sa testovaniu na COVID-19,

ktoré by boli pre ľudí ekonomicky likvidačné (napr. denné testovanie na ochorenie

PCR testom, ktoré hradí testovaný)...

“, ústavný súd poznamenáva, že z obsahu napadnutého zákonného splnomocnenia zjavne

vyplýva, že jeho predmetom nemôže byť stanovenie podmienok testovania na COVID-19.

Preto je táto argumentácia navrhovateľov zjavne neopodstatnená. Ústavný súd poznamenáva,

že úprava podmienok testovania na COVID-19 tvorí predmet iných normatívnych aktov,

ktorých ústavný prieskum netvorí predmet tohto konania.

57.

Navrhovatelia ďalej vytýkajú, že napadnuté zákonné splnomocnenie neupravuje problematiku

neobmedzeného vstupu nezaočkovaných osôb „

do prevádzok existenčnej nevyhnutnosti (potraviny, lekárne, drogéria, zamestnanie...)

bez ďalších podmienok...

“. Ústavný súd v súvislosti s touto výhradou navrhovateľov zdôrazňuje, že napadnuté

ustanovenie je splnomocňovacím ustanovením a úlohou ÚVZ a regionálnych ÚVZ je realizovať

ho spôsobom neznemožňujúcim uspokojovanie základných potrieb. Príkladom administrácie

napadnutého ustanovenia sú ustanovenia § 2 ods. 2 vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva

Slovenskej republiky č. 253/2021 Z. z. a § 2 ods. 2 vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva

Slovenskej republiky č. 1/2022 V. v. SR, ktorými sa nariaďujú opatrenia pri ohrození

verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok, z textu ktorých vyplýva, že prístup nezaočkovaných

osôb do prevádzok existenčnej nevyhnutnosti znemožnený nie je.

58.

Na tomto základe ústavný súd uzatvára, že prvá námietka navrhovateľov k napadnutému

ustanoveniu zákona o ochrane verejného zdravia nezakladá dôvod na záver o jeho nesúlade

s ustanoveniami

čl. 1 ods. 1

a

čl. 13 ods. 1 písm. a)

a

ods. 2 ústavy

, keďže v ňom obsiahnuté zákonné splnomocnenie má požadovanú ústavnú kvalitu, je dostatočne

presné, zrozumiteľné a určité, pričom jeho dôsledné rešpektovanie ÚVZ a regionálnymi

ÚVZ garantuje, že podzákonná úprava bude zodpovedať požiadavke

et intra legem

.

III.2. K námietke porušenia zákazu diskriminácie, t. j. k namietanému nesúladu napadnutého

ustanovenia s

čl. 12 ods. 1

a

2

a

čl. 13 ods. 3

a

4 ústavy

59.

Podľa

čl. 12 ods. 1 ústavy

ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti i v právach. Základné práva a slobody sú

neodňateľné, nescudziteľné, nepremlčateľné a nezrušiteľné.

60.

Podľa

čl. 12 ods. 2 ústavy

základné práva a slobody sa zaručujú na území Slovenskej republiky všetkým bez ohľadu

na pohlavie, rasu, farbu pleti, jazyk, vieru a náboženstvo, politické, či iné zmýšľanie,

národný alebo sociálny pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok,

rod alebo iné postavenie. Nikoho nemožno z týchto dôvodov poškodzovať, zvýhodňovať

alebo znevýhodňovať.

61.

Podľa

čl. 13 ods. 3 ústavy

zákonné obmedzenia základných práv a slobôd musia platiť rovnako pre všetky prípady,

ktoré spĺňajú ustanovené podmienky.

62.

Podľa

čl. 13 ods. 4 ústavy

pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto

obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

63.

V rámci svojej druhej námietky navrhovatelia tvrdia, že napadnuté ustanovenie zákona

o ochrane verejného zdravia zakladá vzorový príklad pozitívnej diskriminácie zaočkovaných

osôb a osôb, ktoré ochorenie COVID-19 prekonali, v porovnaní s nezaočkovanými osobami

„

napriek aktuálnym vedeckým medicínskym poznatkom

“, a spochybňujú zákonodarcom deklarovaný legitímny cieľ napadnutého zákona – ochranu

verejného zdravia zabránením šírenia vírusu, keďže zvýhodnenie zaočkovaných osôb a

osôb, ktoré ochorenie prekonali, nie je podľa navrhovateľov spôsobilé tento cieľ naplniť

(zaočkovanie alebo prekonanie choroby podľa navrhovateľov zvyšuje len individuálnu

ochranu jednotlivca, ale – vzhľadom na možnosť šírenia ochorenia takýmito osobami

– nenapĺňa verejný záujem v podobe ochrany spoločnosti pred ochorením). Napadnutým

ustanovením zákona o ochrane verejného zdravia dochádza k pozitívnej diskriminácii

(zvýhodneniu) plne zaočkovaných osôb a osôb, ktoré prekonali ochorenie COVID-19, tým,

že týmto osobám ich základné práva a slobody ničím neobmedzuje, resp. ich výkon nepodmieňuje

splnením žiadnej povinnosti v porovnaní s nezaočkovanými osobami, ktoré sú neprípustne

diskriminované „

na základe ich iného postavenia (osobná voľba a zdravotný stav)

“. Z návrhu na začatie konania vyplýva, že formuláciou „zdravotný stav“ v kontexte

diskriminácie má skupina poslancov na mysli zdravotný stav osôb s kontraindikáciami,

ktoré im znemožňujú očkovanie. K takému záveru ústavný súd dospieva ako k jedinej

rozumnej interpretačnej alternatíve argumentácie podaného návrhu k dotknutej formulácii,

aj bez jej explicitného vymedzenia (body 11 až 15 tohto odôvodnenia), keďže iná zmysluplná

súvislosť pojmu „zdravotný stav“ a pojmu „nezaočkované osoby“ (ktoré majú byť diskriminované)

neexistuje. Zdravotným stavom by bolo (významovo prirodzene) možné rozumieť pojem

„nakazení“ (teda pozitívne testovaní), keď také kritérium vyčlenenia skupiny osôb

v nadväznosti na účel zákona (ochrana verejného zdravia), podmieňujúce (dokonca) izoláciu

nakazených osôb, je už

prima facie

ospravedlniteľné a (všade vo svete) samozrejmé. Ak by zdravotný stav v popísanej

relevancii nemohol podmieniť diferenciáciu skupín osôb pri opatreniach na boj proti

pandémii, museli by platiť buď bezvýnimočné obmedzenia, alebo ich úplná absencia (oboje

je reálne nemožné, resp. ťažko udržateľné).

64.

Ešte pred preskúmaním argumentácie navrhovateľov k ich druhej námietke považoval

ústavný súd za vhodné zhrnúť právne názory, ktoré vyslovil vo svojej doterajšej judikatúre

k

čl. 12 ods. 1

a

2 ústavy

, ako aj k ustanoveniam

čl. 13 ods. 3

a

4 ústavy

, a to aj v konfrontácii s právnymi názormi vyjadrenými predstaviteľmi domácej ústavnej

doktríny.

65.

Z textu

čl. 12 ods. 1 ústavy

má na účely preskúmania argumentácie navrhovateľov význam v zásade len interpretácia

prvej vety, prostredníctvom ktorej je vyjadrený ústavný princíp rovnosti vo všeobecnej

podobe. Prvá veta

čl. 12 ods. 1 ústavy

zohľadňuje rovnosť vo faktickom („ľudia sú... rovní v dôstojnosti...“), ako i právnom

význame. V právnom význame je rovnosť vymedzená ako rovnoprávnosť („ľudia... sú si

rovní... v právach“), t. j. v úzkom spojení s

čl. 12 ods. 2 ústavy

, ktorý zakladá ochranu pred diskrimináciou.

66.

Zhŕňajúc svoju dovtedajšiu judikatúru k

čl. 12 ods. 1 ústavy

ústavný súd v náleze č. k. PL. ÚS 12/2014 z 10. júna 2015 uviedol, že toto ustanovenie

ústavy „nie je garanciou absolútnej rovnosti, ale je ústavnou zárukou ochrany osôb

(právnických a fyzických) proti diskriminácii zo strany orgánov verejnej moci. Diskriminácia

je vo všeobecnosti vymedzená ako každý spôsob zaobchádzania vrátane odmietnutia takého

zaobchádzania s osobou, ktoré je pre túto osobu menej priaznivé než pre iné osoby.

Za diskriminačnú úpravu možno považovať takú úpravu, ktorá rovnaké alebo analogické

situácie rieši odchylným spôsobom, pričom takýto postup zákonodarca nemôže alebo ani

nevie rozumne odôvodniť legitímnym cieľom a tým, že tento cieľ sa musí dosahovať práve

zvoleným legislatívnym riešením (napr. PL. ÚS 21/00).“.

67.

Princíp všeobecnej rovnosti chápanej ako právo byť si rovný v právach s inými (princíp

rovnoprávnosti) zakotvený v prvej vete

čl. 12 ods. 1 ústavy

sa v

čl. 12 ods. 2 ústavy

premieta do zákazu diskriminácie. Účelom

čl. 12 ods. 2 ústavy

„

je ochrana pred diskrimináciou. Diskriminácia je hodnotenie ľudí nie podľa ich individuálnych

vlastností, ale podľa príslušnosti k určitej spoločenskej skupine

“ (DRGONEC, J.

Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. 2. prepracované a doplnené vydanie.

Bratislava : C. H. Beck, 2019. s. 384). Podľa názoru ústavného súdu (vyjadreného

v náleze č. k. PL. ÚS 16/08 zo 7. 5. 2008) „Ustanovenie

čl. 12 ods. 2 ústavy

je všeobecným pravidlom o rovnosti, ktoré predstavuje všeobecnú konkretizáciu prvej

vety

čl. 12 ods. 1 ústavy

, pretože prostredníctvom neho sa prirodzeno-právne poňatie rovnosti posúva do roviny

právnej. Toto ustanovenie ústavy slúži na generálnu ochranu pred diskrimináciou a

vo svojej podstate vyjadruje rovnosť všetkých ľudí pred zákonom, pričom v tomto zmysle

je adresované všetkým orgánom verejnej moci, ktoré musia vo vzťahu ku všetkým jednotlivcom

(subjektom práva), k ich právam a slobodám z hľadiska ich uskutočňovania a uplatňovania

pristupovať rovnako, bez ohľadu na okolnosti predpokladané samotnou ústavou (pohlavie,

rasu, farbu pleti...).“.

68.

Diskrimináciu sa pokúsil ústavný súd definovať vo všeobecnej rovine už v náleze č.

k. PL. ÚS 8/04 zo 6. októbra 2005, v ktorom uviedol: „Diskriminácia je vo všeobecnosti

vymedzená ako každý spôsob zaobchádzania vrátane odmietnutia takéhoto zaobchádzania

s osobou, ktoré je pre túto osobu menej priaznivé než pre iné osoby so zreteľom na

rasu, etnickú príslušnosť, sexuálnu orientáciu a iné ústavne ustanovené charakteristiky.“

69.

V ústavnej doktríne sa štandardne rozlišuje medzi priamou a nepriamou diskrimináciou.

Článok

12 ods. 2 ústavy

„vymedzuje priamu diskrimináciu, ktorá je založená na rozdielnom zaobchádzaní s osobami

nachádzajúcimi sa v porovnateľnej situácii. Nepriama diskriminácia (je potrebné ju

odlišovať od pozitívnej diskriminácie, aj keď práve nepriama diskriminácia môže byť

príčinou pozitívnej diskriminácie) je založená na rovnakom zaobchádzaní s osobami

nachádzajúcimi sa vo výrazne odlišnom postavení“ [pozri rozhodnutie ESĽP vo veci Thlimmenos

proti Grécku (zo 6. 4. 2000, č. 34369/97)]. Nedovolenú nepriamu diskrimináciu predstavujú

aj opatrenia, ktoré majú pre určitú skupinu neprimerane škodlivé účinky, aj keď neboli

na vybranú skupinu úmyselne namierené. Pre úplnosť treba však uviesť, že „... porušením

princípu rovnosti nie je to, ak sa preukáže, že s nerovnakými skupinami sa nakladá

rozdielne. Také nakladanie nemožno považovať za diskrimináciu“ (nález č. k. PL. ÚS

7/2013 z 25. júna 2014).

70.

Charakteristickým znakom zákazu diskriminácie vyplývajúcim z

čl. 12 ods. 2 ústavy

je jeho akcesorický charakter. Akcesorický charakter znamená, že zákaz diskriminácie

možno uplatňovať len v spojení so základným (ľudským) právom alebo slobodou chráneným

ústavou alebo dohovorom. K tejto charakteristike zákazu diskriminácie sa ústavný súd

vyjadril napr. v náleze č. k. PL. ÚS 1/2012 z 3. júla 2013, v ktorom sa uvádza, že

porušenia zákazu diskriminácie podľa

čl. 12 ods. 2 ústavy

sa „... v zásade možno dovolávať len v súvislosti s porušením určitého základného

práva a slobody alebo ľudského práva alebo základnej slobody vyplývajúcej z kvalifikovanej

medzinárodnej zmluvy o ľudských právach a základných slobodách“.

71.

Pre preskúmavanie porušenia zákazu diskriminácie si ústavný súd v zásadnej zhode

s judikatúrou ESĽP postupne vytváral test diskriminácie, ktorý prvýkrát predstavil

v náleze č. k. PL. ÚS 10/04 zo 6. februára 2008 a následne uplatnil v porovnateľnej

podobe aj v ďalších rozhodnutiach (napr. v konaniach vedených pod sp. zn. PL. ÚS 7/2013,

PL. ÚS 98/2011, PL. ÚS 11/2013, alebo PL. ÚS 12/2014). V náleze č. k. PL. ÚS 1/2012

z 3. júla 2013 k testu diskriminácie uviedol, že sa prostredníctvom neho hľadá odpoveď

„na túto množinu otázok

(1)

došlo k vyčleneniu porovnateľného jednotlivca alebo skupiny hlavne vo väzbe alebo

v spojitosti s výkonom základných práv a slobôd,

(2)

a to na základe kvalifikovaného kritéria alebo podobného neospravedlniteľného dôvodu,

(3)

pričom vyčlenenie je na príťaž jednotlivcovi alebo skupine,

(4)

a uvedené vyčlenenie nemožno ospravedlniť, pretože absentuje dôvod ospravedlnenia

(verejný, legitímny záujem), alebo ide o neprimeraný, neproporcionálny zásah?

Súčasne treba konštatovať, že prezentovaný text je istým ideálom, ktorý ani ESĽP v

každom jednotlivom prípade v predstavenej podobe nesleduje (BOBEK, M., In KMEC, J.,

KOSAŘ, D., KRATOCHVÍL, J., BOBEK, M.

Evropská úmluva o lidských právech. Komentář

. Praha : C. H. Beck, 2012. s. 1124).“.

72.

V prvej vete

čl. 12 ods. 2 ústavy

je obsiahnutý výpočet kvalifikovaných diskriminačných dôvodov (pohlavie, rasa, farba

pleti, jazyk, viera a náboženstvo, politické, či iné zmýšľanie, národný alebo sociálny

pôvod, príslušnosť k národnosti alebo etnickej skupine, majetok, rod alebo iné postavenie),

pre ktoré je diskriminácia (nerovnaké zaobchádzanie) zakázaná, keďže zakladá subjektívne

právo každého, aby nemohol byť diskriminovaný z dôvodov vymenovaných v tomto ustanovení

ústavy.

73.

Výpočet kvalifikovaných diskriminačných dôvodov explicitne vymedzených v prvej vete

čl. 12 ods. 2 ústavy

sa na prvý pohľad javí ako taxatívny, ale v skutočnosti to tak nie je, keďže v jeho

dikcii sú obsiahnuté pojmy „iné zmýšľanie“ a „iné postavenie“, ktoré umožňujú v konkrétnom

prípade rozšíriť výpočet kvalifikovaných diskriminačných dôvodov o ďalšie dôvody.

V už spomenutom náleze č. k. PL. ÚS 1/2012 z 3. júla 2013 k tomu ústavný súd uviedol

«Výpočet zakázaných dôvodov je ale demonštratívny (m. m. rozsudok ESĽP týkajúci sa

čl. 14 dohovoru o sťažnosti č. 5100/71 z 8. júna 1976 vo veci Engel a spol. proti

Nemecku, § 72). Použitý pojem „iné postavenie“ totiž umožňuje zahrnúť do množiny zakázaných

diskriminačných dôvodov aj ďalšie, ústavou explicitne neformulované kritériá. Pritom

nemusí nevyhnutne ísť o dôvody spočívajúce vo vlastnostiach spätých s osobnostnými

a inými nemennými črtami človeka (ako sa to na prvý pohľad na znenie

čl. 12 ods. 2 ústavy

môže javiť).»

74.

Pojem „iné postavenie“ nemožno stotožniť s nejakou jednoznačne určenou hodnotou alebo

záujmom. Možno ho vztiahnuť na fyzické osoby aj na právnické osoby. Pojmu „iné postavenie“

možno priznať povahu ústavného splnomocnenia na rozšírenie dôvodov diskriminácie nad

rámec taxatívneho výpočtu ustanoveného v čl. 12 ods. 2 ústavy. Pri uplatňovaní tohto

splnomocnenia však nemožno postupovať svojvoľne. Každý z do úvahy prichádzajúcich

diskriminačných dôvodov, ktorý by sa potenciálne dal subsumovať pod pojem „iné postavenie“,

treba vyhodnotiť objektívne, podľa jeho podstaty, účelu a spôsobilosti zapríčiniť

diskrimináciu. Ústavným súdom uplatňovaný výklad pojmu „iné postavenie“ hodnotí domáca

ústavná doktrína ako reštriktívny (pozri napr. DRGONEC, J.

Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. 2 prepracované a doplnené vydanie

. Bratislava: C. H. Beck, 2019. s. 387). Aj keď ESĽP tento pojem vykladá v ostatnom

čase extenzívnejšie, ani on však «zatiaľ nenašiel, resp. neuplatnil žiadny teoretický

koncept, na základe ktorého by mohol postupovať pri interpretácii a aplikácii pojmu

„iné postavenie“» (SABJÁN, N., CENKER, M.

Chránený dôvod iného postavenia a jeho interpretácia vysokými súdnymi autoritami

. Bratislava : Wolters Kluwer, 2018. s. 6).

75.

ESĽP posudzuje každý prípad podľa jeho konkrétnych okolností. Príkladom možno poukázať

na niektoré rozhodnutia ESĽP, v ktorých za chránený diskriminačný dôvod označil napr.

sexuálnu orientáciu [rozhodnutie ESĽP vo veci L. a V. proti Rakúsku (z 9. 1. 2003,

č. 39392/98)], povolanie vojaka [rozhodnutie ESĽP vo veci Markin proti Rusku (zo 7.

10. 2010, č. 30078/06)], miesto trvalého bydliska (rozhodnutie ESĽP vo veci Carson

a ostatné proti Spojenému kráľovstvu (zo 16. 3. 2010, č. 421854/05)], chudobu [rozhodnutie

ESĽP vo veci Johnston a ostatní proti Írsku (z 18. 12. 1986, č. 9697/82)], alebo aj

zdravotný stav [rozhodnutie ESĽP vo veci Kinyitin proti Rusku (z 10. 3. 2011, č. 2700/10)].

76.

Ústava ustanovuje pre obmedzujúce zásahy do základných práv a slobôd jednak formálne,

ako aj materiálne podmienky. Formálna podmienka je vyjadrená v

čl. 13 ods. 2 ústavy

a je založená na výhrade zákona, keďže „Medze základných práv a slobôd možno upraviť

za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.“. Materiálne predpoklady obmedzenia

základných práv a slobôd vyplývajú z ustanovení

čl. 13 ods. 3

a

4 ústavy

.

77.

Prvá materiálna podmienka obmedzenia základných práv a slobôd je obsiahnutá v ustanovení

čl. 13 ods. 3 ústavy

a je odvodená od všeobecného princípu rovnosti zakotveného v prvej vete

čl. 12 ods. 1 ústavy

, pričom na určenie diskriminačného obmedzenia základného práva alebo slobody sa využívajú

kritériá (ústavou vymedzené zakázané diskriminačné dôvody) definované v

čl. 12 ods. 2 ústavy

.

78.

Materiálne podmienky obmedzenia základných práv a slobôd možno vyvodiť aj z

čl. 13 ods. 4 ústavy

. Ich obsah tvorí jednak existencia legitímneho cieľa (podmienka legitimity) obmedzujúceho

zásahu do základných práv a slobôd, ako aj požiadavka zachovania podstaty a zmyslu

základného práva alebo slobody pri uplatnení obmedzujúceho zásahu. Prítomnosť týchto

materiálnych podmienok obmedzenia základných práv a slobôd, a teda ústavná konformnosť

obmedzujúceho zásahu do základných práv a slobôd sa spravidla overuje prostredníctvom

testu proporcionality, ktorý je v súčasnosti už štandardnou súčasťou rozhodovacieho

inštrumentária ústavného súdu. V náleze č. k. PL. ÚS 10/2014 z 29. apríla 2015 ústavný

súd k testu proporcionality uviedol

„Podmienka legitímnosti vyžaduje, aby opatrenie umožňujúce zásah štátu do práva na

súkromie zodpovedalo cieľu odôvodňujúcemu jeho legitimitu, ktorým môžu byť len záujmy

výslovne špecifikované dohovorom, a síce záujem štátu (z dôvodu ochrany národnej bezpečnosti,

verejnej bezpečnosti, predchádzania nepokojov a zločinnosti), záujem spoločnosti (z

dôvodu ochrany zdravia alebo morálky, zabezpečenia hospodárskeho blahobytu krajiny)

a záujem jednotlivcov (z dôvodu ochrany ich práv a slobôd).

(...) zásah do základného práva alebo slobody musí zodpovedať naliehavej spoločenskej

potrebe a musí byť primeraný sledovanému legitímnemu cieľu a zároveň pri určovaní

rozsahu obmedzenia je dôležité zohľadniť aj podstatu práva, ktoré sa má obmedziť (pozri

I. ÚS 13/00).

(...) Test proporcionality uskutočňovaný v rámci ústavného prieskumu napadnutej právnej

úpravy je klasicky založený na troch po sebe nasledujúcich krokoch. Prvým krokom je

test existencie ústavou nevylúčeného a dostatočne dôležitého cieľa (test of legitimate

aim/effect) a tiež test racionálnej väzby medzi napadnutou právnou úpravou a ňou sledovaným

cieľom [účelom (conduciveness)], teda hľadisko vhodnosti (Geeignetheit). Druhým krokom

je zisťovanie kritéria nevyhnutnosti, resp. potrebnosti či použitia najmenej drastických,

resp. šetrnejších prostriedkov (Erforderlichkeit, test of necessity, test of subsidiarity,

least intrusiveness) na dosiahnutie cieľa sledovaného napadnutou právnou úpravou.

Napokon tretím krokom je hľadisko proporcionality v užšom zmysle slova (Angemessenheit,

test of proporcionality in the strict sense, proporcionate effect; not overly onerous),

ktorého obsah tvorí porovnanie miery zásahov do ústavou chránených hodnôt vyvolané

uplatnením napadnutej právnej úpravy (pozri PL. ÚS 11/2013, PL. ÚS 3/09, m. m. PL.

ÚS 19/09, m. m. PL. ÚS 23/06).“.

79.

Argumentácia navrhovateľov popísaná v bode 5.2 tohto nálezu, na ktorej zakladajú

svoje tvrdenie, že napadnuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia je v rozpore

s

čl. 12 ods. 1

a

2 ústavy

a

čl. 13 ods. 3

a

4 ústavy

, vychádza z tvrdenia, že napadnutým ustanovením zákona o ochrane verejného zdravia

dochádza k ústavne neakceptovateľnej pozitívnej diskriminácii (zvýhodneniu) plne zaočkovaných

osôb a osôb, ktoré prekonali ochorenie COVID-19, tým, že týmto osobám ich základné

práva a slobody ničím neobmedzuje, resp. ich výkon nepodmieňuje splnením žiadnej povinnosti

v porovnaní s nezaočkovanými osobami, ktoré sú neprípustne diskriminované „

na základe ich iného postavenia (osobná voľba a zdravotný stav)

“.

80.

Ústavný súd v záujme presvedčivosti svojho rozhodnutia považoval za žiaduce preskúmať

druhú námietku navrhovateľov uplatnením diskriminačného testu pozostávajúceho zo štyroch

nadväzujúcich krokov (pozri bod 71 tohto nálezu).

81.

V súvislosti s uplatnením prvého kroku diskriminačného testu ústavný súd konštatuje,

že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia, ktorého obsahom je zákonné

splnomocnenie na vydanie vykonávacích právnych predpisov ÚVZ a regionálnych ÚVZ, je

založené na vyčlenení skupiny osôb, ktoré sú spôsobilé

a)

preukázať, že absolvovali očkovanie proti ochoreniu COVID-19,

b)

preukázať, že prekonali ochorenie COVID-19 a

c)

preukázať sa negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19,

od skupiny osôb, ktoré sú nezaočkované proti ochoreniu COVID-19, nie sú spôsobilé

sa preukázať potvrdením o prekonaní ochorenia COVID-19 alebo negatívnym výsledkom

testu na ochorenie COVID-19. Navrhovatelia zvýrazňujú nezaočkovanosť týchto osôb (preto

ďalej len „nezaočkované osoby“). Ide pritom o vyčlenenie osôb priamo spojené s výkonom

slobody pohybu a pobytu, ktoré je garantované v

čl. 23 ústavy

, pričom sprostredkovane môže mať toto vyčlenenie dopad aj na uplatňovanie niektorých

ďalších základných práv a slobôd, napr. slobodu zhromažďovania, práva na prácu, práva

na vzdelanie atď.

V súvislosti s nezaočkovanými osobami považuje ústavný súd za potrebné rozlišovať

medzi osobami, ktoré sú nezaočkované z dôvodu osobnej voľby, a osobami, ktoré sú nezaočkované

z dôvodu kontraindikácií, ktoré im znemožňujú očkovanie, teda z dôvodu zdravotného

stavu. Pre obe tieto skupiny osôb je spoločné to, že ich vstup do prevádzkových priestorov

zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstup na hromadné podujatia

je podmienený preukázaním sa negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19.

82.

Navrhovatelia argumentujú, že k vyčleneniu, a teda diskriminácii nezaočkovaných osôb

od zvýhodnených osôb došlo na základe kvalifikovaného kritéria, ktorým je „iné postavenie“,

pričom dôvodom priznania „iného postavenia“ má byť podľa navrhovateľov „zdravotný

stav“ (ako už bolo uvedené, z argumentácie navrhovateľov vyplýva, že majú na mysli

zdravotný stav osôb s kontraindikáciami, ktoré im znemožňujú očkovanie) a „osobná

voľba“. Vzhľadom na túto argumentáciu navrhovateľov bolo úlohou ústavného súdu v rámci

druhého kroku diskriminačného testu posúdiť, či v konkrétnych okolnostiach posudzovanej

veci možno „zdravotný stav“ alebo „osobnú voľbu“ považovať za neospravedlniteľné dôvody

vyčlenenia, ktoré by zakladali ústavne neprípustnú diskrimináciu (pozri body 72, 73

a 74 tohto nálezu).

83.

Vo vzťahu k „zdravotnému stavu“ ako dôvodu rozdielneho zaobchádzania s nezaočkovanými

osobami, ktoré nie sú zaočkované z dôvodu kontraindikácií znemožňujúcich im očkovanie,

ústavný súd, zohľadňujúc aj judikatúru ESĽP [napr. rozhodnutie ESĽP vo veci Kinyitin

proti Rusku (z 10. 3. 2011, č. 2700/10)], pripúšťa, že by mohlo ísť v okolnostiach

posudzovanej veci o kvalifikovaný, a teda z ústavného hľadiska neospravedlniteľný

dôvod rozdielneho zaobchádzania. Aplikácia napadnutého ustanovenia zákona o ochrane

verejného zdravia totiž zakladá pozitívnu diskrimináciu osôb, ktoré sú zaočkované,

a osôb, ktoré prekonali ochorenie COVID-19 v porovnaní s osobami, ktoré sú nezaočkované

z dôvodu svojho zdravotného stavu, keďže ich vstup do prevádzkových priestorov zariadení,

v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstup na hromadné podujatia je podmienený

jednak preukázaním toho, že trpia kontraindikáciami, ako aj preukázaním negatívneho

výsledku testu na ochorenie COVID-19.

84.

Osobná voľba, resp. právo na osobnú voľbu predstavuje kategóriu, ktorá je bezprostredne

spojená so slobodou jednotlivca garantovanou v demokratickom a právnom štáte prostredníctvom

rôznorodých právnych mechanizmov. V Slovenskej republike je sloboda jednotlivca vo

všeobecnej rovine garantovaná prostredníctvom prvej vety

čl. 12 ods. 1 ústavy

(„

Ľudia sú slobodní

a rovní v dôstojnosti a právach“). Sloboda jednotlivca však nie je absolútna, ústava

ustanovuje jednak všeobecné podmienky pre obmedzenie slobody jednotlivca predovšetkým

prostredníctvom ustanovení

čl. 13 ústavy

, ako aj špeciálne dôvody, ktoré sú spôsobilé ospravedlniť obmedzujúce zásahy do slobody

jednotlivca. Vo vzťahu k slobode pohybu a pobytu, ktorá môže byť najviac obmedzená

aplikáciou napadnutého zákonného splnomocnenia ustanoveného v

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia, sú ospravedlniteľné dôvody obmedzenia slobody jednotlivca

uvedené v

čl. 23 ods. 3 ústavy

, z ktorého vyplýva, že sloboda pohybu a pobytu „môžu byť obmedzené zákonom, ak je

to nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, udržanie verejného poriadku, ochranu zdravia alebo

ochranu práv a slobôd iných a na vymedzených územiach aj v záujme ochrany prírody“.

85.

V nadväznosti na už uvedené ústavný súd podčiarkuje, že sloboda jednotlivca, a teda

aj osobná voľba je spojená so zodpovednosťou jednotlivca, ktorý je v podmienkach demokratického

a právneho štátu povinný prihliadať na ochranu práv a slobôd iných, v konkrétnych

okolnostiach posudzovanej veci najmä na ochranu zdravia iných osôb. Nezaočkovaná osoba,

ktorá nie je spôsobilá (resp. ochotná) prostredníctvom GreenPassu alebo iného potvrdenia

preukázať, že prekonala ochorenie COVID-19, alebo preukázať sa certifikátom o výnimke

z očkovania, príp. negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, podľa aktuálnych

medicínskych poznatkov preukázateľne potenciálne ohrozuje zdravie iných osôb a vystavuje

sa aj zvýšenému riziku ohrozenia vlastného zdravia, ktoré môže následne (po infikovaní

nezaočkovanej osoby nákazlivým prenosným ochorením COVID-19) negatívne pôsobiť na

ohrozenie zdravia iných osôb. Ústavný súd v tejto súvislosti poukazuje na svoju argumentáciu

v náleze č. k. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra 2021, v rámci ktorej okrem iného uviedol,

že „Pri posudzovaní povinností ukladaných jednotlivcom je... potrebné vziať do úvahy

aj práva iných osôb, než sú tie, ktorým sú tieto povinnosti ukladané, pretože každý

má právo na ochranu zdravia (čl. 40 ústavy), ktorého súčasťou je i ochrana pred šírením

nákazlivých chorôb.“.

86.

Ústavný súd vo svojich rozhodnutiach dotýkajúcich sa ochorenia COVID-19 uprednostňuje

uplatňovanie primárne právnych argumentov pred argumentmi, ktoré majú mimoprávny pôvod,

aj keď tieto sú spravidla založené na odbornom (predovšetkým medicínskom) základe.

Ústavný súd však nemôže neprihliadnuť na exaktné informácie pravidelne sprístupňované

Národným centrom zdravotných informácií, z ktorých vyplýva, že osoby, ktoré boli zaočkované

proti ochoreniu COVID-19, resp. osoby, ktoré toto ochorenie prekonali, síce môžu byť

taktiež infikované, ale u nezaočkovaných osôb je zvýšené riziko toho, že priebeh ich

ochorenia bude vyžadovať vyššie požiadavky na poskytnutie zdravotnej starostlivosti,

než to je u zvýhodnených osôb.

87.

Z dôvodov uvedených najmä v dvoch predchádzajúcich bodoch tohto nálezu ústavný súd

dospel k záveru, že v konkrétnych okolnostiach, ktoré vyvoláva aplikácia napadnutého

ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia, uplatnenie práva na „osobnú voľbu“

nemožno považovať za kvalifikovaný dôvod, ktorý by zakladal ústavne neprípustnú diskrimináciu

nezaočkovaných osôb.

88.

V rámci tretieho kroku diskriminačného testu ústavný súd konštatuje, že aplikácia

napadnutého ustanovenia nepochybne pôsobí na nezaočkované osoby v porovnaní so zvýhodnenými

osobami priťažujúco z hľadiska potenciálneho zamedzenia ich prístupu do prevádzkových

priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb a vstupu na hromadné

podujatia. Táto skutočnosť však sama osebe nemôže vyvolávať protiústavnosť napadnutého

ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia. Podstatnou je v tejto súvislosti otázka,

či na nezaočkované osoby priťažujúco pôsobiace ustanovenie

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia je z ústavného hľadiska ospravedlniteľné legitímnym verejným

záujmom a či možno toto priťažujúce pôsobenie napadnutého ustanovenia považovať za

primerané (proporcionálne). Na tieto otázky treba hľadať odpoveď v rámci štvrtého

kroku diskriminačného testu.

89.

Štvrtý krok testu diskriminácie je nepochybne kľúčovým bodom tohto ústavného testu.

V rámci neho by sa mal identifikovať dôvod na ospravedlnenie diskriminačného zaobchádzania

z hľadiska jeho primeranosti a proporcionality. Ústavný súd pripúšťa opodstatnenosť

tvrdenia J. Sváka (In OROSZ, L., SVÁK, J. a kolektív.

Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I

. Bratislava : Wolters Kluwer, 2021, s. 129), že v doterajšej rozhodovacej praxi sa

k úplnému vykonaniu záverečného kroku diskriminačného testu zatiaľ takmer nikdy nedostal.

Výnimku z tejto skutočnosti predstavuje zrejme len nález sp. zn. PL. ÚS 13/09 z 18.

mája 2010, v rámci ktorého dospel k záveru, že „obmedzenie prístupu neverejných poskytovateľov

sociálnej služby k osobám odkázaným na poskytovanie sociálnych služieb v danom prípade...

nie je založené na žiadnom legitímnom verejnom záujme, ktorý by ho mohol ospravedlniť,

a preto už nie je potrebné posudzovať nevyhnutnosť a primeranosť tohto obmedzenia“.

90.

Ústavne akceptovateľným spôsobom sa k odpovedi na otázky tvoriace podstatu štvrtého

kroku testu diskriminácie možno dopracovať prostredníctvom testu proporcionality,

ktorého podstatu a postupnosť ústavný súd objasnil v bode 78 tohto nálezu.

91.

V rámci prvého kroku testu proporcionality je úlohou ústavného súdu identifikovať

legitímny verejný záujem, ktorý by bol spôsobilý ospravedlniť priťažujúce pôsobenie

napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia na nezaočkované osoby a

zaujať postoj k jeho vhodnosti, t. j. k skutočnosti, či medzi napadnutým ustanovením

zákona o ochrane verejného zdravia a napadnutou právnou úpravou sledovaným cieľom

existuje racionálna väzba.

92.

Kľúčovým cieľom, ktorý sleduje zákon o ochrane verejného zdravia, je ochrana zdravia

všetkých fyzických osôb nachádzajúcich sa v územnej jurisdikcii Slovenskej republiky,

teda ochrana verejného zdravia, pričom s týmto cieľom korešponduje aj cieľ sledovaný

napadnutým ustanovením § 48 ods. 4 písm. z) tohto zákona čitateľný už zo samotnej

dôvodovej správy k napadnutému zákonu. Navrhovatelia spochybňujú tento zákonodarcom

deklarovaný cieľ napadnutého zákona. Podľa ich tvrdenia sa prostredníctvom napadnutého

ustanovenia nedá tento cieľ naplniť, keďže „

Delenie osôb na tie, ktoré sú zaočkované, ktoré prekonali ochorenie a osoby nezaočkované,

nie je pri súčasnej úrovni vedeckého poznania z epidemiologického hľadiska (ochrana

verejného zdravia) racionálne odôvodniteľné, keďže vedecky preukázateľný rozdiel v

potenciáli šírenia vírusu týmito troma kategóriami osôb neexistuje...

“.

93.

Ústavný súd rešpektuje, že na otázku šírenia ochorenia COVID-19 a účinnosti vakcinácie

existujú aj v odbornej verejnosti rozdielne názory. Z informácií, ktoré majú objektívny

základ, však zjavne vyplýva, že nezaočkované osoby sú v porovnaní so zaočkovanými

osobami a osobami, ktoré ochorenie COVID-19 prekonali, vystavené väčšiemu riziku ťažšieho

priebehu tohto ochorenia spojeného nie zriedka s nutnosťou poskytnúť im zdravotnú

starostlivosť v nemocničných zariadeniach. Tento záver výslovne nespochybňujú ani

navrhovatelia, ale pritom nepripúšťajú, resp. nechcú pripustiť, že napadnutá právna

úprava primárne sleduje ochranu zdravia nezaočkovaných osôb tým, že kreuje právny

základ pre obmedzenie ich vstupu do prevádzok, kde dochádza k zhromažďovaniu ľudí,

a na hromadné podujatia, teda tam, kde sú prítomné vo zvýšenej miere rizikové faktory

vedúce k infikovaniu vírusom COVID-19. Zároveň napadnutá právna úprava v druhom slede

chráni aj zaočkované osoby a osoby, ktoré ochorenie COVID-19 prekonali, keďže obmedzenie

šírenia ochorenia COVID-19 medzi nezaočkovanými osobami z dôvodu obmedzenia ich prístupu

do rizikových priestorov v konečnom dôsledku znižuje kapacitné zaťaženie nemocníc

a iných zdravotníckych zariadení, a tým znižuje nebezpečenstvo nemožnosti poskytovania

zdravotnej starostlivosti na požadovanej úrovni pre všetky fyzické osoby. Z uvedeného

podľa názoru ústavného súdu zjavne vyplýva, že napadnutá právna úprava slúži na ochranu

verejného zdravia, t. j. sleduje legitímny cieľ.

94.

Vláda vo svojom stanovisku uvádza aj ďalší legitímny cieľ sledovaný napadnutou právnou

úpravou „...

týkajúci sa národného hospodárstva skrz podporu podnikateľského prostredia

“ (bod 29 tohto nálezu). Ústavný súd nemá dôvod túto argumentáciu vlády spochybňovať,

naopak, konštatuje, že má racionálny základ. Opatrenia, ktoré môžu vyplynúť z realizácie

napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia (obmedzený prístup do prevádzok,

v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb), na jednej strane obmedzujú výnosy hospodárskych

jednotiek v porovnaní s takýmto spôsobom neobmedzenou prevádzkou, na druhej strane

však znížením dopadov pandémie na verejné zdravie „udržujú“ početnosť masy schopnej

konzumovať tovary a služby a predchádzajú zavedeniu razantnejších opatrení s ešte

negatívnejšími hospodárskymi dôsledkami spôsobenými pandémiou COVID-19.

95.

Sumarizujúc svoje závery týkajúce sa prvého kroku testu proporcionality, ústavný

súd konštatuje, že napadnutá právna úprava sleduje legitímne ciele (ochranu verejného

zdravia a podporu podnikateľského prostredia) a zakladá potrebný legislatívny priestor

na prijímanie normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ, ktoré sú spôsobilé svojimi

účinkami napomôcť naplneniu cieľov sledovaných touto právnou úpravou. Toto konštatovanie

zároveň umožňuje ústavnému súdu dospieť k záveru, že legitímny cieľ napadnutej úpravy

vyvažuje skutočnosť, že zdravotný stav osôb, ktorým kontraindikácie znemožňujú očkovanie,

vyhodnotil ako kvalifikovaný, a teda zakázaný dôvod rozdielneho zaobchádzania (pozri

bod 83 tohto nálezu).

96.

V rámci druhého kroku testu proporcionality je úlohou ústavného súdu zaujať postoj

k tomu, či je prijatie obmedzujúcich opatrní na základe napadnutého ustanovenia zákona

o ochrane verejného zdravia nevyhnutné, resp. potrebné a či existujú možnosti použitia

šetrnejších obmedzujúcich opatrení. Ústavný súd v tejto súvislosti v prvom rade opakovane

zdôrazňuje, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia má charakter

zákonného splnomocnenia, t. j. samo osebe nepôsobí obmedzujúco na práva nezaočkovaných

osôb, pričom k jeho aplikácii môže dôjsť len vtedy, ak sa to bude javiť nevyhnutné,

resp. potrebné z dôvodu aktuálnej epidemiologickej situácie. Posúdenie tejto nevyhnutnosti,

resp. potrebnosti je pritom závislé na odbornom posúdení aktuálnej epidemiologickej

situácie, a má teda primárne mimoprávny základ. Zároveň napadnuté ustanovenie zákona

o ochrane verejného zdravia svojou konštrukciou a účelom podľa názoru ústavného súdu

vytvára už samo osebe potrebný priestor na šetrné a proporcionálne uplatňovanie obmedzujúcich

opatrení podľa aktuálnej miery ohrozenia obyvateľstva šírením nákazlivého ochorenia.

Neprimeranosť obmedzujúcich opatrení teda nemožno odvádzať od napadnutého ustanovenia

zákona o ochrane verejného zdravia, ale od normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych

ÚVZ prijatých na jeho základe, ktoré, ako už bolo uvedené, podliehajú samostatnému

ústavnému prieskumu (pozri bod 95 nálezu č. k. PL. ÚS 8/2021 z 1. decembra 2021).

Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane

verejného zdravia obstálo aj v rámci druhého kroku testu proporcionality.

97.

V rámci tretieho kroku testu proporcionality je úlohou ústavného súdu posúdiť proporcionalitu

napadnutého ustanovenia v užšom zmysle slova, t. j. z hľadiska porovnania ním sledovaných

a dosiahnuteľných cieľov s obmedzujúcimi zásahmi do ústavou chránených hodnôt, ku

ktorým jeho aplikáciou môže dôjsť.

98.

Z dosiaľ už uvedeného vyplýva, že aplikácia zákonného splnomocnenia obsiahnutého

v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia prostredníctvom vydávania

normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ môže významne prispieť k ochrane zdravia

primárne nezaočkovaných osôb a v konečnom dôsledku všetkých fyzických osôb, teda k

napĺňaniu pozitívneho záväzku štátu vyplývajúcemu z

čl. 40 ústavy

. Zároveň môže uplatnenie napadnutej právnej úpravy pozitívne vplývať aj na podnikateľské

prostredie, a teda napomáhať uplatňovaniu práva každého na podnikanie a uskutočňovanie

inej zárobkovej činnosti (

čl. 35 ods. 1 ústavy

) a v konečnom dôsledku vyvolať aj nie zanedbateľné pozitívne národohospodárske prínosy.

Na druhej strane, normatívne opatrenia ÚVZ a regionálnych ÚVZ vydané na základe zákonného

splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia

nepochybne môžu vyvolať obmedzujúce zásahy do slobody pohybu nezaočkovaných osôb,

ktoré je garantované v

čl. 23 ústavy

a sprostredkovane aj obmedzujúce zásahy do iných ústavou garantovaných práv (napr.

základného práva na zhromažďovanie garantovaného v

čl. 28 ústavy

).

99.

Z porovnania hodnôt, ku ktorých ochrane môže významne prispieť aplikácia napadnutého

ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia a hodnôt, ktoré môžu byť jeho uplatnením

ohrozené (resp. vystavené obmedzujúcim zásahom), podľa názoru ústavného súdu vyplýva,

že napadnutá právna úprava obstojí aj z hľadiska tretieho kroku testu proporcionality,

keďže ide o porovnateľné ústavné hodnoty. Ústavný súd v tejto súvislosti zdôrazňuje,

že zákonodarca explicitne prostredníctvom dikcie napadnutého ustanovenia zákona o

ochrane verejného zdravia orgánom výkonnej moci prikazuje, že obmedzujúce opatrenia

musia mať dočasný charakter, tzn. ich dĺžka je objektívne obmedzená aktuálnou epidemiologickou

situáciou, ktorej posúdenie má výsostne odborný charakter. Zároveň ústavný súd považuje

za potrebné zopakovať záver, ktorý už uviedol pri vyhodnocovaní druhého kroku testu

proporcionality, v zmysle ktorého proporcionalitu obmedzujúcich zásahov do ústavou

chránených hodnôt vyvolaných uplatnením napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného

zdravia možno vyhodnotiť len v spojení s normatívnymi opatreniami prijatými na jeho

základe, podliehajúcimi ústavnému prieskumu.

100.

Na základe záverov, ku ktorým ústavný súd dospel v rámci testu proporcionality, môže

pristúpiť aj k vyhodnoteniu štvrtého kroku testu diskriminácie. Ústavný súd v tejto

súvislosti konštatuje, že z čiastkových záverov formulovaných pri uskutočňovaní testu

proporcionality vyplýva, že napadnutá právna úprava je založená na legitímnom verejnom

záujme (ochrane verejného zdravia a sprostredkovane aj ochrane podnikateľského prostredia),

ktorý je spôsobilý ospravedlniť obmedzujúce zásahy do práv nezaočkovaných osôb (a

to aj osôb, ktorých zdravotný stav je kontraindikáciou znemožňujúcou ich zaočkovanie),

ku ktorým môže dôjsť aplikáciou

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

na ochranu verejného zdravia, pričom tieto hroziace obmedzujúce zásahy nemožno považovať

za neprimerané, resp. neproporcionálne (pozri bod 95). Z toho v konečnom dôsledku

vyplýva, že napadnutá právna úprava podľa názoru ústavného súdu obstála ako celok

v teste diskriminácie, a preto je z ústavného hľadiska konformná s hodnotami, ktoré

sú chránené prostredníctvom ustanovení čl. 12 ods. 1 písm. a), čl. 12 ods. 2, ako

aj čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

101.

Nad rámec záverov vyslovených k druhej námietke navrhovateľov ústavný súd poznamenáva,

že nie zanedbateľným signálom o ústavnej akceptovateľnosti napadnutej právnej úpravy

vytvárajúcej zákonný základ pre nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami z

hľadiska ich prístupu po prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu

osôb, a na hromadné podujatia sú aj poznatky sprostredkované v stanovisku vlády, podľa

ktorých je analogická právna úprava uplatňovaná v celom rade demokratických právnych

štátov a zodpovedá aktuálnemu európskemu štandardu (pozri bod 27 tohto nálezu).

III.3. K námietke porušenia princípu generality právnych noriem, t. j. k nesúladu

napadnutého ustanovenia s

čl. 1 ods. 1 ústavy

102.

Podľa názoru navrhovateľov je napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia

v nesúlade s

čl. 1 ods. 1 ústavy

aj z dôvodu, že nespĺňa požiadavku generality právnych noriem, keďže nevytvára zákonný

základ pre nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami z hľadiska ich prístupu

do prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a na hromadné

podujatia pre „

všetky vírusové ochorenia, ktoré ohrozujú verejné zdravie

“, ale len pre ochorenie COVID-19. Cieľom takejto právnej úpravy má byť podľa navrhovateľov

„

akcelerovať predaj experimentálnych vakcín proti COVID-19

“.

103.

V teórii práva sa právne akty členia na normatívne právne akty a individuálne právne

akty. Rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že normatívne právne akty sú finálnym produktom

činnosti orgánov verejnej moci s normotvornou právomocou. Esenciálnym znakom normatívnych

právnych aktov je to, že ich obsah tvoria právne normy ako všeobecne záväzné pravidlá

správania, ktoré sa vzťahujú na neurčitý počet prípadov rovnakého druhu. Právne normy

sa teda vyznačujú generalitou (všeobecnosťou). „

Princíp generality právnej normy spočíva vo všeobecnom vymedzení jej skutkovej podstaty,

čo inými slovami znamená, že (právna norma) nikdy nemôže riešiť určitý konkrétny prípad.

Táto stránka všeobecnosti právnej normy je celkom nepochybná

“ (KNAPP, V. a kol.

Tvorba práva a její současné problémy

. Praha : Linde, a. s., 1998. s. 34).

104.

V predchádzajúcom bode popísanú charakteristiku princípu generality právnych noriem

si osvojil vo svojej judikatúre aj ústavný súd, ktorý už v náleze č. k. PL. ÚS 37/95

z 12. septembra 1996 k nemu uviedol: „Jednou z požiadaviek, ktoré napĺňajú právny

štát, je aj všeobecne uznávaná požiadavka generality právnej normy, preto v rozpore

s citovaným článkom ústavy je právna norma, ktorá sa vzťahuje na určité, vopred známe

jednotlivé veci (PL. ÚS 16/95). ... Princíp generality právnej normy spočíva aj v

tom, že ňou ustanovené obmedzenia musia mať všeobecný charakter. Podľa

čl. 13 ods. 3 ústavy

zákonné obmedzenia základných práv musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré

spĺňajú rovnaké podmienky, t. j. prípady druhovo rovnaké. Túto požiadavku musí zákonodarca

rešpektovať už pri prijímaní zákona.“

105.

V doterajšej judikatúre ústavného súdu možno identifikovať viacero rozhodnutí, pri

ktorých súčasťou dôvodov, ktoré viedli k záveru o protiústavnosti napadnutej úpravy

bolo aj porušenie princípu generality. Popri už uvedenom náleze č. k. PL. ÚS 37/95

z 12. septembra 1996 išlo napr. o nález č. k. PL. ÚS 16/95 z 24. mája 1995, nález

č. k. PL. ÚS 19/05 z 30. apríla 2008, nález č. k. PL. ÚS 18/06 z 9. septembra 2009

a nález č. k. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 (v ktorom bolo porušenie princípu generality

jedným z dôvodov vyslovenia nesúladu navrhovanej referendovej otázky).

106.

V doterajšej rozhodovacej činnosti sa však objavil aj prípad, keď námietku nedostatku

generality napadnutej právnej úpravy artikulovanú navrhovateľom ústavný súd vyhodnotil

ako neopodstatnenú, resp. nesprávne charakterizovanú. Išlo o nález č. k. PL. ÚS 4/03

z 10. februára 2005 (predmetom konania vedeného pod sp. zn. PL. ÚS 4/03 bolo preskúmavanie

namietaného nesúladu napadnutých ustanovení novelizácie zákona č. 281/1997 Z. z. vojenských

obvodoch a zákon, ktorým sa mení zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 222/1996

Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov

v znení neskorších predpisov, pozn.), v ktorého odôvodnení ústavný súd uviedol: „...

navrhovateľ chápe otázku generality právnej normy príliš formálne. Napadnuté ustanovenie

nespĺňa podľa neho požiadavku generality preto, lebo sa výslovne vzťahuje len na vojenský

obvod Javorina, hoci by sa mal vzťahovať na všetky vojenské obvody. V takom prípade

by podľa navrhovateľa nešlo o úpravu ojedinelého prípadu, ale o úpravu neurčitého

počtu prípadov. Navrhovateľovi možno prisvedčiť len z hľadiska jazykového výkladu.

Nepochybne formulácia, podľa ktorej sa napadnuté ustanovenie vzťahuje na vojenský

obvod Javorina, budí dojem riešenia konkrétneho prípadu. Formulácia týkajúca sa nehnuteľností

vo vojenských obvodoch sa zas javí ako riešenie neurčitého počtu prípadov. Skutočnosť

je však taká, že presný počet jestvujúcich vojenských obvodov je známy, a preto aj

taká úprava, ktorá by sa vzťahovala na všetky vojenské obvody, by sa vzťahovala na

konkrétne známe prípady, ktoré sa stali v minulosti na území teraz existujúcich presne

vymedzených a všeobecne známych vojenských obvodov. Rozdiel by bol iba kvantitatívny.

Kým úprava podľa napadnutého ustanovenia sa vzťahuje na menší počet konkrétnych prípadov,

zatiaľ úprava presadzovaná navrhovateľom by sa vzťahovala na väčší počet tiež konkrétnych

prípadov.“

107.

Podľa názoru ústavného súdu námietka navrhovateľov uplatnená v tomto konaní je porovnateľná

s námietkou uplatnenou v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 40/03. Na prvý pohľad sa

totiž javí, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia je skutočne

v rozpore s princípom generality právnych noriem, keďže jeho obsah tvorí zákonné splnomocnenie

na vydanie normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ sťažujúcich prístup nezaočkovaných

osôb do prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb a na hromadné

podujatia len v súvislosti s ochorením COVID-19. Táto argumentácia navrhovateľov je

však zjednodušená a obchádza podstatu princípu generality právnych noriem.

108.

Ústavný súd v zhode s navrhovateľmi konštatuje, že napadnutá právna úprava sa skutočne

dotýka len ochorenia COVID-19, a nie všetkých prenosných ochorení. Podstatou napadnutej

úpravy je však to, že sa vzťahuje na neurčitý počet nezaočkovaných osôb, resp. osôb,

ktoré nevedia preukázať, že ochorenie COVID-19 prekonali, ako aj osôb, ktoré sa nevedia

preukázať negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, ktoré chcú vstúpiť do

prevádzkových priestorov individuálne neurčených zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu

osôb, a zúčastniť sa vopred neurčených (nekonkretizovaných) hromadných podujatí. Preto

napadnutá právna úprava disponuje dostatočnou mierou všeobecnosti (generality) a je

z ústavného hľadiska akceptovateľná. Vychádzajúc z tejto skutočnosti, možno považovať

aj tretiu námietku navrhovateľov za neopodstatnenú.

109.

V prospech ústavnej konformnosti napadnutej právnej úpravy, ktorá podľa názoru ústavného

súdu rešpektuje princíp generality, možno ešte nad rámec dosiaľ uvedeného poznamenať,

že prenosné ochorenia, ich výskyt, mutácie a najmä spôsob šírenia sú natoľko rôznorodé,

že vyžadujú určitú mieru individualizácie pri regulácii opatrení, ktoré by mali zabrániť

nekontrolovateľnému šíreniu predmetného prenosného ochorenia. V prípade, ak by sa

napadnutá právna úprava mala týkať všetkých prenosných ochorení, tak by rozsah obmedzujúcich

zásahov, ktoré by mohli byť vydané na jej základe, mohol (či dokonca musel) byť neporovnateľne

širší ako v posudzovanom prípade. Ak by napadnuté zákonné splnomocnenie bolo konštruované

tak, že je aplikovateľné na všetky druhy prenosných ochorení, tak by to mohlo negatívne

pôsobiť na jeho presnosť a určitosť, a tým znižovať jeho ústavnú kvalitu (pozri závery

k prvej námietke navrhovateľov – bod 57 tohto nálezu).

IV.

Záver

110.

Sumarizujúc svoje závery k jednotlivým námietkam navrhovateľov, ústavný súd konštatuje,

že návrhu navrhovateľov nebolo možné vyhovieť, a to z nasledujúcich dôvodov

110.1.

Zákonné splnomocnenie na vydávanie podzákonných právnych predpisov Úradu verejného

zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva obsiahnuté v napadnutom

ustanovení

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia má požadovanú ústavnú kvalitu vzhľadom na to, že je podľa

názoru ústavného súdu dostatočne presné, zrozumiteľné a určité, pričom jeho dôsledné

rešpektovanie Úradom verejného zdravotníctva a regionálnymi úradmi verejného zdravotníctva

pri ich normotvornej činnosti garantuje, že nimi vydané podzákonné právne predpisy

budú zodpovedať požiadavke

et intra legem

. Ústavná konformnosť jednotlivých podzákonných právnych predpisov sa pritom môže

stať predmetom samostatného ústavného prieskumu ústavného súdu v osobitných konaniach

o súlade právnych predpisov.

110.2.

Nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami v porovnaní s osobami, ktoré disponujú

platným potvrdením o absolvovaní očkovania proti ochoreniu COVID-19 alebo potvrdením

o prekonaní ochorenia COVID-19 pri vstupe do prevádzkových priestorov zariadení, v

ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstupe na hromadné podujatia, ku ktorému

môže dôjsť na základe aplikácie zákonného splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom

ustanovení zákona na ochranu verejného zdravia, nemožno považovať za prejav ústavne

neakceptovateľnej diskriminácie. Napadnuté zákonné ustanovenie zákona o ochrane verejného

zdravia totiž sleduje legitímny cieľ spočívajúci (popri ochrane podnikateľského prostredia)

predovšetkým v ochrane zdravia, a to primárne nezaočkovaných osôb a sprostredkovane

aj všetkých ostatných fyzických osôb. To vyplýva zo skutočnosti, že samotný priebeh

ochorenia COVID-19 u nezaočkovaných osôb v porovnaní s ostatnými osobami vyvoláva

vo väčšine prípadov zvýšené požiadavky a náklady na poskytovanie zdravotnej starostlivosti.

Tieto zvýšené požiadavky na poskytovanie zdravotnej starostlivosti môžu potenciálne

ohroziť poskytovanie zdravotnej starostlivosti pri všetkých typoch ochorení všetkým

fyzickým osobám nachádzajúcim sa na území Slovenskej republiky, ktorých zdravotný

stav poskytnutie (dokonca nielen akútnej) zdravotnej starostlivosti vyžaduje. Napadnutá

právna úprava je podľa názoru ústavného súdu spôsobilá významne napomôcť naplneniu

legitímnych cieľov, ktoré sú ňou sledované. Ústavný súd považuje zároveň napadnuté

zákonné ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia vo vzťahu k negatívnym zásahom

do základných práv a slobôd nezaočkovaných osôb, ktoré jeho aplikácia môže vyvolať,

za primerané, a preto je napadnuté ustanovenie

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia z ústavného hľadiska akceptovateľné. Napadnuté ustanovenie

zákona o ochrane verejného zdravia obstálo ako celok v teste diskriminácie, ktorý

ústavný súd v rámci ústavného prieskumu vykonal, a aj preto je napadnutá právna úprava

z ústavného hľadiska konformná s hodnotami, ktoré sú chránené prostredníctvom ustanovení

čl. 12 ods. 1 písm. a), čl. 12 ods. 2, ako aj čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

110.3.

Ústavný súd sa nestotožňuje s tvrdením navrhovateľov, že napadnutá právna úprava

trpí nedostatkom generality, a preto je v rozpore s

čl. 1 ods. 1 ústavy

. Z vykonaného ústavného prieskumu totiž zjavne vyplýva, že napadnutá právna úprava

disponuje ústavne požadovanou mierou generality, keďže jej podstata sa vzťahuje na

neurčitý počet nezaočkovaných osôb, resp. osôb, ktoré nevedia preukázať, že ochorenie

COVID-19 prekonali, a tiež osôb, ktoré sa nevedia preukázať negatívnym výsledkom testu

na ochorenie COVID-19, v súvislosti s ich vstupom do prevádzkových priestorov individuálne

neurčených zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a v súvislosti s ich

účasťou na vopred neurčených (nekonkretizovaných) hromadných podujatiach.

V.

Účinky nálezu

111.

Skutočnosť, že ústavný súd vo výroku tohto nálezu nevyhovel návrhu navrhovateľov,

nevyvoláva žiadne (nové) právne účinky. Napadnuté ustanovenie

§ 48 ods. 4 písm. z) zákona

o ochrane verejného zdravia je aj po vydaní tohto nálezu naďalej platné a účinné

a na jeho základe sú ÚVZ, ako aj regionálne ÚVZ oprávnené vydávať normatívne opatrenia,

ktoré však musia byť vydané

intra legem

, t. j. v jeho medziach.

112.

Podľa

§ 67 zákona

o ústavnom súde pripája k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko sudca Peter Straka,

ktoré sa týka výroku a odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e

Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 16. februára 2022

Ivan Fiačan v. r.

predseda Ústavného súdu

Slovenskej republiky