DECIZIA nr. 566 din 6 noiembrie 2025 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România

Elena-Simina Tănăsescu

- președinte

Asztalos Csaba-Ferenc

- judecător

Mihai Busuioc

- judecător

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dacian-Cosmin Dragoș

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Valentina Bărbățeanu

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Florin Alexandru Panaitatu în Dosarul nr. 15.725/3/2018** al Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 703D/2020.

2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Consideră că aplicarea retroactivă a prevederilor de lege criticate este dată de modalitatea concretă în care prefectul a atacat actul emis în anul 2006, transmis Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților în anul 2009 și contestat după 12 ani de la emitere. Arată că, deși actul contestat a fost emis în temeiul Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, devin aplicabile prevederile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, nefiind, astfel, vorba despre aplicarea lor retroactivă. În ceea ce privește critica formulată prin raportare la art. 16 din Constituție, apreciază că este neîntemeiată, întrucât controlul exercitat de prefect este un control de legalitate, poziția acestuia fiind diferită de cea a unei părți interesate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele

4. Prin Încheierea din 28 mai 2020, pronunțată în Dosarul nr. 15.725/3/2018**, Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepție ridicată de Florin Alexandru Panaitatu într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unei dispoziții a primarului municipiului București privitoare la restituirea unei suprafețe de teren, cerere formulată de prefectul municipiului București.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că sunt încălcate principiile neretroactivității legii civile și egalității în drepturi, în măsura în care, în cauza în care a fost ridicată excepția, prefectul este pus pe poziție de egalitate cu pârâtul-intimat, contestând legalitatea deciziei de restituire - care nu este act administrativ - după 12 ani de la emiterea acesteia. În acest sens se arată că, prin cererea introductivă de instanță, prefectul municipiului București a solicitat anularea unei dispoziții de restituire a unui teren emise de primarul municipiului București în anul 2006 și transmise Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților în anul 2009, întemeindu-și cererea pe prevederile textului de lege criticat în cauza de față, care a intrat în vigoare la 7 ani de la emiterea dispoziției contestate.

6. Se precizează că prefectul exercită activitatea de control asupra aplicării fazei administrative a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, dar o astfel de procedură nu îi este permisă și potrivit dreptului de tutelă administrativă, în virtutea căruia prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale. Această interdicție rezultă din faptul că dispoziția primarului a fost emisă și eliberată persoanei îndreptățite și, în consecință, raportul juridic de drept administrativ s-a transformat într-un raport juridic de drept civil, în cadrul căruia beneficiarul dispoziției a uzat de drepturile sale în fața terților, astfel că dispoziția dobândește valoarea unui titlu de proprietate, ca act juridic civil. Așadar, nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 pentru formularea unei acțiuni în anularea unui act administrativ, deoarece dispoziția primarului nu mai are un asemenea caracter ulterior intrării sale în circuitul actelor juridice civile. Se susține că, spre deosebire de raporturile juridice de drept administrativ, actele încheiate sau emise de autoritățile administrației publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizează prin poziția de egalitate juridică pe care se situează subiectele de drept, nefiindu-le aplicabile reglementările specifice materiei contenciosului administrativ.

Prin urmare, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ numai actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Or, în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate, se arată că este vorba despre un act civil (Dispoziția nr. 7.115 din 12 decembrie 2006 emisă de primarul municipiului București), astfel că nu este permisă contestarea ei de către prefect.

7. Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, arătând că poziția părților în raporturile juridice deduse judecății este diferită de poziția prefectului, care exercită o atribuție legală de tutelă administrativă. În aceste condiții nu era necesar să se adopte soluții legislative identice pentru situații juridice diferite. Totodată, consideră că dispozițiile criticate se aplică de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, dar numai efectelor viitoare ale raporturilor juridice de drept substanțial civil aflate în desfășurare. Or, în speță nu se poate susține că s-ar fi definitivat în patrimoniul părților drepturile de proprietate stabilite prin dispoziția nedefinitivă emisă de primarul municipiului București.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, care au următorul conținut normativ: „(3) Dispozițiile autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rămân aplicabile.“

12. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivității legii și în art. 16 - Egalitatea în drepturi.

13. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, în esență, autorul acesteia critică faptul că art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 permite prefectului să exercite un control de legalitate asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798 din 2 septembrie 2005, anterior verificării lor de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, instituție care, dacă apreciază că solicitarea este justificată, emite o decizie de compensare prin puncte a valorii imobilului preluat abuziv de statul român în timpul regimului comunist cu privire la care persoana care se consideră îndreptățită, fost proprietar sau moștenitor al acestuia, a formulat cerere de restituire în temeiul legilor reparatorii.

14. Curtea constată că soluția legislativă conținută de textul de lege criticat are ca temei dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituție, potrivit cărora prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului pe care le consideră ilegale. În concretizarea acestei competențe consacrate la nivel constituțional, art. 3 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează tutela administrativă, care constă în dreptul prefectului de a ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale.

15. Așadar, controlul prefectului privește acte administrative, nu acte de drept privat. În ceea ce privește natura juridică a dispozițiilor primarilor emise în temeiul Legii nr. 10/2001, respectiv a Legii nr. 165/2013, Curtea reține că, în soluționarea cererilor de restituire a imobilelor trecute în timpul regimului comunist în proprietatea statului, primarii emit dispoziții prin care dispun restituirea în natură a imobilelor sau, în situația în care acest lucru nu este posibil, propun acordarea de bunuri în echivalent, din patrimoniul unității administrativ-teritoriale, ori de despăgubiri bănești sub formă de puncte compensatorii, atunci când nu există în patrimoniul acesteia bunuri libere care să poată fi oferite ca echivalent.

16. Aceste dispoziții ale primarului sunt acte emise în exercitarea autorității publice, în baza legii. Ele nu sunt rezultatul unui acord de voință, exprimată pe baze contractuale, în condiții de egalitate între părți, astfel că nu constituie acte de drept civil, ci acte administrative unilaterale.

17. Deși aceste dispoziții au consecințe asupra dreptului de proprietate al solicitanților, deci asupra unor raporturi de drept privat, totuși, natura lor juridică rămâne de drept public, deoarece izvorăsc dintr-o competență legală a autorității publice, stabilită prin Legea nr. 10/2001 și Legea nr. 165/2013, și produc efecte în temeiul autorității de stat. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 10 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 8 mai 2017, paragraful 32, Curtea Constituțională a reținut că unitatea deținătoare a bunului și statul formează, în concepția legiuitorului, un corp procesual unitar, în condițiile în care statul a ales ca el însuși să preia sarcina despăgubirii cu privire la bunurile care fac obiectul legii reparatorii.

18. Prin urmare, prefectul are dreptul (și obligația, în același timp) să exercite controlul de legalitate asupra acestor dispoziții, pentru că ele reprezintă acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual (sau normativ, dar acest tip de act nu este incident în analiza de față) emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

19. Curtea observă că, prin prisma acestei definiții, dispozițiile primarilor întrunesc toate elementele caracteristice actului administrativ. Astfel, dispoziția primarului conținând, după caz, măsura de restituire în natură a imobilului sau de acordare a unui alt bun imobil echivalent, propunerea de acordare de despăgubiri sau soluția de respingere, ca neîntemeiată, a notificării formulate în temeiul Legii nr. 10/2001 este un act unilateral cu caracter individual, întrucât exprimă voința proprie a autorității locale (primarul) constituită în mod unilateral, adică în absența unei discuții cu solicitantul, care să aibă ca finalitate exprimarea consimțământului persoanei îndreptățite. Totodată, actul este emis în regim de putere publică, primarul acționând ca agent al statului, în calitate de autoritate competentă să soluționeze notificările respective. În plus, dispoziția primarului este emisă în vederea executării în concret a legii, mai exact a legilor reparatorii, reprezentate de Legea nr. 10/2001, în cazul de față. În fine, și ultimul element al definiției este întrunit, având în vedere că dispozițiile primarilor dau naștere unor raporturi juridice în legătură cu dreptul de proprietate al persoanelor care se consideră îndreptățite la restituirea imobilelor, care este confirmat integral, confirmat parțial sau infirmat prin intermediul acestor acte emise de primari. Așadar, chiar dacă actul produce efecte în sfera dreptului de proprietate privată, natura juridică a actului rămâne, totuși, de drept public.

20. Curtea reține, în acest context, că prefectul poate exercita controlul de legalitate a actului doar sub aspect formal și material, iar nu sub aspectul oportunității sau temeiniciei lui, a căror verificare ține de resortul instanțelor judecătorești. Ca atare, nu se poate vorbi despre o egalitate, în cadrul procesului, între prefect și persoana îndreptățită beneficiară a actului emis de primar, de vreme ce fiecare dintre aceștia are ab initio orientări diferite în ceea ce privește obiectul acțiunii introductive de instanță. Dacă în speța de față prefectul și-a depășit competența și a contestat însăși temeinicia dispoziției de restituire în ceea ce privește suprafața asupra căreia primarul a confirmat dreptul de proprietate privată al autorului excepției, aceasta nu este o problemă de constituționalitate, ci de aplicare a legii.

21. De asemenea, tot aplicarea legii, dar de data aceasta în timp, nu sub aspect material, este pusă în discuție prin prisma pretinsei încălcări a principiului neretroactivității legii. Curtea observă însă că textul de lege supus controlului de constituționalitate nu are un conținut normativ care să confere normei caracter retroactiv. Acesta nu face altceva decât să precizeze că dispozițiile autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001 se transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Mai mult decât atât, se face trimitere la prevederile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 referitoare la termenele ce trebuie respectate pentru introducerea acțiunii.

22. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Florin Alexandru Panaitatu în Dosarul nr. 15.725/3/2018** al Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă și constată că dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 6 noiembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbățeanu

------