DECIZIA nr. 565 din 5 noiembrie 2025 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții

Elena-Simina Tănăsescu

- președinte

Asztalos Csaba-Ferenc

- judecător

Mihai Busuioc

- judecător

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dacian-Cosmin Dragoș

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Bianca Drăghici

- magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Alin Eugen Blăjan și Rosita-Elena Blăjan în Dosarul nr. 3.504/117/2020 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, ale art. 37 alin. (6) teza a doua din Legea nr. 50/1991, excepție ridicată de Eugen Bigan în Dosarul nr. 35.024/3/2020 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, și ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, excepție ridicată de Daniela Petre în Dosarul nr. 5.347/2/2023 al Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul dosarelor Curții Constituționale nr. 1.181D/2021, nr. 2.057D/2021 și nr. 1.659D/2025.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 23 octombrie 2025, în prezența avocatului autoarei excepției din Dosarul nr. 1.659D/2025, Alexandru Enăchescu din Baroul București, și cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan Laurențiu Sorescu, și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea a conexat dosarele și, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, în temeiul dispozițiilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a amânat pronunțarea pentru data de 5 noiembrie 2025, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele

3. Prin Încheierea din 3 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 3.504/1172020, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția a fost ridicată de Alin Eugen Blăjan și Rosita-Elena Blăjan într-o cauză având ca obiect anularea unui act administrativ, respectiv anularea unui certificat de urbanism.

4. Prin Încheierea din 13 mai 2021, pronunțată în Dosarul nr. 35.024/3/2020, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) teza a doua din Legea nr. 50/1991. Excepția a fost ridicată de Eugen Bigan într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cauze privind refuzul nejustificat de eliberare a unui certificat de atestare/a unei adeverințe privind edificarea unei construcții constând în consolidarea și supraetajarea imobilului existent.

5. Prin Încheierea din 3 decembrie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 5.347/2/2023, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991. Excepția a fost ridicată de Daniela Petre - care a formulat o cerere de intervenție accesorie - în calea de atac a recursului formulat într-o cauză având ca obiect anularea unor acte administrative, respectiv a unor adeverințe privind edificarea construcțiilor executate fără autorizație de construire și pentru care s-a împlinit termenul de prescripție.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că modificarea art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 prin Legea nr. 7/2020 este legată de posibilitatea intabulării construcțiilor edificate fără autorizație de construire, atunci când este împlinit termenul de prescripție al răspunderii contravenționale prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, iar sancțiunile prevăzute de lege nu mai pot fi aplicate.

7. Se menționează că, anterior acestei modificări legislative, construcțiile edificate fără autorizație de construire erau considerate nefinalizate și, în consecință, nu puteau fi intabulate în cartea funciară, nici măcar prin invocarea în instanță a mecanismului accesiunii imobiliare artificiale, ținând cont de aspectele reținute de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, potrivit căreia lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului cu materialele proprii.

8. Se afirmă că, începând cu data de 6 ianuarie 2020, în vederea corelării acestei modificări aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 cu norma metodologică de aplicare a Legii nr. 50/1991, a fost abrogat art. 59 alin. (3) din normă care reglementa expres instituția autorizației de construire pentru intrarea în legalitate.

9. Se apreciază că, prin efectul noii reglementări, există trei categorii de contravenienți, respectiv: (i) persoane care au săvârșit o faptă contravențională anterior datei de 11 ianuarie 2017, care nu au fost sancționate contravențional și pentru a căror faptă contravențională s-a împlinit termenul de trei ani de prescripție a răspunderii contravenționale, iar, în virtutea noii reglementări, au posibilitatea legală de a intra într-o procedură care să conducă la intabularea în cartea funciară a construcției edificate fără autorizație de construire; (ii) persoane care au săvârșit fapta contravențională ulterior datei de 11 ianuarie 2017, dar care nu au fost sancționate contravențional și nu beneficiază de prevederile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, întrucât termenul de prescripție nu s-a împlinit, însă vor beneficia de aceste norme când se va împlini acest termen; (iii) persoane care au săvârșit fapta contravențională oricând în intervalul anilor 2001-2020 și cărora le-a fost aplicată o sancțiune contravențională, însă acestea nu beneficiază nici de prevederile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, nici de remediul intrării în legalitate în vederea obținerii unei autorizații de construire, din cauza abrogării art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

10. Or, fapta comisivă de a executa o lucrare fără autorizație de construire este identică, întrunește aceleași elemente ale ilicitului contravențional, și există în mod vădit o diferență majoră de tratament sancționator aplicabil persoanelor care au săvârșit una și aceeași faptă contravențională, sens în care se produce o discriminare flagrantă între cele trei categorii de contravenienți. Astfel, dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, coroborate cu abrogarea art. 59 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, încalcă în mod grav prevederile constituționale invocate, determinând o discriminare majoră dată de discrepanța de regim sancționator diferit aplicabil unor persoane aflate în situații identice.

11. Se mai susține că textul de lege criticat induce o diferențiere artificială între persoane aflate în situații juridice identice, respectiv cele care au edificat construcții fără autorizație de construire, prin raportare la un criteriu subiectiv și aleatoriu, și anume împlinirea termenului de prescripție pentru sancționarea contravențională a acestei fapte.

12. Se afirmă că persoanele care au fost sancționate contravențional pentru edificarea unei construcții fără autorizație de construire nu mai au posibilitatea să își înscrie în cartea funciară dreptul de proprietate asupra construcției realizate în condițiile menționate, spre deosebire de persoanele care nu au fost sancționate pentru săvârșirea aceleiași contravenții în interiorul termenului de prescripție. Neaplicarea unei sancțiuni contravenționale pentru edificarea unei construcții fără autorizație de construire nu poate reprezenta decât o consecință a pasivității organului de control, însă aceasta constituie un element exterior voinței și conduitei persoanelor aflate în situația respectivă, care nu ar trebui să inducă nicio diferențiere juridică, sub aspectul respectării dreptului de proprietate, în raport cu cei care nu au beneficiat de aceeași pasivitate a organului de control.

13. Mai mult decât atât, în cazul persoanelor sancționate contravențional, imposibilitatea intabulării dreptului de proprietate asupra construcției poate fi asimilată unei a doua sancționări, intervenind astfel, în cazul acestora, o dublă sancțiune, fiind în mod evident discriminate comparativ cu persoanele care nu au fost sancționate contravențional, acestea devenind astfel privilegiate în raport cu prima categorie, deși unicul criteriu de diferențiere dintre cele două situații îl reprezintă conduita organului de control în planul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu.

14. Se menționează că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență, pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rezonabil (Decizia nr. 423 din 10 mai 2007), însă, în cazul persoanelor vizate de textul de lege analizat, situația juridică în care se află acestea este identică, motiv pentru care și tratamentul juridic aplicat ar trebui să fie identic.

15. Se afirmă că textul de lege criticat se află în contradicție și cu jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferență de tratament făcută între persoane aflate în situații analoage trebuie să își găsească o justificare obiectivă și rezonabilă (Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunțată în Cauza Marckx împotriva Belgiei, paragraful 33), exigență ce nu este respectată de art. 37 alin. (6) teza a doua din Legea nr. 50/1991.

16. În Dosarul nr. 1.659D/2025 se afirmă că textul de lege criticat a fost interpretat de instanța de fond - Tribunalul București învestit cu o cerere de anulare a unor adeverințe de edificare - în sensul că pentru cele două imobile în discuție nu se puteau emite adeverințe de edificare atâta vreme cât edificarea se făcuse în temeiul unor autorizații de construire (ulterior suspendate prin efectul unei hotărâri judecătorești). Or, în opinia instanței de fond, existența autorizației de construire (chiar suspendate) ar înlătura posibilitatea de aplicare a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, text care ar avea în vedere numai edificarea în lipsa unei autorizații de construire.

17. Astfel, se susține, în esență, că dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 nu îndeplinesc condițiile de claritate, precizie și previzibilitate pe care trebuie să le satisfacă un text de lege, întrucât nu permit subiectelor de drept să înțeleagă dacă legiuitorul a avut în vedere emiterea adeverinței de edificare și în ipoteza unei construcții edificate fără o autorizație valabilă sau care la acel moment era suspendată. În acest sens se invocă jurisprudența Curții Constituționale și cea a Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la calitatea legii, respectiv deciziile nr. 363 din 7 mai 2015 și nr. 51 din 16 februarie 2016, precum și hotărârile din 5 ianuarie 2000, 4 mai 2000, 25 ianuarie 2007 și 24 mai 2007, pronunțate în cauzele Beyeler împotriva Italiei (paragraful 109), Rotaru împotriva României (paragraful 52), Sissanis împotriva României (paragraful 66) și Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României (paragraful 34).

18. Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale apreciază că textul criticat contravine prevederilor art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, întrucât nu este de natură să evidențieze vreo deosebire fundamentală de situație juridică, care să susțină tratamentul diferit instituit de legiuitor, între persoanele care au executat lucrări de construire fără autorizație de construire și care au fost sancționate contravențional în temeiul art. 26 din Legea nr. 50/1991, respectiv persoanele care au executat lucrări de construire fără autorizație și nu au fost sancționate contravențional înăuntrul termenului de prescripție instituit de art. 31 din aceeași lege pentru constatarea contravenției și aplicarea sancțiunii. Ca atare, în lipsa unei motivări de natură să justifice, în mod obiectiv, cu date concrete, situația diferită a categoriilor vizate, de constructori fără autorizație, măsura de intrare în legalitate a construcțiilor astfel executate, prevăzută de legiuitor prin art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, constituie un beneficiu/o favoare de la a cărui/cărei recunoaștere sunt excluse persoanele care au construit fără autorizație și au fost sancționate contravențional înăuntrul termenului de prescripție prevăzut de art. 31 din același act normativ.

19. Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, având în vedere că persoanele sancționate contravențional în temeiul Legii nr. 50/1991 se află într-o situație diferită de cele care nu mai pot fi sancționate ca urmare a împlinirii termenului de prescripție.

20. Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate, contrar dispozițiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992.

21. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

22. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse de autorii excepției din Dosarul nr. 1.181D/2021, susținerile reprezentantului autoarei excepției de neconstituționalitate prezent la ședința publică, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele

23. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

24. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit dispozitivelor încheierilor de sesizare, dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, astfel cum a fost modificat și completat prin Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, ale art. 37 alin. (6) teza a doua și, respectiv, ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991. Însă, având în vedere art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit căruia „Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta“, Curtea reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, cu următorul cuprins: „Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției. În cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, iar împlinirea termenului de prescripție prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancțiunilor, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. În situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerințelor fundamentale și a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției.“

25. Curtea observă că dispozițiile de lege criticate fac trimitere la art. 31 din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia „Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei.“

26. Autorii excepției susțin că dispozițiile de lege criticate contravin art. 1 alin. (3) și (5) privind statul de drept și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor și art. 16 referitor la egalitatea în drepturi din Constituție.

27. Cu titlu prealabil, Curtea observă că, referitor la Legea nr. 50/1991, în jurisprudența sa, spre exemplu prin Decizia nr. 142 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 8 mai 2019, paragrafele 41 și 42, a reținut că această lege reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Curtea a reținut, de asemenea, că prin obligația obținerii autorizației de construire și prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligație se protejează drepturile și libertățile celorlalte persoane, iar activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii. Curtea a arătat, totodată, că obligația obținerii autorizației de construcție are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, astfel încât îndeplinirea acestei obligații are în vedere prevenirea consecințelor unor sinistre în cazul executării unor construcții necorespunzătoare, ceea ce justifică reglementarea restrictivă, prin Legea nr. 50/1991, a autorizării executării lucrărilor de construcții. Așa fiind, amplasarea, proiectarea, executarea și funcționarea construcțiilor sunt operațiuni care trebuie să respecte planurile de urbanism și amenajare a teritoriului, precum și anumite standarde de calitate și siguranță. Curtea a subliniat, totodată, faptul că relevante în acest sens sunt și dispozițiile art. 1 pct. 2 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care prevăd că statele semnatare ale Convenției pot „adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general (...)“. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în Cauza Mellacher și alții împotriva Austriei, paragraful 45, a statuat că astfel de legi sunt necesare și obișnuite în domeniul construcțiilor, care, în societățile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce privește stabilirea existenței unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât și în alegerea unor modalități de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate. Totodată, la paragraful 48 al Deciziei nr. 142 din 13 martie 2019, precitată, Curtea a constatat că faptele de nerespectare a prevederilor Legii nr. 50/1991 constituie infracțiuni sau, după caz, contravenții, în funcție de gravitatea faptei și importanța valorii sociale ocrotite.

28. Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, din perspectiva evoluției cadrului legislativ, Curtea observă că prin articolul unic pct. 7 din Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016, la art. 37 din Legea nr. 50/1991, după alin. (5), s-a introdus alin. (6), potrivit căruia „Dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și că există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, sau, după caz, a unui certificat de atestare a edificării construcției, eliberate de autoritatea administrației publice locale competentă, care să confirme situația juridică actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale.“ Ulterior, dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 au fost modificate prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 8 ianuarie 2020, având în prezent forma criticată prin prezenta excepție de neconstituționalitate.

29. Analizând dispozițiile de lege criticate, Curtea reține că, potrivit art. 37 alin. (6) teza întâi din Legea nr. 50/1991, dreptul de proprietate privată asupra construcțiilor se înscrie în cartea funciară în două ipoteze, respectiv în baza unui certificat de atestare, dacă sunt îndeplinite, în mod cumulativ, condițiile potrivit cărora edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și există proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, și în baza unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției.

30. De asemenea, Curtea reține că, potrivit art. 37 alin. (6) teza a doua din Legea nr. 50/1991, pentru eliberarea certificatului de atestare/adeverinței privind edificarea construcției este necesar să fie întrunite următoarele condiții: împlinirea termenului de prescripție prevăzut de art. 31 și efectuarea unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și întocmirea documentației cadastrale.

31. Totodată, Curtea mai reține că art. 31 din Legea nr. 50/1991 reglementează termenul de prescripție a constatării și aplicării sancțiunii contravenționale. Astfel, dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei.

32. Cu privire la momentul de la care curge termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2021, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției.

33. Sintetizând criticile autorilor excepției, Curtea reține că aceștia susțin, în esență, că dispozițiile de lege criticate, pe de o parte, instituie discriminări între persoane aflate în situații juridice identice, respectiv persoane care au edificat construcții fără autorizație de construire și au fost sancționate contravențional pentru nerespectarea legii și persoane care au edificat construcții fără autorizație de construire și nu au fost sancționate contravențional în termenul de trei ani prevăzut de art. 31 din aceeași lege, prin raportare la un criteriu subiectiv și aleatoriu, și anume împlinirea termenului de prescripție pentru sancționarea contravențională a acestei fapte. Pe de altă parte, se susține că aceste norme nu îndeplinesc condițiile de claritate și previzibilitate pe care trebuie să le satisfacă un text de lege, întrucât nu permit subiectelor de drept să înțeleagă dacă legiuitorul a avut în vedere emiterea adeverinței de edificare și în ipoteza unei construcții edificate fără o autorizație valabilă sau care la acel moment era suspendată.

34. Referitor la critica privind încălcarea dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție, Curtea reține că aceasta este neîntemeiată, deoarece, așa cum a statuat în mod constant în jurisprudența sa, principiul egalității în fața legii, consacrat prin art. 16 din Constituție, presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea, el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite (a se vedea Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

35. Din analiza cadrului normativ privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, Curtea reține că Legea nr. 50/1991, în situația edificării construcțiilor fără autorizație de construire, reglementează două modalități de intrare în legalitate.

36. Astfel, în ipoteza în care a fost aplicată constructorului o sancțiune contravențională în interiorul termenului de trei ani de prescripție a răspunderii contravenționale, potrivit art. 28 alin. (1)-(3) din Legea nr. 50/1991, odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesulverbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.

37. Cu privire la termenul de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a stabilit că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare.

38. Ca atare, constructorul sancționat contravențional pentru edificarea construcției fără autorizație de construire poate depune la autoritatea administrației publice competente documentația necesară în vederea emiterii autorizației de construire și, în cazul refuzului acesteia, se poate adresa instanței judecătorești.

39. În ceea ce privește cea de a doua ipoteză, respectiv atunci când construcția a fost edificată fără autorizație de construire și constructorul nu a fost sancționat contravențional în termenul de trei ani prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, acesta își poate înscrie în cartea funciară dreptul de proprietate în baza în baza unei adeverințe/unui certificat de atestare a edificării construcției emise/emis în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale. Însă, în situația în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea cerințelor și reglementărilor menționate, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției.

40. Având în vedere cele menționate, Curtea constată că persoanele care au edificat construcții fără autorizație de construire și au fost sancționate contravențional în temeiul art. 26 din Legea nr. 50/1991 sunt în aceeași situație, din perspectiva edificării construcțiilor fără autorizație de construire, cu persoanele care au edificat construcții fără autorizație de construire și nu au fost sancționate contravențional în termenul de trei ani prevăzut de art. 31 din aceeași lege, iar legiuitorul a prevăzut pentru ambele categorii de persoane modalități pentru intrarea în legalitate, așa încât nu se poate reține încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție, din perspectiva existenței vreunei discriminări.

41. În ceea ce privește critica de neconstituționalitate raportată la art. 1 alin. (5) din Constituție, potrivit căreia dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 sunt lipsite de claritate și previzibilitate, întrucât nu permit subiectelor de drept să înțeleagă dacă legiuitorul a avut în vedere emiterea adeverinței de edificare și în ipoteza unei construcții edificate fără o autorizație valabilă sau care la acel moment era suspendată, Curtea reține că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar și precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013). Totodată, prin Decizia nr. 772 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 3 mai 2017, paragrafele 22 și 23, Curtea Constituțională s-a referit la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a constatat că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilității legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă (Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, și Hotărârea din 20 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Sud Fondi srl și alții împotriva Italiei, paragraful 109). Având în vedere principiul aplicabilității generale a legilor, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practică. Rolul decizional conferit instanțelor urmărește tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor.

42. Aplicând aceste considerente de principiu în cauza de față, Curtea observă că dispozițiile criticate stabilesc cu claritate că, în cazul construcțiilor pentru care execuția lucrărilor s-a realizat fără autorizație de construire, certificatul de atestare/adeverința privind edificarea construcției va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerințelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcții, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situația actuală a construcțiilor și respectarea dispozițiilor în materie și a unei documentații cadastrale, așa încât destinatarii normei își pot adapta conduita la ipoteza normei juridice analizate. Prin urmare, dispozițiile legale criticate nu contravin prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție, întrunind condițiile de claritate și previzibilitate circumscrise principiului legalității.

43. Având în vedere aceste argumente, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 este neîntemeiată.

44. De altfel, prin Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, paragrafele 102 și 104-109, instanța supremă a reținut că, în plus, față de mecanismul intrării în legalitate reglementat de art. 28 din Legea nr. 50/1991 în modalitatea autorizării post-factum, începând cu data de 11 ianuarie 2020, prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 a fost introdus în cuprinsul Legii nr. 50/1991 un mecanism suplimentar de intrare în legalitate, prin adăugarea unei noi teze în art. 37 alin. (6), însă nu sub forma emiterii unei autorizații de construire postfactum, ci sub forma intabulării directe a acestor construcții fără autorizație și fără recepție, în baza unui certificat de atestare/unei adeverințe privind edificarea construcției și a unei documentații cadastrale. Textul art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, astfel cum a fost modificat, trebuie corelat cu textul omolog al art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că pentru intabulare este necesar un certificat de atestare care să confirme că edificarea construcțiilor s-a efectuat conform autorizației de construire și trebuie să existe un proces-verbal de recepție la terminarea lucrărilor. Rezultă din aceste dispoziții că în cazul nerespectării normelor privind autorizația de construire, după modificările legislative intervenite la începutul anului 2020, intrarea în legalitate se poate realiza în funcție de situația în care se regăsește constructorul la momentul constatării: în timpul perioadei de aplicare a sancțiunii contravenționale, respectiv după împlinirea termenului de prescripție a acesteia. Astfel, intrarea în legalitate prin intabularea directă a construcției realizate fără autorizație și recepție poate avea loc ulterior împlinirii termenului de prescripție a răspunderii contravenționale, în timp ce, anterior împlinirii termenului de prescripție a răspunderii contravenționale sau penale, intrarea în legalitate se poate realiza prin autorizarea post-factum dispusă de autoritatea competentă odată cu dispunerea sancțiunii contravenționale sau penale principale. Deși este vorba despre situații-premisă diferite, intrarea în legalitate prin efectuarea demersurilor necesare și supunerea spre verificare a îndeplinirii condițiilor urbanistice pentru lucrările efectuate cu nerespectarea autorizațiilor de construcție eliberate este regula și cerința principală avută în vedere de către legiuitor, iar refuzul eliberării autorizațiilor de construcție/modificatoare poate fi justificat numai prin prisma nerespectării cerințelor urbanistice, respectiv de imposibilitatea iremediabilă de integrare a construcției realizate în cadrul construit preexistent. Chiar dacă actualul cadru normativ în materia urbanismului și a regimului juridic al construcțiilor este rezultatul unor intervenții legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desființare a construcțiilor, finalitatea dorită este „salvarea“ construcțiilor autorizabile. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obține în prealabil autorizațiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menținerea acestor construcții, în măsura în care întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum și toate condiționările legale aplicabile.

45. În final, cât privește susținerile referitoare la conduita organului de control în planul îndeplinirii atribuțiilor de serviciu și la suspendarea/anularea autorizației de construire, Curtea constată că acestea nu constituie veritabile critici de neconstituționalitate, ci aspecte privind aplicarea legii la cazuri concrete, ceea ce intră în competența de soluționare a instanțelor judecătorești.

46. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Alin Eugen Blăjan și Rosita-Elena Blăjan în Dosarul nr. 3.504/117/2020 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, de Eugen Bigan în Dosarul nr. 35.024/3/2020 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și de Daniela Petre în Dosarul nr. 5.347/2/2023 al Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 5 noiembrie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici

-------