DECIZIA nr. 698 din 17 decembrie 2024 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții

Marian Enache

- președinte

Cristian Deliorga

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Bianca Drăghici

- magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Societatea Cristal Turism - S.R.L., cu sediul în Cluj-Napoca, și Societatea Someșul Cald Producție - S.R.L., cu sediul în Florești, în Dosarul nr. 249/117/2023 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.417D/2023.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 24 septembrie 2024, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 15 octombrie 2024, când, având în vedere imposibilitatea constituirii cvorumului legal de ședință, în temeiul art. 51 alin. (1) din aceeași lege, a amânat pronunțarea pentru data de 7 noiembrie 2024 și apoi, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru data de 17 decembrie 2024, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele

3. Prin Încheierea din 18 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 249/117/2023, Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția a fost ridicată de Societatea Cristal Turism - S.R.L., cu sediul în Cluj-Napoca, și Societatea Someșul Cald Producție - S.R.L., cu sediul în Florești, într-o cauză având ca obiect soluționarea unei acțiuni în constatare, respectiv constatarea suspendării de drept, în temeiul art. 123 alin. (5) din Constituție și al art. 3 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a unor autorizații de construire.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că neconstituționalitatea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 rezultă din lipsa de claritate, previzibilitate și accesibilitate a textului legal, deziderat care se subsumează principiului legalității prevăzut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, întrucât acesta nu a fost corelat de legiuitor cu modificările succesive ale alin. (1) ale aceluiași articol.

5. Astfel, se arată că în varianta inițială textul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 reglementa atât contenciosul subiectiv (teza întâi), cât și contenciosul obiectiv (teza a doua), iar posibilitatea prevăzută la art. 12 alin. (2) - de suspendare a autorizației de construire sau desființare și oprire a executării lucrărilor, până la soluționarea pe fond a cauzei, era incidentă numai în ipoteza contenciosului subiectiv.

6. Se menționează că, în timp ce art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 a fost modificat succesiv, art. 12 alin. (2) din același act normativ a rămas nemodificat, conținutul acestuia, în măsura corelării cu noua formă a art. 12 alin. (1), care a consacrat numai contenciosul obiectiv, încălcând cerința clarității textului legal, în condițiile în care caracterul suspensiv al acțiunilor introduse de prefect este reglementat atât la nivel constituțional, cât și prin Legea nr. 554/2004 - legea organică în materie de contencios administrativ.

7. Se susține că neclaritatea textului legal rezultă chiar din interpretările diferite date acestuia în practică - atât de către particularii ale căror autorizații de construire sunt atacate în instanță de către prefect, cât și de către autoritățile administrative, reglementarea cuprinsă în art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 putând conduce la o practică a autorităților administrative în sensul considerării acestei prevederi ca fiind derogatorie în raport cu contenciosul obiectiv exercitat de prefect, reglementat prin Legea fundamentală.

8. Ca atare, neclaritatea și lipsa de coerență ale acestui text legal conduc, în mod evident, la o încălcare a principiului securității raporturilor juridice, întrucât titularii autorizațiilor de construire a căror anulare este solicitată în instanță de către prefect pot fi vătămați în dreptul lor de a proceda la punerea în aplicare a autorizației și edificarea lucrărilor în termenul de valabilitate a acestei autorizații, în condițiile unei practici a prefectului de a preciza că nu solicită suspendarea actelor administrative, precizare justificată tocmai având în vedere art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, necorelat până la momentul actual cu modificările succesive în timp ale alin. (1) ale aceluiași articol, așa cum s-a arătat.

9. Se mai susține că art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 contravine dispozițiilor art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, care constituie izvorul contenciosului obiectiv exercitat de prefect și stabilește corelativ suspendarea de drept a actului administrativ atacat.

10. Se afirmă că, în considerarea acestei prevederi constituționale clare, alin. (2) al art. 12 din Legea nr. 50/1991, în actuala sa formă, privează contenciosul obiectiv de unul dintre atributele sale constituționale - efectul suspensiv de drept. Aceasta întrucât prevederile art. 123 alin. (5) instituie o marjă de apreciere în favoarea prefectului numai în ceea ce privește posibilitatea introducerii acțiunii în anulare („poate ataca“), fără însă a prevedea aceeași posibilitate de alegere în ceea ce privește efectul suspensiv („este suspendat de drept“).

11. Se consideră că textul art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală nu face distincție între actele administrative ale primarului, efectul suspensiv de drept al acțiunii în anulare introduse de prefect extinzându-se asupra tuturor actelor primarului (dispoziții, autorizații etc.). În măsura în care forma actuală a textului art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 prevede, strict în cazul autorizațiilor de construire, posibilitatea prefectului de a da aplicabilitate efectului suspensiv de drept al acțiunii sale, sunt încălcate prevederile art. 123 alin. (5) din Constituție, care prevăd acest efect suspensiv în cazul tuturor actelor emanând de la primar. Mai mult, prin instituirea unei derogări nepermise de la efectul suspensiv de drept al contenciosului obiectiv exercitat de prefect, având ca izvor Constituția, se produce o diferențiere nejustificată între particularii titulari ai autorizațiilor de construire și titularii altor acte administrative, cu încălcarea art. 16 din Legea fundamentală, această diferență de tratament nefiind justificată de motive obiective și întemeiate.

12. Tribunalul Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale apreciază că dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, care dau un drept de opțiune prefectului de a solicita suspendarea actului, în situația în care solicită, ca urmare a activității de control desfășurate de Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., anularea autorizațiilor de construire emise cu încălcarea prevederilor legale, sunt contrare prevederilor art. 123 alin. (5) din Constituție.

13. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele

15. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, care au următorul cuprins: „O dată cu introducerea acțiunii se pot solicita instanței judecătorești suspendarea autorizației de construire sau desființare și oprirea executării lucrărilor, până la soluționarea pe fond a cauzei.“

17. Autoarele excepției susțin că prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) privind principiul legalității, art. 16 referitor la egalitatea în drepturi și art. 123 alin. (5), potrivit căruia prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.

18. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prin Decizia nr. 643 din 7 noiembrie 2024*), nepublicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, la data pronunțării prezentei decizii, a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că soluțiile legislative cuprinse atât la art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, care nu permit persoanelor vătămate să atace la instanțele de contencios administrativ o autorizație de construire sau de desființare a lucrărilor de construcții, cât și la art. 12 alin. (2) din aceeași lege, care nu conferă efect suspensiv de drept acțiunii în anulare promovate de prefect împotriva unei autorizații de construire sau de desființare a lucrărilor de construcții, sunt neconstituționale.

19. Astfel, în ceea ce privește art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, pentru a ajunge la această soluție, prin decizia menționată, paragraful 17, Curtea a reținut că dispozițiile art. 123 din Legea fundamentală privind instituția prefectului stabilesc, la alin. (2), rolul prefectului de reprezentant al Guvernului pe plan local și de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale în unitățile administrativ-teritoriale. În calitatea sa de exponent al puterii executive (Guvernul) în plan local, prefectul, potrivit alin. (5) al art. 123 din Constituție, poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Teza finală a art. 123 alin. (5) consacră în mod expres efectul de suspendare de drept a actului administrativ pe care prefectul, în virtutea dreptului său de tutelă administrativă, îl atacă în fața instanței de contencios administrativ. Rațiunea constituantului de reglementare expresă în corpul Constituției a instituției suspendării de drept a actului administrativ atacat de prefect rezidă în ocrotirea interesului prioritar, de ordine publică, constând în evitarea producerii unor consecințe grave sau chiar insurmontabile asupra drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor, privite atât la nivel social, comunitar sau local, cât și la nivel individual, consecințe generate de executarea respectivului act administrativ. Legiuitorul constituant a configurat dreptul de tutelă administrativă ca prerogativă a prefectului, oferindu-i acestuia, în virtutea rolului său constituțional de veghere asupra respectării legii în activitatea administrativă a autorităților publice locale, o marjă proprie de apreciere cu privire la formularea acțiunii în anulare împotriva unor acte administrative ale autorităților publice locale, însă dacă le consideră ilegale, efectul juridic imediat prevăzut expres de Constituție este cel de suspendare de drept. Prin urmare, facultativă este doar introducerea acțiunii în anulare de către prefect, iar demersul judiciar astfel inițiat generează automat, chiar în temeiul art. 123 alin. (5) teza finală din Constituție, un efect suspensiv de drept asupra executării actului administrativ atacat de prefect (a se vedea jurisprudența în materie a Curții Constituționale, de exemplu, Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995, sau Decizia nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29 decembrie 2008).

20. La paragraful 25 al Deciziei nr. 643 din 7 noiembrie 2024, precitată, Curtea a reținut că dreptul constituțional al prefectului de tutelă administrativă este preluat și detaliat în prezent la nivel infraconstituțional prin dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004 (art. 3) și ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, [art. 249 alin. (4), art. 252 alin. (1) lit. c) și art. 255], texte care prevăd, în esență, obligația prefectului de a asigura verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, sens în care stabilesc prerogativa acestuia de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele pe care le consideră ilegale și care sunt emise de aceste entități publice. De asemenea, Curtea a mai reținut că natura juridică de act administrativ emis de o autoritate a administrației publice locale pe care o au autorizațiile de construire sau de desființare a lucrărilor de construcții rezultă din interpretarea sistematică a dispozițiilor incidente din cuprinsul celor două acte normative mai sus menționate (a se vedea Decizia nr. 643 din 7 noiembrie 2024, paragraful 26).

*) Decizia Curții Constituționale nr. 643 din 7 noiembrie 2024 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 41 din 17 ianuarie 2025.

21. Or, contrar normelor constituționale ale art. 123 alin. (5), dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 condiționează efectul de suspendare de drept a actului administrativ atacat de prefect de îndeplinirea cumulativă a două cerințe: (i) prefectul să solicite în mod expres, prin acțiunea în anulare sau printr-o cerere separată și accesorie, suspendarea autorizației de construire sau de desființare și oprirea executării lucrărilor, până la soluționarea pe fond a cauzei; (ii) instanța să soluționeze favorabil cererea de suspendare a prefectului, considerând-o întemeiată. Cu privire la prima condiționalitate, Curtea a reținut că Legea fundamentală stabilește la art. 123 alin. (5) prerogativa prefectului doar cu privire la formularea, în funcție de propria sa marjă de apreciere, a unei acțiuni în anulare a unui act administrativ, și nu cu privire la cererea expresă de suspendare a actului administrativ atacat, întrucât suspendarea intervine de drept, direct în temeiul textului constituțional anterior menționat și al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 - lege generală în materia contenciosului administrativ -, fără ca prefectul să fie obligat printr-o normă legală să formuleze o cerere distinctă în acest sens. Cu referire la a doua condiționalitate, Curtea a observat că norma imperativă cuprinsă la art. 123 alin. (5) teza finală din Constituție obligă instanța de judecată să constate suspendarea de drept a actului administrativ atacat de prefect, până la soluționarea cauzei pe fond, fără a fi necesar ca prefectul să mai formuleze distinct o cerere de suspendare asupra căreia instanța de judecată să își exercite dreptul de apreciere.

22. Pentru toate aceste considerente, Curtea a constatat că dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 contravin prevederilor art. 123 alin. (5) teza finală din Constituție.

23. Prin urmare, având în vedere soluția de neconstituționalitate, precum și data sesizării Curții Constituționale în prezenta cauză, excepția de neconstituționalitate a art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă.

24. Sub acest aspect, Curtea reține că, de principiu, chiar dacă, în temeiul art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, excepția de neconstituționalitate este respinsă ca devenită inadmisibilă, în temeiul prezentei decizii, decizia anterioară de constatare a neconstituționalității poate reprezenta motiv de revizuire conform art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 301 din 5 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 28 iulie 2014, paragraful 20, sau Decizia nr. 497 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 839 din 18 noiembrie 2014, paragraful 32).

25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE

Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Societatea Cristal Turism - S.R.L., cu sediul în Cluj-Napoca, și Societatea Someșul Cald Producție - S.R.L., cu sediul în Florești, în Dosarul nr. 249/117/2023 al Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 decembrie 2024.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici

------