SENTINȚA CIVILĂ nr. 102 din 11 martie 2024 referitoare la actiunea în contencios administrativ având ca obiect anulare act administrativ

Dosar nr. 1.101/33/2023

Instanța constituită din

Președinte - …

Grefier - …

Pe rol fiind soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulate de reclamantele ……, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, având ca obiect anulare act administrativ - Ordinul nr. 1.956 din 3.08.2022.

Mersul dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 12 februarie 2024, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când instanța, având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a da posibilitate părților să depună concluzii scrise, a dispus amânarea pronunțării la data de 26 februarie 2024 și 11 martie 2024.

CURTEA,

deliberând asupra cauzei civile de față, constată următoarele

Prin acțiunea depusă pe rolul Curții de apel Cluj la data de 28 noiembrie 2023, cu nr. 1.101/33/2023, reclamantele …… au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, în principal anularea în parte a Ordinului nr. 1.956 din 3.08.2022, emis de pârât, în ceea ce privește art. 1 și 2, precum și toate dispozițiile care se referă, trimit sau condiționează admiterea cererii de finanțare și/sau derularea contractului de finanțare de declarația pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR și de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiția este liber de orice sarcină și în secundar constatarea inexistenței acelorași dispoziții.

În motivarea acțiunii s-a arătat, în esență, că cererile de finanțare depuse de reclamante au fost respinse întrucât lipseau declarațiile privind respectarea normelor GDPR și extrasele de carte funciară care să probeze că imobilul unde se realizează investiția este liber de orice sarcină, că ambele obligații sunt stabilite exclusiv în Ghidul solicitantului, că reclamantele au formulat acțiuni prin care au solicitat anularea deciziilor de respingere, că reclamantele au formulat plângere prealabilă pentru revocarea actului atacat, că ordinul a intrat în circuitul civil, astfel că procedura prealabilă nu era obligatorie, că Ghidul solicitantului reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, astfel că plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, că nu există acte administrative cu natură mixtă, că ghidul pune în executare și detaliază dispozițiile stabilite prin schema de ajutor de stat, că ghidul produce efecte juridice, că aceste efecte au constat în respingerea cererilor formulate de reclamante, că un îndrumar nu ar putea constitui temei de excludere de la finanțare, că Decizia ÎCCJ nr. 613/2020 nu poate fi avută în vedere în speță, că reclamantele au formulat acțiunea doar prin raportare la dispozițiile în baza cărora au fost excluse de la finanțare, că ordinul atacat nu a fost publicat în Monitorul Oficial, că legiuitorul a stabilit că regulile de acordare a ajutorului de stat urmau să fie aprobate prin ordin al ministrului investițiilor și proiectelor europene, publicat în Monitorul Oficial, că schema de ajutor de stat a fost adoptată ulterior ghidului solicitantului, că ordinul atacat a fost emis de ministrul investițiilor și proiectelor europene fără a avea competență în acest sens, că ordinul este nelegal deoarece nu a fost publicat în Monitorul Oficial, că niciun alt mod de aducere la cunoștință a actului nu înlătură necesitatea publicării, că ordinul încalcă principiul legalității și că în subsidiar se solicită să se constate că Ghidul solicitantului este inexistent.

Pentru dovedirea acțiunii s-a solicitat proba cu înscrisuri.

La acțiune au fost anexate următoarele înscrisuri: plângere prealabilă, decizie de soluționare, cereri de chemare în judecată și întâmpinări.

Acțiunea a fost legal timbrată.

La data de 29 decembrie 2023 pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a depus la dosarul cauzei întâmpinare, invocând excepția inadmisibilității și excepția prescripției dreptului material la acțiune, iar pe fond solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea întâmpinării s-a arătat, în esență, că plângerea prealabilă a fost formulată tardiv, deoarece reclamantele au luat la cunoștință de ghid la data publicării lui pe site, că ordinul atacat este un act administrativ individual, deoarece se referă la o anumită categorie de subiecți de drept, că destinatarii sunt determinați prin stabilirea unei multiple condiționări, că ghidul reprezintă un îndrumar, iar nu un veritabil act normativ, că reclamantele nu au făcut dovada executării actului administrativ, că vătămarea produsă se datorează propriei culpe a reclamantelor, că ghidul atacat nu a intrat în circuitul civil, că petitul 2 al cererii ar putea fi valorificat doar prin formularea unei excepții de nelegalitate, că acțiunea a fost formulată tardiv, că reclamantele au declarat că sunt de acord și vor respecta toate condițiile din ghidul solicitantului, că acestea nu își pot revoca propriul consimțământ, astfel că nu contează că ghidul nu a fost publicat în Monitorul Oficial, că reclamantele ar fi trebuit să demonstreze că cele două condiții de eligibilitate sunt impuse cu încălcarea unor prevederi legale de rang superior, iar în acest context li s-a produs o vătămare a drepturilor și intereselor legitime, că emitentul actului avea competență în acest sens și că se impune reducerea cuantumului cheltuielilor de judecată.

Pentru dovedirea întâmpinării s-a solicitat proba cu înscrisuri.

La întâmpinare au fost anexate următoarele înscrisuri: decizii, declarații de angajament, ghidul solicitantului.

La data de 23 ianuarie 2024 reclamantele au depus la dosarul cauzei răspuns la întâmpinare, arătând, în esență, că actul contestat este un act administrativ normativ, că reclamantele nu au înțeles să invoce excepția de nelegalitate a actului, că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, că angajamentul semnat de reclamante nu are niciun efect juridic în ceea ce privește nelegalitatea actului contestat și că doar un act legal poate fi opozabil.

La termenul din 12 februarie 2024 instanța a unit cu fondul excepțiile invocate și a încuviințat și administrat proba cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei.

Analizând actele și lucrările dosarului de față, instanța reține următoarele

1. Natura juridică a actului contestat

Curtea reține că ceea ce este primordial în cauză, atât prin raportare la excepțiile invocate, cât și prin raportare la chestiunile de fond, este să se stabilească natura actului contestat sub un dublu aspect, respectiv dacă acesta este sau nu act administrativ și, în caz afirmativ, dacă este vorba despre un act administrativ normativ sau despre unul individual.

În speță, reclamantele au atacat Ordinul ministrului investițiilor și proiectelor europene nr. 1.956 din 3.08.2022 privind aprobarea Ghidului solicitantului. Acest ghid prevede condițiile specifice de accesare a fondurilor pentru proiectele de investiții destinate capacităților de prestare de servicii și retehnologizării, în vederea refacerii capacității de reziliență. În esență, din lecturarea prevederilor sale reiese că acesta cuprinde informații despre apelul de proiecte, reguli pentru acordarea finanțării, reguli privind modalitatea de completare a cererii de finanțare, reglementarea proceselor de evaluare și selecție și a procedurii de depunere și soluționare a contestațiilor, reguli privind contractarea și finanțarea proiectelor, rambursarea cheltuielilor, monitorizarea și controlul, informarea și publicitatea, precum și o listă a documentelor necesare etapelor de evaluare și contractare.

Cererile de finanțare depuse de societățile reclamante au fost respinse deoarece din documentația depusă lipsea declarația pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR sau aceasta era neconformă, respectiv lipsea extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde urma să se realizeze investiția era liber de orice sarcină. Curtea reține că obligativitatea depunerii acestor documente nu este prevăzută nici în OUG nr. 82/2022 și nici în Ordinul MIPE nr. 2.096/2022 privind aprobarea Schemei de ajutor de stat, ci exclusiv în ordinul atacat în prezentul litigiu.

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speță, ordinul atacat este un act unilateral, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii. Întrebarea care se ridică este dacă acest act îndeplinește și ultima condiție impusă de lege, respectiv cea de a produce efecte juridice, sau este un simplu îndrumar, lipsit de forță juridică, astfel cum se specifică chiar în preambulul său.

Curtea reține că, indiferent care ar fi statutul celorlalte prevederi ale ghidului atacat sau al altor ghiduri similare, este dincolo de orice discuție faptul că prevederile a căror anulare s-a solicitat în prezenta cauză au produs efecte juridice, câtă vreme ele au stat în mod nemijlocit la baza respingerii cererilor de finanțare formulate de reclamante.

De altfel, este de observat că, prin chiar întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul a recunoscut faptul că ghidul atacat este un act administrativ, în ciuda faptului că, în anumite paragrafe, susține și contrariul.

În concluzie, curtea reține că, indiferent de mențiunea inserată în acest ghid, potrivit căreia el ar avea doar un rol de îndrumare, este evident că, cel puțin sub aspectul prevederilor care interesează în prezentul litigiu, ghidul este un act administrativ, înscriindu-se în definiția legală a unui astfel de act. Rămâne, deci, să se stabilească dacă este vorba despre un act administrativ sau individual.

Curtea reține că actele administrative normative sunt acele acte destinate să se aplice unor destinatari nedeterminați - chiar dacă aceștia pot fi determinabili, deoarece reprezintă o anumită categorie sau pot avea caracteristici comune, în timp ce actele administrative individuale privesc destinatari determinați, nominalizați expres în conținutul actului.

În speță, actul atacat nu își nominalizează destinatarii. Deși el este aplicabil unei categorii, respectiv cea a IMM-urilor afectate de pandemia COVID-19, societățile cărora actul li se aplică nu sunt arătate expres în conținutul său. Din contră, orice societate care îndeplinește condiția de a fi o IMM afectată de pandemia COVID-19 are vocația de a cădea sub incidența sa, astfel că actul este normativ.

A afirma, precum o face pârâtul, că un act care nu este aplicabil tuturor este în mod necesar un act individual ar genera consecințe absurde, restrângând nepermis sfera actelor normative. În această logică, ar trebui să se considere că acte cu o evidentă aplicabilitate generală, cum ar fi OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, ar conține prevederi individuale, întrucât se aplică unei categorii determinate, respectiv doar persoanelor care au calitatea de șofer și circulă pe drumurile publice din România. Or, dacă această concluzie este absurdă, înseamnă că premisa din care ea derivă nu este validă.

În concluzie, curtea reține că ghidul solicitantului aprobat prin ordinul atacat în speță este un act administrativ normativ, urmând ca excepțiile invocate și fondul cauzei să fie abordate din această perspectivă.

2. Excepția inadmisibilității acțiunii prin raportare la formularea tardivă a plângerii prealabile

Această excepție a fost invocată de pârât pornind de la premisa că actul atacat în speță este un act individual, astfel că plângerea prealabilă ar fi trebuit formulată în termenul de 30 de zile de la luarea la cunoștință a actului, prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere faptul că s-a stabilit deja că actul atacat în speță este un act administrativ normativ și că, potrivit art. 7 alin. (1) ind. 1 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă împotriva unui act administrativ normativ poate fi formulată oricând, excepția invocată se impune a fi respinsă, fără a se mai analiza dacă actul a fost executat material sau dacă el a intrat în circuitul civil.

3. Excepția inadmisibilității capătului de cerere referitor la constatarea inexistenței actului atacat

În motivarea acestei excepții pârâtul a făcut referire la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și a arătat că nu s-ar putea constata inexistența actului pe cale principală.

Curtea reține că reclamanta nu a invocat excepția de nelegalitate a ordinului atacat, astfel că în speță nu sunt aplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Ceea ce sa solicitat prin cel de-al doilea capăt de cerere a fost să se constate inexistența actului administrativ. Or, inexistența este o sancțiune apropiată de nulitate, având drept consecință lipsirea de efecte juridice a unui act administrativ, și nu trebuie confundată cu constatarea nelegalității actului și înlăturarea sa de la soluționarea cauzei, dispusă în baza art. 4 alin. (3).

În concluzie, curtea reține că excepția invocată nu are legătură cu cauza, motiv pentru care o va respinge ca neîntemeiată.

3. Excepția tardivității acțiunii prin raportare la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

După cum deja s-a arătat mai sus, ordinul atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ. Prin urmare, acestuia nu îi sunt aplicabile nici prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care face referire expresă la actele individuale, motiv pentru care și această excepție va fi respinsă ca neîntemeiată.

4. Pe fondul cauzei

Reclamantele au solicitat, în principal, anularea în parte a Ordinului nr. 1.956/3.08.2022, emis de pârât, în ceea ce privește art. 1 și art. 2, precum și toate dispozițiile care se referă, trimit sau condiționează admiterea cererii de finanțare și/sau derularea contractului de finanțare de declarația pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR și de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiția este liber de orice sarcină.

Un prim motiv de nulitate invocat constă în faptul că ordinul atacat în prezentul litigiu ar fi fost adoptat înaintea adoptării actului care ar sta la baza sa, respectiv a schemei de ajutor de stat reglementate prin Ordinul MIPE nr. 2.096/2022. Prin urmare, reclamantele consideră că, la momentul adoptării actului, ministrul investițiilor și proiectelor europene nu avea competența legală de a-l adopta.

După cum a arătat și pârâtul, curtea reține că, potrivit art. 15 alin. (5) din HG nr. 52/2018, ministrul investițiilor și proiectelor europene are o competență generală în domeniul său de activitate de a emite ordine, care pot avea caracter normativ. Or, cum ordinul în discuție reglementează un ghid al solicitantului referitor la accesarea unor fonduri, acesta este emis în mod evident în domeniul de competență al ministrului investițiilor și proiectelor europene. Cu alte cuvinte, nu ordinul prin care a fost aprobată schema de ajutor de stat a oferit competența ministrului de a emite ordinul prin care este reglementat ghidul solicitantului, astfel că faptul că această schemă a fost adoptată ulterior ordinului în discuție nu are semnificația lipsei competenței pentru emiterea acestuia.

În concluzie, curtea nu poate reține argumentele reclamantelor referitoare la nelegalitatea ordinului din acest punct de vedere.

Au mai susținut reclamantele că ordinul atacat ar fi nelegal deoarece nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României.

Curtea reamintește în acest context că trebuie să se facă distincție între valabilitatea unui act administrativ și eficacitatea sa. Astfel, condițiile pentru emiterea valabilă a actului, a căror nerespectare atrage nulitatea, se analizează la momentul emiterii, moment care, în cazul actelor ce emană de la organe unipersonale, precum în speță, este cel în care actul este semnat. Eficacitatea actului, pe de altă parte, este condiționată de aducerea sa la cunoștință în forma prevăzută de lege. În cazul actelor normative, acestea devin eficace la momentul publicării.

Prin urmare, cum comunicarea este o operațiune ulterioară emiterii actului, lipsa acesteia nu poate în nicio situație să atragă nulitatea. În acest context, curtea nu poate reține că ordinul atacat ar fi nul pentru că nu a fost publicat în ceea ce privește dispozițiile art. 1 și toate celelalte care se referă, trimit sau condiționează admiterea cererii de finanțare și/sau derularea contractului de finanțare de declarația pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR și de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiția este liber de orice sarcină.

În ceea ce privește însă art. 2 al acestui ordin, curtea reține că, potrivit acestui text, prevederile prezentului ordin intră în vigoare începând cu data publicării acestuia pe pagina de internet a Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene http://mfe.gov.ro în cadrul secțiunii „autorități de management“ (https://mfe.gov.ro/programe/autoritati-de-management/am-poc/), cu indicarea clară a datei respective.

În conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, În vederea intrării lor în vigoare (...) ordinele (...) emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar potrivit art. 12 alin. (3) din același act normativ, Actele normative prevăzute la art. 11 alin. (1), cu excepția legilor și a ordonanțelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.

Curtea reține că, din moment ce s-a stabilit deja că actul atacat este un act administrativ cu caracter normativ, acesta nu putea intra în vigoare decât la data publicării în Monitorul Oficial. Prin urmare, prevederile art. 2 din acest act sunt în mod vădit contrare dispozițiilor legale redate mai sus, cât timp stabilesc că actul intră în vigoare la data publicării sale pe site, iar nu la data publicării în Monitorul Oficial. Or, necesitatea publicării unui act în Monitorul Oficial nu poate fi înlocuită de nicio altă formă de publicitate ce s-ar face acestuia, astfel că lipsa publicării nu poate fi acoperită, aceasta fiind esențială pentru intrarea în vigoare a actului. De asemenea, curtea reține că printr-un act juridic cu forță inferioară, respectiv un ordin de ministru, nu se poate deroga de la o lege.

Având în vedere aceste motive, curtea urmează să admită în parte acțiunea și să anuleze art. 2 din actul atacat.

Au mai solicitat reclamantele să se constate că, tot ca urmare a lipsei publicării în Monitorul Oficial, ordinul atacat ar fi inexistent.

Curtea reține că, de regulă, sancțiunea pentru nepublicarea unui act administrativ normativ constă în faptul că se consideră că acesta nu a intrat în vigoare. Pe de altă parte, sancțiunea inexistenței, ca și nulitatea, presupune existența unor vicii de nelegalitate foarte grave încă de la momentul emiterii actului, astfel că, în principiu, ea nu poate fi atrasă de vicii legate de publicare, operațiune posterioară emiterii.

În acest context, prevederile art. 100 alin. (1) și ale art. 108 alin. (4) din Constituția României, potrivit cărora decretele președintelui și hotărârile și ordonanțele de guvern nepublicate în Monitorul Oficial sunt inexistente, trebuie interpretate ca fiind niște texte ce instituie o excepție de la regula de mai sus. Prin urmare, excepțiile fiind de strictă interpretare și aplicare, aceste prevederi nu pot fi extinse la alte acte normative, cum ar fi ordinele de ministru.

În concluzie, curtea nu poate reține că lipsa publicării ordinului atacat atrage inexistența acestuia.

Pentru aceste motive, curtea va admite în parte acțiunea formulată și va anula în parte actul atacat, în ceea ce privește dispozițiile art. 2.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

În numele legii,

HOTĂRĂȘTE

Respinge excepția inadmisibilității acțiunii prin raportare la formularea tardivă a plângerii prealabile, invocată de pârât, ca neîntemeiată.

Respinge excepția inadmisibilității capătului de cerere referitor la constatarea inexistenței actului atacat, invocată de pârât, ca neîntemeiată.

Respinge excepția tardivității acțiunii prin raportare la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocată de pârât, ca neîntemeiată.

Admite în parte acțiunea formulată de reclamantele ......................................, cu sediul în ........................................, înmatriculată în registrul comerțului cu nr. ................................., .................................... cu sediul în ............................................., înmatriculată în registrul comerțului cu nr. ......................................., ................................, cu sediul în ...................................., înmatriculată în registrul comerțului cu nr. ..........................., ..................................., cu sediul în ................................., înmatriculată în registrul comerțului cu nr. ................................, ............................, și ..................................., cu sediul în ....................................., înmatriculată în registrul comerțului cu nr. ...................................., toate cu sediul procesual ales ........................., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, cu sediul procesual ales în București, șos. București-Ploiești nr. 1-1B, clădirea Victoria Office, sectorul 1.

Anulează în parte Ordinul nr. 1.956 din 3.08.2022, emis de pârât, în ceea ce privește dispozițiile art. 2.

Respinge, în rest, acțiunea, ca neîntemeiată.

Cu recurs în 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se va depune la Curtea de Apel Cluj, sub sancțiunea nulității.

Pronunțată prin punerea minutei la dispoziția părților prin intermediul grefei astăzi, 11 martie 2024.

Judecător,

..............................

Grefier,

..............................

-----