Uchwała nr 55 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023-2026

§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2023–2026, stanowiący załącznik do uchwały.

§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki

1)

Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, 1725, 1747, 1768, 1964 i 2414 oraz

z 2023 r. poz. 412, 497, 658 i 803.

RZECZPOSPOLITA POLSKA

Poz. 461

Załącznik do uchwały

55 Rady

z dnia 25 kwietnia 2023 r. (M.P. poz. )

z dnia 25 kwietnia 2023 r. (M.P. poz. )

Załącznik do uchwały nr 55 Rady Ministrów

z dnia 25 kwietnia 2023 r. (M.P. poz. )

RZECZPOSPOLITAPOLSKA

POLSKA

RZECZPOSPOLITA

RZECZPOSPOLITA POLSKA

WIELOLETNI PLAN FINANSOWY

PAŃSTWA NA LATA 2023–2026

WIELOLETNI PLAN FINANSOWY

WIELOLETNI

PLAN

FINANSOWY

PAŃSTWA NA

LATA

2023–2026

WIELOLETNI

PLAN

FINANSOWY

PAŃSTWA NA

LATA

2023–2026

PAŃSTWA NA LATA 2023–2026

Warszawa, kwiecień 2023 roku

Warszawa, kwiecień 2023 roku

Warszawa, kwiecień 2023 roku

Warszawa, kwiecień 2023 roku

Wstęp

Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności

polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje

wykraczające poza cykl roczny.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia

danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.

Obejmuje on dwie części

⎯ Program konwergencji,

⎯ określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.

CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.

AKTUALIZACJA 2023

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Spis treści

Strona

Przedmowa

5

Podsumowanie

6

I.

Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

7

I.1.

Sytuacja bieżąca

7

I.2.

Scenariusz średniookresowy

9

II.

Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

12

II.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu na tle uwarunkowań UE

12

II.2.

Sytuacja bieżąca

18

II.3.

Projekcja średniookresowa

23

II.4.

Wynik strukturalny

31

II.5.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

32

III.

Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

34

III.1.

Czynniki ryzyka

34

III.2.

Analiza wrażliwości

34

III.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

36

IV.

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

37

IV.1.

Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności

37

IV.2.

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

41

V.

Krajowe ramy budżetowe

43

Aneks tabelaryczny

46

Spis wykresów

Strona

Wykres 1. Różnica między prognozowanymi a faktycznymi wydatkami sektora instytucji rządowych

i samorządowych

17

Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)

22

Wykres 3. Zmiana luki VAT w latach 2016-20 w pkt. proc.

23

Wykres 4. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

24

Wykres 5. Liczba osób posiadających status cudzoziemca UKR*

25

Wykres 6. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)

35

Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)

35

Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2023 roku

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Spis tabel

Strona

Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy

10

Tabela 2. Rządowe wsparcie osłonowe w związku ze wzrostem cen energii (według metodyki unijnej)

13

Tabela 3. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy

17

Tabela 4. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

31

Tabela 5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

33

Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

36

Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

38

Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych

40

Tabela 9. Zobowiązania warunkowe

42

Tabela 10. Wzrost gospodarczy

46

Tabela 11. Procesy inflacyjne

46

Tabela 12. Rynek pracy

47

Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych

47

Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne

48

Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

48

Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

49

Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

50

Tabela 18. Wydatki według funkcji

50

Tabela 19. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

51

Tabela 20. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

52

Spis ramek

Strona

Ramka 1. Główne elementy propozycji Komisji Europejskiej dotyczących zarządzania gospodarczego

w UE

14

Ramka 2. Ogólna klauzula wyjścia

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Przedmowa

„Program konwergencji” przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej

finansów publicznych do 2026 roku. Stanowi on też część, przyjętego przez Radę Ministrów,

„Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023-2026” opracowanego na podstawie ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.). „Wieloletni

Plan Finansowy Państwa na lata 2023-2026”, zgodnie z tą ustawą, stanowi podstawę przygotowania

projektu ustawy budżetowej na rok 2024.

„Program konwergencji” został opracowany zgodnie z przepisami UE1. Scenariusz makrofiskalny na

lata 2023-2026 wykorzystuje dane dostępne do dnia 1 kwietnia br.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji

budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytyczne dotyczące programów stabilności

i konwergencji państw członkowskich UE, przyjęte w czerwcu 2017 roku przez Radę Ecofin.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Podsumowanie

Polska gospodarka znalazła się w 2022 roku pod wpływem silnego szoku związanego z wybuchem

wojny w Ukrainie, który negatywnie wpłynął na tempo wzrostu PKB i spowodował silny wzrost inflacji.

Mimo to polska gospodarka w 2022 roku poradziła sobie stosunkowo dobrze, a realny PKB zwiększył

się o 5,1%. W bieżącym roku tempo wzrostu gospodarczego spowolni jednak do 0,9%. W kolejnych

latach przewidywane jest stopniowe ożywienie gospodarki.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł w 2022 roku do 3,7% PKB, podczas gdy

dług wyniósł 49,1% PKB. Główną przyczyną wzrostu deficytu były wprowadzone przez rząd działania

osłonowe łagodzące skutki wzrostu cen energii. Wspierały one gospodarstwa domowe, podmioty

wrażliwe i przedsiębiorstwa w ramach Tarczy antyinflacyjnej, energetycznej i solidarnościowej.

Również w roku bieżącym działania te będą istotnym obciążeniem dla sektora instytucji rządowych i

samorządowych. Prognozowany deficyt sektora zwiększy się w 2023 roku do 4,7% PKB. Prognoza

makrofiskalna na rok bieżący w celu urealnienia scenariusza gospodarczego uwzględnia historyczne

różnice między prognozowanymi a zrealizowanymi wydatkami sektora.

Komisja Europejska zapowiedziała uruchomienie na wiosnę 2024 roku procedury nadmiernego deficytu

wobec państw, w których deficyt lub dług sektora przekroczą w 2023 roku wartości referencyjne.

Program został więc opracowany przy założeniu redukcji deficytu od 2024 roku, zgodnie z unijnymi

regułami budżetowymi.

Trwający od ponad roku konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy może wpływać również na

konwergencję polskiej gospodarki i gospodarek krajów strefy euro. Polska będzie w dalszym ciągu

uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w działaniach

mających na celu zapewnienie stabilności w strefie euro. Przy aktualnym stopniu podobieństwa między

gospodarkami Polski i strefy euro – w szczególności co do poziomu rozwoju mierzonego np. przez PKB

per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby jednak stanowić źródło zaburzeń w gospodarce.

W Unii Europejskiej trwa dyskusja o zmianach w nadzorze finansów publicznych i koordynacji polityk

gospodarczych, które mogłyby obowiązywać od 2024 roku.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I.1. Sytuacja bieżąca

W 2022 roku polska i światowa gospodarka znalazły się pod wpływem silnego szoku podażowopopytowego związanego z wybuchem wojny w Ukrainie. Szok o takim charakterze z jednej strony

wpływał negatywnie na tempo wzrostu PKB m.in. poprzez obniżenie dynamiki aktywności

gospodarczej na naszych rynkach eksportowych, wzrost niepewności oraz pogorszenie nastrojów

konsumentów i przedsiębiorców. Z drugiej - powodował silny wzrost inflacji w efekcie wyraźnego

wzrostu cen surowców na rynkach światowych i zaburzeń w globalnych łańcuchach dostaw. Wpływało

to dodatkowo na pogorszenie dynamiki realnego PKB poprzez erozję siły nabywczej gospodarstw

domowych i wzrost nominalnych stóp procentowych, który ograniczał popyt na kredyt. Skutkiem wojny

był także gwałtowny napływ do Polski ludności z Ukrainy.

W 2022 roku PKB w strefie euro – głównym rynku eksportowym Polski – zwiększył się o 3,5%.

W pierwszej połowie roku koniunktura w gospodarce europejskiej była stosunkowo dobra, do czego

przyczyniała się poprawa sytuacji epidemicznej, łagodzenie restrykcji sanitarnych, niskie bezrobocie

oraz dobra sytuacja finansowa gospodarstw domowych. W drugiej połowie 2022 roku w wyniku

opisanych powyżej konsekwencji rosyjskiej agresji na Ukrainę wzrost gospodarczy w strefie euro

znacznie spowolnił. W końcu roku doszło do silnego osłabienia dynamiki konsumpcji gospodarstw

domowych i inwestycji.

W Polsce po silnej odbudowie aktywności gospodarczej w popandemicznym 2021 roku, gdy przeciętne

kwartalne tempo wzrostu gospodarczego było około dwukrotnie wyższe od długookresowej średniej

(kw/kw, sa), nastąpiło jej wyhamowanie. Przełom lat 2021 i 2022 charakteryzował się jeszcze bardzo

wysoką dynamiką PKB wspieraną przez wyjątkowo silny przyrost zapasów. Perspektywy gospodarki

zmieniły się jednak diametralnie po wybuchu wojny w Ukrainie. Wzrost inflacji, pesymizmu

konsumentów i nominalnych stóp procentowych przyczyniły się do ograniczenia dynamiki konsumpcji

prywatnej, częściowo złagodzonego przez wydatki obywateli Ukrainy, którzy znaleźli schronienie w

Polsce po wybuchu wojny. Pogorszenie dynamiki popytu na polskie towary i usługi przyniosło

obniżenie tempa wzrostu eksportu. Stosunkowo odporne na niekorzystne warunki makroekonomiczne

okazały się natomiast inwestycje. Podobnie jak w poprzednim roku znaczący wkład we wzrost PKB

miały zapasy. Dynamika popytu krajowego okazała się w efekcie niższa niż rok wcześniej, choć

pozostała stosunkowo wysoka. W całym 2022 roku PKB zwiększył się o 5,1%, wobec 6,9% rok

wcześniej.

Wysoka dynamika aktywności gospodarczej znalazła odzwierciedlenie w dalszej poprawie sytuacji na

rynku pracy. W 2022 roku liczba pracujących wzrosła o 0,5%, po wysokim wzroście o 2,6% rok

wcześniej. W ujęciu sektorowym wzrost ten wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących

w sektorze usług, niewielkiego wzrostu w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł

i budownictwo) oraz spadku w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego

spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 2,9% z 3,4% rok wcześniej i była drugą najniższą

w państwach Unii Europejskiej. Współczynnik aktywności zawodowej – po wysokim wzroście

o 2 punkty proc. rok wcześniej – zwiększył się o 0,2 pkt. proc., do 58,0%. Wzrost popytu na pracę wraz

z niskim poziomem stopy bezrobocia przyczyniły się do wysokiego, dwucyfrowego nominalnego

wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej – o 11,7% r/r (przy średniej dla lat 20102021 w wysokości 5,2%). Ze względu jednak na wysoką inflację przeciętne wynagrodzenie obniżyło

się w ujęciu realnym – o 2,4% (r/r). Spadek płac realnych został częściowo skompensowany przez

zmiany podatkowe, które wpłynęły na wynagrodzenia netto pracowników.

Wybuch wojny w Ukrainie przyczynił się do masowego napływu ludności z Ukrainy szukającej

schronienia przed wojną w Polsce, przede wszystkim kobiet z dziećmi. W połowie marca br. w Polsce

szacunkowo przebywało około 1 mln osób posiadających status cudzoziemca UKR2 (por. wykres 5)

umożliwiający m.in. dostęp do świadczeń socjalnych. Ponad połowę z nich stanowiły osoby w wieku

Nadawany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z

konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, z późn. zm.).

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

18-64 lata, z czego 76% - kobiety. Konsekwencją napływu osób uciekających z Ukrainy są zwiększone

wydatki publiczne związane z zapewnieniem im dostępu do świadczeń i pomocy społecznej oraz usług

publicznych, w tym opieki zdrowotnej i edukacji (szerzej w rozdziale II.2). Z kolei wydatki osób

przybyłych do Polski w związku z wojną w Ukrainie pozytywnie wpływają na wzrost konsumpcji.

Integracji obywateli Ukrainy na polskim rynku pracy sprzyja podobieństwo językowe i kulturowe oraz

sieć kontaktów wynikająca z wcześniejszych migracji Ukraińców.

Wybuch wojny w Ukrainie i jego konsekwencje w postaci gwałtownego wzrostu cen surowców na

rynkach światowych (zwłaszcza energetycznych i rolnych) spowodowały wyraźny wzrost inflacji.

Zjawisko to było powszechne i występowało nie tylko w Polsce, ale także w większości krajów

rozwiniętych. W konsekwencji w 2022 roku miał miejsce wysoki wzrost cen energii oraz żywności na

rynku krajowym, który w znacznym stopniu wpłynął na wzrost ogólnego wskaźnika cen towarów i usług

konsumpcyjnych. Dodatkowo rosła także inflacja bazowa. Wzrost tej kategorii był z jednej strony

opóźnionym skutkiem odbudowy aktywności gospodarczej po recesji wywołanej pandemią oraz

efektem dobrej sytuacji na rynku pracy, a z drugiej strony konsekwencją wzrostu presji kosztowej u

producentów (zwłaszcza w zakresie cen energii i paliw). W efekcie inflacja w 2022 roku wyniosła

średnio 14,4% według metodologii krajowej (CPI) oraz 13,2% według metodologii unijnej (HICP).

Wobec silnej presji inflacyjnej, przez większą część 2022 roku Rada Polityki Pieniężnej kontynuowała

zacieśnianie polityki pieniężnej zapoczątkowane w październiku 2021 roku. Stopy procentowe NBP

zostały podwyższone ośmiokrotnie, łącznie o 5 punktów procentowych, w tym stopa referencyjna do

6,75%. Ponadto od 31 marca 2022 roku RPP podwyższyła stopę rezerwy obowiązkowej do 3,5% (tj. do

poziomu obowiązującego przed pandemią COVID-19). Od października 2022 roku Rada utrzymuje

stopy procentowe na niezmienionym poziomie. Przesłankami dla braku zmian parametrów polityki

pieniężnej było oczekiwanie na efekty dotychczasowego zacieśnienia polityki pieniężnej, a także

zacieśnianie polityki przez główne banki centralne na świecie i przewidywane osłabienie koniunktury

w otoczeniu polskiej gospodarki.

W 2022 roku deficyt rachunku bieżącego wyniósł 3,0% PKB, wobec 1,4% PKB rok wcześniej. Na

pogłębienie deficytu największy wpływ miał wzrost cen surowców na rynkach światowych, będący

bezpośrednim skutkiem rosyjskiej agresji na Ukrainę. Przełożyło się to na dalsze pogorszenie salda

obrotów towarowych, które tylko w części zniwelował wzrost nadwyżki usług (obejmującej m.in.

wydatki cudzoziemców, którzy planowali pozostać w Polsce krócej niż rok). Relatywnie wysoki

pozostał również deficyt dochodów pierwotnych. Wybuch wojny miał natomiast ograniczony

bezpośredni wpływ na polski eksport z uwagi na jego strukturę geograficzną, w której dominują

pozostałe państwa UE. W 2021 roku na Rosję, Ukrainę i Białoruś przypadało łącznie tylko ok. 5,6%

zagranicznej sprzedaży towarów. Dodatkowo Polska stała się ważnym źródłem zaopatrzenia dla

Ukrainy, co mimo silnej recesji w tym kraju przełożyło się na duży wzrost polskiego eksportu.

W 2022 roku po raz kolejny miał miejsce wysoki napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych do

Polski. Napływ kapitału nierezydentów w tej formie sięgnął 5,0% PKB, wobec 5,4% PKB w roku

wcześniejszym i średnio 2,8% PKB w latach 2010-20. Prawdopodobnie przynajmniej częściowo napływ

ten można wiązać z procesem skracania łańcuchów dostaw przez globalne przedsiębiorstwa (tzw.

nearshoring).

W 2022 roku kurs złotego determinowany był w dużej mierze przez wahania awersji do ryzyka

wywołane zbrojną agresją Rosji przeciw Ukrainie. Czynnik ten zaznaczył się szczególnie silnie na

przełomie lutego i marca, kiedy w wyniku przepływu kapitału do aktywów uznawanych przez

inwestorów za tzw. bezpieczne przystanie waluty z regionu Europy Środkowo-Wschodniej, w tym złoty,

znalazły się pod silną presją. W efekcie kurs EUR/PLN wzrósł do najwyższego w historii poziomu

(około 5,0), choć następnie złoty umocnił się do około 4,7 za euro. Zmiany percepcji ryzyka

geopolitycznego oraz oczekiwań dotyczących kształtowania się polityki pieniężnej prowadziły do

istotnych wahań kursu w trakcie roku. Średnio w 2022 roku kurs euro w złotych (EUR/PLN)

ukształtował się na poziomie 4,69, a kurs dolara amerykańskiego (USD/PLN) wyniósł 4,46.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I.2. Scenariusz średniookresowy

Pomimo trwającej wojny w Ukrainie i wywołanego nią wzrostu cen surowców i kryzysu energetycznego

polska gospodarka w 2022 roku poradziła sobie stosunkowo dobrze. Kontynuacja działań wojennych

oraz związanych z nimi zawirowań na rynku energii skutkuje jednak dalszą niepewnością dla

średniookresowego scenariusza makroekonomicznego.

Prezentowany scenariusz zakłada, że w bieżącym roku tempo wzrostu gospodarczego w Polsce

znacząco wyhamuje – realny PKB wzrośnie o 0,9%. W kolejnych latach nastąpi stopniowe ożywienie

gospodarki – w 2024 roku tempo wzrostu realnego PKB wyniesie 2,8%, a w latach 2025-2026

odpowiednio 3,2% oraz 3,0%. Główną przyczyną spowolnienia tempa wzrostu w 2023 roku będzie

znaczne osłabienie dynamiki spożycia prywatnego, zwłaszcza w pierwszej połowie br., wywołane

wysoką inflacją i związanymi z nią konsekwencjami: czasowym spadkiem płac realnych, zaostrzeniem

polityki pieniężnej i dużym pesymizmem wśród konsumentów. Przewidywane osłabienie wpływu tych

czynników powinno doprowadzić do stopniowego ożywienia gospodarki począwszy od drugiej połowy

br. – wraz ze spadającą inflacją, powrotem do dodatniej dynamiki płac realnych, polepszeniem

nastrojów konsumentów, a w dłuższej perspektywie także przewidywanym przez rynek niewielkim

złagodzeniem polityki pieniężnej. Ożywienie gospodarki będzie wspierane przez znaczny wzrost

inwestycji publicznych, wynikający m.in. z rozpoczęcia realizacji projektów zaplanowanych w

Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) oraz ze zwiększonych dostaw sprzętu

militarnego.

Spożycie prywatne w 2023 roku wzrośnie realnie o 0,7%. Wyraźny spadek dynamiki spożycia

prywatnego w porównaniu do lat poprzednich jest związany z pogorszeniem się ogólnej sytuacji

gospodarczej oraz sytuacji na rynku pracy (w bieżącym roku przewidywany jest nieznaczny wzrost

bezrobocia). Również utrzymywanie się restrykcyjnej polityki monetarnej będzie wpływało na

ograniczenie konsumpcji gospodarstw domowych. Z kolei czynnikiem ograniczającym spadek

dynamiki spożycia prywatnego jest utrzymanie obniżonej stawki podatku VAT na podstawowe artykuły

żywnościowe oraz programy wpływające na zwiększenie dochodu rozporządzalnego gospodarstw

domowych, m.in. wsparcie, które otrzymują gospodarstwa domowe w związku ze znaczącym wzrostem

cen energii i gazu (mrożenie cen, dodatki osłonowe), obniżenie podatku dochodowego od osób

fizycznych (program Niskie Podatki) oraz tzw. wakacje kredytowe. W kolejnych latach dynamika

spożycia prywatnego będzie stopniowo rosnąć – w 2024 roku osiągnie 2,5% a w latach 2025-2026

wyniesie 2,7%. Wpływ na to będą miały przede wszystkim spadek inflacji oraz wzrost realnych

wynagrodzeń.

Realny wzrost nakładów brutto na środki trwałe wyniesie 1,1% w 2023 roku. Na ten wynik składa się

niewielki spadek inwestycji prywatnych, wynikający ze słabej koniunktury, wysokiego kosztu kapitału

oraz niepewności związanej z sytuacją geopolityczną, który jest kompensowany przez przewidywany

wyraźny wzrost inwestycji publicznych. Wzrost inwestycji publicznych będzie wynikał przede

wszystkim z rozpoczęcia realizacji projektów z KPO i ze zwiększonych dostaw sprzętu militarnego. W

kolejnych latach dynamiki inwestycji prywatnych i publicznych będą rosnąć, na co wpływ będzie miała

realizacja inwestycji z KPO oraz spadający koszt kapitału. W 2024 roku nakłady brutto na środki trwałe

ogółem wzrosną o 4,3%. Dodatkowo w 2025 roku nastąpi intensyfikacja wydatkowania środków

z wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027, a wzrost inwestycji wyniesie 5,3%. W 2026 roku

tempo wzrostu inwestycji osiągnie 4,7%. Zakłada się, że wkład przyrostu zapasów we wzrost PKB

w bieżącym roku będzie ujemny, a od przyszłego roku neutralny.

Prezentowany scenariusz zakłada, że realizacja KPO będzie oddziaływać bezpośrednio na wzrost PKB

poprzez wzrost inwestycji (prywatnych i publicznych) oraz, w mniejszym stopniu, spożycia

publicznego. Analiza projektów zaplanowanych w ramach KPO wskazuje, że sektor publiczny będzie

beneficjentem około 2/3 środków z grantów oraz połowy środków z części pożyczkowej.

Spadek dynamiki eksportu w bieżącym roku będzie wynikał z wyraźnego pogorszania się koniunktury

w krajach UE. Realne tempo wzrostu tej kategorii w 2023 roku wyniesie 1,7%. W kolejnych latach,

wraz z poprawą sytuacji gospodarczej na rynkach eksportowych, eksport będzie rósł w tempie około

4%. Z kolei dynamika importu w bieżącym roku wyraźnie spadnie, przede wszystkim w efekcie spadku

popytu krajowego. Realne tempo wzrostu tej kategorii w 2023 roku wyniesie -0,3% – znacznie mniej

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

niż w poprzednich latach. W dalszych latach import będzie rósł w tempie zbliżonym do eksportu. W

rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB wyniesie 1,2 pkt. proc. w 2023 roku oraz 0,1-0,2 pkt.

proc. w latach 2024-2026.

Prognozowane tempo wzrostu produktu potencjalnego wynosi 3,2% w 2023 roku, około 3,0% w latach

2024-2025 oraz 2,7% w 2026 roku. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału

gospodarki będzie malejąca podaż pracy, akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności

czynników produkcji. Luka produktowa, po wyraźnie dodatnim odczycie w 2022 roku wynoszącym

1,7%, w latach 2023-2024 spadnie odpowiednio do -0,5% i -0,8%. W kolejnych latach ujemna luka

produktowa zacznie się domykać, osiągając -0,3% na końcu horyzontu prognozy. Pomimo

prognozowanego wzrostu aktywności zawodowej w następnych latach, negatywne tendencje dotyczące

liczebności populacji w wieku produkcyjnym będą wpływać na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB.

O ile od 2003 roku stopa bezrobocia równowagi NAWRU spada, o tyle w ostatnich dwóch latach

horyzontu prognozy przewidywana jest jej stabilizacja na poziomie 2,5% i ograniczenie jej

pozytywnego wpływu na dynamikę wzrostu potencjalnego niemal do zera.

Scenariusz zakłada, że w kolejnych miesiącach inflacja będzie się stopniowo obniżać do poziomu

jednocyfrowego na koniec 2023 roku. Średniorocznie wskaźnik inflacji wyniesie w bieżącym roku

12,0%. W kolejnych latach inflacja nadal będzie spadać, lecz dynamika tego spadku będzie coraz

wolniejsza. Zgodnie z prognozą, średnioroczna inflacja wyniesie 6,5% w 2024 roku, 3,9% w 2025 roku

oraz 3,1% w 2026 roku. Głównymi czynnikami, które będą wpływały na obniżanie się inflacji będą

stabilizacja cen surowców energetycznych i żywności na rynkach światowych, relatywnie niska

dynamika spożycia prywatnego (zwłaszcza w br.) oraz restrykcyjna polityka pieniężna.

Scenariusz opracowano przy założeniu braku nowych szoków podażowych na rynku żywnościowym

i energetycznym. W przypadku cen importowanych surowców energetycznych założenia zostały

przygotowane na podstawie kontraktów futures dostępnych w momencie przygotowania prognozy

(w dniach 6-10 marca). W przypadku ropy naftowej założono spadek ceny za baryłkę ropy Brent o 18%

w 2023 roku oraz drobne spadki cen w kolejnych latach (por. tabela 14). W przypadku gazu ziemnego

kontrakty terminowe (Dutch TTF Gas) wskazują na spadek cen gazu ziemnego średnio o 37% w 2023

roku oraz 41% w 2024 roku oraz dalsze, mniejsze spadki w kolejnych latach. Bazując na cenach z

kontraktów terminowych, średnia cena gazu w 2025 roku będzie zbliżona do tej w roku 2021.

Zmienność cen na tym rynku jest jednak znacząca. W przypadku kursu walutowego przyjęto techniczne

założenie o stabilizacji kursu złotego na poziomie odpowiednio 4,70 EUR/PLN oraz 4,43 USD/PLN

(średnie wartości z 10 dni roboczych od 27 lutego do 10 marca włącznie).

Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy

2022

2023

2024

2025

2026

PKB w ujęciu realnym, wzrost w %

5,1

0,9

2,8

3,2

3,0

Nakłady brutto na środki trwałe, wzrost w %

5,0

1,1

4,3

5,3

4,7

Stopa bezrobocia, w %

2,9

3,2

3,1

3,0

3,0

Średnioroczny wzrost cen towarów i usług

konsumpcyjnych, w %

14,4

12,0

6,5

3,9

3,1

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Polska pozostaje krajem o bardzo niskiej stopie bezrobocia. W kolejnych latach bezrobocie utrzyma się

na niskim poziomie w wyniku trendów demograficznych, utrzymywania się tempa wzrostu

gospodarczego w okolicach potencjału oraz zwiększania inwestycji publicznych. Przewiduje się, że

w 2023 roku liczba pracujących nieznacznie spadnie w związku z pogorszeniem koniunktury

w gospodarce – o 0,3%. W efekcie, wraz z założonym wzrostem współczynnika aktywności zawodowej,

średnioroczna stopa bezrobocia BAEL wzrośnie do 3,2%. W kolejnych dwóch latach liczba pracujących

będzie rosnąć w tempie 0,4%, a w 2026 roku pozostanie bez zmian. Stopa bezrobocia w horyzoncie

prognozy ustabilizuje się na poziomie 3,0%. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

w Programie założenie o braku zmian liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych

i samorządowych do 2026 roku.

W 2023 roku przewiduje się wzrost przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w wysokości

11,9%, a więc o 0,1 pkt. proc. poniżej prognozowanego poziomu inflacji. W latach 2024-2026 sytuacja

ulegnie normalizacji i realne wynagrodzenia będą rosnąć w tempie zbliżonym do dynamiki wydajności

pracy. Realny wzrost wynagrodzeń osiągnie maksimum w 2024 roku na poziomie 2,9%, a w kolejnych

latach wyniesie 2,6-2,7%. W ujęciu nominalnym przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej

wzrośnie w 2024 roku o 9,6%, w 2025 roku o 6,6%, a w 2026 roku o 5,9%. Zbliżone dynamiki będą

osiągały prezentowane w tabeli 12 koszty pracy przypadające na jednego zatrudnionego.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu na tle uwarunkowań UE

Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie UE

aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada

UE wydaje zalecenia dla polityk budżetowych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy

projektowaniu budżetów na kolejny rok. Rada UE w opinii3 do „Programu konwergencji. Aktualizacji

2022” rekomendowała Polsce zapewnienie, że wzrost pierwotnych wydatków bieżących

(finansowanych ze środków krajowych) będzie w 2023 roku zgodny z neutralnym nastawieniem

polityki budżetowej, biorąc pod uwagę kontynuację tymczasowego i celowego wsparcia dla

gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej dotkniętych wzrostem cen energii oraz wsparcia

dla ludności z Ukrainy szukającej schronienia przed wojną.

Projekt ustawy budżetowej na rok 2023 został więc przygotowany przy dążeniu do osiągnięcia

neutralnego nastawienia polityki budżetowej, tj. aby tempo wzrostu zaplanowanych pierwotnych

wydatków bieżących (finansowanych ze środków krajowych) nie przekładało się na konsolidację ani na

ekspansję fiskalną. Przy opracowywaniu projektu zastosowano zmodyfikowaną w 2022 roku

stabilizującą regułę wydatkową. Zmiana reguły pozwoliła na realizację elastycznej polityki budżetowej,

spójnej z zaleceniami Rady UE, w szczególności umożliwiła rozszerzenie działań ukierunkowanych na

walkę z gospodarczymi skutkami inwazji Rosji na Ukrainę, tj. kryzysem energetycznym i wzrostem

inflacji.

Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów osiągnięcie neutralnego nastawienia polityki budżetowej

w 2023 roku będzie zapewnione przy uwzględnieniu wydatków związanych z łagodzeniem wzrostu cen

energii oraz wydatków na pomoc osobom posiadającym status cudzoziemca UKR.

Wprowadzone przez rząd działania osłonowe mające na celu łagodzenie skutków wzrostu cen energii,

wspierające gospodarstwa domowe, podmioty wrażliwe i przedsiębiorstwa w ramach Tarczy

antyinflacyjnej, energetycznej i solidarnościowej były główną przyczyną powiększenia deficytu

w 2022 roku w porównaniu do roku 2021. Działania te będą w większości kontynuowane w 2023 roku.

Najwięcej wydatków zostanie przeznaczone na wypłaty rekompensat dla sprzedawców gazu, węgla,

ciepła i energii elektrycznej za sprzedaż po cenach regulowanych dla gospodarstw domowych, jednostek

użyteczności publicznej.

Zalecenie Rady z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2022 r., zawierające

opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2022 r.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 2. Rządowe wsparcie osłonowe w związku ze wzrostem cen energii (według metodyki unijnej)

Działanie

Kod ESA

(składnik

wydatków/

dochodów)

Dochody

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

-1,3

0,6

0,0

1.

Wpływy z tytułu odpisu elektrycznego i gazowego

D.21

0,0

0,9

0,0

2.

Tarcza antyinflacyjna

D.21

-1,3

-0,3

0,0

1,1

2,6

0,3

D.62

0,5

0,1

0,0

Wydatki

1.

Sfinansowanie wypłaty dodatków węglowych,

osłonowych oraz innych przeznaczonych dla

gospodarstw domowych

2.

Sfinansowanie mechanizmu rekompensat

przewidzianych w ustawie z dnia 15 września 2022 r.

o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych

źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw

(Dz. U. poz. 1967, z późn. zm.)

D.31/D.39/

D.62/D.73/

D.75

0,1

0,3

0,0

3.

Wypłata rekompensat gazowych i energetycznych4

D.31

0,3

2,0

0,2

4.

Sfinansowanie rekompensat w związku ze wzrostem

cen energii i gazu dla sektorów energochłonnych, w

tym zakup gazu po obniżonej cenie przez piekarnie i

cukiernie

D.39

0,0

0,2

0,1

5.

Zakupy interwencyjne surowców energetycznych

P.2/P.52

0,2

0,0

0,0

-2,4

-1,9

-0,3

Wsparcie osłonowe łącznie

Źródło: Ministerstwo Finansów na bazie informacji otrzymanych z Ministerstwa Klimatu i Środowiska. W celu prezentacji

danych zgodnych z metodyką unijną dodatkowo posiłkowano się danymi także otrzymanymi od Zarządcy Rozliczeń SA oraz

BGK.

Równocześnie od 2022 roku realizowane są działania nakierowane na pomoc i wsparcie obywatelom

Ukrainy finansowane przede wszystkim przez Fundusz Pomocy utworzony na mocy ustawy z dnia

12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego

państwa. Zgodnie ze wstępnym sprawozdaniem wydatki Funduszu Pomocy, którego środki

przeznaczone są w szczególności na finansowanie lub dofinansowanie zadań związanych z pomocą

udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wyniosły

w 2022 roku około 11,3 mld zł (0,4% PKB). Największy udział miały zadania realizowane

i koordynowane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (0,2% PKB) oraz świadczenia

społeczne przyznane osobom posiadającym status cudzoziemca UKR (0,1% PKB).

Ponadto ze środków Funduszu przekazywane były środki na sfinansowanie świadczeń opieki

zdrowotnej (do NFZ) oraz środki wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie

Ustawa z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych

w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 202, z późn. zm.), ustawa z dnia 7 października 2022 r. o

szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją

na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 269, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 października 2022 r. o

środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu

niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz. U. poz. 2243, z późn. zm.), ustawa z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej

ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 2687,

z późn. zm.).

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz dowożenia uczniów. Zgodnie ze wstępnymi danymi

samorządy otrzymały i wydatkowały łącznie z Funduszu Pomocy i innych źródeł około 7 mld zł

(0,2% PKB). Pomoc dla obywateli Ukrainy realizowana była w wielu obszarach, a połowę z tych

środków wydatkowano w ramach świadczeń na rzecz osób fizycznych.

Wspomniana ustawa powodowała też dodatkowe skutki dla budżetu państwa w zakresie zadań z

pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego, świadczenia Dobry start,

rodzinnego kapitału opiekuńczego, dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku,

klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, oraz kosztów pobytu dzieci uchodźców obywateli

ukraińskich w pieczy zastępczej. Zostały one sfinansowane poprzez odpowiednie przesunięcia środków,

w tym rezerw. W ramach rezerw ogólnej i celowej wydatkowano około 0,9 mld zł.

Dodatkowo od momentu rozpoczęcia konfliktu zbrojnego w Ukrainie, w ramach programów

finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE finansowane są projekty na rzecz pomocy dla

uchodźców z Ukrainy. Dotyczy to zarówno środków z funduszy strukturalnych, jak i środków

z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI).

Przy założeniu ustabilizowania się sytuacji w 2024 roku, zwłaszcza w zakresie cen energii, Rada UE

zaleciła Polsce prowadzenie po roku 2023 polityki budżetowej zorientowanej na osiągnięcie w średnim

okresie ostrożnej pozycji fiskalnej. W Unii Europejskiej trwa dyskusja o reformie zarządzania

gospodarczego, w tym o sposobach zapewnienia zdrowych finansów publicznych w państwach UE

(szerzej – ramka 1). Może ona doprowadzić do zmiany przepisów UE dotyczących nadzoru finansów

publicznych już w 2024 roku.

Ramka 1. Główne elementy propozycji Komisji Europejskiej dotyczących zarządzania gospodarczego w UE

W listopadzie 2022 roku Komisja Europejska zaproponowała zmiany w zarządzaniu gospodarczym UE,

tj. w nadzorze finansów publicznych państw członkowskich i koordynacji ich polityk gospodarczych 5.

W centrum nowego systemu znalazłyby się plany średniookresowe przygotowywane przez państwa

członkowskie na rok bieżący i 4 kolejne lata. Plany zastąpiłyby programy stabilności lub konwergencji

i krajowe programy reform. Po ocenie Komisji Europejskiej byłyby zatwierdzane przez Radę Ecofin.

Kraje co roku przekazywałyby do UE raport z realizacji planów. Coroczny nadzór budżetowy

bazowałby wyłącznie na ocenie przestrzegania ścieżki wydatków.

Kluczowe znaczenie w planie miałaby więc średniookresowa ścieżka wydatków pierwotnych po

korekcie o ewentualne działania dochodowe. Po zatwierdzeniu przez UE byłaby ona wiążąca dla co

najmniej 4 krajowych rocznych budżetów. Mogłaby być zrewidowana przed końcem horyzontu

średniookresowego planu w przypadku obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizację

planu, jednak bez możliwości jej złagodzenia. Istotne reformy i inwestycje mogłyby być przesłanką do

wydłużenia horyzontu ścieżki wydatkowej z 4 do maksymalnie 7 lat. W przypadku państw objętych

procedurą zakłóceń równowagi makroekonomicznej plany średniookresowe zawierałyby reformy i

inwestycje prowadzące do skorygowania tych zakłóceń.

Próg długu sektora instytucji rządowych i samorządowych – 60% PKB – pozostałby bez zmian. Jak

jednak zauważa Komisja, poziom długu niektórych państw jest tak wysoki, że stosowanie zasady

rokrocznej redukcji nadwyżki przekraczającej 60% PKB o 1/20 stanowiłoby zbyt duży wysiłek fiskalny

zagrażający wzrostowi gospodarczemu. Komisja zaproponowała więc zróżnicowanie wysiłków w

redukcji długu dla każdego państwa w zależności od wyzwań z nim związanych. Dla krajów z istotnym

bądź umiarkowanym wyzwaniem dla długu przygotowana byłaby przez Komisję wieloletnia,

obejmująca przynajmniej 4 lata, ścieżka krajowych wydatków pierwotnych oparta na analizie

stabilności długu (ang. debt sustainability analysis, DSA). Ścieżka ta miałaby zapewnić, że po upływie

horyzontu planu dług będzie malał (bez dodatkowych działań fiskalnych). Deficyt nie powinien z kolei

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego

Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Komunikat w sprawie kierunków reformy unijnych

ram zarządzania gospodarczego, Bruksela, dnia 9.11.2022 r. COM(2022) 583 final.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

przekraczać 3% PKB w przeciągu 10 lat po zakończeniu konsolidacji, której horyzont byłby zależny od

skali wyzwań fiskalnych.

Komisja zaproponowała pozostawienie bez zmian procedury nadmiernego deficytu inicjowanej z

powodu przekroczenia przez deficyt sektora progu 3% PKB. Wzmocnieniu uległaby procedura

podejmowana ze względu na dług. Byłaby ona automatycznie uruchamiana, jeśli kraj z długiem sektora

powyżej 60% PKB i z „istotnym wyzwaniem” dla długu nie przestrzegałby ścieżki wydatków

pierwotnych ze średniookresowego planu zatwierdzonego przez Radę. Procedura ta mogłaby zostać

podjęta także wobec kraju z „umiarkowanym wyzwaniem” dla długu, jeśli odejście od ścieżki wydatków

pierwotnych zostałoby uznane za duży błąd polityki budżetowej.

Komisja prowadziłaby konto kontrolne dla każdego państwa, aby śledzić kumulowanie się w czasie

odchyleń od uzgodnionej ścieżki wydatków. Miałoby to zapobiec przekształceniu się małych odchyleń

w większe. Skumulowane wysokie odchylenia mogłyby zostać uznane za duży błąd w polityce

budżetowej i stanowić powód rozpoczęcia procedury nadmiernego deficytu.

Komisja chciałaby zachować możliwość ogłaszania ogólnej klauzuli wyjścia w sytuacji zdarzeń

mających poważne konsekwencje dla UE (jak w trakcie pandemii). Dopuszczalne byłoby również

objęcie klauzulą pojedynczego kraju wskutek nadzwyczajnego zdarzenia poza kontrolą rządu o

znaczącym wpływie na finanse publiczne. Umożliwiłaby ona tymczasowe odejście od ustalonej ścieżki

wydatków pierwotnych. Uruchomienie każdej klauzuli wymagałoby zgody Rady UE. Po zniesieniu

klauzuli kraj realizowałby nowy plan z nową ścieżką wydatków.

Tak jak obecnie, możliwe byłoby zawieszenie przez UE dostępu do funduszy strukturalnych i

Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w sytuacji niepodjęcia przez państwo

członkowskie skutecznych działań w procedurze nadmiernego deficytu. Ponadto gdyby państwo nie

zrealizowało zadeklarowanych zobowiązań dotyczących reform i inwestycji, UE wnioskowałaby o

zmianę średniookresowej ścieżki wydatkowej w danym państwie członkowskim na bardziej

restrykcyjną. Państwa członkowskie strefy euro mogłyby wówczas podlegać sankcjom finansowym.

Komisja Europejska zaproponowała też zwiększenie zaangażowania niezależnych instytucji fiskalnych

w nadzorze finansów publicznych państw UE. Komisja Europejska i Rada Ecofin uwzględniałyby

opinie tych instytucji w trakcie monitorowania realizacji planu.

Źródło: Ministerstwo Finansów na podstawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku

Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Komunikat w sprawie kierunków

reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego, Bruksela, dnia 9.11.2022 r. COM(2022) 583 final.

Zgodnie z konkluzjami Rady UE z 14 marca br. w sprawie reformy zarządzania gospodarczego dalszej

dyskusji wymaga m.in. metodologia przygotowywanej przez Komisję Europejską technicznej ścieżki

wydatków, możliwość sformułowania przepisów zapewniających redukcję długu w zadowalającym

tempie i zapobiegających odkładaniu konsolidacji na późniejsze lata planu, klauzula wyjścia

umożliwiającą odejście od realizacji planu w nadzwyczajnych okolicznościach, egzekwowanie

realizacji planów i ustanowienie minimalnych standardów dla niezależnych instytucji fiskalnych. Kraje

wezwały Komisję Europejską, aby przed publikacją projektu przepisów wzięła pod uwagę zbieżne

poglądy państw UE.

Polska w dyskusji o zarządzaniu gospodarczym UE podkreśla, że należy być bardzo ostrożnym

w przyznaniu DSA centralnej roli w nadzorze finansów publicznych państw członkowskich. Kluczowe

elementy metodologii DSA powinny zostać uzgodnione na forum UE, gdyż DSA jest bardzo wrażliwa

na przyjęte założenia, w szczególności dotyczące wzrostu potencjalnego, stóp procentowych czy

pierwotnego wyniku strukturalnego. Mimo deklarowanego przez Komisję odejścia od zmiennych

nieobserwowalnych byłyby one stosowane w DSA i przy formułowaniu średniookresowej ścieżki

wydatków i – co bardzo istotne – horyzont prognoz uległby bardzo znacznemu wydłużeniu (nawet do

17 lat).

Polska w dyskusji o reformie reguł UE podkreśla również, że zwiększone wydatki obronne państw UE

wzmacniają międzynarodową solidarność i pomagają osiągnąć cele polityczne Unii. Mogą być więc

traktowane jak wkłady państw członkowskich strefy euro do instrumentów pomocowych utworzonych

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

w związku z kryzysem finansowym6. W związku z tym zwiększone wydatki na obronę powinny być

uwzględniane jako istotny czynnik w procedurze nadmiernego deficytu, a także w DSA.

Ponadto w ocenie Polski, wybór reform i inwestycji przedstawianych w przyszłych planach

średniookresowych powinien należeć do państw członkowskich. Reformy i inwestycje mogłyby mieć

charakter zobowiązania danego państwa wobec UE tylko w przypadku, gdyby dany kraj ubiegał się o

dłuższy okres na redukcję nadmiernego długu (czyli wydłużenie ścieżki dostosowawczej).

W przypadku osiągnięcia przez państwa członkowskie porozumienia w sprawie reformy Komisja

Europejska opublikuje projekt nowych przepisów UE. Po uzgodnieniu wspólnego stanowiska państw

członkowskich niezbędne będą negocjacje ostatecznego kształtu reformy z Parlamentem Europejskim,

którego kadencja kończy się w maju 2024 roku.

Komisja Europejska w komunikacie z marca br.7 zachęciła państwa członkowskie, aby ich tegoroczne

programy stabilności lub konwergencji (w Polsce – „Program konwergencji”) były zbliżone do

przyszłych średniookresowych planów polityk budżetowych i strukturalnych. Kraje UE będą jednak

dopiero dyskutować nad metodologią DSA i zasadami klasyfikacji krajów ze względu na ryzyko dla

stabilności finansów publicznych. Uzgodnienia te są niezbędne do opracowania średniookresowej

ścieżki wydatków. Z tego m.in. względu Program został przygotowany w oparciu o aktualne przepisy

UE.

Biorąc pod uwagę przekraczający 3% PKB deficyt nominalny prognozowany na rok 2023, tegoroczny

Program został opracowany przy założeniu redukcji deficytu od 2024 roku, zgodnie z unijnymi regułami

budżetowymi, które będą ponownie obowiązywać w UE po wygaśnięciu tzw. ogólnej klauzuli wyjścia

(por. ramka 2). W Programie założono w związku z tym poprawę wyniku strukturalnego średnio o 0,5

pkt. proc. PKB rocznie w okresie 2024-2026.

Ramka 2. Ogólna klauzula wyjścia

Od 2020 roku w UE obowiązuje tzw. ogólna klauzula wyjścia, która de facto zawiesiła unijne reguły

budżetowe (3% PKB dla deficytu nominalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, 60%

PKB dla długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, zadowalające tempo redukcji długu,

średniookresowy cel budżetowy i tempo jego osiągania). Państwa UE mogły dzięki temu zwiększyć

wydatki, co było niezbędne w celu walki z pandemią Covid-19 i wsparcia gospodarki osłabionej jej

skutkami. Polityka ta była kontynuowana w UE w latach 2021-2022. Ogólna klauzula wyjścia wpłynęła

też na funkcjonowanie krajowych reguł budżetowych (por. rozdział V).

Agresja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 roku, bezprecedensowe wzrosty cen energii, dalsze zakłócenia

w łańcuchach dostaw sprawiły, że gospodarki UE i strefy euro nie wróciły do stanu normalności. Ogólna

klauzula wyjścia została przedłużona do końca 2023 roku.

Od 2024 roku państwa członkowskie UE powinny prowadzić politykę budżetową zgodną z unijnymi

regułami budżetowymi.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Od 2016 roku prognozowane w Programie konwergencji wydatki sektora instytucji rządowych i

samorządowych w relacji do PKB w poszczególnych latach systematycznie przewyższały ich

rzeczywiste wykonanie. Ze względu na opieranie się na limitach wydatkowych średnia różnica

pomiędzy prognozą a wykonaniem w okresie 2016–22 wyniosła 1,4% PKB; wykluczając lata

kryzysowe, tj. w okresie 2016–19 różnica ta wyniosła 1,1% PKB. W obecnym Programie prognoza

makrofiskalna na rok bieżący uwzględnia wspomniane różnice w realizacji wydatków sektora

6

Europejski Instrument Stabilności Finansowej i jego następca – Europejski Mechanizm Stabilności.

Komunikat Komisji do Rady, Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2024 r., Bruksela, dnia 8.3.2023 r.

COM(2023) 141 final.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

(prognozowane – według planów finansowych - wydatki zostały skorygowane o 1,1% PKB), w celu

urealnienia scenariusza gospodarczego.

Wykres 1. Różnica między prognozowanymi a faktycznymi wydatkami sektora instytucji rządowych

i samorządowych

50,0

48,4

48,0

48,4

5,

48,2

46,0

44,4

44,0

pkt. proc. PKB

42,0

40,0

38,0

43,3

43,3

44,1

42,3

41,6

41,4

41,3

- 0,3

41,4

- 0,9

- 1,9

3,

43,5

41,9

1,

- 0,2

- 1,4

- 0,9

-1,1

-1,4

36,0

- 4,3

34,0

- 1,

- 3,

32,0

30,0

2016

2017

2018

2019

Wykonanie - Program konwergencji

Wykonanie

Średni poziom oszczędności w 2016-2019

2020

2021

2022

- 5,

Program konwergencji

Średni poziom oszczędności w 2016-2022

Uwaga: w wydatkach sektora instytucji rządowych i samorządowych w celu zapewnienia porównywalności danych w roku

2017 nie uwzględniono jednorazowej operacji umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych Funduszowi Ubezpieczeń

Społecznych, która nie miała wpływu na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jest to zgodne z analitycznym

podejściem zastosowanym w Programie konwergencji z 2017 roku (por. „Program konwergencji. Aktualizacja 2017”, s. 31,

wykres 7).

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Tabela 3. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy

% PKB

2022

2023

2024

2025

2026

Wynik nominalny

-3,7

-4,7

-3,4

-2,9

-2,9

- dochody

39,8

41,8

41,3

41,4

40,8

- wydatki

43,5

46,6

44,7

44,3

43,8

Wynik strukturalny

-4,5

-4,5

-3,1

-2,7

-2,8

Dług brutto

49,1

50,5

52,4

53,6

55,4

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Deficyt nominalny prognozowany na rok 2024 jest na poziomie bliskim wartości referencyjnej 3% PKB,

a w kolejnych latach poniżej tego progu. Przekroczenie 3% PKB wynika przy tym wyłącznie z

podwyższonych wydatków obronnych, które zdaniem Polski należy traktować jako istotny czynnik

łagodzący ocenę sytuacji finansów publicznych (por. s. 15-16).

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II.2.

Sytuacja bieżąca

Sytuacja sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku była uwarunkowana sytuacją

makroekonomiczną kraju (wybuch wojny w Ukrainie, kryzys energetyczny) i wynikającą z niej skalą

podjętych działań osłonowych, w tym: działań mitygujących wzrost cen nośników energii,

wspierających gospodarstwa domowe, podmioty wrażliwe i przedsiębiorstwa w ramach Tarczy

antyinflacyjnej, energetycznej i solidarnościowej; działań nakierowanych na pomoc obcokrajowcom,

którym Polska zagwarantowała schronienie w wyniku wojny w Ukrainie oraz podjętych działań

w kierunku znaczącego zwiększenia nakładów na modernizację sił zbrojnych. Działania rządu

nakierowane na pomoc i wsparcie obywatelom Ukrainy były finansowane przede wszystkim przez

Fundusz Pomocy (utworzony w marcu 2022 roku w Banku Gospodarstwa Krajowego8). Natomiast w

celu znaczącego zwiększenia nakładów na modernizację sił zbrojnych w maju 2022 roku utworzony

został w Banku Gospodarstwa Krajowego - Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych9. W 2022 roku powołany

został również Fundusz Cyberbezpieczeństwa wspierający ochronę systemów teleinformatycznych

przed cyberzagrożeniami.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką unijną ESA)wyniósł

3,7% PKB, co oznacza pogorszenie o ok. 1,9 pkt. proc. w stosunku do 2021 roku. Wzrost deficytu

sektora był skutkiem znaczącego zmniejszenia w relacji do PKB dochodów o 2,5 pkt. proc. (istotny

wpływ zmian podatkowych w ramach Tarczy antyinflacyjnej oraz programu Niskie Podatki) przy

spadku wydatków sektora o 0,6 pkt. proc.

Poziom dochodów i wydatków sektora w 2022 roku oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB

zostały przedstawione w tabeli 15.

Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku wyniosły 43,5% PKB i były

nominalnie wyższe niż rok wcześniej o 15,5% r/r, natomiast w relacji do PKB niższe o 0,5 pkt proc.

Czynnikami determinującymi wzrost (nominalny) wydatków sektora w 2022 roku były m.in. wydatki

związane z działaniami osłonowymi ukierunkowanymi na łagodzenie kryzysu energetycznego

skierowanymi do gospodarstw domowych (dodatek węglowy, dodatek osłonowy) i przedsiębiorstw

(wypłata rekompensat na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach

służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu). Ponadto wzrosty

wyższe od wydatków ogółem odnotowały wydatki bieżące związane z zakupami towarów i usług

(wzrost nominalny zużycia pośredniego o około 24% r/r - efekt inflacji, tj. do poziomu 6,3% PKB) oraz

wydatki związane z kosztami obsługi zadłużenia (wzrost nominalny o około 65% r/r, tj. do poziomu

1,6% PKB).

Rok 2022 okazał się także rokiem przyspieszenia dynamiki inwestycji publicznych (wzrost nominalny

o 14,3% r/r), które w relacji do PKB osiągnęły poziom 4,0%. Na wzrost inwestycji główny wpływ miał

wzrost inwestycji w podsektorze samorządowym (nominalnie o około 21% r/r), na co wpływ miały

m.in. przekazane do jednostek samorządu terytorialnego środki finansowe z Rządowego Funduszu

Inwestycji Lokalnych10, Rządowego Funduszu Polski Ład: Programu Inwestycji Strategicznych11 czy

dodatkowe środki przekazane z budżetu państwa w 2021 roku z przeznaczeniem na wsparcie finansowe

inwestycji w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz na wsparcie inwestycji w zakresie

kanalizacji.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium

tego państwa.

8

9

Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 2305, z późn. zm.).

10

https://www.gov.pl/web/premier/rzadowy-fundusz-inwestycji-lokalnych

11

https://www.gov.pl/web/premier/program-inwestycji-strategicznych

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Dodatkowo w roku 2022 jednostki samorządu terytorialnego otrzymały 13,7 mld zł na wsparcie w

realizacji ich zadań, w tym z zakresu poprawy efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych

źródeł energii oraz ograniczenia kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców.

Otrzymane środki mogły być wykorzystane zarówno na wydatki bieżące, jak i majątkowe, przy czym

każda jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do przeznaczenia w latach 2022-2027 na

zadania z zakresu poprawy efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energii oraz

ograniczenia kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców, wydatków nie

mniejszych niż 15% otrzymanych w roku 2022 dodatkowych dochodów z tytułu udziału we wpływach

z podatku dochodowego od osób fizycznych.

Równocześnie, w podsektorze rządowym odnotowano nominalny wzrost inwestycji o około 9% w

efekcie realizacji wieloletnich programów w obszarze budowy dróg i modernizacji infrastruktury

kolejowej oraz przyspieszenia dostaw militarnych w porównaniu z rokiem poprzednim.

Rok 2022 stanowił kontynuację programów społecznych z lat poprzednich

⎯ program Rodzina 500 plus kosztował (bez kosztów obsługi, dodatku wychowawczego oraz dodatku

do zryczałtowanej kwoty) 40,2 mld zł wobec 39,8 mld zł w roku 2021 i 30,5 mld zł w roku 2019.

Od 2022 roku wypłatę 500 plus przejął ZUS,

⎯ program Świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji to wydatek

3,4 mld zł, sfinansowany z Funduszu Solidarnościowego,

⎯ program Mama 4+ skierowany do kobiet, które urodziły i wychowały czworo lub więcej dzieci i nie

otrzymują emerytury lub otrzymują ją w wysokości niższej od emerytury minimalnej, został

wykonany na kwotę ok. 0,5 mld zł,

⎯ całkowity koszt dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów

Emerytura plus (tzw. 13. emerytura) wyniósł około 12,6 mld zł wypłaconych z Funduszu

Solidarnościowego,

⎯ świadczenia rodzinne i opiekuńcze oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego wyniosły

12,5 mld zł (bez składek),

⎯ program Dobry Start to wydatek 1,3 mld zł (koszty w kolejnych latach przewidziano na podobnym

poziomie),

⎯ świadczenia finansowane z budżetu państwa, zlecone do wypłaty ZUS i KRUS (m.in. świadczenia

dla kombatantów, ryczałt energetyczny, deputaty węglowe, z wyłączeniem programu Mama 4+)

osiągnęły 2,8 mld zł. Koszty w kolejnych latach wzrosną ze względu na wysoką waloryzację rent i

emerytur w okresie 2023-2024,

⎯ renta socjalna i zasiłek pogrzebowy wypłacane ze środków Funduszu Solidarnościowego stanowiły

4,6 mld zł. Wydatki w kolejnych latach rosną ze względu na waloryzację renty socjalnej.

Ponadto w 2022 roku wypłacono kolejne dodatkowe roczne świadczenie dla emerytów i rencistów,

tzw. 14. emeryturę. Całkowita wartość wypłat sięgnęła około 10,4 mld zł. W 2022 roku zarówno 13.,

jak i 14. emerytura były wyjątkowo zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych.

W celu dalszego wsparcia rodzin wprowadzono od 2022 roku Rodzinny Kapitał Opiekuńczy (RKO), tj.

świadczenie w wysokości 1 tys. zł miesięcznie wypłacane przez rok lub 500 zł miesięcznie wypłacane

przez dwa lata. RKO przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie w wieku od ukończenia 12. do

35. miesiąca życia. Świadczenie to nie zależy od dochodu rodziny. Całkowity koszt w pierwszym roku

obowiązywania wyniósł 3,4 mld zł, przy czym w kolejnych latach będzie niższy ze względu na efekty

kohortowe, które pojawiły się w 1. roku obowiązywania.

Dodatkowo ze względu na wysokie ceny energii gospodarstwom domowym przysługiwało w 2022 roku

wsparcie pieniężne w postaci dodatku

⎯ osłonowego na łączną kwotę 2,5 mld zł. Było to jednorazowe świadczenie wypłacane w zależności

od wysokości dochodu oraz wielkości gospodarstwa domowego. W przypadku przekroczenia

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

kryterium stosowana była zasada „złotówka za złotówkę”, czyli obniżenie świadczenia o kwotę

przekroczenia kryterium;

⎯ węglowego oraz na inne źródła ciepła. Były to jednorazowe świadczenie w wysokości od 3 000 zł

wypłacane gospodarstwu domowemu, którego głównym źródłem ogrzewania jest węgiel lub paliwa

węglopochodne do 500 zł w przypadku kotłów gazowych. Do gospodarstw domowych trafiło około

11,7 mld zł. Dodatek węglowy i dodatek na inne źródła ciepła przyznawane były bez kryterium

dochodowego, przy czym można było otrzymać tylko jeden z nich.

Wskutek agresji Rosji na Ukrainę Polska stała się krajem przyjmującym dużą liczbę obcokrajowców.

Na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem

zbrojnym na terytorium tego państwa osobom posiadającym status cudzoziemca UKR przyznano prawo

m.in. do świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego (500 plus), świadczenia Dobry start oraz

Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego. Wydatki na te świadczenia wyniosły w 2022 roku 2,1 mld zł

z Funduszu Pomocy.

Transfery społeczne łącznie ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych wzrosły w 2022 roku

nominalnie o około 11,1% r/r (wobec nominalnego wzrostu 8,8% r/r w 2021 r.) i w relacji do PKB

wyniosły 17,1%, co oznacza spadek o 0,8 pkt. proc.

W 2022 roku nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 11,4% r/r, co przełożyło się na spadek

o 0,9 pkt. proc. w relacji do PKB, tj. do poziomu 17,9%. Na spadek spożycia publicznego w relacji do

PKB wpłynął w głównej mierze spadek kosztów pracy o 0,7 pkt. proc., a nominalny wzrost wydatków

na koszty pracy wyniósł 9,3% r/r, tj. znacznie poniżej średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów

i usług konsumpcyjnych.

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku ukształtowały się na poziomie

39,8% PKB (spadek o 2,5 pkt proc. w porównaniu z 2021 rokiem), a ich wzrost nominalny wyniósł

10,2% w porównaniu do 15,1% w 2021 roku.

Podatki

W 2022 roku dochody podatkowe zgodnie z metodologią ESA wyniosły 21,3% PKB, co oznacza spadek

o około 2,2 pkt. proc. w porównaniu z 2021 rokiem, na co złożył się zarówno spadek dochodów

z podatków związanych z produkcją i importem - o 1,5 pkt. proc., jak i spadek wpływów z podatków

od dochodu - o 0,7 pkt. proc. Kategoria „dochody podatkowe” jest przy tym zgodnie z metodologią ESA

znacznie szersza od dochodów podatkowych według prawa krajowego i obejmuje również różnego

rodzaju obowiązkowe opłaty, które mają ekonomiczny charakter podatku.

Wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) były w 2022 roku w ujęciu ESA 12 niższe o

około 2,6 mld zł, tj. o 1,9% w porównaniu z 2021 rokiem. W relacji do PKB dochody sektora z tytułu

PIT spadły do około 4,5% z 5,4% w 2021 roku. Spadek ten nastąpił pomimo korzystnego dla dochodów

podatkowych otoczenia makroekonomicznego, na które złożyły się m.in. wysokie nominalne tempo

wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce narodowej (14,0%), funduszu emerytur i rent (9,1%) oraz

PKB (16,9%).

Główną przyczyną słabszego wykonania dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych były

reformy systemu podatkowego, które weszły w życie kolejno 1 stycznia 2022 roku oraz 1 lipca 2022

roku. W ramach wspomnianych reform dla podatników rozliczających się według skali podatkowej

⎯ znacząco podwyższona została kwota wolna od podatku (degresywna kwota wolna została

zastąpiona stałą kwotą wolną w wysokości 30 tys. zł),

⎯ obniżona z 17% na 12% została pierwsza stawka podatkowa,

12

Według metodologii ESA do wpływów z PIT zalicza się również wpływy z daniny solidarnościowej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

⎯ podwyższony został próg, powyżej którego podatnicy zostają objęci wyższą (32%) krańcową

stawką PIT (z 85 528 zł do 120 000 zł),

⎯ zlikwidowana została możliwość odliczenia części zapłaconej składki zdrowotnej od zobowiązania

podatkowego.

Na skutek wprowadzonych zmian dochody podatkowe ze skali podatkowej spadły w 2022 roku o około

10,9 mld zł, tj. 12,9% w porównaniu z rokiem poprzednim pomimo dynamicznego wzrostu funduszu

wynagrodzeń w gospodarce narodowej, funduszu emerytur i rent oraz nominalnego PKB.

W ramach wprowadzonych reform zmianie uległy również zasady wyliczania składki zdrowotnej dla

osób prowadzących działalność gospodarczą oraz zmienione zostały niektóre stawki ryczałtu od

przychodów ewidencjonowanych. Skutkowało to relatywnym wzrostem opłacalności rozliczania się

ryczałtem, przez co część podatników zmieniła swoją formę opodatkowania. W związku z tym dochody

podatkowe z podatku liniowego spadły o około 6,3 mld zł (tj. o 16,1%), natomiast z ryczałtu od

przychodów ewidencjonowanych wzrosły o około 10,8 mld zł (tj. o 203,3%) w porównaniu z rokiem

2021.

Wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) wzrosły natomiast w 2022 roku o

17,4 mld zł, tj. o 25,4% w porównaniu do 2021 roku, co było przede wszystkim wynikiem dobrej

sytuacji w gospodarce. W 2022 roku zysk brutto przedsiębiorstw niefinansowych był wyższy o 17,0%

niż w 2021 roku. Według danych Ministerstwa Finansów znacząco wzrósł we wpływach z podatku

udział sekcji D - wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę.

Z kolei według Głównego Urzędu Statystycznego największe wzrosty zysku brutto w 2022 roku wśród

badanych przedsiębiorstw niefinansowych zanotowano w sekcji C – przetwórstwo przemysłowe oraz

sekcji D - wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę.

Wpływy z podatku akcyzowego łącznie z opłatą paliwową w 2022 roku również wzrosły - o 3,8 mld zł,

tj. o 4,5% w porównaniu z 2021 rokiem. Wpływy z samego podatku akcyzowego wzrosły o 4,0 mld zł

(5,2%). Wpływy z akcyzy od paliw silnikowych i opłaty paliwowej spadły o 1,2% r/r. Był to rezultat

wprowadzenia Tarczy antyinflacyjnej obniżającej stawki na wybrane paliwa silnikowe do poziomu

minimalnych stawek, który państwa członkowskie muszą spełnić 13. Wpływy z akcyzy od wyrobów

tytoniowych wzrosły o 10,9% r/r, a od alkoholu etylowego o 12,1% r/r jako efekt podwyższenia stawek

w ramach ustawy z dnia 29 października 2021 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz ustawy

o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2313).

Wpływy z podatku VAT spadły z kolei w 2022 roku o 1,7 mld zł, tj. o 0,8% r/r, pomimo że główny

element bazy podatku VAT – spożycie prywatne – odnotował nominalny wzrost o około 18,2% r/r. Na

niższy poziom dochodów w porównaniu z 2021 roku miała wpływ Tarcza antyinflacyjna, która obniżyła

stawki VAT na żywność, paliwa, nawozy, gaz ziemny, energię elektryczną, energię cieplną.

Wprowadzenie Tarczy antyinflacyjnej może mieć również wpływ na szacunek luki VAT w latach 20222023. Dla oszacowania luki VAT w 2022 roku zastosowano metodę odgórną (ang. top down), która

wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zużycie

pośrednie, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Według wstępnych szacunków

Ministerstwa Finansów14 luka VAT uległa w 2022 roku zwiększeniu (o 1,8 pkt. proc.) i wynosiła około

4,9% potencjalnych wpływów (por. wykres 2).

Wstępny szacunek luki VAT za 2022 rok wskazuje na pozostawanie luki na bardzo niskim poziomie.

Również w porównaniu z dostępnymi szacunkami luki VAT w innych krajach Polska lokuje się w

czołówce krajów z najniższymi odczytami luki VAT.

Wydarzenia z lat 2020-2022 (pandemia, wojna w Ukrainie i związany z nią napływ ludności) mogły

spowodować zmiany w strukturze spożycia prywatnego i przez to w sposób istotny wpłynąć na strukturę

13

ang. the minimum excise duty rates that Member States must apply.

14

Dla lat 2020–2022 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej

szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

(względem stawek) bazy VAT. Wprowadzone w 2022 roku Tarcze antyinflacyjne, tj. czasowe obniżenie

stawek VAT na wybrane towary również mogły wpłynąć na strukturę konsumpcji. Szacunek luki VAT

w 2022 roku uwzględnia wprowadzenie Tarczy antyinflacyjnej i jej wpływ na wielkość teoretycznych

wpływów z VAT (VTTL). Wskazane wyżej czynniki mogą wpłynąć na istotne różnice w szacunkach

luki VAT dla lat 2020-2022, które będą dokonywane w latach następnych, z wykorzystaniem danych

GUS.

Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)

24,1%

20,2%

12,4%

14,1%

11,9%

0,3

6,7

11,7%

11,2%

11,2%

9,3%

11,0%

9,1%

1,0

4,0

10,9

4,7

14,5

3,1%

4,9%

-4,3

2015

2016

2017

compliance effect

2018

2019

luka VAT

2020

2021

2022

średnia luka VAT w UE

Źródło: oszacowania Ministerstwa Finansów (luka VAT i compliance effect). Dane nt. średniej luki w UE - raport CASE dla

Komisji Europejskiej VAT Gap in the EU. Report 2022.

W 2020 roku15 luka VAT w Polsce była nieco wyższa niż średnia europejska: osiągnęła 9,3% według

szacunku Ministerstwa Finansów i 11,3% według szacunków CASE dla Komisji Europejskiej.

Jednocześnie Polska należała według Komisji Europejskiej do państw, w których luka VAT spadła

najwięcej (por. wykres 3).

W związku z pojawieniem się nowszych danych zaktualizowano szacunki luki VAT dotyczące lat 20192021. Obecny szacunek luki VAT jest niższy niż przedstawiony w ubiegłorocznym Programie. Jest to

głównie spowodowane aktualizacją danych na podstawie szczegółowych danych GUS dotyczących

bazy VAT za rok 2019. W ubiegłorocznych szacunkach najnowsze dostępne GUS dane dotyczyły 2018

roku. Spadek luki w Polsce w latach 2016-20 był jednym z największych w UE.

Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2022) dotyczące

luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który w procentach porównuje

rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi z przepisów (VTTL – VAT Total Tax

Liability). Por. VAT Gap in the EU. Report 2022, https://op.europa.eu/en/publication-detail//publication/030df522-7452-11ed-9887-01aa75ed71a1

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wykres 3. Zmiana luki VAT w latach 2016-20 w pkt. proc.

4,0

2,3

2,0

2,9 3,2

0,1 0,3

0,0

-6,8 -6,4

-6,1

Słowacja

-8,0

Bułgaria

-6,0

-5,7

-5,1

-4,6

-3,5

-4,2 -4,1 -4,1 -3,9 -3,8

-3,3

Finlandia

-4,0

Średnia w UE

-2,0

-2,4

-1,6 -1,5 -1,4

-0,9 -0,8 -0,8

Belgia

Cypr

Irlandia

Austria

Słowenia

Szwecja

Malta

Francja

Rumunia

Hiszpania

Holandia

Chorwacja

Estonia

Portugalia

Luksemburg

Dania

Czechy

Grecja

Niemcy

Włochy

Polska

Łotwa

Węgry

-12,0 -10,8

Litwa

-9,1 -9,1

-10,0

Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej VAT Gap in the EU. Report 2022.

Składki na ubezpieczenia społeczne

Dochody z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne były wyższe o 14,5% r/r (spadek relacji o 0,3 pkt.

proc. do 13,7% PKB), tj. nieco powyżej szacowanego tempa wzrostu funduszu wynagrodzeń

w gospodarce narodowej, które wyniosło około 14% r/r. Poziom składek uzależniony był od

kształtowania się podstawy naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń oraz

od systemowych zmian podatkowo-składowych wprowadzonych w 2022 roku pozytywnie

oddziałujących na wysokość składek na ubezpieczenia zdrowotne odprowadzanych do Narodowego

Funduszu Zdrowia (NFZ). Pozytywny wpływ na poziom składek na ubezpieczenia społeczne mieli

również cudzoziemcy legalnie pracujący w Polsce. Liczba obcokrajowców z ubezpieczeniem

emerytalnym w czerwcu 2022 roku przekroczyła milion osób.

II.3.

Projekcja średniookresowa

W okresie objętym Programem istotnym czynnikiem wpływającym na kształtowanie się ścieżki

fiskalnej będą działania rządu ograniczające skutki wzrostu cen nośników energii dla gospodarstw

domowych i firm. O ile w 2022 roku wśród działań dominowały obniżki podatków i bezpośrednie

transfery społeczne do gospodarstw domowych, to w 2023 roku istotnie wzrosła rola ustawowych

regulacji taryf wybranych nośników energii w połączeniu z wypłatami rekompensat dla ich

sprzedawców i dystrybutorów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wykres 4. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

0

-0,2

-0,7

-1

-2

-2,1

-1,9

-1,5

-1,5

-1,8

-1,8

-2,1

-2,3

-2,4

-2,7

-2,6

% PKB

-3

-3,1

-2,8

-2,9

-2,9

2025

2026

-3,4

-3,7

-4

-4,5

-5

-4,8

-4,7

wynik nominalny

wynik strukturalny

-6

-6,0

wartość referencyjna

MTO

-6,9

-7

-8

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Źródło: Ministerstwo Finansów.

W bieżącym roku, zgodnie z planem finansowym Funduszu Pomocy, przewidywana jest kontynuacja

finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy Ukrainie, w szczególności

obywatelom Ukrainy dotkniętym konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, realizowanych na

terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak i poza nim, a także realizacji zadań związanych

z bezpieczeństwem żywnościowym kraju w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Aktualny plan wydatków na 2023 rok wynosi 0,3% PKB.

Liczbę osób, które wskutek wybuchu wojny opuściły Ukrainę i przebywają w Polsce, przybliża liczba

osób, którym nadano status cudzoziemca UKR w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o

pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W maju

ub.r. status ten posiadało około 1 mln osób. Liczba ta wzrosła do blisko 1,4 mln w październiku 2022

roku, a następnie spadła do około 1 mln w następstwie uwzględnienia w statystykach automatycznego

mechanizmu odbierania statusu cudzoziemca po 30 dniach od zarejestrowanego opuszczenia terytorium

Polski (por. wykres 5). Wspomniana miara nie jest jednak precyzyjna, m.in. nie obejmuje obywateli

państw spoza Ukrainy, którzy otrzymali pomoc na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy

obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wykres 5. Liczba osób posiadających status cudzoziemca UKR*

1 500

1 400

tys. os.

1 300

1 200

1 100

1 000

900

800

maj 22 cze 22 lip 22 sie 22 wrz 22 paź 22 lis 22 gru 22 sty 23 lut 23 mar 23

Uwagi: * - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z

konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Dane według stanu na początek miesiąca. Dane za kolejne miesiące nie są w pełni porównywalne. Statystyki nie

obejmują osób, które utraciły status cudzoziemca np. ze względu na zgon, uzyskanie karty Polaka, karty stałego

pobytu, wyjazd z terytorium Polski itp. Od 5 maja 2022 roku statystyki uwzględniają dane dotyczące dzieci

urodzonych na terytorium Polski. Od 6 października 2022 roku działa automatyczny mechanizm odbierania statusu

cudzoziemca po 30 dniach od zarejestrowanego opuszczenia terytorium Polski, co skutkowało widocznym na

wykresie spadkiem liczby osób posiadających status UKR.

Źródło: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

Przewiduje się, że w 2023 roku wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do

PKB ukształtują się na poziomie 46,6%. W 2026 roku ulegną obniżeniu do 43,8%, ale ich poziom będzie

wciąż o około 2 pkt. proc. wyższy w porównaniu do poziomu sprzed pandemii (wydatki w relacji do

PKB w 2019 roku wyniosły 41,9%).

Wydatki bieżące

Wydatki bieżące sektora w latach objętych horyzontem prognozy będą w dużym stopniu wynikały

z kontynuacji programów polityki społecznej oraz w krótszym okresie z działań podjętych dla

łagodzenia efektów wzrostu cen paliw, ogrzewania i energii elektrycznej, poza działaniami o

charakterze społecznym.

Transfery społeczne

W 2023 roku przewidziane jest wprowadzenie na stałe dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego

dla emerytów i rencistów, tzw. 14 emerytury. Dotychczas świadczenie to było wypłacane

dyskrecjonalnie w latach 2021-2022 na podstawie odrębnych ustaw. Jest to świadczenie w wysokości

minimalnej emerytury, przy którym obowiązuje kryterium dochodowe (liczone względem wypłacanej

emerytury lub renty) w wysokości 2900 zł. Towarzyszy mu mechanizm obniżenia świadczenia o kwotę

przekroczenia kryterium, tj. „złotówka za złotówkę”. Na ten cel w 2023 roku przeznaczone zostanie

około 11,6 mld zł, przy czym koszty urosną do około 13,1 mld zł w 2026 roku.

W latach 2023-2026 przewidziana jest kontynuacja wypłaty m.in.

⎯ tzw. 13. emerytury, na którą w 2023 roku przeznaczone zostanie około 15,3 mld zł z Funduszu

Solidarnościowego. W kolejnych latach łączne wydatki z tytułu 13. emerytury będą rosły

z 17,1 mld zł w 2024 roku do 19,1 mld zł w 2026 roku m.in. w wyniku waloryzacji rent i emerytur,

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

⎯ świadczenia 500 plus – wydatki te będą maleć z około 40,2 mld zł w 2023 roku do około 38,5 mld zł

w 2026 roku,

⎯ Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego - wydatki te będą maleć z około 2,4 mld zł w 2023 roku do

2,3 mld zł w roku 2026. Przewidywane koszty w latach 2023-2026 będą niższe niż w 2022 roku ze

względu na efekty kohortowe w pierwszym roku startu programu,

⎯ świadczeń rodzinnych i z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości od około 14,5 mld zł w 2023

roku do około 20,8 mld zł w 2026 roku.

Podane kwoty świadczenia 500 plus oraz świadczeń rodzinnych nie obejmują wypłat z tytułu ustawy z

dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium

tego państwa. Na ten cel przewidziane jest około 3,5 mld zł z Funduszu Pomocy w 2023 roku.

W marcu 2023 miała miejsce znacząca waloryzacja rent i emerytur w wysokości 14,8%, przy czym

dodatkowo wprowadzono mechanizm kwotowo-procentowy w wyniku którego minimalny wzrost nie

mógł być niższy niż 250 zł. W efekcie kwota emerytury minimalnej wzrosła z poziomu 1338,44 zł brutto

od marca 2022 r. do poziomu 1588,44 zł od marca 2023 r., tj. o 18,7%. Dodatkowo na mocy ustawy z

dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. poz. 337)

podwyższono wartość emerytury podstawowej do wysokości 90% emerytury minimalnej, efektywnie

podnosząc tę kwotę z poziomu 1084,58 zł do 1429,60 zł, tj. o 31,2%. W kolejnych latach również

przewiduje się relatywnie wysoki współczynnik waloryzacji rent i emerytur.

Do prognozy Programu wykorzystano dane dostępne do 1 kwietnia. Nie uwzględnia ona w związku

z tym skutków finansowych przyjętego w kwietniu br. przez Radę Ministrów projektu ustawy o

świadczeniu wspierającym. Projekt ten przewiduje wprowadzenie od 2024 roku świadczenia

wspierającego w wysokości 200%, 100% oraz 50% renty socjalnej w zależności od stopnia potrzeby

wsparcia, ustalanego przez specjalne zespoły. Projekt przewiduje również umożliwienie pracy

zarobkowej do połowy wysokości płacy minimalnej dla opiekunów osób z niepełnosprawnością, którzy

otrzymują świadczenia opiekuńcze.

Rok 2023 będzie kolejnym rokiem wzrostu nakładów na opiekę zdrowotną (wzrost o 25 punktów

bazowych PKB). Zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561, z późn. zm.) wskaźnik nakładów

na zdrowie w relacji do PKB 16 w 2023 roku wyniesie 6%, a w dalszych latach nie może być niższy niż

odpowiednio: 6,2% w 2024 roku, 6,5% w 2025 roku i 6,8% w 2026 roku.

W 2023 roku przewidziana jest również kontynuacja wsparcia gospodarstw domowych w obliczu

wysokich cen energii. Na ten rok przewidziana jest wypłata dodatku elektrycznego dla gospodarstwa

domowych ogrzewających się prądem w wysokości 1,0 mld zł oraz zwrot podatku VAT dla gospodarstw

domowych używających gazu dla celów grzewczych w wysokości 0,6 mld zł.

Działania w celu łagodzenia efektów wzrostu cen paliw, ogrzewania i energii elektrycznej, poza tymi o

charakterze pomocy społecznej obejmą także m.in.

⎯ rekompensaty dla przedsiębiorstw energetycznych wytwarzających ciepło za ograniczenie wzrostu

cen ciepła i kosztów podgrzewania ciepłej wody użytkowej dla gospodarstw domowych i instytucji

użyteczności publicznej;

⎯ rekompensaty dla przedsiębiorstw za zamrożone ceny energii na poziomie 2022 roku dla

gospodarstw domowych, małych i średnich przedsiębiorstw oraz odbiorców wrażliwych i

samorządów;

⎯ przedsiębiorstwa sprzedające gaz ziemny dla odbiorców objętych ochroną taryfową otrzymają

rekompensaty za wprowadzenie maksymalnej ceny gazu dla gospodarstw domowych i odbiorców

wrażliwych oraz zamrożenie opłaty dystrybucyjnej;

Zgodnie z ustawą, relacja ta jest określana z wykorzystaniem ostatnich dostępnych danych dotyczących wartości

rocznego PKB znanych podczas przygotowania projektu ustawy budżetowej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

⎯ wsparcie w związku ze wzrostem cen energii i gazu dla sektorów energochłonnych;

⎯ rekompensaty dla przedsiębiorców - zakup gazu po obniżonej cenie przez piekarnie i cukiernie;

⎯ rekompensaty dla podmiotów wprowadzających do obrotu węgiel kamienny - sprzedaż węgla przez

gminy po preferencyjnych cenach dla gospodarstw domowych.

Inwestycje publiczne

Inwestycje publiczne stanowią istotny element strategii pobudzania gospodarki. Przewiduje się, że

w 2023 roku kontynuowana będzie stopniowa odbudowa inwestycji sektora instytucji rządowych

i samorządowych. Ich poziom w relacji do PKB wzrośnie do ok. 4,2% i utrzyma się średnio na poziomie

4,2-4,3% w latach 2024–26. Poziom inwestycji sektora będzie kształtowany przez wieloletnie programy

rządowe, kluczowy moment przełamania perspektyw unijnych: kończącej się perspektywy finansowej

na lata 2014-20 (wykorzystanie do 2023 roku) oraz rozpoczynających się wieloletnich ram finansowych

na lata 2021-2027, instrumenty wsparcia dla samorządów przygotowane przez rząd oraz wydatki

militarne. Ponadto istotnym źródłem wspierającym projekty inwestycyjne będzie unijny Instrument na

rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności.

Zadania inwestycyjne w podsektorze rządowym będą realizowane m.in. w ramach wieloletnich

programów

⎯ nowego Rządowego Programu Budowy Dróg Krajowych do 2030 roku (z perspektywą do 2033

roku), przyjętego przez Radę Ministrów 13 grudnia 2022 roku, finansowanego głównie ze środków

Krajowego Funduszu Drogowego, środków UE (Programu Operacyjnego Program Fundusze

Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko i instrumentu „Łącząc Europę” na lata 20212027 (Connecting Europe Facility 2021-2027)) oraz budżetu państwa. Program jest uzupełniany

przez dodatkowe programy drogowe: Programu Budowy 100 Obwodnic na lata 2020–2030, który

określa cele i priorytety inwestycyjne w odniesieniu do budowy obwodnic miast na sieci dróg

krajowych, Program Bezpiecznej Infrastruktury Drogowej 2021-2024, Program Wzmocnienia

Krajowej Sieci Drogowej do 2030 r., Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 20212030,

⎯ Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku, obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę

i modernizację linii kolejowych, realizowanego przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

i finansowanego ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych, środków

własnych PKP PLK S.A. oraz programów uzupełniających: Program Inwestycji Dworcowych na

lata 2016–2023, Program Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej - Kolej+

do 2029 roku oraz Rządowy program budowy lub modernizacji przystanków kolejowych na lata

2021–2025,

⎯ Programu inwestycyjnego Centralny Port Komunikacyjny.

Poza programami infrastrukturalnymi na inwestycje w podsektorze rządowym duży wpływ będą miały

programy nakierowane na modernizację sił zbrojnych. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie

Ojczyzny skokowo zwiększyła poziom wydatków na obronę narodową z planowanych 2,2% PKB w

2022 roku do 3% PKB od 2023 roku. W celu finansowania wieloletnich programów zwiększania

potencjału militarnego Polski na mocy wspomnianej ustawy w 2022 roku powołany został Fundusz

Wsparcia Sił Zbrojnych w Banku Gospodarstwa Krajowego.

Istotny wpływ na inwestycje publiczne mają realizowane inwestycje jednostek samorządu

terytorialnego wspierane środkami z programów rządowych, w tym z Rządowego Programu Inwestycji

Strategicznych utworzonego w 2021 roku, zgodnie z którym udzielane jest bezzwrotne dofinansowanie

inwestycji realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki. Poziom

dofinansowania sięgający nawet 95% wartości projektu, uzależniony jest od obszaru gospodarki (im

wyższy priorytet tym niższy wymagany udział własny jednostki samorządu terytorialnego

w inwestycji). Wspierane obszary to m.in. budowa lub modernizacja infrastruktury drogowej, budowa

lub modernizacja infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, źródła ciepła zeroemisyjnego, budowa lub

modernizacja infrastruktury gospodarki odpadami, odnawialne źródła energii, transport zeroemisyjny,

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

infrastruktura elektroenergetyczna, cyfryzacja usług publicznych i komunalnych, rewitalizacja

obszarów miejskich, infrastruktura kulturalna i turystyczna czy sportowa.

Wraz ze zmianą rządowego programu wsparcia inwestycji samorządowych z Rządowego Funduszu

Inwestycji Lokalnych (RFIL) na Rządowy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych

(PIS) zmianie uległ schemat finansowania tych inwestycji. W przypadku RFIL samorządy otrzymywały

wsparcie „z góry”, natomiast w przypadku PIS finansowanie następuje „z dołu”, tj. poprzez system

promes samorządy otrzymują refundację poniesionych wydatków - w zależności od długości okresu

realizacji inwestycji - jednorazowo lub w transzach po zakończeniu konkretnych etapów. Do 2025 roku

gminy będą musiały wydatkować środki otrzymane w 2021 roku na wsparcie finansowe inwestycji w

zakresie kanalizacji, wodociągów i zaopatrzenia w wodę.

Ponadto znowelizowana ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego 17 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2267) wprowadziła nową część subwencji ogólnej – część

rozwojową, która zapewnia stałe wsparcie samorządów w obszarze inwestycyjnym. Algorytm podziału

części rozwojowej subwencji ogólnej uwzględnia liczbę mieszkańców, ale także poziom i dynamikę

wydatków majątkowych na mieszkańca danej jednostki w porównaniu z analogicznymi danymi

dotyczącymi całego kraju.

Inne wydatki wspierające wydatki inwestycyjne gospodarstw domowych

14 marca 2023 roku rząd przyjął program Pierwsze Mieszkanie. Na program 18 składają się dwa

instrumenty

(1) Bezpieczny Kredyt 2%, czyli system dopłat do kredytu na zakup pierwszego mieszkania

Kredyt będzie mogła uzyskać osoba do 45. roku życia, która nie ma i nie miała mieszkania, domu ani

spółdzielczego prawa do lokalu lub domu. Co do zasady budżet państwa przez 10 lat będzie dopłacał

różnicę między stałą stopą (2%) a oprocentowaniem kredytu. Maksymalna wysokość kredytu to

500 tys. zł, a w przypadku małżeństw lub rodziców z co najmniej jednym dzieckiem – 600 tys. zł. Kredyt

można otrzymać na lokale zarówno z rynku pierwotnego, jak i wtórnego. Nabywca pierwszego

mieszkania będzie miał przy tym dowolność, jeśli chodzi o jego standard i położenie, ponieważ przy

kupnie nie będzie obowiązywał limit ceny 1 m2.

(2) Konto Mieszkaniowe – program pomocy oszczędzającym na zakup pierwszego mieszkania

Drugie rozwiązanie to specjalne konto oszczędnościowe, prowadzone przez banki komercyjne. Będzie

je mogła otworzyć osoba, która nie ma i nie miała mieszkania (w tym domu jednorodzinnego lub

spółdzielczego prawa dotyczącego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego). Z programu może

skorzystać także osoba, która w jednym posiadanym niewielkim lokalu mieszka z co najmniej dwójką

własnych lub przysposobionych dzieci (lokalu o pow. do 50 m2 przy dwójce dzieci, 75 m2 przy trójce

dzieci i 90 m2 przy czwórce dzieci, bez limitu m2 przy piątce i większej liczbie dzieci). Co do zasady

okres oszczędzania na koncie wynosi od 3 do 10 lat. Systematyczne wpłaty (co najmniej 11 wpłat

rocznie o określonej wysokości) to gwarancja dodatkowej Premii Mieszkaniowej z budżetu państwa.

Zgromadzone środki wraz z premią można będzie wydać na zakup pierwszego mieszkania, domu lub

wkład finansowy w inwestycję, np. w ramach spółdzielni mieszkaniowej. W przypadku zakończenia

oszczędzania wydanie środków może nastąpić w ciągu 5 lat.

Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

Poziom dochodów sektora determinowany jest głównie przez wpływy z podatków oraz składek na

ubezpieczenia społeczne. W latach 2023-2026 dochody sektora w relacji do PKB spadną o około 1 pkt

Ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1927, z późn. zm.).

17

18

Zgodnie z Oceną Skutków Regulacji koszt całego programu w horyzoncie 10 lat, tj. od 2023 roku to około

18 mld zł, przy czym w pierwszych latach funkcjonowania tj. w horyzoncie Programu konwergencji jest on

proporcjonalnie mniejszy. Por. https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=3096

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

proc., tj. z 41,8% do 40,8%, głównie ze względu na występowanie tylko w 2023 roku odpisów

elektrycznych i gazowych.

Podatki

Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim

nominalnych poziomów: spożycia prywatnego, inwestycji publicznych, dochodów z pracy, emerytur

i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie prognozy na poziom dochodów podatkowych będą

miały wpływ m.in. wprowadzone w poprzednich latach i kontynuowane działania mające na celu dalsze

uszczelnienie systemu podatkowego – głównie w obszarze CIT i VAT.

W 2023 roku na dochody z PIT nadal duży wpływ będą miały zmiany systemowe wprowadzone w

trakcie trwania poprzedniego roku podatkowego. Reforma Niskie Podatki wpłynęła na wysokość

zaliczek na podatek dochodowy pobieranych w drugiej połowie roku, jednak w rocznym rozliczeniu

podatku obejmie ona dochody osiągnięte w całym 2022 roku. W związku z tym większość podatników

rozliczających się według skali podatkowej otrzyma w 2023 roku znacznie wyższe aniżeli w

pozostałych latach zwroty nadpłaconego podatku. Ze względu na zwiększenie się progresywności

systemu podatkowego na skutek wprowadzonych w 2022 roku reform prognozowane tempo wzrostu

dochodów z PIT jest wyższe aniżeli prognozowane tempo wzrostu powyższych funduszy. W związku

z tym prognozowane wpływy z tytułu PIT w relacji do PKB znacząco rosną w horyzoncie prognozy.

W kolejnych latach na poziom dochodów z CIT będą miały wpływ zmiany wprowadzone reformami

systemu podatkowego (od 2022 roku)

⎯ zmiany preferencji podatkowych - m.in.: zmiany w opodatkowaniu ryczałtem dochodów spółek,

zmiany dotyczące złagodzenia warunków tworzenia i funkcjonowania podatkowych grup

kapitałowych, umożliwienie odliczenie kosztów Pierwszej Oferty Publicznej (POP),

⎯ uszczelnienie systemu podatku dochodowego i uchylenie art. 15e ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o

podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2587), ograniczenie transferów

dochodów oraz ograniczenie zawyżania kosztów uzyskania przychodów m.in. poprzez: zniesienie

neutralności podatkowej transakcji restrukturyzacyjnych w przypadku, gdy podatnik przeszacowuje

w wyniku transakcji wartość podatkową aktywów i opodatkowanie w ten sposób ujawnionych

„cichych rezerw”, opodatkowanie transgranicznego transferu aktywów również w przypadku takich

zdarzeń, jak aport czy połączenie, ograniczenie zjawiska rejestrowania przez polskich rezydentów

podmiotów gospodarczych na terytorium innego państwa, które nie prowadzą tam rzeczywistych

operacji gospodarczych, wyeliminowanie możliwości uzyskania korzyści podatkowej poprzez

schematy podatkowe, których celem jest transfer dochodów do jurysdykcji o znikomej efektywnej

stawce opodatkowania,

⎯ wprowadzenie reżimu polskiej spółki holdingowej,

⎯ ulga na robotyzację, skierowana do firm, które chcą usprawnić produkcję poprzez zastosowanie

robotów przemysłowych - podatkowe wsparcie automatyzacji robotyzacji przemysłowej jest

ważnym argumentem przemawiającym za przeniesieniem do Polski części produkcji przez

podmioty zagraniczne i zagranicznych inwestorów. Jest również narzędziem, które pomoże polskim

firmom w zwiększaniu ich produktywności i konkurencyjności na rynku wewnętrznym oraz na

rynku międzynarodowym. Na uldze na robotyzację skorzystają polskie firmy, dla których decyzja

o inwestowaniu w roboty przemysłowe jest wciąż poważną inwestycją, trudną ze względu na

konieczność poniesienia dużych nakładów inwestycyjnych. Dzięki uldze inwestycje te staną się dla

nich łatwiej dostępne i relatywnie tańsze. Ulga polega na ponadnormatywnym odliczeniu do 50%

tzw. kosztów robotyzacji i będzie obowiązywała przez 5 lat.

Na dochody podatkowe w 2023 roku wpłynie również

⎯ przedłużenie stosowania 0% stawki VAT na żywność (objętą do 31 stycznia 2022 r. 5% stawką

VAT) wprowadzonej w ramach Tarczy antyinflacyjnej. Pozostałe wprowadzone w ramach tarczy

antyinflacyjnej obniżki stawki VAT, tj. na gaz ziemny (0%), energię elektryczną i cieplną (5%),

niektóre paliwa (8%), nawozy i środki wykorzystywane do produkcji rolnej (0%) obowiązywały do

końca 2022 roku,

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

⎯ zmiany w zakresie grup VAT obowiązujące od stycznia 2023 r. - wprowadzenie możliwości

podmiotom powiązanym finansowo, ekonomicznie i organizacyjnie wspólnego rozliczenia dla

potrzeb podatku od towarów i usług (rozwiązanie ma charakter dobrowolny),

⎯ wycofanie Tarczy antyinflacyjnej w obszarze podatku akcyzowego, która obniżała stawki na

niektóre paliwa silnikowe i energię elektryczną oraz wprowadzała zwolnienia dla energii

elektrycznej wykorzystywanej przez gospodarstwa domowe,

⎯ podwyższenie stawek akcyzy na alkohol i wyroby tytoniowe w celu realizowania zadań w zakresie

polityki prozdrowotnej,

⎯ uproszczenie zasad tzw. ulgi na złe długi w podatkach dochodowych.

Wpływ na dochody podatkowe w latach następnych będą dodatkowo miały

⎯ obligatoryjne e-fakturowanie (z wejściem w życie zasadniczo od 1 lipca 2024 r.), które obejmie

czynności podlegające VAT w Polsce, w tym krajowe dostawy towarów i świadczenie usług

dokonywane pomiędzy przedsiębiorcami (B2B), na rzecz organów publicznych (B2G), z

wyłączeniem faktur wystawianych na rzecz konsumentów (B2C). Obowiązek wystawiania e-faktur

przy użyciu Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF) będzie miał zastosowanie do podatników

wykonujących czynności objęte wymogiem fakturowania według polskich regulacji VAT, którzy

posiadają siedzibę lub stałe miejsce prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Pozostali

podatnicy zasadniczo będą mogli korzystać fakultatywnie z tego systemu. Ponadto w KSeF

fakultatywnie będą mogły być wystawiane faktury VAT RR,

⎯ implementacja dyrektywy Rady (UE) 2020/284 z dnia 18 lutego 2020 r. zmieniającej dyrektywę

2006/112/WE w odniesieniu do wprowadzenia pewnych wymogów dla dostawców usług

płatniczych (tzw. dyrektywa PSP). Nakłada ona na dostawców usług płatniczych (m.in. banki

krajowe, oddziały banków zagranicznych, instytucje kredytowe, instytucje pieniądza

elektronicznego) obowiązki: (i) prowadzenia kwartalnej ewidencji płatności i odbiorców płatności

w odniesieniu do świadczonych usług płatniczych, jeżeli spełnione zostaną określone warunki, (ii)

przechowywania ewidencji przez okres 3 lat od zakończenia roku podatkowego, w którym nastąpiła

płatność, (iii) udostępniania ewidencji za pomocą standardowego formularza elektronicznego w

formacie xml Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Celem projektu ustawy wdrażającej

dyrektywę jest uszczelnienie poboru VAT, szczególnie w sektorze e-commerce i zapewnienie

dodatkowych narzędzi dla administracji podatkowej w celu skuteczniejszego wykrywania

nierzetelnych przedsiębiorstw, dopuszczających się oszustw i innych nieprawidłowości,

⎯ wejście w życie przepisów o minimalnym podatku dochodowym od osób prawnych od 2024 roku.

Przewiduje się, że w okresie objętym prognozą będzie spełniony ustawowy 19 warunek obowiązywania

podwyższonych stawek VAT na poziomie 23%, 8% 7% i 4%, tzn. wydatki na obronność utrzymają się

powyżej 3% PKB.

Ponadto na poziom dochodów podatkowych jednorazowy wpływ w 2023 roku będą miały podatki od

produktów związane z działaniami podjętymi dla łagodzenia efektów kryzysu energetycznego,

wprowadzone ustawą z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu

ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.

U. poz. 2243, z późn. zm.) oraz ustawą z dnia 15 grudnia 2022 r., o szczególnej ochronie odbiorców

paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu. Odpisy będą odprowadzane na Fundusz

Wypłaty Różnicy Ceny przez przedsiębiorstwa wydobywające gaz oraz firmy produkujące i

dystrybuujące prąd.

Zgodnie z art. 146ef ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2022 r. poz. 931,

z późn. zm.).

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Składki na ubezpieczenia społeczne

Znaczącym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy ze składek

na ubezpieczenia społeczne. W prognozowanym okresie składki będą determinowane przez czynniki

makroekonomiczne, w szczególności sytuację na rynku pracy, oraz działania podejmowane przez rząd.

Wpływy ze składek są uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym

komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej. Na poziom składek na

ubezpieczenia zdrowotne odprowadzane do NFZ pozytywny wpływ będą miały zmiany podatkowoskładkowe wprowadzone w 2022 roku. Przewiduje się, że składki na ubezpieczenia społeczne w relacji

do PKB osiągną 13,7% w 2023 roku i wzrosną do 13,9% w 2026 roku.

II.4.

Wynik strukturalny

Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia tzw.

średniookresowego celu budżetowego (ang. medium term budgetary objective, MTO). Polska jako swój

średniookresowy cel budżetowy przyjęła deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych

i samorządowych na poziomie 1% PKB. Jednocześnie do końca 2023 roku w UE obowiązuje ogólna

klauzula wyjścia (por. ramka 2). W efekcie państwa członkowskie UE nie muszą m.in. osiągać w br.

poprawy wyniku strukturalnego na ścieżce prowadzącej do MTO. Zgodnie z zaleceniami Rady UE

w 2023 roku tempo wzrostu pierwotnych wydatków bieżących (finansowanych ze środków krajowych)

powinno natomiast być zgodne z neutralnym nastawieniem polityki budżetowej (por. rozdział II.1).

Od 2024 roku ponownie będą obowiązywać unijne reguły budżetowe. W Programie założono w związku

z tym poprawę wyniku strukturalnego średnio o 0,5 pkt. proc. PKB rocznie w okresie 2024-2026. W UE

trwa zarazem dyskusja nad zmianami w unijnym nadzorze finansów publicznych (por. ramka 1).

Tabela 4. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

% PKB

2022

2023

2024

2025

2026

1.

Wzrost PKB w cenach stałych (%)

5,1

0,9

2,8

3,2

3,0

2.

Wynik sektora instytucji rządowych

i samorządowych

-3,7

-4,7

-3,4

-2,9

-2,9

3.

Odsetki

1,6

2,1

2,2

2,1

2,2

4.

Działania jednorazowe i tymczasowe*

0,3

0,0

0,0

0,0

0,0

4.1

po stronie dochodowej

0,3

0,0

0,0

0,0

0,0

4.2

po stronie wydatkowej

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

5.

Potencjalny wzrost PKB (%)

3,6

3,2

3,0

2,9

2,7

6.

Luka produktowa

1,7

-0,5

-0,8

-0,5

-0,3

7.

Element cykliczny budżetu

0,8

-0,3

-0,4

-0,3

-0,1

8.

Wynik skorygowany o wpływ cyklu

-4,6

-4,5

-3,1

-2,7

-2,8

9.

Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu

-3,0

-2,4

-0,9

-0,5

-0,6

10.

Wynik strukturalny

-4,8

-4,5

-3,1

-2,7

-2,8

* W prognozie uwzględniono wpływ sprzedaży niewykorzystanych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na dochody

sektora (działanie jednorazowe po stronie dochodowej) w 2022 roku w wysokości 8,3 mld PLN.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W związku z przedłużeniem obowiązywania w UE ogólnej klauzuli wyjścia do końca 2023 w ubiegłym

roku kontynuowano dostosowywanie przepisów określających stabilizującą regułę wydatkową (SRW)

do wyzwań postawionych przed polityką budżetową (por. rozdz. V).

Zgodnie z obowiązującymi regulacjami krajowymi (art. 112aa oraz art. 112d ustawy z dnia 27 sierpnia

2009 r. o finansach publicznych) wstępną kwotę wydatków SRW na 2024 rok szacuje się na 1 480 644

mln zł (39,3% PKB). Na wysokość kwoty wydatków istotny wpływ ma korekta błędu prognozy inflacji

za lata 2022-2023, wynikająca z art.112aa ww. ustawy, jak również działania dyskrecjonalne po stronie

dochodowej w wysokości 13 059 mln zł. Działania te obejmują m.in. skutki

⎯ indeksacji stawek akcyzy na używki,

⎯ wpływów z odpisów związanych z Tarczą energetyczną,

⎯ działań z zakresu VAT compliance,

⎯ reform systemu podatkowego, które weszły w życie kolejno 1 stycznia oraz 1 lipca 2022 roku,

o których mowa w rozdziałach II.1 i II.2.

W rezultacie niekorzystnej sytuacji makroekonomicznej korekta z tytułu nierównowagi finansów

publicznych określona w art. 112aa ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

wyniesie w 2024 roku minus 2 pkt. proc. W latach 2025-2026 prognozuje się zastosowanie korekty w

tej samej wysokości, tj. minus 2 pkt. proc. Prognozowane wstępne kwoty wydatków SRW na kolejne

lata to: 1 562 577 mln zł w 2025 roku, 1 633 278 mln zł w 2026 roku.

Mając na uwadze trwającą w UE dyskusję nt. reguł budżetowych, obecną sytuację geopolityczną

wywołaną agresją Rosji na Ukrainę oraz implikowaną przez SRW w obecnym kształcie głęboką,

skokową konsolidację, konieczne są dalsze dostosowania krajowych ram budżetowych. W związku z

tym Rząd rozważa szczególne traktowanie w SRW ponadprzeciętnych wydatków militarnych

względem krajów UE/NATO (por. rozdział V). Przedstawiony w Programie scenariusz makrofiskalny

został opracowany przy założeniu konsolidacji w tempie wynikającym z Paktu Stabilności i Wzrostu.

Nie zakłada zaś ograniczenia wydatków implikowanego przez aktualny kształt SRW.

II.5.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W okresie objętym Programem zarządzanie długiem będzie ukierunkowane na realizację celu

określonego w „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych”, tj. na minimalizację

kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka.

Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach występowania deficytu pierwotnego sektora

instytucji rządowych i samorządowych, przy nominalnym deficycie sektora w wysokości 4,7% PKB w

2023 roku, zmniejszanym do 2,9% w 2026 roku. W dalszym ciągu można się spodziewać występowania

niepewności na rynkach finansowych, wynikającej m.in. z sytuacji geopolitycznej, w tym przede

wszystkim wojny w Ukrainie, polityki pieniężnej i tempa wzrostu światowej gospodarki, w

szczególności w Europie.

Zmiany relacji długu do PKB będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się potrzeb

pożyczkowych budżetu państwa i funduszy powołanych w Banku Gospodarstwa Krajowego (por.

rozdział V) oraz tempa wzrostu nominalnego PKB. Przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji

rządowych i samorządowych do PKB wyniesie 50,5% w 2023 roku i 55,4% w 2026 roku.

Prognozowany wzrost długu mimo spadku deficytu wynikać będzie głównie z prefinansowania

zakupów sprzętu militarnego, które Polska znacząco zwiększyła w obliczu rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Kształtowanie się przeciętnego oprocentowania długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

będzie wynikało przede wszystkim z oczekiwań co do poziomu stóp procentowych w horyzoncie

aktualizacji oraz zapadania długu zaciągniętego w przeszłości po odpowiednio innych od bieżących

rentownościach.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

% PKB

Kod

ESA

2022

2023

2024

2025

2026

1.

Dług brutto

49,1

50,5

52,4

53,6

55,4

2.

Zmiana relacji długu brutto

-4,5

1,3

1,9

1,3

1,7

Składniki wzrostu długu

2,2

2,7

1,3

0,8

0,7

3.

Wynik pierwotny*

4.

Odsetki

5.

Dostosowania stanów

i przepływów

EDP

D.41

1,6

2,1

2,2

2,1

2,2

-7,9

-3,4

-1,5

-1,7

-1,2

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

III.

Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

III.1.

Czynniki ryzyka

Pierwszym czynnikiem ryzyka dla prognozy jest dalszy przebieg wojny w Ukrainie i jej wpływ na

krajową i światową gospodarkę. W przypadku zaostrzającego się konfliktu możliwy jest ponowny

gwałtowny napływ ludności z Ukrainy do Polski, odpływ inwestorów zagranicznych z regionu Europy

Środkowo-Wschodniej oraz wzrost niepewności wśród konsumentów i przedsiębiorstw wpływający

negatywnie na krajową konsumpcję i inwestycje. Eskalacja konfliktu prawdopodobnie doprowadziłaby

też do wzrostu cen surowców na rynkach światowych powyżej cen założonych w prognozie, a tym

samym do wyższej stopy inflacji. W szczególności dotyczy to cen ropy naftowej, gazu ziemnego oraz

niektórych produktów rolnych.

Drugim czynnikiem ryzyka, silnie związanym z pierwszym, jest wpływ obecnie przebywających w

Polsce osób z Ukrainy, mających nadany specjalny status, na krajowy rynek pracy. Jak wskazano w

rozdziale I.1, aktualnie w Polsce przebywa około 1 mln osób posiadających status cudzoziemca UKR

w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z

konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Ich dobrej integracji z krajowym rynkiem pracy

sprzyjają podobieństwo języka i kultury oraz sieć kontaktów tworzonych przez imigrantów

ekonomicznych pracujących w Polsce jeszcze przed rosyjską agresją na Ukrainę. W prognozie założono

brak zmiany liczby osób napływających z Ukrainy w stosunku do wartości z 2022 roku, wpływu tych

osób na wskaźniki rynku pracy oraz dodatkowego wkładu (dodatniego lub ujemnego) w podstawowe

kategorie ekonomiczne w ujęciu r/r, np. spożycie prywatne. Istnieje jednak duża niepewność co do tych

założeń. Nieznana jest liczba osób przybywających z Ukrainy, dla których Polska jest państwem

docelowym, ani liczba tych, które mają zamiar wrócić do Ukrainy, jeśli konflikt zacznie wygasać. W

średnim i długim okresie napływ imigrantów powinien oddziaływać pozytywnie na potencjał

gospodarczy Polski, częściowo niwelując negatywny wpływ demografii na podaż pracy. Skala tego

wpływu jest jednak niewiadomą.

Trzecim czynnikiem ryzyka wobec scenariusza bazowego jest termin i stopień realizacji projektów

z KPO, który przewiduje wykorzystanie środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy

i Zwiększania Odporności w wysokości 23,9 mld euro w ramach grantów i 11,5 mld euro w ramach

części pożyczkowej. Ryzyko to jest minimalizowane przez prefinansowanie części projektów przez

Polski Fundusz Rozwoju.

Czwarty czynnik to sytuacja gospodarcza w Unii Europejskiej. Scenariusz prezentowany w Programie

zakłada, że wzrost gospodarczy w UE, będącej największym partnerem handlowym Polski, będzie

zgodny ze scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję Europejską w prognozie z lutego br. (0,8%

w 2023 roku i 1,6% w 2024 roku). Zdaniem Komisji, bilans czynników ryzyka dla tej prognozy jest

zbilansowany. Zagrożenie niedoborem gazu wydaje się mniejsze niż jeszcze kilka miesięcy temu, choć

nadal nie można go lekceważyć. Innym ryzykiem wyszczególnionym przez Komisję są możliwe

trudności części podmiotów gospodarczych w dostosowaniu do środowiska wysokich stóp

procentowych. Z drugiej strony, popyt może okazać się silniejszy niż prognozowano, jeśli ostatnie

spadki hurtowych cen gazu przeniosą się silniej na ceny konsumpcyjne. Ponadto, ponowne otwarcie

gospodarki Chin może zwiększyć popyt zewnętrzny bardziej niż oczekiwano, podczas gdy

prawdopodobieństwo ponownego zakłócenia łańcuchów dostaw spowodowanego lokalnymi

lockdownami w Chinach maleje.

III.2.

Analiza wrażliwości

Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

w latach 2023-2026 na deprecjację kursu złotego oraz wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy

dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów

publicznych. Wyniki symulacji bazują na historycznych elastycznościach oszacowanych dla przyjętych

postaci równań behawioralnych.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Wykres 6. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)

5,40

2,0%

Kurs EUR/PLN

0,0%

5,00

-2,0%

% PKB

5,20

4,80

-6,0%

4,60

4,40

-4,0%

Scenariusz bazowy

2022

2023

Scenariusz szokowy

2024

2025

2026

Wynik

-8,0%

2022

2023

2024

Dług

2025

2026

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Impuls kursowy (por. wykres 6) został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego

w stosunku do euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego

bezpośrednim efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Wzrostowi eksportu ze względu na jego wysoką

importochłonność towarzyszy również wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja

poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co wspiera wzrost PKB

w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu dochodów sektora instytucji

rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z obsługą zadłużenia

nominowanego w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku sektora.

W konsekwencji w scenariuszu szokowym dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest

w 2026 r. w relacji do PKB wyraźnie niższy niż w scenariuszu bazowym.

Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji

rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)

10,0

2,0%

Krótkookresowa stopa procentowa

1,5%

8,0

% PKB

%

1,0%

6,0

0,5%

0,0%

4,0

-0,5%

Scenariusz bazowy

2,0

2022

2023

Scenariusz szokowy

2024

Źródło: Ministerstwo Finansów.

2025

2026

-1,0%

Wynik

2022

2023

2024

Dług

2025

2026

Impuls stopy procentowej (por. wykres 7) został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej

krótkookresowej stopy procentowej o 1 pkt proc. w całym horyzoncie objętym analizą. Podwyżka

krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie

prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału, co skutkuje ograniczeniem poziomu inwestycji

względem scenariusza bazowego oraz zwiększeniem kosztów finansowania długu. Na skutek

przesunięcia konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia warunków

udzielania kredytów zmniejsza się też poziom spożycia prywatnego. W rezultacie impuls

interpretowany jako wzrost restrykcyjności polityki monetarnej prowadzi do obniżenia wolumenu PKB

w horyzoncie prognozy. Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym poziomem

PKB wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się, rośnie też

udział długu sektora do PKB względem relacji ze scenariusza bazowego.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

III.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Realny wzrost PKB w 2022 roku był wyższy niż zakładano w ubiegłorocznym Programie. Pomimo

trwającej wojny w Ukrainie, wzrostu inflacji, nominalnych stóp procentowych oraz pesymizmu

konsumentów polska gospodarka okazała się relatywnie odporna na szoki zewnętrzne i drugi rok z rzędu

zanotowała wysokie tempo wzrostu. Jednakże, w końcówce poprzedniego roku można było zauważyć

oznaki spowolnienia gospodarki w wyniku oddziaływania ww. czynników, co ma wpływ na wyraźne

obniżenie prognozy realnego PKB w bieżącym roku. Prognozowane tempo wzrostu gospodarczego w

latach 2024-2025 jest z kolei zbliżone do tej z poprzedniego Programu.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku wyniósł 3,7% PKB i okazał się

o 0,6 pkt. proc. niższy niż przewidywano, co było wynikiem niższych niż planowano w relacji do PKB

wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (planowano 44,4% PKB, a według wstępnych

danych wykonanie wydatków wyniosło 43,5% PKB). Prognozowany w latach 2023-2025 wyższy

deficyt sektora niż poprzedniej aktualizacji jest wynikiem głównie uwzględnienia działań związanych

z m.in. Tarczą energetyczną, zmian w obszarze podatkowo-składkowym, wydatków związanych z

pomocą osobom posiadającym status cudzoziemca UKR oraz wydatków militarnych. Ponadto, w celu

urealnienia scenariusza gospodarczego, prognoza makrofiskalna na rok bieżący uwzględnia historyczne

różnice pomiędzy wydatkami prognozowanymi a zrealizowanymi (por. rozdział II.1).

Niższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2022 roku w stosunku

do prognozy z poprzedniego Programu wynikała przede wszystkim z niższych potrzeb pożyczkowych

podsektora rządowego, w tym budżetu państwa i funduszy w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK),

oraz wyższego nominalnego PKB i deprecjacji złotego. W kolejnych latach rosnąca ścieżka długu w

relacji do PKB (w porównaniu do spadającej ścieżki z poprzedniego Programu) będzie głównie

związana z koniecznością prefinansowania zakupów sprzętu militarnego, które Polska znacząco

zwiększyła w obliczu rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

Kod ESA

2022

2023

2024

2025

2026

Program 2022

3,8

3,2

3,0

3,1

-

Obecna aktualizacja

5,1

0,9

2,8

3,2

3,0

Różnica

1,3

-2,3

-0,2

0,1

-

Program 2022

-4,3

-3,7

-3,1

-2,5

Obecna aktualizacja*

-3,7

-4,7

-3,4

-2,9

-2,9

Różnica

-

-

-

-

-

Program 2022

52,1

51,5

51,0

49,7

Obecna aktualizacja*

49,1

50,5

52,4

53,6

55,4

-

-

-

-

-

Wzrost PKB (%)

Wynik sektora (% PKB)

EDP B.9

Dług (% PKB)

Różnica

* Uwaga: wielkości nieporównywalne ze względu na uwzględnienie historycznych różnic pomiędzy wydatkami

prognozowanymi a zrealizowanymi (por. rozdział II.1).

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.1.

Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności

Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym

elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie stabilności finansów

publicznych w krótkim, średnim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania ewentualnych zagrożeń i

wprowadzenia środków zaradczych. W tym kontekście dla stabilności finansów publicznych niezbędne

jest posiadanie odpowiednich ram budżetowych.

Składnikami polskich ram budżetowych są reguły fiskalne obejmujące

⎯ reguły długu publicznego,

⎯ stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w krótkim, jak i w

dłuższym okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko nadmiernego

zaostrzenia polityki budżetowej,

⎯ reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.

Wystąpienie pandemii COVID-19 wymagało uruchomienia dodatkowych środków budżetowych w celu

przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego, utrzymania funkcjonowania państwa w czasie pandemii

i odbudowy gospodarki po jej zakończeniu. Celowe zatem stało się wsparcie gospodarki ponad limit

wydatkowy wynikający z reguł fiskalnych, w szczególności stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie

z oczekiwaniami, wraz z poprawą sytuacji makroekonomicznej w 2021 roku, stabilność fiskalna Polski

uległa polepszeniu.

Inwazja Rosji na Ukrainę i jej konsekwencje dla polskiej gospodarki stanowią kolejne wyzwanie dla

stabilności finansów publicznych. W obliczu narastających napięć geopolitycznych zwiększone zostały

wydatki na obronność. Wprowadzono również rozwiązania mające na celu złagodzenie skutków

wysokiej inflacji oraz kryzysu na rynku cen energii dla obywateli i przedsiębiorców. Czynniki te

przyczyniły się do zwiększonej presji na stabilność fiskalną Polski.

Komisja Europejska do tej pory oceniała kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów

publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim, nieskończonym

horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego dostosowania w wyniku

pierwotnym skorygowanym o wpływ cyklu, tak aby dług publiczny znalazł się na określonym poziomie

w średnim terminie (S1) 20 lub aby spełniony był warunek wypłacalności w długim horyzoncie

(wskaźnik S2). Wskaźniki te zależne są od początkowej pozycji fiskalnej (wyrażonej w wyniku

strukturalnym pierwotnym), od obecnego i prognozowanego poziomu długu w % PKB oraz od kosztów

starzenia się ludności.

Wskaźniki S1 i S2 pozwalają określić, czy scenariusz makroekonomiczny prezentowany w Programie

zakładający poprawę wyniku strukturalnego w latach 2024-2026 średnio o 0,5 pkt. proc. rocznie byłby

wystarczający dla zachowania stabilności finansów publicznych w średnim oraz długim okresie. Wzrost

wartości wskaźników oznacza, że wymagana jest większa poprawa wyniku pierwotnego

skorygowanego o cykl, natomiast spadek - że następuje poprawa stabilności fiskalnej i wymagane

dodatkowe dostosowania wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl będą niższe.

Zastosowano podejście spójne z „Fiscal Sustainability Report 2021” Komisji Europejskiej, tzn. S1 mierzy

konieczny wysiłek fiskalny, aby dług znalazł się na poziomie 60% 15 lat od końca prognozy (obecnie: w 2041

roku). Zakłada się, że wysiłek ten, mierzony dodatkową poprawą wyniku pierwotnego strukturalnego (SPB) w

porównaniu ze scenariuszem bazowym, będzie koncentrował się w ciągu 5 lat następujących po okresie objętym

Programem, tj. od 2027 roku do 2031 roku. Następnie SPB pozostanie niezmieniony, z wyjątkiem kosztów

starzenia się.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

Rok bazowy 2023

Rok bazowy 2026

S1

2,4

średnie ryzyko

0,5

średnie ryzyko

S2

4,6

średnie ryzyko

2,8

średnie ryzyko

Uwaga: wartość wskaźnika S1 mniejsza niż 0 wskazuje niskie ryzyko, w przedziale od 0 do 2,5 średnie ryzyko, a powyżej 2,5

wysokie. W przypadku wskaźnika S2 wartość niższa od 2 oznacza niskie ryzyko, w przedziale od 2 do 6 wskazuje na średnie

ryzyko, a powyżej 6 - wysokie.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

W tabeli 7 przedstawiono oszacowane przez Ministerstwo Finansów wskaźniki S1 i S2 dla dwóch

wariantów lat bazowych. Szacunek Ministerstwa Finansów opiera się na prognozach wskaźników

makro-fiskalnych przedstawionych w Programie, założeniach dla zmiennych po horyzoncie Programu21

oraz na prognozie kosztów związanych ze starzeniem się ludności przygotowanej w ramach prac grupy

roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej i

przedstawionej w dalszej części rozdziału.

Wysiłek fiskalny podejmowany w celu zwiększenia wydatków na obronność negatywnie wpłynął na

odczyt wskaźników luki fiskalnej przyjmując rok bazowy jako 2023. Jednak dzięki znacznemu

spadkowi długu instytucji rządowych i samorządowych w 2022 r. do 49,1% PKB, ocena ryzyka

utrzymała się w kategorii ryzyka średniego, co oznacza poprawę wobec analogicznego roku w

poprzednim Programie. Przy założeniu, że ścieżka fiskalna będzie spójna z prognozą przedstawioną w

Programie można oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach ulegną poprawie.

Prognozowana poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl skutkuje obniżeniem koniecznego

dostosowania fiskalnego w przypadku obydwu wskaźników o około 1,9 pkt. proc. PKB i znacznym

przybliżeniem się do kategorii niskiego ryzyka (wyznaczonymi zgodnie z metodyką Komisji

Europejskiej).

Przedstawiona ocena stabilności fiskalnej jest obarczona niepewnością z uwagi na trudny do

przewidzenia wpływ na polską gospodarkę inwazji Rosji na Ukrainę. Z uwagi na dobrą pozycję

wyjściową w poziomie długu w % PKB istnieje małe prawdopodobieństwo wzrostu ryzyka dla

stabilności finansów publicznych w perspektywie Programu.

21

W szczególności: dla potencjalnego wzrostu PKB zgodnie z „Wytycznymi zapewniającymi stosowanie

jednolitych wskaźników makroekonomicznych” (Ministerstwo Finansów, październik 2022) oraz przy

założeniach dla stóp procentowych oraz inflacji zgodnie z „Fiscal Sustainability Report 2021” (Komisja

Europejska, kwiecień 2022).

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2023 roku

70%

65%

57,4%

PKB

60%

53,6%

55%

50%

45%

40%

35%

50,5%

49,1%

52,4%

55,4%

53,6%

45,6%

2019

2020

0,8-0,9

2021

0,6-0,8

2022

0,5-0,6

2023

0,4-0,5

2024

0,2-0,4

2025

2026

0,1-0,2

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Stochastyczne projekcje długu są próbą pokazania niepewności wokół ścieżki bazowej w horyzoncie

prognozy. Projekcje, które zostały opracowane na podstawie podejścia stosowanego przez Komisję

Europejską22, powstały w oparciu o scenariusz bazowy prezentowany w Programie z wykorzystaniem

kwartalnych szoków otrzymanych dla historycznych realizacji następujących zmiennych: nominalnego

wzrostu PKB, krótkiej i długiej stopy procentowej, wyniku pierwotnego oraz kursu walutowego. Stożek

obejmuje 80% wszystkich symulowanych ścieżek długu w horyzoncie 5-letnim. Na wykresie nie

uwzględniono ścieżek zadłużenia wynikających z 20% najbardziej ekstremalnych wstrząsów jako

zdarzeń skrajnych.

Wyniki analizy wskazują, że jeśli przyszłe wstrząsy będą przebiegać według tego samego schematu, co

w przeszłości, istnieje 80% prawdopodobieństwo, że zadłużenie Polski znajdzie się pomiędzy 46% PKB

a 65% PKB w 2026 roku, gdzie mediana wynosi 55% PKB. W świetle propozycji Komisji Europejskiej

z listopada ub.r. (por. ramka 1) wyniki tej analizy przyczyniałyby się do niższego ryzyka dla stabilności

finansów publicznych, mimo że ze względu na prefinansowanie wydatków obronnych dług sektora

instytucji rządowych i samorządowych w horyzoncie Programu rośnie w warunkach znacznego spadku

wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl (do minus 0,6% PKB w 2026 roku).

Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 2000 losowań.

Źródło: Fiscal Sustainability Report 2021 (Komisja Europejska, kwiecień 2022).

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych

% PKB

Całkowite wydatki

W tym związane z wiekiem

Wydatki na świadczenia emerytalnorentowe z ubezpieczeń społecznych, z

tego

- emerytury i wcześniejsze emerytury

- pozostałe świadczenia (renty z

tytułu niezdolności do pracy i renty

rodzinne)

Opieka zdrowotna

Opieka długoterminowa

Wydatki na edukację

Odsetki

2019

2030

2040

2050

2060

2070

20,1

22,2

22,2

23,0

24,1

24,1

10,6

11,0

10,5

10,7

10,8

10,5

9,7

10,2

9,7

10,0

10,2

9,9

1,0

0,8

0,8

0,8

0,7

0,6

4,9

0,8

3,8

0,0

6,3

1,1

3,8

0,0

6,7

1,5

3,5

0,0

7,0

1,7

3,6

0,0

7,4

2,1

3,8

0,0

7,4

2,4

3,8

0,0

8,4

8,6

8,7

8,7

8,7

8,7

3,2

3,5

3,2

2,3

2,2

1,4

2,1

0,9

1,8

1,1

1,5

1,0

83,5

84,1

82,6

82,8

83,4

82,9

68,0

69,6

67,2

67,6

69,3

68,5

75,7

76,9

75,0

75,3

76,5

75,9

3,2

17,9

4,9

22,8

5,0

25,5

5,0

30,4

5,0

33,9

5,0

34,0

Całkowite dochody

W tym składki

emerytalno-rentowe

na

ubezpieczenia

Założenia

Wskaźnik wzrostu produktywności pracy

Potencjalny wzrost PKB

Współczynnik aktywności zawodowej

mężczyzn (w wieku 20-64 lata)

Współczynnik aktywności zawodowej

kobiet (w wieku 20-64 lata)

Współczynnik aktywności zawodowej

ogółem (w wieku 20-64 lata)

Stopa bezrobocia (20-64 lata)

Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji

Uwaga: do wyliczeń przyjęto założenia makroekonomiczne dostępne na etapie przygotowania raportu (Ageing

Report 2021), tj. z 2020 roku. Raport powstaje co 3 lata i zawarte w nim długookresowe prognozy wydatków

związanych z wiekiem są wykorzystywane do czasu opracowania nowego raportu.

Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (AWG, Ageing Working Group)

działająca w ramach Komitetu Polityki Ekonomicznej (EPC, Economic Policy Committee).

Przedstawione w tabeli prognozy długookresowych wydatków sektora instytucji rządowych i

samorządowych zostały przygotowane przez grupę roboczą do spraw starzenia się ludności (AWG) przy

Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC). Zostały opublikowane przez Komisję Europejską w 2021 roku

w raporcie o przewidywanych do 2070 roku skutkach starzenia się ludności (Ageing Report 2021). Bazą

dla prognoz były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat, ekstrapolacja trendów

historycznych i techniczne założenia dotyczące konwergencji podstawowych czynników wzrostu

gospodarczego, tj. pracy, kapitału i produktywności pracy. Zgodnie z prognozami AWG, wydatki

emerytalno-rentowe pozostają stabilne w długim okresie i będą nieznacznie spadały z 10,6% PKB w

2019 roku do 10,5% PKB w 2070 roku. Fluktuacje wynikają głównie ze zmian struktury demograficznej

ludności. W porównaniu do poprzednich prognoz wydatki są nieznacznie wyższe, na co wpływ miało

obniżenie wieku emerytalnego dla kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat) od 1 października 2017 roku.

Dodatkowo wpływ na prognozę miała zmiana założeń makroekonomicznych. Nadal jednak największy

wpływ na poziom wydatków wywierają zmiany demograficzne. Prognoza AWG jest skonstruowana z

uwzględnieniem ustawowego wieku emerytalnego, natomiast w polskim systemie emerytalnym określa

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

się jedynie minimalny wiek emerytalny, a dalsze kontynuowanie aktywności zawodowej powoduje

znaczący wzrost wysokości przyszłych świadczeń.

Rosną całkowite wydatki związane z wiekiem – z 20,1% PKB do 24,1% PKB. Główną determinantą

wzrostu tych wydatków są wydatki na opiekę zdrowotną i długoterminową. W prognozie zostało

uwzględnione stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2024 roku do osiągnięcia

poziomu 6% PKB. Po zakończeniu prac AWG nad prognozami dotyczącymi opieki zdrowotnej weszła

w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1773). Zakłada ona

stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2027 roku aż do osiągnięcia poziomu 7% PKB.

Należy podkreślić, że ze względów organizacyjnych (raport jest przygotowywany co 3 lata) i

technicznych uwzględnienie zmian w modelach prognostycznych wymaga czasu i odpowiedniej

procedury23.

Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów

publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako korzystna.

Należy jednak oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska starzenia się

ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej dzietności oraz obecnej

strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia

demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat i więcej) wobec

liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli 20–64 lat) wyrażona w procentach. Zgodnie z prognozami

AWG, współczynnik ten wzrośnie z 29% w 2019 roku do 67,8% w 2070 roku.

Od 1 stycznia 2019 roku wprowadzono Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK), stanowiące instrument

nakierowany na zwiększenie poziomu oszczędności długookresowych i wzrost aktywów przyszłych

emerytów. PPK są systemem dobrowolnych oszczędności, na które składają się składki płacone przez

pracownika oraz pracodawcę wsparte zachętami finansowymi ze strony państwa. Środki zgromadzone

w PPK są inwestowane na rynku finansowym i będą wypłacane po osiągnięciu przez uczestnika PPK

wieku 60 lat. PPK jest elementem Programu budowy kapitału. Jednym z podstawowych efektów

proponowanego rozwiązania powinien być wzrost stopy długookresowych oszczędności Polaków, co

będzie służyć ograniczeniu efektu spadku stóp zastąpienia z tytułu emerytury otrzymywanej w ramach

uczestnictwa w I filarze systemu emerytalnego (oszczędności emerytalne w ramach PPK będą w istocie

przeniesieniem konsumpcji na okresy przyszłe). PPK w pewnym zakresie mogą sprzyjać poprawie

międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto Polski, a także wzrostowi stopy inwestycji

i przyspieszeniu tempa wzrostu potencjalnego PKB.

Obserwowany jest stopniowy wzrost uczestnictwa w PPK. Na koniec 2022 roku w programie

uczestniczyło 2,52 mln pracowników, co oznacza partycypację 34,6%, podczas gdy na koniec 2021 roku

liczba uczestników liczyła 2,27 mln osób, co oznaczało partycypację 30,8%. Ponadto w 2023 roku ma

miejsce ponowny autozapis do PPK, w którym osoby, które wcześniej zadeklarowały rezygnację z wpłat

do PPK, muszą ponowić deklarację o rezygnacji. Jeśli nie złożą takiej deklaracji, zostaną automatycznie

zapisane do PPK. Autozapis będzie ponawiany co 4 lata.

IV.2.

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki

sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniosły w Polsce na koniec 2022 roku 14,9% PKB

wobec 13,7% PKB na koniec 2021 roku. Zasadniczy udział w tej kategorii stanowiły poręczenia

i gwarancje udzielone przez Skarb Państwa – na koniec 2022 roku stanowiły one 14,1% PKB wobec

13,6% PKB na koniec 2021 roku.

Prezentowane w tabeli prognozy wydatków na opiekę zdrowotną i długoterminową, zgodnie z metodologią prac

przyjętych przez grupę roboczą, są dokonywane przez Komisję Europejską. Włączenie znowelizowanej ustawy

do modeli prognostycznych, tj. uwzględnienie 7% PKB jako poziomu wydatków nastąpi w kolejnej edycji AWG.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Wzrost potencjalnych zobowiązań w 2022 roku wynikał z udzielenia gwarancji Skarbu Państwa

dotyczących w szczególności

⎯ wsparcia funkcjonowania sektora energetycznego (gwarancje zabezpieczające zobowiązania

finansowe sprzedawców gazu w celu pozyskania środków na zagwarantowanie ciągłości dostaw

paliwa gazowego oraz gwarancje na finansowanie centralnie poleconego zakupu węgla w celu

ustabilizowania rynku tego surowca), czyli wsparcia w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom

gospodarczym agresji rosyjskiej na Ukrainę,

⎯ finansowania nowoutworzonego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych na realizację potrzeb obronnych

kraju,

⎯ kontynuacji finansowania Funduszu Przeciwdziałania COVID-19,

⎯ kontynuacji wsparcia rozwoju infrastruktury (gwarancje za zobowiązania Krajowego Funduszu

Drogowego oraz sektora kolejowego),

⎯ finansowania Funduszu Pomocy na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy

obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Na koniec 2022 roku większość potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń

i gwarancji wynikała z gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa w związku ze skutkami pandemii

COVID-19 (58% portfela). Następną grupę stanowiły gwarancje infrastrukturalne (28% portfela).

Trzecią istotną grupą były nowe gwarancje wynikające w szczególności z trudnej sytuacji

geopolitycznej i energetycznej w 2022 roku (13% portfela).

Wśród poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa gwarancje udzielone za zobowiązania sektora finansowego

stanowiły na koniec 2022 roku mniej niż 0,1% PKB i nie dotyczyły ewentualnych działań wobec

sytuacji kryzysowych.

Tabela 9. Zobowiązania warunkowe

% PKB

2022

Gwarancje publiczne

Z tego udzielone dla sektora finansowego*

14,9

0,1

* Dane na temat potencjalnych zobowiązań pozostałych jednostek sektora finansów publicznych z tytułu poręczeń i gwarancji

udzielonych dla sektora finansowego nie podlegają sprawozdawaniu (dostępne są tylko potencjalne zobowiązania ogółem).

Z tego względu prezentowana w tabeli wielkość gwarancji udzielonych za zobowiązania sektora finansowego dotyczy tylko

poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ze względu na swoją specyfikę nie są tu także wykazywane gwarancje

udzielone na wsparcie funduszy, których operatorem jest Bank Gospodarstwa Krajowego, tj. aktualnie gwarancje na wsparcie

Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, Krajowego Funduszu Drogowego, Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych i Funduszu

Pomocy.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Wysokość potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa

w kolejnych latach będzie zależeć od ostatecznego kształtu rozwiązań dotyczących funkcjonowania

funduszy Banku Gospodarstwa Krajowego (por. rozdział V).

Aktualnie nie przewiduje się wydatków Skarbu Państwa z tytułu uruchomienia gwarancji. Również

w ostatnich latach wydatki tego typu nie były realizowane.

Na koniec 2022 roku około 95% niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji

udzielonych przez Skarb Państwa należało do grupy niskiego ryzyka, a długookresowy współczynnik

ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa utrzymał się na niskim

poziomie. W szczególności konstrukcja finansowania zobowiązań zaciągniętych na rzecz Funduszu

Przeciwdziałania COVID-19 minimalizuje ryzyko wypłat z tytułu tych gwarancji. W odniesieniu do

nowych i prognozowanych gwarancji możliwy sposób finansowania Funduszy ani przewidywana

sytuacja podmiotów również nie powodują obecnie istotnego wzrostu prognozowanych wypłat z tytułu

gwarancji i poręczeń.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

V. Krajowe ramy budżetowe

V. Krajowe ramy budżetowe

Ministerstwo Finansów kontynuuje reformę systemu budżetowego, która stanowi pierwszy element

reformy ram budżetowych w KPO. Głównym celem reformy systemu budżetowego jest wprowadzenie

systemu budżetowego wspierającego osiąganie celów strategicznych i priorytetów rozwojowych w

perspektywie wieloletniej. Cele szczegółowe obejmują m. in.

⎯ wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych oraz integrację procesów planowania

wieloletniego i rocznego,

⎯ wprowadzenie nowej klasyfikacji budżetowej,

⎯ uporządkowanie systemów zbierania danych (sprawozdawczości budżetowej i sprawozdawczości

finansowej).

Cele i kierunki reformy systemu budżetowego odpowiadają na zalecenia Rady UE z 9 lipca 2019 roku

oraz z 12 lipca 2022 roku. Rada UE rekomendowała w nich poprawę efektywności wydatków

publicznych w Polsce, w tym poprzez kontynuowanie reformy systemu budżetowego.

Uwzględniając współzależności między poszczególnymi komponentami reformy systemu

budżetowego, za priorytetowe uznano opracowanie jednolitego planu kont zintegrowanego z

klasyfikacją budżetową. Przedsięwzięcie to realizowane było wspólnie z Międzynarodowym

Funduszem Walutowym w ramach projektu finansowanego m.in. ze środków Programu Wspierania

Reform Strukturalnych.

31 marca 2022 roku Ministerstwo Finansów opublikowało „Koncepcję nowego systemu

klasyfikacyjnego”24. Tym samym zrealizowany został pierwszy kamień milowy (A1G) reformy systemu

budżetowego określony w KPO. Publikacja zamknęła etap podstawowych prac koncepcyjnych

i umożliwiła rozpoczęcie konsultacji proponowanych rozwiązań z interesariuszami zewnętrznymi.

W 2022 roku przeprowadzono konsultacje z pierwszą grupą interesariuszy, tj. z jednostkami podsektora

centralnego budżetowego. Konsultacje dotyczyły takich zagadnień jak: relacje pomiędzy nowym

systemem klasyfikacyjnym i innymi elementami nowego systemu budżetowego, zastosowanie

jednolitego planu kont do ewidencjonowania pewnych specyficznych transakcji i innych przepływów

ekonomicznych, czy też osadzenia nowego systemu klasyfikacyjnego w środowisku informatycznym.

Komentarze i uwagi zgłoszone przez interesariuszy nie wpłynęły na ogólne ramy koncepcyjne nowego

systemu klasyfikacyjnego (segmentację, funkcje poszczególnych segmentów, elementy konstrukcyjne),

okazały się jednak użyteczne w identyfikacji i uzupełnieniu luk w szczegółowych klasyfikacjach. Raport

z konsultacji opublikowano w styczniu 2023 roku 25 . W bieżącym roku Ministerstwo Finansów

przeprowadzi konsultacje z innymi grupami interesariuszy, w tym z przedstawicielami jednostek

samorządu terytorialnego (w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego).

Nowy system klasyfikacyjny stanowić będzie podstawę informacyjną dla pozostałych elementów

nowego systemu budżetowego. Zgodnie z drugim kamieniem milowym (A2G) reformy systemu

budżetowego, określonym w KPO, na nowy system budżetowy składać się bowiem będą także nowy

model zarządzania budżetem oraz zredefiniowane średniookresowe ramy budżetowe.

Termin osiągnięcia drugiego kamienia milowego reformy systemu budżetowego to I kwartał 2025 roku.

Nowelizacja ustawy o finansach publicznych, która ustanowi nowy system budżetowy, określi także

szczegółowe warunki i kalendarz etapowego wdrożenia tego systemu.

W ramach reformy ram budżetowych zaplanowanej w KPO planowane jest również dokonanie

przeglądu funkcjonowania SRW ze szczególnym uwzględnieniem jej zakresu (kamień milowy A4G).

Wnioski z projektu zostaną opublikowane na stronie Ministerstwa Finansów najpóźniej w 1. kwartale

2025 roku. Mając na uwadze trwającą dyskusję o reformie reguł UE (por. ramka 1), których

24

https://www.gov.pl/web/finanse/reforma-systemu-budzetowego

25

Por. przypis 23.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

V. Krajowe ramy budżetowe

implementację stanowi SRW, termin i zakres przeglądu SRW będzie dostosowany do ostatecznych

rozstrzygnięć na forum UE.

Z kolei w ubiegłym roku, w związku z przedłużeniem przez Komisję Europejską ogólnej klauzuli

wyjścia do końca 2023 roku (por. ramka 2), miały miejsce dwie zmiany stabilizującej reguły

wydatkowej (SRW).

Ustawa z dnia 23 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy – Prawo

ochrony środowiska (Dz. U. poz. 1747) miała na celu

⎯ dostosowanie formuły stabilizującej reguły wydatkowej do obecnej sytuacji makroekonomicznej,

⎯ rozszerzenie zakresu jednostek i organów objętych stabilizującą regułą wydatkową,

⎯ wprowadzenie zmian porządkujących umożliwiających przejście na uaktualnioną metodologię

obliczania kwoty wydatków.

W związku z tym oraz mając na uwadze znaczne odchylenie średniorocznego wskaźnika cen towarów

i usług konsumpcyjnych od celu inflacyjnego Rady Polityki Pieniężnej (RPP) wskaźnik w postaci celu

inflacyjnego określanego przez RPP stosowany przy obliczaniu kwoty wydatków w oparciu o SRW

został zastąpiony średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych (CPI).

Nowelizacja ustawy wprowadziła ponadto klauzulę inwestycyjną na 2023 rok, która pozwoliła na

specjalne traktowanie wydatków podmiotów objętych SRW przeznaczanych na cele inwestycyjne.

Kolejnym celem ustawy było rozszerzenie zakresu SRW o Narodowy Fundusz Gospodarki Wodnej

i Środowiska. Działanie to było spójne ze zobowiązaniami podjętymi w KPO i pozwoliło na lepsze

wypełnianie przez regułę pierwotnych założeń.

Druga istotna z punktu widzenia SRW zmiana ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

weszła w życie 24 grudnia 2022 roku (art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o

podatku od niektórych instytucji finansowych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 2745). Tak

wprowadzone rozwiązanie umożliwiło nieuwzględnienie w sprawozdaniu z wykonania ustawy

budżetowej na 2022 rok wydatków jednostek objętych nieprzekraczalnym limitem wydatkowym

związanych z walką z inflacją, kryzysem energetycznym oraz z finansowaniem sił zbrojnych.

Jednocześnie suma wymienionych wyżej skutków finansowych zostanie obliczona na podstawie danych

przekazanych do sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej na 2022 rok i zostanie w nim

opublikowana, co powinno zapewnić transparentność stosowania SRW. Rozwiązanie to zostało

uzgodnione z Komisją Europejską w kontekście realizacji kamienia milowego KPO dotyczącego

stabilizującej reguły wydatkowej (A3G - nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych w celu rozszerzenia zakresu SRW o państwowe fundusze celowe).

Obecnie rozważane jest szczególne traktowanie ponadprzeciętnych wydatków militarnych względem

krajów UE/NATO. Wynika to z potrzeby dostosowania SRW do obecnej sytuacji geopolitycznej

wywołanej agresją Rosji na Ukrainę. Rozbudowa potencjału obronnego wymaga ponadprzeciętnych

nakładów na cele obronne, które w warunkach aktualnego kształtu SRW zmniejszałyby znacząco

przestrzeń wydatkową. Aby te wydatki nie miały negatywnego wpływu na inne obszary działalności

państwa, konieczne jest odpowiednie dostosowanie SRW. Brak ww. zmiany w SRW spowodowałby

głęboką, skokową konsolidację, zagrażającą stabilności makroekonomicznej.

Specjalne traktowanie wydatków obronnych jest również postulowane przez Polskę na arenie UE. W UE

wydatki państw członkowskich, które wzmacniają międzynarodową solidarność i pomagają osiągnąć

cele polityczne Unii, są traktowane jako czynnik łagodzący ocenę finansów publicznych i uwzględniane

przez Komisję Europejską oraz Radę Ecofin przy otwieraniu procedury nadmiernego deficytu. Kwestia

takiego traktowania zwiększonych wydatków obronnych była podnoszona przez Polskę już w

Programie konwergencji z 2021 roku, tzn. jeszcze przed agresją Rosji na Ukrainę. Wojna w Ukrainie

potwierdziła słuszność tego postulatu i nabrał on jeszcze większego znaczenia.

Wybuch pandemii oraz rosyjska agresja na Ukrainę i związany z nią kryzys energetyczny stały się dla

finansów publicznych w wielu krajach dużym wyzwaniem. W Polsce, ze względu na konstrukcję

krajowych reguł fiskalnych (próg ostrożnościowy w ustawie o finansach publicznych oraz

konstytucyjny limit zadłużenia) zdecydowano się na sfinansowanie znaczącej części wydatków

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

V. Krajowe ramy budżetowe

kryzysowych poprzez mechanizmy pozabudżetowe, niezaliczane do krajowej definicji długu

publicznego, głównie poprzez fundusze tworzone w państwowym banku rozwoju – BGK. W wyniku

zaangażowania BGK w pozyskiwanie środków na walkę z pandemią i kryzysem energetycznym doszło

do zwiększenia różnicy pomiędzy zadłużeniem publicznym według metodyki krajowej (państwowy

dług publiczny) oraz unijnej (ESA).

Od 2024 roku planowane jest przejęcie przez budżet państwa finansowania zadań realizowanych przez

Fundusz Przeciwdziałania Covid-19. Działanie to jest zbieżne z celem reformy ram budżetowych w

KPO (kamienie milowe A1G i A4G) oraz postulatami Komisji Europejskiej dotyczącymi

transparentności i efektywności finansów publicznych, przedstawionymi w Sprawozdaniu krajowym za

rok 2022, a także z zaleceniami Rady UE z lipca 2022 roku26. W praktyce działanie to oznaczać będzie,

że na rzecz tego funduszu nie będzie już zaciągany dług. Równocześnie planuje się ograniczenie

możliwości nieodpłatnego przekazywania skarbowych papierów wartościowych funduszom

umiejscowionym w BGK oraz wprowadzenie obowiązku przyjmowania w depozyt przez Ministra

Finansów wolnych środków ww. funduszy.

Przewidywanym efektem reformy będzie zwiększenie efektywności finansowania potrzeb

pożyczkowych państwa, jak również stopniowe zmniejszanie różnicy między długiem publicznym

według krajowej i unijnej definicji – w miarę refinansowania z budżetu państwa przypadającego do

wykupu długu funduszy w BGK. Cały proces będzie odbywał się w sposób stopniowy, tak aby nie

doszło do szybkiego wzrostu długu wg metodyki krajowej i tym samym do zbytniego zbliżenia się do

limitów wynikających z krajowych ram fiskalnych, co mogłoby znacząco ograniczyć elastyczność w

finansach publicznych w sytuacjach kryzysowych.

Dodatkowo w ramach reformy planowane jest poszerzenie uzasadnienia projektu ustawy budżetowej

poprzez włączenie do jego treści planów finansowych funduszy utworzonych, powierzonych lub

przekazanych BGK na podstawie odrębnych ustaw oraz ujęcia w sprawozdaniu z wykonania ustawy

budżetowej omówienia wykonania ww. planów finansowych w celu zwiększenia transparentności

finansów publicznych.

W 2021 roku opracowane zostały zmienione zasady realizacji przeglądów wydatków. Zmiany wynikają

z rekomendacji Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wydanych w ramach

projektu pn. Technical support to build capacity for spending reviews – Poland (20PL24). W 2022 roku

rozpoczęto realizację dwóch pilotażowych przeglądów wydatków według zmienionych zasad. Pierwszy

z nich jest realizowany w obszarze zdrowia i dotyczy zakupu i wykorzystania sprzętu medycznego oraz

wybranych wysoko kosztochłonnych wyrobów medycznych przeznaczonych do udzielania świadczeń

diagnostycznoterapeutycznych. Drugi dotyczy utraconych dochodów budżetu państwa z tytułu ulg

podatkowych wspierających innowacyjność. Realizacja powyższych przeglądów wydatków odbywa się

we współpracy z ekspertami OECD, w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego finansowanego ze

środków Komisji Europejskiej.

Ponadto w 2022 roku został opracowany projekt zmiany ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych, który przewiduje instytucjonalizację przeglądów wydatków. Projektowane przepisy

zostały opracowane przede wszystkim w oparciu o doświadczenia Ministerstwa Finansów w realizacji

przeglądów wydatków oraz wspomniane rekomendacje OECD z 2021 roku.

Dodatkowo trwają prace w obszarze rachunkowości publicznej. Głównym celem jest opracowanie

rozwiązań prawnych i instytucjonalnych umożliwiających przygotowanie skonsolidowanego

sprawozdania finansowego państwa. Sprawozdanie to powinno umożliwić przedstawienie w sposób

spójny i rzetelny obrazu sytuacji finansowej całego sektora finansów publicznych, a także ułatwić ocenę

efektywności zarządzania państwowymi zasobami. Jest to działanie o długim horyzoncie czasowym.

W 2020 roku zakończono pierwszy etap związany z przygotowaniem koncepcji reformy. Obecnie

realizowane są działania związane z przygotowaniem odpowiednich rozwiązań legislacyjnych.

26

Por. przypis 3.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Aneks tabelaryczny

Tabela 10. Wzrost gospodarczy

Kod

ESA

2022

2022

2023

2024

2025

2026

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1. Realny PKB (mld PLN)

B1*g

2 766,4

5,1

0,9

2,8

3,2

3,0

2. Nominalny PKB (mld PLN)

B1*g

3 078,3

17,0

12,0

9,4

7,1

6,1

Składowe realnego PKB

3. Spożycie prywatne

P.3

1 527,0

3,3

0,7

2,5

2,7

2,7

4. Spożycie publiczne

P.3

483,2

-2,0

0,4

2,4

2,5

2,5

5. Nakłady brutto na środki trwałe

P.51

464,7

5,0

1,1

4,3

5,3

4,7

6. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

(% PKB)

P.52

+

P.53

-

7,2

5,6

5,3

5,0

4,7

7. Eksport towarów i usług

P.6

1 611,9

6,2

1,7

3,9

3,9

3,7

8. Import towarów i usług

P.7

1 519,1

6,2

-0,3

3,7

3,8

3,7

Wkład we wzrost PKB

9. Finalny popyt krajowy

-

-

4,9

-0,3

2,6

2,9

2,8

10. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

P.52

+

P.53

-

2,6

-1,0

0,0

0,0

0,0

11. Saldo handlu zagranicznego

B.11

-

0,2

1,2

0,2

0,2

0,1

Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2022 roku.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Tabela 11. Procesy inflacyjne

2022

2022

2023

2024

2025

2026

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1. Deflator PKB

-

11,3

10,9

6,4

3,8

3,0

2. Deflator spożycia

prywatnego

-

14,5

11,9

6,5

3,9

3,1

Kod

ESA

3. HICP

-

13,2

11,6

6,5

3,9

3,1

3a. CPI

-

14,4

12,0

6,5

3,9

3,1

4. Deflator spożycia

publicznego

-

13,8

11,9

6,5

3,9

3,1

5. Deflator nakładów brutto na

środki trwałe

-

10,4

7,6

5,1

3,2

2,8

6. Deflator eksportu towarów

i usług

-

18,8

5,5

3,6

3,4

2,9

7. Deflator importu towarów

i usług

-

23,0

4,4

3,0

2,9

2,6

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Tabela 12. Rynek pracy

2022

2022

2023

2024

2025

2026

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

16 742

0,5

-0,3

0,4

0,4

0,0

2. Pracujący (liczba godzin)**

-

-

-

-

-

-

3. Stopa bezrobocia (poziom,

%)***

-

2,9

3,2

3,1

3,0

3,0

4. Wydajność pracy (tys.

PLN)****

165,2

4,6

1,2

2,4

2,7

3,0

5. Wydajność pracy (tys.

PLN)*****

-

-

-

-

-

-

1 173,4

15,2

11,4

10,1

7,1

6,0

87,5

15,0

11,6

9,6

6,6

5,9

Kod

ESA

1. Pracujący (tys. osób)*

6. Koszty pracy (mld PLN)

D.1

7. Koszty pracy na jednego

zatrudnionego (tys. PLN)

* Dane średnioroczne według BAEL (15-89 lat).

** Według definicji z rachunków narodowych.

*** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy.

**** Realny PKB na jednego pracującego.

***** Realny PKB na godzinę pracy.

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych

% PKB

Kod

ESA

2022

2023

2024

2025

2026

1. Zadłużenie/wierzytelności

netto względem reszty świata*

B.9

-2,7

0,5

0,8

1,4

1,0

w tym

– saldo towarów i usług

1,9

3,2

3,6

3,9

4,1

– saldo dochodów pierwotnych i

wtórnych

-4,8

-4,1

-4,0

-3,8

-3,9

– rachunek kapitałowy

0,3

1,5

1,2

1,3

0,8

1,0

5,2

4,2

4,3

3,9

-3,7

-4,7

-3,4

-2,9

-2,9

-

-

-

-

-

2. Zadłużenie/wierzytelności

netto sektora prywatnego

B.9

3. Zadłużenie/wierzytelności

netto sektora instytucji

rządowych i samorządowych

EDP

B.9

4. Różnice statystyczne

* Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada

łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego.

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne

2022

2023

2024

2025

2026

Krótkookresowe stopy proc.* (średniorocznie)

6,0

7,0

6,1

5,0

5,0

Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)

6,1

6,5

6,5

6,5

6,7

Nominalny efektywny kurs walutowy

-

-

-

-

-

Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie)

4,69

4,70

4,70

4,70

4,70

Wzrost światowego PKB, bez UE***

3,1

3,0

3,3

-

-

Wzrost PKB w UE***

3,5

0,8

1,6

-

-

Wzrost rynków eksportowych**

7,9

1,9

3,5

-

-

Wzrost wolumenu światowego importu***

4,4

2,4

3,6

-

-

Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)

100,9

82,2

77,7

73,4

70,1

* Poziom krótkookresowych stóp procentowych założono na podstawie oczekiwań rynkowych.

** Jako indykator rynków eksportowych – import UE.

Źródło: Ministerstwo Finansów z wyjątkiem pozycji oznaczonych ***, gdzie źródłem jest European Economic Forecast.

Winter 2023 Komisji Europejskiej.

Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

Kod

ESA

2022

mln PLN

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

2025

% PKB

2026

% PKB

Wynik (EDP B9) według podsektorów

1. Sektor instytucji

rządowych

i samorządowych

S.13

-115 137

-3,7

-4,7

-3,4

-2,9

-2,9

2. Podsektor rządowy

S.1311

-101 673

-3,3

-4,1

-3,7

-2,8

-2,9

3. Podsektor federalny

S.1312

4. Podsektor samorządowy

S.1313

-12 804

-0,4

-0,3

0,3

0,0

-0,1

5. Fundusze ubezpieczeń

społecznych

S.1314

-660

0,0

-0,3

0,0

-0,1

0,0

Sektor instytucji rządowych i samorządowych

6. Dochody ogółem

7. Wydatki ogółem

TR

1 225 032

39,8

41,8

41,3

41,4

40,8

TE

1 340 169

43,5

46,6

44,7

44,3

43,8

8. Wynik

EDPB.

9

-115 137

-3,7

-4,7

-3,4

-2,9

-2,9

9. Odsetki

EDPD.

41

47 948

1,6

2,1

2,2

2,1

2,2

10. Wynik pierwotny

-67 189

-2,2

-2,6

-1,2

-0,8

-0,7

11. Działania jednorazowe

i tymczasowe*

8 330

0,3

0,0

0,0

0,0

0,0

Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych

12. Podatki ogółem

(=12a+12b+12c)

656 093

21,3

22,4

22,2

22,3

22,3

12a. Od produkcji i

importu

D.2

420 580

13,7

15,0

14,4

14,4

14,2

12b. Od dochodów,

majątku

D.5

234 958

7,6

7,4

7,8

7,9

8,1

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Kod

ESA

2022

mln PLN

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

2025

% PKB

2026

% PKB

12c. Od kapitału

D.91

555

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

13. Składki na

ubezpieczenie społeczne

D.61

420 535

13,7

13,7

13,9

13,9

13,9

14. Dochody z własności

D.4

15. Pozostałe

16. Dochody ogółem

TR

Obciążenia fiskalne

(D.2+D.5+D.61+D.91D.995)

31 622

1,0

1,0

0,8

0,7

0,6

116 782

3,8

4,7

4,4

4,5

4,0

1 225 032

39,8

41,8

41,3

41,4

40,8

1 072 646

34,8

35,9

35,9

36,1

36,0

Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych

17. Koszty pracy + zużycie

pośrednie

D1+P2

17a. Koszty pracy

D.1

299 702

17b. Zużycie pośrednie

P.2

193 554

18. Transfery socjalne

525 729

Z tego zasiłki dla

bezrobotnych

493 256

16,0

16,1

16,2

16,0

15,8

9,7

9,8

9,9

9,7

9,6

6,3

6,3

6,3

6,2

6,2

17,1

17,2

17,4

17,9

18,1

2 588

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

18a. Transfery socjalne w

naturze dostarczane przez

producentów rynkowych

D.6311

D.6312

1

D.6313

1

54 640

1,8

1,8

1,8

2,0

2,2

18b. Transfery socjalne inne

niż w naturze

D.62

471 089

15,3

15,4

15,6

15,9

15,9

19. Odsetki

EDP

D.41

47 948

1,6

2,1

2,2

2,1

2,2

20. Subsydia

D.3

26 579

0,9

2,9

0,8

0,4

0,4

21. Nakłady brutto na

środki trwałe

P.51

124 029

4,0

4,2

4,2

4,2

4,3

22. Transfery kapitałowe

D.9

50 946

1,4

1,4

1,3

0,9

0,8

71 682

2,6

2,7

2,6

2,8

2,2

23. Pozostałe

24. Wydatki ogółem

TE

1 340 169

43,5

46,6

44,7

44,3

43,8

p.m. spożycie publiczne

(nominalnie)

P.3

549 687

17,9

17,9

17,9

17,8

17,7

* W 2022 roku uwzględniono wpływy z tytułu sprzedaży dodatkowych praw do emisji CO2 w wysokości 8,3 mld zł.

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

2022

mln PLN

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

2025

% PKB

2026

% PKB

1. Dochody ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

1 273 868

41,4

40,3

41,7

41,3

40,8

2. Wydatki ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

-

-

-

-

-

-

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

2022

mln PLN

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

2025

% PKB

2026

% PKB

1. Wydatki na programy UE

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

30 701

1,0

1,8

1,7

1,7

1,3

1a. w tym wydatki inwestycyjne

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

23 789

0,8

1,1

1,0

1,1

0,9

2. Cykliczne wydatki związane ze

świadczeniami dla

bezrobotnych*

120

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

-48 836

-1,6

1,5

-0,4

0,1

0,0

-

-

-

-

-

-

3. Efekt zmian systemowych

w obszarze dochodów

4. Zwiększenie dochodów

z bezpośrednim przeznaczeniem

na sfinansowanie konkretnych

wydatków

* Szacunek cyklicznych wydatków na bezrobocie oparto na wydatkach kod D.62 oraz kod D.63, ujętych w funkcji COFOG

kod 10.5. Obejmują one wydatki związane wyłącznie z ochroną socjalną w formie świadczenia pieniężnego oraz rzeczowego

wypłacanego gospodarstwom domowym. Jest to zgodne z analitycznym podejściem zastosowanym w Programie konwergencji

z 2022 roku (por. s. 40).

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Tabela 18. Wydatki według funkcji

kod

COFOG

2021

1. Działalność ogólnopaństwowa

1

4,1

2. Obrona narodowa

2

1,6

3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny

3

2,2

4. Sprawy gospodarcze

4

6,0

5. Ochrona środowiska

5

0,6

6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna

6

0,5

7. Ochrona zdrowia

7

5,8

8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia

8

1,2

9. Edukacja

9

4,9

10. Ochrona socjalna

10

17,3

11. Wydatki ogółem

TE

44,1

% PKB

2026*

43,8

* Dezagregacja wydatków według funkcji jest elementem procesu budżetowego.

Źródło: Eurostat, Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Tabela 19. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Przepływy kasowe z pożyczek z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (% PKB)

2020

2021

2022

2023

2024

2025 2026

Rozdysponowanie pożyczek z Instrumentu

Spłaty pożyczek

Wydatki finansowane pożyczkami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024

2025 2026

Koszty pracy D.1

Zużycie pośrednie P.2

Transfery socjalne D.62+D.632

Odsetki D.41

Subsydia, płatne D.3

Transfery bieżące D.7

WYDATKI BIEŻĄCE OGÓŁEM

Nakłady brutto na środki trwałe P.51g

Transfery kapitałowe D.9

WYDATKI KAPITAŁOWE OGÓŁEM

-

-

-

0,0

0,2

0,0

0,2

0,0

0,2

0,0

0,0

Inne koszty finansowane pożyczkami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024 2025 2026

Zmniejszenie dochodów podatkowych

Inne koszty ze skutkiem dla dochodów

Transakcje finansowe

-

-

-

-

-

-

-

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

Aneks tabelaryczny

Tabela 20. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Dochody z dotacji z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (% PKB)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Dochody z dotacji uwzględnione w prognozie

dochodów

Kasowe rozdysponowanie dotacji

z Instrumentu

Wydatki finansowane dotacjami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024

2025 2026

Koszty pracy D.1

Zużycie pośrednie P.2

Transfery socjalne D.62+D.632

Odsetki D.41

Subsydia, płatne D.3

Transfery bieżące D.7

WYDATKI BIEŻĄCE OGÓŁEM

Nakłady brutto na środki trwałe P.

Transfery kapitałowe D.9

WYDATKI KAPITAŁOWE OGÓŁEM

-

-

0,0

-

0,3

0,4

0,3

0,5

0,3

0,6

0,1

0,2

Inne koszty finansowane dotacjami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024 2025 2026

Zmniejszenie dochodów podatkowych

Inne koszty ze skutkiem dla dochodów

Transakcje finansowe

-

-

-

-

-

-

-

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2023

CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa

wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Wieloletni

Plan Finansowy Państwa na lata 2023-2026 (dalej jako „WPFP 2023-2026”) określa cele wraz

z miernikami stopnia ich realizacji, w układzie obejmującym główne funkcje państwa27.

Funkcje państwa obejmują podstawowe obszary działań właściwych dla poszczególnych polityk

państwa. Wyznaczone dla poszczególnych funkcji cele dotyczą perspektywy przewidzianej dla WPFP,

tj. lat 2023-2026 i wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe oraz kluczowe kierunki polityki

społeczno-gospodarczej, które zostały zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz unijnych

dokumentach strategiczno-programowych. Cele wraz z miernikami dla poszczególnych funkcji zostały

określone przez ministrów wiodących w ich realizacji28.

Odniesienie dla celów WPFP 2023-2026 stanowi przede wszystkim główna strategia rozwoju,

określająca podstawowe ramy programowe dla polityki rozwoju, tj. uwarunkowania, cele i kierunki

rozwoju kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, którą jest

Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)29 (dalej jako„

Strategia”)30.

Transformację gospodarki polskiej realizowaną w ramach Strategii wspiera, zatwierdzony przez KE i

Radę UE w czerwcu 2022 r., a przyjęty przez Radę Ministrów w kwietniu 2021 r. Krajowy Plan

Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej jako „KPO”). Stanowi on kompleksowy program

określający cele do osiągnięcia w latach 2021-2026 związane z odbudową i tworzeniem odporności

społeczno-gospodarczej Polski po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19 oraz realizuje służące

temu reformy i inwestycje. Realizacja KPO posłuży promowaniu spójności gospodarczej, społecznej i

terytorialnej poprzez zwiększenie odporności, gotowości na wypadek sytuacji kryzysowych, zdolności

dostosowawczych i potencjału wzrostu gospodarczego, łagodzeniu społecznych i gospodarczych

skutków kryzysu, wspieraniu zielonej transformacji, przyczynianiu się do realizacji unijnych celów

w zakresie klimatu oraz transformacji cyfrowej.

Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji

zaprezentowano w odniesieniu do struktury celów szczegółowych i przyporządkowanych im obszarów

Strategii. Głównym celem Strategii jest: Tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców

Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym,

środowiskowym i terytorialnym, natomiast celami szczegółowymi i przyporządkowanymi im

obszarami są

Niniejsza część dokumentu stanowi aktualizację (wynikającą z przedłużenia perspektywy WPFP o kolejny rok,

zgodnie z ustawowo określoną długością horyzontu tego Planu) dokumentu Wieloletni Plan Finansowy Państwa

na lata 2022-2025 (przyjętego przez Radę Ministrów w kwietniu 2022 r.).

27

Dysponenci właściwi dla definiowania celów i mierników na poziomie funkcji państwa zostali wskazani

w katalogu opublikowanym na stronie https://www.gov.pl/web/finanse/2023-rok-bz.

28

Przyjęta uchwałą nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz

Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) (M.P. poz. 260).

29

System planowania strategicznego uzupełnia m.in. 8 zintegrowanych strategii rozwoju, które uszczegóławiają

Strategię i służą realizacji założeń w obszarach priorytetowych: Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego

2030; Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030; Krajowa Strategia

Rozwoju Regionalnego 2030; Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa 2030; Strategia

Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 roku; Polityka Energetyczna Polski do 2040; Polityka

Ekologiczna Państwa 2030 - Strategia rozwoju w obszarze środowiska i gospodarki wodnej; Strategia

Produktywności 2030.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Cel szczegółowy I: Trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość

organizacyjną

(obszary: Reindustrializacja, Rozwój innowacyjnych firm, Małe i średnie przedsiębiorstwa, Kapitał dla

rozwoju, Ekspansja zagraniczna)

Cel szczegółowy II: Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony

(obszary: Spójność społeczna, Rozwój zrównoważony terytorialnie)

Cel szczegółowy III: Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu

i gospodarczemu

(obszary: Prawo w służbie obywatelom i gospodarce, Instytucje prorozwojowe i strategiczne

zarządzanie rozwojem, E-państwo, Finanse publiczne, Efektywność wykorzystania środków UE).

Strategia wyszczególnia ponadto 6 obszarów wpływających na osiągnięcie celów określonych w jej

ramach, którymi są: Kapitał ludzki i społeczny, Cyfryzacja, Transport, Energia, Środowisko,

Bezpieczeństwo narodowe.

Zawarta w Strategii wizja rozwojowa proponuje model oparty na rozwoju zrównoważonym. Wskazuje,

iż polska gospodarka potrzebuje nowych impulsów rozwojowych, które zapewnią stabilny wzrost

konkurencyjności w oparciu o inne niż dotychczas czynniki rozwojowe. Niezbędne jest m.in.

zwiększenie roli wiedzy i technologii wytwarzanej w kraju, rozwój i dalsza ekspansja polskich

podmiotów gospodarczych, budowa systemu oszczędności oraz podwyższenie jakości funkcjonowania

instytucji i ich interakcji ze społeczeństwem31.

Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju obejmuje zadania, których realizacja zapewnia osiągnięcie

celów: stabilny i zrównoważony rozwój polskiej gospodarki oraz zwiększenie stopnia zaawansowania

technologicznego polskiej gospodarki. Zadania państwa w tym obszarze są zorientowane przede

wszystkim na wsparcie wzrostu konkurencyjności, wydajności i innowacyjności gospodarki – dąży się

do tworzenia optymalnych warunków prawnych i organizacyjnych dla jej rozwoju, w tym dla

funkcjonowania przedsiębiorstw (m.in. MSP). Wdrażane są inicjatywy, których celem jest m.in.

zwiększenie dostępu przedsiębiorców do kapitału, pobudzanie innowacyjności, konkurencyjności i

przedsiębiorczości, jak też zapewnienie warunków do tworzenia nowych miejsc pracy. W ramach

funkcji podejmowane są również czynności mające na celu wzmocnienie pozytywnego wizerunku

Polski za granicą oraz polskich interesów gospodarczych, zrównoważenie wymiany oraz wzrost

polskiego eksportu.

Dla pomiaru stopnia osiągania pierwszego z ww. celów funkcji 6. przyjęto miernik: PKB per capita

(w relacji do UE-27) (w %), dla którego w latach 2023-2026 przewiduje się wzrost z poziomu nie mniej

niż 75% w 2023 r. do poziomu nie mniej niż 78% w 2026 r. (w 2024 r. i 2025 r. odpowiednio – nie

mniej niż 76% i nie mniej niż 77%). Miernik określony dla drugiego celu funkcji: udział eksportu

wyrobów wysokiej techniki w eksporcie ogółem (w %) powinien kształtować się na poziomie nie mniej

niż 8% w 2023 r., nie mniej niż 9% w 2024 r. oraz na poziomie nie mniejszym niż 10% w latach 20252026.

Wzmacnianiu konkurencyjności polskiej gospodarki, między innymi w kontekście jej potencjału

innowacyjnego, ma służyć także realizacja zadań ujętych w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka,

w ramach której realizowane są przedsięwzięcia z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej oraz

innowacyjnej państwa. Celem określonym dla funkcji jest podniesienie poziomu wyników badań

naukowych. W ramach tej funkcji wspierane są działania mające na celu utrzymanie potencjału

naukowego polskich jednostek naukowych oraz efektywne prowadzenie badań naukowych i prac

rozwojowych. Finansowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury badawczej

nauki polskiej, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury informacyjnej

i informatycznej nauki polskiej oraz inwestycje budowlane i zakupy aparatury naukowo-badawczej.

Funkcja obejmuje swym zakresem działania badawczo-rozwojowe (B+R) oraz stwarzanie warunków

31

Strategia, str. 6.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

dla lepszej współpracy nauki z biznesem, sprzyjającej rozwojowi innowacyjnych firm i komercjalizacji

badań naukowych.

Ważny element wsparcia stanowią także inicjatywy mające za przedmiot współpracę naukową

z zagranicą. Realizowane są działania służące efektywności i jakości kształcenia oraz dostępności

międzynarodowych programów kształcenia, rozwijania kompetencji naukowych w kluczowych

dziedzinach dla gospodarki przyszłości.

Stopień osiągnięcia celu zostanie zmierzony miernikami

⎯

liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS (w szt.). Na rok 2023

przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika na poziomie 53 500 szt. i jego stopniowy wzrost aż

do 56 500 szt. w roku 2026 (w 2024 r. i 2025 r. uzyskane zostaną odpowiednio wartości: 54 500 szt.

oraz 55 500 szt.),

⎯

liczba patentów międzynarodowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Europejskim

Urzędzie Patentowym (EPO) i w Urzędzie Patentowym Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej

(USPTO) oraz liczba patentów krajowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Urzędzie

Patentowym RP (w szt.); przewiduje się zwiększanie wartości tego miernika w latach 2023-2026 (w

roku 2023: 280 EPO i 460 USPTO oraz 3 300 UPRP, w roku 2024: 300 EPO i 480 USPTO oraz 3 400

UPRP, w roku 2025: 320 EPO i 500 USPTO oraz 3 500 UPRP, a w roku 2026: 340 EPO, 520 USPTO,

3 600 UPRP).

Dla funkcji 15. Polityka zagraniczna określono dwa cele : wzmocnienie wizerunku Polski na arenie

międzynarodowej w obszarach priorytetowych między innymi z zakresu dyplomacji publicznej

i kulturalnej oraz dyplomacja w służbie RP 32. Głównym zadaniem związanym z tą funkcją są działania

związane z prowadzeniem skutecznej polityki zagranicznej w wymiarze dwustronnym i wielostronnym,

zadania z zakresu polityki bezpieczeństwa, w tym realizowane na forum organizacji

międzynarodowych, tworzących system bezpieczeństwa europejskiego, euroatlantyckiego i globalnego,

zadania związane z aktywnością wspomagającą rozwój gospodarki, innowacji i technologii, współpracą

rozwojową i wspieraniem demokracji i praw człowieka, a także działania ukierunkowane na właściwe

reprezentowanie i ochronę interesów Polski i Polaków za granicą oraz obsługę cudzoziemców przez

urzędy konsularne. W ramach funkcji realizowane są również działania na rzecz wspierania Polonii

i Polaków oraz osób prawnych za granicą. Działania dyplomacji służą również kreowaniu pozytywnego

wizerunku i wzmocnieniu konkurencyjności Polski na arenie międzynarodowej. W tym obszarze

realizowane są przedsięwzięcia o charakterze promocyjnym i informacyjnym, w tym - wspieranie

promocji polskiej gospodarki, promocja kultury i dziedzictwa narodowego, promocja polskich

kandydatów na ważne stanowiska w międzynarodowych instytucjach, rozwój współpracy z partnerami

zagranicznymi w zakresie kształcenia dyplomatów, a także działania nakierowane na budowę

wizerunku Polski jako atrakcyjnego, bezpiecznego i otwartego kierunku turystycznego oraz jako

skutecznego kraju - donatora pomocy rozwojowej i humanitarnej. Podejmowane są starania na rzecz

zagwarantowania istotnej roli i wpływu Polski na funkcjonowanie i plany działania Unii Europejskiej

i organizacji międzynarodowych.

Stopień osiągnięcia celu funkcji 15. zostanie zmierzony miernikami

⎯

ocena wizerunku Polski w mediach zagranicznych (ocena w skali: zdecydowanie negatywny,

raczej negatywny, neutralny, raczej pozytywny, zdecydowanie pozytywny), która w latach 2023-2026

ukształtuje się na poziomie „neutralny”,

⎯

ocena realizacji Założeń Polskiej Polityki Zagranicznej (ZPPZ) (ocena w skali: 5 – bardzo

dobra, 4 – dobra, 3 – dostateczna, 2 – niedostateczna). Przewiduje się, iż wynik w latach 2023-2026

ukształtuje się na poziomie oceny 4 – dobra.

Konkurencyjność kraju oparta na stabilnych i trwałych podstawach wymaga włączenia w procesy

Starania te wpisują się w zasady „Polska aktywnym graczem o kształt UE” oraz „Polska silna współpracą”,

(Strategia, str. 31), a jednocześnie w cel dotyczący obszaru Bezpieczeństwo narodowe (Strategia, str. 272).

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

rozwojowe wszystkich grup społecznych i wszystkich terytoriów 33 . Obszar dotyczący poprawy

spójności społecznej i terytorialnej kraju, w zakresie funkcji 17. Kształtowanie rozwoju regionalnego

kraju, obejmuje tworzenie odpowiednich warunków wspierających procesy rozwojowe,

ukierunkowane na efektywne wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych

potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju w horyzoncie długookresowym (przy

jednoczesnym włączaniu w te procesy również podmiotów o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu

rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem zidentyfikowanych barier

rozwojowych). Celem określonym dla funkcji jest efektywne wykorzystanie przez Polskę środków

bezzwrotnej pomocy zagranicznej w ramach programów zarządzanych lub koordynowanych przez

ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Stopień realizacji tego celu zostanie

odzwierciedlony w postaci pomiaru

⎯

wartości środków certyfikowanych i zakontraktowanych w ramach perspektywy finansowej

2014-2020 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na program (w %). Wartość środków

certyfikowanych powinna wynieść 96% w 2023 roku i 100% w 2024 roku. Natomiast wartość środków

zakontraktowanych powinna osiągnąć 100% w 2023 roku34,

⎯

wartości środków zakontraktowanych w programach 2021-2027 do wartości alokacji wkładu

pomocy zagranicznej w tych programach (w %), która w 2023 r. powinna wynieść 14% i wzrastać

w latach kolejnych do wartości: 29% (w 2024 r.), 55% (w 2025 r.) oraz 72% (w 2026 r.).

Działania służące wzmacnianiu konkurencyjności gospodarczej i zrównoważonego terytorialnie

rozwoju realizowane są również w ramach funkcji 21. Polityka rolna i rybacka, której celem jest

poprawa warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwój obszarów wiejskich, zwiększenie

konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej oraz poprawa stanu środowiska naturalnego.

W ramach funkcji realizowane są zadania związane ze wspieraniem gospodarstw rolnych za pomocą

odpowiednio zaprojektowanych instrumentów w ramach systemu płatności bezpośrednich oraz

z postępem biologicznym w produkcji roślinnej i zwierzęcej, ochroną roślin uprawnych, nasiennictwem,

kontrolą upraw na obecność roślin genetycznie zmodyfikowanych, agrochemiczną obsługą rolnictwa,

hodowlą i produkcją zwierzęcą, ochroną zdrowia zwierząt, weterynaryjną ochroną zdrowia publicznego,

nadzorem nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, stabilizacją rynków rolnych

i żywnościowych oraz rozwój obszarów wiejskich. Ponadto wspierane są działania z zakresu

kształtowania ustroju rolnego i gospodarki żywnościowej oraz infrastruktura wsi w kierunku rozwoju

gospodarstw rodzinnych.

Monitorowanie tego obszaru dokonywać się będzie w oparciu o obserwację stopnia wykorzystania

limitów środków na WPR w ramach perspektywy 2014-2020 i 2021-2027 (narastająco) (w %), który

w 2023 r. wyniesie 92,2%, a w następnych latach będzie kształtował się na poziomie 94,8% (2024 r.),

97,6% (2025 r.) do 97,7% (w 2026 r). Stopień realizacji celu będzie ponadto mierzony liczbą projektów

realizowanych z udziałem środków PROW 2014-2020 i PS WPR 2023-2027 w danym roku (w szt.),

która w poszczególnych latach 2023-2026 wyniesie odpowiednio: 230 000 szt., 276 000 szt.,

315 000 szt. oraz 85 000 szt.

W ramach funkcji realizowane są także zadania dotyczące rybactwa związane z tworzeniem

odpowiednich warunków dla rozwoju rybactwa śródlądowego, rybołówstwa morskiego (w tym także

racjonalne gospodarowanie żywymi zasobami), przetwórstwa rybnego, ochrony środowiska,

przestrzegania przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej. Celem funkcji jest tworzenie i utrzymanie

konkurencyjnego, nowoczesnego i dynamicznego sektora rybackiego. Dla monitorowania tego celu

działalności państwa określono wskaźnik wielkość produkcji akwakultury (w tonach), który w latach

Strategia, str. 6.

Po 2024 r. nie wykazuje się planowanych wartości miernika dotyczących certyfikacji dla programów 20142020, ze względu na zakończenie ich realizacji. Jednocześnie, po roku 2023 nie planuje się wartości miernika

dotyczącego kontraktacji dla programów z perspektywy 2014-2020, ze względu na końcowy etap realizacji tych

programów nowe umowy już nie będą podpisywane (w 2023 r. wartość tego miernika zostanie wykonana na

poziomie maksymalnym).

33

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

2023-2026 będzie wzrastać z 43 000 ton w 2023 r. do 48 000 ton w 2026 r. (w latach 2024 i 2025

osiągnie wartość odpowiednio: 44 500 ton i 46 000 ton).

W tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście

spójności w wymiarze społecznym wpisują się odpowiednie działania przeciwdziałające ubóstwu

i wykluczeniu społecznemu Polaków oraz wyrównujące szanse różnych grup społecznych.

Działania władz publicznych podejmowane na rzecz umacniania kapitału ludzkiego dotyczą realizacji

działań w ramach polityki prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa i rodzicielstwa – w zakresie

funkcji 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny, której celami są m.in. systemowe

wsparcie rodzin oraz osób będących w trudnej sytuacji życiowej, a także systemowe wsparcie rodzin

w realizacji funkcji wychowawczej i edukacyjnej. W tym zakresie – wychodząc naprzeciw wyzwaniom

wynikającym z trendów demograficznych – szczególne wsparcie i opieka państwa będzie zapewniona

osobom i rodzinom wychowującym dzieci. Podstawowym i najważniejszym narzędziem polityki

rodzinnej jest Program Rodzina 500+ 35 , którego celem jest częściowe pokrycie wydatków rodzin

związanych z wychowywaniem dzieci poprzez wypłatę miesięcznego świadczenia wychowawczego

w kwocie 500 zł na każde dziecko. Świadczenie w takiej samej wysokości przysługuje również na dzieci

umieszczone w rodzinnych formach pieczy zastępczej oraz w placówkach opiekuńczowychowawczych. Programem objętych zostało 6,6 mln dzieci, a docelowo może to być 6,8 mln dzieci.

Obok działań realizowanych w ramach Programu Rodzina 500+ funkcjonuje również system świadczeń

rodzinnych. Pomoc dla rodzin wykracza poza wymiar finansowy – zakłada również rozwój usług opieki

nad małymi dziećmi, sprzyjających godzeniu życia zawodowego i rodzinnego. Podejmowane działania

służą wzrostowi dostępności miejsc opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat poprzez tworzenie nowych

miejsc opieki lub obniżenie kosztów funkcjonowania miejsc już istniejących, przekładających się na

obniżenie opłat ponoszonych przez rodziców (Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi

w wieku do lat 3 „MALUCH+”)36. Od kwietnia 2022 r. obowiązuje dofinansowanie do opłaty za pobyt

dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna w wysokości maksymalnie 400 zł

miesięcznie na dziecko, które nie jest objęte rodzinnym kapitałem opiekuńczym. Ponadto, od 2022 r.

wprowadzono nowe świadczenie (rodzinny kapitał opiekuńczy) dla rodziców, drugich i kolejnych dzieci

w wieku 12-36 miesięcy wynoszące łącznie 12 tys. zł wypłacane w kwotach po 1.000 lub 500 zł

miesięcznie. Inną formą wsparcia rodzin z dziećmi na utrzymaniu, adresowaną wyłącznie do rodzin

wielodzietnych, jest Karta Dużej Rodziny. Jest to dokument uprawniający rodziny wielodzietne do

zniżek (ulg) w dostępie do dóbr i usług oferowanych przez podmioty, które przystąpiły do uczestnictwa

w tym programie.

Stopień osiągnięcia poszczególnych celów funkcji będzie monitorowany za pomocą mierników

(odpowiednio dla pierwszego i drugiego celu funkcji)

⎯ wysokość wydatków budżetu państwa na dziecko w wieku do ukończenia 24 roku życia (w zł),

która w latach 2023-2026 wyniesie odpowiednio: 1 684 zł (2023 r.), 1 864 zł (2024 r.), 1 978 zł

(2025 r.) oraz 2 013 zł (w 2026 r.),

⎯ wysokość wydatków budżetu państwa na świadczenie wychowawcze, świadczenie "Dobry Start",

dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego

opiekuna oraz rodzinny kapitał opiekuńczy w przeliczeniu na dziecko w wieku do 18 roku życia

(w zł), który w latach 2023-2026 kształtować się będzie na poziomie: 6 387 zł.

Ważny wymiar polityki publicznej w zakresie tej funkcji dotyczy wspierania osób potrzebujących,

w tym osób niepełnosprawnych i ich integracji społecznej, a także kobiet w ciąży i rodzin w zakresie

dostępu do instrumentów polityki na rzecz rodziny, które realizowane jest poprzez Program

kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem”. W ramach ww. działań realizowany będzie także

Program wspierający asystentów rodziny, na który w roku 2023 przewidziano 30 mln zł. Państwo będzie

35

Od maja 2022 r. pełną obsługę świadczeń z Programu Rodzina 500+ przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Od 2023 r. program „MALUCH+” realizowany jest ze środków Programu Fundusze Europejskie dla Rozwoju

Społecznego 2021-2027 (FERS) wraz ze współfinansowaniem krajowym oraz ze środków KPO.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

również kontynuować zadania w sferze inwestycji w kapitał ludzki i społeczny oraz aktywnych form

integracji społecznej.

Dodatkowo w ramach wzmocnienia systemu pieczy zastępczej w roku 2023 planowane jest ogłoszenie

rządowego programu wspierającego jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedzialne za organizację

ww. systemu. Na realizację tego programu zabezpieczono 40 mln zł.

Ponadto, w ramach funkcji państwa 13., państwo będzie podejmowało działania w celu ochrony

aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością

zawodową. Skalę tej ochrony będzie odzwierciedlała relacja – stosunek liczby osób objętych

ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku

produkcyjnym, który ukształtuje się w latach 2023-2026 odpowiednio na poziomie 0,74.

Działalność państwa w zakresie wspierania mieszkalnictwa ujęta została w funkcji 7. Gospodarka

przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo. Polityka państwa w ramach funkcji obejmuje realizację

rządowych programów polityki mieszkaniowej umożliwiających wsparcie nowych inwestycji

w budownictwie mieszkaniowym oraz inwestycji zapobiegających degradacji fizycznej istniejącego

zasobu, jak również innych ustawowo określonych zobowiązań w zakresie finansowania

mieszkalnictwa. Realizowane są również działania zmierzające do poprawy stanu technicznego

istniejących zasobów, ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć mających na celu poprawę

efektywności energetycznej. W zakres funkcji wchodzą ponadto zadania związane

z zagospodarowaniem przestrzennym, geodezją i kartografią, systemem informacji przestrzennej,

polityką miejską i rewitalizacją, gospodarką nieruchomościami oraz nadzorem architektonicznobudowlanym. Celem określonym dla tej funkcji jest poprawa stanu zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych37, natomiast pomiar jego realizacji odbywa się za pomocą miernika: liczba mieszkań

przypadająca na 1000 mieszkańców (w szt.). Planuje się, że wartość miernika będzie wzrastać

i wyniesie w latach 2023-2026 odpowiednio: 418,6 szt., 423,6 szt., 428,9 szt. i 433,7 szt.

Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności gospodarki

w oparciu o wydajność i innowacyjność wymaga odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego

i społecznego na rzecz zwiększenia zatrudnienia i zapewnienia wysokiej jakości miejsc pracy. Działania

służące poprawie sytuacji na rynku pracy (a tym samym warunków bytowych Polaków), również

poprzez pełniejsze wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich prowadzone są w ramach funkcji 14.

Rynek pracy, której pierwszym z celów jest: zwiększanie zatrudnienia. Miernikiem określonym dla

tego obszaru jest wskaźnik zatrudnienia w wieku 20–64 lata (w %), dla którego założono wielkość

76,7% w 2023 r., 77,2% w 2024 r., 77,8% w 2025 r. oraz 78,0% w 2026 r.

Władze publiczne będą ponadto podejmować działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i warunków

pracy, zmierzające do rozwoju kultury bezpieczeństwa i związanego z tym podniesienia poziomu

bezpieczeństwa i higieny pracy oraz do znaczącego ograniczenia liczby osób zatrudnionych

w warunkach narażenia na czynniki niebezpieczne, szkodliwe i uciążliwe. Działania te mają

przyczyniać się do systematycznego obniżenia liczby wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz

wynikających z tego strat ekonomicznych i społecznych. Zdefiniowano dla tego celu miernik: wskaźnik

wypadkowości (liczba niemianowana), który będzie się sukcesywnie obniżać z wartości 5,93

w 2023 r.38, i 5,41 w latach 2024-2026.

Jednym z kluczowych czynników konkurencyjności, a jednocześnie podstawowym wyznacznikiem

możliwości korzystania w pełni ze swobód demokratycznych i praw obywatelskich, jest jakość

funkcjonowania państwa39. Ważnym wymogiem dla zapewnienia nowoczesnego państwa jest sprawnie

37

W Strategii zaprezentowano projekty strategiczne przewidziane do przygotowania i realizacji do roku 2020,

w tym Narodowy Program Mieszkaniowy z horyzontem czasowym do 2030 roku, którego jednym

z najważniejszych celów jest zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie

lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych.

38

W 2021 r. wskaźnik wypadkowości osiągnął wartość 4,75 (wg raportu Głównego Urzędu Statystycznego

„Wypadki przy pracy w 2021 r.”). Rzeczywista wartość wskaźnika za 2023 rok będzie znana 30.11.2024 r.

39

Strategia, str. 164.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

działająca administracja, rozumiana jako sieć instytucji powiązanych systemem informacyjnym

państwa, realizująca ideę otwartej administracji publicznej, wspierająca obywateli (w tym

przedsiębiorców) i świadcząca wysokiej jakości usługi, z wykorzystaniem nowoczesnych technologii

informacyjnych40.

Sprawy z zakresu administracji publicznej i informatyzacji, objęte są funkcją 16. Sprawy

obywatelskie, której celem m.in. jest: zapewnienie przysługujących praw obywatelskich przez organy

administracji publicznej oraz poprawa obsługi administracyjnej obywatela.

W zakresie realizacji ww. celu dla funkcji przewiduje się – wpisujący się w budowę społeczeństwa

informacyjnego – stopniowy wzrost odsetka osób korzystających ze stron internetowych lub aplikacji

jednostek administracji publicznej w ciągu ostatnich 12 miesięcy z 56,00% w roku 2023 do 57,5%

w roku 2026 (w 2024 r. i 2025 r. będzie to wartość odpowiednio 56,5% i 57,00%).

W ramach funkcji rozbudowywana jest brama do informacji i e-usług – gov.pl, prowadzone są działania

zmierzające do powstania nowych e-usług, podniesienia poziomu dojrzałości już dostępnych usług

i zapewnienia ich dostępności dla wszystkich obywateli. Rozwój publicznych usług cyfrowych

administracji publicznej umożliwia dalsze zwiększanie wydajności działania administracji publicznej

i podnoszenie poziomu satysfakcji obywateli.

Cel funkcji w odniesieniu do spraw administracji publicznej ma być osiągany w szczególności poprzez

działania ukierunkowane na rzecz współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz

przedsięwzięcia stanowiące o jakości usług świadczonych przez administrację na rzecz obywateli.

W tym obszarze będą podejmowane inicjatywy na rzecz uproszczenia prawa zapewniającego lepsze

warunki dla działalności gospodarczej i realizacji potrzeb obywateli oraz skutecznych instytucji

publicznych, dostępnych dla obywateli oraz przedsiębiorców. Podejmowane będą działania służące

wzmacnianiu zdolności instytucjonalnych, poprawie skuteczności administracji publicznej oraz

poprawie jakości usług publicznych, np. dzięki wprowadzeniu powszechnego systemu monitorowania

wykonywania usług publicznych i wdrożeniu rozwiązań poprawiających efektywność zarządzania

usługami dziedzinowymi w obszarach istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej

w jednostkach samorządu terytorialnego. Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik

liczba skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowań prowadzonych przez organy administracji

publicznej, które są skierowane do sądów administracyjnych (w szt.). Planowana wartość miernika

w poszczególnych latach w okresie 2023-2026 określona została na poziomie 14 000 szt.

Najważniejszym celem w obszarze sądownictwa powszechnego, a zarazem głównym celem funkcji 18.

Sprawiedliwość, jest zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu i rozpatrzenia

spraw w rozsądnym terminie przez właściwe, niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy. Powyższy cel

jest równoważny z dążeniem do jak najpełniejszej realizacji postulatu zapewnienia powszechnego

dostępu do sądu rozumianego zarówno jako „fizyczna” dostępność sądu, osiągana m.in. poprzez

działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia zrównoważonej i wydajnej struktury jednostek

organizacyjnych sądownictwa na obszarze całego kraju, jak również dostępność w aspekcie

finansowym, tj. poziom opłat sądowych, który nie będzie stanowił bariery dochodzenia własnych praw

przed sądem z uwagi na sytuację materialną obywateli. Jednocześnie zapewnienie prawa do sądu wiąże

się nierozerwalnie z aspektem czasowym, tj. możliwością rozstrzygania sporów przed sądem

w możliwie krótkich terminach oraz wysoką jakością orzecznictwa. Do monitorowania stopnia

realizacji powyższego celu na poziomie funkcji służyć mają mierniki

⎯ odsetek obywateli pozytywnie oceniających funkcjonowanie sądów (w %), który w roku 2023

wyniesie 32%, natomiast w latach 2024-2026 wyniesie 33 %,

⎯ odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (w relacji do liczby spraw

rozpatrywanych przez sądy) (w %) – wskaźnik ten będzie kształtować się w latach 2023-2026

na poziomie 0,040%.

40

Strategia, str. 182.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

System finansów publicznych jest podstawowym instrumentem zaspokajania ważnych potrzeb

społecznych oraz tworzenia fundamentów trwałego i zrównoważonego rozwoju społecznogospodarczego. Warunkiem koniecznym dla sprawnego funkcjonowania państwa jest zapewnienie

stabilności systemu finansów publicznych41.

Celem funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa i mieniem państwowym jest w związku z tym

zapewnienie stabilności finansów publicznych, przy wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego.

Oznacza to konieczność przestrzegania krajowych i unijnych przepisów zapewniających zachowanie

stabilności finansów publicznych. Przewidują one ograniczenia polityki budżetowej wynikające m.in.

ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji

rządowych i samorządowych. Stopień realizacji celu będzie monitorowany poprzez wskaźnik relacji

kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej w relacji do PKB (w %) 42 . Wartość miernika

w roku 2023 wynosi 39,7% PKB43 (w odniesieniu do kwoty wydatków na kolejne lata – por. Część I.

Program konwergencji, rozdz. II.4).

Kapitał ludzki jako krytyczny czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, wraz z postępującymi

procesami demograficznymi oraz wyzwaniami o charakterze globalnym, nabierać będzie jeszcze

większego znaczenia dla uzyskania przewag konkurencyjnych w globalnej gospodarce. Lepiej

wykształcone społeczeństwo to większe szanse na znalezienie dobrej pracy, a także wszechstronny

rozwój44. Poprawie jakości kapitału ludzkiego i społecznego sprzyjać zatem będą działania państwa

realizowane w ramach funkcji 3. Edukacja, wychowanie i opieka, której celem jest podnoszenie

jakości i efektywności kształcenia i wychowania. Funkcja ta obejmuje zadania państwa w zakresie

kształcenia, wychowania i opieki, które dotyczą: wychowania przedszkolnego, kształcenia

ogólnokształcącego i zawodowego, w tym specjalnego we wszystkich typach szkół, jak również

określania programów, podręczników i środków dydaktycznych nauczania, systemu egzaminów

zewnętrznych, organizowania pomocy stypendialnej dla uczniów, zatrudniania nauczycieli, ich awansu

zawodowego i wynagradzania. W obszarze tym ujęte są także działania dotyczące spraw młodzieży, jak

również związane z koordynacją polityki uczenia się przez całe życie oraz Zintegrowanego Systemu

Kwalifikacji.

Realizowane zadania służą zwiększeniu dostępności wysokiej jakości wychowania przedszkolnego,

zapewnieniu powszechnego dostępu do nauki, podwyższeniu jakości wykształcenia i kwalifikacji

zawodowych społeczeństwa, jak również wspieraniu funkcji wychowawczej, opiekuńczej

i profilaktycznej realizowanej przez szkoły i inne placówki oraz wyrównywaniu szans edukacyjnych

dzieci i młodzieży.

Do monitorowania ww. celu funkcji zastosowano następujące mierniki

⎯ liczba osób, które zdały egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie lub egzamin zawodowy

w stosunku do liczby osób, które przystąpiły do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje

w zawodzie lub egzaminu zawodowego (w %), wielkość ta powinna w poszczególnych latach

planowania (2023-2026) utrzymać się na poziomie 72%,

⎯ liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych,

którzy zdali egzamin maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych

i ponadpodstawowych, którzy przystąpili do egzaminu maturalnego (w %) – wartość miernika

w okresie poszczególnych lat planowania (2023-2026) powinna wynieść 82%,

⎯ odsetek dzieci w wieku 3–5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym (w %) wyniesie 91%

Strategia, str. 184.

Na podstawie kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej wylicza się coroczny nieprzekraczalny limit

wydatkowy, określony w ustawie budżetowej na dany rok. Na rok 2023 limit zapisany w ustawie wynosi

1.004.425.693 tys. zł.

41

42

43

bez uwzględnienia klauzuli inwestycyjnej - por. Część I. Program konwergencji, rozdz. V.

44

Strategia, str. 206.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

w latach 2023-2024 i wzrośnie do 92% w latach 2025-2026.

Obszar wpływający na jakość kapitału ludzkiego i społecznego ujęty w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe

i nauka to rozwój szkolnictwa wyższego, którego dotyczy kolejny z celów funkcji – podniesienie

poziomu jakości kształcenia. W ramach tego obszaru finansowane są inicjatywy związane z polityką

szkolnictwa wyższego państwa, w tym – działania mające na celu usprawnienie funkcjonowania

systemu szkolnictwa wyższego oraz zwiększenie stopnia jego umiędzynarodowienia w Polsce.

Realizowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury szkolnictwa wyższego, w tym

inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury w zakresie działalności dydaktycznej

oraz infrastruktury socjalnej dla studentów. Wspierane są również działania służące wzmacnianiu

i rozwojowi potencjału dydaktycznego szkolnictwa wyższego oraz promocji szkolnictwa wyższego.

Stopień osiągnięcia ww. celu funkcji 10. – wyznaczonego w zakresie szkolnictwa wyższego – zostanie

zmierzony liczbą aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie zawodowo

pracujących ogółem (w %). W latach 2023-2026 przewiduje się zwiększenie wartości tego miernika

z poziomu 37,6% w 2023 r., do poziomu 38,5% w 2026 r. (w latach 2024 i 2025 wyniesie ona

odpowiednio 37,9% oraz 38,2%).

Jednym z istotnych wymiarów rozwoju kapitału ludzkiego jest stan zdrowia i dostęp do usług z zakresu

opieki zdrowotnej. Dobry stan zdrowia obywateli i całego społeczeństwa jest istotną determinantą

wzrostu gospodarczego, a interwencje w dziedzinie zdrowia są kluczowe w ograniczaniu ryzyka

ubóstwa z powodu dezaktywacji zawodowej wynikającej z przyczyn zdrowotnych 45 . Działalności

państwa ujętej w obszarze funkcji 20. Zdrowie został przypisany cel: zwiększenie bezpieczeństwa

zdrowotnego społeczeństwa poprzez zapewnienie trwałego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej,

ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń ratujących życie.

Ponadto finansowane będą wieloletnie programy związane z rozwojem medycyny transplantacyjnej czy

zwalczaniem chorób nowotworowych oraz chorób układu krążenia oraz inne programy polityki

zdrowotnej. Natomiast ocena celowości inwestycji dokonywana przez Ministra Zdrowia pozwoli na

rozwój infrastruktury w ochronie zdrowia zgodny z mapami potrzeb zdrowotnych oraz priorytetami dla

regionalnej polityki zdrowotnej.

Realizowane będą również działania w zakresie kształtowania zdrowego stylu życia poprzez

profilaktykę oraz promocję zdrowia, a także edukację zdrowotną.

Stopień osiągnięcia celu funkcji będzie monitorowany za pomocą trzech mierników

⎯ liczba świadczeniobiorców objętych koordynowaną opieką onkologiczną (w osobach), która

w okresie planowania WPFP 2023-2026 wyniesie odpowiednio: 35 000 (2023 r.), 37 000 (2024 r.),

39 000 (2025 r.), 41 000 (2026 r.),

⎯ liczba jednostek KKCz (Koncentratu Krwinek Czerwonych) wydanych do lecznictwa (w szt.)

w latach 2023-2026 będzie wynosiła ok. 1 100 000 szt. w każdym roku,

⎯ liczba przeprowadzonych postępowań rejestracyjnych w zakresie produktów leczniczych,

wyrobów medycznych i produktów biobójczych (w szt.), których przewiduje się zrealizować

54 460 szt. w roku 2023, a w kolejnych latach: 55 565 szt. (2024 r.), 55 480 szt. (2025 r.) oraz

55 470 szt. (2026 r.).

Działania państwa realizowane w obszarze sportu w ramach funkcji 8. Kultura fizyczna należy

traktować przede wszystkim jako szeroko rozumianą profilaktykę zdrowia oraz sprzyjanie postawom

prospołecznym. Działania prowadzone w ramach funkcji mają służyć zwiększeniu poziomu aktywności

fizycznej społeczeństwa, bezpośrednio wpływają na liczbę osób podejmujących aktywność fizyczną,

jak również na poziom ich sprawności fizycznej, co ma istotne znaczenie w odniesieniu do ogólnego

stanu zdrowia społeczeństwa. Wskazuje się przy tym na istotną rolę zwiększania poziomu aktywności

fizycznej społeczeństwa w umacnianiu kapitału społecznego oraz w profilaktyce zdrowotnej. Sport

pełni ponadto funkcję wychowawczą, szczególnie w odniesieniu do dzieci i młodzieży szkolnej. Cel dla

45

Strategia, str. 202.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

funkcji będzie monitorowany za pomocą miernika: stosunek liczby uczestników działań związanych

z aktywnością fizyczną, realizowanych przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej,

do ogólnej liczby ludności w Polsce (%). Planowana wartość miernika w 2023 i 2024 r. wyniesie 9,5%

i zwiększy się do 9,75% w latach 2025-2026.

Dla zadań prowadzonych w ramach funkcji 9. Kultura i dziedzictwo narodowe określono cele: rozwój

i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego oraz utrzymanie i pielęgnacja

materialnej substancji sfery kultury.

Inwestowanie w ochronę dziedzictwa, rozwój i modernizację infrastruktury kultury oraz edukację

kulturalną - kształcenie odbiorcy i jego kulturowych kompetencji służyć ma budowaniu tożsamości,

szacunku do tradycji, poczuciu przynależności do wspólnoty i jej historii, kreatywności,

innowacyjności, otwartości i tolerancyjności. Istotne jest również wspieranie instytucji kultury, których

wieloletnia działalność i tradycja mają szczególne znaczenie dla celów polityki państwa w obszarze

kultury, i których dorobek jest ważnym elementem budowania tożsamości kulturowej Polaków oraz

narzędziem promocji Polski w świecie. Kluczowe znaczenie ma również wypracowanie systemu

wspierania rozwoju sektorów kreatywnych w Polsce – stworzenie warunków dla rozwoju tych sektorów,

które wpłynie na rozwój całego ekosystemu wspierania kultury. Ważne jest także kontynuowanie

zwiększania dostępu do instytucji i dzieł kultury, w tym likwidacja „białych plam” w dostępie do

kultury.

Pomiar celów funkcji będzie oparty na dwóch miernikach (odpowiednio dla poszczególnych celów)

⎯ widzowie i słuchacze w teatrach i instytucjach muzycznych, otrzymujących dotację podmiotową

na 1000 osób w danym roku – planowana wartość miernika w latach 2023-2026 wyniesie

odpowiednio 59 osób (2023 r.), 57 osób (2024 r.), 56 osób (2025 r.), 54 osoby (2026 r.),

⎯ liczba nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów służących

kulturze w danym roku w jednostkach podległych i nadzorowanych przez Ministerstwo Kultury

i Dziedzictwa Narodowego (w szt.) – przewiduje się, iż wartość ta wyniesie 139 szt. w 2023 r.,

142 szt. w 2024 r., 180 szt. w 2025 r. oraz 68 szt. w 2026 r.

Na konkurencyjność Polski i jej regionów mają wpływ działania służące spójności terytorialnej kraju,

a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania potencjału gospodarczego, realizowane

w ramach funkcji 19. Transport i infrastruktura transportowa, w zakresie głównych rodzajów

transportu, w tym przede wszystkim transportu drogowego, kolejowego, morskiego, śródlądowego, jak

też lotniczego, a także – intermodalnego. Działania realizowane w obszarze transportu wzmacniają

spójność terytorialną kraju (tworząc zarazem warunki dla pełnego wykorzystania potencjału

gospodarczego) oraz zrównoważony międzygałęziowo rozwój transportu, przy jednoczesnej poprawie

stanu bezpieczeństwa w transporcie. W zakresie transportu morskiego funkcja obejmuje

przedsięwzięcia na rzecz wzmocnienia pozycji polskich portów morskich, stanowiących połączenie

transportu lądowego z morskim.

Celami funkcji (i ich miernikami) są

⎯ zapewnienie stabilnego finansowania dla utrzymania spójnej, nowoczesnej i bezpiecznej sieci

dróg krajowych (miernik: długość przebudowanych dróg krajowych (km), dla którego planowane

wartości w poszczególnych latach 2023-2026 wyniosą odpowiednio: 72 km (w 2023 r.), 183 km (w

2024 r.), 343 km (w 2025 r.) oraz 321 km (w 2026 r.),

⎯ zwiększenie dostępności i poprawa jakości transportu kolejowego (miernik: udział długości

eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej długości eksploatowanych

linii kolejowych (w %), dla którego planowane wartości wynoszą: 87% w 2023 r. oraz b.d. w latach

2024-2026),

⎯ poprawa konkurencyjności polskich portów (miernik: poziom zmian wielkości przeładunków

towarów w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (w %) wyniesie 105%

w latach 2023-2026).

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Dążenie do osiągnięcia powyższych celów wpisuje się w realizację Strategii w obszarze pn. Transport46.

Efektem ww. działań ma być zbudowanie wielogałęziowej, zintegrowanej i uzupełniającej się sieci

transportowej (kolej, drogi, sieci aglomeracyjne, sieci żeglugi śródlądowej i morskiej, porty lotnicze).

Środowisko przyrodnicze jest kapitałem naturalnym, którego zasoby warunkują rozwój gospodarczy

(możliwości inwestycyjne) i społeczny (zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych). Działania

państwa w tym obszarze dotyczą zarządzania środowiskiem na rzecz zachowania podstawowych

zasobów, takich jak: potencjał energetyczny, zasoby wody, powietrze atmosferyczne, warunki

klimatyczne, zasoby przestrzeni i krajobrazów oraz związana z nimi różnorodność biologiczna (zasoby

siedlisk, gatunków i genów), gleby i zasoby geologiczne oraz użytki pozaekonomiczne środowiska 47.

Realizacja tych działań została ujęta w zakresie funkcji 12. Środowisko, dla której jednym z celów jest

ochrona środowiska poprzez utrzymanie bądź poprawę stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz

gatunków fauny i flory. Działania w omawianym zakresie zmierzają do zrównoważonego

gospodarowania zasobami środowiska oraz adaptacji do zmian klimatu. Zrównoważone

gospodarowanie zasobami środowiska to m.in. zachowanie bądź poprawa stanu siedlisk przyrodniczych

oraz gatunków flory i fauny. Zadania te realizują parki narodowe będące najważniejszymi formami

ochrony przyrody w Polsce. Ich działania są realizowane na podstawie zadań ochronnych (dokument

krótkookresowy) oraz planów ochrony (dokument długookresowy).

Pomiar celu będzie się odbywał w związku z tym przy pomocy miernika odsetek parków narodowych

posiadających plany ochrony albo zadania ochronne (w %). Wartość tego miernika w latach 20232026 będzie wynosić 100%.

W ramach funkcji realizowane są działania, których celem jest również zmniejszenie liczby stref,

w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza. Realizacja zadania polega na

dążeniu do redukcji liczby stref, w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza dla

pyłu zawieszonego PM10, w tym m.in. poprzez przygotowanie na poziomie krajowym odpowiednich

narzędzi o charakterze legislacyjnym, strategicznym, finansowym oraz edukacyjno-promocyjnym, które

pozwolą na efektywną realizację działań naprawczych, określonych w programach ochrony powietrza

oraz uchwałach antysmogowych. Do pomiaru stopnia realizacji powyższego celu wykorzystany

zostanie miernik: odsetek stref z przekroczeniami poziomów substancji w powietrzu w Polsce (w %),

który w poszczególnych latach 2023-2026 wyniesie odpowiednio 43% (w 2023 r.), 42% (w 2024 r.)

oraz 39,0% (w 2025 r.) i 37% (w 2026 r.).

Ponadto ważną rolę dla funkcji 12. będą pełnić (realizowane w sferze gospodarki wodnej) działania

państwa mające na celu: zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz

ograniczenie negatywnych skutków powodzi i suszy, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu wód

i związanych z nim ekosystemów. Podstawą do realizacji tych działań będą przyjmowane lub

zatwierdzane przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej dokumenty planistyczne oraz

programy kluczowe dla procesu zarządzania zasobami wodnymi, takie jak: harmonogram i program

prac związanych ze sporządzeniem III aktualizacji planów gospodarowania wodami, wstępna ocena

ryzyka powodziowego, mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, przegląd i

aktualizacja programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami

pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu, aktualizacja

krajowego programu ochrony wód morskich, harmonogram i program prac związanych z

przygotowaniem projektu planu przeciwdziałania skutkom suszy oraz plan przeciwdziałania skutkom

suszy.

Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba przyjętych/uzgodnionych/

zatwierdzonych dokumentów planistycznych. Planowana wartość miernika wynosi: 4 szt. w 2023 r.,

i po 1 szt. w latach 2024 r., 2025 r. oraz w 2026 r.

W Strategii wskazuje się, iż podwyższenie konkurencyjności polskiego przemysłu oraz zapewnienie

bezpieczeństwa energetycznego wymaga dywersyfikacji źródeł energii, modernizacji i rozbudowy sieci

46

47

Strategia, str. 233.

Strategia, str. 252.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, gazu i ciepła sieciowego48. Jednym z podstawowych wyzwań

rozwojowych Polski jest zapewnienie gospodarce, instytucjom i obywatelom stabilnych i optymalnie

dostosowanych do potrzeb dostaw energii, po akceptowalnej ekonomicznie cenie49.

W obszar ten wpisują się działania ujęte w ramach funkcji 6. Polityka gospodarcza kraju

korespondujące z kierunkami polityki energetycznej w zakresie zapewnienia rozbudowy infrastruktury

wytwórczej i sieciowej energii elektrycznej. Dla pokrycia rosnącego popytu, w sytuacji planowanych

znaczących wycofań jednostek wytwórczych z systemu elektroenergetycznego oraz konieczności

zbilansowania przyrostu mocy zależnych od warunków atmosferycznych, Polska wprowadziła

mechanizm zdolności wytwórczych – rynek mocy50.

Rynek mocy ma na celu zapewnienie stabilności dostaw energii elektrycznej i elastyczności pracy

systemu elektroenergetycznego i jest głównym narzędziem służącym pokryciu zapotrzebowania na moc

własnymi zasobami. Stanowi on także impuls inwestycyjny dla budowy i modernizacji jednostek

wytwórczych, magazynów energii i DSR51 w celu zapewnienia stabilności dostaw energii elektrycznej.

Dla monitorowania – dotyczącego tych działań – celu funkcji: zapewnienie odpowiedniego wolumenu

mocy pozwalającego na bezpieczne funkcjonowanie systemu elektroenergetycznego przyjęty został

miernik: liczba przeprowadzonych aukcji głównych i aukcji dodatkowych rynku mocy w danym roku

(szt.), który w latach 2023-2026 powinien osiągnąć wartość 5 szt. w każdym roku.

Jednym z zasadniczych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz zrównoważonego społecznego

i ekonomicznego rozwoju kraju jest gwarancja trwałego bezpieczeństwa zewnętrznego

i nienaruszalność granic. Rozpoznawanie, monitorowanie i zapobieganie zagrożeniom, a także

zapewnienie skutecznych mechanizmów reagowania oraz podnoszenie skuteczności służb

państwowych to warunki konieczne do prawidłowego funkcjonowania państwa oraz realizacji jego

celów rozwojowych52. Wskazane wyżej zadania realizowane są w ramach funkcji 11. Bezpieczeństwo

zewnętrzne i nienaruszalność granic, dla której określony został cel: zapewnienie niepodległości

i nienaruszalności terytorialnej RP. Cel funkcji oznaczający również ochronę suwerenności,

niezależności oraz stabilności wewnętrznej państwa realizowany będzie poprzez szereg działań

konsolidujących, integrujących i rozwijających oraz modernizujących system zewnętrznego

bezpieczeństwa państwa. Miernikiem określonym dla celu funkcji jest m.in. relacja wskaźnika

potencjału bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego (wartość niemianowana), określająca

możliwości bojowe Sił Zbrojnych RP na podstawie potencjału bojowego sprzętu wojskowego zdolnego

do wykonywania uderzeń. Prognozuje się, że w latach 2023–2026 relacja ta wyniesie: 1,1 w 2023 r., 1,2

w 2024 r., 1,3 w 2025 r. oraz 1,2 w 2026 r. Wraz z modernizacją armii budowany będzie innowacyjny

potencjał polskiego przemysłu obronnego53.

Zmianie jakościowej w zakresie modernizacji technicznej towarzyszyć będzie sukcesywne zwiększanie

poziomu stanu osobowego Sił Zbrojnych RP. Zakłada się, że Siły Zbrojne RP będą mogły realizować

swoje zadania w prognozowanej perspektywie, jeśli wskaźnik ukompletowania żołnierzami

zawodowymi Sił Zbrojnych RP czasu „P” (stan ewidencyjny żołnierzy zawodowych do liczby

stanowisk etatu czasu „P”) (w %) wynosić będzie w latach 2023-2026 co najmniej 82%. Powyższe

zmiany odbywać się będą przy założeniu równoczesnego podnoszenia poziomu wyszkolenia wojsk oraz

Strategia, str. 246.

Strategia, str. 242.

50

Rynek mocy jest projektem strategicznym w ramach Polityki Energetycznej Polski. Wprowadzenie rynku mocy,

jako rozwiązania pozwalającego na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych w perspektywie średnio

i długoterminowej jest również działaniem w wymiarze bezpieczeństwa energetycznego Krajowego Planu na

rzecz Energii i Klimatu na lata 2021-2030.

51

DSR (ang. Demand Side Response) jest mechanizmem dobrowolnego i czasowego obniżenia przez odbiorców

zużycia energii elektrycznej lub przesunięcie w czasie jej poboru, w zamian za oczekiwane

wynagrodzenie. Rozwiązanie stosuje się, by zabezpieczyć bilans mocy w krajowym systemie

elektroenergetycznym.

52

Strategia, str. 268.

53

Strategia, str. 272.

48

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

rozwoju ich struktur organizacyjnych, a także przy realizacji współpracy obronnej i wypełniania

zobowiązań sojuszniczych naszego kraju wynikających z udziału Polski w UE i w NATO. Istotnym

elementem wpływającym na umacnianie bezpieczeństwa narodowego jest także udział Sił Zbrojnych

RP w międzynarodowych misjach wojskowych, w których średnioroczna liczba żołnierzy

i pracowników skierowanych do Polskich Kontyngentów Wojskowych (w os.) planowana jest w latach

2023-2026 odpowiednio na poziomie: 1 781 os. w 2023 r., 1 738 os. w 2024 r., 1 735 os. w 2025 r. oraz

1 670 os. w 2026 r.

Ważnym warunkiem dla zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa narodowego jest kształtowanie

stabilnego międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa 54 . Działania w ramach tego kierunku

zmierzać będą do zwiększenia efektywności polskiej polityki zagranicznej w ramach NATO,

UE i innych organizacji międzynarodowych, a także budowy silnej pozycji międzynarodowej Polski55.

Wewnętrzne aspekty bezpieczeństwa Polski, a w szczególności przeciwdziałanie zagrożeniu

przestępczością, w tym przestępczością zorganizowaną i gospodarczą, a także zabezpieczenie państwa

w kontekście występowania zagrożeń naturalnych oraz awarii technicznych, jak też innych zdarzeń

związanych z rozwojem cywilizacji, objęte są funkcją 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek

publiczny, której celem jest dalsza poprawa funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego

i porządku publicznego. Realizacja zadań w ramach funkcji ma służyć przede wszystkim zapewnieniu

wysokiego poziomu szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zwiększeniu

sprawności zabezpieczenia terytorium RP i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej56.

W ramach funkcji kontynuowane będą działania Policji mające na celu m.in.: zapobieganie popełnianiu

przestępstw, wykroczeń oraz zjawisk kryminogennych, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie

przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed

bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego,

rozpoznawanie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej w kraju oraz o charakterze

międzynarodowym, przeciwdziałanie i zwalczanie przestępczości gospodarczej oraz wzmocnienie

systemu antyterrorystycznego państwa. Zwalczane będą zorganizowane grupy przestępcze zajmujące

się nielegalną produkcją i przemytem wyrobów tytoniowych. Ponadto, Policja będzie pełniła nadzór nad

szeroko rozumianym bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Prowadzona będzie współpraca z policjami

innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, a także z organami i instytucjami Unii

Europejskiej. Wspierane będą działania ratownicze w sytuacjach zagrożeń kryzysowych, wystąpienia

klęsk żywiołowych lub awarii technicznych oraz w sytuacjach zagrożenia zdrowia lub życia ludzi,

w szczególności: ratownictwie z powietrza, ratownictwie na obszarze wód.

Istotnym obszarem działalności w ramach funkcji będzie ochrona granicy państwowej, będącej

jednocześnie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, przy jednoczesnym sprawnym wykonywaniu

odprawy granicznej. Zwalczane będą przestępstwa i wykroczenia, których ściganie ustalono jako

właściwość Straży Granicznej. Jednym z zadań będzie rozbudowa systemu ochrony granicy państwowej

przy wykorzystywaniu stacjonarnych i mobilnych urządzeń nadzoru oraz utrzymanie sprawności

sprzętu wykorzystywanego do kontroli granicznej. Realizowana będzie polityka migracyjna i azylowa

oraz prowadzone sprawy cudzoziemców (m. in. koordynacja działań dotyczących migracji, ocena

legalności pobytu i zatrudnienia cudzoziemców, pomoc socjalna udzielana cudzoziemcom, jak też

prowadzenie postępowań w sprawach cudzoziemców).

Ważnym obszarem działalności w ramach funkcji pozostaje zapewnienie skutecznego ratownictwa

poprzez rozwój potencjału sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (KSRG) oraz

wdrażanie programu modernizacji służb i rozbudowę sieci KSRG, poprzez włączanie jednostek ochrony

przeciwpożarowej do systemu.

Cel funkcji będzie monitorowany poprzez następujące mierniki

Jest to kierunek interwencji nr 3 w zakresie obszaru Bezpieczeństwo narodowe. Strategia, str. 272.

Strategia, str. 272.

56

Strategia, str. 270.

54

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

⎯ wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem (w %), który w latach 2023-2026 nie powinien być

niższy niż 68%,

⎯ wskaźnik sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego zarządzania granicą i migracjami

(w %), którego wartość w latach 2023-2026 nie będzie niższa niż 88%,

⎯ średni czas oczekiwania na podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu

Ratowniczo-Gaśniczego od momentu przyjęcia zgłoszenia (w minutach i sekundach), który

w latach 2023-2026 powinien wynieść nie dłużej niż 10 minut.

Natomiast w zakresie funkcji 18. Sprawiedliwość państwo, stojąc na straży wolności i praw

obywatelskich, poza zapewnieniem obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu, ma na celu

zapewnienie bezpieczeństwa społecznego poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych

i skazanych na karę pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych. Do monitorowania stopnia

realizacji tego celu będzie wykorzystywany miernik: powrotność do przestępstwa osób prawomocnie

skazanych (w %), który w poszczególnych latach wyniesie: 24,50% (w 2023 r.), 24,20% (w 2024 r.),

24,00% (w 2025 r.), a następnie 23,70% (w 2026 r.). Miernik odnosi się do skuteczności polityki karnej

państwa rozumianej jako całokształt zagadnień związanych z przeciwdziałaniem zjawisku

przestępczości, tj. szeroko rozumianej polityki karnej, kreowanej i realizowanej na wielu poziomach

funkcjonowania państwa, począwszy od ustawodawcy, poprzez Ministerstwo Sprawiedliwości

i nadzorowane przez nie instytucje, organy ścigania, sądy powszechne jako niezależne organy państwa

powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości aż po służby wykonawcze (Służba Więzienna,

kuratela sądowa).

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 28 kwietnia 2023 r.

Poz. 461

UCHWAŁA NR 55

RADY MINISTRÓW

z dnia 25 kwietnia 2023 r.

w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023–2026

Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634,

z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje

Załącznik do uchwały nr 55 Rady Ministrów

Załącznik do uchwały

nr 55 Rady

Ministrów

z dnia 25nrkwietnia

2023Ministrów

r. (M.P. poz. 461)