Uchwała nr 136 Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej 2030

§ 1. Przyjmuje się Krajową Politykę Miejską 2030, stanowiącą załącznik do uchwały.

Załącznik nr 1 – Projekty strategiczne w trakcie realizacji i proponowane do uruchomienia ............ 143

Załącznik nr 2 – Podsumowanie konsultacji publicznych .................................................................... 149

–4–

Poz. 746

Poz. …

1. Wstęp

Krajowa Polityka Miejska 2030 (KPM 2030) jest dokumentem ukierunkowanym na zrównoważony

rozwój miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Koncentruje się na działaniach i instrumentach

zorientowanych terytorialnie, które odpowiadają aktualnym wyzwaniom stojącym przed miastami

oraz miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Polityki publiczne realizowane przez liczne instytucje,

szczególnie rządowe, powinny umożliwiać jak najlepsze wykorzystanie potencjałów oraz przewagę

konkurencyjnych polskich miast dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju przestrzennego oraz

społeczno-gospodarczego.

Na obszarach miejskich zjawiska i problemy o różnym charakterze (gospodarcze, społeczne,

demograficzne, infrastrukturalne, przestrzenne, środowiskowe, kulturowe i inne) przenikają się

i wzajemnie na siebie wpływają, tworząc nie tylko skomplikowaną strukturę, ale także różnorodną

siłę wzajemnych zależności. Logika KPM 2030 formułuje konieczność zerwania z podejściem

wyłącznie sektorowym w prowadzeniu polityk publicznych po to, aby z jednej strony oddać złożoność

i wzajemne powiązania występujących w przestrzeni miejskiej uwarunkowań i problemów, a z drugiej

strony, aby proponować skuteczną odpowiedź na sformułowane wyzwania krajowej polityki

miejskiej.

Kluczowymi podmiotami oraz pierwszoplanowymi adresatami niniejszego dokumentu są instytucje

rządowe odpowiedzialne za programowanie kierunków rozwoju na poziomie krajowym. Natomiast

kluczowymi partnerami w realizacji celów krajowej polityki miejskiej powiązanych z zasadami

rozwoju miejskiego, są przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz podmioty ze

sfery pozarządowej, biznesu, nauki, kultury, organizacji zrzeszających mieszkańców, przedsiębiorców

i innych interesariuszy rozwoju miejskiego.

Krajowa Polityka Miejska 2030 jest zbieżna z horyzontem czasowym kluczowych dokumentów

strategicznych obecnie obowiązujących, szczególnie średniookresowej strategii rozwoju kraju –

Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) przyjętej przez

Radę Ministrów w dniu 14 lutego 2017 r. (SOR). W niej zostały stworzone nowe ramy dla polityki

rozwoju, w tym dla polityki miejskiej, uszczegółowione w 2019 r. przez Krajową Strategię Rozwoju

Regionalnego 2030 (KSRR 2030). KPM 2030 uwzględnia także wyzwania i cele sformułowane na

poziomie międzynarodowym, w tym europejskim, odzwierciedlone w licznych dokumentach, takich

jak: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (Agenda 2030), Nowa Agenda Miejska ONZ, Agenda

Miejska dla UE, Agenda Terytorialna – 2030 Przyszłość dla wszystkich obszarów czy niedawno

zaktualizowana Nowa Karta Lipska – Transformacyjna siła miast na rzecz wspólnego dobra.

2. Krajowa polityka miejska w systemie zarządzania rozwojem kraju

2.1. Rola Krajowej Polityki Miejskiej 2030

Biorąc pod uwagę istniejące deficyty w zakresie prowadzenia polityki miejskiej, należy przyjąć, że

istotną rolą Krajowej Polityki Miejskiej 2030 jest koordynacja polityk sektorowych odnoszących się do

miast i ich obszarów funkcjonalnych. Zatem rolą dokumentu jest inicjacja i integracja działań

podmiotów różnego rodzaju – od krajowego po lokalny – na rzecz realizacji wizji i celów rozwoju

miast i ich obszarów funkcjonalnych (MOF). W tym ujęciu podstawowe aspekty krajowej polityki

miejskiej to











–6–

–5–

Poz. 746

Poz. …

KIERUNKI ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU – realizacja pożądanych kierunków i sposobów

rozwoju miast, określenie wizji ich rozwoju oraz celów do osiągnięcia, które powinny być

realizowane w szerokim dialogu z partnerami publicznymi na wszystkich poziomach zarządzania

krajowym, regionalnym oraz lokalnym wraz z osobami niepublicznymi, których działania są

istotne dla osiągania celów tej polityki.

INTEGRACJA I KOORDYNACJA NA POZIOMIE KRAJOWYM – integracja i ukierunkowanie działań

prowadzonych zarówno w ramach polityki rozwoju i polityk sektorowych, jak i przez inne

podmioty sektora publicznego, których działalność może mieć istotne znaczenie dla osiągnięcia

celów. Tworzy to przestrzeń dla efektywniejszego prowadzenia działań na rzecz rozwoju miast na

poziomie krajowym i do większego współdziałania ze sobą rozproszonych inicjatyw sektorowych,

realizowanych w ramach różnych horyzontalnych polityk publicznych m.in. klimatu, mobilności,

innowacyjności, demografii.

WSPÓŁPRACA I PARTNERSTWO Z SAMORZĄDEM REGIONALNYM I LOKALNYM – wyznaczanie

celów rozwoju dla obszarów miejskich nie oznacza zastępowania roli samorządów. To budowanie

przyjaznego otoczenia i zachęcanie do stosowania przez samorządy rozwiązań zgodnych z celami

i kierunkami ogólnej polityki rozwoju kraju.

KREOWANIE SPRZYJAJĄCEGO OTOCZENIA PRAWNEGO I ORGANIZACYJNEGO – określanie takich

ram prawnych, systemowych i instytucjonalnych, aby miasta były w stanie realizować nakreślone

cele. Polityka miejska ukierunkowuje konieczne zmiany prawne np. dotyczące planowania

przestrzennego, finansów publicznych czy organizacji mobilności miejskiej, jeśli istnieje taka

potrzeba.

KONKRETNE DZIAŁANIA I PROJEKTY – zaplanowanie i realizacja projektów strategicznych

nakierowanych na realizację określonych celów (mechanizm projektowy na bazie doświadczeń

SOR), które będą angażować miasta i inne podmioty, pokazywać pożądany kierunek rozwiązań

oraz testować wybrane działania.

2.2. Polityka miejska w krajowych dokumentach strategicznych

Bazą dla dokumentów strategicznych oraz dla działań polityki rozwoju jest ustawa o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju (uzppr). Nowelizacja uzppr przyjęta w 2020 r. oraz zmiana ustawy o

samorządzie gminnym wprowadziła zintegrowane strategie – lokalną i ponadlokalną. To praktyczne

narzędzia dla miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, które mają wspierać zarządzanie nimi.

Strategie zintegrowane włączają w proces zarządzania danym terytorium, np. miastem lub MOF-em,

zagadnienia planowania przestrzennego. To istotne novum w stosunku do dotychczasowych strategii

i punkt zwrotny w myśleniu o procesach rozwojowych, dla których zarówno punktem wyjścia, jak

i efektem zmian jest właśnie przestrzeń.

Problematyka miejska jest uregulowana fragmentarycznie w różnych ustawach (np. w uzppr, ustawie

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o rewitalizacji, ustawie o związku

metropolitalnym w województwie śląskim). Nie daje to pełnego obrazu przepisów, jakimi powinny

kierować się podmioty zarządzające miastami lub MOF-ami przy planowaniu oraz realizacji działań na

obszarach miejskich. Zakres i różnorodność tych działań są bardzo szerokie i wymagają precyzyjnie

sformułowanych i spójnych przepisów. Polityka miejska – jako jedyna do tej pory polityka

wymieniona w uzppr z nazwy – będzie obecna w tej ustawie do dnia 31 grudnia 2025 r. Po tej dacie

zostanie włączona do katalogu polityk publicznych w uzppr. Do tego czasu zostanie przygotowany

projekt ustawy regulującej możliwie szeroko zagadnienia polityki miejskiej. To wyraźny sygnał jej

wzmocnienia i ułatwienie uwzględnienia w procesie zarządzania miastem lub MOF-em.

W SOR podkreśla się, że jednym z filarów odpowiedzialnego rozwoju jest rozwój społecznie wrażliwy

i terytorialnie zrównoważony, wzmacniający potencjał endogeniczny danego terytorium i oparty na

solidarności społecznej. Z efektów podejmowanych działań powinni korzystać wszyscy obywatele.

–6–

Poz. 746

Poz. …

W dokumencie wskazano na konieczność wdrożenia działań służących pełnemu wykorzystaniu

potencjału miast w ujęciu horyzontalnym oraz terytorialnym na poziomie krajowym, regionalnym

i subregionalnym, obejmujących kwestie istotne z punktu widzenia miasta każdej wielkości. Ponadto

w SOR podkreśla się horyzontalne działania, podejmowane na rzecz wszystkich miast, dotyczące sfery

regulacyjnej, instytucjonalnej i inwestycyjnej. Są one podejmowane w powiązaniu z działaniami

polityki regionalnej oraz ukierunkowanymi terytorialnie instrumentami polityki krajowej

i europejskiej.

Wraz z przyjęciem SOR polityka miejska zyskała dodatkowo na znaczeniu, stając się integralną częścią

polityki rozwoju kraju. Rząd RP pozyskał realne instrumenty wdrożeniowe w postaci projektów

strategicznych skierowanych do miast (np. Pakiet dla miast średnich, Partnerska Inicjatywa Miast,

systemowe wsparcie rewitalizacji) lub o charakterze horyzontalnym, ale dotyczącym zagadnień

szczególnie istotnych dla obszarów miejskich (np. Program „Czyste powietrze”). Dzięki nim polityka

miejska uzyskała szerszy i bardziej konkretny aspekt wdrożeniowy.

Przyjęta w 2019 r. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030 precyzuje zapisy SOR, szczególnie

w kontekście Celu II – Rozwój społecznie wrażliwy i zrównoważony terytorialnie. Celem polityki

regionalnej jest zapewnianie warunków dla zrównoważonego rozwoju kraju oraz zmniejszanie

dysproporcji w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego różnych terytoriów, w szczególności

wspomaganie rozwoju obszarów, które nie mogą w pełni rozwinąć swojego potencjału lub utraciły

funkcje społeczno-gospodarcze. Zgodnie z KSRR 2030 wspieranie ośrodków miejskich służy

budowaniu siły konkurencyjnej regionów. KSRR 2030 zakłada wsparcie rozwoju wszystkich miast, tj.

największych aglomeracji, średnich oraz małych miast powiązanych funkcjonalnie z obszarami

wiejskimi bez względu na ich wielkość, położenie czy pełnione funkcje społeczne, gospodarcze

i administracyjne. KSRR 2030 dostrzega rosnące znaczenie i ważną rolę różnych ośrodków miejskich

w kontekście ich wpływu na rozwój ich otoczenia i powiązanych z nimi funkcjonalnie gmin.

Wzmacnianie miast różnej wielkości i powiązanych z nimi obszarów wiejskich będzie odgrywać

istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym regionów w najbliższych latach.

Zgodnie z zapisami KSRR 2030 miasta średnie, tracące funkcje społeczno-gospodarcze, stanowią

obszar strategicznej interwencji i będą komplementarnie wspierane na poziomie krajowym

i regionalnym. Działania wobec tych obszarów powinny być dostosowane do indywidulanych potrzeb

i potencjałów danego terytorium. Kluczowa jest odbudowa bazy gospodarczej miast średnich

tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz wzmocnienie ich roli jako centrów aktywności

społecznej i gospodarczej. Obok działań ukierunkowanych na problemy i wyzwania miast w granicach

administracyjnych szczególną uwagę poświęca się współpracy z ich otoczeniem i gminami

sąsiadującymi i powiązanymi funkcjonalnie. Rozwijanie silniejszych relacji współpracy w ramach

obszarów funkcjonalnych miast może przynieść lepsze wyniki rozwoju społeczno-gospodarczego dla

nich samych oraz dostarczyć korzyści wszystkim interesariuszom.

Wyróżnienie polityki miejskiej w SOR i KSRR 2030 wskazuje na potrzebę istotnego ujęcia kwestii

miejskich w dokumentach określających prowadzenie polityki rozwoju na poziomie regionalnym.

Dokumenty opracowywane na tym poziomie muszą być zgodne z wyżej wymienionymi dokumentami

i przyczyniać się do realizacji zawartych tam wskazań.

–7–

Poz. 746

Poz. …

3. Kontekst międzynarodowy dla krajowej polityki miejskiej

Działania Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) na rzecz zrównoważonego rozwoju miast

UN-Habitat1 jest organizatorem globalnych debat i konferencji poświęconych wyzwaniom

dotyczącym zrównoważonego rozwoju miast. Nowa Agenda Miejska ONZ2 przedstawia globalną

wizję, cele i priorytety zrównoważonego rozwoju miast na najbliższe 20 lat. Jest to kontynuacja

działań ONZ podjętych w ramach Agendy 2030. Realizacja Nowej Agendy Miejskiej jest wkładem we

wdrażanie miejskiego wymiaru 17 Celów Zrównoważonego Rozwoju, w szczególności Celu 11

dotyczącego uczynienia miast „bezpiecznymi, stabilnymi, zrównoważonymi oraz sprzyjającymi

włączeniu społecznemu”. Nowa Agenda Miejska ONZ wskazuje na potrzebę współpracy między

wszystkimi szczeblami administracji w celu umożliwienia osiągnięcia zrównoważonego,

zintegrowanego rozwoju obszarów miejskich. W dokumencie przedstawiono szereg postulatów w

wymiarach społecznym, gospodarczym i środowiskowym, nad których wdrożeniem członkowie ONZ

zobowiązali się pracować we własnych krajach. Polska uczyniła to, poczynając od 2 kwietnia 2019 r.

przyjęciem przez poszczególnych ministrów polskiego rządu oraz przedstawicieli samorządów

Deklaracji o współpracy na rzecz realizacji krajowej polityki miejskiej oraz Nowej Agendy Miejskiej

ONZ3.

Jednym z narzędzi prowadzenia przez UN-Habitat globalnej dyskusji nad kierunkami rozwoju miast

jest organizowane co dwa lata wydarzenie pn. Światowe Forum Miejskie (World Urban Forum), które

pozwala na systematyczne śledzenie aktualnych trendów i wyzwań oraz ich uwzględnienie w

lokalnych uwarunkowaniach rozwojowych. Dotychczasowe działania naszego kraju w zakresie

realizowania polityki miejskiej zostały docenione przez UN-Habitat i dlatego Polska organizuje XI sesję

Światowego Forum Miejskiego w Katowicach w 2022 r.

Aktywność Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wobec obszarów miejskich

OECD od lat zajmuje się tematyką rozwoju miast w ramach prac Komitetu do spraw polityk rozwoju

regionalnego oraz działającej pod jego auspicjami Grupy roboczej ds. polityk miejskich, tworząc

własne bazy danych, opracowując szereg przeglądów metropolitalnych i miejskich, analiz

tematycznych czy sieci wymiany doświadczeń. W 2011 r. OECD przygotowało Przegląd krajowej

polityki miejskiej OECD. Polska 2011, który zapoczątkował cykl przeglądów miejskich dla innych

krajów. Jako podsumowanie ponad 20 lat prac w tej tematyce w 2019 r. opracowano Zasady OECD

dla polityk miejskich, które zostały przyjęte przez ministrów państw członkowskich UE w marcu 2019 r.

w Atenach. Obecnie OECD przygotowało we współpracy z Polską raport poświęcony kwestiom

powiązań miejsko-wiejskich.

1

W ramach ONZ działa wyspecjalizowana agenda, tj. Program Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich

(United Nations Human Settlements Programme – UN-Habitat), zajmująca się kwestiami urbanizacji i osiedli

ludzkich, w tym promocją zrównoważonego rozwoju ośrodków miejskich.

2

ONZ apeluje o zmianę podejścia w zakresie planowania, projektowania, finansowania i zarządzania w miastach

w dokumencie Nowa Agenda Miejska ONZ, przyjętym podczas ostatniej konferencji Habitat w 2016 r.

3

Ministrowie oraz przedstawiciele samorządów zobowiązali się do wzmocnienia koordynacji i integracji polityk

publicznych i działań skierowanych do obszarów miejskich, w tym działań administracji rządowej i realizacji

projektów strategicznych realizowanych w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, dotyczących

obszarów miejskich lub mających na nie wpływ.

–8–

Poz. 746

Poz. …

Konferencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP) i działania na rzecz miast

Cykliczne konferencje ONZ w sprawie zmian klimatu stanowią największe światowe wydarzenia,

których celem jest wypracowanie wspólnej polityki na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu.

Terytorium szczególnie wrażliwym na skutki zmian klimatu są miasta. Przełomowym wydarzeniem

była konferencja klimatyczna w Paryżu w roku 2015 (COP21). Przyjęte tzw. Porozumienie paryskie4

było pierwszym w historii uniwersalnym, prawnie wiążącym porozumieniem w dziedzinie klimatu.

Podkreślono w nim szczególną rolę miast, w tym zarówno samorządów, jak i społeczności lokalnych

w budowaniu odporności obszarów zurbanizowanych na niekorzystne skutki zmian klimatu

i zmniejszania podatności na zagrożenia związane ze zmianami klimatu. Zasadniczym celem

późniejszej konferencji klimatycznej w Katowicach (COP24) w 2018 r. było przyjęcie decyzji

zapewniającej pełne wdrożenie Porozumienia paryskiego. Tak zwany Pakiet implementacyjny nadaje

Porozumieniu paryskiemu realny kształt, wyznaczając ścieżkę, którą każde z państw zdecyduje się

podążać w zakresie intensyfikacji działań na rzecz ochrony klimatu. Rezultatem ostatniej konferencji

klimatycznej w Glasgow w 2021 r. (COP26) było zobowiązanie podpisane przez wszystkich

sygnatariuszy do stopniowego zmniejszania wykorzystania węgla. Miasta mają istotną rolę do

odegrania w tym procesie.

Rosnące znaczenie polityki miejskiej w Unii Europejskiej

Mimo że Unia Europejska (UE) nie posiada bezpośrednich uprawnień w zakresie polityki miejskiej,

bez wątpienia szereg unijnych inicjatyw wpływa na miasta. Kwestie dotyczące roli obszarów miejskich

na poziomie europejskim pojawiają się w komunikatach Komisji Europejskiej (KE) już od lat 90. Także

ostatnie kilkanaście lat spotkań unijnych ministrów odpowiedzialnych za politykę miejską

zaowocowało wieloma przyjętymi dokumentami5, określającymi wizję, priorytety i ramy dla

tworzenia w państwach członkowskich UE polityk miejskich na rzecz zrównoważonego rozwoju.

Podkreśla się potrzebę wzmocnienia roli miast w kształtowaniu przyszłych polityk UE. Obok obszarów

metropolitalnych, uważanych w Europie za główne filary gospodarcze i siłę napędową tworzenia

nowych miejsc pracy, coraz silniej dostrzega się również istotną rolę oraz potencjał małych i średnich

miast w realizowaniu zrównoważonego rozwoju UE. Wymiar miejski jest także sukcesywnie

wzmacniany przez KE w ramach różnych inicjatyw, także przez propozycje dotyczące pakietu działań

i środków Europejskiego Zielonego Ładu6, mającego na celu przejście ku zrównoważonej, zielonej

transformacji i Europie neutralnej klimatycznie. Jednym z ważnych wydarzeń dla europejskiej polityki

miejskiej było przyjęcie w 2016 r. przez ministrów państw członkowskich UE ds. rozwoju miast tzw.

Paktu amsterdamskiego, będącego odpowiedzią Unii Europejskiej na Cele Zrównoważonego Rozwoju

ONZ. W ramach Paktu amsterdamskiego została ustanowiona Agenda Miejska dla UE, która

oprócz określenia kilkunastu priorytetów dla polityki miejskiej, stworzyła nową, pierwszą tego

rodzaju w Europie, platformę współpracy międzyrządowej w ramach partnerstw tematycznych.

4

Porozumienie paryskie zostało przyjęte przez 195 krajów, na konferencji klimatycznej w Paryżu w 2015 r.

5

Wśród dokumentów przyjętych przez ministrów znalazły się m.in.: Karta lipska na rzecz zrównoważonego

rozwoju miast europejskich, Lipsk, 2007 r.; Deklaracja z Toledo dotycząca rozwoju obszarów miejskich, Toledo

2010 r.; W kierunku europejskiej agendy miejskiej, Ateny, 2014 r.; W kierunku unijnego programu rozwoju

miast, Ryga, 2015 r.; Nowa Karta Lipska – transformacyjna siła miast na rzecz wspólnego dobra, Lipsk, 2021 r.

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów ws. Europejskiego Zielonego Ładu, 11.12.2019 r., (COM(2019) 640 final).

–9–

Poz. 746

Poz. …

Skupiają one podmioty różnego szczebla – od instytucji europejskich, przez rządy państw

członkowskich, po miasta i organizacje miejskie. Ich wspólnym celem jest wypracowanie nowych

rozwiązań i rekomendacji dla poprawy danego obszaru rozwoju miast w aspektach: prawodawstwa,

mechanizmów finansowania i wymiany wiedzy. Uwzględnienie wyników i zaleceń partnerstw

powierza się Komisji Europejskiej przy opracowywaniu lub zmienianiu prawodawstwa, instrumentów

i inicjatyw UE oraz państwom członkowskim przy opracowywaniu krajowych polityk miejskich. W

listopadzie 2021 r. unijni ministrowie przyjęli Deklarację z Lubljany z wieloletnim programem prac,

które urzeczywistniają początek nowego etapu realizacji Agendy Miejskiej dla UE. Dokument

przewiduje konkretne kroki w celu odnowienia Agendy oraz proponuje nowe priorytety polityki

miejskiej.

W kontekście bieżących działań prowadzonych z poziomu UE na rzecz rozwoju obszarów miejskich

należy wskazać na Nową Kartę Lipską7. Podkreśla ona potrzebę poprawy zarządzania i koordynacji

polityk miejskich na wszystkich szczeblach zarządzania oraz transformacji w kierunku miast

sprawiedliwych, zielonych i produktywnych. Wspomniane trzy wymiary mają przyczyniać się do

budowania „miast odpornych”, mogących stawić czoła nadchodzącym wyzwaniom społecznym,

gospodarczym i ekologicznym, gwarantując przy tym wysoką jakość życia. Nowa Karta Lipska

zapewnia ramy realizacyjne niezbędnej transformacji miast i zasady dla polityk miejskich. Przyjęcie

Nowej Karty Lipskiej jest impulsem dla państw członkowskich do tego, aby dokonać przeglądu ich

własnych polityk miejskich i dostosować je do nowych wyzwań i uwarunkowań.

Inicjatywy wspierające rozwój miast w perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 (realizacja

do 2023 r.)

W perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów

miejskich w ramach polityki spójności odbywa się przez realizację zintegrowanych strategii, służących

rozwiązywaniu problemów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Zgodnie z

rozporządzeniem w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) obligatoryjnie co

najmniej 5% wsparcia finansowego przeznaczono na działania z zakresu zrównoważonego rozwoju

obszarów miejskich (art. 7 EFRR8). Wsparcie zintegrowanych działań w obszarach miejskich umożliwił

państwom nowy instrument terytorialny, tj. zintegrowane inwestycje terytorialne. KE wprowadziła

również wsparcie innowacyjnych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich

(art. 8 EFRR9) – Urban Innovative Actions (UIA). W ramach europejskiej współpracy terytorialnej

realizowana jest także kolejna edycja programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej URBACT, który

koncentruje się na wymianie wiedzy i dobrych praktyk między miastami.

Wsparcie miast w perspektywie finansowej 2021–2027

W perspektywie 2021–2027 w ramach funduszy polityki spójności w dalszym ciągu jest wzmacniany

zrównoważony rozwój obszarów miejskich dzięki przeznaczeniu na ten cel co najmniej 8% zasobów

7

Nowa Karta Lipska przyjęta została przez unijnych ministrów do spraw rozwoju miast, w listopadzie 2020 r.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz

wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006.

Jak wyżej.

– 10 –

Poz. 746

Poz. …

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w skali kraju. (art. 11 EFRR/FS 10). Kontynuowana

będzie tym samym realizacja instrumentów terytorialnych, w szczególności kierowanych do miast

i miejskich obszarów funkcjonalnych, takich jak: zintegrowane inwestycje terytorialne, rozwój lokalny

kierowany przez społeczność oraz inne instrumenty terytorialne, utworzone odpowiednio do potrzeb

przez państwa członkowskie. Współpraca między władzami miejskimi będzie kontynuowana w

ramach IV edycji programu URBACT. KE tworzy także nowy instrument pn. Europejska Inicjatywa

Miejska (European Urban Initiative – EUI, art. 12 rozporządzenia EFRR/FS11), zapewniający spójne

wsparcie dla miast w obszarach priorytetowych Agendy Miejskiej dla UE. Celem EUI jest wzmocnienie

zintegrowanego i partycypacyjnego podejścia do zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich oraz

zapewnienie silniejszego powiązania z odpowiednimi politykami UE, w szczególności inwestycjami

w polityce spójności. Jedną z konkluzji raportu Komisji Europejskiej12 jest przekonanie, że miasta są

ważnymi podmiotami, które muszą być zaangażowane w projektowanie i wdrażanie polityk

europejskich, w tym polityki spójności.

4. Charakterystyka miejskiej sieci osadniczej i systemu miast

W określeniu wyzwań krajowej polityki miejskiej jest konieczne uwzględnienie specyfiki miejskiej sieci

osadniczej. Charakterystyka aktualnej, miejskiej sieci osadniczej i systemu miast pozwoli na pełniejszy

obraz procesów urbanizacyjnych w Polsce i lepsze zrozumienie zaproponowanych w KPM 2030 celów

rozwojowych oraz kierunków rozwiązań w kluczowych wyzwaniach dla miast i miejskich obszarów

funkcjonalnych. Struktura funkcjonalna i przestrzenna polskich miast ma wpływ na siłę powiązań

i efektywność przepływów (dóbr, usług, osób, technologii itp.) w skali regionalnej, krajowej oraz

międzynarodowej.

W 2021 r. w Polsce odnotowano łączną liczbę 954 miast. Zajmują one powierzchnię 22,4 tys. km2

(7,2% powierzchni Polski) i zamieszkuje je 22,8 mln ludności (59,8%). Większość miast to ośrodki

małe: poniżej 20 tys. mieszkańców – 737 ośrodków (21,8% ludności miast), w tym poniżej 5 tys. – 372

jednostek (4,6%). Z kolei 37 miast, z których każde ma powyżej 100 tys. mieszkańców, koncentrowało

46,1% populacji miejskiej. Okres po 1989 r. charakteryzuje szybki przyrost liczby miast, ich liczba w

tym czasie zwiększyła się o 134 (rys. 1).

10

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, art. 11 ust. 2.

11

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, art. 12 dotyczący Europejskiej inicjatywy

miejskiej.

Raport Komisji Europejskiej na temat Agendy Miejskiej skierowany do Rady UE, listopad 2017 r. (COM(2017)

657 final).

– 11 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 1. Miasta w Polsce według liczby ludności (2021), aktualnego statusu administracyjno-funkcjonalnego

i okresu nadania praw miejskich

Źródło: na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) i M. Najgrakowskiego (2009),

uzupełnione. Najgrakowski M., 2009, Miasta Polski do początku XXI w., Dokumentacja Geograficzna, 39,

Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa

Poz. 746

– 12 –

Poz. …

Sieć polskich miast na tle Europy charakteryzuje się wysokim stopniem policentryczności, tj. nie ma

silnie dominującej przewagi miasta centralnego nad ośrodkami regionalnymi. Wskutek tego udział

Warszawy w populacji jest stosunkowo niewielki – 7,8% w grupie wszystkich miast oraz 4,7%

populacji całego kraju (tab. 1). Jest to równocześnie jeden z najniższych wyników na kontynencie

europejskim. Ponadto duże miasta (powyżej 200 tys. mieszkańców) są dość równomiernie

rozmieszczone w kraju. Korzystna dla rozwoju regionalnego policentryczność sieci miejskiej wynika z

przeszłości historycznej i kształtowania się ośrodków regionalnych i ponadregionalnych w różnych

częściach państw zaborczych w XIX wieku (np. Gdańsk, Łódź, Poznań, Szczecin), granic państwowych

w okresie międzywojennym (1918–1939), wreszcie intensywnej industrializacji i urbanizacji po

II wojnie światowej (Białystok, Lublin, konurbacja katowicka13).

Tabela 1. Charakterystyka miast w Polsce pod względem pełnionych funkcji i struktury wielkościowej w 2020 r.

Kategoria administracyjnoterytorialna

Pełnione funkcje

w systemie osadniczym

Liczba

miast

Mediana

liczby ludności

(2020, tys.)

Sumaryczna

liczba ludności

(2020)

tys.

%

Stolica kraju (Warszawa)

metropolitalne

1

1 794,2

1 794,2

7,8

Pozostałe stolice

województw

regionalne

i ponadregionalne,

w tym metropolitalne

subregionalne i regionalne

17

296,6

5 916,6

25,8

48

88,9

4 799,9

21,0

lokalne i subregionalne

268

19,0

6 620,2

28,9

Pozostałe gminy miejskie

lokalne

86

9,9

1 094,6

4,8

Pozostałe gminy

miejsko-wiejskie

Ogółem

lokalne

524

3,7

2 679,6

11,7

944

7,4

22 905,1

100,0

Pozostałe miasta na

prawach powiatu

Siedziby powiatów

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych)

Polski system miast ma też zrównoważoną strukturę wielkościową i charakteryzuje się

kilkustopniową hierarchicznością. Trzon stanowią miasta wojewódzkie, pełniące funkcje regionalne

i ponadregionalne, w tym metropolitalne. Według większości klasyfikacji za ukształtowane ośrodki

metropolitalne uważa się miasta mające co najmniej około 400 tys. mieszkańców (według liczby

ludności kolejno jest to: konurbacja katowicka, Warszawa, Kraków, Gdańsk z Gdynią i Sopotem, Łódź,

Wrocław, Poznań, Szczecin ), a niekiedy także Bydgoszcz, Lublin, Białystok, Rzeszów i inne, w tym jako

metropolie potencjalne lub kształtujące się.

Kolejny rodzaj to miasta na prawach powiatu, z reguły liczące co najmniej 100 tys. mieszkańców lub

w większości będące stolicami województw przed rokiem 1999 . Łącznie jest tych miast 48 (bez stolic

13

Nazewnictwo takie jak konurbacja katowicka czy rybnicka na rysunkach i w tekście ma charakter przede

wszystkim informacyjny i poglądowy. W analizie i ilustracji poszczególnych zagadnień konieczne było oparcie

się na jednoznacznej metodologii oraz systematyce miast i obszarów zurbanizowanych, która z jednej strony

uwzględniałaby poprawność koncepcyjno-teoretyczną i metodyczną, a z drugiej – różnice międzyi wewnątrzregionalne. W przypadku Katowic i otoczenia za rdzeń przyjęto 14 miast na prawach powiatu,

w przypadku Rybnika to jednocześnie dodatkowe 3 miasta oraz w przypadku Gdańska – to jeszcze Gdynia i

Sopot.

– 13 –

Poz. 746

Poz. …

województw) i pełnią one na ogół rolę subregionalną lub regionalną. W tym drugim przypadku chodzi

zwłaszcza o miasta liczące co najmniej 100 tys. mieszkańców (np. Bielsko-Biała, Częstochowa, Radom,

Tarnów, Wałbrzych). Część miast na prawach powiatu (w liczbie 19) wchodzi w skład układów

policentrycznych (konurbacje katowicka i rybnicka oraz Trójmiasto).

Miasta pełniące funkcje lokalne i niekiedy subregionalne to 269 stolic powiatów tzw. ziemskich

(oficjalnie taka nazwa była używana w podziale administracyjno-terytorialnym przed rokiem 1975

i w okresie międzywojennym). Spośród omawianych grup miast stanowią one największą część

populacji miejskiej (28,9%). Znajdują się one zazwyczaj w odległości 20–30 km od siebie i odtwarzają

w dużym stopniu jeszcze średniowieczną sieć miejską.

Ostatnią kategorię tworzą pozostałe miasta należące do grupy gmin miejskich (86) oraz

nieskategoryzowane wcześniej części miejskie gmin miejsko-wiejskich (544). Jest to więc ponad

połowa liczby wszystkich miast, ale koncentrują tylko 16,5% ludności miejskiej. Gęstość sieci tych

najmniejszych miast jest korzystna i nie występują duże dysproporcje w rozmieszczeniu w całym

kraju, co ma znaczenie dla rozwoju lokalnego. Generalnie, sieć miast zmniejsza się z południa na

północ i z zachodu na wschód, co wynika z ogólnego rozmieszczenia ludności.

Niekorzystną cechą polskich miast jest dekoncentracja dotychczas zamieszkałej ludności poza

miejskie granice administracyjne. Następuje to w chaotyczny, słabo kontrolowany lub

niekontrolowany sposób, przejawiający się w zjawisku „żywiołowej” suburbanizacji oraz rozlewania

się miast (urban sprawl). Wynika to z chęci poprawy warunków zamieszkania, a także z relatywnie

niższych cen zakupu nieruchomości. Dzieje się to jednak przy dużych zasobach ziemi w samych

miastach (według ostatnich dostępnych szczegółowych danych geodezyjnych z 2014 r. użytki rolne

stanowiły w miastach 921,9 tys. ha, a nieużytki – kolejne 33,7 tys. ha, co stanowiło łącznie 42,7%

powierzchni miast np. w Warszawie było to 23,6%, a w Krakowie – aż 47,3%). Jednak migrująca

ludność na ogół zachowuje silny związek z poprzednią gminą zamieszkania w postaci dojazdów do

pracy i usług (tzw. dzienne systemy miejskie). Specyfiką Polski jest to, że klasyczna suburbanizacja,

polegająca na przenoszeniu się ludności zwłaszcza z centrów miast na przedmieścia, jest powiększana

silnymi, dodatkowymi strumieniami ludności pochodzącej z innych miejsc w kraju, a także w coraz

większym stopniu z zagranicy.

Powyższe rozważanie uprawnia do zwrócenia uwagi na miasta nie tylko w ich granicach

administracyjnych, ale także na miasta z ich najbliższym, najsilniej powiązanym funkcjonalnie

otoczeniem, czyli ze strefami podmiejskimi (miejskie obszary funkcjonalne). W przypadku Polski

o wyraźnie wykształconych strefach tego typu można mówić w przypadku nie tylko największych, ale

także mniejszych miast, niekiedy nawet powiatowych (tzw. gminy obwarzankowe, obszary wiejskie

w gminach miejsko-wiejskich). Przy tym istnieje bardzo wiele różnych delimitacji zasięgów

oddziaływania, najczęściej różniących się wynikami z powodu przyjmowania różnych podejść

metodycznych. Na potrzeby KPM 2030 przyjęto, że analizy diagnostyczno-kartograficzne zostały

wykonane co najmniej dla miast na prawach powiatu (66 miast), przy czym ze względu na

policentryczny charakter liczba ta została zredukowana do 48 (dane dla rdzeni miejskich zostały

zagregowane w trzech przypadkach: konurbacje katowicka i rybnicka oraz Trójmiasto).

Poz. 746

– 14 –

Poz. …

Przyjęto też, że granice stref podmiejskich zostaną wyznaczone w oparciu o podział na gminy. Dla

miast wojewódzkich wykorzystano Delimitację Miejskich Obszarów Funkcjonalnych z 2012 r.14, a dla

miast na prawach powiatu – opracowanie wykonane dla potrzeb projektu ESPON 1.4.3 Study on

urban function15. Przy tak zakreślonych założeniach, w wyznaczonych strefach podmiejskich miast

powiatowych co najmniej miast na prawach powiatu mieszkało 50,7% populacji kraju oraz zajmowały

one 16,0% terytorium Polski (tab. 2).

Tabela 2. Charakterystyka kategorii miejskich obszarów funkcjonalnych (2020)

Kategoria

rdzeń

Warszawa

Ośrodki wojewódzkie

Miasta na prawach

powiatu

Udział w Polsce (%)

Powierzchnia (km2)

Liczba gmin

rdzeń

1

32

33

strefa

podmiejska

49

232

138

2,7

16,9

Liczba ludności (tys.)

51,7

448,7

246,7

strefa

podmiejska

330,2

2 493,1

1 435,9

rdzeń

1 794,2

7 729,1

2 987,4

strefa

podmiejska

1 185,5

4 002,2

1 692,7

2,4

13,6

32,7

18,0

Uwaga: delimitację miejskich obszarów funkcjonalnych przyjęto na podstawie opracowań

(1) Śleszyński P., 2013, Delimitacja Miejskich Obszarów Funkcjonalnych stolic województw, Przegląd

Geograficzny, 85, 2, s. 173–197;

(2) Korcelli P., Degórski M., Drzazga D., Komornicki T., Markowski T., Szlachta J., Węcławowicz G., Zaleski J.,

Zaucha J., 2010, Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Studia

KPZK PAN, 128, Warszawa (mapa Funkcjonalnych Obszarów Miejskich);

(3) Śleszyński P., Nowak M., Legutko-Kobus P., Hołuj A., Lityński P., Jadach-Sepioło A., Blaszke M., 2021,

Suburbanizacja w Polsce jako wyzwanie dla polityki rozwoju, Studia. Cykl Monografii, 11/203, PAN Komitet

Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa, s. 148.

Uwaga do map, na których wyznaczono strefy zewnętrzne dla miast powyżej 35 tys. mieszkańców: przyjęcie

cezury 35 tys. ma charakter porządkujący i wynikało z uwzględnienia miast w zasadzie większych pod względem

liczby ludności niż najmniejsze pod tym względem miasto na prawach powiatu (Sopot; 35,2 tys. mieszkańców.).

Źródło (powierzchnia, ludność): opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych)

Polski system osadniczy jeszcze do niedawna (lata 80. i 90. ubiegłego wieku) był uważany za dojrzały,

tj. stabilny pod względem stanu zaludnienia grup wielkościowych miast. Po roku 2000 dochodzi do

14

Jej wyniki są szczegółowo opisane w pracy: Przemysław Śleszyński, Delimitacja Miejskich Obszarów

Funkcjonalnych stolic województw, Przegląd Geograficzny, 2013, tom 85, zeszyt 2, s. 173–197.

15

Zob. Piotr Korcelli, Marek Degórski, Dominik Drzazga i inni, Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego

Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Studia KPZK PAN, nr 128, Warszawa 2010, s. 127. Aby móc w

syntetyczny i porównywalny sposób przedstawić główne cechy, w tym prawidłowości rozwoju miejskiej sieci

osadniczej i systemu miast Polski, konieczne było oparcie się na jednoznacznej metodologii, która z jednej

strony uwzględniałaby poprawność koncepcyjno-teoretyczną i metodyczną, a z drugiej – różnice międzyi wewnątrzregionalne. Ponieważ nie ma jednej oraz powszechnie uznawanej typologii i delimitacji

podsystemów miast i ich otoczenia, oparto się na klasyfikacjach, które pojawiały się we wcześniejszych

dokumentach strategicznych i są w środowisku naukowo-eksperckim uznawane za swego rodzaju punkt

odniesienia.

– 15 –

Poz. 746

Poz. …

jego coraz silniejszego różnicowania się. Spada liczba ludności w coraz większej liczbie ośrodków

(wyk. 1). W największym stopniu dotyczy to miast na prawach powiatu, czyli m.in. tych, które po

1998 r. przestały być stolicami województw (np. Krosno, Radom, Słupsk). W porównaniu z rokiem

2004, czyli wejściem Polski do Unii Europejskiej, w tej kategorii (miasta na prawach powiatu) do roku

2020 ubyło 219,6 tys. mieszkańców, czyli 6,8%. Nieco mniej dotkliwy spadek dotyczył miast będących

siedzibami starostw powiatowych (-4,9%), a następnie miast obecnie wojewódzkich (-2,5%)

i pozostałych miast, tj. niebędących siedzibami starostwa powiatowego (-1,8%). W tym samym czasie

silnie wzrosły strefy podmiejskie zarówno wokół miast wojewódzkich (średnio o 17,9%), jak też miast

na prawach powiatu (7,9%). W tym czasie typowe obszary wiejskie skurczyły się tylko o 0,7%.

Kategoria miast-rdzeni wojewódzkich jest bardzo niejednorodna pod względem zmian liczby

ludności. W latach 2004–2020 wzrosła liczba ludności w Warszawie (o 6%), Krakowie (o 3%)

i Białymstoku (o 1,6%). Jednak najsilniejszy wzrost wystąpił w Rzeszowie (o 23,7%), głównie wskutek

powiększenia terytorialnego o sąsiadujące gminy. Z podobnych przyczyn nie nastąpił jednak wzrost w

Opolu. Z kolei najbardziej spadła liczba ludności w rdzeniu konurbacji katowickiej (o -9,6%), a także w

Kielcach (o -7,7%), Poznaniu (o -6,8%) i Bydgoszczy (o -6,6%). Natomiast spośród pozostałych

31 miast na prawach powiatu (poza wojewódzkimi rdzeniami) tylko dwa ośrodki odnotowały wzrost

(Siedlce i Suwałki – w granicach 1%). W pozostałych wystąpił spadek, rekordowo w Wałbrzychu

(o -13,8%), i Częstochowie (o -12,3%), a także powyżej 10% – w Chełmie, Jeleniej Górze, Koninie

i Przemyślu.

Jeszcze inaczej wygląda sytuacja, jeśli porównać zmiany w układzie całych MOF-ów. Przyrost wystąpił

zwłaszcza w aglomeracji warszawskiej (11,9%), rzeszowskiej (10,8%), poznańskiej (10,5%),

trójmiejskiej (9,9%), wrocławskiej (9,5%) i krakowskiej (8,4%), a spadek – w aglomeracji łódzkiej

(-7,9%) i konurbacji katowickiej (-7,1%). W MOF-ach miast grodzkich tylko w 10 przypadkach

odnotowano wzrost (najwięcej w Lesznie w wysokości 7,1%), w pozostałych miał miejsce spadek

liczby ludności (najbardziej dotkliwy w przypadku Wałbrzycha (-10,1%). W sumie oznacza to wyraźne

różnicowanie się w zbiorze największych miast.

W rzeczywistości zmiany są jeszcze głębsze, ponieważ duża część faktycznych migracji jest

nierejestrowana. Dotyczy to zarówno przemieszczeń za granicę, jak też wewnątrz kraju. Miasta na

obszarach peryferyjnych wyludniają się w stopniu większym niż wskazuje na to tzw. statystyka

bieżąca, z drugiej strony strefy podmiejskie i kilka najbardziej atrakcyjnych metropolii ma nadwyżkę

ludności w stosunku do oficjalnych danych (np. Warszawa, jak wskazują dane telemetryczne, ponad

200 tys. więcej).

Przedstawione powyżej informacje odnośnie do zachodzących przeobrażeń demograficznych, jakie

zachodziły przed rokiem 2022 w polskich miastach i obszarach je otaczających, ulegają znaczącym

zmianom w wyniku działań zbrojnych podjętych przez Rosję na terenie Ukrainy w lutym 2022 r.

W ciągu miesiąca po rozpoczęciu tych działań na teren Polski przybyło ponad 2 mln uchodźców

i proces ten jest kontynuowany. Z różnych powodów większość tych osób trafia do ośrodków

miejskich. Krótko po rozpoczęciu działań wojennych w Ukrainie ocenia się że np. w Warszawie

przebywa ok 300 tys., a w Krakowie ponad 100 tys. uchodźców. Obecnie jest trudno oszacować skalę,

okres i kierunki migracji obywateli Ukrainy wywołanej działaniami wojennymi.

Napływ uchodźców do Polski (nie tylko ukraińskich) należy rozpatrywać w perspektywie

długookresowej. Zakładając, że populacja ludności ukraińskiej zwiększy się w Polsce, tj. oprócz

– 16 –

Poz. 746

Poz. …

ekonomicznej imigracji (przedwojennej) o różnym statusie okresowości przebywania w Polsce

ocenianej na 1–1,5 mln osób, przybędzie jakaś część aktualnego strumienia uchodźczego (zapewne

liczona co najmniej w setkach tysięcy, a być może w milionach). Oznacza to fundamentalną zmianę

struktury ludnościowej Polski z kraju jednolitego etnicznie (w grupie krajów tej wielkości – najbardziej

jednorodnego etnicznie w Europie i jednego z niewielu na świecie) na kraj ze znaczącą mniejszością

ukraińską (5% – z czasem zapewne więcej udziału w populacji kraju). Sytuacja ta będzie szczególnie

obserwowana w miastach i będzie rodziła różnego rodzaju problemy. Część z nich została

zaanonsowana w tym dokumencie, inne wykraczają poza zakres polityki miejskiej, ale mają istotny

wpływ na charakter miast, tryb życia mieszkańców, atrakcyjność rozwojową itp.

Wykres 1. Zmiany rejestrowanej liczby ludności w kategoriach miejskich obszarów funkcjonalnych i miast

w latach 2004–2020 (w 2009 r. występuje statystyczne zaburzenie trendu w wyniku przeprowadzenia spisu powszechnego

w 2011 r. i aktualizacji danych bilansowych dwa lata wstecz)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych)

5. Wizja i zasady kształtowania rozwoju miejskiego

5.1. Wizja rozwoju polskich miast

Krajowa Polityka Miejska 2030 jest instrumentem prowadzenia polityki rządu RP wobec miast

i miejskich obszarów funkcjonalnych, natomiast rozwój miast wpisuje się w politykę rozwoju kraju,

w tym politykę regionalną. Miasta różnej wielkości i powiązane z nimi funkcjonalnie obszary (w tym

miejskie i wiejskie) odgrywają i będą odgrywać coraz bardziej istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym regionów w najbliższych latach.

Polityka rozwoju miast – obok działań ukierunkowanych na wyzwania i problemy miast w granicach

administracyjnych – powinna coraz wyraźniej dostrzegać korzyści, jakie niesie współpraca

z otoczeniem, czyli gminami sąsiadującymi i powiązanymi funkcjonalnie. Te wzajemne relacje,

– 17 –

Poz. 746

Poz. …

umiejętność rozwiązywania ponadlokalnych problemów i czerpanie obustronnych korzyści stanowić

będzie o przewadze konkurencyjnej obszarów miejskich.

Istotą prowadzenia krajowej polityki miejskiej jest stawianie czoła wyzwaniom rozwojowym oraz

budowanie warunków do wzmacniania zdolności miast i miejskich obszarów funkcjonalnych do

zrównoważonego rozwoju, polepszania jakości życia mieszkańców i budowania odporności na

obserwowane zmiany klimatu.

Oprócz nakreślenia celu nadrzędnego Krajowa Polityka Miejska 2030 przyjmuje sześć celów, które

wpisują się w wizję długofalowego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych



Miasto kompaktowe – oznacza dążenie do rozwoju obszarów miejskich (w zwartości

strukturalnej) w sposób zrównoważony i odpowiedzialny oraz do racjonalnego wykorzystania

przestrzeni i dostępnych zasobów.



Miasto zielone – oznacza przeciwstawianie się pogłębianiu kryzysu klimatycznego,

przeciwdziałanie skutkom zmian klimatu, ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza oraz

odbudowywanie ekosystemów na obszarach miejskich (zwiększanie trenów zieleni oraz

ciągłość ekosystemów przenikających się z obszarami zurbanizowanymi).



Miasto produktywne – oznacza oparcie rozwoju obszarów miejskich na zdywersyfikowanej

gospodarce, która zapewnia mieszkańcom miejsca pracy, tworząc solidną inwestycyjną

podstawę zrównoważonego rozwoju miejskiego.



Miasto cyfrowe – oznacza wykorzystanie procesów transformacji cyfrowej na rzecz

wzmacniania wzajemnych relacji między zarządzającymi obszarem miejskim, mieszkańcami,

organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami, aby efektywnie zarządzać rozwojem

miejskim.



Miasto dostępne – oznacza nie tylko niwelowanie barier przez racjonalne usprawnienia

organizacyjne i funkcjonalne, ale także gwarancję zapewnienia równych szans wszystkim

mieszkańcom i pełnego ich uczestnictwa w życiu społeczności oraz w dostępie do usług

publicznych niezależnie od wielkości i umiejscowienia w strukturze osadniczej.



Miasto sprawne – oznacza zdolność skutecznego zarządzania, efektywnego wykorzystania

zasobów własnych, ale także umiejętność współpracy między wszystkim uczestnikami

procesów rozwoju miejskiego (współpraca partnerska między instytucjami, organizacjami

społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami, i innymi – nie tylko w obrębie miast, ale także

w ich obszarze funkcjonalnym).

Wszystkie cele KPM 2030 są ze sobą powiązane i nie da się w pełni realizować żadnego z nich

z pominięciem pozostałych. Sformułowana poniżej wizja rozwoju polskich miast pokazuje kierunek

rozwoju miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Stanowi ona jednocześnie ważny punkt

odniesienia do kreowania warunków (prawnych, finansowych, organizacyjnych i innych), aby

ułatwiać osiąganie zamierzonych celów.

– 18 –

Poz. 746

Poz. …

Polskie miasta są przyjazne i dostępne dla wszystkich mieszkańców oraz oferują wysoką jakość życia.

W polskich miastach uwzględnia się wpływ przestrzeni na dobrostan i zdrowie mieszkańców, m.in.

dzięki obecności zieleni i dbałości o jakość ekosystemów miejskich. Polskie miasta traktują

priorytetowo niskoemisyjny i bezemisyjny transport zbiorowy oraz ruch niezmotoryzowany,

ograniczają zużycie zasobów, coraz lepiej adaptują się do skutków zmian klimatu i są bardziej

odporne na ich negatywne oddziaływanie, zapewniając wzrost gospodarczy bez odpowiedniego

wzrostu presji na środowisko. Są produktywne i nowoczesne. Jako miejsca atrakcyjne do lokowania

i prowadzenia biznesu – przyciągają przedsiębiorców. Inteligentnie planują swój rozwój,

wykorzystując przy tym potencjał zasobów własnych i technologii cyfrowych. Duże i średnie miasta

są motorami rozwoju przede wszystkim w skali europejskiej, krajowej i regionalnej. Natomiast małe

miasta czerpią korzyści rozwojowe wynikające z partnerskiej współpracy z miastami większymi oraz

otaczającymi je obszarami wiejskimi. Polskie miasta są kompaktowe, a w spójności i harmonii

przestrzennej upatrują szans rozwojowych oraz racjonalizacji kosztów funkcjonowania. Są otwarte

i rozwijają się w sposób zrównoważony w kierunku terytoriów zwartych przestrzennie, są pełne

dobrze zorganizowanych funkcjonalnych i estetycznych przestrzeni publicznych z poszanowaniem

dla wartości zabytków i dziedzictwa kulturowego. Są także sprawnie zarządzane – w sposób

skuteczny, efektywny i partnerski. Wykorzystują zintegrowane działania adresowane do swoich

obszarów funkcjonalnych oraz inicjują partnerską współpracę z sąsiednimi gminami, mieszkańcami,

organizacjami społeczno-gospodarczymi i innymi interesariuszami miejskimi.

Skuteczność realizacji wizji i celów rozwoju miast pokłada się w efektywnych działaniach

i mechanizmach implementacyjnych. Jednak odnosić się one muszą przede wszystkim do

przezwyciężania wyzwań i rozwiązywania problemów uniemożliwiających obszarom miejskim

harmonijny i trwały rozwój.

5.2. Zasady prowadzenia polityki rozwoju miast

W realizacji wizji i celów KPM 2030 obowiązują zasady mające charakter horyzontalny. Mają one

wpływ na sprawność i jakość działań rozwojowych w obszarach miejskich. Polityka miejska jest

realizowana z uwzględnieniem wszystkich zasad polityki regionalnej zawartych w Krajowej Strategii

Rozwoju Regionalnego 2030. W sposób szczególny należy jednak uwzględniać następujące standardy

w działaniu



Kompleksowość i zintegrowanie przy realizacji działań

patrz

na

miasto

terytorialnie

miejskich i w obszarze funkcjonalnym. Zintegrowane

i problemowo oraz działaj kompleksowo

podejście terytorialne w polityce rozwoju miejskiego

w stosunku do obszaru czy problemu,

odnosi się do obszarów funkcjonalnych, a nie tylko

a jeśli cię nie stać na duży zakres

administracyjnych. Oznacza to konieczność realizacji

działania od razu dostosuj swoje plany

przedsięwzięć

w

sposób

skoordynowany,

do skali i możliwości realizacyjnych

komplementarny i umożliwiający synergię. Takie

podejście pozwala na lepsze wykorzystanie ukrytych lub niewłaściwie dotychczas

wykorzystanych, szeroko rozumianych zasobów i specyficznych potencjałów. Tym samym

polityka miejska oddziałuje zarówno na miasta na prawach powiatu, gminy miejskie, jak również

na wchodzące z nimi w interakcje gminy miejsko-wiejskie i wiejskie. Kompleksowość w podejściu

Poz. 746

– 19 –

Poz. …

terytorialnym oznacza takie zaplanowanie działań, aby przyniosły poprawę strukturalną na

obszarze miejskim i powiązanym z nim obszarem funkcjonalnym przy racjonalnym wydatkowaniu

pieniędzy oraz minimalizacji kosztów społecznych

i środowiskowych.

nie

zasklepiaj

powierzchni



Dbałość o zazielenianie obszarów miejskich jest jednym

jeśli naprawdę nie musisz,

postaw na zieleń

z priorytetów, który ma bardzo korzystny wpływ na jakość

życia mieszkańców. Zasada ta dotyczy nie tylko

odpowiedniego gospodarowania błękitno-zieloną infrastrukturą, ale także wiąże się z promocją

proekologicznych postaw społecznych. Każda inwestycja czy pakiet przedsięwzięć na danym

obszarze miejskim powinny być analizowane pod kątem ochrony środowiska przyrodniczego

i zwiększania powierzchni biologicznie czynnej z zielenią dającą cień oraz zielenią wysoką, która

pozytywnie wpływa na odczuwanie skrajnie wysokich temperatur przez mieszkańców miast.

Ponadto uwzględniane powinny być rozwiązania oparte na naturze możliwe do zastosowania od

strony technologicznej, takie jak zielone dachy czy fasady oraz różne formy retencjonowania

wody.



Zasada zapewnienia dostępności jest skierowana do nowych

jeśli coś budujesz/odnawiasz

i modernizowanych inwestycji realizowanych na podstawie

lub organizujesz na nowo –

zasad projektowania uniwersalnego. Jego celem jest

to

rób

to

z

myślą

ułatwienie

życia

każdemu,

szczególnie

osobom

o zapewnieniu dostępności

z niepełnosprawnościami

oraz

osobom

starszym.

Dostępność to także usuwanie istniejących barier przez racjonalne usprawnienia organizacyjne

i funkcjonalne. Należy podkreślić, że wiele rozwiązań technologicznych czy architektonicznych,

które dziś są w powszechnym użyciu, pierwotnie była tworzona z myślą o osobach ze

szczególnymi potrzebami, na przykład autobusy niskopodłogowe, podjazdy, brak progów,

regulowane meble, antypoślizgowe powierzchnie, informacja głosowa. Świadczy to o potrzebie

powszechności udogodnień dla wszystkich mieszkańców.



Upowszechnianie partycypacji społecznej, rozumianej jako

nie tylko informuj i konsultuj,

udział mieszkańców miasta i obszaru funkcjonalnego

ale też włączaj się w działania

w definiowaniu i rozwiązywaniu problemów lokalnych

uzupełniające

do

i podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących społeczności

prowadzonych

inwestycji,

a

także

angażuj

się

w

działania

lokalnej. W tym kontekście partycypację należy przedstawić

i inicjatywy obywatelskie

jako platformę budowania relacji i więzi na poziomie

społeczności lokalnych. Inspirowanie procesu zwiększania

znaczenia partycypacji w procesie decyzyjnym leży po stronie władz. Ważne jest nadanie

właściwej rangi partycypacji i formalne zobowiązanie się władz miejskich do stosowania

partycypacji jako elementu zarządzania miastem. Nastawienie na partycypacyjny sposób

podejmowania decyzji powinno w szerszym zakresie prowadzić także do większego

zaangażowania obywatelskiego w działania na obszarach miejskich.

– 20 –

Poz. 746

Poz. …



Zasada współdziałania i partnerstwa oznacza optymalizację

sprawdź, czy wykonanie

wykorzystania współpracy na rzecz efektywnego i skutecznego

jakiegoś zadania nie byłoby

działania. Działanie w partnerstwie daje większe szanse na

efektywniejsze lub tańsze,

powodzenie w realizacji celów rozwojowych. Partnerstwa mogą

robiąc to we współpracy

być tworzone w różnych konfiguracjach zarówno w zakresie

z innym podmiotem

współpracy międzyszczeblowej administracji publicznej

z organizacjami pozarządowymi, jak również z partnerami prywatnymi, społecznymi

i gospodarczymi, krajowymi i zagranicznymi. Kluczowym wymiarem współpracy w kontekście

tworzenia obszarów powiązań funkcjonalnych oraz kierowania do tych obszarów rozwiązań

wypracowanych systemowo staje się współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego.



Zasada obiegu zamkniętego polega na racjonalnym

zamknij obieg: nie marnuj

wykorzystywaniu dostępnych zasobów w sposób pozwalający na

posiadanych

zasobów,

zaspokajanie przez miasta, nie tylko bieżących potrzeb

pomyśl,

jak

możesz

mieszkańców, lecz także na dążeniu do zapewnienia

wykorzystać je ponownie

bezpiecznego środowiska do życia i rozwoju dla następnych

i lepiej

pokoleń. Zamiast wyrzucać czy utylizować warto wcześniej

podejmować próby naprawienia. Zwykłe zamówienie publiczne zmienione w zielone zamówienia

publiczne – takie inwestycje, choć trudniejsze do przygotowania, zaowocują w dłuższej

perspektywie. Należy wykorzystywać ponownie tereny i infrastrukturę, które utraciły

dotychczasowe funkcje, w szczególności w centrach miast. Jednocześnie należy mieszkańcom

stworzyć warunki, które pozwalają zadbać o posiadane zasoby, oraz dzielić się nimi – przez

wsparcie gospodarki współdzielenia, innowacyjnych przedsiębiorstw czy rzemieślników, którzy

nadadzą codziennym przedmiotom drugie życie.

6. Zakres wyzwań krajowej polityki miejskiej

Zamierzeniem KPM 2030 jest ukierunkowanie na poziomie ogólnopolskim narzędzi i rozwiązań, które

ułatwią samorządom miast oraz miejskich obszarów funkcjonalnych prowadzenie lokalnych

i ponadlokalnych polityk zrównoważonego rozwoju. Postulowane zmiany w przepisach prawnych,

modyfikacje mechanizmów finansowych oraz wsparcie dla transferu wiedzy mają na celu poszerzenie

wachlarza rozwiązań, z których mogą korzystać samorządy.

Aby KPM 2030 mogła odnieść się w uporządkowany sposób do złożonego charakteru problematyki

miejskiej, konieczne okazało się wyselekcjonowanie najbardziej aktualnych i kluczowych wyzwań

obszarów miejskich. Wybrano te, szczególnie istotne dla obecnych potrzeb rozwojowych polskich

miast, mając jednocześnie świadomość, że nie wyczerpują one w pełni wszystkich aspektów ich

funkcjonowania. W diagnozie problemów miast pomocna była analiza danych w różnych przekrojach

terytorialnych, w tym w wymiarze miejskim, która została zaprezentowana w opracowaniu Rozwój

regionalny Polski – raport 2020 sporządzonym przez Główny Urząd Statystyczny na potrzeby

monitorowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego do 2030 roku. Zgodnie z założeniami,

jednym z celów raportu, było przedstawienie diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej miast pod

kątem sformułowania wyzwań w KPM 2030.

Ważną przesłanką, jaka była brana także pod uwagę przy wyborze poszczególnych wyzwań, jest

możliwość istotnego wpływu na rozwiązywanie problemów miast i miejskich obszarów

funkcjonalnych przez działania i instrumenty o charakterze terytorialnym.

– 21 –

Poz. 746

Poz. …

W opracowaniu wyzwań i rozwiązań wykorzystano także efekty prac grup eksperckich prowadzonych

przez Instytut Rozwoju Miast i Regionów, których prace były ukierunkowane na przygotowanie

rekomendacji dla krajowej polityki miejskiej i publicznie zaprezentowane na Kongresie Polityki

Miejskiej w Katowicach, w czerwcu 2021 r. Dodatkowo należy podkreślić, że selekcja wyzwań

opierała się także na hierarchizacji tych zagadnień, które najczęściej były zgłaszane w licznie

prowadzonych dyskusjach i konferencjach poprzedzających pracę nad przygotowaniem KPM 2030,

m.in. w ramach Krajowych Forów Miejskich.

KPM 2030 wyróżnia kluczowe wyzwania dotyczące miast i ich obszarów funkcjonalnych oraz

proponuje priorytetowe kierunki rozwiązań wokół kwestii

problemów suburbanizacji i ładu przestrzennego,

współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych oraz wzmocnienia zdolności rozwojowych

(także przez transformację cyfrową),

 jakości środowiska przyrodniczego w miastach i działań adaptacyjnych wobec zmian klimatu,

 systemów mobilności miejskiej i bezpieczeństwa, zwłaszcza niechronionych uczestników ruchu,

 promocji działań na rzecz podnoszenia kapitału społecznego, ze szczególnym uwzględnieniem

potrzeb mieszkaniowych.

W każdym z przyjętych wyzwań krajowej polityki miejskiej znajdują się elementy diagnozy

i charakterystyki problemu, ponadto w opisie każdego z nich są propozycje rozwiązań ograniczających

skalę wyzwania. KPM 2030 operuje różnymi poziomami szczegółowości rozwiązań. W niektórych

przypadkach są zdefiniowane konkretne artykuły ustaw czy paragrafy rozporządzeń. W innych

przypadkach rozwiązania dotyczą pogłębionych analiz i kierunków prac legislacyjnych celem

wypracowania optymalnych przepisów, które z kolei wymagają szerokiej współpracy z samorządami

i ekspertami podczas całego procesu legislacyjnego.





W każdym z wyzwań, w odniesieniu do rozwiązań lub kierunków rozwiązań, określono ich znaczenie

(wielkość wpływu) względem kategorii wielkościowych miast: duże, średnie, małe. Rozróżnienie

kategorii wielkościowych miast bazuje na ustaleniach zawartych w przyjętych już przez Rząd RP

dokumentach: Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju oraz Krajowej Strategii Rozwoju

Regionalnego 2030. Wdrożenie poszczególnych rozwiązań warunkuje realizację KPM 2030, stąd

został postawiony szczególny nacisk przede wszystkim na instytucje krajowe i realizację określonych

zobowiązań. Instytucje rządowe w swych działaniach będą dążyć do realizacji celów i stawianych

wyzwań w KPM 2030 i wyznaczonych w nich kierunków rozwiązań, przy zachowaniu stabilności

makroekonomicznej. Płaszczyzna współpracy między administracją rządową a samorządem

terytorialnym, w zakresie związanym z rozwojem miast i ich obszarów funkcjonalnych, musi zostać

zdefiniowana tak, aby instytucje rządowe nie wspierały finansowo lub organizacyjnie albo w inny

sposób nie uczestniczyły w działaniach, które w ewidentny sposób stoją w sprzeczności z zasadami

i kierunkami Krajowej Polityki Miejskiej 2030.

Poz. …

– 23 –

Poz. 746

Poz. …

7. Wyzwania Krajowej Polityki Miejskiej 2030

7.1. Wyzwanie I: Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny

7.1.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”

4. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel 13.

Działania w dziedzinie klimatu

5. Europejska Konwencja Krajobrazowa

6. Deklaracja z Davos pt. Ku wysokiej jakości Baukultur dla Europy

Miasta rozwijają się na przestrzeni dziesiątek lat i podlegają różnym przemianom o podłożu

gospodarczym, politycznym, społecznym czy kulturowym. Każdy okres rozwoju inspirowany trendami

i potrzebami rozwojowymi odciska piętno w strukturze przestrzennej miasta, jego układzie

urbanistycznym, lokalnej estetyce przestrzeni czy sposobach użytkowania terenu.

Zagospodarowanie przestrzeni jest procesem, którego efekty powodują trwałe skutki, często trudne

do odwrócenia. Nietrafne decyzje z zakresu zagospodarowania przestrzennego na obszarach miast

prowadzą do dysfunkcji struktur przestrzennych, skutkując często degradacją centrów miast, co jest

szczególnie widoczne w mniejszych miastach. Niedowartościowanie kwestii racjonalnej polityki

przestrzennej na terenie miast sprzyja powstawaniu nowej zabudowy na obszarach podmiejskich,

często chaotycznej, lokalizowanej na obszarach użytkowanych dotychczas na inne cele. Ma to wpływ

na ograniczenie pełnienia dotychczasowych funkcji oraz potrzeb, co przekłada się na tworzenie

nowych problemów w sprawnym i efektywnym zarządzaniu tymi terenami. Należy przy tym

zauważyć, że w granicach administracyjnych miast aż 42% powierzchni geodezyjnej jest

wykorzystywane do produkcji rolnej, w miastach wojewódzkich jest to poziom 32%.

Przyjmowane założenia do sporządzenia planów pozbawione odniesienia do rzeczywistych potrzeb

i niemające racjonalnego uzasadnienia lub wskazywanie do objęcia tymi planami niewielkich

obszarów ograniczają efektywność tych dokumentów i ich oddziaływanie na ład przestrzenny.

Negatywny wpływ na ład przestrzenny mają również możliwości wydawania decyzji o warunkach

zabudowy na realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych planów miejscowych. W efekcie

znaczna część przestrzeni polskich miast stała się konfliktogenna, nieefektywna, o obniżonej

funkcjonalności i spójności, a przez to tracąca swoje walory miastotwórcze. Sytuacja ta skutkuje

powstawaniem niczym nieuzasadnionych kosztów i marnowaniem terenów, które przestają pełnić

swoje dotychczasowe funkcje.

Obecnie około 1/3 powierzchni kraju posiada plany miejscowe, w tym dla miast na prawach powiatu

jest to 50,9% ich powierzchni, dla gmin miejskich 57,2%, a dla gmin miejsko-wiejskich – 27,8%

– 24 –

Poz. 746

Poz. …

(rys. 2)16, ale często charakteryzują się one nadmiernym rozdrobnieniem czy nieadekwatnym do

pełnionej funkcji ograniczeniem powierzchniowym. Charakterystyczne jest również to, że

obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wykazują znaczącą nadpodaż

gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W efekcie pozwala to na zasiedlanie na tych

terenach łącznie ok. 60 mln osób (przy obecnej liczbie ok. 38,2 mln mieszkańców Polski)17. Według

postanowień studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dokumentu

obejmującego obszar całej gminy, którego sporządzenie przez gminy jest obligatoryjne zgodnie z

obowiązującymi przepisami) chłonność terenów, które mogą być wykorzystane pod zabudowę

mieszkaniową, oscyluje w przedziale 130–200 mln osób. Sytuacja ta sprzyja niekorzystnym trendom,

powodując chaotyczną i niespójną zabudowę zarówno na terenach miast, jak też nadmierną

ekspansję inwestycji (szczególnie mieszkaniowych) poza ich granice.

Rysunek 2. Udział powierzchni pokrytej miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w gminach

miejskich i miejsko-wiejskich oraz w strefach podmiejskich miast powyżej 35 tys. mieszkańców w 2020 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz GUS (badanie PZP-1

„Lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”)

Według danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz Głównego Urzędu Statystycznego, skutki

finansowe uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzonych na

podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. przedstawiały się

16

Bardziej szczegółowe informacje na temat obszarowego rozkładu obowiązywania planów miejscowych, na

podstawie obecnie obowiązujących rozwiązań legislacyjnych, przedstawione w Wyzwaniu II Niwelowanie

procesów chaotycznej suburbanizacji.

Adam Kowalewski, Tadeusz Markowski, Przemysław Śleszyński (red.), Studia nad chaosem przestrzennym,

Studia KPZK PAN, nr 182, t. 1–3, Warszawa 2018.

– 25 –

Poz. 746

Poz. …

następująco: w gminach miejskich i miejsko-wiejskich uzyskane do końca 2020 r. dochody wyniosły

21,9 mld zł, a wydatki – 37,6 mld zł, a zatem bilans finansowy jest ujemny na poziomie -15,7 mld zł.

Planowanie przestrzenne powinno kształtować zmiany w użytkowaniu terenów i ich

zagospodarowaniu przez transparentne podejmowanie decyzji z uwzględnieniem przyszłych potrzeb

mieszkańców i wizji rozwoju gmin. Jednak często władze nie podejmują wysiłków na rzecz

opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decydują się na lokalizowanie

inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw.

wuzetek). W latach 2003–2020 w Polsce wydano 2,6 mln takich decyzji, zwłaszcza w strefach

podmiejskich miast (rys. 3). W zgodnej opinii ekspertów branżowych, w największym stopniu

przyczyniają się one do wzrostu chaosu przestrzennego.

Rysunek 3. Liczba wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w gminach

miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich w latach 2003–2020 w przeliczeniu na zameldowaną

populację

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz GUS (badanie PZP-1

„Lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”)

Niekorzystne efekty nadużywania decyzji o warunkach zabudowy często są potęgowane

niewłaściwym interpretowaniem pojęcia „dobre sąsiedztwo”. Dodatkowo stosowana w orzecznictwie

doktryna o „wolności zabudowy” traktuje prawo zabudowy jako naturalny element prawa własności,

– 26 –

Poz. 746

Poz. …

co znacząco utrudnia prowadzenie efektywnego procesu zagospodarowania przestrzennego.

Interpretacja pojęcia „wolności zabudowy” jest dokonywana w oderwaniu od rozumienia pojęcia

„interesu publicznego”. Niedookreślenie prawa własności w legislacji regulującej gospodarkę

przestrzenną sprawia, że w sytuacji sporów rozstrzyganych przez sądy administracyjne, pojęcie to jest

interpretowane w sposób niekorzystny w odniesieniu do potrzeb kształtowania ładu przestrzennego.

Obecne zasady określania przez gminy wysokości podatku gruntowego, tj. od ich sposobu oznaczenia

w ewidencji gruntów i budynków, a nie od ich przeznaczenia w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego, sprzyjają obniżaniu jakości, spójności i efektywności

zagospodarowania przestrzennego. Przyczyniają się to do spekulacyjnych zachowań właścicieli

gruntów, zwiększają obciążenia finansowe strony publicznej, a pośrednio również strony społecznej.

W krajach, w których przykłada się istotną wagę do prowadzenia zrównoważonej polityki rozwoju

i racjonalnej gospodarki przestrzennej, zjawisko rozlewania się zabudowy poza granice miast

występuje rzadziej i dotyczy głównie obszarów wokół dużych ośrodków miejskich. Nawet wtedy

jednak zjawisko to przybiera formy spójnych i zorganizowanych przestrzeni.

Na negatywny obraz przestrzeni wielu polskich miast składa się nie tylko chaos przestrzenny, ale

i estetyczny oraz wizualny. Niedostateczna dbałość o jakość przestrzeni publicznej pozwala m.in.

reklamodawcom na nadużywanie obiektów i przestrzeni miejskiej do zbyt agresywnej ingerencji

w krajobraz. Polskie miasta borykają się także z szeregiem wyzwań związanych z utrzymaniem

wysokiej jakości i dostępności przestrzeni publicznych. Jednym z wymiarów tego problemu jest

zawłaszczanie przestrzeni przez grodzenie dużych zespołów mieszkaniowych, w wyniku czego

pozbawia się innych (a często też mieszkańców tych osiedli) dogodnego i szybkiego dostępu do

przestrzeni publicznych, zieleni czy transportu publicznego. Powoduje to segmentację przestrzenną,

dezintegrację społeczną, a także niekorzystnie wpływa na zachowania komunikacyjne (korzystanie z

samochodów), jak również na bezpieczeństwo mieszkańców (np. często utrudnia dotarcie służb

ratowniczych).

O ile samo pojęcie estetyki może kojarzyć się z indywidualnym odczuciem i odbiorem danego

zjawiska czy obiektu, o tyle w kontekście polityki miejskiej ma odniesienie do poszanowania

przestrzeni jako dobra wspólnego. Dbałość o estetykę powinna się wyrażać w ograniczaniu ingerencji

w przestrzeń miejską, zaburzającej jej spójność, zwartość, dostępność, funkcjonalność, harmonię czy

wręcz wprowadzającej nieład niszczący charakter kulturowy czy lokalną specyfikę.

Niska jakość przestrzeni polskich miast, w szczególności w porównaniu z europejskimi standardami,

wymusza konieczność zintensyfikowania działań i zmian przepisów na rzecz zasadniczej poprawy

w tym zakresie, z poszanowaniem wartości dziedzictwa miejskiego, uwzględniającego także obiekty

stanowiące dobra kultury współczesnej.

– 27 –

Poz. 746

Poz. …

7.1.2. Proponowane rozwiązania

Oprócz wzmacniania świadomości o potrzebie zachowania zwartej i spójnej struktury miasta jest

niezbędne wyposażenie władz miejskich w odpowiednie narzędzia i rozwiązania sprzyjające

realizowaniu takiej polityki. Powinny one pozwalać reagować na występujące trendy oraz

uwzględniać aktualne wyzwania. Wystąpienie pandemii COVID-19 pokazało, jak nowe wyzwania

dotyczące organizacji i funkcjonowania miasta mogą przyczyniać się do zachodzenia zjawisk, których

występowanie nie było brane pod uwagę w dotychczasowym myśleniu o potrzebach, jakie musi

zaspokajać miasto. Okres pandemii pozwolił na zaobserwowanie zmiany na rynku nieruchomości

(biurowych, usługowych oraz mieszkaniowych) oraz wzmożonego zainteresowania posiadaniem

domu „poza miastem”, co nie jest bez znaczenia dla procesów suburbanizacji18. Wyzwania w tym

zakresie nakładają się na przemiany demograficzne zachodzące w miastach, procesy migracyjne,

których trudna do przewidzenia skala wystąpiła w sposób gwałtowny po 24 lutego 2022 r., oraz coraz

szybsze zmiany w organizacji pracy i technologii ją wspomagającej. Uwzględniając wszystkie te

zjawiska, w prowadzonej polityce przestrzennej i sposobie zagospodarowania przestrzennego

samorządy nie powinny dopuszczać do gentryfikacji przestrzeni miejskich.

A. Potrzeba zmian w planowaniu przestrzennym

Uporządkowania wymaga kwestia wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu, mających obecnie bardzo szerokie zastosowanie oraz przyczyniających

się do pogorszenia ładu przestrzennego. Ważne jest, aby inwestowanie na obszarach nieobjętych

obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przyczyniało się do

niszczenia ładu przestrzennego i nie stwarzało bariery dla efektywnego procesu zarządzania tymi

terenami. Obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym w znacznym stopniu ograniczają

możliwości naprawy podjętych w przeszłości nietrafionych decyzji planistycznych. Wiąże się to

bowiem z koniecznością wypłaty przez gminę odszkodowań w przypadku zmiany planu mogącej

spowodować spadek wartości nieruchomości. Brak środków finansowych utrudnia władzom gmin

aktualizowanie planów na podstawie zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Jednocześnie

istnienie planów w dotychczasowym zakresie nakłada na gminy obowiązek ponoszenia kosztów

związanych z potrzebą budowy niezbędnej infrastruktury, której efektywność funkcjonowania może

być bardzo niska. W związku z tym jest celowe wypracowanie rozwiązań, które będę sprzyjały

podejmowaniu przez samorządy decyzji o racjonalnym zagospodarowaniu przestrzennym,

adekwatnych do bieżących potrzeb i uwarunkowań lub uwzględniających aktualne wyzwania.

B. Potrzeba lepszej integracji planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym

Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z lipca 2020 r. uwzględniająca

przygotowanie modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej jest krokiem w kierunku lepszej

integracji planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym. Niezbędne jest

jednak dopracowanie i formalne uregulowanie sposobu przedstawiania i treści modelu struktury

funkcjonalno-przestrzennej, aby ustalenia tego dokumentu pozwalały urbanistom, wykorzystując

znajomość swojego warsztatu, określić w dokumentach planistycznych, jak optymalnie osadzić

w przestrzeni miejskiej elementy służące rozwojowi społeczno-gospodarczemu. Dla prowadzenia

racjonalnej gospodarki przestrzennej i podejmowania lepszych decyzji planistycznych jest niezbędne

przypisanie większego znaczenia bilansom terenów przeznaczonych pod zabudowę, gwarantując przy

Proces rozlewania się zabudowy może mieć też podłoże ekonomiczne, co jest wskazywane w rozdziale

dotyczącym Wyzwania VIII Poprawa dostępności mieszkaniowej.

– 28 –

Poz. 746

Poz. …

tym wysoką jakość ich wykonania. Uwzględnianie zachodzących procesów ludnościowo-osadniczych

i przestrzennych powinno być podstawą do wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę,

uwzględniając przy tym także inne uwarunkowania mające istotne znaczenie dla procesu urbanizacji.

Konieczne jest uregulowanie tych kwestii ustanowieniem odpowiednich rozwiązań ustawowych.

Niezbędne jest również dostosowanie statystyki publicznej do potrzeb gmin w zakresie prowadzenia

polityki przestrzennej. Posiadanie danych wraz z możliwością ich odpowiednio dokładnego

przypisania do konkretnej przestrzeni miejskich jest jedną z kluczowych kwestii umożliwiających

efektywne podejmowanie odpowiednich decyzji zarządczych.

Niezbędne jest, aby rozwiązania przyczyniały się do silniejszego wpisania polityki przestrzennej miast

w ich proces zrównoważonego rozwoju oraz



sprawczo wpływały na racjonalne gospodarowanie przestrzenią;



zapobiegały podejmowaniu decyzji niespójnych z zasadami zrównoważonego rozwoju;



były zgodne z interesem publicznym.

Ważne jest, aby władztwo planistyczne samorządów opierało się na rzetelnej ocenie istniejącego

stanu zagospodarowania oraz przewidywanych potrzeb, jakie będą mogły występować na obszarze

danej jednostki administracyjnej. Jednocześnie należy brać pod uwagę uwarunkowania, jakim

podlega dana jednostka z jednostkami sąsiadującymi19.

Rozwiązaniem, które przyczyniłoby się do zwiększenia siły prawidłowego kształtowania przestrzeni

przez dokumenty planistyczne i ich powiązania z występowaniem bieżących i przyszłościowych

potrzeb, byłoby wprowadzenie merytorycznej kontroli przyjmowanych dokumentów planistycznych.

W tym celu zasadne byłoby powołanie odpowiednich organów administracyjnych, które będą

dokonywały skutecznej kontroli merytorycznej tych dokumentów, a nie wyłącznie oceny formalnej,

jak to ma miejsce obecnie.

C. Wzmocnienie priorytetu dla wysokiej jakości przestrzeni publicznych

Doprecyzowania wymaga definicja przestrzeni publicznej (przez wskazanie jej cech i katalogu tego

typu przestrzeni), stanowiącej element przestrzeni miejskiej i użytkowanej przez wszystkich

mieszkańców. W tym celu jest niezbędne opracowanie zasad wyznaczania przestrzeni publicznych w

dokumentach planistycznych oraz możliwość ich kształtowania przez standardy i wytyczne dotyczące

planowania i projektowania (w tym w zakresie dostępności, integracji, bezpieczeństwa, mikroklimatu,

estetyki, z uwzględnieniem idei Nowy Europejski Bauhaus20, a także przystosowania do potrzeb

wrażliwych grup społecznych). Tzw. „projektowanie uniwersalne” tych przestrzeni powinno być

podstawowym wskazaniem dla projektowania przestrzeni publicznych z jednoczesnym

uwzględnieniem potrzeb wynikających z ochrony konserwatorskiej.

19

Szerzej kwestie kształtowania przestrzeni na terenie gminy w powiązaniu z uwarunkowaniami występującymi

na terenach sąsiadujących są poruszone w Wyzwaniu II dotyczącym Niwelowania procesów chaotycznej

suburbanizacji.

Konkluzje Rady w sprawie kultury, wysokiej jakości architektury i środowiska zbudowanego jako kluczowych

elementów inicjatywy Nowy Europejski Bauhaus (2021/C 501 I/03).

– 29 –

Poz. 746

Poz. …

Ze względu na znaczenie oraz wartość przestrzeni jako dobra wspólnego, za podstawową formułę

wyboru projektu czy przedsięwzięć dotyczących przestrzeni publicznych, finansowanych ze środków

europejskich lub krajowych należy wskazać konkursy urbanistyczno-architektoniczne. Przyjęcie

takiego sposobu decydowania powinno przeciwdziałać nieuzasadnionej unifikacji przestrzeni

publicznych, w oderwaniu od regionalnej lub lokalnej specyfiki przyrodniczej i kulturowej, a także

wpisywać się w oczekiwania społeczności lokalnej, respektując wymogi partycypacji jako elementu w

procesie kształtowania wymagań i oceny projektu. Do poprawy estetyki i jakości przestrzeni

publicznych przyczynić się powinny już wprowadzone zmiany w prawie zamówień publicznych.

Podstawą do wprowadzenia ewentualnych, kolejnych zmian powinna być wykonana w przyszłości

ocena efektywności wprowadzonych już rozwiązań.

D. Wspomaganie efektywnego i funkcjonalnego włączania w struktury miasta istniejących

obszarów zabudowy

Niezbędne jest szersze wykorzystanie narzędzi polityki mieszkaniowej ukierunkowanej na

wykorzystanie i zagospodarowanie pustostanów w zasobach mieszkaniowych (m.in. programów typu

mieszkanie za remont). Wskazane jest intensyfikowanie inwestycji w infrastrukturę mieszkaniową

podejmowane przez instytucje publiczne finansowane z poziomu centralnego (np. mieszkania

służbowe dla służb mundurowych, mieszkania młodych pracowników naukowych itp.), tak aby

priorytetowo traktować możliwości wykorzystania istniejącego zagospodarowania i zabudowy

(brownfield) – przez remediację trenów czy remonty, adaptację, i modernizację budynków itp.

W drugiej kolejności dopiero należy brać pod uwagę możliwości uzupełniania istniejących struktur

urbanistycznych nową zabudową, a dopiero w ostateczności budową nowych obiektów na terenach

niezagospodarowanych, takich jak lasy i tereny rolnicze (greenfield). Obok tych działań powinny być

podejmowane przedsięwzięcia z zakresu rewitalizacji (szersze wykorzystanie instrumentów

planistycznych w procesie prowadzenia rewitalizacji).

Wdrażanie programów rewitalizacji powinno przyczyniać się do porządkowania struktur miejskich,

zachowania przestrzeni wielofunkcyjnych – umożliwiających różne formy wykorzystania w zależności

od zmieniających się potrzeb społeczności lokalnych. Proces naprawczy powinien porządkować

istniejącą przestrzeń przez odnawianie i nadawanie nowych funkcji istniejącym budynkom oraz

uzupełnianie nową zabudową.

W celu poprawy jakości i spójności zagospodarowania przestrzennego, samorządy w większym

stopniu powinny wykorzystywać stosowanie ulg w wysokości podatku gruntowego od podmiotów

będących właścicielem gruntów zabudowanych i poprzemysłowych (brownfield), na których są

realizowane inwestycje zmieniające sposób ich zagospodarowania i użytkowania np. powstają

i funkcjonują nowe obiekty mieszkaniowe, usługowe itp. Procesy rewitalizacji mogą przyczyniać się

również do realizacji idei miasta 15-minutowego, zapewniającego na obszarach już

zagospodarowanych realizację wszystkich podstawowych potrzeb w pobliżu miejsca zamieszkania,

nie dalej niż kwadrans drogi pieszo, podnosząc tym samym jakość życia w mieście. Idea miasta

15-minutowego powinna być również uwzględniana przy zagospodarowywaniu nowych terenów.

Dostępność do podstawowych usług jest jednym z czynników branych pod uwagę przy wyborze

miejsca zamieszkania i czynnik ten może stawać się coraz bardziej dominującym wobec zachodzących

przeobrażeń różnego charakteru i występujących wyzwań.

– 30 –

Poz. 746

Poz. …

Rozwiązaniem przyczyniającym się do poprawy struktury zabudowy i jej uzasadnionego zagęszczenia,

szczególnie w obszarach centralnych miast, jest uregulowanie w stosownych przepisach prawa tzw.

własności warstwowej. Prace nad wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego takiego

rozwiązania są prowadzone w Ministerstwie Sprawiedliwości21. Własność warstwowa pozwoli na

włączanie w tkankę miejską np. przestrzeni nad lub pod infrastrukturą transportową.

E. Wsparcie racjonalnego zagospodarowania przestrzeni z wykorzystaniem rozwiązań fiskalnych

Obok wymienionych rozwiązań prawnych powiązanych z planowaniem i organizowaniem przestrzeni,

wypracowywanych na poziomie krajowym, celowe jest usprawnienie procesów planistycznych

efektywnymi instrumentami fiskalnymi, które należą do kompetencji samorządów lokalnych.

Propozycja ta bazuje na rozwiązaniu zastosowanym w ustawie o rewitalizacji 22. W celu wykorzystania

tych narzędzi przewiduje się przeanalizowanie, korzystnej dla samorządów, możliwości

przeprowadzenia zmiany planu miejscowego bez wypłacania odszkodowań dla właścicieli terenów

w sytuacji, kiedy np. zapisy planu nie są realizowane w określonym czasie.

Jednocześnie wskazuje się na potrzebę rozważenia możliwości przez JST kształtowania podatków

lokalnych oraz wypracowania rozwiązania, które będzie pozwalało na określanie wysokości

opodatkowania gruntów w zależności od ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego i sposobu jego wykorzystywania, a nie od ich oznaczenia w ewidencji gruntów

i budynków – jak to jest obecnie. Możliwość podwyższenia skali opodatkowania w wyniku zmiany

przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego np. w przypadku

przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową przyczyniłaby się do obniżania presji właścicieli

gruntów na wyznaczanie takich terenów w dokumencie planu. Ograniczałoby to spekulację gruntami

trwale niezagospodarowanymi zgodnie z przeznaczeniem w zapisie miejscowego planu. Jednocześnie

przyczyniałoby się również do racjonalizowania działań inwestycyjnych gminy, co przekładałoby się

na efektywniejszy sposób wykorzystywania środków finansowych gminy i pośrednio przekładałoby

się na korzyści uzyskiwane przez mieszkańców.

F. Wzmocnienie ochrony krajobrazu, walorów kulturowych i estetycznych

Dbałość o krajobraz miejski wymaga zarówno zastosowania rozwiązań horyzontalnych (opartych na

inicjowaniu i doskonaleniu rozwiązań prawnych), jak i narzędzi dostosowanych do lokalnych

uwarunkowań. Często narzędzia te należy wypracowywać w toku procesu włączającego różnych

interesariuszy i powinny one obejmować wsparcie dla ochrony integralności i autentyczności

atrybutów dziedzictwa miejskiego, takich jak walory widokowe (sylweta miasta, osie widokowe),

układy urbanistyczne, zieleń miejska, wartościowe obiekty architektoniczne (współczesne

i zabytkowe). Do tych działań należy także wypracowanie podstaw (w tym w wymiarze polityki

publicznej) dla systemowej ochrony dóbr kultury współczesnej, które – obok zabytków – kształtują

lokalną tożsamość.

Konieczny jest przegląd skuteczności funkcjonowania istniejących rozwiązań prawnych stanowiących

narzędzia ochrony krajobrazu miasta, w szczególności przestrzeni publicznej. Biorąc pod uwagę, że

21

Obecnie w ramach Polskiego Ładu trwają prace analityczno-koncepcyjne obejmujące m.in. badanie rynku co

do potrzeby wprowadzenia regulacji dotyczącej własności warstwowej oraz określenie zakresu tej nowej

instytucji prawnej w kontekście oddziaływania na system prawny.

Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

– 31 –

Poz. 746

Poz. …

efektywne okazało się przekazanie nadzoru nad realizacją uchwały krajobrazowej bezpośrednio

gminie, należy poddać ewaluacji procesy przygotowywania oraz ich realizacji.

– 32 –

Poz. 746

Poz. …

7.2. Wyzwanie II: Niwelowanie procesów chaotycznej

suburbanizacji

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”

4. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel 13.

Działania w dziedzinie klimatu

5. Deklaracja z Davos pt. Ku wysokiej jakości Baukultur dla Europy

7.2.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

W ostatnich dekadach w Polsce zaszły znaczące zmiany procesów demograficznych, szczególnie

w natężeniu i kierunkach migracji obywateli naszego kraju. W aglomeracjach miejskich od około 1995

r. silnie ujawnił się wzrost napływu ludności do stref podmiejskich, w wyniku którego, przy podobnym

poziomie wielkości rejestrowanej migracji, udział migracji do tych stref wzrósł z około 15% do 30%

(wyk. 2).

Wykres 2. Zmiany w strukturze rejestrowanych napływów ludności w latach 1989–2020 według kategorii gmin

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Śleszyński P., 2022, Migracje wewnętrzne, [w:] A. Potrykowska, D.

Bojarska-Lis, M. Budziński (red.), Sytuacja demograficzna Polski. Raport 2020–2021, Rządowa Rada

Ludnościowa, Warszawa (tamże wyjaśnienie klasyfikacji stref i gmin)

– 33 –

Poz. 746

Poz. …

W procesach migracyjnych na uwagę zasługuje też zjawisko migracji do pięciu największych

ośrodków miejskich (Warszawa, Kraków, Poznań, Trójmiasto, Wrocław). Odbyło się ono kosztem

spadku migracji do małych i średnich miast. W przypadku Polski jest charakterystyczne, że do stref

podmiejskich napływają nie tylko osoby z rdzeni miejskich, ale także z obszarów peryferyjnych. Ma to

znaczenie zwłaszcza w strefach podmiejskich największych miast (rys. 4). Funkcje pełnione przez

miasto w procesach rozwojowych, gospodarczych i społecznych sprzyjają zjawisku rozlewania się

zabudowy na obszary przyległe (urban sprawl). Tak wzbudzana chaotyczna suburbanizacja powoduje

narastające problemy (infrastrukturalne, zarządcze, jakości środowiska przyrodniczego itp.) oraz

istotnie obniża jakość życia mieszkańców. Zagospodarowanie przestrzenne w gminach często jest

wynikiem ambicji i interesów lokalnych, bez uwzględniania potrzeb i procesów zachodzących w

sąsiednich gminach, a tym bardziej w skali miejskiego obszaru funkcjonalnego. W perspektywie

długookresowej takie podejście może sprzyjać powstawaniu problemów nie tylko w skali danej

gminy, ale całego obszaru funkcjonalnego. Brak koordynacji i współpracy przyczynia się jednocześnie

do zwiększenia problemów w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego, stanowiąc trudne

do udźwignięcia wyzwania finansowe, i ograniczając tym samym możliwości rozwoju w

długookresowej perspektywie tak miast, jak i miejskich obszarów funkcjonalnych. Problemem jest, że

procesy suburbanizacji przebiegają zazwyczaj w sposób przypadkowy i nieskoordynowany.

– 34 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 4. Liczba i struktura rejestrowanych napływów do stref podmiejskich (dla miast powyżej 35 tys.

mieszkańców, w tym wszystkich miast na prawach powiatu) w latach 2004–2020

Źródło: Opracowanie własne na podstawie międzygminnej bazy przemeldowań GUS

Niekontrolowane rozlewanie się miast może rodzić negatywne konsekwencje zarówno dla

przestrzeni, jak i dla jej użytkowników. Popyt na nowe budownictwo na obszarach podmiejskich ma

uwarunkowania po stronie nabywców-mieszkańców (życie bliżej natury, większa prywatność życia,

tańsze koszty nabywanych obiektów mieszkaniowych, szczególnie dla młodych rodzin z dziećmi) oraz

przedsiębiorców (niższe koszty nabywanych gruntów i większa ich dostępność). Na obszarach

podmiejskich sytuacja ta powoduje degradację trenów przyrodniczych i rolniczych, zmniejszanie

bioróżnorodności, niszczy ład przestrzenny, lokalne dziedzictwo kulturowe i estetykę krajobrazu.

Zabudowywanie naturalnych klinów nawietrzających pogarsza proces cyrkulacji i wymiany powietrza

wewnątrz miast. Sprzyja to większej dokuczliwości miejskich wysp ciepła23, co powoduje pogarszanie

jakości życia ludzi na terenie miast. Jednocześnie rozlewanie się zabudowy wpływa na wzrost

kosztów realizacji i utrzymania infrastruktury technicznej i transportowej, słabszą dostępność do

usług publicznych, zmianę trybu życia i sposób wykorzystania czasu, większe zużycie energii, paliw, itd.

Więcej o problemie miejskiej wyspy ciepła w Wyzwaniu IV Niwelowanie negatywnych skutków zmian

klimatu.

– 35 –

Poz. 746

Poz. …

Sytuacja ta nie podnosi jakości życia mieszkańców na terenach podmiejskich, a w dużej mierze

przyczynia się do przeobrażania miast, zaniku tradycyjnych struktur i funkcji miejskich, co sprzyja

degradacji obszarów wewnątrzmiejskich.

W przytoczonym kontekście, szczególnie istotnym problemem jest lokalizowanie nowej zabudowy

w strefach podmiejskich daleko od siebie. W wielu strefach podmiejskich wskaźnik najkrótszego

dendrytu24 między punktami adresowymi na jednego mieszkańca przekracza pięciokrotnie wartości

obserwowane w granicach administracyjnych miast (rys. 5). Znacząco podwyższa to koszty budowy

i utrzymania infrastruktury (drogi, kanalizacja, sieci energetyczne itp.).

24

Najkrótszy dendryt (minimalne drzewo rozpinające) jest to graf między punktami w przestrzeni, w którym

najkrótsza (a więc zazwyczaj najbardziej efektywna) ścieżka przebiega przez każdy z punktów tylko jeden raz.

Im niższe wartości wskaźnika, tym mniej trzeba infrastruktury liniowej, aby obsłużyć miejsca w przestrzeni

(np. budynki).

– 36 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 5. Długość najkrótszego dendrytu na 1 mieszkańca w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach

podmiejskich w 2018 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (obliczenia wykonali

Katarzyna Goch, Instytut Geodezji i Kartografii oraz dr Paweł Sudra, Instytut Rozwoju Miast i Regionów)

Przyczyny zjawiska chaotycznej suburbanizacji z jednej strony wynikają z niedoskonałości systemu

planowania przestrzennego obowiązującego w Polsce. Z drugiej zaś strony rozwiązania, które

ustanowiło władztwo planistyczne na poziomie gminy, nie stworzyły sformalizowanych form

współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych. Rozlewaniu się zabudowy sprzyjają podejmowane

przez władze lokalne decyzje obliczone jedynie na doraźne potrzeby, bez uwzględniania

długookresowych ogólnospołecznych skutków. Obserwować można wręcz swoistą konkurencję

o mieszkańców między gminami podmiejskimi. W sytuacji takiego konfliktu interesu trudno

oczekiwać, że zagadnienie racjonalnej, spójnej gospodarki przestrzennej w skali obszaru

funkcjonalnego, znajdzie rozwiązanie bez wsparcia ze strony prawa gwarantującego harmonijne

i zrównoważone zarządzanie rozwojem ponadlokalnych struktur przestrzennych. Zaprojektowanie

rozwiązań w tym zakresie jest konieczne dla zapewnienia kompleksowego i spójnego zarządzania

procesami przestrzennymi. Należy podkreślić, że suburbanizacja odbywająca się w sposób planowy,

odwołujący się do zasad urbanistyki, tj. prowadzona na terenach wyposażonych w infrastrukturę

– 37 –

Poz. 746

Poz. …

społeczną i techniczną (np. wokół stacji kolejowych), rodzi zdecydowanie mniejsze problemy niż

rozwój chaotyczny i niespójny.

Niekontrolowana suburbanizacja generuje również ogromne koszty25, które w większości

przypadków można traktować jako straty ekonomiczne, społeczne oraz przestrzenno-środowiskowe.

Odnoszą się one m.in. do kosztów transportu, infrastruktury technicznej i szeroko pojmowanej

gospodarki komunalnej, których finansowanie leży po stronie jednostek samorządu terytorialnego 26.

Obciążenie kosztami wynikającymi z potrzeby zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi

rozkłada się często w sposób nieproporcjonalny na poszczególne gminy. Koszty są czasami

przejmowane przez miasto rdzeniowe bez proporcjonalnej partycypacji obszarów przyległych

(sytuacja taka ma szczególnie miejsce w obszarach dużych aglomeracji miejskich). Koszty te są

przenoszone w sposób pośredni na mieszkańców, do tego należy uwzględnić ponoszone przez nich

koszty straty czasu, które muszą poświęcić na przemieszczanie się, co z kolei często skutkuje np.

dezorganizacją życia rodzinnego czy ograniczeniami czasu wolnego itp.

Negatywnym efektem procesu suburbanizacji jest przenoszenie do gmin podmiejskich działalności

gospodarczej, powstającej często w oderwaniu od istniejącej infrastruktury. Przykładem mogą być

duże centra logistyczne tworzone nie tylko w oderwaniu od odpowiedniej infrastruktury drogowej

(dróg odpowiedniej klasy technicznej) bez zapewnienia obsługi przez bocznicę kolejową, czy wręcz

z dala od istniejących linii kolejowych. Obiekty biurowe lub duże zakłady przemysłowe są budowane

często w miejscach niedostępnych środkami transportu publicznego. W znacznej mierze determinuje

to uzależnienie mieszkańców od indywidualnej motoryzacji, tworząc dodatkowo nowe problemy

i utrudnienia. Istotnym wyzwaniem związanym z rozlewaniem się zabudowy w obszarach

podmiejskich jest brak ram prawnych wspomagających i regulujących kompleksowe i spójne

zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Definicja obszaru funkcjonalnego jest zawarta w

art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r.

poz. 1057, z późn. zm.). W obowiązującym systemie prawnym nie ma jednak wystarczających

rozwiązań, które traktowałyby obszary funkcjonalne w sposób całościowy i sformalizowałyby

planowanie i zarządzanie takimi obszarami27. Możliwość dobrowolnego przygotowania przez gminy

powiązane ze sobą funkcjonalnie strategii rozwoju ponadlokalnego, będącej wspólną strategią

rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium i podejmowanych wyzwań, daje powyżej wspomniana

uzppr w powiązaniu z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559,

z późn. zm.). Nie ma jednak wymogu uczestniczenia wszystkich gmin lub powiatów obszaru

funkcjonalnego w procesie tworzenia tej strategii. Wprowadzenie możliwości przygotowywania tego

typu strategii rozwoju wynikało w pierwszej kolejności z umożliwienie JST wdrażania ZIT w obecnej

perspektywie finansowej. Mając na uwadze powyższe, w Umowie Partnerstwa na lata 2021–2027

25

Zgodnie z raportem Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN z 2018 r.,

każdego roku chaos przestrzenny w Polsce, w tym w znaczącym stopniu niekontrolowana suburbanizacja,

powoduje koszty szacowane na 84,3 mld zł rocznie (Adam Kowalewski, Tadeusz Markowski, Przemysław

Śleszyński (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia KPZK PAN, nr 182, t. 1-3, Warszawa 2018).

26

Kwestie nadmiernych kosztów wynikających z prowadzenia polityki przestrzennej pozbawionej racjonalnego

bieżącego i perspektywicznego uzasadnienia odnoszą się do sytuacji poszczególnych JST w wyniku m.in.

niedoskonałości wykorzystywanych narzędzi, o których mowa w Wyzwaniu I Dbałość o ład przestrzenny

i estetyczny, oraz braku perspektywicznego myślenia o procesach zagospodarowania przestrzennego.

Więcej o miejskich obszarach funkcjonalnych znajduje się w Wyzwaniu III Wzmocnienie współpracy

samorządowej w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych.

– 38 –

Poz. 746

Poz. …

wprowadzono obligatoryjność przygotowania strategii rozwoju ponadlokalnego przez Związki ZIT

MOF ośrodków wojewódzkich, ponieważ posiadają one największe doświadczenie w realizacji

strategii terytorialnych na poziomie ponadlokalnym.

W oparciu o obowiązujące przepisy, JST mogą zawierać porozumienia, związki oraz stowarzyszenia.

Formy współpracy zostały upowszechnione w obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich

w związku z wprowadzeniem przez UE w 2014 r. instrumentu – zintegrowanych inwestycji

terytorialnych (ZIT) realizowanych na podstawie strategii terytorialnych. Instrument ZIT nie odnosił

się jednak do problematyki polityki przestrzennej. W związku z powyższym działania prowadzone

w ramach ZIT, rozumiane jako wdrażanie projektów zintegrowanych, nie prowadzą do trwałej

integracji przestrzennej. Brakuje narzędzi bezpośrednio pozwalających na wdrażanie wspólnej

polityki przestrzennej.

7.2.2. Proponowane rozwiązania

Wprowadzenie rozwiązań systemowych, kompleksowo traktujących politykę przestrzenną

w obszarach funkcjonalnych nie wpłynie od razu na rozwiązanie problemów, jakie pojawiły się

w wyniku niespójnych i chaotycznych decyzji podejmowanych w poprzednich okresach. Proces

niwelowania niedostatków i utrudnień odczuwalnych przez mieszkańców obszarów podlegających

suburbanizacji oraz wprowadzania rozwiązań organizacyjnych, optymalizujących koszty po stronie

samorządów, będzie przebiegać w okresie wieloletnim.

Na stan ładu przestrzennego w obszarach funkcjonalnych będą wpływały nie tyko rozwiązania

odnoszące się wprost do wzmacniania wzajemnej koordynacji polityki przestrzennej między

sąsiadującymi samorządami, ale także te służące zachowaniu spójności między stanem obecnym

a przyszłymi potrzebami. Ważne jest, aby w procesie planowania polityki rozwoju tych terenów był

uwzględniony również wymiar środowiskowy, którego znaczenie jest coraz silniej dostrzegane. Ma to

istotne znaczenie szczególnie w kontekście inicjatywy Nowy Europejski Bauhaus, która łączy kulturę

i technologię, innowacje i projektowanie, inżynierię, rzemiosło, sztukę i naukę z zasadami

zrównoważonego rozwoju na rzecz osiągnięcia neutralności klimatycznej. Samorządy muszą aktywnie

wykorzystywać rozwiązania prawne, które przyczyniają się do zachowania ładu przestrzennego na ich

terenie. Pomocne mogą w tym być rozwiązania z zakresu zmian przepisów planowania

przestrzennego, o których mowa w Wyzwaniu I Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny.

A. Rozwiązania na poziomie centralnym i lokalnym służące zrównoważonemu rozwojowi

terytorialnemu

Przedstawiona diagnoza i uwarunkowania dla prowadzenia wspólnej polityki przestrzennej

w obszarach funkcjonalnych wskazują, że obecnie nie ma możliwości wpływania w sposób bardziej

formalny na kształtowanie w nich ładu przestrzennego. Przy pracach nad zmianami w procesach

planowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę kwestie koordynacji polityki przestrzennej na

obszarach funkcjonalnych. W toku tych prac należy określić: czy kwestie te można rozwiązać za

pomocą narzędzi planistycznych czy potrzebne są do tego rozwiązania z innego zakresu. Optymalnym

rozwiązaniem o charakterze horyzontalnym jest formalne upodmiotowienie miejskich obszarów

funkcjonalnych oraz wyposażenie ich w instrumenty pozwalające na realne oddziaływanie na kształt

i prowadzenie polityki przestrzennej. Oprócz konieczności wypracowania stanowiska w sprawie

ukierunkowania bardziej sprawczej reakcji na zachodzące procesy przestrzenne w miejskich

– 39 –

Poz. 746

Poz. …

obszarach funkcjonalnych, szczególnie w ramach koordynowania współpracy, są potrzebne

jednocześnie efektywne działania, które usprawnią te procesy.

Wyrazem wdrażania podejścia zintegrowanego jest wprowadzenie do strategii rozwoju (gminy

i ponadlokalnej) modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej, tj. przestrzennego komponentu

strategii rozwoju społeczno-gospodarczego. Wprowadzone w roku 2020 rozwiązania prawne dają już

możliwość gminom sąsiadującym, powiązanym ze sobą funkcjonalnie oraz powiatom, w granicach

których te gminy są położone, opracowania wspólnej strategii rozwoju ponadlokalnego. Ważne jest

stworzenie zachęt do współpracy, w wyniku których jednym dokumentem objęty byłby cały

powiązany terytorialnie ze sobą obszar. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej opracowało

podręcznik wspomagający opracowanie strategii rozwoju ponadlokalnego, jednak zbyt krótki okres

obowiązywania wskazanego rozwiązania nie pozwala jeszcze na wyciągnięcie wniosków na temat jej

wykorzystania i efektywności oddziaływania.

Samorządy ze swej strony powinny w bardziej aktywny sposób angażować się w racjonalną

gospodarkę gruntami (m.in. w celu ochrony gruntów rolnych, terenów zieleni, korytarzy

ekologicznych) i efektywnie wykorzystywać dostępne już narzędzia. Do poprawy ładu przestrzennego

oraz optymalizacji zagospodarowania przestrzeni może przyczynić się prowadzenie przez samorządy

aktywnej polityki scalania gruntów na terenach przeznaczanych pod zabudowę.

B. Rozwiązania wspomagające niwelowanie negatywnych skutków suburbanizacji

Niezbędne jest wypracowanie relacji między dokumentami przygotowywanymi obecnie na poziomie

lokalnym a dokumentem wspólnym dla całego obszaru funkcjonalnego. Wsparciem w prowadzeniu

spójnej i racjonalnej polityki przestrzennej w obszarze funkcjonalnym mogłoby być powołanie biura

projektowego lub zatrudnienie zespołu, który w sposób ciągły prowadziłby prace kształtujące ład

przestrzenny na tym obszarze. Również celowe będzie wzmocnienie funkcji i wzmocnienie potencjału

rozwojowego istniejących struktur planistycznych i urbanistyczno-architektonicznych w urzędach

marszałkowskich w celu możliwości koordynowania zagospodarowania w skali całego obszaru

funkcjonalnego.

Alternatywnym sposobem jest wprowadzenie w Polsce rozwiązania polegającego na powołaniu

„związku planistycznego” na wzór niemiecki28, który obejmuje miejski obszar funkcjonalny. Związek

formalizowałby współpracę samorządów zlokalizowanych w danym obszarze funkcjonalnym w celu

prowadzenia spójnego i skoordynowanego planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do potencjału danego obszaru funkcjonalnego i jego uwarunkowań rozwojowych,

określałby on optymalne kierunki rozwoju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, przy

jednoczesnym określeniu możliwych form wsparcia. Taka sformalizowana struktura mogłaby mieć

silniejszą formułę oddziaływania niż np. powołanie metropolitalnej komisji urbanistycznej. W

obecnym stanie prawnym, jej oddziaływanie sprawcze na decyzje podejmowane w terenie nie

28

Związki planistyczne, a dokładniej regiony planowania przestrzennego (Raumordnungsregionen, ROR) służą

podziałowi funkcjonalnemu obszaru Republiki Federalnej Niemiec na potrzeby planowania przestrzennego.

Istnieje 96 regionów planowania przestrzennego, przy czym delimitacja jest specyficzna dla kraju i zbliżona do

delimitacji regionów NUTS 3. Regiony służą do koordynacji planowania przestrzennego na poziomie

ponadlokalnym oraz do monitoringu zagospodarowania przestrzennego i zjawisk społeczno-ekonomicznych,

https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/forschung/raumbeobachtung/Raumabgrenzungen/deutschland/regionen/

Raumordnungsregionen/raumordnungsregionen.html

– 40 –

Poz. 746

Poz. …

różniłoby się od obecnego oddziaływania GKUA (Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna).

Musiałaby ona posiadać umocowanie w strukturach zarządczych obszaru metropolitalnego oraz być

wzmocniona przez rozwiązania, o których wspomina się w rozdziale poświęconym Wyzwaniu

i Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny.

Mimo prowadzonych od pewnego czasu szeregu działań propagujących i inspirujących różne formy

współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego, jest celowe dalsze i bardziej intensywne

propagowanie działań i rozwiązań służących lepszej współpracy między samorządami m.in. przez

realizację projektów pilotażowych, upowszechnianie dobrych praktyk czy publikację podręczników.

Z racji znaczenia planowania i zagospodarowania przestrzennego dla sprawnego funkcjonowania

i rozwoju, gwarantującego wysoką atrakcyjność zamieszkiwania i inwestowania, jest niezbędne

wypracowanie systemowego programu doskonalenia umiejętności, kompetencji oraz certyfikacji

szeroko rozumianych kadr systemu planowania przestrzennego (urbanistów i architektów,

podmiotów przygotowujących na zlecenie gmin dokumenty planistyczne, ekspertów i doradców,

pracowników samorządowych). Celowe będzie wsparcie tego programu systemem edukacji w

zakresie wartości przestrzeni i potrzeby jej ochrony, która by wzmacniała świadomość

horyzontalnego odziaływania decyzji podejmowanych w ramach bieżącego zarządzania.

Należy w większym stopniu powiązać korzystanie z programów funduszowych z realizacją zasad

efektywnego planowania przestrzennego i współpracy w tym zakresie między sąsiadującymi JST.

Oznacza to potrzebę stworzenia spójnego katalogu zasad rozwoju przestrzennego i gospodarowania

przestrzenią, które powinni spełniać beneficjenci funduszy europejskich i innych programów

dotacyjnych, przy realizacji wspieranych projektów (przede wszystkim inwestycyjnych).

– 41 –

Poz. 746

Poz. …

7.3. Wyzwanie III: Wzmocnienie współpracy samorządowej

w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych

7.3.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel 13.

Działania w dziedzinie klimatu

4. Agenda Terytorialna UE 2030.

Poziomem, który umożliwia skuteczne planowanie i realizację działań rozwojowych dzięki

optymalnemu rozpoznaniu zasobów oraz tworzeniu lokalnego kapitału, jest poziom lokalny.

Endogenne zasoby lokalne są często lokowane niezależnie od granic administracyjnych, a zakres ich

oddziaływania obejmuje cały obszar funkcjonalny. Tym obszarem funkcjonalnym jest najczęściej tzw.

dzienny system miejski obejmujący wahadłowe przemieszczenia do pracy i usług (rys. 6).

– 42 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 6. Natężenie, kierunki i zasięgi dojazdów do pracy w Polsce w 2016 r. do ośrodków miejskich powyżej

35 tys. mieszkańców

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ośrodka Statystyki Miast GUS w Poznaniu (międzygminne

macierze dojazdów do pracy)

W polskich warunkach działania w obszarach funkcjonalnych odnoszą się zwykle do trzech poziomów

samorządu terytorialnego (województwa, powiatu i gminy). Zasadnicze znaczenie mają jednak

granice administracyjne i kompetencje samorządów gminnych. W polskim modelu rozwoju

samorządy gminne posiadają zdecydowanie najwięcej narzędzi. Posiadają one również największą

odpowiedzialność w tym zakresie. Są to także jednostki najmniejsze, które, szczególnie w strefach

podmiejskich, są nieodłącznie związane z sąsiednim obszarem. Drugim istotnym poziomem jest

samorząd powiatowy, posiadający kompetencje w zakresie utrzymania infrastruktury technicznej

i społecznej oraz w zakresie kształtowania polityki gospodarczej i funkcjonowania rynku pracy.

Niejednokrotnie zasięg i skala powiązań społeczno-gospodarczych lub przyrodniczych rodzi

konieczność włączenia się samorządu powiatu w różne inicjatywy wymagające współpracy w ramach

– 43 –

Poz. 746

Poz. …

obszarów funkcjonalnych. Ponadto w przypadku największych miejskich obszarów funkcjonalnych

(obszarów metropolitalnych), których zasięg wykracza poza granice dwóch lub nawet trzech

powiatów, dochodzi także do konieczności włączenia w te inicjatywy trzeciego poziomu – samorządu

województwa. To do jego kompetencji bowiem, zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o

samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547, z późn. zm.), należy wykonywanie zadań o

charakterze wojewódzkim określonych ustawami, w szczególności w zakresie transportu zbiorowego

i dróg publicznych. Ta złożoność terytorialna może generować bariery uniemożliwiające skuteczne

radzenie sobie z problemami wykraczającymi poza granice danej jednostki administracyjnej.

Skala problemów jest często wprost proporcjonalna do wielkości ośrodka rdzeniowego i siły jego

oddziaływania na otoczenie. Szybki rozwój dużych miast i pojawianie się zjawisk typowych dla

ośrodków rozwijających się w warunkach wolnorynkowych, w tym zjawiska suburbanizacji, które

często przybiera najbardziej niekorzystną formę przestrzenną – rozlewające się miasto (urban

sprawl). Zjawisko to uwypukla trudności związane z fragmentacją administracyjną i brakiem

zintegrowanego zarządzania w obszarach silnie powiązanych funkcjonalnie wokół ośrodków

miejskich. Polskie samorządy nadal potrzebują wsparcia, które ułatwi im efektywną współpracę.

Niezbędna jest także poprawa oprzyrządowania prawnego dla takiej współpracy. Za niesprzyjającą

okoliczność uznać można również uwarunkowania społeczno-kulturowe, których pochodnymi są

niski poziom kapitału społecznego oraz niski poziom identyfikacji z lokalnym dziedzictwem

historyczno-kulturowym, brak zrozumienia szerszego interesu publicznego i niski poziom zaufania

zarówno w relacjach społecznych, jak i między obywatelami a instytucjami publicznymi.

Współpraca, w tym przypadku współpraca międzysamorządowa nawiązywana w celu realizacji

wspólnych przedsięwzięć i projektów, jest bardzo pożądana. Pozwala ona budować przewagę

konkurencyjną, minimalizować koszty dzięki efektowi skali, bardziej efektywnie wykorzystywać

dostępne zasoby, zwiększać potencjał rozwojowy, integrować system usług publicznych itd.

Problemem są także niejasne podstawy ustrojowe regulujące współpracę w miejskich obszarach

funkcjonalnych. Koordynacja zarządzania i nawiązywanie trwałej współpracy w MOF-ach wymaga

odpowiednich środków finansowych, które umożliwią wypracowanie niezbędnych narzędzi. Jest ona

najczęściej efektem wcześniejszych działań w ramach oddolnych inicjatyw, a nie porozumienia

w związku z realizacją np. wspólnej strategii. Korzyści ze współpracy są często odroczone w czasie

i w związku z tym na ogół są niewystarczającym bodźcem do tworzenia trwałych powiązań. Badania

ewaluacyjne29 dowodzą, że w mniej więcej połowie MOF-ów ośrodków wojewódzkich ZIT nie można

stwierdzić trwałego charakteru partnerstwa rozumianego jako zdolność do przetrwania w przypadku

braku kontynuacji unijnego wsparcia finansowego. W niektórych przypadkach wskazywano wprost,

że to właśnie środki UE stanowią motywację do współpracy. Zatem należy w dalszym ciągu

poszukiwać skutecznych zachęt do kooperacji i współdziałania JST.

Powiat, mimo wielu zadań własnych ważnych z perspektywy prowadzenia polityki rozwoju, nie pełni

istotnej roli w jej kreowaniu i koordynowaniu. Potrzebne jest zwiększenie roli powiatu jako

inicjującego proces opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego lub, w przypadku opieszałości w

tym zakresie, na poziomie powiązanych funkcjonalnie gmin.

Ewaluacja systemu realizacji instrumentu ZIT w perspektywie finansowej na lata 2014–2020, Wolański i Ego

Lider Ewaluacji 2014, czerwiec, 2018.

– 44 –

Poz. 746

Poz. …

Uporządkowania wciąż wymaga zarówno kwestia zarządzania obszarami metropolitalnymi, jak

i obszarami funkcjonalnymi mniejszych ośrodków miejskich. Sformalizowanie współpracy w obszarze

metropolitalnym stwarza szanse rozwojowe dla całego tego obszaru, jak i jednostek wchodzących

w jego skład (np. przez integrację systemu transportowego, racjonalizację kosztów wspólnych

przedsięwzięć). Taka współpraca wiąże się jednak z szeregiem wyzwań zarządczych i kooperacyjnych.

Rozszerzenie katalogu współpracy o dodatkowe funkcje zróżnicuje przestrzennie relacje popytowopodażowe. Jeżeli podmioty prowadzące lokalne działalności nie mogą sprostać stawianym wymogom,

to są z miasta wypierane lub ich działalność jest ograniczana. Staje się to źródłem napięć między

metropolitalnością a lokalnością miasta. Już dziś widać to szczególnie w sferze handlu i usług oraz na

rynku mieszkaniowym.

Brak odpowiedniej podstawy ustrojowej dla obszarów metropolitalnych stał się istotną barierą

rozwojową utrudniającą osiągnięcie zadowalającego poziomu współpracy. Dotyczy to zarówno

wymiaru finansowego, jak i społecznego. Rosnące wyzwania wymagają istnienia ustabilizowanych

struktur metropolitalnych, zdolnych koordynować działania i wyrównywać szanse, a także

sprzyjających spójności przestrzennej, konkurencyjnych na arenie międzynarodowej

i intensyfikujących procesy internacjonalizacji. Samo istnienie wspólnoty metropolitalnej jest

zjawiskiem naturalnym i niezależnym od legislacji. Natomiast brak podstaw ustrojowych dla

zorganizowanego funkcjonowania takich wspólnot obniża ich zdolność działania. OECD raportuje30, że

utrzymywanie przestarzałych rozwiązań prawnych w otoczeniu dużych miast automatycznie osłabia

potencjał gospodarczy i polityczny państw, w których te metropolie funkcjonują. OECD w ramach

swoich rekomendacji dla Polski wskazuje na potrzebę wprowadzenia elastycznego modelu

zarządzania obszarami metropolitalnymi (m.in. przez eksperymentowanie oraz odpowiednie bodźce

finansowe). Ustawowe uregulowanie funkcjonowania obszarów metropolitalnych niewątpliwie może

przyczynić się do szybkiej likwidacji wielu barier rozwojowych.

Bazując na analizie powiązań między miastami a obszarami wiejskimi, OECD określa dla Polski główne

czynniki, które ułatwiają lub utrudniają takie relacje. Raport OECD wskazuje na takie elementy jak

suburbanizacja i niekontrolowany rozwój miast, skutki środowiskowe, uwarunkowania fiskalne oraz

dostępne obecnie mechanizmy instytucjonalne wspierające efektywne powiązania miejsko-wiejskie.

Mimo istnienia i dostępności mechanizmów współpracy międzygminnej proces ten postępuje

w Polsce w sposób niezadawalający, w takich obszarach jak edukacja i mieszkalnictwo. Lepiej

kształtuje się ona za to w zakresie np. gospodarki wodnej i gospodarki odpadami, sieci

szerokopasmowych czy infrastruktury drogowej.

30

Wstępne propozycje wynikające z raportu, który jest opracowywany (2022 r.) we współpracy z OECD

Powiązania miejsko-wiejskie w Polsce. Rekomendacje z raportu mają w założeniu przyczynić się do

wzmocnienia powiązań miejsko-wiejskich.

– 45 –

Poz. 746

Poz. …

7.3.2. Proponowane rozwiązania

A. Promocja i upowszechnianie istniejących instrumentów współpracy ponadlokalnej oraz

wzmacnianie jej struktur

Kierunki działań w tym zakresie dotyczą głównie wykorzystania już istniejących norm prawnych do

wzmacniania współpracy w ramach MOF-ów.

Zwiększanie świadomości władz samorządowych wymaga nie tylko sięgania po już dostępne

rozwiązania prawne, ale również dokonania precyzyjnych analiz w kierunku większego

upodmiotowienia MOF-ów. Proponuje się inicjowanie projektów mających na celu pogłębianie

współpracy i promocję dostępnych już narzędzi i instrumentów oraz ich rozwijanie na miejskich

obszarach funkcjonalnych.

Postuluje się także wzmocnienie roli samorządu regionalnego we współpracy z MOF-ami.

Równoczesne wzmocnienie kompetencji sejmików i zarządów województw przełoży się na

podniesienie roli koordynacyjnej samorządu województwa. Przez koordynację rozumie się

wskazywanie kierunków rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego oraz opiniowanie

w zakresie zgodności dokumentów przyjmowanych na poziomie samorządów lokalnych z polityką

rozwoju województwa. Tym samym energia działań lokalnych i gminne władztwo planistyczne

uzyskałoby ramy koordynacyjne, a cele polityki rozwoju lokalnego byłyby koordynowane w całym

obszarze funkcjonalnym i w powiązaniach regionalnych. Wymaga to zdefiniowania hierarchicznego

systemu ośrodków usługowych w MOF-ach przez określenie docelowej struktury funkcjonalno-przestrzennej bazującej na zdiagnozowanych specjalizacjach poszczególnych ośrodków, a także na

wzajemnej komplementarności funkcji.

Ze względu na różne uwarunkowania i terytorialnie zróżnicowaną sieć osadniczą w układach

regionalnych, podejście do rozwoju miast i obszarów miejskich powinno uzyskać swój odrębny

wymiar regionalny nie tylko zgodny z kierunkami krajowej polityki miejskiej, ale także z

uwzględnieniem regionalnych polityk miejskich lub strategii rozwoju województwa z odrębną częścią

poświęconą regionalnej perspektywie prowadzenia polityki miejskiej31. Ważnym aspektem, który

powinien być brany pod uwagę w analizach terytorialnych, jest także wymiar transgraniczny

miejskich obszarów funkcjonalnych. Zarysowane podejście wymaga dostosowania odpowiednich

regulacji prawnych. W tym zakresie będzie można wykorzystać planowane prace nad

przygotowaniem projektu ustawy o zrównoważonym rozwoju miast.

B. Tworzenie rozwiązań dla obszarów metropolitalnych

Do ustroju samorządu terytorialnego jest niezbędne wprowadzenie rozwiązań systemowych dla

obszarów wymagających ścisłej współpracy, w szczególności obszarów metropolitalnych, aby jak

najlepiej odpowiadać na potrzeby miast i miejskich obszarów funkcjonalnych.

Obecnie w Polsce wprowadzono do porządku prawnego związek metropolitalny tylko dla jednego

obszaru – Górnośląsko-Zagłębiowskej Metropolii powstałej w 2017 r. Pierwsze doświadczenia tego

związku i potrzeba upowszechnienia rozwiązań systemowych na poziomie całego kraju skłaniają do

Podstawą prawną do prowadzenia regionalnej polityki miejskiej będzie ustawa o zrównoważonym rozwoju

miast, nad którą toczą się prace w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej.

– 46 –

Poz. 746

Poz. …

wypracowania spójnych i uniwersalnych rozwiązań ustawowych dla innych obszarów

metropolitalnych. Szczegółowych rekomendacji w tym zakresie powinna dostarczyć ewaluacja

funkcjonowania Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, zaplanowana w 2022 r. przez Ministerstwo

Funduszy i Polityki Regionalnej.

Działania integracyjne samorządów w obszarach metropolitalnych, jak np. realizacja instrumentu ZIT,

oraz inicjatywy ustawodawcze w stosunku do kolejnych obszarów metropolitalnych (warszawska,

poznańska, krakowska, łódzka, pomorska, wrocławska) wskazują na potrzebę wprowadzenia

rozwiązań tworzących bardziej sprawcze i akceptowalne metody współpracy w tych obszarach.

Uregulowanie ustrojowe obszarów metropolitalnych będzie przedmiotem projektowanej ustawy

o zrównoważonym rozwoju miast. W tej regulacji prawnej przewiduje się podjęcie unormowania,

w szczególności takich kwestii jak



zasady i tryb tworzenia obszaru metropolitalnego;



zakres zadań publicznych realizowanych przez metropolię obligatoryjnie, sposób ich

uzupełnienia o wybrane zadania fakultatywne;



zdefiniowanie organu zarządzającego (władztwo);



zasady finansowania podejmowanych działań.

Za koniecznością ustawowego unormowania obszaru metropolitalnego (związku metropolitalnego)

przemawia potrzeba uregulowania zadań niezbędnych do realizowania na obszarze nakładających się

oddziaływań i koncentracji wyzwań. Do istotnych atrybutów związku metropolitalnego powinna

należeć także ustawowa przesłanka o materialnoprawnym charakterze, przesądzająca o prawie gmin

i powiatów do udziału w związku metropolitalnym. W procesie tworzenia i powoływania związku

metropolitalnego ważną zasadą powinno być współdziałanie organów centralnych i regionalnych

z jednostkami samorządowymi oraz sprawne funkcjonowanie mechanizmu konsultacji społecznych.

Tak rozumiana reforma zarządzania obszarami metropolitalnymi ma cechy nawzajem oddziałujących

relacji. Integracja metropolitalna, jak wynika z doświadczeń europejskich, jest kreowana zarówno

przez działania odgórne (top down), jak i oddolne (bottom up). Stanowi ona rezultat, a często

i kompromis, różnych wizji reformy metropolitalnej zarówno z poziomu krajowego, jak i inicjatyw

bądź oczekiwań ze strony społeczności lokalnych i władz samorządowych.

Związek metropolitalny realizuje zasadę współdziałania władz publicznych (centralnych

i samorządowych na różnych poziomach), zasadę pomocniczości i zasadę zdolności do wykonywania

zadań publicznych. Rozwiązania ustawowe dotyczące związku metropolitalnego powinny odnosić się

do następujących kwestii



podejścia do ustalania granic i procedury tworzenia związku metropolitalnego;



zakresu działania związku metropolitalnego i jego zadań (w szczególności w obszarze

kształtowania ładu przestrzennego, zarządzania strategicznego, integracji publicznego

transportu zbiorowego, rozwoju gospodarczego, promocji i innych np. wspólnej realizacji

wybranych usług społecznych);



kompetencji, trybu i zasad wyboru organów władzy związku metropolitalnego;

– 47 –



działania pełnomocnika do spraw utworzenia związku;



nabywania i gospodarowania mieniem związku metropolitalnego;



prowadzenia gospodarki finansowej związku metropolitalnego.

Poz. 746

Poz. …

Regularny monitoring efektów funkcjonowania metropolii powinien być prowadzony przy

współpracy instytucji publicznych i naukowych.

C. Rozwiązania legislacyjne dla miejskich obszarów funkcjonalnych pozametropolitalnych

Z barierami współpracy międzygminnej borykają się nie tylko metropolie, ale także miasta średnie.

Skala problemów jest adekwatna do wielkości miast rdzeniowych i również wymaga systemowych

ułatwień konstruowanych na gruncie legislacyjnym. Wypracowane rozwiązania prawne muszą mieć

charakter systemowy i dopasowany do specyfiki mniejszych ośrodków. Płaszczyzną regulacji prawnej

w tym zakresie będzie także projektowana ustawa o zrównoważonym rozwoju miast oraz projekt pn.

Centrum Wsparcia Doradczego Plus realizowany przez MFiPR, ukierunkowany na podnoszenie

kompetencji JST i inicjowanie współpracy ponadlokalnej oraz wspierający miejskie obszary

funkcjonalne miast średnich.

D. Doprecyzowanie roli powiatu w procesie opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego

Powiaty, mimo zadań własnych istotnych z perspektywy prowadzenia polityki rozwoju, pełnią zbyt

małą rolę w kreowaniu i koordynowaniu lokalnej polityki rozwoju. Potrzebne jest stworzenie ram

prawnych gwarantujących samorządom powiatowym właściwe miejsce w systemie zarządzania

rozwojem, przez zapewnienie im udziału w opracowywaniu strategii rozwoju ponadlokalnego. Przede

wszystkim brakuje podstawy prawnej do inicjowania przez samorząd powiatowy procesu

opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego w przypadku braku aktywności w tym zakresie na

poziomie gmin powiązanych funkcjonalnie. W przypadku niskiego potencjału instytucjonalnego gmin

i na ich prośbę powiat może przyjąć na siebie rolę koordynatora całego procesu jej opracowania.

Obecna procedura opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego jest opisana m.in. w art. 10g ust. 2

ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te zakładają dominującą rolę samorządów gminnych w

opracowaniu strategii. Samorząd powiatowy bierze udział w opracowaniu strategii, jeśli w

opracowaniu dokumentu uczestniczą wszystkie gminy z terytorium tego powiatu, a może być

włączony w jej opracowanie fakultatywnie, jeśli przynajmniej jedna gmina, która bierze udział

w opracowaniu strategii, znajduje się na jego terytorium. Nie przewidziano bezpośredniego

wskazania, aby samorząd powiatowy był inicjatorem opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego.

W przypadku miast na prawach powiatu problem nie występuje, ponieważ prezydent miasta

wykonuje zadania przypisane ustawowo funkcji starosty. W innych przypadkach, mimo że wiele

kluczowych kwestii pozostaje w zadaniach własnych powiatu, może on być jedynie zaproszony do

udziału w opracowaniu strategii rozwoju ponadlokalnego. Zmiana powinna upodmiotowić samorząd

powiatowy w tym procesie i umożliwić mu inicjowanie, przy ścisłej współpracy z samorządem

gminnym, opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego, jeśli uzasadnia to poprawa efektywności

realizacji zadań własnych powiatu określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o

samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528, z późn. zm.) i w odrębnych ustawach.

Poz. …

– 49 –

Poz. 746

Poz. …

7.4. Wyzwanie IV: Niwelowanie negatywnych skutków zmian

klimatu w miastach

7.4.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Unijna Strategia na rzecz bioróżnorodności 2030. Przywracanie przyrody do naszego życia – Filar 2,

Kluczowe Zobowiązania: Przyjęcie ambitnych miejskich planów zazieleniania dla miast liczących co

najmniej 20 000 mieszkańców

4. Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”

5. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel

13. Działania w Dziedzinie Klimatu

6. Budowanie przyszłości odpornej na zmianę klimatu – Strategia UE

Od lat obserwujemy przesuwające się pory roku, krótszą wiosnę i jesień, coraz więcej bezśnieżnych

zim, nasilające się fale upałów oraz susze przeplatające się z ulewnymi deszczami. Te negatywne

zjawiska są skutkiem zmian klimatu zachodzących w wyniku działań człowieka. Kryzys klimatyczny

niesie fundamentalne zagrożenie dla samych podstaw funkcjonowania i życia społeczeństw.

Przekroczenie granicy równowagi klimatycznej zakłóca łańcuchy zależności i procesy zachodzące

w przyrodzie, pogarszając w efekcie warunki rozwoju społeczno-gospodarczego. Szczególnie

wrażliwym obszarem, który musi się mierzyć z następstwami zmian klimatu, są miasta i ich najbliższe

otoczenie. Liczbę ludności zamieszkującej polskie miasta wraz z ich strefami podmiejskimi można

oszacować na około 25–30 mln osób (w zależności od sposobu delimitacji). Stanowi to 65–75%

populacji kraju – skala problemu jest więc ogromna.

Niezrównoważony rozwój miast zwiększa presję na środowisko i wpływa na pogorszenie stanu

zdrowia mieszkańców. Do największych problemów należą m.in. emisje zanieczyszczeń do atmosfery,

utrata terenów zieleni i różnorodności biologicznej, zjawiska suszy czy istnienie miejskiej wyspy

ciepła. Każde miasto mierzy się ze specyficznymi dla swojej lokalizacji, struktury i uwarunkowań

zagrożeniami środowiskowymi i klimatycznymi. Polska jest pod tym względem bardzo zróżnicowana.

Istnieje szereg wskaźników, które to obrazują.

Do ekstremalnych zjawisk pogodowych coraz częściej dotykających miasta oraz ich mieszkańców

należą m.in. wysokie temperatury powietrza (notuje się regularny wzrost średniej rocznej

temperatury powietrza; w okresie 1951–2020 o 2,8°C) oraz nawalne deszcze (opady roczne

zwiększyły się o 10–15%) (tab. 3).

– 50 –

Poz. 746

Poz. …

Tabela 3. Zmiana średniorocznej temperatury powietrza w Polsce w latach 1951–2020

Dekada Średnioroczna

temperatura powietrza

w Polsce (°C)

19517,25

1960

19617,08

1970

19717,25

1980

19817,61

1990

19917,91

2000

20018,22

2010

20119,33

2020

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej

Wiek XX oraz pierwsze dekady wieku XXI charakteryzują się rosnącą temperaturą powietrza, dużą

zmiennością opadów i występowaniem ekstremalnych zjawisk meteorologicznych. Potwierdzeniem

tego są dane dotyczące charakterystyki termicznej oraz opadowej dla 14 miast (referencyjnych stacji

meteorologicznych).

Wg klasyfikacji termicznej rok 2000 w czterech miastach (Wrocław, Bielsko-Biała, Katowice i Kraków)

był rokiem anomalnie ciepłym (wyk. 3). Taka sytuacja zdarzyła się po raz pierwszy w historii. W

2008 r. podobna sytuacja miała miejsce w trzech miastach (Poznań, Rzeszów i Bielsko-Biała). Zjawisko

to przybrało na sile w 2014 r., gdy oprócz sześciu miast, w których rok ten został sklasyfikowany jako

rok anomalnie ciepły, po raz pierwszy w dwóch miastach (Wrocław i Bielsko-Biała) pojawiły się też

lata ekstremalnie ciepłe. Po raz ostatni lata termicznie normalne wystąpiły w 2016 r. (w czterech

miastach). W następnych okresach we wszystkich analizowanych miastach wszystkie lata były

klasyfikowane (na podstawie średniej rocznej temperatury) jako co najmniej ciepłe32.

Agnieszka Rzeńca, Agnieszka Sobol, Piotr Ogórek, Raport o stanie polskich miast: Środowisko i adaptacja do

zmian klimatu, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków-Warszawa 2021.

– 51 –

Poz. 746

Poz. …

Wykres 3. Klasyfikacja termiczna dla wybranych miast w latach 2010–2019

Źródło: Agnieszka Rzeńca, Agnieszka Sobol, Piotr Ogórek, Raport o stanie polskich miast: Środowisko

i adaptacja do zmian klimatu, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków-Warszawa 2021

Bardzo trudna jest także obecna sytuacja hydrologiczna w Polsce. Wysokość lustra wody w większości

głównych rzek w kraju oraz poziom wód gruntowych z biegiem lat systematycznie się obniżają.

Problem ten jest spotęgowany w miastach, których przestrzenie charakteryzują się wysokim

odsetkiem powierzchni nieprzepuszczalnych, w tym występowaniem zabetonowanych brzegów rzek

(rys. 7). Przy coraz rzadszych opadach miastom grozi pustynnienie. Z kolei infrastruktura w postaci

kanalizacji deszczowej w miastach nie jest dostosowana do opadów nawalnych, co skutkuje częstymi

podtopieniami oraz koniecznością odpompowywania wody z zalanych studzienek, przy

równoczesnym zanieczyszczeniu wody m.in. związkami organicznymi, metalami i substancjami

toksycznymi. Jednocześnie w miastach brakuje obiektów małej retencji, w których można by było

magazynować nadwyżki wody z deszczy nawalnych i wykorzystywać je w suchszych okresach.

Niekorzystną sytuację potęgują długotrwałe braki opadów oraz coraz cieplejsze i bezśnieżne zimy. W

związku z tym, polskim miastom grozi zarówno susza hydrologiczna, jak i hydrogeologiczna33.

33

Susza hydrologiczna przejawia się długotrwałym obniżeniem ilości wody w rzekach i jeziorach. Zwana jest

również „niżówką hydrologiczną”; dotyczy wód powierzchniowych. Występuje wtedy, kiedy przepływ w

rzekach spada poniżej przepływu średniej wartości wieloletniej. Jest to okres obniżonych zasobów wód

powierzchniowych w stosunku do średniej wartości z wielolecia. Susza hydrologiczna to kolejny etap

pogłębiającej się suszy atmosferycznej i rolniczej. W Polsce ten rodzaj suszy jest monitorowany przez Instytut

Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowy Instytut Badawczy (IMGW-PIB).

Susza hydrogeologiczna jest definiowana jako długotrwałe obniżenie zasobów wód podziemnych. Zjawisko tego

rodzaju suszy jest zwykle poprzedzone powyższymi rodzajami suszy. Wstępna faza objawia się m.in.

wysychaniem studni. W Polsce ten rodzaj suszy jest monitorowany przez Państwowy Instytut Geologiczny –

Państwowy Instytut Badawczy (PIG-PIB).

– 52 –

Poz. 746

Poz. …

Dodatkowym problemem jest to, że zasoby wody pitnej w Polsce są jednymi z najniższych w

Europie34.

Rysunek 7. Wzrost udziału terenów nieprzepuszczalnych w powierzchni miast w latach 2011–2018

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Rzeńca A., Sobol A., Ogórek P. Projekt Raportu o stanie polskich

miast: Środowisko i adaptacja do zmian klimatu, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków-Warszawa 2021

Syntetycznym miernikiem stanu zaopatrzenia w wodę, będącą jednym z kluczowych uwarunkowań

przyrodniczych, o podstawowym znaczeniu dla stanu roślinności i samopoczucia człowieka

(bioklimat, topoklimat), jest Klimatyczny Bilans Wodny (KBW). Miernik ten został wypracowany w

Instytucie Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach (rys. 8). Obszarami o szczególnie

niekorzystnych warunkach klimatyczno-hydrologicznych jest zachodnia Polska (w tym Wielkopolska

i Kujawy), a w nieco mniejszym stopniu inne obszary Niżu Polskiego oraz pas wyżyn. Relatywnie

lepsza sytuacja występuje na pogórzach i Podkarpaciu (np. aglomeracja krakowska, Tarnów), a także

na części Wyżyny Śląskiej (m.in. konurbacja katowicka). Wszędzie tam wartości KBW są jednak

ujemne. Dopiero w górach (Karpaty, Sudety), gdzie opady są wysokie, Klimatyczny Bilans Wodny jest

dodatni. Analiza pokazuje też, że różnice między rdzeniami miast a ich strefami podmiejskimi pod

względem tego wskaźnika są niewielkie, a zdecydowanie większe znaczenie odgrywa ogólne

34

Jak podaje Ministerstwo Klimatu i Środowiska, na podstawie Raportu 2020 GUS „Polska na drodze

zrównoważonego rozwoju”, przypadająca na jednego mieszkańca Polski wielkość odnawialnych zasobów wody

słodkiej wynosi niecałe 1,6 m3. Średnia europejska jest znacznie wyższa, bo wynosi ok. 3 tys. m3. Z badań

przeprowadzonych przez Instytut Rozwoju Miast i Regionów wynika, że znaczna część miast w Polsce, tj. 46,2%,

boryka się z niedoborem wody.

Poz. 746

– 53 –

położenie fizycznogeograficzne, czyli uwarunkowania

geomorfologiczne, klimatyczne, hydrograficzne i glebowe.

Poz. …

geologiczne

i

hydrogeologiczne,

Rysunek 8. Klimatyczny Bilans Wodny w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich, średnia

z lat 2016–2021

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa-PIB

w Puławach

W 2019 r. w ponad 250 polskich miastach wprowadzono ograniczenia w korzystaniu z wody. Na

koniec czerwca 2021 r. 254 gminy wystosowały apele do mieszkańców dotyczące ograniczenia

zużycia wody wodociągowej. Niedobór zieleni, wynikający w wielu przypadkach z nieuzasadnionego

uszczelniania powierzchni betonem, asfaltem i brukiem, sprawia, że temperatura powietrza w

mieście znacząco wzrasta. Ponadto powierzchnie miast nie mogą się schładzać w związku z brakiem

wystarczającej powierzchni zieleni, którą można by było wykorzystać do zagospodarowania wody

opadowej.

Jednym z kluczowych wyzwań jest więc zwiększona retencja wody. Na terenach miast i ich obszarów

funkcjonalnych jest niezbędne sukcesywne zwiększanie udziału terenów przepuszczalnych, w tym

– 54 –

Poz. 746

Poz. …

zwłaszcza biologicznie czynnych. W celu bezpiecznego i ekonomicznego zagospodarowania wód

opadowych oraz zwiększania retencji jest potrzebny rozwój błękitno-zielonej infrastruktury (BZI)35.

W gospodarowaniu przestrzenią rzadko jednak stosuje się kompleksowe podejście do realizowania

celów gospodarki wodnej zarówno w zakresie zmniejszania ryzyka powodziowego, jak i zagrożenia

występowania suszy. Ponadto dokumenty planowania przestrzennego, określające m.in. kierunki

zarządzania zasobami wodnymi w gminie, niedostatecznie uwzględniają potrzebę podejmowania

kompleksowych działań na terenie całej zlewni, które przyczyniałyby się do regulacji warunków

spływu wód z obszarów zurbanizowanych. Niwelowanie negatywnych skutków zmian klimatu dla

miast i ich mieszkańców, takich jak susze czy podtopienia, wymaga wdrażania rozwiązań opartych na

naturze36.

Naturalne rozwiązania są najbardziej efektywne w kształtowaniu klimatu miast. Szczególne znaczenie

ma tutaj zieleń miejska, w tym nawet pojedyncze drzewa i zakrzaczenia, które w mikroskali znacznie

poprawiają gospodarkę wodną i mikroklimat. Udział powierzchni pokrytej koronami drzew w polskich

miastach waha się z reguły od 10% do 30%, chociaż czasami przekracza 50% (rys. 9). Pokrycie

powierzchni koronami drzew jest z reguły większe w strefach zewnętrznych niż w samych miastach.

Obecność drzew w przestrzeni miejskiej, oprócz kwestii czysto estetycznych, ma duże znaczenie dla

prawidłowego funkcjonowania ekosystemów oraz ludzi. Do największych korzyści należą redukcja

upału, filtrowanie zanieczyszczeń powietrza i pochłanianie dwutlenku węgla, oszczędzanie energii

okolicznych budynków, filtrowanie wody, pochłanianie wody deszczowej, ochrona przed

promieniowaniem UV, utrzymanie bioróżnorodności oraz korzystny wpływ na ludzkie zdrowie. Mimo

wielu zalet, ochrona zieleni, a przede wszystkim drzew, na obszarach miejskich jest wciąż

niewystarczająca. Drzewa wycina się na coraz większą skalę, a te usunięte często zastępuje się

młodymi sadzonkami, które nie rekompensują poniesionych strat. Co więcej, nowo nasadzane

drzewa relatywnie często usychają w wyniku niewłaściwej lokalizacji, braku możliwości wykorzystania

wody opadowej z powierzchni, niewłaściwego ukształtowania terenów zieleni położonych powyżej

powierzchni uszczelnionych czy braku monitoringu i pielęgnacji.

35

Krokiem w dobrym kierunku są przygotowane przez Ministerstwo Infrastruktury instrumenty prawne

i planistyczne, które wpływają na zwiększanie naturalnej retencji terenowej. Należą do nich m.in.: Plan

przeciwdziałania skutkom suszy przyjęty na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca

2021 r. w sprawie przyjęcia Planu przeciwdziałania skutkom suszy (https://stopsuszy.pl/informacje-oprojekcie/o-projekcie/) oraz program przeciwdziałania niedoborowi wody opracowany w Ministerstwie

Infrastruktury na podstawie „Założeń do Programu przeciwdziałania niedoborowi wody na lata 2021–2027 z

perspektywą do roku 2030” przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 10 września 2019 r. – M.P. z 2019 r. poz.

941 (https://www.gov.pl/web/infrastruktura/opracowanie-programu-przeciwdzialania-niedoborowi-wody).

Agenda Miejska UE, Action Plan: Sustainable Use of Land and Nature-based Solutions, październik 2018,

https://ec.europa.eu/futurium/en/sustainable-land-use/sustainable-use-land-and-nature-based-solutionspartnership-presents-final.html

– 55 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 9. Udział powierzchni znajdującej się pod koronami drzew w gminach miejskich, miejsko-wiejskich

i w strefach podmiejskich według stanu z lat 2010–2018

Opracowanie własne na podstawie danych z Krajowej Mapy Koron Drzew™ (MGGP Aero)

Wszystkie funkcje drzew wymienione wyżej są realizowane przez duże dorodne drzewa i takich drzew

potrzebują miasta. Z porównań, których dokonują przyrodnicy, wynika, że np. jeden duży buk

produkuje tyle tlenu, ile mniej więcej 1,7 tys. małych buków37. Mimo tego brak jest skutecznych

narzędzi ograniczania wycinki drzew czy ochrony starodrzewu, szczególnie przed rozpoczęciem

procesów inwestycyjnych. W efekcie w dużej części miast (wśród ośrodków wojewódzkich, zwłaszcza

w Szczecinie, Zielonej Górze i Kielcach) pogarsza się stan zieleni, identyfikowany przez tzw.

znormalizowany bilans udziału powierzchni objętych procesami zielenienia i brązowienia (wyk. 4).

Dominik Drzazga, Drzewa w mieście, czy naprawdę ich potrzebujemy?, Uniwersytet Łódzki,

http://www.eksperci.wz.uni.lodz.pl/wp-content/uploads/2017/04/Drzewa-w-mie%C5%9Bcie-%E2%80%93-czynaprawd%C4%99-ich-potrzebujemy_Komentarz.-Informacja-prasowa.pdf

– 56 –

Poz. 746

Poz. …

Wykres 4. Znormalizowany bilans udziału powierzchni objętych procesami zielenienia i brązowienia, stworzony

na podstawie Wskaźnika Trendu Wegetacji obliczonego dla okresu 2013–2021 w granicach obszarów

antropogenicznych miast wojewódzkich

Źródło: Wskaźnik Trendu Wegetacji opracowany przez MGGP Aero na podstawie danych satelitarnych Landsat

8 zgodnie z metodyką opartą na raporcie JRC (JRC Science for policy report - Mapping and Assessment of

Ecosystems and their Services: An EU ecosystem assessment)*

*Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services: An EU ecosystem assessment - supplement, EUR

30161 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2020, ISBN 978-92-76-22954-4,

doi:10.2760/519233, JRC120383

Do niewystarczająco należytej ochrony terenów zieleni przyczynia się również brak upodmiotowienia

prawnego błękitno-zielonej infrastruktury. Aby zaliczyć obiekt do szerokiego zbioru „infrastruktury”,

musi on mieć następujące cechy: długowieczność i trwałość, komplementarność, niesubstytucyjność

oraz generowanie korzyści zewnętrznych. Drzewa, szczególnie te dorosłe, wszystkie te cechy

posiadają. Z racji tego, że „infrastruktura” nie ma sprecyzowanego konkretnego koloru, budulca czy

kształtu, nie ma powodu, aby terenów zieleni, jak chociażby drzew, nie uważać za infrastrukturę, tyle

że zieloną, która pełniąc funkcję zagospodarowania wód opadowych, powinna być również chroniona

ze względu na funkcję ekosystemową.

Wzrost temperatury powietrza w miastach wpływa również bezpośrednio na pogłębiający się

problem nagłych opadów konwekcyjnych. Nagrzewanie się powietrza w obszarach zurbanizowanych

(nawet o kilka stopni więcej niż w obszarach podmiejskich) skutkuje większą częstotliwością

wyładowań atmosferycznych. Te z kolei wiążą się z deszczami nawalnymi, które w momencie

spadania na tereny szczelnie zabetonowane nie mają możliwości wsiąknięcia w glebę. Równolegle

kanalizacja nie jest w stanie przyjąć tak dużych ilości wody w tak krótkim czasie. W efekcie następują

lokalne podtopienia, a ulice zamieniają się w rwące potoki. Zagraniczne doświadczenia z lata 2021 r.

pokazują, że tzw. powodzie błyskawiczne, powstałe na skutek intensywnych opadów konwekcyjnych,

są zagrożeniem dla życia mieszkańców, również na obszarach dotychczas niedoświadczanych

powodziami.

– 57 –

Poz. 746

Poz. …

Do ekstremalnych zjawisk pogodowych, takich jak długotrwałe susze, trąby powietrzne czy ulewne

deszcze, społeczności miejskie zaczynają się powoli przyzwyczajać. Jednakże, adaptacja miast do

zmian klimatu będzie trwała znacznie dłużej, a zjawiska te będą przybierać na sile. Biorąc pod uwagę

inny rodzaj wyzwań i sam cel Krajowej Polityki Miejskiej 2030, polegający na przekonaniu, że to

miasta są odpowiedzią na wyzwania współczesności, należy mądrze planować rozwój i transformację

miast, ograniczać negatywne skutki zmian klimatu i likwidować ich przyczyny oraz aktywnie

kształtować świadomość społeczną i postawy proekologiczne.

7.4.2. Proponowane rozwiązania

A. Wprowadzanie standardu ochrony i kształtowania zieleni w procesach inwestycyjnych

Rozwiązanie polega na stworzeniu podstawy prawnej dającej władzom publicznym możliwość

wprowadzenia ograniczeń w prowadzeniu inwestycji ze względu na ochronę środowiska. Rozwiązanie

obejmuje zmiany legislacyjne zapewniające konieczność kwotowego szacowania poziomu strat

w zakresie usług ekosystemowych w realizowanym przedsięwzięciu. Straty będą rekompensowane

przez nowo tworzone elementy błękitno-zielonej infrastruktury, o wartości usług ekosystemowych

nie mniejszej niż utrata wartości wynikająca z usunięcia zieleni na potrzeby realizowania inwestycji.

Rozwiązania te zapewnią właściwe traktowanie zieleni w dokumentacji budowlanej uwzględniającej

istniejące drzewa jako element infrastruktury wymagający ochrony na placu budowy oraz trwałego

pozostawienia po zakończeniu inwestycji.

Niezbędne wydaje się być również rozszerzenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

o informacje na temat istniejącej zieleni wysokiej na obszarze planowanej inwestycji poparte

inwentaryzacją drzewostanu. Rozwiązanie to pomoże urzędnikom uwzględniać, w sposób

uporządkowany i świadomy, potrzebę ochrony i kształtowania zieleni w decyzjach administracyjnych

oraz obejmować ją ochroną prawną w przypadku negatywnej opinii wniosku o wycinkę drzew.

Postuluje się ponadto znaczne ograniczenie usuwania drzew i krzewów na terenach miast.

W procesach inwestycyjnych wycięcie powinno być możliwe tylko w przypadku niemożliwości

zrealizowania inwestycji. W takiej sytuacji, wycięcie zostanie zrekompensowane nowymi

nasadzeniami, z co najmniej taką samą podażą tlenu jak przed wycinką 38. Zamierzenia inwestycyjne

nie powinny pogarszać dotychczasowego sposobu zasilania zieleni.

Proponowane rozwiązanie odwołuje się do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo

budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.) wskazującego, że „Obiekt budowlany jako całość

oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, (…)

projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz

zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. ochronę środowiska”. Zasady ochrony

środowiska powinny być zatem wpisane w proces inwestycyjny, a nie traktowane warunkowo.

38

Z wyłączeniem terenów portowych zawierających infrastrukturę portową. Rozwiązanie jest zgodne z

Krajowym Planem Odbudowy (B3.4 Zielona Transformacja Miast oraz Strategią Inwestycyjną Instrumentu

Zielonej Transformacji Miast).

– 58 –

Poz. 746

Poz. …

Projekt zieleni oraz operat dendrologiczny39, podobnie jak inne branżowe elementy dokumentacji

projektowej, powinny być obligatoryjne i wykonane przez osoby mające stosowne kwalifikacje.

B. Upodmiotowienie prawne „błękitno-zielonej infrastruktury”

Celem rozwiązania jest możliwość uwzględniania „błękitno-zielonej infrastruktury” jako infrastruktury

krytycznej, będącej pojęciem prawnym w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu

kryzysowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 261, z późn. zm.). Zgodnie z ustawą infrastruktura krytyczna to

systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty

budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz

służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania administracji publicznej, a także instytucji

i przedsiębiorców.

W związku z tym, postuluje się rozszerzenie tego zapisu o tereny i obiekty infrastruktury błękitnozielonej, z racji krytycznej roli, jaką one pełnią w życiu ludzi w kontekście rosnących negatywnych

i niebezpiecznych skutków zmian klimatu.

C. Gospodarowanie zasobami wodnymi w układzie zlewniowym

Władze lokalne potrzebują w większym stopniu wsparcia w zakresie upoważnienia kompetencyjnego

do wprowadzania regulacji lokalnych, w tym zwłaszcza do wprowadzania ograniczeń mających na

celu ochronę przed suszą i ich egzekwowania, przy uwzględnieniu podejścia zlewniowego

w gospodarowaniu wodami.

Postulowana jest zmiana standardów systemów kanalizacji deszczowej na tzw. system kanalizacji

zrównoważonej (sustainable drainage system), w tym tworzenie systemu rozproszonej retencji.

Oznacza to przykładowo, że regulacje dotyczące projektowania pasów przydrożnych powinny

wskazywać kierunki naturalnego spływu wód opadowych i uwzględniać ich rozlewanie poza pasem

drogowym. Ulice, drogi, zieleń powinny być projektowane w taki sposób, aby spływ powierzchniowy

mógł być spowalniany i zatrzymywany przez zieloną retencję, a nie wyłącznie przez rozwiązania

inżynieryjno-techniczne. Wymaga to integracji uwarunkowań technicznych sieci (odbiór wód

opadowych przez studzienki kanalizacyjne) z jednoczesnym uwzględnieniem kształtowania terenu

pod kątem naturalnego odpływu wód, mając na uwadze potrzeby ich oczyszczania. Krawężniki,

podobnie jak tereny zieleni przy jezdni, powinny być obniżone do takiego poziomu, aby woda

spływała poza jezdnię, przy okazji będąc naturalnie oczyszczaną.

Obecne odprowadzanie wody z jezdni na pas zieleni uwzględniające również bioretencję (np. skrzynki

rozsączające) wymaga tzw. zgody wodnoprawnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego – Wody

Polskie, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami rozwiązanie takie wpływa na stosunki wodne.

Z drugiej strony, uszczelnianie powierzchni, które również wpływa na zmianę stosunków wodnych,

nie wymaga stosownych zgód w tym zakresie.

Celem przyspieszenia uzyskiwania zgód wodnoprawnych i usprawnienia procesu inwestycyjnego

zakłada się w zakresie pojawiających się wątpliwości rozważenie potrzeby doprecyzowania obecnego

katalogu działań skutkujących koniecznością uzyskania zgody wodnoprawnej oraz działań, które nie

Głównym celem operatu dendrologicznego jest zachowanie zastanych drzew, zadrzewień i krzewów w jak

najlepszej kondycji z uwzględnieniem uwarunkowań zagospodarowania terenu.

– 59 –

Poz. 746

Poz. …

kształtują zasobów wodnych i przez to nie wymagają takiej zgody np. przez zgłoszenie wodnoprawne,

w taki sposób, aby jednoznacznie na podstawie przepisów można było ustalić przedsięwzięcia ujęte

w tym katalogu. Do takich działań mogłyby należeć (w zależności od szczegółowych parametrów

planowanej inwestycji): nawadnianie zieleni wodami opadowymi przez takie kształtowanie

powierzchni, które umożliwi grawitacyjny dopływ wody, tworzenie zieleni retencyjnej bez

dodatkowych warstw filtracyjnych, kształtowanie zieleni w formie wklęsłej40. Jednocześnie proponuje

się uruchomienie prostej ścieżki, zgodnej z przepisami UE, uzyskania zgody wodnoprawnej

w przypadku, gdy taka zgoda będzie wymagana.

D. Mechanizmy finansowe, legislacyjne i organizacyjne na rzecz zwiększenia naturalnej retencji

Niezbędne są rozwiązania legislacyjne oraz mechanizmy finansowe, które spowodują, że utrata

naturalnej retencji będzie rekompensowana przez wszystkie podmioty, które się do niej przyczyniają,

zarówno po stronie publicznej, jak i prywatnej. Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca

2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm.) opłatę za usługi wodne uiszcza się za

zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni

powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na

zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni

biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemach kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Dochody z tych opłat powinny zostać wykorzystane do poprawy bezpieczeństwa zagospodarowania

wód opadowych w gminie.

Ponadto należy doprecyzować przepisy i wprowadzić mechanizm finansowy dla wód opadowych

odprowadzanych do kanalizacji deszczowej (otwartej lub zamkniętej) oraz ogólnospławnej. W tym

przypadku proponuje się umożliwienie skorzystania z ulgi podatkowej dla podmiotów, które przed

odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji wdrożą rozwiązania zwiększające retencję.

Niezbędna jest również zmiana relacji udziału we wpływach z tytułu opłat za zmniejszenie naturalnej

retencji terenowej, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo

wodne, ustalona na podstawie analizy kosztów i umożliwiająca podejmowanie samorządom

szerszych działań w tym obszarze. Aktualne proporcje to 90% przychód Wód Polskich i 10% dochód

budżetu właściwej gminy. Równolegle jest konieczne zabezpieczenie tych wpływów na cele związane

z racjonalizacją gospodarki wodnej np. rozbudowa małej retencji, czy wdrażanie rozwiązań opartych

na naturze. Niezbędne jest tym samym stworzenie funduszu celowego w gminach, który gromadziłby

środki z opłaty i stanowił podstawę realizowanych inwestycji z zakresu małej retencji. Proponowany

fundusz z opłaty wodnej powinien mieć charakter celowy, w którym samorządy mają udział

odpowiedni do ponoszonych kosztów.

Należy zwrócić również uwagę na realizowany proces legislacyjny dotyczący ustawy o inwestycjach

w zakresie przeciwdziałania skutkom suszy, która zakłada szereg zmian w dotychczasowych

regulacjach z tego zakresu. W dalszym ciągu należy jednak intensyfikować działania prawne

i finansowe dotyczące przeciwdziałania zmniejszaniu retencji w miastach. Analizie powinna być

również poddana możliwość uzupełnienia programów Moja Woda, czy gminnych programów

wspierania mikroretencji instrumentem dotacji.

40

Zasadne będzie również doprecyzowanie w przepisach co jest urządzeniem wodnym np. ogród deszczowy (od

jakiej pojemności), podziemny zbiornik retencyjny na wody opadowe przy domku jednorodzinnym bez odpływu

do kanalizacji, skrzynki rozsączające (od jakiej pojemności).

– 60 –

Poz. 746

Poz. …

E. Przeciwdziałanie powodziom miejskim oraz suszom i ich skutkom przez zmiany legislacyjne

Celem zmiany przepisów jest wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach

szczególnego zagrożenia powodzią jako zjawiska widzianego kompleksowo. Jednocześnie należy

rozważyć przygotowanie przepisów, które umożliwią egzekwowanie prawa w stosunku do

samorządów za działania niezgodne z przepisami krajowymi. Ważne jest również uzupełnienie

katalogu działań obligatoryjnych, regulowanych przepisami krajowymi, które gwarantują

mieszkańcom wszystkich miast bezpieczeństwo wodne.

Jednym z kluczowych narzędzi przeciwdziałania skutkom suszy i powodzi jest planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne uwzględniające gospodarkę wodną. Bardzo istotny jest spójny

system prawny regulujący kwestię zabudowy i zagospodarowania obszarów zagrożenia

powodziowego, mający na celu zapobieganie wzrostowi ryzyka powodziowego, zagwarantowany

w dokumentach z zakresu planowania przestrzennego.

Ważnym elementem systemu ochrony przed powodzią jest również prowadzenie polityki

informacyjnej w zakresie ograniczania ryzyka powodziowego, w tym działań z zakresu retencji wodnej

oraz zachowania powierzchni przepuszczalnych i biologicznie czynnych.

W Ministerstwie Infrastruktury, które odpowiada za kwestie związane z gospodarką wodną,

opracowano szereg rozwiązań legislacyjnych dotyczących przeciwdziałania podtopieniom związanym

z występowaniem deszczy nawalnych oraz innych opadów, które będą rozważane w ramach prac nad

kompleksową koncepcją prowadzoną przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Przedmiotowe

propozycje dotyczą: 1) identyfikacji w tym zakresie występujących zjawisk o negatywnym wpływie dla

miast i dla społeczeństwa; 2) zapewnienia odpowiednich instrumentów prawnych samorządom, aby

przeciwdziałać takim zjawiskom; 3) wprowadzenie systemu odpowiedniego monitoringu eliminacji

lub ograniczania zidentyfikowanych problemów.

F. Wprowadzenie planu zarządzania błękitno-zieloną infrastrukturą miasta (dalej: plan zarządzania

BZI) jako realizacji rekomendacji opracowania „planu zazieleniania”41, zawartej w unijnej Strategii

na rzecz bioróżnorodności 2030

Proponowane rozwiązanie powinno pozwolić miastom w sposób uporządkowany i świadomy

zarządzać zasobami błękitno-zielonej infrastruktury, rozumianymi jako wszystkie ważne tereny

pokryte roślinnością i wodami, które dostarczają usług ekosystemowych istotnych dla kształtowania

warunków życia mieszkańców danego miasta. Plan zarządzania BZI jest pomyślany jako narzędzie

koordynacji i monitorowania przedsięwzięć rekomendowanych i podejmowanych na podstawie

obowiązujących dokumentów strategicznych i planistycznych (strategia rozwoju gminy, studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany

zagospodarowania przestrzennego, program ochrony środowiska, plan adaptacji, gminny program

rewitalizacji). Wskazane jest, aby plan zarządzania BZI miał charakter operacyjny z czytelnymi

zapisami dla projektantów oraz został uwzględniony w dokumentach planistycznych.

41

W warunkach polskich termin „zazielenianie” utożsamiany jest raczej z nasadzeniami roślin, głównie drzew,

co nie odpowiada bardziej kompleksowemu podejściu, zawartemu w Strategii. Warto wskazać, że plan

zazieleniania miasta ma zostać uwzględniony w strukturze Planu Adaptacji do zmian klimatu jako realizacji

rekomendacji opracowania „planu zazieleniania”, zawartej w unijnej Strategii na rzecz bioróżnorodności 2030.

Projekt rozporządzenia jest obecnie przygotowywany w ramach prac MKiŚ.

– 61 –

Poz. 746

Poz. …

Z uwagi na szczególne znacznie drzew w przestrzeni miast (przyrodnicze, krajobrazowe, społeczne),

integralnym elementem planu powinien być plan zarządzania drzewostanem miejskim. W planie tym,

obok inwentaryzacji i oceny zasobów, powinno znaleźć się zarządzanie ryzykiem związanym

z podatnością drzew na złamania. Identyfikacja zagrożenia ze strony drzew o osłabionej statyce

pozwoli określić działania, które należy podjąć, aby występujące ryzyko związane z ich utrzymaniem

było na poziomie akceptowalnym dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto Plan powinien również

uwzględniać długoterminowy plan nasadzeń.

Wdrożenie w życie planu zarządzania BZI wymaga przygotowania szczegółowych wytycznych

dotyczących jego opracowania. Wymaga także rozstrzygnięcia o umiejscowieniu zasad jego realizacji

i koordynacji w strukturze organizacyjnej urzędu miasta. Prace te powinny być wykonane przez

zespół ekspertów, bazując na doświadczeniach miast – w wielu z nich, zwłaszcza w dużych miastach

od dawna funkcjonują, jeśli nie kompletne plany, to ich ważne elementy (np. bazy danych

przestrzennych o zasobach BZI) czy standardy zarządzania zielenią.

Koncepcja planu zarządzania BZI powinna uwzględniać



inwentaryzację i ocenę zasobów BZI oraz ocenę aktualnej polityki dotyczącej rozwoju BZI,

ocenę zasad i sposobu (w tym w ujęciu organizacyjnym) zarządzania zasobami BZI oraz

przepływu informacji między interesariuszami;



wyznaczenie kierunków działania i ocenę zasad finansowania przedsięwzięć związanych

z rozwojem, modernizacją, rewaloryzacją lub ochroną zasobów BZI;



identyfikację problemów/barier wynikających z braku i/lub niedostatków danych,

przekładających się na niewystarczające uwzględnienie problematyki BZI w polityce

rozwoju miasta;



określenie niezbędnych działań, instytucji odpowiedzialnych za ich podjęcie oraz źródeł

finansowania, możliwości przeprowadzenia analizy kosztów-korzyści oraz ustalenie

podstaw monitoringu i ewaluacji realizacji planu zarządzania BZI.

Plan zarządzania BZI co do zasady nie musi być pomyślany jako rozbudowany dokument. Może być

elementem istniejących dokumentów lub planów np. plan adaptacji do zmian klimatu. Zgodnie

z zapisami unijnej Strategii na rzecz bioróżnorodności 2030 plany mają być opracowane dla

wszystkich miast liczących co najmniej 20 tys. mieszkańców. Należy jednak wziąć pod uwagę

zróżnicowane możliwości kadrowe, organizacyjne i finansowe, zwłaszcza w przypadku mniejszych

miast w realizacji tego zadania. Powinno być to, w miarę możliwości, elastycznie skonstruowane

narzędzie uwzględniające obecny, bardzo zróżnicowany wśród miast sposób ujmowania

problematyki BZI w procesie zarządzania rozwojem miasta.

Poz. …

– 63 –

Poz. 746

Poz. …

7.5. Wyzwanie V: Poprawa jakości środowiska przyrodniczego

w miastach

7.5.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Unijna Strategia na rzecz Bioróżnorodności 2030. Przywracanie przyrody do naszego życia – Filar 2

Przywrócić naturę do obszarów miejskich

4. Nowa Agenda Miejska ONZ – Deklaracja z Quito w sprawie zrównoważonych miast i osiedli ludzkich dla

wszystkich

5. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel 13.

Działania w Dziedzinie Klimatu; Cel 15. Życie na lądzie

Warunkiem prawidłowego, zrównoważonego rozwoju miast jest wzrost jakości życia ich

mieszkańców oraz poprawa jakości środowiska miejskiego. Stan środowiska miejskiego ma znaczący

wpływ na dobrostan i zdrowie mieszkańców. Przewodnie hasło Światowego Dnia Miast42 – Lepsze

Miasto, Lepsze Życie (Better City, Better Life) – dobrze oddaje istotę i główny cel współczesnego

paradygmatu rozwoju miast. Równolegle z rozwojem musi iść poprawa jakości życia w miastach.

Skutki pandemii COVID-19 i ograniczenia z niej wynikające pokazały, jak ważna i kluczowa dla jakości

życia mieszkańców miast jest najbliższa okolica. Bliskość terenów zieleni, obiektów rekreacyjnych,

lokalnych punktów usługowych oraz ich jakość okazały się mieć znacznie większe znaczenie niż

dotychczas. Wszystko to wymusza konieczność szukania alternatywnych dróg rozwoju miast. Na tę

chwilę, działania poprawiające jakość środowiska w miastach są jednak w dalszym stopniu

niewystarczające w stosunku do potrzeb43. Bezpośrednio są odczuwalne skutki narastającej kumulacji

zanieczyszczeń, takich jak: zanieczyszczenia powietrza (pyłu zawieszonego PM10 i PM2,5, dwutlenku

azotu oraz benzo(a)pirenu), hałas, nadprodukcja odpadów oraz zanieczyszczenia gleb.

Każdego roku zanieczyszczenie powietrza przyczynia się w Polsce do ponad 46 tys. przedwczesnych

zgonów44. Na terenach zurbanizowanych są odnotowywane często podwyższone stężenia

zanieczyszczeń atmosferycznych pochodzenia antropogenicznego45 (rys. 10). Głównym źródłem

42

Ustanowione przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 2014 r. przypada na 31 października każdego roku.

43

W przyjętym uchwałą nr 34 Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2019 r. Krajowym programie ograniczania

zanieczyszczenia powietrza są wytyczone kierunki działań, które mogą być pomocne w poprawie jakości

środowiska w miastach.

44

45

https://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2021

Według danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (GIOŚ), w 2018 r. w Polsce łącznie

wyemitowano do atmosfery 1 824 133 Mg niebezpiecznych substancji, z czego około 64,2% stanowią

zanieczyszczenia gazowe (SOX, NOX), a około 35,8% pyłowe (PM10 i PM2,5).

– 64 –

Poz. 746

Poz. …

zanieczyszczeń miejskich jest niska emisja (tj. do 40 m n.p.g.) pochodząca m.in. z kotłowni domowych

oraz z transportu drogowego. Niezależnie od rodzaju źródła, zanieczyszczenia emitowane do

atmosfery oddziałują niekorzystnie na wszystkie składowe środowiska przyrodniczego. Wpływają

także ujemnie na zdrowie i samopoczucie mieszkańców miast.

Aby diagnozować problemy, np. związane ze złą jakością powietrza, miasta muszą dysponować

rzetelnymi danymi oraz zweryfikowanymi informacjami. Stanowią one punkt wyjścia do podjęcia

szeregu komplementarnych działań mitygacyjnych czy adaptacyjnych, minimalizujących niekorzystne

warunki życia w miastach. Brak powszechnej inwentaryzacji liczby i lokalizacji źródeł niskiej emisji

w miastach (lokalnych kotłowni, stanu zasobów mieszkalnych, w tym komunalnych, natężenia

transportu indywidualnego) uniemożliwia określenie skali rzeczywistych potrzeb oraz hamuje

podejmowanie działań w zakresie skutecznej ochrony powietrza.

Rysunek 10. Rozkład przestrzenny średniego rocznego stężenia pyłu zawieszonego PM2,5 na obszarze Polski

w 2020 r., określony na podstawie modelowania matematycznego oraz obiektywnego szacowania w gminach

miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska(rozkłady

stężeń zanieczyszczeń, https://powietrze.gios.gov.pl/pjp/maps/modeling)

W ostatnich latach nastąpił rozwój monitoringu jakości powietrza prowadzonego w ramach

Państwowego Monitoringu Środowiska. Tym niemniej, z uwagi na niewystarczającą liczbę stacji

pomiarowych wykorzystywanych w państwowym monitoringu jakości powietrza, miasta

wykorzystują dane z prywatnych czujników jakości powietrza, które są wykorzystywane wyłącznie w

celach informacyjnych i nie są uwzględniane w ocenie jakości powietrza prowadzonej przez GIOŚ.

Ponadto większość prowadzonych w miastach analiz dotyczących stanu jakości powietrza opiera się

– 65 –

Poz. 746

Poz. …

na danych interpolowanych pochodzących z najbliżej ulokowanej stacji (uzupełnia się je o wyniki

modelowania matematycznego rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza).

Niezbędny jest dalszy rozwój miejskiej sieci monitoringowej, pozwalającej na upowszechnienie

wiedzy, m.in. na temat jakości powietrza, wśród szerszego grona odbiorców, jak również

umożliwiającej diagnozowanie obszarów cechujących się przekroczeniem norm jakości powietrza.

Informacje te stanowią podstawę dla właściwych organów administracji publicznej do określania

i podejmowania odpowiednich działań naprawczych, prowadzonych w ramach programów ochrony

powietrza. W monitoringu emisji w domach jednorodzinnych pomocna będzie Centralna Ewidencja

Emisyjności Budynków (CEEB), dzięki której możliwe będzie dokonanie inwentaryzacji źródeł ciepła,

źródeł spalania paliw do 1MW (5–6 mln. nieruchomości), a także źródeł energii elektrycznej w

budynkach. Ewidencja ma ponadto gromadzić dane z programów, takich jak Stop Smog czy Czyste

Powietrze. Budowa nowego systemu została powierzona Głównemu Urzędowi Nadzoru

Budowlanego, a podmiotami zobowiązanymi do złożenia odpowiednich deklaracji są właściciele oraz

zarządcy lokali lub budynków.

Poprawa jakości powietrza jest jednym z trzech głównych filarów, na których jest oparta Polityka

energetyczna Polski do 2040 r. (PEP2040)46, będąca strategicznym dokumentem dotyczącym

kierunków rozwoju sektora paliwowo-energetycznego. Dokument wskazuje w szczególności na

konieczność likwidacji tzw. niskiej emisji zanieczyszczeń przez ograniczanie wykorzystywania paliw

stałych w ogrzewnictwie indywidualnym. PEP2040 zakłada odejście od spalania węgla

w gospodarstwach domowych w miastach do 2030 r. Tym niemniej do 2040 r. w miastach zostanie

utrzymana możliwość wykorzystania niskoemisyjnego paliwa węglowego, o ile nie jest to sprzeczne

z tzw. uchwałami antysmogowymi47.

Działania z zakresu poprawy jakości powietrza są prowadzone zarówno na poziomie krajowym, jak

i lokalnym (PEP2040, Krajowy Program Ochrony Powietrza, Krajowy Program Ograniczenia

Zanieczyszczenia Powietrza, programy ochrony powietrza, plany działań krótkoterminowych, uchwały

antysmogowe). W dalszym ciągu jest potrzebna jednak większa integracja prowadzonych działań

obejmująca wszystkie poziomy zarządzania jakością powietrza.

Kolejnym problemem wpływającym negatywnie na komfort życia mieszkańców jest wzrost

temperatury powietrza, o czym więcej, w aspekcie zmian klimatu, wspomniane jest w Wyzwaniu IV

Niwelowanie negatywnych skutków zmian klimatu. Tym niemniej wzrost temperatury powietrza

w miastach i zmiana lokalnych klimatów to jeszcze nie wszystko. Istotnym aspektem jest także wzrost

stężenia benzo(a)pirenu48, substancji rakotwórczej, która pochodzi z urządzeń grzewczych małej

mocy, spalarni odpadów oraz transportu. Ponadto poprawie jakości powietrza nie pomaga szerokie

wykorzystywanie asfaltu, betonu i innych nieprzepuszczalnych materiałów pokrywających duże

46

Polityka energetyczna Polski do 2040 r. została przyjęta przez Radę Ministrów dnia 2 lutego 2021 r.

47

Wymianę źródeł ciepła warto postrzegać jako ograniczenie wykorzystania paliw stałych w ogrzewnictwie

indywidualnym nie tylko przez wymianę źródła ciepła na mniej emisyjne, ale przede wszystkim jako poprawę

efektywności energetycznej budynków mieszkalnych.

B(a)P jest emitowany jako efekt niepełnego spalania do atmosfery i jest składnikiem pyłu zawieszonego.

– 66 –

Poz. 746

Poz. …

powierzchnie. W połączeniu ze smogiem typu Los Angeles49, czyli letnią odmianą tego groźnego

zjawiska, wszystkie te czynniki negatywnie wpływają na zdrowie mieszkańców miast.

Nadmierne zasklepienie powierzchni miast materiałami nieprzepuszczalnymi w połączeniu ze

wzrostem temperatury powietrza prowadzi do tzw. efektu miejskiej wyspy ciepła50. Miejska wyspa

ciepła występuje, gdy naturalne powierzchnie, takie jak roślinność czy woda są zastępowane

betonem i asfaltem. Efekt miejskiej wyspy ciepła zwiększa i zaostrza ciepło emitowane z

samochodów, klimatyzatorów i procesów technologicznych. Betonowe i asfaltowe powierzchnie,

takie jak wielopasmowe drogi, zasklepione i pozbawione drzew rynki oraz wielkopowierzchniowe

parkingi, podwyższają temperaturę oraz zmniejszają wilgotność. Ocenia się, że w dużych miastach

europejskich różnica temperatury między miastem a terenem podmiejskim może dochodzić nawet

do ok. 10 stopni Celsjusza. Tereny, o jakich tu mowa, nie mają szansy ani retencjonować wody, ani się

schładzać, ponieważ powierzchnie nagrzane w dzień przez słońce oddają ciepło nocą. W efekcie

mamy do czynienia z upałem również w nocy (tzw. noce tropikalne) – wszystko to negatywnie

wpływa na zdrowie i samopoczucie mieszkańców miast, szczególnie tych najbardziej wrażliwych, tj.

dzieci czy osób starszych.

Największym sprzymierzeńcem mieszkańców miast w przeciwdziałaniu wspomnianym wyżej

zjawiskom jest zieleń. Niestety, niemal połowa mieszkańców polskich miast nie ma dostępu do

terenów zieleni oraz atrakcyjnych przestrzeni publicznych, do których mogliby w krótkim czasie

dotrzeć pieszo (rys. 11). Miasta w Polsce charakteryzują się dużym zróżnicowaniem pod względem

udziału i dostępności do terenów zieleni, szczególnie na obszarach zamieszkanych51oraz niedoborem

ulic wyposażonych w zieleń, tzw. woonerfów (stref mieszkalnych o spowolnionym ruchu), a także

przestrzeni, gdzie mieszkańcy mogliby wchodzić w interakcje społeczne. Jakość i rozwój terenów

zieleni w miastach są bezpośrednio powiązane ze stanem zdrowia mieszkańców. Światowa

Organizacja Zdrowia w swoich raportach stale wskazuje na związki między jakością zazielenionych

przestrzeni publicznych a stanem zdrowia mieszkańców miast.

49

Smog fotochemiczny (nazywany też smogiem typu Los Angeles, smogiem białym lub smogiem jasnym) – typ

smogu powstający w słoneczne dni przy dużym ruchu ulicznym. Brunatna mgła, która zwykle pojawia się nad

miastami podczas gorącej, słonecznej pogody, kiedy to mieszanka czynników zanieczyszczających powietrze,

zwłaszcza spalin, wchodzi w reakcję z promieniowaniem UV, w wyniku czego powstaje gaz silnie reakcyjny, czyli

ozon. Gaz ten może być przyczyną trudności w oddychaniu (Źródło: Zintegrowana Platforma Edukacyjna –

MeiN).

50

Obszar miejski, który w wyniku działań człowieka odznacza się wyższymi wartościami temperatur niż

otaczające go tereny naturalne.

51

Tereny zieleni, jak wskazują badania, są lepiej dostępne w miastach od 5 do 20 tys. mieszkańców, gdzie

średnia wartość wskaźnika dostępności do kompleksów zieleni o dobrej kondycji wynosi prawie 64%. W

przypadku miast dużych (powyżej 100 tys. mieszkańców) jest ona niższa aż o 13 punktów procentowych.

– 67 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 11. Dostępność do terenów zieleni wysokiej jakości do 5 minut pieszo w miastach w 2018 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Agnieszka Rzeńca, Agnieszka Sobol, Piotr Ogórek, Raport o stanie

polskich miast: Środowisko i adaptacja do zmian klimatu, Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Kraków-Warszawa 2021

Błękitno-zielona infrastruktura ma złożony wpływ na jakość życia mieszkańców. Świadomość jej roli

w rozwoju miast rośnie, co przekłada się na jej coraz większe uwzględnianie w procesach

planistycznych podejmowanych przez władze miejskie, w inicjatywach mieszkańców, organizacji

pozarządowych, a coraz częściej także inwestorów. Popularne stają się zarówno małe interwencje w

przestrzeni miejskiej, nazywane czasami „zieloną akupunkturą” (parki, lasy kieszonkowe,

przydomowe ogrody deszczowe, zielone parawany czy przystanki), jak i projekty dotyczące dużych

parków miejskich, lasów oraz całych kwartałów lub dzielnic dotychczas pozbawionych zieleni w

odpowiedniej ilości i o odpowiedniej jakości.

– 68 –

Poz. 746

Poz. …

Z uwagi na wyraźne tendencje do zwiększania zwartości zabudowy (koncepcja miasta

kompaktowego) coraz ważniejsze jest wprowadzanie zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym

oraz ulicom – w miejscach intensywnie zabudowanych, w tym na budynkach (zielone dachy, zielone

ściany) oraz jako szpalery zieleni przyulicznej. Bezpośrednie oparcie rozwoju miast na błękitno-zielonej infrastrukturze, mającej znaczny wpływ na jakość życia mieszkańców oraz miejski ekosystem,

oznacza, że miasta świadomie zarządzane będą tworzyć spójną sieć wielofunkcyjnych obiektów,

dostępnych dla mieszkańców, także w bezpośrednim sąsiedztwie ich miejsc zamieszkania.

W miastach systematycznie poprawiają się możliwości oczyszczania ścieków. Oczyszczalnie

najwyższej klasy technicznej, tj. z podwyższonym usuwaniem biogenów, obejmują już około 95%

ludności największych miast (wyk. 5). Zwłaszcza w miastach wojewódzkich w porównaniu z rokiem

2004 nastąpił spektakularny wzrost tego wskaźnika z poziomu nieco ponad 40% (m.in. za sprawą

Warszawy). W znacznie gorszej sytuacji znajdują się strefy podmiejskie tych miast, w których

wskaźniki są na poziomie 40–50%, choć systematycznie rosną. Przyrasta w wolnym tempie lub

praktycznie bez zmian pozostaje oczyszczanie ścieków w mniejszych miastach (poniżej 35 tys.

mieszkańców).

Wykres 5. Zmiany udziału ludności obsługiwanej przez oczyszczalnie ścieków z podwyższonym usuwaniem

biogenów w kategoriach miast i stref podmiejskich w latach 2004–2020

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

7.5.2. Proponowane rozwiązania

A. Zmiany legislacyjne zwiększające możliwość rozwoju błękitno-zielonej infrastruktury (BZI) na

terenach intensywnie zagospodarowanych

Niewystarczającej świadomości i zdarzającym się złym decyzjom administracyjnym dotyczącym

łagodzenia skutków zmian klimatu towarzyszy niestety szereg barier legislacyjnych oraz

organizacyjnych. Obowiązujące obecnie przepisy prawne utrudniają lub wręcz uniemożliwiają

– 69 –

Poz. 746

Poz. …

wprowadzanie elementów BZI, w tym szczególnie drzew, na terenach silnie zurbanizowanych.

Infrastruktura techniczna, w tym instalacje podziemne, jest postrzegana jako bariera do nasadzeń

drzew. Wymagania dla nowych inwestycji w drogach publicznych wykluczają sadzenie drzew w

pasach zieleni w odległości bliższej niż 3 m od krawędzi jezdni.

Rozwiązanie tych problemów obejmuje zmiany regulacji prawnych dotyczących warunków

wprowadzania zieleni na terenach intensywnie zagospodarowanych, w których – w świetle

obowiązujących przepisów – kształtowanie BZI jest utrudnione lub niemożliwe. Zmiany legislacyjne

zmierzające do uelastycznienia warunków wprowadzania zieleni miejskiej są niezbędne, aby możliwe

było tworzenie spójnej sieci BZI na terenach, na których mogłyby występować konflikty między

elementami BZI oraz istniejącą infrastrukturą techniczną i budynkami. Konieczne jest dopuszczenie w

przepisach prawa krajowego lokalizacji pnia nowo nasadzanego drzewa przy nowej inwestycji

drogowej w odległości mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni, tj. min. 1 m, gdy są spełnione warunki

techniczne (infrastruktura podziemna i nadziemna) oraz wymogi bezpieczeństwa (zachowanie

trójkątów widoczności)52.

Proponowane są także zmiany legislacyjne polegające na uelastycznieniu przepisów prawa

dotyczących kształtowania przyjaznej człowiekowi przestrzeni publicznej. Zmiany dotyczą

wyeliminowania trudności interpretacyjnych i wykonawczych, które utrudniają wprowadzanie

w przestrzeni publicznej elementów o charakterze wypoczynkowym i rekreacyjnym (m.in. ławki,

leżaki, stoły piknikowe, urządzenia zabawowe). W celu poprawy jakości przestrzeni publicznych w

ramach tego rozwiązania są proponowane także zmiany przepisów prawnych dotyczących

wprowadzania małej architektury i organizowania miejsc rekreacji.

Niezbędne są również zmiany w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdzie

zgodnie z obowiązującą definicją terenów zieleni53 samorządy rozbudowują infrastrukturę, kosztem

powierzchni pokrytej zielenią, urządzając i zasklepiając powierzchnię gruntu wszędzie, gdzie uznano,

że tamtejsza zieleń jest nieurządzona (np. „dzika” czy będąca ugorem). Tymczasem taka nieurządzona

zieleń (np. stare drzewa, które wytwarzają rozbudowane i powiązane ze sobą ekosystemy

napowietrzne, naziemne i podziemne) pełni często najwięcej funkcji biologicznych i ekosystemowych

w mieście. Istnieje więc potrzeba zmian art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

tak aby w definicji terenów zieleni uwzględnić między innymi: lasy miejskie, parki, zieleńce, zielone

skwery, promenady, bulwary, ogrody zabytkowe, łąki kwietne, zieleń towarzyszącą drogom na

terenie zabudowanym, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom,

dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Ponadto ze względu na pełnione funkcje

specjalistyczne, definicja terenów zieleni mogłaby być rozszerzona o ogrody działkowe, botaniczne,

zoologiczne, jordanowskie, cmentarze, geoparki i nieprzykryte tereny sportowe. W wypracowanej

52

W ostatnim czasie notuje się pozytywne inicjatywy ustawodawcze dotyczące uelastycznienia warunków

wprowadzania zieleni miejskiej w pasach drogowych dróg publicznych. Ministerstwo Infrastruktury proceduje

projekt rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg

publicznych.

53

Definicja terenów zieleni w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody: „tereny zieleni – tereny

urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością,

pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne,

zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom,

zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom

przemysłowym”.

– 70 –

Poz. 746

Poz. …

definicji należy również uwzględnić możliwość wliczenia do powierzchni terenu zieleni położonych w

ich granicach akwenów z brzegami i dnem w gruncie, pozostających w łączności z wodą podziemną.

Jednocześnie wydaje się zasadne, aby wprowadzić dodatkowe regulacje, które chroniłyby tereny

zieleni przed nadmierną zabudową powierzchniami szczelnymi, a także tereny „dzikiej” zieleni, które

pełnią istotną rolę w kontekście adaptacji do zmian klimatu, np. pełniąc funkcje retencyjne.

Postuluje się również zmianę zapisów dotyczących wymagań dla terenów biologicznie czynnych

określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz.

1225), aby zwiększyć ochronę powierzchni niezabudowanych.

Ochrona mogłaby również zostać wzmocniona przez wprowadzenie definicji „terenów retencyjnych”,

obejmującej tereny pokryte roślinnością na gruncie mineralnym lub organicznym, cechujące się

zdolnością wymiany wody z wodą podziemną, w tym tereny leśne, nieużytki i tereny zieleni, lub

doprecyzowanie definicji terenów biologiczne czynnych. Jednocześnie konieczne byłyby dodatkowe

regulacje, które nakazywałyby ochronę takich terenów na terenach miast np. przez identyfikację, a

następnie uwzględnienie w polityce przestrzennej. W tym celu mogłyby być także wykorzystane

miejskie plany adaptacji do zmian klimatu z częścią składową identyfikującą takie tereny.

B. Ujednolicenie planowania z zakresu ochrony powietrza w miastach

Niezbędny jest przegląd działań i możliwości dofinansowania wszystkich szczebli administracji

mających wpływ na politykę ochrony powietrza oraz zapewnienie większej spójności działań

i dokumentów samorządu terytorialnego i administracji centralnej.

Potrzebne jest zapewnienie większej spójności wszystkich dokumentów planistycznych, w tym

dokumentów z zakresu ochrony powietrza, z zapisami strategii rozwoju. Ponadto podczas gdy

strategia ma charakter bardziej ogólny i opisowy, to wszystkie dokumenty sektorowe i tematyczne,

takie jak plan gospodarki niskoemisyjnej (PGN), powinny mieć charakter operacyjny i powinny

zawierać konkretne zadania, harmonogram, wskazanie podmiotów koordynujących oraz zasady

monitoringu (zestaw wskaźników i sposoby ich ewaluacji), podobnie jak ma to miejsce w przypadku

programu ochrony powietrza (POP).

Integracji z zapisami PEP2040 i wskazanymi w dokumencie celami wymagają zapisy w dokumentach

samorządowych, takich jak wojewódzkie uchwały antysmogowe oraz dokumenty planistyczne

w miastach, w tym POPi PGN, plany zagospodarowania przestrzennego, plany rozwoju

poszczególnych systemów sieciowych oraz opracowywane przez gminy założenia do planów

zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (tzw. plany energetyzacji gmin). Zapisy

zawarte w programach dofinansowania, takich jak Stop Smog, Czyste Powietrze czy granty miejskie,

powinny także być spójne z PEP2040.

Uspójnienie działań z zakresu ochrony powietrza wymaga zmian legislacyjnych. Aktualne regulacje

tworzą bariery prawne dla wprowadzania przez gminy zakazów stosowania urządzeń grzewczych na

paliwa stałe na etapie opracowania planów zagospodarowania przestrzennego. Niezbędne jest

jednoznaczne wskazanie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) zapisów z zakresu władztwa planistycznego w tym zakresie.

Aktualnie interpretacja tych przepisów jest niejednoznaczna, a orzecznictwo sądowe kwestionujące

– 71 –

Poz. 746

Poz. …

uchwały samorządów w tym zakresie stanowi ograniczenie kompetencyjne gmin. Zgodnie z nim

gminy nie mają kompetencji do wykluczania określonych systemów grzewczych, określania

parametrów ich sprawności czy wskazywania na konkretne typy paliw w planie zagospodarowania

przestrzennego. Zgodnie z interpretacją sądów prawo takie przysługuje na mocy ustawy z dnia

27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.) sejmikom

województwa w ramach uchwał smogowych. Na możliwości gmin w zakresie wprowadzania zakazów

do planów miejscowych wskazują z kolei przepisy art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju

i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Przepisy te dotyczą zasad ochrony środowiska,

przyrody i krajobrazu kulturowego, które powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia

i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. W związku ze znaczeniem ochrony powietrza jest

konieczne jednoznaczne określenie przepisów w kierunku władztwa planistycznego gmin w zakresie

wprowadzanych zakazów.

C. Intensyfikacja działań w zakresie inwentaryzacji, monitoringu i kontroli jakości powietrza

w miastach

W przypadku wielu elementów wpisujących się w zagadnienia inwentaryzacji, monitoringu

i ewaluacji samorządy mają ograniczone możliwości działania. Kluczowe deficyty w tym przypadku

dotyczą możliwości organizacyjnych oraz jakości kadry administracyjnej. Wskazane jest zatem

wzmocnienie kontroli decyzji środowiskowych i egzekwowanie ich zapisów. Niezbędne jest również

wsparcie dla samorządów zarówno w celu organizacji lub wykorzystania dotychczasowych służb (np.

służb miejskich), jak i w odniesieniu do wzmocnienia standardów kontroli.

W związku z nowymi obowiązkami gmin w zakresie przeprowadzania kontroli zgodności deklaracji

dotyczących źródeł ciepła, źródeł spalania paliw oraz źródeł energii elektrycznej ze stanem

faktycznym, jest niezbędne odpowiednie przygotowanie służb przeprowadzających rutynowe

kontrole, wśród których wskazuje się policję, straż miejską oraz kominiarzy. W ustawie z dnia

21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji

emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438) nie przewidziano mechanizmów wsparcia

samorządów w tworzeniu i aktualizacji CEEB. Dlatego jest niezbędne wsparcie samorządów w tym

zakresie.

D. Niwelowanie głównych źródeł niskiej emisji w transporcie oraz ograniczenie hałasu

(ograniczenie ruchu samochodowego)

Wśród działań na rzecz lepszej organizacji transportu mówi się nie tylko o konieczności tworzenia

atrakcyjnej alternatywy dla indywidualnej motoryzacji przez rozbudowę oferty transportu

publicznego czy poprawę warunków ruchu pieszego i rowerowego, ale i o konieczności ograniczania

ruchu samochodowego w kluczowych obszarach miast celem poprawy warunków życia mieszkańców

(tzw. zasada push&pull54). Działanie takie umożliwia ograniczanie emisji zanieczyszczeń powietrza

54

Push&pull to zasada wdrożenia zrównoważonej mobilności polegająca z jednej strony na proponowaniu

atrakcyjnej alternatywy ze strony przyjaznych miastu form transportu, a z drugiej – na stopniowym

zmniejszaniu atrakcyjności tych przemieszczeń, które cechują najwyższe koszty zewnętrzne, Wyzwania

zrównoważonego rozwoju w Polsce, Jakub Kronenberg, Tomasz Bergler, Fundacja Sendzimira, Kraków 2010.

– 72 –

Poz. 746

Poz. …

i hałasu pochodzącego z ruchu drogowego, optymalizację wykorzystania przestrzeni miejskiej

w szczególnie cennych obszarach miejskich oraz wspiera procesy rewitalizacji55.

Postuluje się dalsze dążenia we wprowadzaniu stref ruchu uspokojonego w miastach i fizyczne

uspokojenie ruchu, w tym wprowadzenie nowych przepisów zachęcających do wprowadzenia stref

ruchu uspokojonego obejmujących drogi dojazdowe i lokalne w obszarach zabudowy mieszkaniowej

oraz w otoczeniu placówek oświatowych i opiekuńczych, tj. żłobków, przedszkoli i szkół

podstawowych. Wyznaczanie stref powinno się odbywać za pomocą organizacji ruchu oraz przez

wprowadzanie fizycznych rozwiązań geometrycznych wymuszających ograniczenie prędkości zgodnie

z oznakowaniem strefowym. Aby osiągnąć rzeczywiste strefowe zmniejszenie prędkości konieczne

jest stosowanie zawężeń jezdni, szykan, progów wyspowych, wyniesień przejść dla pieszych,

wyniesień skrzyżowań. Ponadto w ramach istniejących funduszy finansowania infrastruktury

drogowej należy promować projekty związane z uspokajaniem ruchu i transportem publicznym.

Równolegle, polepszeniu jakości powietrza w miastach posłuży większy udział w ruchu

samochodowym pojazdów o napędzie alternatywnym. Należy więc zwiększyć działania na rzecz

wsparcia zakupu lub innych form posiadania takich pojazdów oraz na rzecz rozbudowy samej

infrastruktury56 dla samochodów elektrycznych. Szczególnym priorytetem jednak powinno być

dofinansowanie kupna samochodów elektrycznych w działalności gospodarczej wymagającej

intensywnego wykorzystania samochodów na terenie miasta, takich jak: taksówki, działalność

pocztowa i kurierska oraz funkcjonowanie instytucji publicznych, takich jak np. straże miejskie czy

policja.

Zgodnie z przepisami nowelizacji ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach

alternatywnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1083, z późn. zm.) z początkiem 2022 r. samorządy uzyskały

możliwość ustanawiania stref czystego transportu (SCT). Rekomenduje się stopniowe wprowadzanie

SCT, poczynając od ograniczenia ruchu tych pojazdów, które powodują najwięcej zanieczyszczeń.

Rozłożony na lata plan powinien stopniowo dążyć do pełnej eliminacji aut spalinowych w centrach

miast i jednocześnie do redukcji hałasu.

E. Zmniejszenie energochłonności budynków mieszkalnych

Z uwagi na problem zanieczyszczenia powietrza jest istotne skuteczniejsze wsparcie działań mających

na celu poprawę efektywności energetycznej, podejmowanych zarówno przez właścicieli budynków

jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych, a także administrację budynków użyteczności publicznej oraz

obiektów usługowych. Wsparciem należy objąć przedsięwzięcia uwzględniające poprawę

izolacyjności cieplnej tych budynków i wymianę źródeł ciepła na niskoemisyjne z uwzględnieniem

55

Problem nadmiernej motoryzacji w polskich miastach wynika z bardzo wysokiego wskaźnika motoryzacji.

W 2019 r., w świetle danych GUS, w Warszawie wynosił on 778,0 samochodów osobowych na 1000

mieszkańców, w Krakowie 659,8, we Wrocławiu 715,4 i w Poznaniu 757,7. Dla porównania, według Eurostatu,

w Berlinie były to 332,2 samochody osobowe na 1000 mieszkańców, w Hamburgu 431,6, w Monachium 493,2.

Niemieckie wartości były i tak wyższe niż dane dla największych miast brytyjskich czy francuskich.

56

Lokalizacja stacji ładowania o różnych mocach (kW) powinna być uzależniona od charakteru postoju w danym

miejscu np. stacje ładowania normalnej mocy zlokalizowane na parkingach przy węzłach przesiadkowych,

parkingach przy centrach handlowych, stacje ładowania dużej mocy przy drogach wylotowych lub stacjach

benzynowych.

– 73 –

Poz. 746

Poz. …

ciepła systemowego, co w konsekwencji przyczyni się również do zmniejszenia zużycia energii w

obiekcie. W związku z tym jest potrzebne zwiększenie wykorzystania środków w ramach programów

Czyste Powietrze i Stop Smog, wykorzystywanie instrumentów podatkowych (ulga

termomodernizacyjna) oraz wspieranie rozwoju instalacji odnawialnych źródeł energii. Przy

wzmacnianiu wyżej wymienionych programów należy wziąć pod uwagę budynki objęte ochroną

konserwatorską i zastosować przeznaczone dla nich rozwiązania.

We wszystkich działaniach poprawiających efektywność energetyczną budynków w dalszym ciągu

należy również zwrócić uwagę na usunięcie wyrobów zawierających azbest i zastąpienie ich

wyrobami bezazbestowymi.

– 74 –

Poz. 746

Poz. …

7.6. Wyzwanie VI: Zapewnienie zrównoważonego i zintegrowanego

systemu mobilności miejskiej w miejskich obszarach

funkcjonalnych

7.6.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Europejska strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności – europejski transport na

drodze ku przyszłości

4. Nowa Agenda Miejska ONZ –„Zrównoważone środowisko i prężny rozwój obszarów miejskich”

5. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności;

Cel 13. Działania w Dziedzinie Klimatu

6. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów - Nowe unijne ramy mobilności miejskiej

Mobilność w miejskich obszarach funkcjonalnych w Polsce jest obecnie bardzo dużym wyzwaniem 57.

Postępująca suburbanizacja oraz brak spójnego zarządzania planowaniem przestrzennym na

poziomie miejskim58 generuje problemy, wynikające z konieczności zapewnienia dostępności

transportowej obszarów znacznie oddalonych od zwartej zabudowy miejskiej. W warunkach silnego

rozproszenia zabudowy nierentowne staje się utrzymanie sieci transportu publicznego. W strefach

podmiejskich powoduje to konieczność korzystania z indywidualnego transportu samochodowego.

Generuje to zwiększoną emisję zanieczyszczeń, większą częstotliwość wypadków, straty czasowe z

powodu kongestii. W efekcie polskie miasta w zestawieniach kongestii drogowej uzyskują jedne z

najgorszych wskaźników wśród krajów Unii Europejskiej (rys. 12).

Równocześnie rośnie problem zatłoczenia indywidualnym ruchem samochodów w samych

miastach59. W świetle kompleksowych badań ruchu60 udział motoryzacji indywidualnej na wjazdach

57

Szerzej o wyzwaniach w zakresie transportu w Strategii Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 roku,

przyjętej uchwałą nr 105 Rady Ministrów z dnia 24 września 2019 r. (M.P. poz. 1054).

58

W niniejszym rozdziale tematyka ta jest odniesiona wyłącznie do problematyki transportowej. Więcej

informacji nt. zarządzania przestrzennego miast w rozdziale 7.2. Wyzwanie II: Niwelowanie procesów

chaotycznej suburbanizacji.

59

Zgodnie z rankingiem Traffic Index firmy TomTom, w 2020 roku, aż 9 polskich aglomeracji (Łódź, Kraków,

Wrocław, Poznań, Warszawa, Gdańsk-Gdynia-Sopot, Bydgoszcz, Szczecin i Lublin) było wśród pierwszych stu

najbardziej zatłoczonych miast świata, https://www.tomtom.com/en_gb/traffic-index/ranking/

60

Badania przeprowadzane niezależenie w szeregu miast wojewódzkich w latach 2015–2020 np. Badanie

ankietowe i aktualizacja modelu ruchu. Wykonanie badań ankietowych wraz z opracowaniem wyników. Raport

końcowy z realizacji etapu II, Poznań/Sopot 19 listopada 2018, http://www.plantap.pl/assets/Uploads/RAPORTII-Wykonanie-bada-ankietowych.pdf

– 75 –

Poz. 746

Poz. …

do miast jest blisko dwukrotnie wyższy niż w ruchu wewnątrzmiejskim. Związane jest to z

wyprowadzaniem się mieszkańców poza administracyjne granice miast, na przedmieścia oraz do

miejscowości i gmin okalających ośrodek miejski, znacznie zwiększając miejski obszar funkcjonalny.

Taka sytuacja jest przyczynkiem do wielu problemów i wyzwań związanych z zarządzaniem

mobilnością w tych obszarach, dostępnością usług czy transportu publicznego. Należy spodziewać się,

że problem migracji mieszkańców na przedmieścia w najbliższych latach będzie się pogłębiał, choćby

ze względu na różnice w kosztach zakupu lub najmu nieruchomości, a wraz z migracją będzie rosła

presja motoryzacyjna.

Rysunek 12. Straty czasu na przejazd z powodu kongestii drogowej w wybranych miastach w Europie w 2021 r.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie TomTom Traffic Index, 2022

Funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego charakteryzuje się wysokim rozproszeniem

podmiotów odpowiedzialnych za jego organizację. Zadanie to jest powierzone gminom, powiatom,

samorządom wojewódzkim oraz ministrowi właściwemu do spraw. transportu. Wraz z ustawą z dnia

16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej

(Dz. U z 2021 r. poz. 717, z późn. zm.) pewne kompetencje (w zakresie udzielania dofinansowania

i dopłaty) zyskali również wojewodowie. Sam fakt istnienia wielu podmiotów uczestniczących

w organizacji transportu publicznego nie jest przeszkodą na rzecz rozwoju spójnego systemu

transportu miejskiego i w miejskich obszarach funkcjonalnych. Zasadniczym wyzwaniem jest

poszerzenie palety rozwiązań prawnych na rzecz integracji oraz stabilnego funkcjonowania takich

systemów, wśród których priorytetem są wspomniane już kwestie związane z finansowaniem.

– 76 –

Poz. 746

Poz. …

Funkcjonowanie transportu publicznego na obszarach miejskich jest zadaniem władz

samorządowych, głównie gmin. Znaczenie ma jednak koordynująca rola starostów powiatów

i marszałków województw, a w przypadku transportu regionalnego jest to często rola wiodąca. Rola

administracji rządowej polega w głównej mierze na rozpoznawaniu obszarów wymagających

systemowego wsparcia, stosownym projektowaniu prawodawstwa i projektowaniu odpowiednich

narzędzi finansowych, upowszechnianiu dobrych standardów i praktyk, szczególnie w zakresie

warunków technicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za rozwój infrastruktury pieszej

i rowerowej odpowiadają przede wszystkim władze samorządowe. Rola administracji rządowej jest

podobna jak w przypadku transportu publicznego (prawodawstwo z dużym znaczeniem rozporządzeń

określających szczegółowe warunki techniczne, programowanie wsparcia finansowego, promocja

najlepszych praktyk). Dodatkowym zadaniem jest budowa infrastruktury pieszej i rowerowej przy

drogach krajowych będących w gestii Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA).

Ponadto z poziomu centralnego rekomendowane jest kreowanie zasad polityki rowerowej i pieszej –

Polska jest jednym z nielicznych państw członkowskich UE, które nie posiada takich polityk na

poziomie krajowym.

Potencjał transportu publicznego w miejskich obszarach funkcjonalnych jest ograniczany również

przez różne bariery rozwojowe o charakterze finansowym, organizacyjnym czy legislacyjnym. Wiele

miast ogranicza ofertę transportu publicznego w swoich granicach, a także poza granicami z uwagi na

brak dostatecznych środków finansowych czy brak porozumienia z gminami sąsiednimi. Dodatkową

kwestią są różnice w wymiarze i rodzaju ulg w każdym z typów transportu (kolejowym, autobusowym

regionalnym i miejskim), co utrudnia integrację transportu miejskiego i regionalnego. Potencjał

transportu autobusowego w aglomeracjach jest ograniczany przez bariery, które nie przewidują

rozwiązań zapewniających elastyczność w obsłudze obszarów o niskiej gęstości zaludnienia.

Równocześnie obserwować można zarówno sukces szybkiego transportu szynowego na wjazdach do

miast, jak i w postaci szybkich kolei miejskich61, co pokazuje duży potencjał szynowego transportu

publicznego. Bariery rozwojowe szybkiego transportu szynowego w aglomeracjach są związane

z rozwojem i dopasowaniem połączeń, niedostatecznie wysoką jakością infrastruktury kolejowej,

brakami w nowoczesnym taborze do obsługi ruchu aglomeracyjnego (o dużej liczbie zatrzymań

i fluktuacji pasażerów), rosnącymi kosztami finansowania bieżącej działalności czy utrudnioną

integracją taryfową. Wyzwaniem w tym kontekście jest również współpraca samorządów ponad

granicami administracyjnymi na rzecz integrowania czy tworzenia nowych połączeń.

Problemem polskich miast jest także obecność w wielu aglomeracjach ciężkiego ruchu towarowego

np. w centrum Warszawy. Wynika to z funkcjonowania starych układów drogowych, braku obwodnic

oraz braku aktywnego zarządzania ruchem ciężkim na poziomie miejskim m.in. przez zastosowanie

inteligentnych systemów transportowych i centrów zarządzania ruchem. Rzadko są stosowane

rozwiązania z zakresu logistyki miejskiej i rozwiązań dla ostatniej mili. Pozytywny wpływ na

uspokojenie ruchu w obszarach śródmiejskich mają powstające obwodnice miast, które wspomagają

wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza obszary śródmiejskie, jednak należy zauważyć, że bez

aktywnego zarządzania pozostającą po tranzycie infrastrukturą drogową w śródmieściach, nie

wpłynie to na uspokojenie w nich ruchu samochodowego.

W ostatniej dekadzie powstały m.in. Szybka Kolej Miejska w Warszawie, Pomorska Kolej Metropolitalna,

Poznańska Kolej Metropolitalna, Szybka Kolej Aglomeracyjna w Krakowie, Łódzka Kolej Aglomeracyjna.

– 77 –

Poz. 746

Poz. …

Negatywnie na kwestię zarządzania mobilnością w mieście wpływa przywiązanie mieszkańców do

samochodów, nawet w przypadku stworzenia atrakcyjnej oferty transportu publicznego. Wynika to

z siły przyzwyczajenia, uprzywilejowania ruchu samochodowego oraz przywiązania do środka

transportu indywidualnego – w Polsce, zgodnie z danymi z CEPiK62, w roku 2021 było

zarejestrowanych ok. 19 mln samochodów (około połowa z nich jest nieużytkowana, ale nie została

wyrejestrowana), a w większych aglomeracjach jest ich statystycznie więcej niż na innych obszarach

i liczba ta systematycznie wzrasta.

Do zmiany zachowań transportowych zachętą nie jest wyłącznie rozwój i integracja transportu

publicznego. Ważne z punktu widzenia mobilności miejskiej są rozwiązania związane z ruchem

rowerowym, pieszym czy mikromobilnością. Branża transportowa w ciągu ostatnich lat podlega

szybkim zmianom zarówno technologicznym, jak i w zakresie usług współdzielonej mobilności oraz

mikromobilności. Usługi oparte na ekonomii współdzielenia oraz koncepcji definiującej mobilność

jako system usług (Mobility as a Service – MaaS) zyskują na popularności. Mobilność współdzielona

to wschodzący obszar, który wciąż ewoluuje i zmienia się. Ze względu na wzrastające

upowszechnienie, usługi współdzielenia i korzystanie z koncepcji MaaS powinny być wzięte pod

uwagę w ramach multimodalnego systemu transportowego jako wsparcie dla zrównoważonej

mobilności, pozwalającej na kształtowanie przestrzeni miejskiej w oparciu o potrzeby mieszkańców.

Szczególnie na krótszych relacjach kluczowe są rozwiązania na rzecz ruchu pieszego i rowerowego.

Wzrost wykorzystywania roweru czy urządzeń transportu osobistego (UTO) wymaga rozwoju

bezpiecznej, spójnej i funkcjonalnej infrastruktury komunikacyjnej przeznaczonej dla tych środków

transportu, zwiększającej komfort i bezpieczeństwo użytkowników. Największe polskie miasta co do

zasady wypracowały w tym zakresie zbiory standardów czy katalogi dobrych praktyk. Są to m.in.

standardy dostępności uwzględniające projektowanie uniwersalne, standardy infrastruktury

rowerowej, czy zasady kształtowania zieleni przyulicznej. Ponadto funkcjonują różne zasady

konsultacji społecznych realizowanych projektów. Sprzyja to znaczącej poprawie jakości

podejmowanych decyzji oraz budowie konsensusu społecznego wokół nich.

W ostatnim czasie notuje się pozytywne inicjatywy dotyczące zwiększonego, w porównaniu do lat

poprzednich, finansowania inwestycji związanych z powstawaniem infrastruktury pieszej, rowerowej

czy transportu publicznego w ciągu istniejących dróg krajowych, jak np. Program Bezpiecznej

Infrastruktury Drogowej 2021–2024. Niemniej jednak wciąż wiele inwestycji w niewystarczającym

stopniu uwzględnia potrzeby ruchu pieszego i rowerowego. Warto jednak podkreślić, że

infrastruktura w tym ostatnim przypadku szybko przyrasta (wyk. 6). W roku 2011 w Polsce było

5,8 tys. km ścieżek rowerowych, a w roku 2020 długość ta potroiła się (17,3 tys. km). W przeliczeniu na

10 tys. mieszkańców najwięcej tej infrastruktury odnotowano w miastach niewojewódzkich i powyżej

35 tys. mieszkańców (5,5 km), a następnie w strefach podmiejskich miast wojewódzkich (5,3).

Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, http://www.cepik.gov.pl/

– 78 –

Poz. 746

Poz. …

Wykres 6. Przyrost ścieżek rowerowych według kategorii miast w latach 2011–2020

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

Sytuacja ruchu pieszego i rowerowego jest trudniejsza w mniejszych ośrodkach. Składa się na to m.in.

rozproszenie zarządzania drogami, mniejsze możliwości finansowe czy brak wypracowanych

standardów. W dalszym ciągu duże problemy występują jednak w obszarach podmiejskich, na

których sieć drogowa z reguły jest pozbawiona infrastruktury pieszej i rowerowej, a realne wysokie

prędkości samochodów pogarszają bezpieczeństwo niechronionych użytkowników dróg. W rezultacie

dominującym środkiem lokomocji, nawet na krótkich dystansach, jest samochód. Ponadto dużym

problemem jest także ograniczone finansowanie inwestycji w infrastrukturę pieszą i rowerową, która

nie ma priorytetowego charakteru. Hamuje to budowę sieci dróg rowerowych i chodników.

Negatywny wpływ na ruch rowerów ma również niekorzystna dla rowerzystów organizacja ruchu,

w tym ograniczone stosowanie kontraruchu rowerowego, co często uniemożliwia korzystanie z ulic

jednokierunkowych, powodując, że osoby poruszające się rowerem są wypychane z

bezpieczniejszych, węższych i atrakcyjniejszych ulic na bardziej ruchliwe i niebezpieczne arterie

komunikacyjne. W wyniku tego jazda rowerem w pewnych obszarach miasta traci na popularności

i uniemożliwia zrównoważenie transportu. Ponadto dominującą, ale zazwyczaj niekorzystną praktyką

jest wyznaczanie infrastruktury rowerowej kosztem istniejącej przestrzeni ruchu pieszego.

Obserwacje polityk transportowych miast w krajach wysoko rozwiniętych pokazują, że istotne jest nie

tylko kryterium zachęt do zmian zachowań transportowych, ale również działania na rzecz

ograniczania ruchu samochodowego. Jednym z podstawowych problemów miast jest nadmiar

samochodów spowodowany nieuzasadnionym niskim kosztem postoju pojazdów, najczęściej

przerzucanym przez ich właścicieli na gminy. W wielu przypadkach dla właścicieli pojazdów jest to

bezkosztowe. Wszystkie koszty przerzucane są na stronę publiczną.

Polskie miasta w części korzystają z doświadczeń zagranicznych, wprowadzając strefy płatnego

parkowania, uspakajając ruch, ograniczając w wybranych częściach miast podaż miejsc postojowych

celem poszerzenia przestrzeni ruchu pieszego i rowerowego. Zakres działań w dużej mierze jest

zależny od determinacji władz samorządowych, niemniej rozwiązania te stają się powszechne,

zyskując społeczną przychylność. Wprowadzone w 2018 r. zmiany w przepisach – urealnienie

– 79 –

Poz. 746

Poz. …

maksymalnych opłat, możliwość wprowadzenia śródmiejskiej strefy płatnego postoju w miastach

mających powyżej 100 tys. mieszkańców – sprzyjają prowadzeniu przez samorządy polityki

parkingowej bardziej dopasowanej do lokalnych uwarunkowań. Nadal jednak brak możliwości

poboru opłat w dni wolne od pracy uderza w mniejsze miejscowości turystyczne (ośrodki mniejsze niż

100 tys. mieszkańców). Jedynie śródmiejska strefa płatnego parkowania, zastrzeżona dla centrów

największych miast, stanowi mechanizm umożliwiający zarządzanie parkowaniem przez cały tydzień,

przez całą dobę.

Innym instrumentem związanym z ograniczaniem emisji spalin są strefy czystego transportu, których

możliwość tworzenia dla miast, zgodnie z lokalnymi uwarunkowaniami, stwarza nowelizacja ustawy o

elektromobilności i paliwach alternatywnych z grudnia 2021 r.63 Na poziomie lokalnym wciąż jednak

istnieją trudności we wprowadzaniu tego rozwiązania – jedyną dotychczas próbę podjął Kraków.

Rozważając problemy transportowe, należy zawsze uwzględniać ich skutki dla rozwoju.

Zorientowanie przestrzeni miejskich na samochody, którym nadal jest podporządkowanych wiele

miejskich ulic kosztem ruchu pieszego, rowerowego oraz zieleni, poza złą jakością powietrza

(motoryzacja obok palenisk domowych jest jednym z dwóch kluczowych źródeł zanieczyszczeń

powietrza w miastach i największym źródłem hałasu), przyczynia się również do wielu ofiar

śmiertelnych wypadków drogowych64. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest projektowanie dróg

i przestrzeni miast zorientowanych głównie na ruch samochodowy. Niski poziom bezpieczeństwa jest

jedną z istotniejszych barier dla rozwoju ruchu pieszego i rowerowego w miastach i na terenie

miejskich obszarów funkcjonalnych.

Na problemy wynikające z rozlewania się miast nakładają się także procesy demograficzne.

Zaspokojenie potrzeb starzejącego się społeczeństwa będzie wymagało dalszego dostosowania

infrastruktury i usług miejskich, a w szczególności lepszej dostępności dla osób o ograniczonej

sprawności ruchowej, w tym osób starszych oraz z niepełnosprawnościami. Dlatego też tak ważna

jest rezygnacja w przestrzeni miejskiej z domyślnej możliwości parkowania pojazdów na chodnikach,

kładek nad jezdnią czy przejść podziemnych na rzecz zwiększenia komfortu poruszania się pieszo.

Warto zaznaczyć, że odporność sieci transportu miejskiego została wystawiona na ciężką próbę

podczas pandemii COVID-19, która wpłynęła na zachowania podróżujących. Tym bardziej są

konieczne wysiłki w kierunku zachęcania do zmiany zachowań i ograniczenia korzystania z

samochodów, co jest kluczowym warunkiem przejścia na zrównoważoną mobilność. Kryzys otwiera

jednak również nowe możliwości ponownego przemyślenia mobilności miejskiej i uczynienia jej

bardziej zrównoważoną, sprzyjającą włączeniu społecznemu, przystępną cenowo i bezpieczniejszą,

przy jednoczesnym promowaniu aktywnego i zdrowego stylu życia.

63

Ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2269).

Kwestie te są poruszone szerzej w rozdziale poświęconym Wyzwaniu VII: Poprawa bezpieczeństwa w ruchu

drogowym.

– 80 –

Poz. 746

Poz. …

7.6.2. Proponowane rozwiązania

Poprawa funkcjonowania mobilności miejskiej w miastach wymaga jednoczesnego podjęcia

wielowymiarowych działań, które można podzielić tematycznie na

A. Działania w zakresie zniesienia istniejących barier prawnych utrudniających integrację systemu

transportu publicznego



W celu zwiększenia atrakcyjności transportu publicznego zasadne wydaje się

przenalizowanie

możliwości

opracowania

kompleksowego,

przejrzystego

i nieskomplikowanego systemu ulg (nie tylko ustawowych) obowiązujących w środkach

transportu zarówno kolejowego, jak i autobusowego, niezależnie od charakteru

komunikacji (miejska i pozamiejska) wraz z nowym systemem ich finansowania.



Stworzenie prawnych możliwości powoływania związków gminno-powiatowo-wojewódzkich i gminno-wojewódzkich, celem organizacji publicznego transportu

zbiorowego (wojewódzki związek transportowy), a także możliwości powierzenia

zarządowi województwa, za zgodą gmin i powiatów województwa, organizacji transportu

publicznego na terenie całego województwa, uwzględniając wszystkie gałęzie transportu

regionalnego i lokalnego.



Wzmocnienie współpracy miasta-rdzenia z gminami ościennymi przez tworzenie

możliwości zakupu „efektu transportowego” w sąsiednich gminach przez samorząd

miasta metropolitalnego np. możliwość sfinansowania budowy parkingów Park&Ride

przy stacjach kolejowych na terenach podmiejskich, możliwość sfinansowania budowy

linii tramwajowej oraz jej funkcjonowania do sąsiednich miejscowości.



Analiza możliwości dofinansowania tramwaju regionalnego ze źródeł przeznaczonych na

inne gałęzie transportu publicznego na podobnych zasadach jak kolei regionalnej oraz

możliwości kontraktowania usług tramwaju regionalnego przez wojewódzkiego

organizatora publicznego transportu zbiorowego.



Prawne zdefiniowanie transportu współdzielonego np. przez wyodrębnienie typu pojazdu

współdzielonego w prawie o ruchu drogowym. Rozwiązanie pomogłoby JST

w upowszechnianiu mobilności współdzielonej jako efektywnego i ekologicznego

narzędzia równoważenia mobilności miejskiej (np. przez wyodrębnienie puli miejsc

parkingowych dla tego typu transportu). Z uwagi na obecny brak właściwego rozpoznania

kategorii współdzielenia na gruncie regulacyjnym, potencjał szeregu usług tzw. nowej

mobilności pozostaje niewykorzystany.

– 81 –

Poz. 746

Poz. …

B. Działania wynikające z rozwoju technologicznego i organizacyjnego transportu publicznego,

które proponuje się wprowadzić



Analiza możliwości wprowadzenia tramwaju dwusystemowego65, który pozwala na

optymalne wykorzystanie istniejącej infrastruktury torowej w aglomeracjach, poprawę

dostępności transportu szynowego oraz redukcję liczby przesiadek66.



Wskazana jest kompleksowa optymalizacja sposobu planowania rozwoju miast,

z uwzględnieniem wszystkich zidentyfikowanych wyzwań, w tym zaspokojenia potrzeb

mobilnościowych czy adaptacji do zmian klimatu. Podstawowym kierunkiem działań w

tym zakresie jest koordynacja mobilności i planowania przestrzeni miejskiej dzięki

Planom Zrównoważonej Mobilności Miejskiej (Sustainable Urban Mobility Plan – SUMP).

SUMP-y są opracowywane z uwzględnieniem wszystkich powiązanych ze sobą obszarów

miejskich, których dotyczy polityka, we współpracy z odpowiednimi szczeblami systemu

zarządzania. Łączą one w sobie także różne rodzaje transportu, bezpieczeństwo ruchu

drogowego, transport towarowy, zarządzanie mobilnością i inteligentne systemy

transportowe. Plany te powinny odgrywać ważną rolę w osiąganiu celów UE w zakresie

ograniczania emisji CO2, hałasu i zanieczyszczenia powietrza, a także przyczynić się do

zwiększenia efektywności miejskiego systemu transportowego. Z SUMP-ów powinny

wynikać plany transportowe, które należą do grupy dokumentów o ściśle sektorowym

charakterze i regulowanych prawnie.67 Uporządkowanie i integracja rozwiązań oraz

rekomendacja zmian prawnych w odniesieniu do SUMP-ów będzie opierać się na

doświadczeniach i wynikach pilotażu68 dotyczącego wsparcia dla miast w opracowaniu

planów SUMP.



Równolegle należy zwiększyć liczbę węzłów przesiadkowych (kolejowo-drogowych) przez

m.in. lepsze dostosowywanie przebiegu linii kolejowych do generatorów ruchu (w tym

sieci osadniczej).

C. Działania w zakresie informacyjnym i związane z digitalizacją usług mobilnościowych



Wzmocnienie zarządzania transportem i informacjami dla podróżnych, w tym

informacjami w czasie rzeczywistym, w miarę możliwości technicznych, przez

udostępnianie w celu ponownego wykorzystywania, (portal Dane.gov.pl, dane dla

podróżnych) np. aktualnych danych dotyczących położenia pojazdów, a także innych ich

parametrów. Udostępnianie danych powinno odbywać się za pomocą otwartych

i wystandaryzowanych protokołów API69. Powinny one dotyczyć zarówno operatorów

publicznego transportu zbiorowego, jak również prywatnych dostawców usług transportu

współdzielonego, i umożliwiać tym operatorom transportowym oraz podmiotom trzecim

tworzenie aplikacji czy stron internetowych pozwalających na planowanie podróży,

65

Łukasz Zaborowski, Tramwaj Dla Polskich Miast, Instytut Sobieskiego, Warszawa 2018.

66

Rozwiązania takie coraz bardziej zyskują na popularności w Europie.

67

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

68

Projekt pilotażowy prowadzony od 2019 r. przy udziale Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej,

Ministerstwa Infrastruktury i Centrum Unijnych Projektów Transportowych.

Application Programming Interface – Interfejs programistyczny aplikacji.

– 82 –

Poz. 746

Poz. …

rezerwowanie biletów czy zamawianie lub wypożyczania pojazdów, dokonywanie opłaty

za przejazd czy umożliwianie tworzenia statystyk dotyczących jakości oferowanych usług.



Potrzeba standaryzacji w zakresie wymiany danych między poszczególnymi

inteligentnymi systemami transportowymi (ITS) oraz rozbudowy centrów zarządzania

ruchem. Umożliwi to wymianę danych z innymi zarządcami dróg na podstawie norm

i standardów europejskich i polskich np. w celu udzielania priorytetu dla transportu

publicznego, dozowania wjazdu do miasta, wzajemnego przekierowywania ruchu między

zarządcami dróg w sytuacjach awaryjnych.



Względem beneficjentów funduszy unijnych oraz funduszy rządowych, w tym również

Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), należy

rozważyć wprowadzenie wymogu wyposażenia określonego odsetka taboru transportu

publicznego w urządzenia zliczające liczbę pasażerów. Celem tego obowiązku jest

stworzenie narzędzi monitorujących efektywność podejmowanych działań na rzecz

poprawy transportu publicznego oraz ułatwienie planowania oferty na przyszłość, w tym

tworzenia planów transportowych. Dzisiejsze przepisy wymagające badań przed

stworzeniem planów transportowych są w praktyce bardzo różnie implementowane.

Odmienna metodyka badań utrudnia porównania, a same badania są bardzo

kosztownym elementem sporządzania planów transportowych.



Celem uzyskania szerokiego obrazu o mobilności mieszkańców Polski, należy rozważyć

warunki, na jakich byłoby możliwe pozyskiwanie od operatorów ruchomej publicznej sieci

telekomunikacyjnej danych dotyczących transportu np. bezpłatnego sporządzania przez

operatorów ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej map przemieszczeń ruchu

w cztery wybrane dni w roku. Rozwiązanie takie poszerzałoby wiedzę na temat ruchu

transportowego zbieranego przez GUS, który prowadzi systematyczny monitoring

dojazdów do pracy (szczególnie na obszarach funkcjonalnych) w oparciu o bazę

informacyjną pozyskiwaną od operatorów ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej.



W większym stopniu powinno się wykorzystywać potencjał cyfryzacji w zarządzaniu

transportem. Dziedzin, w których nowe technologie mogą znaleźć zastosowanie, jest

wiele: systemy kontroli dostępu do SCT, systemy poboru opłat za parkowanie i myta,

systemy kontroli przestrzegania przepisów, nowoczesne systemy biletowe ułatwiające

podróże intermodalne, a także autobusy na żądanie czy wirtualne przystanki

zapewniające atrakcyjną ofertę na obszarach o niskiej gęstości zaludnienia. Zazwyczaj

największą barierą są przepisy prawa, które nie nadążają za dynamicznym rozwojem

technologicznym. Postuluje się więc systematyczny przegląd nowych technologii celem

szybkiego dostosowywania przepisów. Kluczowe dziedziny to przede wszystkim

rozwijające się możliwości inteligentnych systemów transportowych oraz rozwój

szynowych i drogowych pojazdów autonomicznych.

D. Do działań organizacyjnych na rzecz wspierania najlepszej praktyki należy zaliczyć



Przeprowadzenie analizy możliwości harmonizacji różnych narzędzi w zakresie

finansowego wsparcia transportu publicznego. Celem jest promowanie kompleksowego

podejścia do transportu publicznego przy okazji różnych inwestycji. Przykładowo,

– 83 –

Poz. 746

Poz. …

odniesienie do celów rządowego programu Dostępność Plus powinno być jednym

z kryteriów ewaluacji dotacji z rządowych funduszy m.in. takich jak Fundusz rozwoju

przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (np. za zastosowanie

taboru niskowejściowego lub niskopodłogowego).



Promowanie planów zrównoważonej mobilności miejskiej (SUMP obejmujących całe

miejskie obszary funkcjonalne jako narzędzia integrującego politykę przestrzenną

z polityką transportową, a także uwzględniającego zależności między poszczególnymi

gałęziami transportu).



Promowanie najlepszych praktyk przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego

(KRBRD) oraz stworzenie katalogu wzorcowych rozwiązań w przestrzeni miejskiej

przyjaznej dla pieszych i rowerzystów, opracowanie wytycznych wspierających

bezpieczne korzystanie z urządzeń w zakresie mikromobilności, ustalenie

ogólnopolskiego konkursu na najlepsze rozwiązania i projekty przestrzeni. Ponadto

analizie powinno zostać poddane stworzenie uniwersyteckich centrów wiedzy

(np. dofinansowanie przez rząd instytutów na kilku uniwersytetach na badania dotyczące

ruchu rowerowego). Wyznaczenie za pomocą grantów priorytetów badawczych nad

efektywnymi ekonomicznie rozwiązaniami na rzecz transportu szynowego: ultralekka

kolej, zastosowanie alternatywnych napędów na kolei (np. biogaz, wodór), automatyka

kolejowa (systemy sterowania ruchem kolejowym na liniach bocznych, zabezpieczenia

przejazdów drogowo-kolejowych).



Przeprowadzenie analizy możliwości promocji i zachęcania samorządów miast i gmin

o położeniu nadrzecznym do wykorzystania transportu wodnego (tramwaje wodne,

promy wodne) oraz promowania wskazanej formy transportu w systemie transportu

miejskiego.

E. Działania na rzecz wzrostu ruchu pieszego i rowerowego dotyczą

70



W zakresie prawodawstwa wprowadzenie zmian w przepisach o znakach i sygnałach

drogowych (np. kolejność udzielania zielonego światła na skrzyżowaniach, oznakowanie

kierunkowe tras rowerowych, oznakowanie poziome dróg rowerowych),

upowszechnienia kontraruchu w miastach oraz jego uspójnienia z istniejącą

infrastrukturą rowerową. Rozwiązanie przyczyni się do podniesienia poziomu

bezpieczeństwa, ze względu na to, że sytuacje staną się z góry jasno określone, a tym

samym bezpieczniejsze.



W zakresie organizacyjno-inwestycyjnym pomocne będzie wdrożenie nowych przepisów

techniczno-budowlanych70 oraz wzorców i standardów rekomendowanych do stosowania

W szczególności, należy na gruncie polskim wdrożyć rozwiązania wynikające z norm ISO 21542:2011

i nowszych, a także najlepszej praktyki w zakresie projektowania uniwersalnego, oraz dostosować do

postanowień tych norm rozporządzenia wykonawcze do ustawy – Prawo budowlane. Pozwoli to na

wyeliminowanie rozbieżności, które aktualnie panują w tych rozporządzeniach (np. kilka różnych parametrów

pochylni), wprowadzenie rozwiązań spójnych w miastach i obiektach transportowych i zapewnienie

odpowiedniej jakości rozwiązań projektowych.

– 84 –

Poz. 746

Poz. …

przez ministra właściwego do spraw transportu71. Konieczne jest przeanalizowanie

przepisów prawa budowlanego pod kątem uproszczenia formalności związanych

z przebudową pasa drogowego celem uspokojenia ruchu. Obecnie dominującym

rozwiązaniem w obszarach objętych uspokojeniem ruchu jest instalacja urządzeń

bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz oznakowania poziomego i pionowego. Można to

zrealizować na podstawie projektu organizacji ruchu. Efekty zazwyczaj posiadają

wątpliwą estetykę, a piesi nie uzyskują przestrzeni, która została odebrana samochodom.

Samorządy rezygnują z czasochłonnych pozwoleń na budowę mających na celu zmianę

przebiegu krawężników, odbrukowania wyłączonych z ruchu nawierzchni, aby móc

posadzić zieleń itd. Proponowany kierunek zmian wpisuje się również w kontekst

adaptacji do zmian klimatu, o czym więcej w Wyzwaniu IV.



Ponadto proponuje się uelastycznienie przepisów wpływających na odległości między

przejściami czy przejazdami przez linię kolejową. Obecne normy wymuszają kreowanie

bardzo długiej przeszkody terenowej. Jest to mniej uciążliwe dla kierowców, lecz bardzo

uciążliwe dla pieszych (nadkładanie drogi do 3 km)72.

 W zakresie finansowym – proponuje się umożliwienie wsparcia finansowego dla

samorządów zamierzających realizować odrębne inwestycje w zakresie infrastruktury

pieszej i rowerowej np. ze środków Programu Inwestycji Strategicznych czy Funduszy UE.

 W zakresie organizacyjnym – proponuje się kontynuację działań na rzecz ruchu pieszego

i rowerowego w zakresie sieci dróg krajowych polegających na uzupełnianiu dróg

o brakującą infrastrukturę wzdłuż sieci zarządzanej przez GDDKiA lub w poprzek niej –

m.in. wiadukty nad drogami krajowymi.

 W zakresie edukacyjnym – jest konieczne wspieranie i promowanie edukacji w szkołach na

rzecz bezpiecznego i zeroemisyjnego poruszania się po mieście.

 Ponadto jest konieczne wzmocnienie i doprecyzowanie przepisów na rzecz kształtowania

bezpiecznych przestrzeni publicznych miast w sposób przyjazny dla pieszych, w tym przez

kreowanie bezpiecznych przestrzeni publicznych, umożliwianie skracanie drogi dojścia

pieszego między kluczowymi obiektami lub miejscami na danym obszarze, np. przez zakaz

grodzenia osiedli, unikanie przejść w różnych poziomach (kładek, przejść podziemnych)

wydłużających drogę dojścia osobom ze szczególnymi potrzebami itp. Miejscowe plany

zagospodarowania przestrzennego i miejscowe plany rewitalizacji w prognozie

oddziaływania na środowisko powinny mieć analizę i rekomendacje, jak ich postanowienia

wpłyną na warunki ruchu pieszego i rowerowego.

71

Na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376,

z późn. zm.).

72

§ 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich

usytuowanie (Dz. U. poz. 1744, z późn. zm.).

– 85 –

Poz. 746

Poz. …

F. Działania na rzecz wsparcia dla aktywnych form mikromobilności przewidują

 Dalsze prace nad promocją najlepszych praktyk przez KRBRD w zakresie wytycznych

wspierających bezpieczne korzystanie z urządzeń w zakresie mikromobilności, ustalenie

ogólnopolskiego konkursu na najlepsze rozwiązania i projekty przestrzeni.

 Monitorowanie funkcjonowania przepisów regulujących ruch hulajnóg elektrycznych,

urządzeń transportu osobistego (UTO) – takich jak np. deskorolka elektryczna, elektryczne

urządzenie samopoziomujące itp. oraz urządzeń wspomagających ruch (UWR) – takich jak

np.: rolki, wrotki, deskorolka, hulajnoga – napędzanych siłą mięśni), w szczególności

w kontekście współużytkowania przestrzeni wraz z ruchem pieszym. Poprawa w tym

obszarze przyczyni się do eliminowania barier rozwojowych sektora, który może stanowić

alternatywę dla indywidualnej motoryzacji.

G. Działania na rzecz ograniczania uciążliwości środowiskowej (emisja zanieczyszczeń powietrza,

hałasu i gazów cieplarnianych) transportu drogowego

 W zakresie ograniczania negatywnego wpływu transportu na środowisko jest konieczne

kontynuowanie działań ukierunkowanych na ograniczenie ruchu samochodów w miastach

oraz wymianę floty transportu publicznego na pojazdy nisko- i zeroemisyjne. Rozważenia

wymaga finansowanie w ramach środków NFOŚiGW na niskoemisyjny transport szerszego

katalogu działań związanych z transportem niskoemisyjnym, w tym rowerowym

i tramwajowym.

 Promocja ustanawiania stref czystego transportu. Brak SCT prowadzić będzie do dalszego

pogarszania się jakości powietrza, a tym samym zdrowia mieszkańców, wzrostu

zachorowań i w efekcie większej liczby zgonów. Wdrażanie SCT powinno odbywać się wraz

z rozwojem alternatyw dla samochodów: poprawą oferty transportu publicznego

i rozbudową infrastruktury rowerowej.

 Możliwość finansowania lub współfinansowania inwestycji tramwajowych ze środków

NFOŚiGW przeznaczonych na rozwój transportu niskoemisyjnego.

 Umożliwienie dofinansowania elektrycznych rowerów cargo lub elektrycznych wózków

rowerowych ze środków NFOŚiGW dla osób indywidualnych, jednostek samorządu

terytorialnego, biznesu, wyznaczonego operatora pocztowego (na podobnej zasadzie jak

są udzielane dotacje do zakupu samochodów elektrycznych realizowane przez NFOŚiGW).

H. W działaniach na rzecz ograniczania ruchu samochodowego w miastach należy podjąć

 Analizę skuteczności obowiązujących przepisów odnośnie do zasad parkowania w

miastach, szczególnie pod kątem miejsc i obszarów, których charakter czy funkcje są

odmienne od powszechnie występujących.

– 86 –

Poz. 746

Poz. …

 Działania związane ze zrównoważeniem kwestii transportu towarów na obszarach

zurbanizowanych m.in. przez promowanie wykorzystania koncepcji planów

zrównoważonej logistyki miejskiej73.

 Wdrażanie harmonijnych zasad ograniczeń wagowych dla pojazdów w miastach oraz

tworzenie buforowych centr logistycznych na obrzeżach miast. Do rozważenia są kwestie

związane z wdrażaniem elastycznego zarządzania przestrzenią parkingową na potrzeby

dostaw towarów.

 Działania na rzecz wyprowadzenia ruchu tranzytowego z miast przez dalszy nacisk

administracji rządowej na budowę obwodnic oraz rozwój sieci TEN-T na terenie Polski74,

działania zarządców dróg wojewódzkich i powiatowych na rzecz wyprowadzenia ruchu

tranzytowego z centrów miast powinny być połączone jednocześnie z działaniami na

przeobrażenie przestrzeni ulic uwalnianych z tranzytu, celem ich uspokojenia

i promowania ruchu pieszego i rowerowego oraz wprowadzania jednocześnie zieleni

miejskiej. Bez aktywnej postawy samorządu korzystne efekty przestrzenne

i środowiskowe uzyskane dzięki budowie obwodnicy mogą zostać skonsumowane przez

wzrost motoryzacji indywidualnej.

 Umożliwienie samorządom ustalania w prawie miejscowym uporządkowania

przewidzianej liczby miejsc postojowych dla samochodów75. Oznacza to, że samorząd

mógłby otrzymać od inwestora pulę środków na inwestycje transportowe, które wyliczone

byłyby jako liczba miejsc postojowych pomnożona przez współczynnik konwergencji

i przez zryczałtowaną równowartość budowy miejsc postojowych. Przykładowo w

biurowcu według normatywu urbanistycznego miałoby powstać 400 miejsc postojowych,

samorząd ustalił współczynnik konwergencji na 50% – w związku z czym inwestor buduje

200 miejsc, a za pozostałe 200 miejsc płaci na inwestycje w transport publiczny 10 mln zł,

gdyż średni koszt budowy podziemnego miejsca w danym momencie wynosi 50 tys. zł.

Obszary objęte konwergencją oraz jej wysokość wraz z wysokością stawek byłyby

uchwalane przez radę miasta w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, miejscowych

planach rewitalizacji lub w lokalnych standardach urbanistycznych.

73

Sustainable Urban Logistics Plan (SULP) to plan strategiczny mający na celu zrównoważone zaspokajanie

potrzeb ludzi i przedsiębiorstw w zakresie mobilności towarowej. Narzędzie promowane przez Komisję

Europejską jako wsparcie dla władz lokalnych w programowaniu i zarządzaniu przepływami towarów w

miastach i na obszarach funkcjonalnych wykorzystuje metodykę i wytyczne opracowane dla Planu

Zrównoważonej Mobilności Miejskiej (SUMP), z którym powinien być zintegrowany.

74

Rada Ministrów w dniu 13 kwietnia 2021 r. przyjęła uchwałę nr 46/2021 w sprawie ustanowienia Programu

budowy 100 obwodnic na lata 2020–2030. W ramach tego programu w całej Polsce powstanie 100 obwodnic o

łącznej długości ok. 820 km. Poprawa bezpieczeństwa na drogach, wyprowadzenie ruchu z zatłoczonych miast,

czystsze powietrze, mniejszy hałas i poprawa przepustowości sieci drogowej – to główne założenia

opracowanego Programu.

75

Polegającego na zmniejszeniu liczby miejsc postojowych tworzonych w ramach inwestycji na rzecz wsparcia

transportu publicznego oraz car sharingu (np. w proporcji 1 auto w car-sharingu bazowym zwalnia z utworzenia

5 miejsc postojowych wynikających z normatywu parkingowego).

– 87 –

Poz. …

 Możliwość podejmowania przez samorządy miejskie inwestycji transportowych

zmniejszających wolumen ruchu w mieście poza granicami administracyjnymi.

Przykładowo – umożliwienie miastu centralnemu budowy parkingów Park&Ride przy

stacjach w sąsiednich gminach, jeśli przyniesie to ograniczenie ruchu w mieście i będzie

bardziej efektywne ekonomiczne niż budowa analogicznego parkingu w granicach

administracyjnych.

Poz. 746

– 88 –

Poz. …

7.7. Wyzwanie VII: Poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym

7.7.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”

2. Europejska strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności – europejski transport na

drodze ku przyszłości

3. Ramy polityki bezpieczeństwa ruchu drogowego UE na lata 2021–2030 – Kolejne kroki w kierunku

realizacji „wizji zero”

4. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel 13.

Działania w Dziedzinie Klimatu

Polska jest krajem Unii Europejskiej, w którym wartości wskaźników bezpieczeństwa ruchu

drogowego (BRD) są jednymi z najniższych, co w praktyce oznacza wysoką liczbę wypadków, rannych

i ofiar śmiertelnych. Mimo systematycznej poprawy bezpieczeństwa, w 2020 r. liczba ofiar

śmiertelnych w wypadkach drogowych wyniosła 2491 osób. Dla porównania, było to jednak

trzykrotnie mniej niż w 1997 r., kiedy na polskich drogach śmierć poniosło 7311 osób. Jednocześnie,

na przestrzeni ostatnich 20 lat, natężenie ruchu wzrosło wielokrotnie. Rok 2020 był szczególny ze

względu na radykalny spadek mobilności spowodowany ograniczeniami wynikającymi z pandemii

COVID-19. Przy czym, struktura wypadków pozostała zbliżona do lat sprzed pandemii. Polska zajęła

24. pozycję pod względem liczby ofiar w ruchu drogowym w UE – 65 osób/milion mieszkańców.

Gorsza sytuacja była tylko w Bułgarii – 67, na Łotwie – 74, w Rumunii – 85. Średnia dla UE wynosiła

42 osoby na milion mieszkańców. Rok wcześniej – w Polsce współczynnik ten wynosił 77 przy średniej

UE wynoszącej 51 ofiar na milion mieszkańców (wyk. 7).

Wykres 7. Liczba ofiar wypadków drogowych na milion mieszkańców w 2019 r.

90

34 34 36 37 37

38 39

56 58 59

62

73

77

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat

22 20

17

Szwajcaria

Norwegia

Islandia

22

29 32

51 53

47 48 49 50

69

64 67 67

96

Szwecja

Irlandia

Malta

Holandia

Dania

Luksemburg

Niemcy

Hiszpania

Finlandia

Estonia

Austria

Francja

Słowenia

Słowacja

Unia Europejska

Włochy

Belgia

Czechy

Cypr

Węgry

Grecja

Litwa

Portugalia

Łotwa

Chorwacja

Polska

Bułgaria

Rumunia

100

90

80

70

60

50

40

30

– 89 –

Poz. 746

Poz. …

Problem bezpieczeństwa ruchu drogowego dotyczy wprawdzie obszaru całego kraju, niemniej

szczególnie dokuczliwy jest na obszarach zabudowanych, nie tylko ze względu na koncentrację

problemu. Na obszarach tych ma miejsce ponad 2/3 wszystkich wypadków i ginie ponad połowa

użytkowników dróg. Niski poziom bezpieczeństwa wpływa negatywnie na realizację zadań polityki

transportowej i zmianę zachowań transportowych – zniechęcając do jazdy rowerem czy

przemieszczania się pieszo. Na obszarach zabudowanych dochodzi do ok. 7/8 wszystkich wypadków

z udziałem pieszych lub rowerzystów.

Szczegółowa analiza bazy Systemu Ewidencji Wypadków i Kierowców (SEWiK) pokazuje duże

zróżnicowania w obrębie kategorii miast i gmin. Generalnie najwięcej wypadków jest w dużych

miastach (duże natężenie ruchu) i na terenach wiejskich (przy złudnie mniejszym natężeniu ruchu –

zbyt duża prędkość, niebezpieczne manewry, brak koncentracji itp.). Z powodu różnic w prędkości

ruchu zupełnie różna jest jednak struktura konsekwencji urazowych: w przeliczeniu na populację,

w dużych miastach jest znacznie mniej zabitych niż na wsi. Trzeba podkreślić, że w strefach

podmiejskich jest znacznie więcej wypadków ze skutkiem śmiertelnych niż w ich rdzeniach (rys. 13).

Również w poszczególnych miastach i w ich otoczeniu występują bardzo duże różnice. Wśród

większych miast, największe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym cechuje Łódź, Olsztyn,

Poznań i Rzeszów, a najbardziej bezpiecznie jest m.in. w Bielsku-Białej, Koszalinie i Toruniu.

– 90 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 13. Natężenie wypadków drogowych w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich

w latach 2018–2020

Źródło: na podstawie danych Komendy Głównej Policji (System Ewidencji Wypadków i Kierowców SEWiK)

Największym i najczęstszym problemem BRD w Polsce jest jazda z nadmierną prędkością oraz

nieustąpienie pierwszeństwa, co odpowiada za zdecydowaną większość wszystkich wypadków ze

skutkiem śmiertelnym76. Przypadków łamania przepisów i przekraczania maksymalnych prędkości na

obszarach zurbanizowanych, w szczególności w miastach, jest więcej niż na drogach szybkiego ruchu,

co również powoduje większe konsekwencje z tego tytułu. W 2020 r. z dróg korzystało zdecydowanie

mniej użytkowników, aż o 35%. Zagrożenie wynikające głównie z ponad przepisowej prędkości jest

Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz działania realizowane w tym zakresie w 2020 r., Krajowa Rada

Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

– 91 –

Poz. 746

Poz. …

efektem zwiększonej trudności wykonywanych czynności związanych z prowadzeniem pojazdu

ograniczeniem pola widzenia, wydłużeniem drogi hamowania czy ze zwiększonym ryzykiem

wypadnięcia z toru jazdy.

Najbardziej powszechnym, choć w rzeczywistości rzadko wykrywanym przez służby77, wykroczeniem

jest parkowanie w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Nieprawidłowe parkowanie pogarsza

bezpieczeństwo ruchu przez ograniczanie pola widzenia, ograniczanie swobody poruszania się

pieszych, w szczególności rodzin z dziećmi, osób starszych, osób poruszających się na wózkach oraz

rowerzystów czy wręcz zmusza obie grupy do niebezpiecznych manewrów, jak konieczność ominięcia

samochodu jezdnią. Szkody wynikające z nieprawidłowego parkowania dotyczą również mienia

publicznego: niszczenie zieleni przyulicznej, niszczenie nawierzchni chodników i dróg rowerowych czy

też obiektów małej architektury.

Polskie przepisy nie powstrzymują w wystarczającym stopniu występowania wykroczeń drogowych.

Powinny być one wzmocnione w zakresie skuteczności ich egzekucji. Odebranie w 2016 r. strażom

gminnym (miejskim) prawa do korzystania z własnych fotoradarów radykalnie zmniejszyło liczbę tych

urządzeń. Równocześnie wprowadzenie w 2013 r.78 obowiązku ostrzegania przed fotoradarami

stacjonarnymi w postaci tablic ostrzegawczych (znak D-51) oraz konieczności żółtej obudowy

urządzenia stworzyło poczucie, że na polskich drogach to nie znaki drogowe ustalają prędkość, ale

fotoradary. Raport Najwyższej Izby Kontroli z 2019 r. dotyczący funkcjonowania odcinkowych

pomiarów prędkości wskazał na trudności, jakie istnieją w związku z obsługą bardzo dużej liczby

wykroczeń wyłapywanych fotoradarami przez Generalny Inspektorat Transportu Drogowego

(dysponenta radarów). Spośród 204 tys. zarejestrowanych i zweryfikowanych wykroczeń

popełnionych w latach 2015–2017 na odcinkach dróg objętych odcinkowym pomiarem prędkości,

przedawnieniu uległo, aż 115 tys. spraw, czyli ponad połowa79.

Wysoka liczba wypadków drogowych spowodowała przyspieszenie prac nad zmianami w ustawie

z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W czerwcu 2021 r. weszły w życie zmiany

prawne zwiększające ochronę pieszych wchodzących na przejścia. Pierwsze tygodnie funkcjonowania

przepisów przyniosły oczekiwany rezultat – liczba wypadków drogowych z udziałem pieszych jest

mniejsza niż w analogicznych okresach lat poprzednich. Z kolei z początkiem 2022 r. weszła w życie

zmiana taryfikatora mandatów za wykroczenia drogowe.

Bardzo istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego i kształtowanie zachowań użytkowników

dróg mają także kwestie związane z dostępnością i funkcjonalnością infrastruktury. W miejskich

obszarach funkcjonalnych największym problemem są braki infrastruktury pieszej i rowerowej wzdłuż

głównych ciągów komunikacyjnych. Fakt ten nie tylko pogarsza bezpieczeństwo ruchu drogowego,

ale negatywnie wpływa na osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju, zniechęcając mieszkańców

do przemieszczania się pieszo czy jazdy rowerem na krótkich dystansach (np. do dojścia do sklepu,

odprowadzenia dzieci do szkoły, dojazdu na stację kolejową). Znaczenie ma również jakość nowo

77

Pieszo i rowerem przez miasto. Stan obecny i perspektywy rozwoju aktywnej mobilności w Polsce, Raport

Miasto Jest Nasze, Client Earth – Prawnicy Dla Ziemi.

78

Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie

warunków lokalizacji, sposobu oznakowania i dokonywania pomiarów przez urządzenia rejestrujące;

rozporządzenie uchylone 1 stycznia 2016 r.

Raport NIK, Odcinkowy pomiar prędkości w ruchu drogowym, Warszawa 2019 r.

– 92 –

Poz. 746

Poz. …

powstającej infrastruktury. Konsekwencją stosowania przepisów budowlanych jest geometria dróg

dostosowana do wyższych prędkości niż wynikająca ze znaków drogowych. W wielu miejskich

arteriach wybudowanych w ostatnich dwóch dekadach dochodzi do wysokiej liczby wypadków, a

kolejne zmniejszenia dopuszczalnej prędkości nie przynoszą w tych miejscach zakładanych

rezultatów. Przepisy pomijają jeden z najważniejszych czynników egzekucji, tj. oddziaływanie przez

przestrzeń: szerokość pasów ruchu, kształtowanie perspektyw, toru jazdy, małej architektury itp.

Istotną w kontekście tego problemu jest kwestia kształtowania kultury zachowań kierujących na

drodze. Składa się na nią nie tylko szkolenie kierowców, ale również kształtowanie przekazu

medialnego, popularyzacja wiedzy o obowiązujących przepisach drogowych czy podnoszenie

świadomości o konsekwencjach ich nieprzestrzegania. Działania w tym zakresie wymagają poprawy,

niezbędne jest uwypuklenie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego i potrzeby respektowania

przepisów w mediach m.in. przez edukację i częstsze kampanie społeczne.

Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego to złożone zadanie, posiadające wielu adresatów od

poziomu centralnego, przez regionalny po lokalny. W ujęciu sumarycznym, to samorządy terytorialne

zarządzają największą siecią dróg publicznych oraz wewnętrznych. Natomiast, z perspektywy

kształtowania polityki bezpieczeństwa ruchu drogowego, kluczowe są działania na poziomie

centralnym – poczynając od inicjatyw legislacyjnych i istotnych rozporządzeń podejmowanych

z poziomu krajowego80, sprawowania nadzoru nad właściwymi podmiotami realizującymi główne

zadania w tym obszarze, wprowadzania narzędzi wspierania inwestycji drogowych (np. Rządowy

Fundusz Rozwoju Dróg, Program Inwestycji Strategicznych) czy wsparcia beneficjentów funduszy Unii

Europejskiej (Centrum Unijnych Projektów Transportowych). Do wspólnego osiągnięcia celu poprawy

bezpieczeństwa w ruchu drogowym są potrzebne zarówno skuteczne ramy prawne, jak również

system zachęt i wsparcia inwestycji miejskich np. w obszarze poprawy przemieszczania się

i bezpieczeństwa pieszych czy rowerzystów.

7.7.2. Proponowane rozwiązania

Proponowane działania należy podzielić na trzy grupy: zmianę przepisów prawnych, kształtowanie

narzędzi wsparcia inwestycyjnego samorządów wraz ze wsparciem merytorycznym oraz działania

edukacyjne.

A. Do działań w zakresie zmian przepisów prawnych należą

80



Zmiana przepisów polegająca na wprowadzeniu możliwości parkowania na chodnikach

tylko i wyłącznie w miejscach wyznaczonych.



Szersze wykorzystanie fizycznych środków uspokojenia ruchu – uelastycznienie przepisów

w celu ułatwienia ich stosowania: rozszerzenie i doprecyzowanie możliwości stosowania

infrastrukturalnych środków uspokojenia ruchu, dopuszczające stosowanie w warunkach

lokalnych (miejscowych) – np. tzw. „poduszki berlińskiej”, wyniesionych skrzyżowań,

progów zwalniających przed przejściem dla pieszych, lokalnych zawężań jezdni itp.

M.in. dotyczących warunków technicznych dróg publicznych i ich usytuowania, znaków i sygnałów drogowych

oraz warunków technicznych ich stosowania, wysokości mandatów.



– 94 –

– 93 –

Poz. 746

Poz. …

Ewaluacji projektów bazujących na wytycznych oraz przykładach najlepszych praktyk pod

kątem zmiany przyszłych przepisów o charakterze ustawowym i aktów wykonawczych.

B. W zakresie kształtowania narzędzi wsparcia inwestycyjnego samorządów należy uwzględnić



Wprowadzenie do oceny wniosków składanych do funduszy rządowych (np. do

Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, Funduszu Inwestycji Strategicznych) kryterium

zastosowania rozwiązań zgodnych z „Wzorcami i standardami rekomendowanymi przez

ministra właściwego do spraw transportu” lub z przykładami najlepszej praktyki.



Ustanowienie specjalnej puli w ramach istniejących bądź planowanych funduszy na

realizację uzupełnień sieci drogowej o infrastrukturę pieszą i rowerową, ze wskazaniem

priorytetowych obszarów działań (droga do szkoły, do węzła przesiadkowego itp.), w tym

również dopuszczenie uspokojenia ruchu na obszarach zabudowy miejskiej.

C. W zakresie edukacji

81



Dalsza rozbudowa bazy wiedzy o kolejne pozycje wzorców i standardów

rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu oraz katalogi

z przykładami najlepszej praktyki.



Skoncentrowanie kampanii edukacyjnych na kluczowych dla bezpieczeństwa

zachowaniach oraz poszerzanie wiedzy z zakresu właściwych zachowań drogowych za

pomocą mediów publicznych, w ramach ich misji (programy, spoty informacyjne itp.).



Realizacja Wizji Zero81 polegającej na ustaleniu celu liczbowego, planu działań,

zaangażowania instytucji miejskich oraz społeczności lokalnych. Skuteczne zrealizowanie

programu wymaga przygotowania podręcznika opisującego warunki do wdrożenia Wizji

Zero na poziomie lokalnym (miasta); zapewnienia źródeł finansowania np. przez

stworzenie funduszu celowego dla miast realizujących zintegrowane zadania zgodnie

z długofalowym planem; dostarczenie samorządom narzędzi do wdrażania działań

poprawiających BRD – wytyczne, przykłady dobrych praktyk; stworzenie platformy dla

rozpowszechniania informacji i gromadzenia opinii społeczności lokalnej [forma

komunikacji z mieszkańcami]; stworzenia modelu (wzorca) miejskiego/lokalnego

Obserwatorium Mobilności umożliwiającego systematyczny monitoring realizacji

programu, w tym stworzenie zintegrowanego systemu zbierania danych o zagrożeniach

w ruchu drogowym, uwzględniającego weryfikację na podstawie danych szpitalnych,

badania ruchu i badania zachowań uczestników ruchu drogowego (wypadki, ofiary,

zachowania komunikacyjne, wskaźniki efektywności działań KPIs – Key Performance

Indicators).

Wizja Zero to strategia dążąca do ograniczenia liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych do zera.

Koncepcja powstała w Szwecji, w której z powodzeniem udało się ograniczyć liczbę ofiar do minimum. W Polsce

z powodzeniem Wizję Zero wprowadza Jaworzno. W 2017 r. udało się zredukować liczbę śmierci na drogach do

zera. W kolejnych latach notuje się tylko kilka ofiar.

Poz. …

– 95 –

Poz. 746

Poz. …

7.8. Wyzwanie VIII: Poprawa dostępności mieszkaniowej

7.8.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Sprawiedliwe Miasto”

2. Agenda Miejska dla UE

3. Nowa Agenda Miejska ONZ

4. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności

Stopień zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest jednym z kluczowych elementów warunkujących

jakość życia w miastach oraz wpływających na ich rozwój. Większa dostępność mieszkań ma także

decydujący wpływ na poprawę sytuacji demograficznej w miastach i na ich obszarach funkcjonalnych

zarówno w kontekście przyrostu naturalnego, jak i w kontekście migracji wewnętrznych

i zewnętrznych.

Miasta mają zróżnicowane skalą i zakresem problemy w sektorze mieszkaniowym i prowadzą bardzo

różne polityki w tym zakresie. W Narodowym Programie Mieszkaniowym (NPM)82 określono

następujące obszary problemowe: deficyt mieszkań, lukę remontową i niski standard mieszkań, niską

dostępność mieszkań, wyzwania demograficzne, a także potrzebę poprawy jakości przestrzeni.

Dodatkowymi wyzwaniami są: zróżnicowanie sytuacji mieszkaniowej w poszczególnych miastach

i regionach oraz brak wykształconej praktyki współpracy władz publicznych z sektorem prywatnym

w realizacji projektów mieszkaniowych.

Rynek mieszkaniowy w Polsce rozwijał się szczególnie intensywnie po wejściu do Unii Europejskiej

w latach 2004–2020 oddano do użytku 2,6 mln mieszkań. Szczególnie dynamiczny rozwój wystąpił

w segmencie budownictwa przeznaczonego na sprzedaż i wynajem realizowanego przez

deweloperów. Wielkość budownictwa indywidulnego realizowanego na użytek własny przez

inwestora ulegała stosunkowo nieznacznym wahaniom (wyk. 8). Natomiast udział pozostałych form

budownictwa (społeczne czynszowe, spółdzielcze, zakładowe, komunalne) jest bardzo niski i na

przestrzeni lat jego wielkość ulegała ciągłym spadkom. W roku 2020 było to zaledwie 4,1 tys.

mieszkań oddawanych do użytku, podczas gdy w 2004 r. – 19,0 tys. Rekordową liczbę mieszkań

komunalnych po 2004 r. wybudowała Warszawa (3,3 tys.), następnie Toruń i Poznań (po 1,2 tys.).

Wśród większych miast nieproporcjonalnie mniej w stosunku do liczby ludności mieszkań

komunalnych oddano do użytkowania m.in. w Bydgoszczy, Gorzowie Wielkopolskim, Opolu

i Szczecinie (rys. 14).

Narodowy Program Mieszkaniowy został przyjęty dnia 27 września 2016 r. uchwałą nr 115/2016 Rady

Ministrów.

– 96 –

Poz. 746

Poz. …

Wykres 8. Liczba mieszkań oddanych do użytku w Polsce ogółem w latach 2004–2020 według typów

budownictwa

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

Rysunek 14. Mieszkania komunalne oddane do użytkowania w latach 2004–2020 według kategorii gmin

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

Od wielu lat w kraju dominuje rynek własnościowy, a polityka mieszkaniowa państwa w większości

polega na wspieraniu kupna mieszkań lub dochodzenia do własności. Mimo że w Polsce intensywnie

rozwija się rynek nowego budownictwa deweloperskiego w dużych miastach i rynek kredytów

– 97 –

Poz. 746

Poz. …

hipotecznych, to ok. 60% populacji nie stać na zakup mieszkania na własność. W konsekwencji sporej

części społeczeństwa pozostała jedynie możliwość korzystania z sektora czynszowego, który opiera

się głównie na indywidualnych osobach wynajmujących swoje mieszkania na rynku prywatnym,

a instytucjonalny sektor czynszowy dopiero rozpoczyna funkcjonowanie.

W związku z tym niezbędny jest szeroki zakres działań skutkujących zmniejszeniem roli sektora

mieszkań własnościowych przy jednoczesnym zwiększeniu dostępności społecznych mieszkań

czynszowych. Działania takie powinny wpisywać się w Narodowy Program Mieszkaniowy

i przyczyniać do lepszego lokowania środków publicznych zgodnie z potrzebami i wymaganiami

społecznymi. Obserwowane braki w zasobach mieszkań społecznych sprawiają, że obecnie

priorytetem powinno być wzmacnianie sektora dostępnych cenowo mieszkań na wynajem.

Po wprowadzeniu Narodowego Programu Mieszkaniowego w polityce mieszkaniowej państwa

nastąpił zwrot w kierunku wspierania społecznego budownictwa na wynajem, o którego skali

decydują głównie władze samorządowe. W ramach tej ewolucji polityki mieszkaniowej, zgodnie z

ustawą z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa

(Dz. U. z 2021 r. poz. 11, z późn. zm.), weszły w życie rozwiązania, które w szeroki sposób uzupełniły

i usprawniły instrumentarium dostępne dla samorządów gminnych w ramach prowadzonych przez

nie lokalnych polityk mieszkaniowych83.

Taki kierunek polityki wymaga stabilnej kontynuacji, a sektor mieszkań dostępnych – dalszego

rozwoju i finansowego wsparcia ze środków publicznych. Mieszkania dostępne definiuje się jako

mieszkania o niższych od rynkowych kosztach dostępu, wynikających m.in. z narzędzi wsparcia

użytkowników mieszkań (dodatki mieszkaniowe, dopłaty do czynszu) lub rozwiązań systemowych

(formuła non-profit lub limitowanego zysku, dostępność gruntów budowlanych, prowizje społeczne,

ulgi podatkowe). Mieszkania społeczne są więc elementem systemu mieszkań dostępnych, bardziej

regulowanym i kierowanym do gospodarstw o niższych dochodach (od bardzo niskich, przez niskie po

średnie).

W Polsce mieszkalnictwo społeczne stanowią mieszkania gminne (wynajmowane na zasadach najmu

socjalnego lub standardowego, na czas nieokreślony) oraz mieszkania w zasobach towarzystw

83

Wśród najważniejszych zmian należy wymieć

-

wyższy grant z Funduszu Dopłat w BGK dla gmin na budowę mieszkań społecznych (z 20% kosztów inwestycji do nawet 35%);

wprowadzenie zasady finansowania wkładu gminy, a nie refinansowania;

-

zwiększenie wsparcia dla gmin na budowę i remonty mieszkań komunalnych (na pokrycie do 80% kosztów inwestycji);

-

premie remontowe na budynki SIM/TBS starsze niż 20 lat (obecnie ogólna zasada pozwala uzyskać ze środków Funduszu

Termomodernizacji i Remontów premię na remont budynku wybudowanego przed 1961 r.);

-

wakacje czynszowe dla lokatorów w SIM/TBS (nawet 20% niższy czynsz) po spłacie kredytu przez spółkę;

-

w przypadku budowy mieszkań społecznych z wyższą partycypacją lokatora w kosztach budowy będzie możliwość zmiany umowy

najmu na umowę najmu z dojściem do własności;

-

dopłaty do czynszu w programie „Mieszkanie na Start” także dla osób bez zdolności czynszowej (opcja dla „stających na nogi” –

dopłaty do czynszu również dla lokatorów mieszkań wynajmowanych od inwestora przez gminę i podnajmowanych lokatorowi –

dotychczas mogli je otrzymywać tylko bezpośredni najemcy posiadający zdolność czynszową);

-

finansowanie tworzenia powierzchni wspólnych dla seniorów w budynkach komunalnych;

-

powołanie Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa zasilonego kwotą 3,4 mld zł z działającego już Funduszu Przeciwdziałania

COVID-19 (dane na podstawie przekazanej z BGK Informacji o realizacji planu finansowego Rządowego Funduszu Rozwoju

Mieszkalnictwa za 2021 rok). Środki RFRM służą sfinansowaniu części lub całości wydatków gminy na objęcie udziałów lub akcji

w tworzonej lub działającej spółce społecznego budownictwa czynszowego (społeczna inicjatywa mieszkaniowa). Wysokość wsparcia

wynosi 10% planowanej inwestycji mieszkaniowej istniejącego TBS/SIM lub w przypadku nowego SIM – 3 mln zł.

– 98 –

Poz. 746

Poz. …

budownictwa społecznego (TBS). Na koniec 2020 r. komunalne zasoby mieszkaniowe liczyły 806,7

tys. mieszkań, tj. 5,4% ogółu zasobów, a zasoby towarzystw budownictwa społecznego 106,7 tys., tj.

0,7% ogółu84. Mieszkania komunalne są we wszystkich miastach Polski. Natomiast mieszkania w

formule TBS znajdują się w ok. 25% miast i kilkunastu gminach wiejskich. Społeczne budownictwo

czynszowe w 2016 r. było obecne we wszystkich miastach liczących ponad 200 tys. mieszkańców, w

19 miastach liczących od 100 do 200 tys. mieszkańców (82,6%), w 34 miastach o liczbie ludności

50–100 tys. mieszkańców (72,3%), 81 liczących 20–50 tys. mieszkańców (60,9%) i w 85 miastach

o liczbie ludności poniżej 20 tys. mieszkańców(12,1%).

Inwestycje w mieszkania dostępne, w tym w społeczne mieszkania czynszowe, są nieznaczne.

W 2020 r. na ok. 221 tys. oddanych do użytku mieszkań, mieszkania komunalne stanowiły zaledwie

0,5% ogółu, a w zasobach TBS – 0,7% i od kilku lat ten udział jest malejący. Szanse na przełamanie

tego niekorzystnego trendu pojawiły się jednak wraz z kolejnymi nowelizacjami przepisów

przewidujących wzrost intensywności wspierania tego typu budownictwa ze środków budżetowych,

co powinno mieć swoje odzwierciedlenie w statystykach w ciągu najbliższych kilku lat.

Aktualnie SIM (Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe)85 dawniej TBS są najważniejszymi, poza samymi

gminami, podmiotami lokalnej polityki mieszkaniowej, dostępnymi w większości miast liczących co

najmniej 20 tys. mieszkańców. Należy jednak podkreślić, że dla wielu potencjalnych użytkowników

społecznego budownictwa czynszowego znajdujących się w gorszej sytuacji finansowej początkowa

partycypacja w kosztach budowy jest barierą uczestnictwa w programie, chociaż jednocześnie

ułatwia towarzystwom montaż finansowy nowych inwestycji.

Sytuacja w zakresie mieszkań społecznych jest regionalnie zróżnicowana. W szczególnie trudnej

sytuacji znajdują się miasta dysponujące dużym zasobem mieszkań komunalnych w starych

budynkach o złym stanie technicznym, które wymagają intensywnej modernizacji. Niestety często

przewyższa to możliwości finansowe JST. Niezbędne jest więc poszukiwanie źródeł finansowania do

tworzenia rozwiązań międzysektorowych, budowy partnerstw różnego rodzaju podmiotów

i instytucji. Według danych GUS na koniec 2020 r. na najem lokali komunalnych oczekiwało 136 156

gospodarstw domowych, a na najem pomieszczeń tymczasowych – 16 898 (przyjmuje się, że 86%

zapotrzebowania na najem lokali komunalnych odnotowano w miastach). Należy zauważyć, że

statystyka GUS obejmuje zapotrzebowanie na mieszkania według indywidualnych, gminnych limitów

dochodowych (i innych lokalnych kryteriów). Istnieje duża potrzeba modernizowania zasobów

komunalnych, co często przewyższa możliwości JST.

Miasta prowadzące aktywną politykę mieszkaniową (szczególnie duże) odchodzą od sprzedaży

mieszkań komunalnych na rzecz ich najemców oraz od stosowania wysokich bonifikat przy

prywatyzacji. Często wyłączają z prywatyzacji różne kategorie mieszkań, np. nowo budowane

i zmodernizowane, położone w atrakcyjnych lokalizacjach, lub ustalają wielkość niezbędnego zasobu

wyłączonego z prywatyzacji. Nadal jednak prywatyzacja mieszkań komunalnych prowadzi

84

85

Dane Ministerstwa Rozwoju i Technologii.

Na podstawie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój

mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, z późn. zm.), nowo tworzone spółki noszą nazwę Społecznych Inicjatyw

Mieszkaniowych (SIM), przy czym mają one te same kompetencje i zasady działania co towarzystwa

budownictwa społecznego (TBS).

Poz. 746

– 99 –

Poz. …

do znaczącego zmniejszania zasobów gminnych. W 2020 r. sprzedano najemcom 34,1 tys. mieszkań

komunalnych, zwrócono właścicielom 0,5 tys., a wybudowano zaledwie 1,0 tys. mieszkań86.

Użytkownicy mieszkań o niskich dochodach mogą korzystać z systemu dodatków mieszkaniowych,

nieefektywnego obecnie w przypadku najmu prywatnego. Od niedawna funkcjonuje też system

dopłat do czynszu najmu w pierwszych latach użytkowania (program „Mieszkanie na Start”),

kierowany do najemców pozagminnych nowych zasobów lub zasobów modernizowanych w ramach

gminnego programu rewitalizacji w Specjalnej Strefie Rewitalizacji87. W kontekście rewitalizacji –

wprowadzony ustawowo katalog regulacji adresowany do sfery mieszkalnictwa nie jest wdrażany

w wystarczającym zakresie przez gminy, dla których są ograniczenia finansowe. Dla realizacji

projektów rewitalizacyjnych w zakresie mieszkalnictwa trudność stanowi też złożona struktura

własności. Wspólnoty mieszkaniowe utworzone na bazie prywatyzacji zasobów komunalnych nie

dysponują wystarczającymi środkami do prowadzenia remontów i modernizacji, szczególnie

w obszarach kryzysowych.

Działania w obszarze mieszkalnictwa w miastach powinny mieć nie tylko wymiar terytorialny, ale

i specjalne ukierunkowanie na grupy zagrożone marginalizacją. Spośród szeregu innowacyjnych form

mieszkalnictwa dostępnego na szczególne wsparcie zasługują Społeczne Agencje Najmu

(SAN)88mieszkania chronione (wspierane i treningowe), mieszkania wspomagane, kooperatywy

mieszkaniowe oraz współzamieszkiwanie (co-housing) niespokrewnionych osób znajdujących się

w podobnej sytuacji życiowej. Z uwagi na proces starzenia się społeczeństwa są potrzebne projekty

na rzecz poprawy jakości życia seniorów w miejscu zamieszkania.

Dla zwiększenia zasobów mieszkalnictwa społecznego gminy mogą korzystać z zasobów innych

podmiotów. W tym kontekście są potrzebne rozwiązania pozwalające na korzystanie z zasobów

mieszkań prywatnych oraz zasobów innych podmiotów np. spółdzielni mieszkaniowych, osób

fizycznych czy SIM – (dawnych TBS). Według danych BGK w okresie od 2007 r. do 31 sierpnia 2021 r.

z udziałem dotacji ze środków Funduszu Dopłat powstało 785 mieszkań czynszowych zrealizowanych

przez TBS na podstawie umowy z gminą. Są one wynajmowane przez gminy i udostępniane

najemcom komunalnym. Rozwiązaniem zwiększającym dostępność mieszkań na wynajem dla osób o

niskich dochodach jest przyjęcie ustawy wprowadzającej model SAN.

Obecnie polityka mieszkaniowa prowadzona w miastach najczęściej w sposób ogólny zdefiniowana

jest jedynie w strategii rozwoju miasta, ograniczając zakres działania do gospodarowania własnym

zasobem mieszkaniowym w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem

gminy. Odporność gospodarczą samorządów lokalnych może w znacznym stopniu wzmacniać

ukierunkowana polityka mieszkaniowa gminy na rozwój mieszkalnictwa przystępnego, przez

powiększanie puli mieszkań społecznych, zwiększanie dostępności wynajmu tanich mieszkań czy

wsparcie użytkowników mieszkań na etapie eksploatacji. Lokalna polityka mieszkaniowa o tak

rozszerzonym charakterze, mająca odniesienie do dostępnych programów o średniookresowej

86

Ministerstwo

Rozwoju,

Raport

Stan

Mieszkalnictwa,

https://www.gov.pl/attachment/26de9999-ea40-42c0-9396-74d3e2684a14

87

88

Warszawa

marzec

2020,

Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

SAN-y zostały wprowadzone do porządku prawnego ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy

o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

poz. 1243).

– 100 –

Poz. 746

Poz. …

perspektywie, mogłaby przybierać formę strategii rozwoju mieszkalnictwa gminy. Byłaby ona

przygotowywana z uwzględnieniem danych ekonomicznych, społeczno-demograficznych, dając obraz

zarówno podażowej, jak i popytowej sytuacji w tym obszarze problemowym. Do realizacji strategii

rozwoju mieszkalnictwa samorządy mogłyby wykorzystywać również inne narzędzia, jak np. prowizję

społeczną, standardy inwestorskie, innowacyjne formy wykorzystania pustostanów. Tak

dostosowane do lokalnych warunków i zachodzących procesów rozwiązania na kolejne lata

przyczyniałyby się również do lepszego oddziaływania na indywidualne decyzje mieszkańców,

odnośnie do podejmowanych przez nich decyzji życiowych.

Na sytuację w zakresie mieszkalnictwa w Polsce wpływają potrzeby wynikające ze skutków kryzysu

uchodźczego spowodowanego działaniami zbrojnymi na Ukrainie. Sytuacja, w tym skala migracji

uchodźczej, zmienia się dynamicznie. W pierwszej kolejności istnieje potrzeba zapewnienia bazy

pobytowej w krótkiej (kilka tygodni) i średniej (kilka miesięcy) perspektywie czasowej dla ludności

uciekającej przed wojną. Przyjmuje się, że maksymalną chłonność migracyjną tego typu szacować

można w Polsce na 2,9–3,1 mln osób. Jest ona bardzo zróżnicowana regionalnie. Około 15% ogółu

miejsc oszacowano w województwie mazowieckim, a kolejne ponad 40% jest zlokalizowane w pięciu

regionach: dolnośląskim, śląskim (po około 9%), małopolskim, pomorskim, wielkopolskim

i zachodniopomorskim (po około 8%). Aż połowa chłonności migracyjno-uchodźczej to gospodarstwa

domowe obywateli polskich oraz rodzin Ukraińców, którzy przybyli przed wojną w celach

zarobkowych lub stanowili „zakorzenioną” mniejszość etniczną. Stosunkowo nieduża jest natomiast

chłonność związana z typową bazą noclegową i pomocową, tj. w obiektach turystycznych i pomocy

społecznej oraz na komercyjnym rynku wynajmu mieszkań. Samorządy w przeważającej większości

nie dysponują bazą mieszkań, która w trybie nagłym mogłaby być przeznaczona na potrzeby

uchodźców.

7.8.2. Proponowane rozwiązania

A. Zwiększenie tempa rozwoju mieszkalnictwa społecznego w miastach

89



Kontynuacja wsparcia budownictwa komunalnego i społecznego budownictwa czynszowego

uwzględniająca również dążenie do wyższej efektywności energetycznej zasobów – należy

wdrażać rozwiązania zapewniające podmiotom odpowiedzialnym za prowadzenie lokalnej

polityki mieszkaniowej odpowiednie wsparcie finansowe, korzystając ze zróżnicowanych

źródeł (w tym budżet państwa, środki Unii Europejskiej). Niezbędne jest zapewnienie

stabilnej kontynuacji programu społecznego budownictwa czynszowego w oparciu

o inwestycje mieszkaniowe realizowane po 2015 r.89 Horyzont preferencyjnego wsparcia

powinien zostać wydłużony do 2024 r., kiedy to upłynie dziesięcioletni termin

funkcjonowania zasad finansowania programu.



Należy wdrożyć nowy instrument wsparcia gospodarstw domowych partycypujących

w kosztach budowy lokalu mieszkalnego w społecznych formach mieszkaniowych finansujący

(w zróżnicowanych rodzajach, kwotach i na zasadach wskazanych w ustawie) część lub całość

środków gospodarstwa domowego zamierzającego m.in. wynająć lokal mieszkalny

Po nowelizacji ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa

mieszkaniowego, przez towarzystwa budownictwa społecznego i inne podmioty.

– 101 –

Poz. 746

Poz. …

w zasobach TBS/SIM (wpłata partycypacji własnej lokatora w kosztach budowy) lub uzyskać

mieszkanie w zasobach spółdzielni mieszkaniowej (wniesienie wkładu budowlanego).



Potrzebna jest popularyzacja wykorzystania w lokalnych politykach mieszkaniowych

instrumentu, jakim są społeczne agencje najmu. Jako nowe rozwiązanie, społeczne agencje

najmu wymagają wsparcia umożliwiającego zainicjowanie ich funkcjonowania oraz promocji

w celu budowania świadomości dotyczącej dostępności takiego rozwiązania wśród

samorządów, organizacji pozarządowych, instytucji pomocy społecznej, właścicieli mieszkań

i mieszkańców.



W kontekście zmieniającej się sytuacji gospodarczo-społecznej jest potrzebna weryfikacja

i rozstrzygnięcie następujących kwestii

o

przeanalizowanie możliwości ograniczania partycypacji osób fizycznych w kosztach

budowy mieszkań TBS w celu zwiększenia dostępności tych zasobów, szczególnie dla

młodych ludzi;

o

ustalenie zasadności wprowadzenia ciągłego naboru wniosków o finansowanie zwrotne;

o

zapewnienie trwałości i adekwatności do zgłaszanego zapotrzebowania finansowania

budżetowego Funduszu Dopłat i dofinansowania BGK z tytułu różnic w oprocentowaniu

kredytów preferencyjnych przez odpowiednie zapisy ustawowe;

o

rozważenie zmniejszenia biurokracji w procedurach ubiegania się o finansowe wsparcie i

preferencyjne finansowanie zwrotne;

o

przeprowadzenie analizy obowiązującego systemu dodatków mieszkaniowych pod kątem

potrzebnych zmian;

o

przeprowadzanie ponownej analizy regulacji czynszów w zasobach komunalnych w celu

wprowadzenia większych uprawnień gmin do samodzielnych decyzji o stawkach i

warunkach najmu np. po to, aby móc wdrażać specjalne programy mieszkaniowe –

mieszkania wspomagane, społeczne agencje najmu;

o

analiza możliwości nadania programowi finansowania mieszkalnictwa społecznego

formuły programu wieloletniego na podstawie przepisów art. 136 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2009 r. poz. 1240, z późn. zm.);

o

przeprowadzenie analizy wpływu wdrożenia podatku od wartości trzeciej i kolejnej

nieruchomości na podaż mieszkań dostępnych.

B. Intensyfikacja procesów odnowy substancji mieszkaniowej



Jednym z najważniejszych zadań jest wspieranie prowadzenia prac termomodernizacyjnych

i remontowych w istniejących zasobach mieszkaniowych niespełniających współczesnych

standardów technicznych m.in. w zakresie oszczędności energii i izolacyjności cieplnej. Należy

przeprowadzić inwentaryzację budynków i wykonać analizy zasadności przekształcenia

substancji mieszkaniowej na bardziej efektywną energetycznie. Szczególnie istotne jest to

w odniesieniu do zasobów komunalnych, które są zamieszkiwane przez osoby najbardziej

zagrożone ubóstwem energetycznym. Środki na wspieranie tych działań powinny być trwale

– 102 –

Poz. 746

Poz. …

dostępne w ramach Funduszu Termomodernizacji i Remontów oraz w Funduszu Dopłat

i uwzględniać potrzebę zwiększonej intensywności wsparcia w przypadku budynków

należących do mieszkaniowego zasobu gminy.



Istotną kwestią jest ograniczenie zużycia energii i emisji zanieczyszczeń w zasobach

mieszkaniowych. Planowane jest wprowadzenie rozwiązań ukierunkowanych na wsparcie

właścicieli i zarządców budynków wielorodzinnych przez wprowadzenie nowej premii OZE na

zakup i montaż odnawialnych źródeł energii na budynkach mieszkalnych, która nie będzie

powiązana z inwestycją termomodernizacyjną, a więc będą mogli skorzystać z niej również

właściciele budynków po przeprowadzonej termomodernizacji. Ponadto jest planowane

w ramach Funduszy Europejskich wyższe wsparcie dla remontów/termomodernizacji

budynków komunalnych w ramach walki ze zjawiskiem ubóstwa energetycznego, a także

wyższe wsparcie dla inwestycji realizowanych ze wsparciem z Funduszu Dopłat (remonty

mieszkań komunalnych zamieszkanych przez osoby zagrożone ubóstwem energetycznym),

pod warunkiem zmiany źródła ciepła na niskoemisyjne. Dodatkowe wsparcie zostanie

udzielone sektorowi nowego budownictwa społecznego (realizowanego przez TBS/SIM

i spółdzielnie mieszkaniowe) w przypadku zakupu i montażu instalacji OZE związanych

z budynkiem już na etapie budowy.



Wskazane jest wypracowanie instrumentów finansowych z poziomu krajowego na rzecz

poprawy mieszkalnictwa w obszarach rewitalizacji. Urzędy marszałkowskie jako podmioty

doświadczone w procedurach rewitalizacji powinny mieć prawo tworzenia Rewitalizacyjnych

Funduszy Mieszkaniowych (RFM) przeznaczonych do wspierania projektów mieszkaniowych

realizowanych w ramach gminnych programów rewitalizacji. Realizację projektów

mieszkaniowych w rewitalizacji należy wspierać z uwagi na wysoki udział zabudowy

mieszkaniowej na obszarach rewitalizacji, zróżnicowaną strukturę własności substancji

mieszkaniowej, wysokie koszty realizacji przedsięwzięć remontowo-budowlanych, znaczenie

dobrej jakości mieszkalnictwa dla dobrostanu mieszkańców i społeczności lokalnych. RFM

powinny – przy celowym ograniczeniu przeznaczenia środków na projekty mieszkaniowe –

działać na zasadach zbliżonych do Inicjatywy JESSICA i/lub regionalnych funduszy

pożyczkowych, tj. udzielać nisko oprocentowanych pożyczek na sfinansowanie części kosztów

realizacji projektów mieszkaniowych. Zwrotny charakter instrumentu daje perspektywę

długofalowego wspierania projektów mieszkaniowych w gminnych programach rewitalizacji.

RFM powinny być dostępne dla wszystkich właścicieli i zarządców nieruchomości

mieszkaniowych funkcjonujących w danym obszarze rewitalizacji oraz dla wszystkich

rodzajów inwestycji remontowych, w tym tych dotyczących remontów bieżących części

wspólnych budynków oraz indywidualnych mieszkań.



Pozytywne skutki może przynieść popularyzacja wśród samorządów dobrych praktyk

w zakresie poprawy standardu technicznego istniejącego zasobu i tworzenia nowych

mieszkań, takich jak

o

„Mieszkanie za remont”, w którym miasto oferuje najem wolnych lokali będących

w złym stanie technicznym w zamian za wykonanie przez nowych najemców remontu

na własny koszt. W tej sytuacji miasto zobowiązuje się wykonać dokumentację

projektową i uzyskać wszystkie konieczne pozwolenia. W przypadku dużych lokali

możliwy jest również ich wcześniejszy podział. Jednostka samorządu terytorialnego

– 103 –

Poz. 746

Poz. …

obniża koszty na przygotowanie lokali do zasiedlenia, a najemcy uzyskują

samodzielne mieszkanie przy niższych kosztach niż w sytuacji zakupu mieszkania na

wolnym rynku. Instrument ten najczęściej jest adresowany do młodych

mieszkańców, zwłaszcza do rodzin z dziećmi, których nie stać na zakup mieszkania.

o

Przekształcanie nieużytkowanych obiektów użyteczności publicznej w budynki

mieszkalne funkcjonujące w myśl modelu „domu przyjacielskiego”, przeznaczonego

dla trzech lub więcej generacji społeczności, która może, ale nie musi być ze sobą

spokrewniona. Model zakłada adaptację budynku na kilka samodzielnych mieszkań

na wynajem, w którym na niższych kondygnacjach wydziela się mieszkania dla

seniorów, a na wyższych dla młodych osób, w tym dla opuszczających pieczę

zastępczą lub ośrodki opiekuńczo-wychowawcze. Wydzielanie w tych budynkach

mieszkania o dużej powierzchni można przekazywać dla prowadzących rodzinne

domy dziecka.

C. Regulacja i wsparcie mieszkalnictwa wspomaganego



Potrzebne jest ustawowe zagwarantowanie wsparcia dla gmin w tworzeniu zasobu mieszkań

wspomaganych dla zwiększania dostępności tego typu rozwiązań wraz z ustawowym

zdefiniowaniem mieszkania wspomaganego.



Działania takie należy wdrożyć na szeroką skalę i włączyć w nie wszystkie podmioty działające

na rynku nieruchomości mieszkaniowych m.in. przez wykorzystanie prowizji społecznej (na

temat prowizji społecznej szersza informacja w części D.). Dla zapewnienia, że usługi

świadczone w mieszkaniu wspomaganym będą każdorazowo dostosowane do potrzeb osoby

korzystającej z tego wsparcia, jest konieczne opracowanie i wdrożenie katalogu usług.

Koniecznym jest zdefiniowanie mechanizmów obligujących do remontowania gminnych

pustostanów mieszkaniowych i wykorzystywania ich na cele mieszkaniowe, w tym na

mieszkania wspomagane, oraz wprowadzenie mechanizmów finansowania takich działań

(finansowanie lub istotne dofinansowanie z budżetu centralnego, w miarę możliwości

z wykorzystaniem Funduszy Europejskich) i istotnych zachęt do ich podejmowania. W ramach

dobrych praktyk może być promowany rozwój specjalnej formuły Społecznej Agencji Najmu

dedykowanej grupom wymagającym największego wsparcia w zależności od sytuacji

społeczno-demograficznej poszczególnych miast, m.in. seniorom lub młodym małżeństwom

i rodzinom z dziećmi, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, jako grup

szczególnie ważnych dla rozwoju demograficznego miast, szczególnie mających poważne

problemy związane z depopulacją. Pozwala ona na czasowe przekazanie mieszkań

własnościowych przez seniorów do wynajęcia w ramach zadań SAN w zamian za ofertę najmu

mieszkań wspomaganych, dostosowanych do ich potrzeb.

D. Współpraca gmin i sektora prywatnego na rzecz zwiększania dostępności mieszkań



W polskim porządku prawnym istnieją już inicjatywy dla wspierania spójności społecznej

i przeciwdziałania gettoizacji w miastach takie jak program Lokal za grunt. Istotne jest jednak

kontynuowanie kierunku zróżnicowania społecznego w ramach jednostek urbanistycznych.

Przy realizacji tego celu jest potrzebne wprowadzenie standardów inwestorskich dotyczących

– 104 –

Poz. 746

Poz. …

mieszkań o urozmaiconej wielkości, strukturze, typie oraz standardzie90. Możliwym

narzędziem zmiany jest wprowadzenie w określonych przypadkach w ramach dużych

inwestycji mieszkaniowych prowizji społecznych, dzięki którym część mieszkań jest

przekazywana do puli mieszkań dostępnych. Wdrażanie prowizji społecznych rozumianych

jako zobowiązanie inwestora rynkowego do przekazania określonej części mieszkań do

zasobów społecznych (w zamian za korzyści zewnętrzne danej lokalizacji, w dużej mierze

wynikające z inwestycji komunalnych) wymaga jednoznacznych regulacji prawnych, w

ustawie z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.



Potrzebne jest wypracowanie i upowszechnienie katalogu prośrodowiskowych standardów

urbanistycznych dla inwestorów, dotyczących m.in. ogrzewania, chłodzenia,

maksymalizowania powierzchni biologicznie czynnej, retencji, zapewnienia dogodnych

warunków poruszania się i dostępności dla niezmotoryzowanych (pieszych i rowerzystów).



Dla zapewnienia inkluzywności przestrzeni miejskiej postuluje się współpracę gmin

z inwestorami na rzecz zwiększenia podaży mieszkań w osiedlach otwartych. Ograniczanie

grodzenia osiedli mieszkaniowych jest możliwe w ramach prawa miejscowego uchwalanego

zgodnie z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym.



Gminy powinny współpracować z kooperatywami mieszkaniowymi, oferując im grunty lub

budynki, które mogą być zagospodarowywane zgodnie z całościową wizją rozwoju

przestrzennego gminy.

E. Zintegrowane programowanie rozwoju mieszkalnictwa w miastach

Rekomenduje się jako dobrą praktykę programowania rozwoju mieszkalnictwa w mieście

wprowadzenie dokumentu strategicznego pod tytułem Polityka mieszkaniowa miasta. Obowiązkiem

wprowadzenia tego dokumentu powinny zostać objęte miasta liczące powyżej 20 tys. ludności.

Działanie to, poprzedzone szeroką diagnozą rynku mieszkaniowego od strony popytowej

i podażowej, zwiększy świadomość jednostek samorządu terytorialnego dotyczącą możliwości

wykorzystania własnego potencjału mieszkaniowego (nie tylko w ramach zasobów komunalnych)

i potrzeb w tym zakresie. Zwiększy zainteresowanie nowymi narzędziami realizacji (m.in. w zakresie

standardów inwestorskich, prowizji społecznych, instrumentów PPP). Może on być również

elementem istniejących dokumentów strategicznych. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji kryzysu

uchodźczego. Na zakres polityki mieszkaniowej wpływać może wiele nowych uwarunkowań z nim

związanych. Będą one kreowały zarówno nowe, jak i szersze potrzeby, a zarazem będą dawały

dodatkowe perspektywy rozwojowe. Przy aktywnej polityce mieszkaniowej prowadzonej przez

miasta, z wieloma jej aspektami, o których była mowa powyżej, będzie można ją wykorzystać dla

przeciwdziałania występowaniu niekorzystnych trendów, jakie były zauważalne i odczuwalne

dotychczas.

90

Postulowane jest mieszanie mieszkań w ramach zespołu budynków o różnej podstawie zamieszkania, czyli

mieszkań wynajmowanych i własnościowych wolnorynkowych z mieszkaniami dostępnymi (komunalnymi,

w formule TBS, kooperatywami, wspomaganymi i innymi).

Poz. …

– 106 –

Poz. 746

Poz. …

7.9. Wyzwanie IX: Poprawa zdolności inwestycyjnych miast

7.9.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – C. Kluczowe zasady zarządzania miastami

2. Agenda Miejska dla UE – Miejsca pracy i umiejętności w gospodarce lokalnej

3. Agenda Terytorialna UE 2030

4. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 8. Wzrost Gospodarczy i Równa Praca, Cel 9.

Innowacyjność, Przemysł, Infrastruktura Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności

Aktywna polityka inwestycyjna władz samorządowych ma kluczowe znaczenie dla podnoszenia

konkurencyjności miasta, przyciągania nowych mieszkańców i inwestorów. Zapewnienie dobrych

warunków bytowych mieszkańcom niesie jednak ze sobą coraz wyższe koszty. Wobec malejącej

przewagi dochodów bieżących nad wydatkami jest konieczne wprowadzenie odpowiedniego

wsparcia dla samorządów.

Istotnym problemem dla władz samorządowych jest zlecanie przez władze poziomu centralnego

zadań bezpośrednio na poziom gminny (np. na podstawie obowiązujących przepisów lub

porozumień). Zwiększa to zakres zadań finansowanych na poziomie lokalnym, jednocześnie

uzależniając finanse od transferów ze skarbu państwa. Samorządy mają udział w dochodach

odpowiedni do przypadających im zadań. Z zasady adekwatności wynika konieczność istotnego

współfinansowania powierzonych zadań91.

Podstawę prowadzenia aktywnej polityki inwestycyjnej samorządów stanowią środki własne.

W ostatnich latach jest widoczny wzrost dochodów majątkowych samorządów, jednakże szybszy

wzrost notuje sfera wydatków. Ma to bezpośrednie przełożenie na obniżenie zdolności

inwestycyjnych miast. W latach 2013–2019 podstawowym źródłem dochodów miast na prawach

powiatu był podatek PIT oraz transfery bieżące (57,7% dochodów ogółem). W latach 2013–2019

nastąpił wzrost dochodów bieżących miast na prawach powiatu o 6,6% w skali roku, jednakże średni

wzrost wydatków bieżących wynosił 7,2%92. Od października 2019 r. obniżeniu uległa stawka podatku

PIT z 18% do 17%, co przekłada się na mniejsze dochody własne samorządów. W latach 2018–2020

majątkowe wydatki inwestycyjne stanowiły zazwyczaj 10–25% wydatków ogółem, przy czym

wskaźnik ten był wyraźnie wyższy w relatywnie bogatszych strefach podmiejskich (rys. 15). Analiza

danych pokazuje też, że w latach 2009–2020 (odniesienie do wcześniejszego okresu jest

nieporównywalne) z uwzględnieniem inflacji oraz rejestrowanych zmian liczby ludności relatywnie

91

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego w art. 9 stanowi, że wysokość zasobów finansowych społeczności

lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez prawo.

INC Rating, Związek Banków Polskich, Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego, 2019

https://zbp.pl/getmedia/90f24a40-d219-40ef-98ce-50053e3929eb/1-Raport-o-stanie-finansow-JST-2019-INCRating-ZBP

– 107 –

Poz. 746

Poz. …

najszybciej rosły dochody własne gmin poza aglomeracjami, podczas gdy w największych miastach

(miastach wojewódzkich) tempo to było najniższe (rys. 15).

Rysunek 15. Wydatki inwestycyjne w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich w latach

2018–2020

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

Dochody jednostek samorządu terytorialnego w 2020 r. wyniosły ogółem 304,9 mld zł (tj. 100,4%

planu). W stosunku do 2019 r. wykonane dochody ogółem w 2020 r. były wyższe o 26,4 mld zł

(tj. o 9,5%). Dochody własne – ujmowane łącznie z udziałami w PIT i CIT – wzrosły rok do roku o 10,6 mld

zł (7,8%). W okresie pandemii nastąpił stosunkowo niewielki spadek dochodów z tytułu udziału we

wpływach z PIT oraz wzrost dochodów z tytułu udziału we wpływach z CIT. Ubytek dochodów z PIT

był kompensowany wzrostem pozostałych dochodów. Rok 2020 JST zamknęły nadwyżką budżetową

w wysokości 5,7 mld zł – mimo planowanego deficytu na kwotę 21,2 mld zł. Ten pozytywny wynik

– 108 –

Poz. 746

Poz. …

budżetowy jednostek samorządu terytorialnego wynika z dużego wsparcia inwestycyjnego

udzielonego w 2020 r. przez państwo, w szczególności w ramach środków Rządowego Funduszu

Inwestycji Lokalnych. Należy zwrócić jednak uwagę, że w 2020 r. nastąpił realny spadek dynamiki

wzrostu dochodów własnych w miastach wojewódzkich, w wysokości 2,5% (wyk. 9).

Wykres 9. Zmiany dochodów własnych gmin w różnych kategoriach w latach 2009–2020

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

W badaniu Polskiego Instytutu Ekonomicznego 74% małych miast wskazywało, że pandemia Covid-19

będzie miała negatywny wpływ na ich sytuację finansową, z czego w przypadku 12% w stopniu

znacznym. Z analogicznego raportu dotyczącego miast średnich wynikało, że 85% badanych

ośrodków wskazało pogorszenie sytuacji finansowej, z czego 23% w stopniu znacznym. Metropolie

w szczególnym stopniu zostały dotknięte przez spadek dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste

nieruchomości oraz niższe wpływy ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej. Największych

dwanaście miast zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich (UMP) odnotowało spadek dochodów

własnych o 7,7% w okresie od stycznia do września 2020 r. w porównaniu z analogicznym okresem

w 2019 r. Było to ponad trzykrotnie więcej niż spadek dla wszystkich JST, który wyniósł 2,5%.

Negatywny wpływ pandemii dotknął w większym stopniu duże ośrodki miejskie. Należy przypuszczać,

że dodatkowe obostrzenia wprowadzone pod koniec 2020 r. i na początku 2021 r. wpłynęły na

nasilenie się tych zjawisk.

Zgodnie z danymi dotyczącymi sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego,

uwzględniającymi rozliczenia końcowe dokonane na początku 2021 r., nadwyżka operacyjna, czyli

różnica między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi w 2020 r. w gminach miejskich to mniej

niż 5% dochodów bieżących (prawie 7% w 2019 r.), a w miastach na prawach powiatu ok. 3,5%

(ponad 7% w 2019 r.). Dla porównania, w gminach wiejskich wynosi ona 10,5% dochodów bieżących.

Ograniczeniem miast w rozwoju inwestycyjnym jest także zbyt rzadkie zastosowanie partnerstwa

publiczno-prywatnego (PPP) w strategiach inwestycyjnych samorządów. Realizacja inwestycji

w formule PPP to szereg korzyści dla instytucji publicznych, w tym przede wszystkim możliwość

optymalizacji wydatkowania środków budżetowych przez zaangażowanie kapitału prywatnego

w inwestycje publiczne, oraz możliwość skorzystania z wiedzy i doświadczenia biznesu.

– 109 –

Poz. 746

Poz. …

Podstawą sukcesu w realizacji projektu PPP jest nie tylko dobrze przygotowana dokumentacja

i skutecznie rozstrzygnięte postępowanie mające na celu wybór partnera prywatnego, ale przede

wszystkim płynna, wieloletnia współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego w całym

okresie realizacji umowy PPP.

Zgodnie z uzasadnieniem zmian wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie

ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1693)

interwencja ustawodawcza miała na celu stworzenie lepszych warunków dla rozwoju inicjatyw

w zakresie PPP, szczególnie przez zagwarantowanie lepszej jakości prac przygotowawczych

i prowadzonych postępowań. Celem wprowadzonych zmian było zwiększenie skali i efektywności

inwestycji realizowanych w formule PPP. Na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie

publiczno-prywatnym oraz regulacji koncesyjnych podmioty publiczne, głównie samorządy, wszczęły

łącznie 602 postępowania, w wyniku których zawarły 158 umów, z czego w przypadku 80 umów

podstawą prawną wyboru partnera prywatnego było PPP zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia

19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym93.

Szczególnym rodzajem umowy PPP jest umowa EPC (umowa o poprawę efektywności energetycznej).

Pozwala ona zrealizować i sfinansować przedsięwzięcie służące poprawie efektywności energetycznej

między stroną publiczną a dostawcą usług związanych ze zużyciem energii. Zgodnie z art. 7 ust. 3

ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2166) zobowiązania

wynikające z umowy o poprawę efektywności energetycznej nie wpływają na poziom państwowego

długu publicznego oraz na deficyt sektora finansów publicznych, w przypadku gdy dostawca usług

energii ponosi większość ryzyka budowy oraz uzyskania gwarantowanego poziomu średniorocznych

oszczędności energii.

Istotną barierą w realizacji inwestycji w formule PPP jest brak funduszy w fazie przygotowawczej na

niezbędne ekspertyzy, badania, analizy popytu, dokumentacje techniczne, koncepcje, w tym na

opracowanie Programu Funkcjonalno-Użytkowego zapoczątkowującego proces realizacji inwestycji

PPP. Dokumentacja ta jest niezbędna podczas procesu przeprowadzania analiz przedrealizacyjnych

czy podczas wnioskowania o wsparcie doradcze z poziomu krajowego.

W Polsce dominują projekty PPP o mniejszej wartości – prawie 80% podpisanych umów to projekty

o wartości poniżej 40 mln zł, często zbyt małe, aby zainteresować sektor prywatny. Koszty

przygotowania małego projektu PPP są porównywalne do kosztów przygotowania projektu dużego,

a realizacja inwestycji w formule PPP staje się zazwyczaj opłacalna dopiero po przekroczeniu

określonego poziomu nakładów inwestycyjnych. Trudniej zatem jest pozyskać korzystne

finansowanie zewnętrzne. Problemem dla skarbników gmin jest także niejednoznaczność wpływu

zobowiązań wynikających z umów PPP na poziom zadłużenia gminy. Zapisy o podziale ryzyka są na

tyle elastyczne, że istnieją obawy (wynikające z doświadczeń samorządów), że kontrola NIK lub RIO

może negować zastosowany podział i zaliczy przedsięwzięcie jako zwiększające poziom zadłużenia

publicznego.

Kapitał ludzki, czyli wiedza i umiejętności jednostek, które umożliwiają im tworzenie wartości

ekonomicznych, jest uznawany współcześnie za najważniejszą podstawę trwałego wzrostu

gospodarczego i rozwoju społecznego. Centralna rola kapitału ludzkiego jest podkreślana szczególnie

Stan na 30 czerwca 2021 r. na podstawie danych MFiPR.

– 110 –

Poz. 746

Poz. …

w koncepcjach tzw. nowej gospodarki i klasy kreatywnej. Możliwość dostępu do wysoko

wykwalifikowanej kadry pracowniczej jest równocześnie podstawowym czynnikiem lokalizacji firm

sektora nowoczesnych usług.

Skuteczna polityka proinwestycyjna wymaga współcześnie podejmowania działań uwzględniających

różne oczekiwania i potrzeby inwestorów na etapie przedinwestycyjnym, w trakcie inwestycji i na

etapie poinwestycyjnym, a dodatkowo rozróżniających potrzeby firm ze względu na ich wielkość,

poziom zaawansowania technologicznego czy pochodzenie kapitału. Samorządy odgrywające

wiodącą rolę w polityce proinwestycyjnej posiadają te kompetencje, należy jednak zauważyć, że poza

dużymi miastami odnoszą się one najczęściej do pozyskiwania inwestorów związanych z działalnością

produkcyjną. Wiele samorządów nie posiada jednak ani zasobów kadrowych, ani kompetencji w tym

zakresie. Odczuwalny jest ponadto niedobór zintegrowanych działań nakierowanych na wzmacnianie

potencjału inteligentnych specjalizacji regionalnych we współpracy z sektorem badawczorozwojowym i naukowym. Tymczasem w dobie gospodarki opartej na wiedzy, istotna jest zdolność

organizacji zlokalizowanych w ośrodkach miejskich do podnoszenia swoich kompetencji przez

wymianę doświadczeń, wiedzy i dobrych praktyk, a także wchodzenie w różne sieci współpracy

biznesowych czy społecznych.

Istotnym wyzwaniem jest również wzmocnienie zdolności miast do opracowywania

i urzeczywistniania planów rozwoju. Problemy, które muszą zostać rozwiązane, aby podnieść

standard zarządzania strategicznego w miastach oraz w miejskich obszarach funkcjonalnych, różnią

się przedmiotem (za główne należy uznać: koordynację, profesjonalizację kadr oraz dostęp do

narzędzi i technik wspierających procesy zarządcze) oraz charakterem (prawny, organizacyjny,

techniczny). Różnorodność potrzeb wynika nie tylko z wielkości miast, ale również – a może nawet

przede wszystkim – z ich statusu. O ile miasta na prawach powiatu (w tym ośrodki metropolitalne)

oraz ośrodki o dużej dostępności transportowej potrzebują przede wszystkim instrumentów

wspierających proces zarządzania strategicznego na poziomie ponadlokalnym, o tyle duża grupa

pozostałych miast jest dzisiaj na początku budowy potencjału do strategicznego zarządzania

rozwojem i potrzebuje systemowego wsparcia w tym zakresie.

Z tego względu w dalszym ciągu jest konieczne tworzenie warunków do trwałej współpracy JST.

Stworzenie systemu odpowiednich zachęt pozostaje nadal wyzwaniem, mimo możliwości, jakie

stworzyła przyjęta w lipcu 2020 r. nowelizacja ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju (uzppr), która wprowadziła mechanizm wspierania przedsięwzięć

rozwojowych obszaru w postaci porozumienia terytorialnego oraz możliwość przygotowania strategii

ponadlokalnej przez współpracujące JST. Instrumenty te mają na celu poprawę jakości planowania

wydatków oraz partycypację w kosztach dla większej ilości podmiotów, co jest szczególnie ważne w

kontekście poprawy zdolności inwestycyjnej miast i ich obszarów funkcjonalnych.

7.9.2. Proponowane rozwiązania

A. Zwiększenie odporności (rezyliencji) dochodowej JST (dochody własne, nadwyżka operacyjna,

koszty usług publicznych)

Potrzebna jest poprawa odporności i stabilności dochodowej jednostek samorządu terytorialnego.

W tym kontekście są konieczne zmiany systemowe w zakresie dochodów JST, które powinny

umożliwić

– 111 –

Poz. 746

Poz. …



poprawę stabilności finansowej JST (zapewnienie antycykliczności, podniesienie

elastyczności dochodowej, stałości poprawy wydajności fiskalnej);



zwiększenie samodzielności JST i systemu finansów JST;



aktywizację JST do działań zwiększających dochody i podnoszących efektywność

działania.

Zgodnie z założeniami Polskiego Ładu94 samorządy powinny mieć gwarancję stałych dochodów tak,

aby mogły łatwiej i skuteczniej planować i realizować budżet. Nowelizacja ustawy z dnia

14 października 2021 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych

95

ustaw zmienia zasady ustalania niektórych dochodów samorządów. W treści ustawy przewiduje się

m.in. wprowadzenie nowej części subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw, tj. części

rozwojowej. Stworzono też podstawy prawne do przekazania JST w 2021 r. z budżetu państwa

środków finansowych w kwocie 8 mld zł, na uzupełnienie subwencji ogólnej. Ponadto określono

nowe zasady ustalania kwot udziałów jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z tytułu

podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowego od osób prawnych (CIT).

Dodatkowo wprowadzono mechanizm zabezpieczający dochody JST z tytułu udziału we wpływach z

PIT i CIT przed nadmiernym wpływem wahań cyklu koniunkturalnego oraz skutków zmian prawnych.

W świetle tej reguły planowane łączne dochody z tytułu udziału JST we wpływach z PIT i CIT na dany

rok budżetowy nie mogą być mniejsze niż wprowadzona nowelizacją ustawy referencyjna łączna

kwota dochodów z tych tytułów. W kolejnych latach referencyjna kwota będzie indeksowana

wskaźnikiem średniookresowej dynamiki PKB w cenach bieżących, czyli będzie uwzględniała wzrost

gospodarczy oraz inflację.

Dodatkowo środki mają być przekazywane w równych ratach miesięcznych. Z punktu widzenia

obowiązujących obecnie regulacji jest ważne kierowanie do budżetów jednostek samorządu

terytorialnego środków publicznych w taki sposób, aby nie stanowiło to bariery w ich wykorzystaniu

na działania rozwojowe. Z tego względu (biorąc pod uwagę art. 242 i art. 243 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) jest zasadne zasilanie budżetów JST przede wszystkim

nowym strumieniem dochodów bieżących – np. subwencją, co zwiększyłoby indywidualny wskaźnik

spłaty zobowiązań, zwiększając tym samym samodzielność JST i zapewniając wsparcie w obszarze

inwestycyjnym.

Pozostałe działania proinwestycyjne to uelastycznienie zasad budżetowych i rozwiązania podnoszące

limit spłaty długu JST oraz wspierające wykorzystanie Funduszy Europejskich. Zmiany systemowe

w obszarze finansów publicznych powinny zmierzać do zapewnienia finansowania celów

strategicznych państwa przy jednoczesnym zachowaniu zasad stabilności i równowagi finansów

publicznych. Wymaga to przeprowadzenia kompleksowych i spójnych działań w całym obszarze

finansów publicznych zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, a także – w odniesieniu do

94

Dokument Polski Ład został ogłoszony dnia 15 maja 2021 r. Jest to dokument typu policy paper, zawierający

plan rozwoju na najbliższą dekadę.

Ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1927, z późn. zm.).

– 112 –

Poz. 746

Poz. …

zasad alokacji środków finansowych dla różnych grup jednostek sektora finansów publicznych

i różnych dziedzin zadań publicznych, z uwzględnieniem ich aspektu terytorialnego96.

Kolejną ważną kwestią jest zagwarantowanie mechanizmu rzetelnego rozliczania skutków

finansowych wprowadzania nowych regulacji zarówno dla strony wydatkowej, jak i dochodowej

budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie strony wydatkowej dotyczącej

przekazania nowych zadań lub zmiany zakresu dotychczasowych jest zasadne wprowadzenie

mechanizmu weryfikacji faktycznie ponoszonych wydatków, przez określone aktem wykonawczym

wzory informacji o wysokości skutków finansowych związanych z konkretną regulacją w celu unikania

sytuacji związanych z przeszacowaniem tychże skutków. Zasadne jest dokonanie przeglądu barier

prawnych skutkujących znaczącym usztywnieniem wydatków bieżących budżetów samorządowych.

Przykładem tego rodzaju bariery jest konieczność finansowania szkół lub placówek publicznych

prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, których istnienie jest ekonomicznie

nieuzasadnione (np. zbyt mała liczba uczniów i/lub oddziałów, wysokie koszty remontu budynku itp.),

a które nie mogą zostać zlikwidowane z uwagi na negatywną opinię kuratora oświaty (mimo

zapewnienia uczniom tej szkoły przez organ prowadzący możliwości kontynuowania nauki w innej

szkole publicznej tego samego typu).

B. Promocja PPP w działaniach inwestycyjnych miast

Podejmując zobowiązania finansowe, JST muszą być w pełni świadome ich wpływu na poziom długu

i prawidłowo interpretować ponoszone wydatki w zakresie rachunkowości i sprawozdawczości

finansowej. Istotne jest, aby postanowienia zawartych przez JST umów nie pozwalały na inną

interpretację zobowiązań, w kontekście ich zaliczania do długu publicznego, niż było to zakładane

w trakcie przygotowania i negocjowania warunków przedsięwzięć.

Określenie charakteru zobowiązań finansowych zaciąganych przez JST jest skomplikowane. MFiPR

przygotowało przewodnik97 dotyczący uwarunkowań prawnych i finansowych umów o PPP.

Racjonalne wydaje się przyjęcie wniosków sformułowanych w nowym opracowaniu jako wytycznych

w identyfikowaniu i klasyfikowaniu podjętych przez JST zobowiązań finansowych oraz

przeprowadzenie szkoleń w tym przedmiocie. Proponuje się



szeroką promocję zaktualizowanego przez MFiPR przewodnika PPP z uwagi na

skomplikowanie materii w tym przedmiocie;



kontynuację działań edukacyjnych, przede wszystkim warsztatów skierowanych do

skarbników, pracowników JST zaangażowanych w przygotowanie projektów PPP,

decydentów oraz członków Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Formuła finansowania inwestycji infrastruktury pozwalającej na świadczenie usług publicznych,

zapewniających realizację odpowiedzialnej urbanizacji w miastach i na poziomie krajowym, istotnie

poszerza potencjalny portfel przedmiotu PPP. Upowszechnienie PPP (w tym hybrydowego

96

Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), Cel szczegółowy III –

Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu.

Michał Bitner, Marcin Wawrzyniak, Analiza. Wpływ zobowiązań finansowych z umów o PPP na deficyt

budżetowy i dług publiczny. Praktyczny przewodnik, MIiR 2019.

– 113 –

Poz. 746

Poz. …

partnerstwa publiczno-prywatnego98) wymaga jednak znaczącego zwiększenia rozmiarów wsparcia

publicznego. W związku z tym proponuje się stworzenie dla JST linii pożyczki preferencyjnej

finansującej koszty przygotowania projektu PPP. Pożyczka taka mogłaby podlegać umorzeniu w razie

zawarcia umowy o PPP obejmującej przygotowany projekt.

W celu ograniczenia kosztów oraz zwiększenia możliwości realizacji projektów w formule PPP, także

w przypadku małych projektów, należy wypracowywać metody promowania i stosowania inicjatyw

pakietowania, czyli łączenia projektów.

Proponowane rozwiązanie zakłada kontynuację działań w regionalnych centrach wiedzy o PPP

w wojewódzkich punktach Punkt Informacyjny Funduszy Europejskich (PIFE), których zadaniem jest

pomoc merytoryczna przy przygotowaniu projektów, w tym doradztwo dla pakietowego PPP.

Domeną ich działania byłyby projekty PPP realizowane w ramach polityki miejskiej, a więc dotyczące

w szczególności



poprawy warunków środowiskowych;



inwestycji w infrastrukturę techniczną;



zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz dostępu do podstawowych usług

społecznych;



zwiększenia znaczenia transportu zbiorowego oraz ruchu rowerowego i pieszego, a także

zwiększenia dostępności miast przez odbudowę sieci transportu publicznego;



kształtowania bezpiecznej i ogólnodostępnej przestrzeni miejskiej;



inwestycji w infrastrukturę zwiększającą dostęp do usług cyfrowych.

Rozwiązania te nie wymagają interwencji legislacyjnej oraz są względnie mało kapitałochłonne, a ich

realizacja mogłaby nastąpić przy wsparciu z funduszy europejskich.

C. Rozwój lokalnych rynków pracy i ekosystemy innowacji

Jakość lokalnej polityki prorozwojowej odgrywa kluczową rolę wśród tzw. miękkich czynników

lokalizacji nowych inwestycji oraz mechanizmów zakorzeniania już działających przedsiębiorstw.

Przez pojęcie jakości lokalnej polityki należy rozumieć zdolność władz samorządowych do sprostania

wyzwaniom gospodarczym, zwłaszcza w obszarze nowych inwestycji i wspierania rozwoju lokalnej

przedsiębiorczości. W złożonej rzeczywistości gospodarczej o skuteczności działań podejmowanych

przez jednostki samorządu terytorialnego decyduje umiejętność stosowania rozwiązań systemowych.

Wśród narzędzi interwencji wartych podjęcia w tym zakresie przez samorządy oraz administrację

centralną należy wymienić

98



przegląd istniejących inicjatyw, polityk oraz źródeł finansowania powiązanych z rynkiem

pracy;



dedykowane programy nakierowane na rozwój kapitału ludzkiego przez studia i pracę;

Z wykorzystaniem środków z Funduszy Europejskich.

– 114 –

Poz. 746

Poz. …



dedykowane programy przyciągające lub zatrzymujące specjalistów (odpowiednia

polityka mieszkaniowa);



centra edukacji nieformalnej, tj. strefa co-workingowa, której wyróżnikiem jest bezpłatny

dostęp dla studentów oraz FabLab, Makerspace, Hackerspace;



stymulowanie wymiany doświadczeń i budowanie sieci współpracy przez wsparcie

rozwoju turystyki biznesowej.

Wśród narzędzi interwencji wartych podjęcia przez samorządy w tym zakresie należy wymienić



powołanie miejskiej spółki koordynującej pracę najważniejszych instytucji rynku pracy

oraz realizującej politykę proinwestycyjną (obsługa inwestorska przedinwestycyjna, w

trakcie inwestycji i poinwestycyjna oraz pośrednictwo między potencjalnym inwestorem

a samorządem);



modelową współpracę samorządu – uczelni – biznesu w zakresie aktywizacji zawodowej;



networking z regionalnymi uczelniami wyższymi, szukanie różnych płaszczyzn

współpracy;



zwiększenie oferty inwestycyjnej oraz profesjonalizacja i kompleksowa obsługa

inwestorska w całym obszarze funkcjonalnym miasta.

Należy promować nowatorskie, lokalne sposoby wspierania innowacyjności społecznej

uwzględniające praktyczne rozwijanie chęci i umiejętności odpowiadania w nieoczywisty sposób na

potrzeby społeczne (edukacja obywatelska), programy wspierające lokalnych innowatorów,

otwieranie lokalnej administracji na kolektywne podejście do rozwiązywania lokalnych problemów.

D. Wzmocnienie współpracy na rzecz zintegrowanych polityk rozwoju w wymiarze lokalnym

(koordynacja działań miejskich jednostek organizacyjnych i komunalnych osób prawnych) oraz

ponadlokalnym

Konieczne jest czytelne umiejscowienie w obowiązującym porządku prawnym koordynacyjnej roli

organu wykonawczego JST wobec jednostek organizacyjnych i komunalnych osób prawnych

w procesie zarządzania strategicznego. Spowoduje to przeciwdziałanie silosowości wewnątrz JST,

czyli sytuacji, gdy poszczególne wydziały urzędu mają różne cele i działają w różny sposób, a ich

współpraca jest nieefektywna. W związku z tym należy wprowadzić wprost do ustawy z dnia 8 maja

1990 r. o samorządzie gminnym obowiązek koordynacji projektowania planów i programów

strategicznych oraz ich wdrażania przez urząd, miejskie jednostki organizacyjne i gminne osoby

prawne jako zadania przypisanego wójtowi, prezydentowi lub burmistrzowi.

Ponadto jest konieczne wprowadzenie zachęt systemowych do podejmowania trwałej współpracy

między JST. Stworzenie systemu zachęt będzie wiązać się z wprowadzeniem zmian w ustawie o

dochodach JST i/lub wprowadzeniem stosowanych zapisów do ustaw ustrojowych o JST, w ustawie o

zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie o zrównoważonym rozwoju miast.

Poz. …

– 116 –

Poz. 746

Poz. …

7.10. Wyzwanie X: Zwiększenie wykorzystania potencjału

społecznego

7.10.1. Diagnoza problemu i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Nowa Karta Lipska – „Miasto Sprawiedliwe”

2. Nowa Agenda Miejska ONZ

3. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel. 4 Dobra Jakość Edukacji, Cel. 10 Mniej

Nierówności, Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności

4. Europejski filar praw socjalnych z 2017 r.

5. Plan działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych z 2021 r.

Istotną cechą miast jest koncentracja wielu problemów rozwojowych, w tym problemów

społecznych. Główne wyzwania w tym obszarze mają związek z terytorialnym zróżnicowaniem

procesów ludnościowych – procesami migracyjnymi, starzeniem się społeczeństwa, niskim

przyrostem naturalnym, a także zróżnicowań społecznych i polaryzacji w różnych obszarach

funkcjonowania społecznego. Dodatkowo miasta stoją w obliczu licznych wyzwań wynikających z

megatrendów, tj. globalizacji, rozwoju gospodarki opartej na wiedzy, rosnącego zapotrzebowania na

innowacje i potrzeby bardziej efektywnego wykorzystania zasobów, zagrożeń cywilizacyjnych

(pandemia, kryzys klimatyczny, kryzysy ekonomiczne, a nawet konflikty zbrojne). Konsekwencje tych

procesów ujawniają się w postaci szeregu zjawisk stanowiących poważne wyzwania dla rozwoju

miast.

Jednym z kluczowych problemów społecznych są niekorzystne zmiany w strukturze wieku ludności

i pogłębiający się proces starzenia się społeczeństwa. W latach 2004–2020 liczba ludności w wieku

65 lat i więcej w Polsce wzrosła z 7,1 mln do 12,1 mln, w tym w rdzeniach wojewódzkich z 1,4 mln do

2,1 mln (wzrost o 44%). Jeszcze szybszy był jednak przyrost tej kategorii ludności w strefach

podmiejskich (o 53%). Poważnym problemem staje się tzw. podwójne starzenie się społeczeństwa,

tj. szybki wzrost udziału osób sędziwych (w wieku 80 lat i więcej w populacji osób w wieku 65 lat

i więcej). Populacja ta w całym kraju wzrosła z 966 tys. do 1684 tys., w tym w rdzeniach

wojewódzkich zwiększyła się, aż o 90%, a w miastach powyżej 35 tys. – o 205%. Miastami

o największym odsetku osób w wieku poprodukcyjnym są Łódź oraz Bydgoszcz. Z kolei regionami

w największym stopniu dotkniętymi tym problemem jest województwo świętokrzyskie oraz

dolnośląskie (rys. 16).

– 117 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 16. Udział ludności w wieku 65 lat i więcej w 2020 r. w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach

podmiejskich. Struktura wieku w miastach powyżej 35 tys. mieszkańców i ich strefach podmiejskich

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Banku Danych Lokalnych GUS

Problem kurczących się miast, który dotyczy zarówno ośrodków regionalnych (zwłaszcza m.in.

Częstochowy, Płocka, Radomia, Tarnowa, Wałbrzycha), jak też większości miast małych i średnich, ma

wyraźny związek z procesami suburbanizacji (odpływ ludności z miast do strefy podmiejskiej) i niską

atrakcyjnością rynku pracy (brak napływu). W przypadku miast dotkniętych depopulacją i problemem

zmniejszającej się liczby osób w wieku produkcyjnym jest potrzebne możliwie pełne wykorzystanie

potencjału zasobów rynku pracy. Chociaż wskaźnik zatrudnienia w grupie 20–64 lata wzrósł w Polsce

w 2019 r. (73% PL, 73,1% UE), a stopa bezrobocia w styczniu 2020 r. była najniższa w UE (2,9% PL,

Poz. 746

– 118 –

Poz. …

6,6% UE)99, to jednak analiza aktywności zawodowej różnych grup wskazuje na znaczne

zróżnicowanie w tym obszarze, również zróżnicowanie terytorialne. W szczególności osoby z

niepełnosprawnością i ich opiekunowie, osoby starsze, osoby o niskich kwalifikacjach i kobiety są

niedostatecznie reprezentowane na rynku pracy. Według danych GUS i Eurostatu wskaźnik

zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym wynosi jedynie 26,8% (2019 r.).

Strategia na rzecz osób z niepełnosprawnościami na lata 2021–2030 przyjmuje jako cel wzrost

wartości wskaźnika aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym do 45%

w roku 2030.

Potrzebne są działania na rzecz usuwania systemowych i fizycznych barier dla zaktywizowania grup

biernych zawodowo, w tym grup szczególnie zagrożonych deprywacją i ubóstwem zamieszkujących

obszary defaworyzowane. Dalszego wsparcia i rozwoju wymaga sektor ekonomii społecznej.

W podmiotach ekonomii społecznej (PES) zatrudnienie znajduje ok. 2,3% ogółu pracowników 100.

Reintegracja i wsparcie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej zapobiega wykluczeniu

społecznemu. W latach 2016–2018 powstało 1144 przedsiębiorstw społecznych, w tym 23% na bazie

istniejących PES.

Dodatkowo istotną barierą uczestnictwa w rynku pracy jest fakt, że w polskich miastach jedynie 18%

dzieci poniżej 3 roku życia jest objętych opieką instytucjonalną, co jest istotną barierą uczestnictwa

rodziców w rynku pracy. Jak pokazują badania, luka opiekuńcza między końcem odpowiednio

wynagradzanego urlopu wychowawczego a dostępem do gwarantowanej wczesnej edukacji i opieki

trwa w Polsce dwa lata. Oznacza to, że między pierwszym a trzecim rokiem życia dziecka rodzic

pełniący rolę opiekuna (najczęściej matka) jest pozbawiony możliwości wykonywania pracy.

W kontekście starzenia się społeczeństwa jest potrzebne lepsze wykorzystanie potencjału srebrnej

gospodarki101 (zarówno w zakresie popytu, podaży, jak i innowacyjności w tym zakresie), w tym

przedłużanie aktywności i ograniczanie bierności zawodowej. Jak wskazuje Eurostat, w Polsce w 2019

r. jedynie 49,5% osób z grupy osób w wieku 55–64 lata było zatrudnionych (średnia UE to 59,1%).

Zgodnie z prognozami w 2024 r. osoby z tej grupy mogą stanowić już 25% całej populacji. Starzenie

się społeczeństwa przyczynia się do zwiększania obciążeń budżetów miast w związku z rosnącymi

wydatkami w obszarze ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Potrzebne są działania na rzecz

deinstytucjonalizacji102 opieki nad osobami wymagającymi wsparcia w codziennym funkcjonowaniu.

99

Eurostat,

Employment

–

annual

statistics,

2019,

explained/index.php?title=Employment_-_annual_statistics.

100

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-

Krajowy

Program

Rozwoju

Ekonomii

Społecznej

do

https://www.ekonomiaspoleczna.gov.pl/download/files/EKONOMIA_SPOLECZNA/KPRES.pdf

2023

roku,

101

System wytwarzania, dystrybucji i konsumpcji dóbr i usług ukierunkowany na wykorzystanie potencjału

nabywczego osób starszych i starzejących się oraz zaspokajający ich potrzeby konsumpcyjne, bytowe oraz

zdrowotne. Gospodarka senioralna. Nowy sektor gospodarki narodowej w Polsce, Marzena Rudnicka,

Aleksander Surdej.

102

Deinstytytucjonalizację w kontekście opieki nad osobami starszymi i niesamodzielnymi można rozumieć jako

przesunięcie akcentów z opieki instytucjonalnej, świadczonej w zakładach opieki stacjonarnej w kierunku opieki

świadczonej w środowisku lokalnym, z uwzględnieniem licznych instytucji formalnych i nieformalnych. Rafał

Bakalarczyk, Deinstytucjonalizacja w opiece nad osobami starszymi i niesamodzielnymi, Instytut Polityki

Społecznej UW.

– 119 –

Poz. 746

Poz. …

Od początków XXI wieku, w statystykach, jest obserwowany rosnący poziom wykształcenia Polaków,

jednak w dalszym ciągu realizacja idei uczenia się przez całe życie stanowi wyzwanie. W Polsce osób

dorosłych kształcących się jest niemal o połowę mniej niż w przypadku średniej unijnej (PL – 5,7%, UE

– 11,1%). Z kolei według indeksu gospodarki cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego (DESI) na 2020 r.

Polska zajmowała 23 miejsce w UE na 28 państw (w porównaniu z miejscem 25 w roku 2019).

Oznacza to, że niezbędne są dalsze działania podnoszące wiedzę i świadomość społeczną w obszarze

umiejętności cyfrowych. Istotne jest również wspieranie zielonych kompetencji103. Aktywność w tych

obszarach ma istotne znaczenie w kontekście wyzwań cywilizacyjnych. Podnoszenie poziomu

kompetencji będzie sprzyjało w radzenia sobie w dynamicznie zmieniającym się otoczeniu.

Potrzebne jest rozwijanie kompetencji mieszkańców miast odpowiadających potrzebom rynku pracy,

zwłaszcza przez kształcenie osób dorosłych. Szersze zaangażowanie uczelni w edukację dorosłych

może wypełnić lukę powstałą w wyniku malejącej z przyczyn demograficznych liczby studentów.

Kadry uczelni muszą jednak zostać przygotowane do obsługi takich studentów i słuchaczy studiów

wyższych. Budowanie wysokiej jakości szkolnictwa wyższego, otwartej na pojawiające się potrzeby,

wymaga ścisłej współpracy z pracodawcami. Konieczne jest zarówno rozwijanie zasobów

edukacyjnych dostępnych w formule on-line, jak również rozwijanie kompetencji cyfrowych

nauczycieli.

W ostatnich latach popyt na nowych pracowników, również w miastach, był zaspakajany w wyniku

napływu osób z poza terenu naszego kraju. Wśród osób przyjeżdżających do Polski były zarówno

osoby powracające do kraju po okresie emigracji, głównie z Wielkiej Brytanii i Niemiec, jak również

cudzoziemcy. Dominowali wśród nich obywatele Ukrainy: w 2014 r. było to 41 tys. osób, natomiast

w 2019 r. – blisko 215 tys. – o 424% więcej. Według GUS, w latach 2009–2018 skala imigracji wahała

się w przedziale 155 tys. – 222 tys. Imigrantów innej narodowości przyciągają głównie duże miasta.

Wyzwaniem jest stosunkowo niska responsywność miast na migracje – zarówno stałe, jak

i wahadłowe. Dotychczas obserwuje się brak długofalowej polityki w tym zakresie i niedostosowanie

organizacyjno-infrastrukturalne, co może okazać się szczególnie problematyczne w sytuacji dużych

ruchów migracyjnych. Szczególnie duże miasta, które są zwykle pierwszym wyborem imigrantów,

stoją przed dużymi wyzwaniami dotyczącymi zapewnienia mieszkań, opieki, czy szkolnictwa dla

potencjalnie nowych mieszkańców.

Szczegółowe badania wskazują, że w Polsce ma miejsce korzystny model lokalizacji imigracji

zagranicznej. Imigranci lokują się w mniejszych i średnich miastach, zwłaszcza w bardziej

uprzemysłowionej zachodniej i południowej części kraju (rys. 17). Wynika to z popytu na siłę roboczą,

zwłaszcza w sektorach przetwórstwa przemysłowego, a ponadto w handlu i innych usługach niższego

rzędu oraz w rolnictwie (obszary o intensywnej produkcji warzywniczo-sadowniczej w województwie

mazowieckim). Ocenia się, że największym skupiskiem imigracji ukraińskiej w Polsce do tej pory był

Wrocław i jego okolice. Dotychczasowy model lokalizacji może się jednak zmienić w przypadku

nagłych i dużych ruchów migracyjnych.

Przedstawiona powyżej sytuacja dotycząca migracji i napływu cudzoziemców do pracy na terenie

Polski uległa znaczącym przeobrażeniom po rozpoczęciu inwazji Rosji na teren Ukrainy w lutym 2022 r.

Miesiąc po rozpoczęciu działań zbrojnych na teren Polski przybyło ponad 2 mln uchodźców. Są to

głównie kobiety z dziećmi, młodzież i osoby starsze. Jednocześnie ocenia się, że na Ukrainę

Zachowanie i kompetencje w zakresie umiejętności cyrkulacyjnych w procesie konsumpcji i produkcji.

– 120 –

Poz. 746

Poz. …

powróciło, po rozpoczęciu działań wojennych, ponad 200 tys. jej obywateli, głównie mężczyzn w

wieku produkcyjnym. Struktura płci i wieku uchodźców sprawia, że aktywność tych osób na rynku

pracy, szczególnie w początkowym okresie, będzie ograniczona. Po stronie samorządów wzrośnie

zarówno potrzeba organizowania działań przysposabiających uchodźców do pracy zawodowej, jak

również zapewnienia opieki nad dziećmi i warunków nauki dla młodzieży. Na tę sytuację nakłada się

fakt, że okres przebywania uchodźców na terenie Polski jest trudny do określenia. Wojna na Ukrainie

sprawia jednocześnie, że na rynku pracy w najbliższym czasie mogą występować braki pracowników

w zawodach wykonywanych przez mężczyzn.

Rysunek 17. Liczba zarejestrowanych oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcom w Polsce

w 2017 r. w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Agata Górny, Przemysław Śleszyński, 2019, Exploring spatial

concentration of foreign employment in Poland within simplified procedure, Geographia Polonica, 92, 3, s. 331–

345 (uproszczone), według danych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

– 121 –

Poz. 746

Poz. …

7.10.2. Proponowane rozwiązania

A. Zwiększenie dostępności usług publicznych (np. dostęp do miejsc opieki nad dziećmi do lat 3,

usługi opiekuńcze dla osób starszych i potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu)

Jednym z działań mających na celu zapobieganie depopulacji jest budowanie systemu wsparcia dla

rodzin z małymi dziećmi, w tym zwiększenie dostępności opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Ze

środków europejskich będą finansowane zarówno działania w zakresie tworzenia miejsc opieki, jak

również ich dofinansowanie w początkowym okresie funkcjonowania. Natomiast środki krajowe będą

przeznaczone na zapewnienie dofinansowania opieki (Rodzinny Kapitał Opiekuńczy)104, jak też na

dofinansowanie istniejących miejsc opieki w celu obniżenia opłat ponoszonych przez rodziców.

Niezbędne jest zwiększenie potencjału jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów

do zakładania i prowadzenia miejsc opieki wskazanych w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad

dziećmi w wieku do lat 3105 oraz szkolenia z zakresu sprawowania opieki. Pozwoli to na zwiększenie

podaży miejsc oferujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3.

Grupą mieszkańców miast wymagającą szczególnego wsparcia są seniorzy. Zakłada się opracowanie

i pilotaż nowych form opieki dziennej dla osób starszych, w tym osób z zaburzeniami otępiennymi,

a także osób niepełnosprawnych, które z powodu stanu zdrowia nie są w stanie samodzielnie

funkcjonować, poszerzenie dostępności domowej opieki zdrowotnej, rozwój innowacyjnych form

opieki zdrowotnej dla osób starszych, w tym rozwiązań telemedycznych, rozwój wsparcia dla

nieformalnych opiekunów osób starszych oraz wsparcie działań informacyjnych w zakresie dostępnej

opieki zdrowotnej. Efekty pilotaży będą mogły być wdrożone jako praktyka dla JST, które w coraz

większym stopniu – również finansowym – będą odczuwać skutki starzenia się społeczeństwa.

B. Wzmocnienie systemu edukacji i kształcenia w miastach

Przemiany cywilizacyjne wzmagają popyt na pracowników zdolnych do spełnienia wymagań rynku

pracy. Stąd istotne znaczenie ma rozwój kwalifikacji i kompetencji studentów oraz uczniów

i słuchaczy szkół o profilu techniczno-zawodowym w kontekście ich dopasowania do lokalnych

rynków pracy. Na poziomie lokalnym powinna zostać wzmocniona współpraca z pracodawcami przez

m.in. wspólną realizację programów rozwoju kompetencji oraz programów stażowych i zajęć

praktycznych, a także tworzenie i wsparcie działalności Akademickich Biur Karier. Dodatkowym

wsparciem w tym zakresie są fundusze europejskie, m.in. ERASMUS+, który umożliwia polskim

uczniom odbycie praktyk w międzynarodowym środowisku i zdobycie doświadczenia zawodowego u

europejskich pracodawców. Kształcenie doktorantów w ramach szkół doktorskich w większym

stopniu powinno być oparte na współpracy z przedsiębiorcami i miejskimi samorządami m.in. dzięki

upowszechnianiu tzw. doktoratów wdrożeniowych. Samorządy powinny starać się zapewniać

programy kształcenia uczniów szkół średnich w kierunkach odpowiadających lokalnym rynkom pracy.

Optymalizacja wydatków miast na cele związane z oświatą powinna być wykorzystana na

ukierunkowane terytorialnie interwencje na obszarach zdegradowanych, w tym na poprawę

dostępności zajęć wyrównawczych i dodatkowych. Oferta dotyczyłaby szkół o niskich wynikach,

104

Rozwiązanie zaproponowane w Polskim Ładzie to świadczenie dla rodziców dzieci w wieku od ukończenia

12. miesiąca życia do 35. miesiąca życia – w sumie 12 tys. zł na drugie i każde kolejne dziecko.

Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, z późn. zm.).

– 122 –

Poz. 746

Poz. …

położonych w obszarach deprywacji społeczno-ekonomicznej. Identyfikowanie takich szkół

wymagałoby współpracy z samorządami miast i dyrektorami szkół.

Problemem wielu miast, zwłaszcza mniejszych, jest deficyt pomocy psychologicznej w szkołach.

Obecnie uzyskanie pomocy psychologa przez uczniów wymaga często dojechania do miasta

powiatowego, co stanowi istotną barierę. Standardem powinna być obecność psychologa

(pełnoetatowa lub w formie dyżurów) w każdej placówce oświatowej, tak aby pomoc była łatwo

dostępna dla uczniów, niezależnie od miejsca zamieszkania i statusu społeczno-ekonomicznego

rodziny. Szczególnie istotne jest, aby psycholog był obecny w szkołach podstawowych, co wymaga

zaangażowania ze strony ich organów prowadzących (gmin). Obecnie finansowanie poradni

psychologiczno-pedagogicznych (w ramach subwencji oświatowej) znajduje się w kompetencji

samorządu powiatowego. Proponowane rozwiązanie wymaga zmian legislacyjnych będących

w kompetencjach ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania106.

C. Wsparcie rozwoju ekonomii społecznej w miastach

Z uwagi na wysoki stopień koncentracji problemów społecznych na obszarach zdegradowanych

istotne dla usuwania barier rozwojowych będzie wsparcie dla podmiotów ekonomii społecznej. W

Krajowym Planie Odbudowy zaplanowano przyjęcie ustawy o ekonomii społecznej oraz wsparcie

inwestycyjne powiązane z wprowadzanymi w ustawie rozwiązaniami, stanowiące przede wszystkim

odpowiedź na wyzwania dla sektora spowodowane wpływem pandemii. W ramach Europejskiego

Funduszu Społecznego Plus będą świadczone kompleksowe usługi wsparcia dla podmiotów ekonomii

społecznej, obejmujące wsparcie szkoleniowe, doradcze, prawne oraz biznesowe przez Ośrodki

Wsparcia Ekonomii Społecznej (OWES). OWES będą udzielać także wsparcia finansowego na

tworzenie i utrzymanie miejsc pracy w nowych i istniejących przedsiębiorstwach społecznych. W

programie krajowym dla EFS+ zaplanowano m.in. preferencyjne wsparcie zwrotne dla podmiotów

ekonomii społecznej oraz wdrożenie Akademii Menadżera Przedsiębiorstwa Społecznego,

zakładającej kompleksowe działania nakierowane na budowanie kompetencji kadr zarządzających

przedsiębiorstwami społecznymi. Szczególne znaczenie z punktu widzenia srebrnej gospodarki mają

szkolenia dla osób 50+ z doświadczeniem biznesowym w zakresie ekonomii społecznej w celu

przygotowania ich do świadczenia doradztwa dla PS, bycia managerem interim lub trenerem rozwoju

osobistego. Działania w tym obszarze są też silnie akcentowane w programie Dostępność Plus, który

zapewnia finansowanie dla przedsiębiorców zainteresowanych inwestowaniem w produkty i usługi

dostosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnościami i dla seniorów.

D. Działania z zakresu polityki migracyjnej i uchodźczej w miastach

Polityka migracyjna na poziomie miast i ich obszarów funkcjonalnych może być narzędziem

przeciwdziałającym depopulacji i odpowiedzią na deficyty w obrębie rynku pracy. Proces ten już dziś

jest widoczny w wielu polskich miastach, a prognozy wskazują na pogłębianie się tego trendu

w przyszłości. Aby usprawnić ten proces, są niezbędne narzędzia i procedury ułatwiające przyjęcie

106

MEiN planuje rozpoczęcie od 1 września 2022 r. wdrażanie pierwszego etapu standaryzacji zatrudniania

w przedszkolach i szkołach nauczycieli psychologów, pedagogów, logopedów, terapeutów pedagogicznych

i pedagogów specjalnych. Rozwiązania prawne w tym zakresie uwzględnione są w projekcie ustawy o zmianie

ustawy

o

systemie

oświaty

oraz

niektórych

innych

ustaw

(druk

2096,

https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2096). Projekt przewiduje, że wymiar zatrudnienia

będzie uzależniony od liczby uczniów w przedszkolu lub szkole.

– 123 –

Poz. 746

Poz. …

migrantów w miastach. Wsparcie w tym obszarze ma na celu lepsze wykorzystanie potencjału osób,

które są zainteresowane pracą i kształceniem w Polsce, a także wsparcie pracodawców

poszukujących pracowników zagranicznych. Potrzebne jest uruchomienie centrów informacyjno-konsultacyjnych wspomagających podjęcie pracy przez cudzoziemców, wprowadzanie rozwiązań

umożliwiających rozwoju kariery i przedsiębiorczości przez cudzoziemców, a także wprowadzenie

przepisów ułatwiających dostęp do polskiego rynku pracy. Działania te powinny być wspierane

informowaniem na temat warunków zamieszkania i życia w miastach. Dla jakości życia na poziomie

lokalnym kluczowe znaczenie ma dostęp do informacji dotyczącej usług publicznych w mieście, w

szczególności w kwestii transportu, ochrony zdrowia i zasad opieki nad dziećmi. Ważne jest

dostosowanie stron internetowych instytucji publicznych i innych podmiotów do potrzeb migrantów.

W celu zwiększenia atrakcyjności zamieszkiwania w Polsce i poprawy stopnia asymilacji migrantów

jest niezbędne tworzenie warunków do szybkiej adaptacji rodzin migrantów m.in. przez włączenie

dzieci w system edukacji. Pomocne w tym zakresie mogą stać się rozwiązania przyjęte przez kraje

europejskie z długoletnim doświadczeniem we wdrażaniu polityki migracyjnej. Wymiana

doświadczeń samorządów w tym zakresie może być realizowana dzięki wsparciu finansowemu z UE w

ramach realizacji międzynarodowych projektów wymiany dobrych praktyk programów pomocowych,

takich jak ERASMUS+.

Problem integracji migrantów przybrał zupełnie inną skalę z chwilą eskalacji wojny w Ukrainie w

lutym 2022 r. Migracja, która dotychczas miała głównie zarobkowy charakter, przybrała formę

uchodźczą. Przebiega ona dynamicznie i trudna jest do określenia jej ostateczna skala i charakter.

Niezależnie od struktury płci i wieku osób, które przybywają do Polski w wyniku działań wojennych na

terenie Ukrainy, są to często osoby doświadczone traumą działań wojennych, śmiercią bliskich czy

utratą dobytku całego życia. Osobom takim trzeba w pierwszej kolejności zapewnić pomoc

psychiczną i socjalną. Dużym wyzwaniem dla samorządów jest podejmowanie działań mających na

celu aktywizację uchodźców i włączenie ich w aktywność zawodową oraz działania na rzecz tych osób

spośród uchodźców, które z różnych powodów nie są zdolne do podejmowania pracy zawodowej.

Niezwykle istotne jest wypracowanie form współpracy i współdziałania z przedstawicielami grup

uchodźczych w celu dobrej identyfikacji ich potrzeb i integracji z otoczeniem, w którym przebywają.

Jest to niezwykle istotna kwestia, która wiąże się z niedopuszczeniem do alienacji grup uchodźczych

i jednocześnie zapewnieniem funkcjonowania zgodnego z ich potrzebami kulturowymi i sposobem

życia. Obecnie wydaje się, że z racji większych możliwości zakwaterowania i potencjalnego rynku

pracy, większość uchodźców będzie przebywała na terenie dużych miast i obszarach do nich

przyległych. Miasta posiadają również niezbędną infrastrukturę, wspomagającą łagodzenie różnego

rodzaju problemów, związanych z koniecznością niesienia pomocy dla ludności w sytuacjach

kryzysowych.

Wsparciem dla władz samorządowych w podejmowaniu działań na rzecz uchodźców jest aktywność

społeczności lokalnych. Niezbędne jest podtrzymywanie tej aktywności, która w tak zauważalny

sposób zaistniała na początku kryzysu uchodźczego. Niezbędne jest, aby jak najszybciej władze

samorządowe otrzymały jasny przekaz o formie wsparcia ze strony administracji rządowej, o

zakładanych formułach współpracy i wsparcia w zakresie rozwiązywania problemów uchodźczych.

Skala problemu uchodźczego, jaka obecnie zaistniała, przerosła dotychczas zakładane zakresy

niesienia pomocy i podejmowanych działań, na jakie były przygotowane samorządy wobec nagłych

i katastroficznych sytuacji.

Poz. …

– 125 –

Poz. 746

Poz. …

7.11. Wyzwanie XI: Przyspieszenie tempa transformacji cyfrowej

miast

7.11.1. Diagnoza i charakterystyka wyzwania

Odesłanie do dokumentów międzynarodowych

1. Europejska strategia w zakresie danych

2. Agenda Miejska dla UE

3. Strategia UE w zakresie unii bezpieczeństwa

4. Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel 8. Wzrost Gospodarczy i Godna Praca; Cel. 9

Innowacyjność, Przemysł, Infrastruktura; Cel 11. Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel 13. Działania

w Dziedzinie Klimatu

5. Droga do cyfrowej dekady – program polityki Unii Europejskiej

Cyfryzacja jest jednym z najistotniejszych wyzwań, przed jakim stoją polskie miasta. Dynamiczne

tempo rozwoju technologii informacyjnych i komunikacyjnych ICT (Information and Communication

Technologies) powoduje, że zmiana ta jest często określana jako czwarta rewolucja przemysłowa.

Wdrażanie nowoczesnych rozwiązań ICT w sferze publicznej oraz rozwój społecznej świadomości

cyfrowej jest niezbędne w celu budowania nowoczesnego społeczeństwa. Problematyka rozwoju

cyfryzacji dotyczy właściwie każdego rodzaju władzy publicznej, jednak to na poziomie lokalnym

dochodzi do zderzenia faktycznych możliwości z oczekiwaniami ze strony mieszkańców czy

pozostałych interesariuszy miejskich.

Rozwój zdolności cyfrowych oraz dostępność do danych to nie tylko poprawa zdolności zarządzania,

ale także ważny element rozwijania możliwości gospodarczych w miastach i ich miejskich obszarach

funkcjonalnych. W krajach europejskich obserwuje się szybki rozwój technologii informatycznych

przy występującym kryzysie demograficznym (starzenie się społeczeństwa), co tworzy okno szans dla

rozwoju gospodarki. Transformację cyfrową upatruje się jako jedną z szans na reindustrializację

Europy, nie tylko w przemyśle zaawansowanej techniki, ale także w branżach tradycyjnych.

Warunkiem koniecznym udanej transformacji jest nadążanie sektora publicznego za sektorem

prywatnym. Niezbędne są działania, które zapobiegną hamowaniu tempa wielu potencjalnych

inicjatyw i przedsięwzięć rozwojowych w jego otoczeniu. Takie inicjatywy mogą mieć charakter

skalowalny i przyczyniać się do pobudzania lokalnego i regionalnego sektora usług nowoczesnych, w

tym o wysokim stopniu zaawansowania technologicznego (wykorzystanie technologii sztucznej

inteligencji oraz internetu rzeczy).

Transformacja cyfrowa może zwiększać efektywność realizacji zadań urzędów, obniżać koszty

i usprawniać ich funkcjonowanie, a także zwiększać dostępność danych do ponownego użycia, usług

administracji, transparentność procesów oraz monitorowania realizacji bieżących zadań i ich

dostosowanie do zmian. Potencjał w tym zakresie jest jednak wciąż w niedostatecznym stopniu

wykorzystywany przez samorządy. Sięganie po usługi, takie jak elektroniczne zarządzanie

– 126 –

Poz. 746

Poz. …

dokumentami, systemy typu ERP (Enterprise Resource Planning, planowanie zasobów

przedsiębiorstwa) czy usługi w chmurze, jest wciąż na relatywnie niskim poziomie107. Na jeden urząd

samorządowy przypada statystycznie 1,5 specjalisty ICT, a prawie połowa jednostek administracji

samorządowej nie szkoli pracowników w zakresie ICT. Sytuacja wygląda podobnie w zakresie

cyfrowej obsługi mieszkańców – tylko 46% miast zapewnia autorskie rozwiązania do załatwiania

spraw (w tym e-usługi). Urzędy, jako bariery w cyfryzacji, najczęściej wskazują brak środków

finansowych (63%), niekorzystanie przez pracowników z istniejących rozwiązań (24%) i brak kadry z

odpowiednimi kompetencjami (17%), a także problemy z dostępną na rynku ofertą państwową lub

komercyjną (20%) i niskie zainteresowanie lub niewystarczające kompetencje cyfrowe mieszkańców

(4%, ale aż 7% w przypadku miast dużych)108.

Oczekiwania społeczne, a nawet coraz silniejsza presja społeczna mieszkańców sprawia, że wejście

samorządów miejskich na ścieżkę szybkiej transformacji cyfrowej jest dziś obiektywną koniecznością.

Potrzeby poszczególnych grup mieszkańców (dzieci, uczącej się młodzieży, osób pracujących, osób

starszych) oraz potrzeb podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terenie danego

miasta wymagają zróżnicowanych i dopasowanych rozwiązań.

Ostatni rok, obejmujący okres pandemii COVID-19, pokazał gwałtowną zmianę w dostrzeganiu

potencjału w narzędziach i zdolnościach cyfrowych. Okazało się, że wiele procesów może być

zrealizowanych efektywniej, szybciej i prościej niż to było dotychczas. Szacuje się, że skutki pandemii

przyspieszyły transformację cyfrową w Polsce od 4 do 5 lat. Ilustruje to potencjał tkwiący

w transformacji cyfrowej. Powoduje to ogromny skok biznesowy i społeczny oraz faktyczną

weryfikację wielu obowiązujących dziś regulacji. Prowadzi to do konieczności dostosowania

właściwych regulacji, tak aby nie odstawały one od współczesnych realiów i nie utrudniały

zachodzących procesów.

Mimo że zdarzają się jeszcze braki, to w przypadku obszarów miejskich silnie zurbanizowanych,

dostępność do infrastruktury szybkiego internetu stacjonarnego nie jest już wyzwaniem

najważniejszym. Należy jednak mieć na uwadze konieczność rozbudowy infrastruktury obsługującej

sieci mobilne, ze względu na coraz większą liczbę urządzeń (nie tylko telefonów, tabletów itp.)

logujących się do sieci. W miastach należy obecnie położyć nacisk na rozwój usług i kompetencji

cyfrowych. Problemy i wyzwania w zakresie cyfryzacji są zróżnicowane także w układzie

wielkościowym miast. W przypadku największych ośrodków, obszarów metropolitalnych i dużych

miast, szczególnie kłopotliwe jest skuteczne zarządzanie wielkimi bazami danych i informacji.

Jednocześnie największe ośrodki mają lepszy dostęp do wykwalifikowanych specjalistów z branży ICT.

Miasta średnie i małe operują z kolei na mniejszej ilości danych, lecz trudniej im o właściwą kadrę

techniczną. Upowszechnienie możliwości pracy zdalnej może stanowić szansę dla mniejszych

ośrodków miejskich w zakresie pozyskania odpowiedniej kadry specjalistów.

107

GUS, Wykorzystanie technologii informacyjno-komunikacyjnych w jednostkach administracji publicznej,

przedsiębiorstwach i gospodarstwach domowych w 2019 roku, https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/nauka-itechnika-spoleczenstwo-informacyjne/spoleczenstwo-informacyjne/wykorzystanie-technologii-informacyjnokomunikacyjnych-w-jednostkach-administracji-publicznej-przedsiebiorstwach-i-gospodarstwach-domowych-w2020-roku,3,19.html

Cyfrowy urząd?, Badanie Sieci Obywatelskiej Watchdog, 2020, https://siecobywatelska.pl/wpcontent/uploads/2020/12/SJJ_raport_cyfrowa_gmina.pdf

– 127 –

Poz. 746

Poz. …

Administracja od dawna operuje ogromnymi zbiorami danych, które wymagają odpowiednich

narzędzi pozwalających na ich efektywne wykorzystanie. Rozwijająca się w ostatnich latach koncepcja

big data w naturalny sposób wpasowuje się w zapotrzebowanie urzędów. Niestety rozwiązania big

data nie są obecnie w istotnym stopniu wykorzystywane w administracji publicznej. W wielu

przypadkach zebrane dane nie są dystrybuowane na zewnątrz administracji. Dotychczasowa

praktyka, przyjęta przez organy administracji, często stawia na drugim planie użytkownika tych

danych. Powoduje to, że dane bardzo często są udostępniane w formatach uniemożliwiających albo

utrudniających ich ponowne wykorzystywanie, a przyjęte modele ich udostępniania oparte są na

licencjonowaniu.

Konieczne jest zapewnienie, aby wszystkie nowe i stare systemy posiadały zabezpieczenia adekwatne

do zagrożeń występujących w cyberprzestrzeni (szczególnie zgodność z wymogami określonymi

w Krajowych Ramach Interoperacyjności). Wymaga to także zabezpieczenia odpowiednich środków

dla ekspertów z zakresu cyberbezpieczeństwa oraz ustanowienia jasnych i przejrzystych procedur

zgłaszania incydentów we wszystkich miejskich instytucjach.

Mieszkańcy wspólnot samorządowych oczekują poprawy warunków życia, w tym szybkości i łatwości

załatwiania spraw administracyjnych (urzędowych), czyli obiegu dokumentów, automatyzacji procesu

wydawania różnych decyzji i rozstrzygnięć, skrócenia czasu zbierania i analizy dokumentów czy

dostępu do usług cyfrowych oferowanych przez miasta (np. cyfrowe parkowanie czy gospodarowanie

odpadami). Coraz większe znaczenie ma wygodny i intuicyjny dostęp do usług publicznych, w tym

administracyjnych, i zasobów otwartych danych publicznych możliwych do ponownego

wykorzystania (np. map geodezyjnych), ale także rozwój platform cyfrowych, szczególnie w zakresie

usług mobilnościowych.

Funkcjonowanie administracji w dużej mierze oparte jest o tradycyjną, materialną postać

dokumentów, co utrudnia wdrażanie rozwiązań cyfrowych. Przepływ informacji w takim przypadku

jest znacząco ograniczony z uwagi na brak baz danych ogólnie dostępnych dla pracowników urzędów,

służących wymianie informacji. Wymusza to na obywatelach wielokrotne dostarczanie tych samych

dokumentów do różnych instytucji. Wdrażanie nowych rozwiązań IT jest trudne z uwagi na wysokie

koszty przystosowania instytucji do nowych zadań. Niezbędna jest kadra posiadająca wykształcenie

umożliwiające wprowadzenie nowych rozwiązań technologicznych do urzędu.

Mniejsze miasta zmagają się z problemem tzw. brain drainage, czyli migracji wysoko

wykwalifikowanej kadry pracowniczej do obszarów metropolitarnych. Szansą na osłabienie tego

procesu jest popularyzacja pracy hybrydowej, która okazała się szczególnie korzystna podczas

pandemii COVID-19. Osoby dotychczas funkcjonujące na najbardziej rozwiniętych rynkach pracy

mogłyby mieszkać w regionach swego pochodzenia i pracować przez większość czasu we własnym

domu (mieszkaniu). Dotyczy to zwłaszcza zawodów wśród tzw. usług wyższego rzędu (informatyka,

finanse, edukacja, konsulting, administracja publiczna i gospodarcza oraz generalnie „wolne zawody”

i „biurowe”). Są one skoncentrowane zwłaszcza w największych ośrodkach osadniczych, a przez to, że

są wysokowydajne, jednocześnie zapewniają wysokie wynagrodzenia pracownicze. Byłoby to

korzystne także dla samych największych miast, zmagających się z poważnymi utrudnieniami

komunikacyjnymi i kongestią ruchu wskutek silnie rozwiniętych dojazdów pracowniczych właśnie w

usługach wyższego rzędu (rys. 18).

– 128 –

Poz. 746

Poz. …

Rysunek 18. Udział pracujących w usługach wyższego rzędu w 2016 r. w gminach miejskich, miejsko-wiejskich

i strefach podmiejskich

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Śleszyński P., Wiedermann K., 2020, Studium szacunku liczby

i struktury pracujących oraz bazy ekonomicznej miast w Polsce, Prace Komisji Geografii Przemysłu Polskiego

Towarzystwa Geograficznego, 34, 4, s. 184–205 na podstawie oryginalnej metodyki oszacowania liczby

pracujących

7.11.2. Proponowane rozwiązania

A. Poprawa poziomu cyfryzacji samorządów (systemy)

Konieczne jest tworzenie dobrych warunków do prowadzenia cyfryzacji samorządów, w szczególności

jest potrzebna stabilność, większa klarowność i uproszczenie przepisów prawnych. Niezbędne

zastąpienie zmian przepisów poddających digitalizacji pojedyncze analogowe procesy i procedury

– 129 –

Poz. 746

Poz. …

zmianami umożliwiającymi podejście kompleksowe, zautomatyzowane i uwzględniające wszystkie

systemy i rejestry uczestniczące w procesie. W związku z tym trzeba zapewnić regulacje prawne

ułatwiające wymianę, integrację i wykorzystywanie danych niezbędnych do zarządzania miastem.



Kierunkiem działań powinno być dalsze tworzenie rekomendacji, standardów i wytycznych

związanych z cyfryzacją: od gromadzenia, integracji i udostępniania danych do ponownego

wykorzystania, przez budowę e-usług, po architekturę systemów informatycznych, przy

zachowaniu ich elastyczności;



W wielu przypadkach jest konieczne tworzenie wspólnych dla grup samorządów lub grup

centralnych rozwiązań cyfrowych i organizacyjnych (platformy e-usług, systemy do

zarządzania dokumentacją i archiwizacji, wspólne hurtownie danych, wspólne rozwiązania

chmurowe, infrastrukturalne, a nawet wspólne biura informatyczne), co pozwoli na bardziej

efektywne wykorzystanie środków i generowanie oszczędności na etapie budowania,

utrzymania i rozwoju systemów;



Tworzenie szerokiego forum współpracy (w tym na poziomie eksperckim) na linii rząd –

samorząd: szerokiej komunikacji i konsultacji planowanych przez rząd rozwiązań ICT np. przez

stworzenie dedykowanej platformy komunikacji i współpracy z samorządami; włączanie

samorządów do projektowania, wdrażania i testowania rządowych przedsięwzięć ICT;



Rozbudowa i upowszechnianie interfejsów programistycznych API umożliwiających

współpracę systemów i wymianę danych, w szczególności udostępniania danych do

ponownego wykorzystania za pośrednictwem API (np. danych dynamicznych), dostęp

samorządów do danych przez nie wprowadzanych do systemów centralnych;



Zapewnienie integracji albo interoperacyjności systemów teleinformatycznych ułatwi

realizację zadań miast w sposób w pełni elektroniczny i wzmocni proces tworzenia

zaawansowanych usług online na najwyższym poziomie dojrzałości. Potrzebne jest

zapewnienie wzajemnej komunikacji między systemami centralnymi i lokalnym oraz

tworzenie odpowiednich warunków współpracy i zapewnienie miastom optymalnego

wykorzystania danych miejskich przetwarzanych w różnych systemach niezależnie od

sposobu ich budowy;



W ślad za tworzeniem i rozwojem e-usług, w szczególności na poziomie styku usług

centralnych i lokalnych, należy zadbać o odpowiednie dostosowanie całego procesu, tak aby

sprawę można było załatwić w sposób elektroniczny. Jest to szczególnie istotne z uwagi na

zdolności organizacyjne jednostek do obsługi zgłoszeń elektronicznych oraz zachowania

kontroli nad tym procesem przez podmioty, które na gruncie prawa administracyjnego

odpowiadają za dane oraz ostateczne zakończenie sprawy (zrealizowanie usługi).

B. Budowa kompetencji i świadomości w zakresie cyfryzacji wśród urzędników i mieszkańców

W ślad za zmianami systemowymi jest konieczne budowanie świadomości i kompetencji zarówno

w gronie pracowników oraz decydentów urzędów i instytucji, jak również wzmacnianie kompetencji

cyfrowych mieszkańców, przedsiębiorców oraz pozostałych użytkowników

– 130 –

Poz. 746

Poz. …



Edukacja i wzmacnianie kompetencji pracowników urzędów – przez wskazywanie

konkretnych korzyści, jakie miastu przyniesie cyfryzacja, w szczególności szersze

wykorzystanie danych do zarządzania miastem; budowanie kompetencji do korzystania z

danych i rozwiązań cyfrowych, udostępnianie danych do ponownego wykorzystania

i opracowywania wymagań funkcjonalnych zamawianych rozwiązań przy dbałości o

uwzględnienie potrzeb wszystkich interesariuszy; stały rozwój kompetencji cyfrowych oraz

kompetencji w obszarze szeroko rozumianej cyfryzacji (np. możliwości udostępniania

i wymiany danych w kontekście RODO lub dobrych praktyk w stosowaniu PzP przy

zamówieniach IT); wzmacnianie kompetencji wszystkich pracowników urzędu przez

regularne szkolenia (w tym wewnętrzne, także e-learning);



Tworzenie warunków do współpracy między samorządami oraz między samorządami

a jednostkami administracji rządowej, tj. budowanie sieci współpracy, wspólnych

przedsięwzięć cyfrowych (w tym stworzenie dla nich odpowiedniego otoczenia prawnego),

wymiana dobrych i złych praktyk oraz wspólne opracowywanie standardów i wytycznych

z uwzględnieniem dostępności cyfrowej, podnoszenie kompetencji cyfrowych m.in.

w zakresie nowych metod pozyskiwania przetwarzania i udostępniania danych;



Podnoszenie świadomości i kompetencji mieszkańców – przez prowadzenie aktywnej

komunikacji, szkoleń i zapewnienie kilku różnych kanałów wsparcia przy korzystaniu

z miejskich rozwiązań cyfrowych; włączanie mieszkańców na etapie projektowania

i testowania służących im rozwiązań cyfrowych;

o wspieranie rozwijania umiejętności cyfrowych uczniów (zarówno w ramach edukacji

formalnej, jak i nieformalnej);

o przygotowanie kadry zarządzającej jednostek samorządu terytorialnego oraz

pracowników odpowiedzialnych za realizację zadań oświatowych w JST do

strategicznego planowania cyfrowego rozwoju oświaty na terenie samorządu;

o wspieranie nabywania podstawowych kompetencji ICT przez osoby dorosłe, które nie

korzystają z internetu (wspieranie lokalnych i regionalnych inicjatyw społecznych w tym

zakresie, podstawowe szkolenia oraz poszerzanie wiedzy osób szkolących, rozwijanie

i promowanie metod samodzielnego uczenia się), przeciwdziałanie wykluczeniu

cyfrowemu, zwłaszcza w przypadku seniorów: tworzenie mapy punktów, w których

odbywałyby się szkolenia, takich jak siedziby bibliotek, domów sąsiedzkich, domów

kultury, uniwersytetów trzeciego wieku, rad dzielnic;

o zwiększanie świadomości społecznej na temat możliwości i zagrożeń, jakie niesie ze sobą

rozwój społeczeństwa informacyjnego (internetowe możliwości edukacyjne, inteligentna

konsumpcja, elastyczne formy zatrudnienia, świadomość bezpiecznego korzystania

z urządzeń).

Powszechność korzystania z technologii informacyjno-komunikacyjnych w twórczy i zaangażowany

sposób, w połączeniu z promowaniem współpracy między administracją i obywatelami, daje szansę

na efektywniejsze rozwijanie kompetencji cyfrowych oraz faktyczne wykorzystywanie i doskonalenie

zdobywanej wiedzy i umiejętności.

– 131 –

Poz. 746

Poz. …

C. Uporządkowanie, przetwarzanie i otwieranie danych publicznych

Otwieranie danych publicznych przyczyni się do zwiększenia udziału obywateli we współdecydowaniu

o sprawach publicznych. Siłą otwartych danych jest przede wszystkim możliwość ich ponownego

wykorzystywania jako bazy do tworzenia nowych produktów i usług, a tym samym tworzenie miejsc

pracy w innowacyjnych gałęziach gospodarki. Administracja czy szerzej sektor publiczny pełni w takim

ujęciu rolę dostarczyciela danych, które mogą być następnie przetwarzane przez inne podmioty, np.

przez przedsiębiorców. Poza celami gospodarczymi, dane publiczne mogą być również

wykorzystywane przez samą administrację do tworzenia analiz, planowania strategicznego oraz

szybszego podejmowania decyzji. Dzięki otwartym danym możliwa jest analiza problemów

społecznych i szybka reakcja na nie, a w konsekwencji ograniczenie ich negatywnych skutków.

Działania w zakresie uporządkowania, przetwarzania i otwierania danych publicznych koncentrują się

na dwóch aspektach

 poprawie jakości zbieranych i udostępnianych danych publicznych niezależnie od miejsca ich

przechowywania i udostępniania, zgodnie z filarami otwartości oraz standardami

udostępniania danych109;

 poprawie jakości danych udostępnianych na portalu dane.gov.pl oraz innych portalach

o znaczeniu lokalnym dla miast i ich obszarów funkcjonalnych.

W celu ułatwienia ponownego wykorzystywania, dane publiczne i metadane muszą być

przygotowane w sposób przyjazny dla użytkownika. Kluczowy jest komunikatywny i zrozumiały dla

odbiorcy język. Zawsze, kiedy będzie to możliwe, dane powinny być udostępniane jako otwarte dane

(zgodnie z zasadą otwartości danych) oraz za pośrednictwem API.

Efektywne wykorzystanie danych jest ważnym czynnikiem wzrostu wydajności we wszystkich

sektorach, w tym w sektorze transportowym, czyniąc mobilność w miastach bardziej wydajną,

zrównoważoną i bezpieczną. Kluczowe znaczenie ma również opracowanie narzędzi do zarządzania

mobilnością i parkingami, które pomogą ograniczyć negatywne efekty zewnętrzne takie jak

zatłoczenie i zanieczyszczenie powietrza. Opracowywanie innowacyjnych rozwiązań, w szczególności

opartych na sztucznej inteligencji, często wymaga dużej ilości danych, które można uzyskać jedynie

dzięki łączeniu danych pochodzących od różnych podmiotów i z różnych źródeł.

Dostępność i ponowne wykorzystywanie danych jest ograniczona kosztami gromadzenia i cyfryzacji

danych, wyzwaniami związanymi ze standardami danych oraz kwestiami interoperacyjności.

Budowanie Krajowych Punktów Dostępu do danych transportowych ma ułatwić dostęp do danych.

Zapewnienie dostępności danych wymienionych w rozporządzeniach delegowanych dyrektywy ITS

(2010/40/UE), w szczególności w odniesieniu do danych dotyczących mobilności w miastach, tj.

rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/1926 i rozporządzenia delegowanego (UE) 2015/962 ma

kluczowe znaczenie. Chodzi tu w szczególności o dane dotyczące przepisów ruchu drogowego,

środków zarządzania ruchem i planów ruchu drogowego czy też dostarczanie informacji pasażerom

na temat podróży multimodalnych.

Filary otwartości oraz standardy udostępniania danych są zdefiniowane w Programie otwierania danych na

lata 2021–2027, w uchwale nr 28 Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2021 r. (M.P. poz. 290).

– 132 –

Poz. 746

Poz. …

D. Rozwój miast w otoczeniu nasycenia rozwiązaniami cyfrowymi (komunikacja, konsultacja

i partycypacja w podejmowaniu decyzji)

Rozwiązania cyfrowe mogą ułatwiać i przyspieszać wiele procesów zarządczych w miastach. Dotyczy

to przede wszystkich interakcji w zakresie komunikacji, działań konsultacyjnych czy partycypacji

w podejmowaniu decyzji oraz w efektywnej integracji istniejących baz danych np. w zakresie

monitoringu stanu jakości powietrza w miastach.

Partycypacja społeczna w Polsce staje się coraz powszechniejszą praktyką. Internet i całe spektrum

rozwiązań cyfrowych dają możliwość większego zaangażowania społeczeństwa w procesy decyzyjne.

Ogromny potencjał tkwi w narzędziach internetowych opartych na systemach geoinfomacyjnych.

Metody oparte na partycypacyjnych technologiach korzystających z geograficznych systemów

informacji przestrzennej należy wdrażać integralnie z tradycyjnymi formami uczestnictwa

społeczeństwa. Równoczesne stosowanie nowoczesnych i konwencjonalnych sposobów partycypacji

społecznej może istotnie zaktywizować mieszkańców w działaniach na rzecz swojego najbliższego

sąsiedztwa. Wymagane jest szersze wykorzystanie w działaniach samorządów lokalnych rozwiązań

bazujących na systemach geoinformacyjnych, takich jak geoankieta i geodyskusja. Poprawią one

komunikację społeczną i umożliwią wielokierunkową, opartą na mapach, współpracę między różnymi

interesariuszami. Pozwolą również na lepsze zrozumienie i przedstawienie np. proponowanych

przeobrażeń w przestrzeni przez wizualizację, ocenę i dyskusję.

E. Rozwój ekosystemu cyfrowych usług publicznych dla mieszkańców, przedsiębiorców

i pracowników

Udostępnienie pełnego katalogu usług publicznych wymaga wypracowania wspólnego podejścia

administracji rządowej, regionów oraz samorządów lokalnych w zakresie podziału ról w ich budowie

i rozwoju. Niezbędne jest też określenie relacji między rządowymi portalami usługowymi

a regionalnymi platformami cyfrowymi, aby były względem siebie komplementarne i nie

powodowały dublowania wdrażanych rozwiązań. Ważne jest, aby sposób udostępniania usług

cyfrowych odbywał się według wspólnie wypracowanego standardu (standaryzacja procesów, a nie

samych usług), który będzie stanowił punkt odniesienia dla projektowania rozwiązań zgodnie z

oczekiwaniami użytkowników.

Udostępniony zostanie System Monitorowania Usług Publicznych, który pozwoli na monitorowanie

usług świadczonych przez samorząd terytorialny. Odbiorcami systemu będą zarówno instytucje

administracji rządowej, jak i samorządowej, instytucje zarządzające programami krajowymi

i regionalnymi i jednostki oceny interwencji publicznej, jak również społeczeństwo, przedsiębiorcy

i środowiska naukowe. Społeczeństwo uzyska dostęp do informacji statystycznych opisujących

parametry usług publicznych świadczonych przez administrację samorządową na poziomie lokalnym

i regionalnym, przez co będzie mogło świadomie uczestniczyć w planowaniu gospodarczym przez

kontrolę zamierzeń i rezultatów, a także w debacie publicznej na temat kierunków rozwoju i poprawy

jakości usług publicznych. Instytucje administracji rządowej i samorządowej odpowiedzialne za

dostarczanie usług publicznych lub nadzór nad tymi usługami będą natomiast używały systemu do

monitorowania usług, prowadzenia analiz porównawczych (benchmarkingu), identyfikacji dobrych

praktyk i podejmowania działań usprawniających. System zapewni wsparcie przebiegu cyklu

doskonalenia jakości usług w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego, dostarczając

obiektywnych informacji.

– 133 –

Poz. 746

Poz. …

Przeprowadzenie powyższych działań i ustanowienie stabilnej polityki w tym obszarze wymaga

wprowadzenia stałych mechanizmów koordynacyjnych, które pozwolą na usystematyzowanie

współpracy i utrzymanie jej efektów w długookresowej perspektywie. Strona główna portalu gov.pl

ma być docelowo cyfrową bramą państwa polskiego i zarazem mapą jego instytucji. Portal ma być

głównym miejscem udostępniania informacji publicznych przez polską administrację – strona główna

portalu ma pełnić również funkcję strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Portal połączy

strony administracji publicznej w jeden, jednolity i przejrzysty system informacyjny. Obywatel

znajdzie tu podany w ustandaryzowany sposób wykaz podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Podmioty administracji publicznej będą prowadzić własne strony www na portalu. Strony te mają

również pełnić funkcje stron podmiotowych BIP. Połączone więc zostaną dotychczas najczęściej

niezależnie funkcjonujące dwa kanały informacji o działaniach jednostek administracji publicznej

portale BIP i strony www. W ten sposób zostanie ujednolicony też tryb prezentacji funkcjonowania

polskiej administracji publicznej. Dla wprowadzenia wspólnego prowadzenia stron BIP jest zasadne

dostosowanie przepisów prawa w celu uniknięcia istotnych wątpliwości w wyżej wymienionym

zakresie.

Coraz częściej wykorzystywanymi technologiami w projektowaniu usług są technologie dotyczące

sztucznej inteligencji oraz internetu rzeczy. W związku z tym jest potrzebne przeanalizowanie

przepisów prawa dotyczącego agregacji, przetwarzania i zbierania danych, wykorzystując wyżej

wymienione technologie z poszanowaniem praw podstawowych mieszkańców.

8. Implementacja Krajowej Polityki Miejskiej

Działania implementacyjne Krajowej Polityki Miejskiej 2030 mają na celu przede wszystkim

wdrożenie rozwiązań służących przeciwdziałaniu zdefiniowanym wyzwaniom w obrębie polityki

miejskiej. Kluczowym jest efektywne podjęcie działań nakreślonych w dokumencie Krajowej Polityki

Miejskiej 2030. Niezbędne jest nie tylko sprawne implementowanie postulowanych rozwiązań, ale

także stałe monitorowanie i ewaluacja efektów całego procesu. Proces implementacji zakłada

– 134 –

Poz. 746

Poz. …

również mechanizmy na rzecz rozwiązywania ewentualnych problemów pojawiających się na etapie

wdrożeniowym.

Należy podkreślić, że kroki podjęte w celu realizacji każdego z rozwiązań proponowanych przez KPM

2030 mogą się różnić szczegółowością. Rozwiązania dla części wyzwań mają charakter bardziej

ogólny, inne dotyczą bardzo szczegółowo rozwiązań odnoszących się do zidentyfikowanych zmian

przepisów, mechanizmów finansowania lub form organizacyjnych. Zakresowi i sposobowi

wprowadzenia proponowanych rozwiązań będą towarzyszyć pogłębione konsultacje i kampanie

edukacyjne, które zagwarantują ich poparcie i jak największą akceptację dla proponowanych zmian.

Plan implementacji porusza systemowe zasady wdrażania KPM 2030, natomiast działania na rzecz

wdrożenia poszczególnych rozwiązań wynikają z zakresu merytorycznego poszczególnych wyzwań.

Do uwzględnienia w przygotowaniu planu implementacji KPM 2030 należy m.in.

1. Przegląd istniejących polityk publicznych (strategii sektorowych) i realizowanych projektów

strategicznych w celu zidentyfikowania synergii.

2. Zebranie inspiracji na bazie krajowych i zagranicznych przykładów najlepszych praktyk

w zakresie polityk miejskich w celu wykorzystania doświadczeń w realizacji celów i projektów

KPM 2030, w szczególności projektów strategicznych i pilotażowych.

3. Zdefiniowanie sposobu pomiaru postępu w implementacji planu celem zapewnienia

skutecznego monitorowania.

4. Analiza interesariuszy celem wyłonienia uczestników procesu implementacji oraz

usieciowienia ich na rzecz współpracy oraz dbałość o efektywne kanały informacji (definicja

pojęć, procesów itp.).

Korzyści z przyjęcia planu implementacji obejmują zarówno ujęcia w nim organizacji prac, budowanie

relacji i współpracę (wewnątrz administracji rządowej, jak i z pozostałymi partnerami), jak

i zwiększoną efektywność inwestowania środków publicznych w zrównoważony rozwój miast i ich

obszarów funkcjonalnych.

Oczekuje się, że plan implementacji powinien mieć następujące pozytywne skutki

1. Przedstawienie praktycznego sposobu wdrożenia KPM 2030.

2. Poprawa przejrzystości i jasności komunikacji wewnętrznej (przełamywanie silosowości

organizacji administracji rządowej) oraz zewnętrznej (m.in. budowanie partnerskich relacji

z samorządami, ze światem nauki oraz z organizacjami społecznymi).

3. Identyfikacja zasobów administracji rządowej i przyjęcie optymalnej struktury działania.

4. Kreowanie postaw proaktywnych administracji rządowej w zakresie problematyki miejskiej.

5. Zapewnienie odbiorcom KPM 2030 prezentacji logiki interwencji publicznej rządu na

terenach miast ich obszarów funkcjonalnych.

6. Wzrost zaufania wśród interesariuszy oraz budowa konsensusu społecznego wokół celów

KPM 2030.

7. Szczegółowe zdefiniowanie odpowiedzialności poszczególnych jednostek administracji

rządowej za realizację określonych rozwiązań i projektów (gospodarze i współgospodarze

poszczególnych wyzwań).

8. Nakreślenie szczegółowego planu działań z harmonogramem oraz identyfikacją kamieni

milowych, służących ewaluacji wdrażania KPM 2030.

– 135 –

Poz. 746

Poz. …

9. Wskazane synergii między poszczególnymi politykami publicznymi.

10. Wzrost wiedzy odnośnie do procesów społecznych, ekonomicznych i środowiskowych

zachodzących w polskich miastach.

8.1. Mechanizm wdrożeniowy oparty na powołaniu Rady Wykonawczej

Krajowej Polityki Miejskiej

W celu przygotowania propozycji zapisów oraz rekomendacji do projektu nowej krajowej polityki

miejskiej został powołany Zespół Międzyresortowy ds. aktualizacji Krajowej Polityki Miejskiej 2030110.

Po przyjęciu dokumentu, celem optymalizacji zarządzania implementacją KPM 2030, jest konieczne

powołanie stałego ciała w postaci Rady Wykonawczej KPM 2030. Ze względu na zakres działań

przyjmuje się dwuszczeblową organizację Rady Wykonawczej: na poziomie decyzyjnym (ministrów

właściwych) oraz na poziomie roboczym (przedstawicieli ministrów właściwych). Pracami Rady

Wykonawczej kieruje minister lub wiceminister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, który jest

jednocześnie jej Przewodniczącym.

Poziom decyzyjny Rady Wykonawczej KPM 2030

Członkami poziomu decyzyjnego Rady Wykonawczej są ministrowie, sekretarze stanu lub

podsekretarze stanu resortów bezpośrednio zaangażowanych w realizację krajowej polityki miejskiej.

Są to przedstawiciele co najmniej następujących działów administracji rządowej mających wpływ na

realizację KPM 2030





































administracja publiczna,

budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo,

energia,

klimat,

kultura i dziedzictwo narodowe,

środowisko,

transport,

gospodarka,

praca,

zabezpieczenie społeczne,

rodzina,

finanse publiczne,

informatyzacja,

oświata i wychowanie,

aktywa państwowe,

łączność,

sport,

rozwój wsi.

Do prac poziomu decyzyjnego są zaproszeni również przedstawiciele organizacji zrzeszających

samorządy miejskie i wiejskie, tj.

Powołany zarządzeniem Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 10 września 2020 r.















– 137 –

– 136 –

Poz. 746

Poz. …

Związku Miast Polskich,

Unii Metropolii Polskich,

Unii Miasteczek Polskich,

Związku Samorządów Polskich,

Związku Województw RP,

Związku Powiatów Polskich,

Związku Gmin Wiejskich RP.

Ponadto w pracach Rady mogą uczestniczyć przedstawiciele





centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach statystyki,

władz (zarządów) instytucji, spółek Skarbu Państwa, szczególnie związanych

z gospodarowaniem na terenach miejskich

o Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,

o Polskiego Funduszu Rozwoju S.A.,

o PFR Nieruchomości S.A.,

o Banku Gospodarstwa Krajowego S.A.,

o Krajowego Zasobu Nieruchomości,

o Centrum Unijnych Projektów Transportowych,

o Narodowego Centrum Badań i Rozwoju.

Dobór zaangażowanych do Rady Wykonawczej KPM 2030 instytucji i spółek Skarbu Państwa jest

elastyczny i może być dostosowywany decyzją Przewodniczącego. Decyzją Przewodniczącego na

posiedzenia poziomu decyzyjnego mogą być zapraszani przedstawiciele także innych resortów, nie

wchodzących w skład Rady Wykonawczej.

Przedstawiciele organizacji zrzeszających samorządy oraz przedstawiciele spółek Skarbu Państwa

i instytucji szczególnie związanych z gospodarowaniem na terenach miejskich uczestniczą

w posiedzeniach Rady Wykonawczej z głosem doradczym.

Posiedzenia poziomu decyzyjnego powinny odbywać się nie rzadziej niż raz do roku np. przy okazji

Krajowego Forum Miejskiego (w tym Kongresu Polityki Miejskiej). W razie potrzeby, decyzją

Przewodniczącego, dopuszcza się organizację dodatkowych spotkań.

Poziom decyzyjny – na wniosek ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub

przedstawicieli resortów, przyjmuje się plan działań wraz z harmonogramem realizacji kamieni

milowych zawartych w rozwiązaniach poszczególnych wyzwań. Kluczowym zadaniem Rady

Wykonawczej jest określanie zadań do wykonania przez poszczególne resorty określonych zakresów

prac wynikających z dokumentu KPM 2030 oraz monitorowanie wdrażania Krajowej Polityki Miejskiej

2030. Na posiedzeniach Rady Wykonawczej są przyjmowane sprawozdania z realizacji planu działań

wraz z harmonogramem i omówieniem czynników powodujących ewentualne odstępstwa oraz

przyjmowane są zadania do realizacji w najbliższym czasie.

Na poziomie decyzyjnym organizuje się i monitoruje zakres działań służących realizacji polityki

miejskiej, odnoszących się m.in. do











– 138 –

– 137 –

Poz. 746

Poz. …

weryfikacji rezultatów podejmowanych działań, w tym efektywności dobranych metod

w kartach rozwiązań;

weryfikacji i zmiany harmonogramów działań;

decyzji odnośnie do identyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za realizację rozwiązań;

ewaluacji wpływu funduszy krajowych (m.in. Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg, programy

dotyczące miast NFOŚiGW, Program Inwestycji Strategicznych, Fundusz Kolejowy,

Fundusz rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej,

programy i fundusze na rzecz rozwoju mieszkalnictwa itp.) oraz europejskich (Fundusze

Unii Europejskiej, Mechanizm Finansowy EOG i Norweski Mechanizm Finansowy,

Krajowego Planu Odbudowy) na osiąganie celów związanych z krajową polityką miejską;

identyfikacji nowych wyzwań, przez zlecanie analizy czynników społecznych,

gospodarczych i środowiskowych, oraz podejmowania wyzwań zgłoszonych w procesie

dialogu z samorządami miejskimi, organizacjami społecznymi i światem nauki.

Posiedzenia służą również omawianiu i poszukiwaniu rozwiązań w kwestiach odmiennych między

resortami.

Na posiedzeniach poziomu decyzyjnego dokonuje się również wyboru obszarów tematycznych do

przeprowadzania projektów pilotażowych. Poziom ten zatwierdza również kierunki działań

edukacyjnych, promocyjnych na rzecz Krajowej Polityki Miejskiej 2030 oraz wyznacza najistotniejsze

obszary dla badań naukowych czy naukowo-wdrożeniowych.

Poziom roboczy Rady Wykonawczej KPM 2030

Poziom roboczy Rady Wykonawczej pracuje w sposób ciągły. Obsługę Rady Wykonawczej KPM 2030

zapewnia przedstawiciel ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.

W posiedzeniach poziomu roboczego, w zależności od potrzeb, biorą udział kierujący komórkami

organizacyjnymi (np. dyrektorzy) i pracownicy merytoryczni wszystkich wyżej wymienionych

ministerstw, instytucji oraz organizacji zrzeszających samorządy (Związek Miast Polskich, Unia

Metropolii Polskich, Unia Miasteczek Polskich, Związek Samorządów Polskich, Związek Województw

RP, Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich RP). Na posiedzenia poziomu roboczego

mogą być zapraszani przedstawiciele innych resortów niewchodzących w skład Rady Wykonawczej,

instytucji, spółek Skarbu Państwa oraz władz poszczególnych samorządów, a także przedstawiciele

organizacji społecznych i świata nauki oraz organizacji zrzeszających przedsiębiorców.

Poziom roboczy Rady Wykonawczej KPM 2030 jest platformą współpracy, dyskusji i wymiany

doświadczeń w obszarze prowadzonych działań, realizowanych projektów czy proponowanych

rozwiązań w obszarze polityki miejskiej. Celem posiedzeń jest międzyresortowe uzgadnianie

i przygotowywanie dokumentów przeznaczonych do zatwierdzenia przez poziom decyzyjny.

Posiedzenia poziomu roboczego są organizowane, co do zasady, w miarę potrzeb i służą wymianie

wiedzy, przygotowywaniu, wypracowywaniu, a następnie uzgadnianiu stanowisk i rozwiązań, a także

doświadczeń w danym obszarze Krajowej Polityki Miejskiej 2030 poszczególnych resortów, instytucji

i spółek Skarbu Państwa. Służyć to ma poprawie jakości opracowywanych aktów prawnych czy

dokumentów strategicznych oraz ma zapewniać synergię podejmowanych działań na rzecz rozwoju

polskich miast.

– 138 –

Poz. 746

Poz. …

Dokumentami przygotowywanymi i uzgadnianymi przez poziom roboczy Rady Wykonawczej KPM

2030, a zatwierdzanymi przez poziom decyzyjny, są m.in.





















stanowiska Rady Wykonawczej KPM,

opinie dotyczące zasad udzielania funduszy krajowych i europejskich,

projekty aktów prawa,

raporty dotyczące planu działań wraz z harmonogramami ich realizacji,

raporty z ewaluacji polityki miejskiej,

zidentyfikowane nowe wyzwania,

zaproponowane nowe rozwiązania,

kierunki działań edukacyjnych i promocyjnych,

priorytety z zakresu badań nad polityką miejską i szerzej nad rozwojem miast i ich

obszarów funkcjonalnych,

najważniejsze zagadnienia tematyczne corocznych Krajowych Forów Miejskich, w tym

Kongresów Polityki Miejskiej.

Wnioski wypracowane w ramach prac Rady Wykonawczej KPM2030 będą przedmiotem dyskusji

podczas posiedzeń Podkomitetu do spraw wymiaru terytorialnego111 odpowiedzialnego m.in. za

koordynację polityk sektorowych i instrumentów finansowanych z różnych źródeł, realizujących cele

polityki regionalnej, w tym polityki miejskiej.

8.2. Krajowa Polityka Miejska jako ukierunkowanie wsparcia w innych

programach i strategiach

Coraz częściej dostrzega się potrzebę zapewnienia spójności realizowanych inwestycji publicznych

z celami zrównoważonego rozwoju. Rozwiązaniem jest pogłębiona analiza ukierunkowania wsparcia

finansowego pod kątem rzeczywistego wpływu na zrównoważony rozwój miast. Krajowa Polityka

Miejska 2030 jest dokumentem przekładającym zasadę zrównoważonego rozwoju na najważniejsze

kierunki działań. W tym kontekście powiązanie celów wyznaczonych w KPM 2030 z programowaniem

kierunków rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych oraz z realizacją inwestycji pozwoli na lepsze

ukierunkowanie wydatkowanych funduszy. Wskazuje to m.in. na konieczność wypracowania

systemowego podejścia do oceny składanych wniosków czy tworzenia projektów dla miast, ogranicza

ryzyko przyznania wsparcia inwestycjom będącym w sprzeczności z celami krajowej polityki miejskiej,

a także będzie przyczyniać się do wzrostu świadomości celów zrównoważonego rozwoju wśród

decydentów.

Cele i kierunki wskazywane w Krajowej Polityce Miejskiej 2030 będą brane pod uwagę w

mechanizmach ocen wniosków w funduszach takich jak m.in.



111

Fundusz Dopłat,

Decyzja Przewodniczącego Komitetu Koordynacyjnego do spraw polityki rozwoju z dnia 1 października 2020 r.

w sprawie powołania Podkomitetu do spraw wymiaru terytorialnego.















Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg,

Fundusze na rzecz niskoemisyjnego

transportu NFOŚiGW,

Fundusz Kolejowy,

Program Inwestycji Strategicznych,

Fundusz

rozwoju

przewozów

autobusowych

o

charakterze

użyteczności publicznej,

Programy rozwoju mieszkalnictwa,

współfinansowane z budżetu państwa,

Fundusze UE.

Na poziomie rozpatrywania wniosków,

dodatkowe

punkty

powinny

być

przyznawane za systemowe podejście do

inwestycji, uwzględniające również aspekty

wykraczające poza branżę.

– 140 –

– 139 –

Poz. 746

Poz. …

Przykładowe podejście

Miasto może otrzymać dofinansowanie z NFOŚiGW do

wkładu własnego, gdy przewidziany we wniosku

budynek ośrodka kultury będzie pasywny, będzie mieć

fotowoltaikę oraz zapewni gospodarowanie „szarą

wodą”. Działaniem wynikającym z KPM 2030 jest

ograniczanie zużycia energii i poprawa gospodarki

wodnej na obszarach zurbanizowanych.

Przykładowe podejście

Dofinansowane ze środków Rządowego Funduszu

Rozwoju Dróg będą mogły otrzymać zadania zgodne z

przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi dróg

publicznych, które będą uwzględniać zasadę

projektowania uniwersalnego oraz zapewnienia

dostępności dróg osobom ze szczególnymi potrzebami

w całym okresie ich użytkowania.

Dodatkowe punkty mają nie tylko

kształtować myślenie systemowe, ale również rekompensować zazwyczaj wyższe koszty inwestycji

uwzględniających dodatkowe działania. Stanowi to pewne przełamywanie schematów myślowych, że

komplementarne działania można odkładać w oczekiwaniu na nowe fundusze.

Implementację Krajowej Polityki Miejskiej 2030 przewiduje się również prowadzić przez dodatkowe

wsparcie finansowe samorządów. W tym zakresie kluczowa do rozważenia jest możliwość

rozszerzenia kwalifikowalności kosztów na działania komplementarne.

Rozszerzona kwalifikowalność jest definiowana jako możliwość alokacji niewielkiej części (np. do 3%–5%)

otrzymanych funduszy na komplementarne działania, zgodne z celami KPM 2030, jednakże

znajdujące się w gestii innych podmiotów publicznych. Działaniem wynikającym z KPM 2030 jest więc

np.: kształtowanie właściwych postaw transportowych, tj. zachęcanie do docierania do pracy

transportem publicznym, pieszo lub rowerem. Powyższe motywacje finansowe są kluczowe dla

szerokiej implementacji Krajowej Polityki Miejskiej

2030 w polskich miastach.

8.3. Projekty strategiczne

W załączniku KPM 2030 zamieszczono projekty

strategiczne na rzecz realizacji celów Krajowej

Polityki Miejskiej 2030. Część projektów jest w

trakcie realizacji, natomiast część jest planowana do

uruchomienia lub ma charakter pilotażowy.

Przykładowe podejście

Rozszerzona kwalifikowalność umożliwia

budowę kilkuset metrów chodnika i drogi

rowerowej przy drodze powiatowej,

wojewódzkiej lub krajowej jako część

inwestycji gminnej w budowę lub rozbudowę

infrastruktury oświatowej (np. budynku szkoły

podstawowej).

Celem projektów strategicznych jest wypracowanie modelowych rozwiązań dla poszczególnych

działań związanych z wykorzystaniem tych narzędzi. W rezultacie mają zostać wypracowane dobre

praktyki w rozwiązywaniu konkretnych problemów czy przeciwdziałaniu barierom, przynoszące

określone, pozytywne rezultaty dla funkcjonowania miast i ich obszarów funkcjonalnych, które będą

– 140 –

Poz. 746

Poz. …

mogły być wykorzystywane przez inne JST. Lista projektów wskazuje główne kierunki wypracowania

modelowych i efektywnych rozwiązań w nowych lub złożonych kwestiach związanych z rozwojem

miast i ich obszarów funkcjonalnych, które wynikają z Krajowej Polityki Miejskiej 2030. Zakres

i możliwości realizacji poszczególnych pilotaży będą zależne od dostępnych środków finansowych,

możliwości organizacyjnych i instytucjonalnych.

Wykaz projektów strategicznych proponowanych do uruchomienia nie jest zamknięty, co oznacza,

że inne projekty planowane do uruchomienia przez właściwe resorty, czy projekty, których koncepcje

zostaną wypracowane w trakcie implementacji KPM 2030, mogą zostać włączone w katalog

projektów realizujących politykę miejską. Forum dyskusji nad propozycjami i koncepcjami projektów

w obszarze realizacji polityki miejskiej jest Rada Wykonawcza KPM 2030.

8.4. Monitoring KPM 2030

Efektywne wdrożenie proponowanych rozwiązań wymaga przyjęcia planu implementacji wraz

z planem działań i harmonogramem. Plany nie tylko systematyzują i porządkują kolejność prac, ale

umożliwiają rzetelne monitorowanie realizacji oraz poddawanie ocenie merytorycznej

proponowanych zasad implementacji. Celem jest spełnienie oczekiwań, które stały za przyjęciem

Krajowej Polityki Miejskiej 2030.

Plan działań wraz z harmonogramem działań jest przyjmowany przez poziom decyzyjny Rady

Wykonawczej KPM 2030 nie później niż pół roku od przyjęcia KPM 2030 przez Radę Ministrów.

Monitorowanie planu implementacji Krajowej Polityki Miejskiej 2030 należy rozpatrywać na trzech

płaszczyznach



sprawdzania harmonogramu zaplanowanych działań;



ewaluacji podjętych w ramach KPM 2030 działań legislacyjnych, organizacyjnych itp.;



obserwacji zmieniającej się sytuacji społeczno-ekonomicznej oraz uwarunkowań w miastach

i miejskich obszarach funkcjonalnych, celem ewentualnych zmian w wyzwaniach lub

rozwiązaniach.

Pierwsza płaszczyzna dotyczy weryfikacji podjętych działań z przyjętym harmonogramem. W związku

z faktem, że część rozwiązań jest związana ze zmianami legislacyjnymi, ostatnim punktem, do którego

jest poddawana ocena zgodności z harmonogramem, jest skierowanie rządowych projektów ustaw

do Sejmu. W przypadku zmian rozporządzeń, które mieszczą się w delegacjach obecnie

obowiązujących ustaw, weryfikacja harmonogramu jest prowadzona do czasu opublikowania ich na

łamach Dziennika Urzędowego. Zmiany regulaminów konkursów, zasad udzielania funduszy itp. są

weryfikowane z harmonogramem, aż do czasu ich efektywnego wdrożenia. Raport z realizacji planu

działań wraz z harmonogramem, wraz z wyjaśnieniem ewentualnych opóźnień, jest przedstawiany

przynajmniej raz do roku na poziomie decyzyjnym Rady Wykonawczej KPM 2030.

Ewaluacja zaimplementowanych zmian wynikających z rozwiązań KPM 2030 odbywa się w trybie

ciągłym przez zbieranie informacji od zainteresowanych stron, dialog z samorządami, środowiskiem

naukowym, uwag od mieszkańców i przedsiębiorców, analizę publikacji prasowych itp. Rada

Wykonawcza może zlecać badania Instytutowi Rozwoju Miast i Regionów oraz innym instytutom lub

uczelniom celem oceny efektów wdrożonych zmian. Raz do roku na poziomie decyzyjnym Rady

– 141 –

Poz. 746

Poz. …

Wykonawczej KPM 2030 jest przedstawiana informacja dotycząca oceny efektów wraz z

ewentualnymi propozycjami modyfikacji podjętych działań.

Obserwacja zmian sytuacji społeczno-ekonomicznej oraz uwarunkowań mających istotny wpływ na

rozwój i funkcjonowanie miast i ich obszarów funkcjonalnych jest dokonywana na podstawie dialogu

z samorządami, środowiskiem naukowym, posiadanych własnych informacji instytucji czy analizy

danych statystycznych i informacji z mediów. Oczekuje się aktywnej postawy instytucji

uczestniczących w Radzie Wykonawczej KPM 2030 na rzecz definiowania nowych wyzwań lub

proponowania nowych rozwiązań czy zmian w obecnie zaproponowanych rozwiązaniach.

Raporty z monitoringu po zatwierdzeniu przez poziom decyzyjny Rady Wykonawczej KPM 2030 są

publikowane w ogólnodostępnym serwisie internetowym KPM 2030.

– 142 –

Poz. 746

Poz. …

Załącznik nr 1 – Projekty strategiczne w trakcie realizacji

i proponowane do uruchomienia

PROJEKTY STRATEGICZNE W TRAKCIE REALIZACJI

Nazwa projektu

Opis projektu

Partnerska

Inicjatywa Miast

W ramach Partnerskiej Inicjatywy Miast ważne są wzmacnianie i promocja

współpracy oraz wymiana doświadczeń i wiedzy między miastami. Dzięki PIM

miasta i zespoły projektowe poszerzają wiedzę i zbudują kompetencje we

współpracy z innymi miastami oraz ekspertami i specjalistami.

Szczegółowa analiza dobrych przykładów i nieskrępowana wymiana wiedzy

i informacji między uczestniczącymi w projekcie przedstawicielami miast

pozwala na wyciąganie wniosków i przygotowanie rozwiązań oraz działań do

wykorzystania we własnym mieście.

W ramach PIM miasta współpracują w ramach sieci tematycznych,

odpowiadającym ich potrzebom. Wyniki prac będą również służyć

administracji centralnej do uwzględniania wypracowanych rozwiązań w

pracach legislacyjnych.

Obszary tematyczne PIM 2021–2023

 Miasto cyfrowe,

 Miasto inicjatyw PPP (Partnerstwa Publiczno-Prywatnego),

 Miasto zielone.

Centrum Wsparcia Doradczego (CWD) to projekt strategiczny SOR i KSRR

2030, który w sposób nowatorski zapewnia doradztwo służące zwiększeniu

sprawności administracyjnej samorządów lokalnych. Pozwala nabyć i utrwalić

samorządom kluczowe kompetencje diagnozowania potrzeb społeczności

lokalnych, planowania strategicznego oraz zarządzania procesami

inwestycyjnymi.

Realizowany w okresie od września 2020 r. do końca marca 2023 r. pilotaż

CWD ma za zadanie zbliżyć do siebie samorządy, aby lepiej i efektywniej

współpracowały celem realizacji dobrej jakości projektów i inwestycji.

Katalizatorem współpracy w gminach będzie doświadczony zespół ekspertów,

który ukierunkuje działania administracji samorządowej tak, aby poprawić

jakość życia mieszkańców i odbudować lokalną gospodarkę.

Realizowana w ten sposób współpraca poprawi efektywność realizowanych

działań oraz zoptymalizuje koszty świadczenia usług publicznych ponad

podziałami administracyjnymi.

Celem CWD jest zwiększenie skuteczności JST w zakresie wzmocnienia

kompetencji i potencjału instytucjonalnego, w szczególności przez zwiększenie

wśród administracji samorządowej świadomości na temat konieczności

współpracy między JST tworzącymi obszar funkcjonalny oraz korzyści

płynących z podejmowania wspólnych, zintegrowanych i długookresowych

działań wykorzystujących elementy endogennego potencjału obszaru;

zwiększenie umiejętności do identyfikacji i priorytetyzacji przedsięwzięć

rozwojowych na podstawie pogłębionej diagnozy sytuacji społeczno-

Centrum Wsparcia

Doradczego

Plan Działań dla

Miast WUF11

Regiony

Rewitalizacji –

wzmacnianie

zdolności gmin do

programowania

i wdrażania działań

rewitalizacyjnych

– 143 –

Poz. 746

Poz. …

-gospodarczej i prognozy, identyfikacji barier i potencjałów rozwojowych oraz

intensyfikacja i zwiększenie skuteczności i jakości planowanych działań

rozwojowych w partnerstwie z sąsiednimi samorządami (ponadlokalny wymiar

współpracy rozwojowej) i lokalnymi interesariuszami (współpraca

międzyinstytucjonalna i partycypacja społeczna) w obszarach funkcjonalnych.

Program Plan Działań dla Miast to inicjatywa towarzysząca 11. sesji

Światowego Forum Miejskiego (World Urban Forum – WUF11) – największego

i najważniejszego wydarzenia związanego z miastami. Jest to także instrument

wdrożeniowy przewidziany w Krajowej Polityki Miejskiej 2030.

Opracowany wspólnie z miastami Plan Działań dla Miast będzie polską

odpowiedzią na wyzwania związane z realizacją celów zrównoważonego

rozwoju stawianych przez Agendę 2030 – ogłoszony i podpisany w czerwcu

2022 r., w trakcie 11. sesji Światowego Forum Miejskiego w Katowicach.

Ideą Programu jest pomoc miastom w odpowiedzialnym i zrównoważonym

rozwoju. Przewiduje on indywidualne wsparcie doradcze dla miast, które chcą

realizować projekty dotyczące celów zrównoważonego rozwoju na poziomie

lokalnym. Wypracowane zostaną też ogólne wskazówki dla mieszkańców

dotyczące sposobów aktywnego udziału w rozwoju miasta, na przykład

współzarządzania nim czy wpływania na jego przestrzeń.

W kolejnych latach jest przewidziane wsparcie miast w ukierunkowaniu

prowadzonych polityk miejskich na zrównoważony rozwój.

Celem programu jest wzmocnienie zdolności gmin do programowania

i wdrażania działań rewitalizacyjnych. Program jest realizowany przez Zespoły

do spraw rewitalizacji funkcjonujące w urzędach marszałkowskich, które dzięki

udzielonej dotacji ze środków Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna

2014–2020 zapewniają wsparcie doradcze i szkoleniowe dla gmin w czterech

modułach tematycznych



dostępność w rewitalizacji – wzmocnienie zdolności samorządów do

uwzględniania problematyki dostępności zarówno w programowaniu

strategicznym (w tym w strategiach rozwoju, programach

rewitalizacji), planowaniu przestrzennym, jak i w przygotowywaniu

i realizacji konkretnych projektów (w tym rewitalizacyjnych), zgodnie

ze standardami określonymi w Programie Dostępność Plus 2018–2025;



zarządzanie rewitalizacją i włączenie społeczności lokalnej we

wdrażanie programów rewitalizacji – wzmocnienie kompetencji

samorządów w zakresie uspołeczniania procesu rewitalizacji przez

m.in. tworzenie systemowych mechanizmów wzmacniania wspólnot

lokalnych i partycypacji społecznej w kształtowaniu przestrzeni

publicznej, a także wzmocnienie zdolności gmin do dywersyfikacji

źródeł finansowania działań rewitalizacyjnych, tj. większe

zaangażowanie inwestorów prywatnych, wspólnot/spółdzielni

mieszkaniowych i TBS oraz NGO w realizację programów rewitalizacji;



wykorzystanie narzędzi wynikających z ustawy o rewitalizacji –

podniesienie świadomości samorządów i wzmocnienie zdolności gmin

– 144 –

Poz. 746

Poz. …

do stosowania ustawowych narzędzi rewitalizacyjnych (gminny

program rewitalizacji, Komitet Rewitalizacji, Specjalna Strefa

Rewitalizacji, miejscowy plan rewitalizacji);



Program Rozwój

Lokalny

monitoring i ewaluacja działań rewitalizacyjnych – wzmocnienie

zdolności gmin do tworzenia efektywnych systemów monitorowania

rozwoju lokalnego (na poziomie gminnym i uwzględniającym

zróżnicowanie wewnętrzne gminy), w tym monitorowania i ewaluacji

programów rewitalizacji.

Zakres wsparcia oferowanego przez Zespoły ds. rewitalizacji jest

indywidualnie rozwijany w każdym województwie, uwzględniając

uwarunkowania i wyzwania regionalne. Integralnym komponentem Programu

jest 16 regionalnych serwisów o rewitalizacji, które uzupełniają Krajowe

Centrum Wiedzy o Rewitalizacji (www.rewitalizacja.gov.pl). Program jest

realizowany w latach 2019–2022. Program jest częścią projektu strategicznego

Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju pn. Pakiet działań na rzecz

wsparcia samorządów w programowaniu i realizacji rewitalizacji. Operatorem

Programu jest Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Celem Programu jest poprawa sytuacji społecznej i ekonomicznej w małych

i średnich miastach w Polsce, przez stworzenie warunków do wzrostu jakości

życia w wyniku lokalnego rozwoju społecznego i gospodarczego,

z uwzględnieniem wymiaru partycypacji obywateli w zarządzaniu miastami

i zgodnie z zasadami ochrony środowiska oraz wzmocnienie zdolności

instytucjonalnej władz samorządowych w tych miastach.

Program składa się z dwóch części

I: Konkurs Programu Rozwój Lokalny

Konkurs grantowy na kompleksowe działania rozwojowe (infrastrukturalne

i miękkie), w tym na rzecz wzmacniania i podnoszenia zdolności administracji

lokalnej. Konkurs został ogłoszony w maju 2019 r. i składał się z dwóch

etapów. Ze zgłoszonych ponad 200 propozycji projektów, do drugiego etapu

przeszły 54 miasta, które opracowywały propozycje Planu Rozwoju Lokalnego

i Planu Rozwoju Instytucjonalnego. Finalnie wsparcie grantowe na realizację

planów otrzymało 29 miast. Projekty będą realizowane od lipca 2021 r. do

kwietnia 2024 r.

II: Projekt predefiniowany, czyli wsparcie dla miast. Rolą projektu

predefiniowanego jest wsparcie realizacji działań projektowych w miastach

laureatach konkursu Rozwój Lokalny, współpraca bilateralna polsko-norweska

oraz szerokie upowszechnianie metod i narzędzi zarządzania zintegrowanego

dla pozostałych miast w kraju i wypracowanie rekomendacji dla Krajowej

Polityki Miejskiej 2030. Projekt predefiniowany ma strukturę kilku działań,

które można ująć w cztery tematyczne komponenty

Komponent 1: Wsparcie doradcze, narzędzia i model zintegrowanego

zarządzania rozwojem – realizowany przez Związek Miast Polskich,

Komponent 2: Przegląd zarządzania w JST oraz opracowanie narzędzia

samooceny rozwoju instytucjonalnego dla JST – realizowany przez Organizację

Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD),

Miasto z Klimatem

– 146 –

– 145 –

Poz. 746

Poz. …

Komponent 3: Współpraca bilateralna oraz upowszechnianie dobrych praktyk

z Norwegii i Islandii – realizowany przez Norweski Związek Władz Lokalnych

i Regionalnych,

Komponent 4: Szkolenia tematyczne i opracowanie specjalistycznych narzędzi

zarządczo-wdrożeniowych – realizowany przez Instytut Rozwoju Miast

i Regionów.

Inicjatywa Miasto z Klimatem zainaugurowana została w 2020 r., a jej celem

jest upowszechnianie nowoczesnych, efektywnych i skutecznych rozwiązań,

które służą poprawie jakości życia mieszkańców oraz podniesieniu odporności

miast na negatywne skutki zmian klimatu.

Nagradzane są przedsięwzięcia polegające na realizacji powiązanych

funkcjonalnie inwestycji w zakresie zagospodarowania wód opadowych

i kształtowania zieleni miejskiej, w tym: „zielono-niebieska” infrastruktura,

likwidacja powierzchni nieprzepuszczalnych, systemy zagospodarowania wód

opadowych, rozwój terenów zieleni w miastach, transformacja energetyczna

przez wykorzystanie potencjału odnawialnych źródeł energii i promowanie

energetyki prosumenckiej, a także współpraca w formie kooperatyw

energetycznych m.in. klastrów energii i prosumentów zbiorowych.

W 2020 r. w ramach programu zorganizowano konkursy Szkoła z Klimatem,

Miasto z Klimatem – najlepszy zrealizowany projekt, badanie „Miasto

z klimatem – Lider w kategorii” oraz warsztaty miejskie, będące cyklem

dyskusji z samorządami oraz organizacjami pozarządowymi, których celem

było wypracowanie rozwiązań zwiększających komfort życia mieszkańców

miast, w warunkach zmieniającego się klimatu. W związku dużym

zainteresowaniem inicjatywą podjęto decyzję o jej kontynuacji w roku 2021

i w latach kolejnych. W ramach edycji 2021 Miasta z Klimatem, Ministerstwo

Klimatu i Środowiska przeprowadziło analizę działań podejmowanych przez

miasta, której celem jest zmierzenie efektów we wdrażaniu polityki

klimatyczno-środowiskowej oraz ponowne przeprowadzenie konkursu Miasto

z Klimatem – najlepszy zrealizowany projekt, badanie Lider w kategorii.

Miastom z najlepszymi wynikami oraz miastom wyróżniającym się

zaproponowano współpracę w zakresie specjalistycznego doradztwa

strategicznego renomowanych instytucji. Wynikiem współpracy miast

z ekspertami będą mapy drogowe transformacji klimatycznej wraz

z określeniem ambitnych celów w tym procesie.

W dalszych etapach projektu są przewidziane dotacje, maksymalnie

w wysokości do 50% kosztów kwalifikowanych, jednak nie więcej niż 1 mln zł

na inwestycję. Realizacja tej części programu ma możliwość powtarzania

konkursu w kolejnych latach. Inicjatywa Miasto z Klimatem podlega

rozszerzeniu i planowanej aktualizacji nazwy Koniec z betonem w centrach

miast.

147 –

–– 146

–

Monitor Polski

Poz.Poz.

… 746

PROJEKTY STRATEGICZNE PROPONOWANE DO URUCHOMIENIA (W TYM PILOTAŻE)

Nazwa projektu

Opis projektu

Obszary

Modelowe

Projekt wynika bezpośrednio z projektu strategicznego wskazanego w Krajowej

Strategii Rozwoju Regionalnego 2030 – Innowacyjne Partnerstwa Terytorialne.

Obszary projektów pilotażowych, wyznaczone za pomocą wspieranych naukowo

działań administracji publicznej, biznesu i organizacji społecznych, są polem

testowania rozwiązań z zakresu nowoczesnych technologii, nowych form

organizacji usług publicznych czy partycypacji społecznej wpisujących się

w realizację celów KPM 2030. Działania pilotażowe obejmować mogą, w zależności

od charakteru testowanych rozwiązań, obszar dzielnicy, miasta, wybranych gmin,

partnerstwa gmin czy całego miejskiego obszaru funkcjonalnego. Podmioty

realizujące pilotaże mogą funkcjonować jako partnerstwa terytorialne złożone z

przedsiębiorstw, stowarzyszeń biznesowych, instytucji publicznych samorządowych

i rządowych, instytutów badawczych, uniwersytetów itp., które skupiają się na

ogólnej koncepcji testowanych rozwiązań w przestrzeni.

Partnerzy uczestniczący w działaniach pilotażowych będą wspierać uzyskaną

wiedzą i doświadczeniem administrację rządową w przygotowywanych zmianach

legislacyjnych, a w przypadku zmian dotyczących prawa miejscowego również

samorząd. Wiedza uzyskana przez podmioty gospodarcze służyć będzie

rozwojowi innowacyjnych produktów i usług. Działania w ramach regionów

modelowych są wspierane środkami publicznymi (środki krajowe, unijne i inne

mechanizmy finansowe), ze specjalnej puli lub w ramach działań sektorowych.

Pilotaże obejmować mogą szereg zagadnień istotnych z punktu widzenia realizacji

krajowej polityki miejskiej. Przykładowymi działaniami mogą być

•

innowacyjne formy partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym,

wykraczające poza obecne przepisy ustawowe, np. wykonywanie modeli

trójwymiarowych, warsztaty charette itd.,

•

mikroreferenda dotyczące losów osiedla, dzielnicy itp. np. uwzględniające

przy głosowaniu wagę głosu rodziców w zależności od liczby dzieci,

•

nowe formy organizacji transportu publicznego np. autobusy na żądanie

(dynamicznie ustalana trasa na podstawie zgłoszeń), wirtualne przystanki

(tj. możliwość zatrzymywania się autobusów poza wyznaczonymi fizycznie

przystankami, w określonych sytuacjach),

•

tworzenie sieci rozwiązań dla implementacji nowych technologii np.

wodoru, tak aby skoncentrować działanie różnych podmiotów np. autobusy na

wodór, pociągi na wodór, samochody poczty i kurierów na wodór, korzystające ze

wspólnej infrastruktury do tankowania, rozwijające wspólne zaplecze utrzymaniowe,

•

wsparcie dla inicjatyw mieszkaniowych wspierających procesy

rewitalizacji np. partnerstwo z wyższymi szkołami na rzecz mieszkań dla młodych

naukowców, ze stowarzyszeniami, na rzecz mieszkań wspomaganych,

uzyskiwanie pożądanych proporcji poszczególnych typów mieszkań na danym

obszarze itd.

Stworzenie platformy wymiany know-how i informacji oraz bazy dobrych praktyk

w zakresie działań przeciwdziałających suszy w miastach.

Centrum

Wsparcia

Doradczego Plus

Zielona

transformacja

miast i ich

obszarów

funkcjonalnych

Platforma

wiedzy dla miast

– 148 –

– 147 –

Poz. 746

Poz. …

Kontynuacja projektu pilotażowego Centrum Wsparcia Doradczego, który jest

nowatorskim projektem doradczym służącym zwiększeniu sprawności

administracyjnej samorządów lokalnych. Pozwala nabyć i utrwalić samorządom

kluczowe kompetencje diagnozowania potrzeb społeczności lokalnych,

planowania strategicznego oraz zarządzania procesami inwestycyjnymi.

Planowane jest uruchomienie kolejnej edycji CWD Plus na lata 2022–2023,

w ramach której wsparcie zostanie skierowane do miast średnich tracących

funkcje społeczno-gospodarcze wraz z ich obszarami funkcjonalnymi na

przygotowanie strategii terytorialnych i ponadlokalnych.

Projekt Centrum Wsparcia Doradczego ma za zadanie zbliżyć do siebie

samorządy, aby lepiej i efektywniej współpracowały celem realizacji dobrej

jakości projektów i inwestycji. Katalizatorem współpracy w gminach będzie

doświadczony zespół ekspertów, który ukierunkuje działania administracji

samorządowej tak, aby poprawić jakość życia mieszkańców i odbudować lokalną

gospodarkę.

Celem projektu, realizowanego w ramach Krajowego Planu Odbudowy, jest

wsparcie zielonej transformacji miast przez zapewnienie środków na

finansowanie określonych typów inwestycji wpływających na „zazielenienie”

terenów miejskich, efektywniejsze wykorzystanie zasobów, zmniejszenie

poziomu zanieczyszczeń czy przeciwdziałanie utracie różnorodności biologicznej.

Ponadto celem interwencji jest także minimalizacja oddziaływania człowieka na

środowisko (racjonalne gospodarowanie zasobami, uwzględnianie efektów

środowiskowych w zarządzaniu i planowaniu, podnoszenie świadomości

ekologicznej społeczeństwa); zmiana modelu rozwojowego polskich miast

(nadanie priorytetu działaniom mitygującym i adaptacyjnym do zmian klimatu

oraz – szerzej – proekologicznym); poprawa jakości życia i zdrowia mieszkańców

(podniesienie jakości przestrzeni publicznej z punktu widzenia potrzeb spędzania

wolnego czasu (ze szczególnym naciskiem na funkcje przyrodnicze), umożliwienie

zmian zachowań transportowych polegających na priorytetyzacji aktywnej

mobilności (transport pieszy, rowerowy) oraz zwiększenie dostępności

przyjaznych środowisku usług publicznych); jak również zwiększenie atrakcyjności

miast z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwoju

kapitału społecznego.

Osiągnieciu celu posłuży wsparcie kompleksowych inwestycji w przestrzeni

publicznej proponowanych przez miasta oraz ich obszary funkcjonalne.

Inwestycje będą realizowane przez samorządy, na podstawie zidentyfikowanych

potrzeb, własnych dokumentów strategicznych oraz w odniesieniu do

wypracowanych wspólnie zasad działania instrumentu.

Platforma internetowa, będąca krajowym centrum wiedzy, skupia działania

różnych resortów kierowanych do miast i ich obszarów funkcjonalnych. Na jednej

platformie, wokół celów KPM 2030, będą przedstawione sektorowe inicjatywy

podejmowane przez ministrów właściwych, dotyczące np. uruchamianych

projektów lub konkursów dotacji kierowanych do miast, planowanych bądź

przyjętych zmian legislacyjnych mających wpływ na rozwój miast dla miast.

– 148 –

Poz. 746

Poz. …

§ 2. Traci moc uchwała nr 198 Rady Ministrów z dnia 20 października 2015 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki

Miejskiej (M.P. poz. 1235).

Załącznik nr 2 – Podsumowanie konsultacji publicznych

Krajowa Polityka Miejska 2030 jest dokumentem, który zastąpi Krajową Politykę Miejską 2023,

przyjętą dnia 20 października 2015 r. Konieczność przeprowadzenia konsultacji publicznych tego

dokumentu wynika z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Proces konsultacji można podzielić na dwa etapy – pierwszy etap, nieformalny obejmował debatę na

temat założeń do KPM 2030, drugi – sformalizowany obejmował konsultacje publiczne.

I etap konsultacji – debata nad założeniami do aktualizacji krajowej polityki

miejskiej

Od strony formalnej prace nad aktualizacją Krajowej Polityki Miejskiej 2023 były intensywnie

prowadzone od jesieni 2020 r., kiedy podczas III Krajowego Forum Miejskiego zaprezentowano

Założenia do aktualizacji KPM. Poddano je szerokiej publicznej dyskusji, która zainicjowała

formułowanie postulatów, rekomendacji i zaleceń do odnowionego dokumentu.

Bardzo ważnym elementem w procesie przygotowywania aktualizacji KPM jest otwartość na dialog

z różnymi interesariuszami rozwoju miejskiego. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej

współpracowało ze Związkiem Miast Polskich, angażując i zapraszając miasta do składania swoich

postulatów, propozycji oraz rekomendacji do nowej KPM 2030. Krajowej Polityce Miejskiej 2030 były

poświęcone spotkania w ramach Forum Rozwoju Lokalnego. Propozycje i rekomendacje do KPM

2030 były nadesłane do Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej w formie ankiet również

bezpośrednio od samych miast. Ważnym partnerem w pogłębionej analizie potrzeb, wyzwań

i rozwiązań był Instytut Rozwoju Miast i Regionów. Przez wiele miesięcy pod auspicjami Instytutu

pracowały grupy i zespoły zrzeszające pracę przedstawicieli różnych środowisk zarówno praktyków,

jak i badaczy rozwoju miejskiego.

W trakcie prac nad dokumentem był prowadzony także szeroki dialog ze środowiskami ruchów

miejskich, z organizacjami społecznymi i gospodarczymi. Ważnym elementem przygotowań były

debaty i spotkania eksperckie poświęcone nowej KPM 2030. Niektóre z nich koncentrowały się na

szczegółowych wyzwaniach i propozycjach, jak np. warsztaty organizowane we współpracy

z UNEP/GRID Warszawa pn. „Środowiskowe wyzwania polskich miast – postulaty do aktualizacji

Krajowej Polityki Miejskiej”. Wzmacnianiu dialogu i partycypacji w działania związane z Krajową

Polityką Miejską 2030 służą także rozmaite projekty współpracy, jakie resort prowadzi także

bezpośrednio z miastami (np. w zakresie rewitalizacji, działań środowiskowych, mobilności miejskiej

itp.), czy współpracy samorządów nad rozwiązaniem wspólnych problemów i wyzwań.

II etap konsultacji – formalne konsultacje publiczne projektu KPM 2030

Przygotowany projekt Krajowej Polityki Miejskiej 2030 został przedstawiony szerokiemu gronu

odbiorców podczas specjalnej konferencji – IV Krajowego Forum Miejskiego. Spotkanie było

oficjalnym otwarciem konsultacji publicznych, które trwały od 21 grudnia 2021 r. do 31 stycznia

2022 r. Podczas spotkania miała miejsce również prezentacja poszczególnych wyzwań i rozwiązań

oraz odbyła się dyskusja między reprezentantami właściwych resortów, ekspertami

i przedstawicielami zrzeszającymi samorządy.

– 149 –

Poz. 746

Poz. …

W ramach konsultacji publicznych łącznie wpłynęło 475 uwag. Zgłaszane uwagi można było

przekazywać za pomocą specjalnie stworzonego formularza na stronie Ministerstwa Funduszy

i Polityki Regionalnej. Został on zaprojektowany w taki sposób, aby umożliwić podmiotowi

zgłaszającemu uwagę precyzyjne oznaczenie szerszego lub węższego fragmentu, którego dotyczy

uwaga. Za pośrednictwem formularza przekazano prawie 80% otrzymanych uwag.

Zgłoszone uwagi pochodziły z wszystkich regionów Polski od zróżnicowanych podmiotów – miast,

związków samorządowych, organizacji pozarządowych, urzędów marszałkowskich, ekspertów,

instytutów branżowych, przedsiębiorców i ruchów miejskich.

Propozycje zmian dotyczyły wielu aspektów dokumentu i znacząco wpłynęły na jego ostateczny

kształt. Ilość zgłoszonych uwag wskazuje na duże zainteresowanie przygotowywanym dokumentem

Krajowej Polityki Miejskiej 2030 zarówno wśród samych samorządów, jak i organizacji

pozarządowych.

Wśród podmiotów biorących udział w konsultacjach publicznych dokumentu spora część opowiadała

się za proponowanymi w KPM 2030 rozwiązaniami, aczkolwiek wskazywano również na kwestie

budzące wątpliwości, przykładowo co do sformułowania danych rozwiązań. Należy jednak podkreślić,

że proponowane rozwiązania będą przedmiotem dyskusji i dalszych prac w ramach Rady

Wykonawczej, która pełni funkcję organu monitorującego realizację KPM 2030.

Te rozwiązania, które mają szerszy wpływ społeczny, będą także przedmiotem dalszych konsultacji

z właściwymi podmiotami. Konsultacje publiczne wskazały na duże zainteresowanie zagadnieniami,

takimi jak: dostępność mieszkaniowa, środowisko przyrodnicze i zmiany klimatyczne czy mobilność

miejska. Wyzwania w tym obszarze i proponowane rozwiązania w tym zakresie wydają się być

najpilniejszymi kwestiami miejskimi, na rzecz których powinny być podejmowane działania

w najbliższych latach. Dlatego, zaproponowanym w Krajowej Polityce Miejskiej 2030 rozwiązaniom

oraz sposobom ich wprowadzania towarzyszyć będzie kontynuacja szeroko zakrojonego dialogu

i kampanii informacyjnych, które zagwarantują poparcie, i jak największą akceptację dla

proponowanych zmian.

Raport z konsultacji publicznych jest dostępny na stronie internetowej MFiPR112.

https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/polityka-miejska

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki

DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 4 sierpnia 2022 r.

Poz. 746

UCHWAŁA NR 136

RADY MINISTRÓW

z dnia 14 czerwca 2022 r.

w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej 2030

Na podstawie art. 21c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r.

poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079) Rada Ministrów uchwala, co następuje

Załącznik

Załącznik do uchwały nr 136 Rady Ministrów

z dnia 14

do uchwały

nr czerwca

136 2022 r. (M.P. poz. 746)

Rady Ministrów

z dnia 14 czerwca 2022 r.

(poz. …)

Monitor

Polski

Monitor

Polski

– –3 3– –

Poz. …

Poz. 746

Spis treści

1.

Wstęp .............................................................................................................................................. 5

2.

Krajowa polityka miejska w systemie zarządzania rozwojem kraju ................................................ 5

2.1. Rola Krajowej Polityki Miejskiej 2030 ....................................................................................... 5

2.2. Polityka miejska w krajowych dokumentach strategicznych .................................................... 6

3.

Kontekst międzynarodowy dla krajowej polityki miejskiej ............................................................. 8

4.

Charakterystyka miejskiej sieci osadniczej i systemu miast .......................................................... 11

5.

Wizja i zasady kształtowania rozwoju miejskiego ......................................................................... 17

6.

Zakres wyzwań krajowej polityki miejskiej.................................................................................... 21

7.

Wyzwania Krajowej Polityki Miejskiej 2030 .................................................................................. 24

7.1. Wyzwanie I: Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny ............................................................. 24

7.2. Wyzwanie II: Niwelowanie procesów chaotycznej suburbanizacji ......................................... 33

7.3. Wyzwanie III: Wzmocnienie współpracy samorządowej w ramach miejskich obszarów

funkcjonalnych ........................................................................................................................ 42

7.4. Wyzwanie IV: Niwelowanie negatywnych skutków zmian klimatu w miastach ..................... 50

7.5. Wyzwanie V: Poprawa jakości środowiska przyrodniczego w miastach ................................. 64

7.6. Wyzwanie VI: Zapewnienie zrównoważonego i zintegrowanego systemu mobilności

miejskiej w miejskich obszarach funkcjonalnych .................................................................... 75

7.7. Wyzwanie VII: Poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym ................................................ 89

7.8. Wyzwanie VIII: Poprawa dostępności mieszkaniowej ............................................................ 96

7.9. Wyzwanie IX: Poprawa zdolności inwestycyjnych miast ...................................................... 107

7.10. Wyzwanie X: Zwiększenie wykorzystania potencjału społecznego .................................... 117

7.11. Wyzwanie XI: Przyspieszenie tempa transformacji cyfrowej miast .................................... 126

8.

Implementacja Krajowej Polityki Miejskiej ................................................................................. 134

8.1. Mechanizm wdrożeniowy oparty na powołaniu Rady Wykonawczej Krajowej Polityki

Miejskiej ................................................................................................................................ 136

8.2. Krajowa Polityka Miejska jako ukierunkowanie wsparcia w innych programach i strategiach .. 139

8.3. Projekty strategiczne ............................................................................................................. 140

8.4. Monitoring KPM 2030 ........................................................................................................... 141

Monitor

Polski

Monitor

Polski

– –44––

Poz. …