Uchwała nr 88 Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2022 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2022-2025

§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2022–2025, stanowiący załącznik do uchwały.

§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki

1)

Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2021 r. poz. 1236, 1535, 1773, 1927, 1981, 2054 i 2270

oraz z 2022 r. poz. 583 i 655.

DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 29 kwietnia 2022 r.

Poz. 439

UCHWAŁA NR 88

RADY MINISTRÓW

z dnia 26 kwietnia 2022 r.

w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2022–2025

Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305,

z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje

Załącznik do uchwały nr 88 Rady Ministrów

z dnia 26 kwietnia 2022 r. (poz. 439)

Załącznik

do uchwały nr 88

Rady Ministrów

z dnia 26 kwietnia 2022 r.

(poz. )

RZECZPOSPOLITA POLSKA

WIELOLETNI PLAN FINANSOWY

PAŃSTWA NA LATA 2022–2025

Warszawa, kwiecień 2022 roku

Wstęp

Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności

polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje

wykraczające poza cykl roczny.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia

danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok

budżetowy. Obejmuje on dwie części

 Program konwergencji,

 określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.

CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.

AKTUALIZACJA 2022

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Spis treści

Strona

Przedmowa

6

Podsumowanie

7

I.

Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

8

I.1.

Sytuacja bieżąca

8

I.2.

Scenariusz średniookresowy

10

II.

Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

13

II.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu

13

II.2.

Sytuacja bieżąca

13

II.3.

Projekcja średniookresowa

17

II.4.

Wynik strukturalny

22

II.5.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

24

III.

Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

26

III.1.

Czynniki ryzyka

26

III.2.

Analiza wrażliwości

27

III.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

28

IV.

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

30

IV.1.

Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności

30

IV.2.

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

33

V.

Krajowe ramy budżetowe

35

Aneks tabelaryczny

37

Spis wykresów

Strona

Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2019 roku

16

Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)

17

Wykres 3. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

22

Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji

rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)

27

Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu

sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej

(prawy wykres)

28

Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2022 roku

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Spis tabel

Strona

Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy

12

Tabela 2. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy

13

Tabela 3. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

23

Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

25

Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

29

Tabela 6. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

30

Tabela 7. Długookresowa stabilność finansów publicznych

32

Tabela 8. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe

34

Tabela 9. Wzrost gospodarczy

37

Tabela 10. Procesy inflacyjne

37

Tabela 11. Rynek pracy

38

Tabela 12. Salda sektorów instytucjonalnych

38

Tabela 13. Podstawowe założenia egzogeniczne

39

Tabela 14. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

39

Tabela 15. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

40

Tabela 16. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

41

Tabela 17. Wydatki według funkcji

41

Tabela 18. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

42

Tabela 19. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

42

Spis ramek

Strona

Ramka 1. Nastawienie polityki budżetowej

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Przedmowa

Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin

aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada

Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy

uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok.

Niniejszy Program konwergencji (dalej jako „Program”) przedstawia średniookresową prognozę

sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2025 roku. Stanowi on zarazem część,

przyjętego przez Radę Ministrów, Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP)

opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.

z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.) – dalej jako „ustawa o finansach publicznych”. WPFP będzie

podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2023.

Program opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r.

w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk

gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw

członkowskich UE, przyjętymi w 2017 roku przez Radę Ecofin. Program uwzględnia także wytyczne

Komisji Europejskiej z 2 marca br. dla polityk budżetowych państw członkowskich w 2023 roku.

Scenariusz makrofiskalny prezentowany w Programie wykorzystuje dostępne do 1 kwietnia br. dane i

projekty przepisów prawnych i programów, których realizacja jest wysoce prawdopodobna.

Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform, który przedstawia

przegląd reform strukturalnych realizowanych w związku z unijną strategią Europejski Zielony Ład i

zaleceniami Rady UE dla Polski z lat poprzednich. Opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz

zalecenia Rady dotyczące Krajowego Programu Reform są standardowo przedmiotem obrad polskiego

Parlamentu.

Program nie uwzględnia wpływu realizacji Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności,

który oczekuje na akceptację instytucji UE. Plan stanowi odpowiedź na zalecenia Rady UE dla Polski

dotyczące polityk strukturalnych, także z lat 2019–2020 w postaci reform i inwestycji, szczególnie

w zieloną i cyfrową transformację.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Podsumowanie

Polska gospodarka dobrze poradziła sobie w czasie pandemii, a w 2021 roku jako jedna z pierwszych

gospodarek UE powróciła do poziomu PKB sprzed pandemii. Perspektywy wzrostu gospodarczego

zależeć będą m.in. od rozwoju konfliktu w Ukrainie. W tym roku oczekiwane jest spowolnienie tempa

wzrostu PKB do 3,8%, a w horyzoncie prognozy do 3,1%. Wyższa dynamika aktywności

gospodarczej będzie możliwa dzięki finansowaniu inwestycji publicznych i prywatnych z unijnego

Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku 1 ukształtował się na poziomie

1,8% PKB, a dług sektora na poziomie 53,8% PKB. Wzrost dochodów, który przyczynił się do silnej

redukcji deficytu, był efektem nie tylko dobrej koniunktury, ale i wysokiej dynamiki cen

konsumpcyjnych. Działania rządu mające na celu łagodzenie skutków inflacji, w tym zmiany w

systemie podatkowym, a także wsparcie dla ukraińskich uchodźców będą znaczącym obciążeniem dla

sektora instytucji rządowych i samorządowych w bieżącym roku. Aktualnie prognozowany deficyt

sektora zwiększy się w bieżącym roku do 4,3% PKB.

Scenariusz makrofiskalny, w tym prognoza deficytu na 2023 rok, uwzględnia wytyczne Komisji

Europejskiej, aby w przyszłym roku skupić się na kontroli tempa wzrostu wydatków bieżących, przy

priorytetowym traktowaniu wydatków inwestycyjnych. Przy założeniu konsolidacji w minimalnym

tempie wynikającym z Paktu Stabilności i Wzrostu nastąpiłaby redukcja deficytu i długu sektora

odpowiednio do 2,5% PKB i 49,7% PKB w 2025 roku. Komisja Europejska w ciągu najbliższych

tygodni prawdopodobnie zaktualizuje wytyczne, by uwzględnić skutki konfliktu w Ukrainie dla

gospodarki unijnej. Nowe wytyczne będą mogły być uwzględnione przy opracowywaniu projektu

ustawy budżetowej na rok 2023.

Konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy może wpływać na konwergencję polskiej gospodarki i

gospodarek krajów strefy euro. W związku z sankcjami nakładanymi na Rosję należy bowiem

oczekiwać, że skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru

wspólnej waluty ulegną znaczącemu wzmocnieniu. Polska będzie przy tym w dalszym ciągu

uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w działaniach

mających na celu zapewnienie stabilności w strefie euro. Przy aktualnym stopniu podobieństwa

między gospodarkami Polski i strefy euro – w szczególności co do poziomu rozwoju mierzonego np.

przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby jednak stanowić źródło zaburzeń

w gospodarce. W rozważaniach dotyczących przyjęcia wspólnej waluty warto jednak wziąć pod

uwagę nie tylko zagrożenia i korzyści ekonomiczne, ale także polityczne. Dlatego decyzja dotycząca

tempa integracji ze strefą euro powinna być oparta na wnikliwej analizie.

Zgodnie z aktualnymi prognozami z końcem 2022 roku wygaśnie klauzula powrotu do stabilizującej

reguły wydatkowej, podobnie jak ogólna klauzula wyjścia w UE. Biorąc pod uwagę prowadzoną w

UE dyskusję na temat ram fiskalnych oraz sytuację geopolityczną, nie wyklucza się jednak dalszych

dostosowań tej reguły.

1

Zgodnie ze wstępną informacją o relacji deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do

PKB, ogłoszoną przez GUS 1 kwietnia br.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I.1. Sytuacja bieżąca

W 2021 roku gospodarka polska znalazła się na ścieżce szybkiej odbudowy aktywności gospodarczej

po recesji wywołanej pandemią. Przeciętne tempo wzrostu gospodarczego (kw/kw, sa) było blisko

dwukrotnie wyższe od długookresowej średniej. Wyniki gospodarki w kolejnych kwartałach

okazywały się przy tym lepsze od oczekiwań, mimo III i IV fali pandemii i utrzymywania restrykcji

administracyjnych. Wpłynęło na to kilka czynników: dostosowanie się firm i gospodarstw domowych

do funkcjonowania w warunkach obostrzeń, poprawa sytuacji na głównych rynkach eksportowych

oraz silne wsparcie ze strony polityki makroekonomicznej. PKB już w II kw. 2021 roku osiągnął

poziom sprzed pandemii, tj. wcześniej niż w większości krajów Unii Europejskiej.

W 2021 roku gospodarka europejska odnotowała silne ożywienie. W całym roku PKB w strefie euro

zwiększył się o 5,3%, a w IV kw. poziom aktywności gospodarczej był wyższy niż przed wybuchem

pandemii. Wysoką dynamikę zanotował popyt krajowy, w tym zwłaszcza konsumpcja prywatna,

wspierana przez poprawę sytuacji na rynku pracy oraz realizację przez gospodarstwa domowe

odłożonego popytu. Negatywnie na koniunkturę oddziaływały natomiast utrzymujące się zaburzenia w

globalnych łańcuchach dostaw oraz wysokie ceny surowców energetycznych. W połączeniu z

kolejnymi falami pandemii w końcu 2021 roku i na początku 2022 roku doprowadziły one do

osłabienia aktywności gospodarczej w strefie euro w tym okresie.

Poprawa sytuacji gospodarczej w otoczeniu zewnętrznym, wysoka konkurencyjność polskich firm

oraz rosnące znaczenie w globalnych łańcuchach wartości przyczyniły się do odbicia eksportu już w II

połowie 2020 roku. Jego wzrost był również kontynuowany w 2021 roku, co – obok wyższej

dynamiki popytu krajowego – sprzyjało silnemu wzrostowi produkcji przemysłowej. Szybko rosła

również konsumpcja prywatna, wspierana poprawą nastrojów konsumentów, dobrą sytuacją na rynku

pracy oraz realizacją odłożonego popytu (co potwierdzał wyraźny spadek stopy oszczędności

gospodarstw domowych). W ubiegłym roku relatywnie niska była natomiast dynamika inwestycji. W

tym przypadku wciąż nie udało się odrobić strat poniesionych w 2020 roku. Przyczyniła się do tego

m.in. niska dynamika aktywności inwestycyjnej w sektorze instytucji rządowych i samorządowych.

Zaburzenia w globalnych łańcuchach dostaw, problemy z transportem międzynarodowym, wzrost cen

surowców i materiałów oraz wysoka niepewność co do rozwoju sytuacji w przyszłości znalazły

odzwierciedlenie w rekordowo wysokim przyroście zapasów i znaczącej dodatniej kontrybucji tej

kategorii we wzroście PKB. W efekcie dynamika popytu krajowego w 2021 roku była bardzo wysoka,

co z kolei przełożyło się na silny wzrost importu i – przy niższej dynamice eksportu – na ujemny

wkład eksportu netto we wzrost PKB. W całym 2021 roku PKB zwiększył się o 5,9%, wyraźnie

więcej od prognoz formułowanych w trakcie roku.

Dane o wyższej częstotliwości z początku br. dotyczące produkcji przemysłowej, sprzedaży

detalicznej czy zwłaszcza produkcji budowlano-montażowej wskazują, że roczna dynamika PKB

pozostała w I kw. 2022 roku na wysokim poziomie pomimo V fali pandemii. Wybuch wojny w

Ukrainie zmienił jednak zasadniczo sytuację w odniesieniu do perspektyw gospodarki w kolejnych

kwartałach br. (por. rozdział I.2).

Wysoka dynamika aktywności gospodarczej znalazła odzwierciedlenie w dalszej poprawie sytuacji na

rynku pracy. Liczba pracujących 2 począwszy od II połowy 2020 roku znalazła się w tendencji

wzrostowej i już w IV kw. 2020 roku osiągnęła poziom sprzed pandemii. W całym 2021 roku

kategoria ta zwiększyła się aż o 2,6%, po lekkim spadku zanotowanym rok wcześniej. Wzrost ten miał

miejsce w warunkach wyraźnej poprawy współczynnika aktywności ekonomicznej3 (o 2,0 pkt. proc.

do 57,8%), co – mimo silnego wzrostu popytu na pracę – przyczyniło się do lekkiego wzrostu stopy

bezrobocia4 do 3,4%. Wysoka dynamika popytu na pracę, niski poziom stopy bezrobocia (niższy od

2

BAEL, 15–89 lat.

3

BAEL, 15–89 lat.

4

BAEL, 15–74 lata.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

stopy NAWRU5) oraz dalszy wzrost płacy minimalnej przyczynił się do wzrostu dynamiki wynagrodzeń

w gospodarce.

Szybkiej odbudowie aktywności gospodarczej towarzyszył też coraz silniejszy i wyższy od oczekiwań

wzrost inflacji. Na początku 2021 roku utrzymywała się ona na poziomie zbliżonym do celu

inflacyjnego, natomiast od wiosny tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych

przyspieszyło. Wzrost inflacji związany był przede wszystkim z podwyżkami cen energii, tj. cen paliw

w wyniku wzrostu cen ropy naftowej na rynkach światowych oraz cen energii elektrycznej i gazu.

Stopniowo zaczęła rosnąć także dynamika cen żywności. W całym 2021 roku podwyższona była także

inflacja bazowa. Był to w głównej mierze efekt wysokiej dynamiki cen usług, będącej m.in. skutkiem

pandemii (wzrost kosztów związany z koniecznością wdrożenia rozwiązań sanitarnych oraz efekt

cenowy otwarcia gospodarki) oraz podwyżek opłat mieszkaniowych. Zwiększona presja inflacyjna to

także efekt wysokich kosztów transportu oraz zakłóceń w globalnych łańcuchach dostaw, co wraz z

rosnącymi cenami surowców powodowało narastanie presji kosztowej u producentów. W ujęciu

średniorocznym inflacja w 2021 roku wyniosła 5,1%.

Wobec utrzymywania się wysokiej dynamiki cen został ogłoszony pakiet działań antyinflacyjnych

(tzw. Tarcze antyinflacyjne 1.0 i 2.0) nakierowanych na obniżenie tempa wzrostu inflacji w 2022 roku

oraz ograniczenie negatywnych skutków podwyższonego poziomu inflacji dla gospodarstw

domowych. Pakiety obejmują działania w obszarze podatków oraz działania osłonowe, których celem

jest zrekompensowanie wzrostu cen gospodarstwom domowym o najniższych dochodach. Obniżenie

stawek podatku akcyzowego i podatku VAT na towary energetyczne (energię elektryczną i cieplną,

gaz, paliwa) oraz żywność przyczynią się do ograniczenia wzrostu ich cen (w porównaniu do

scenariusza bez Tarcz).

Przez większą część 2021 roku Rada Polityki Pieniężnej (RPP) kontynuowała dotychczasową politykę

pieniężną. Wskazywała na zewnętrzne przyczyny obserwowanego od II kw. wzrostu inflacji, jego

oczekiwany przejściowy charakter oraz niepewność dotyczącą trwałości i skali ożywienia

gospodarczego po recesji wywołanej pandemią. Podstawowe stopy procentowe Narodowego Banku

Polskiego pozostawały na rekordowo niskich poziomach (w tym stopa referencyjna w wysokości

0,1%). NBP prowadził również zakupy dłużnych papierów wartościowych w ramach strukturalnych

operacji otwartego rynku. Skala tych operacji wyraźnie zmniejszyła się na jesieni 2021 roku, a od

grudnia program został wygaszony (ostatnia regularna operacja odbyła się w listopadzie). Łącznie na

13 aukcjach NBP kupił w 2021 roku obligacje o wartości nominalnej 36,9 mld zł. W sumie w okresie

ostatnich dwóch lat NBP skupił obligacje o wartości nominalnej 144 mld zł. W październiku 2021

roku, wobec ryzyka utrwalenia się inflacji powyżej celu w horyzoncie oddziaływania polityki

pieniężnej, RPP podwyższyła stopę referencyjną o 0,4 pkt. proc. do 0,5% oraz zwiększyła stopę

rezerwy obowiązkowej z 0,5% do 2,0%. Cykl podwyżek stóp procentowych był kontynuowany w

listopadzie i grudniu, kiedy stopa referencyjna wzrosła o odpowiednio 0,75 i 0,50 pkt. proc. do 1,75%.

W I kwartale 2022 roku w wyniku trzech kolejnych podwyżek (łącznie o 1,75 pkt. proc.) stopa

referencyjna osiągnęła poziom 3,5%. Ponadto w lutym RPP podwyższyła stopę rezerwy

obowiązkowej do 3,5% (tj. poziomu obowiązującego przed pandemią).

W 2021 roku rachunek bieżący zanotował deficyt w wysokości 0,6% PKB. Przez większą część roku

roczna dynamika importu pozostawała wyraźnie wyższa od eksportu. Import poza rosnącym popytem

krajowym wyraźnie wspierały wyższe ceny sprowadzanych z zagranicy surowców energetycznych.

Na to nakładało się zwiększone gromadzenie zapasów przez przedsiębiorstwa związane z obawami o

przyszłe braki środków produkcji lub/i dalszy wzrost ich cen. Eksport pozostawał pod presją

problemów podażowych przetwórstwa przemysłowego (brak surowców i komponentów do produkcji).

Szczególnie było to widoczne w przypadku przemysłu samochodowego. W efekcie saldo obrotów

towarowych w relacji do PKB uległo pogorszeniu. Z uwagi na wysokie dochody zagranicznych

inwestorów z tytułu ich kapitałowego zaangażowania w polskich podmiotach pogłębił się deficyt

dochodów pierwotnych.

5

NAWRU – stopa bezrobocia nieprzyspieszająca wzrostu płac (ang. non-accelerating wage rate of

unemployment).

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

W 2021 roku kurs złotego był determinowany głównie przez pandemię COVID-19 oraz oczekiwania

co do polityki pieniężnej za granicą i w kraju. Pierwszy z powyższych czynników zaznaczył się

szczególnie silnie w marcu i w listopadzie, kiedy kolejne fale pandemii doprowadziły do osłabienia

złotego. Negatywnie na polską walutę oddziaływały również nasilające się od połowy roku

oczekiwania rynkowe dotyczące zacieśnienia polityki pieniężnej w Stanach Zjednoczonych. Z kolei

wzrost oczekiwań na kontynuację cyklu podwyżek stóp procentowych NBP wsparł złotego w końcu

roku. Średnio w 2021 roku kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,57, a kurs

dolara amerykańskiego (USD/PLN) wyniósł 3,86.

Zbrojna agresja Rosji przeciw Ukrainie doprowadziła na przełomie lutego i marca 2022 roku do

gwałtownego wzrostu awersji do ryzyka na światowych rynkach finansowych i przepływu kapitału do

aktywów tradycyjnie uznawanych przez inwestorów za tzw. bezpieczne przystanie. Ze względu na

geograficzną bliskość Polski i innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej do terenów objętych

działaniami wojennymi ich waluty znalazły się pod szczególnie silną presją. Kurs euro w złotych

wzrósł do najwyższego poziomu w historii (5,0), a kurs dolara amerykańskiego w złotych osiągnął

wieloletnie maksimum. Wobec dynamicznego osłabienia złotego NBP przeprowadził serię interwencji

na rynku walutowym. Działania banku centralnego zostały wsparte przez Ministerstwo Finansów,

które w komunikacie z 2 marca br. poinformowało, że środki walutowe w jego dyspozycji będą

wymieniane przede wszystkim na rynku walutowym, a wymiana tych środków w NBP będzie miała

charakter uzupełniający. W II połowie marca polska waluta odrobiła dużą część strat wspierana przez

poprawę nastrojów na globalnych rynkach finansowych oraz silne fundamenty polskiej gospodarki.

I.2. Scenariusz średniookresowy

Rosyjska inwazja na Ukrainę, międzynarodowe sankcje na Rosję, gwałtowny wzrost liczby

uchodźców przybywających do Polski oraz trwająca pandemia COVID-19 skutkują znaczącą

niepewnością dla średniookresowego scenariusza makroekonomicznego. Scenariusz ten uwzględnia

wpływ wojny w Ukrainie na polską gospodarkę przez: pogorszenie nastrojów gospodarczych,

obniżenie światowej dynamiki PKB, wzrost cen surowców, problemy w światowych łańcuchach

dostaw, koszty przyjmowania przez Polskę uchodźców oraz wpływ transferów do uchodźców na

krajową konsumpcję. W scenariuszu nie uwzględniono natomiast wpływu uchodźców oraz migrantów

wracających do Ukrainy na krajowy rynek pracy, uzasadniając to dużą niepewnością co do skali i

kierunku tego wpływu (por. rozdział III.1).

Przyjęty scenariusz zakłada, że tempo wzrostu realnego PKB w 2022 roku osiągnie 3,8%, a w 2023

roku 3,2%. W kolejnych latach polska gospodarka będzie rosła w tempie 3,0% oraz 3,1%. Tempo

wzrostu produktu potencjalnego wynosi 3,5% w 2022 roku, 3,3% w 2023 roku i 2,9% w kolejnych

dwóch latach. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału gospodarki będą

malejąca podaż pracy, akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników

produkcji. Luka produktowa, wyraźnie ujemna w latach 2020–2021 (odpowiednio -2,0% i -0,2% PKB

potencjalnego), będzie rosnąć, osiągając 0,3% w horyzoncie prognozy. Pomimo prognozowanego

wzrostu aktywności zawodowej w następnych latach negatywne tendencje dotyczące liczebności

populacji w wieku produkcyjnym będą wpływać na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB. O ile od

2003 roku obserwowana była spadająca stopa bezrobocia równowagi NAWRU, w ostatnich dwóch

latach horyzontu prognozy przewidywana jest jej stabilizacja na poziomie 2,7–2,8% i ograniczenie jej

pozytywnego wpływu na dynamikę wzrostu potencjalnego niemal do zera.

Spożycie prywatne w 2022 roku wzrośnie realnie o 5,9%. W kolejnych latach dynamika ta będzie

stopniowo zwalniać (4,0% i 2,7% w latach 2023–2024), by na koniec horyzontu prognozy osiągnąć

2,9%. Wysokiej konsumpcji prywatnej – zwłaszcza w pierwszych latach horyzontu prognozy –

sprzyjać będzie dobra sytuacja na rynku pracy (niska stopa bezrobocia i utrzymujący się realny wzrost

funduszu płac), obniżki podatków oraz wydatki konsumpcyjne uchodźców.

Realne tempo wzrostu nakładów brutto na środki trwałe wyniesie w latach 2022–2023 odpowiednio

4,8% oraz 4,0%. W kolejnych latach spadnie do 2,5% w 2024 roku oraz 2,7% w 2025 roku.

Stosunkowo wysoka dynamika w początkowych latach prognozy będzie wynikała głównie ze wzrostu

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

inwestycji publicznych m.in. na obronę narodową (w scenariuszu zakłada się, że wzrost wydatków na

obronność częściowo zwiększy inwestycje, a częściowo spożycie publiczne). Dynamika inwestycji

prywatnych będzie niska w całym horyzoncie prognozy, na co wpływ będą miały rosnące koszty

finansowania wynikające z podwyżek stóp procentowych, niepewność związana z wojną w Ukrainie

oraz wysokie ceny surowców i problemy w globalnych łańcuchach dostaw.

W III–IV kwartale 2021 roku miał miejsce znaczny przyrost zapasów wywołany m.in. wzrostem cen

na rynkach globalnych oraz problemami z łańcuchami dostaw. Zakłada się w kolejnych latach ich

stopniowe wykorzystywanie (ujemna zmiana zapasów), co będzie miało ujemny wkład we wzrost

PKB, ale jednocześnie będzie generowało dodatkowy eksport oraz inwestycje.

Wojna w Ukrainie to kolejny – po pandemii COVID-19 – szok dla globalnych łańcuchów dostaw.

Może on spowodować niższą dostępność niektórych surowców, skutkując przerwami w produkcji

wybranych towarów (przykładem może być np. stal oraz niektóre komponenty do motoryzacji). Mimo

to bezpośredni wpływ wojny dla polskiej wymiany handlowej powinien być umiarkowany. Udział

Rosji w eksporcie z Polski wynosił w 2021 roku 2,8%, natomiast Ukrainy 2,2%. W przypadku

importu 6,0% pochodziło z Rosji, zaś 1,5% z Ukrainy. Tym samym oczekuje się, że tempo wzrostu

eksportu w latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio 4,5%, 4,0%, 3,6% oraz 3,6%, podczas gdy

importu odpowiednio 4,1%, 3,1%, 2,9%, 2,9%.

W drugiej połowie 2021 roku inflacja zaczęła gwałtownie przyspieszać, by w marcu br. osiągnąć

10,9% r/r (dane wstępne). Według scenariusza w 2022 roku stopa inflacji utrzyma się na wysokim

poziomie – średniorocznie wyniesie 9,1%, by w kolejnych latach stopniowo spadać (7,8% w 2023

roku, 4,8% w 2024 roku i 3,5% w 2025 roku). Dla 2022 roku założono stabilizację kursu złotego na

poziomie odpowiednio 4,59 EUR/PLN oraz 4,10 USD/PLN. Dla kolejnych lat horyzontu prognozy

(2023–2025) przyjęto techniczne założenie, że kurs EUR/PLN utrzyma się na poziomie kursu

średniego z 2021 roku (tj. 4,57) oraz utrzymanie kursu EUR/USD na poziomie z I kwartału br.

Drugi rok pandemii pogłębił problemy demograficzne Polski – łączna liczba ludności w Polsce spadła

o ok. 180 tysięcy osób. W wyniku długookresowych trendów demograficznych spadek ten będzie

postępował. W scenariuszu założono ujemną dynamikę populacji w grupie 15–89 lat na poziomie

0,3% w 2022 roku oraz 0,4% rocznie w latach 2023–2025. W liczbach tych nie uwzględniono

napływu uchodźców z Ukrainy (por. rozdział III.1).

Przewiduje się, że w 2022 roku liczba pracujących wzrośnie o 1,2%. Będzie to konsekwencja dalszego

wzrostu aktywności zawodowej i spadku stopy bezrobocia. W kolejnych trzech latach prognozy liczba

pracujących będzie spadać w tempie 0,1–0,3%, głównie z powodu zmian demograficznych. Zmiany

liczby pracujących uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2025 roku liczby

pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych.

Polska pozostaje krajem o bardzo niskiej stopie bezrobocia. Szacuje się, że stopa bezrobocia według

BAEL spadnie z 3,4% w 2021 roku do 2,7% w 2022 roku. W kolejnych latach bezrobocie utrzyma się

na niskim poziomie (2,6% w horyzoncie prognozy) w wyniku trendów demograficznych i

utrzymywania się tempa wzrostu gospodarczego w okolicach potencjału.

W 2022 roku założony został wzrost kosztów pracy na jednego zatrudnionego wynoszący 10,3%, a

więc przewyższający prognozowany poziom inflacji (9,1%). Podobnie sytuacja ma wyglądać w

kolejnym roku (10,1% wzrost kosztów pracy na zatrudnionego przy inflacji na poziomie 7,8%). Mimo

wysokiej inflacji nadmierną presję płacową hamować będzie m.in. pogorszenie nastrojów i

spowolnienie wzrostu PKB w wyniku wojny w Ukrainie oraz wejście na rynek pracy części

uchodźców (ta kwestia została opisana w części III.1). Wraz z wyhamowaniem inflacji realna

dynamika kosztów pracy na jednego zatrudnionego w latach 2024–2025 wyniesie ok. 3,5%.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy

2021

2022

2023

2024

2025

PKB w ujęciu realnym, wzrost w %

5,9

3,8

3,2

3,0

3,1

Nakłady brutto na środki trwałe, wzrost w %

3,8

4,8

4,0

2,5

2,7

Stopa bezrobocia BAEL, w %

3,4

2,7

2,6

2,6

2,6

Inflacja

5,1

9,1

7,8

4,8

3,5

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu

Polska zgodnie z zaleceniami Rady UE6 kontynuuje w 2022 roku politykę budżetową zorientowaną na

wsparcie gospodarki osłabionej skutkami pandemii. Dalsze prowadzenie działań antykryzysowych

umożliwiła ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o finansach publicznych7. Wydłużyła ona z 2 do 3 lat

klauzulę powrotu do stosowania stabilizującej reguły wydatkowej zgodnie z jej pierwotną formułą.

Z kolei inwestycje publiczne wzrosną nieznacznie w bieżącym roku do poziomu 4,3% PKB (z 4,2%

PKB w 2021 r.). Jest to zgodne z innym zaleceniem Rady UE, dotyczącym nieograniczania w 2022

roku inwestycji finansowanych ze środków krajowych.

W czerwcu ub.r. Rada UE rekomendowała – w przypadku poprawy sytuacji gospodarczej – podjęcie

działań w celu zapewnienia stabilności finansów publicznych w średnim okresie, a także zwiększenie

inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego. W marcu br. Komisja Europejska

zachęciła państwa członkowskie do opracowania tegorocznej edycji programów stabilności

i konwergencji w oparciu o jej wytyczne dla polityk budżetowych na rok przyszły. W 2023 roku

należy ograniczać tempo wzrostu wydatków bieżących, poprawiać jakość i strukturę finansów

publicznych, utrzymać inwestycje finansowane ze środków krajowych, a w uzasadnionych wypadkach

nawet je zwiększyć. W krajach z niskim lub średnim zadłużeniem priorytetem inwestycyjnym

powinna być zielona i cyfrowa transformacja. Polityki budżetowe krajów UE powinny jednak być

elastyczne: poprawa lub pogorszenie perspektyw gospodarczych powinny pociągać za sobą adekwatne

zmiany tempa wzrostu wydatków.

Program został opracowany przy założeniu konsolidacji w minimalnym tempie wynikającym z Paktu

Stabilności i Wzrostu, z uwzględnieniem zaleconej przez Komisję Europejską kontroli wydatków

bieżących w roku 2023 i priorytetowego traktowania wydatków inwestycyjnych (por. rozdział II.4).

Jednocześnie uwzględniono nowe obciążenia dla sektora instytucji rządowych i samorządowych

w 2022 roku wydatki związane z napływem ukraińskich uchodźców oraz dodatkowy wzrost nakładów

na obronę od 2023 roku. Komisja Europejska zasygnalizowała aktualizację wytycznych na rok 2023

najpóźniej z końcem maja br. Zmienione wytyczne będą mogły być uwzględnione przy

opracowywaniu projektu ustawy budżetowej na rok 2023.

Tabela 2. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy

% PKB

2021

2022

2023

2024

2025

Wynik nominalny

-1,8

-4,3

-3,7

-3,1

-2,5

– dochody

42,3

40,0

39,9

39,7

39,7

– wydatki

44,2

44,4

43,6

42,8

42,2

Wynik strukturalny

-1,9

-4,2

-3,7

-3,2

-2,7

Dług brutto

53,8

52,1

51,5

51,0

49,7

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

II.2.

Sytuacja bieżąca

Sytuacja sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku była uwarunkowana sytuacją

makroekonomiczną kraju i skalą działań nakierowanych na walkę z pandemią COVID-19. Deficyt

6

Zalecenie Rady z 18 czerwca 2021 roku zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę

Programu konwergencji na 2021 rok (2021/C 304/21).

7

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. poz. 1535, z późn. zm.).

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

sektora (zgodnie z metodyką ESA2010), według wstępnych szacunków Głównego Urzędu

Statystycznego z 1 kwietnia br., wyniósł 1,8% PKB. Oznacza to poprawę o ok. 5,1 pkt. proc. w

stosunku do 2020 roku. Niższy deficyt sektora był skutkiem znaczącego zmniejszenia w relacji do

PKB wydatków sektora o 4,3 pkt. proc. (w tym dotacji do producentów o 2,4 pkt. proc.) przy wzroście

dochodów o 0,8 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w 2021 roku oraz szczegółowa ich

struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 14.

Działania nakierowane na powstrzymanie skutków stanu epidemii COVID-19 i walkę z tymi skutkami

oraz na wsparcie dotkniętych nimi podmiotów były finansowane przede wszystkim przez Fundusz

Przeciwdziałania COVID-19 utworzony z końcem marca 2020 roku w Banku Gospodarstwa

Krajowego oraz przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) w ramach programów rządowych. Zostały one

odpowiednio ujęte w statystykach sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku wyniosły 44,2% PKB i były

wyraźnie mniejsze niż rok wcześniej – o 4,3 pkt. proc. Głównym czynnikiem determinującym

ograniczenie wydatków sektora w 2021 roku były niższe wydatki nakierowane na wsparcie

podmiotów dotkniętych skutkami stanu epidemii COVID-19. Znalazły one odzwierciedlenie przede

wszystkim w kategorii „dotacje dla przedsiębiorców”, które w relacji do PKB spadły o 2,4 pkt. proc.

do poziomu 1,2%.

W relacji do PKB inwestycje osiągnęły 4,1% PKB (wzrost nominalny o 3,2%). Dla wsparcia

inwestycji w podsektorze samorządowym w latach 2020–2021 uruchomiono środki w ramach

Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL) o wartości ok. 13 mld zł, których źródłem

finansowania był Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Nominalny wzrost inwestycji o ok. 7%

odnotowano w podsektorze rządowym, gdzie kontynuowana była realizacja wieloletnich programów

w obszarze budowy dróg i modernizacji infrastruktury kolejowej.

Rok 2021 stanowił kontynuację programów społecznych z lat poprzednich

 program Rodzina 500 plus kosztował (bez kosztów obsługi, dodatku wychowawczego oraz

dodatku do zryczałtowanej kwoty) 40,3 mld zł wobec 39,9 mld zł w roku 2020 i 30,5 mld zł w

roku 2019,

 program Świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji to według

wstępnych danych wydatek 3,3 mld zł, sfinansowany z Funduszu Solidarnościowego,

 program Mama 4+ skierowany do kobiet, które urodziły i wychowały czworo lub więcej dzieci i

nie otrzymują emerytury lub otrzymują ją w wysokości niższej od emerytury minimalnej, został

wykonany na kwotę ok. 0,5 mld zł,

 całkowity koszt dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów

Emerytura plus wyniósł 11,9 mld zł wypłaconych z Funduszu Solidarnościowego,

 świadczenia rodzinne i opiekuńcze oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego wyniosły

12,4 mld zł (bez składek),

 program Dobry Start to wydatek 1,3 mld zł (koszty w kolejnych latach przewidziano na

podobnym poziomie),

 świadczenia finansowane z budżetu państwa, zlecone do wypłaty ZUS i KRUS (m.in. świadczenia

dla kombatantów, ryczałt energetyczny, deputaty węglowe, z wyłączeniem programu Mama 4+)

osiągnęły 2,9 mld zł (koszty w kolejnych latach przewidziano na podobnym poziomie),

 renta socjalna i zasiłek pogrzebowy wypłacane ze środków Funduszu Solidarnościowego

stanowiły 4,3 mld zł. Wydatki w kolejnych latach rosną ze względu na waloryzację renty

socjalnej.

Ponadto w 2021 roku wypłacono dodatkowe roczne świadczenie dla emerytów i rencistów,

tzw. 14. emeryturę. Całkowita wartość wypłat sięgnęła 10,4 mld zł.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Transfery społeczne łącznie ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych wzrosły w 2021 roku

nominalnie o 8,0% r/r i wyniosły 17,9% PKB, co oznacza spadek o 0,8 pkt. proc. w relacji do PKB.

W 2021 roku nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 9,7% r/r, co przełożyło się na spadek

o 0,5 pkt. proc. w relacji do PKB, tj. do 18,7%. Na spadek spożycia publicznego w relacji do PKB

wpłynął przede wszystkim istotny spadek kosztów pracy o 0,4 pkt. proc. do 10,5%, przy czym

nominalny wzrost wydatków na koszty pracy wyniósł 8,7% r/r (realny wzrost o 3,5% r/r).

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku ukształtowały się na poziomie

42,3% PKB (wzrost o 0,8 pkt. proc. w porównaniu z 2020 rokiem), a ich wzrost nominalny wyniósł

14,9% w porównaniu do 2,7% w 2020 roku.

Podatki

W 2021 roku dochody podatkowe zgodnie z metodologią ESA wyniosły 23,6% PKB, co oznacza

wzrost o ok. 1,6 pkt. proc. w porównaniu z 2020 rokiem. Dochody z podatków związanych z

produkcją i importem wzrosły o 1,2 pkt. proc., a wpływy z podatków od dochodu o 0,4 pkt. proc.

Kategoria „dochody podatkowe” jest zgodnie z metodologią ESA kategorią znacznie szerszą w

porównaniu do dochodów podatkowych według prawa krajowego i obejmuje również różnego rodzaju

obowiązkowe opłaty, które mają ekonomiczny charakter podatku, np. dochody z aukcji ze sprzedaży

uprawnień CO2 i inne opłaty związane z ochroną środowiska.

Wpływy z podatku VAT wzrosły o 39,2 mld zł, tj. o 21,1%, co jest efektem niskiego poziomu

odniesienia z 2020 roku, wysokiej konsumpcji nominalnej w 2021 roku stymulowanej odłożonym

popytem konsumentów. W 2021 roku główny element bazy podatku VAT – spożycie prywatne –

odnotował nominalny wzrost o ok. 12%, podczas gdy w 2020 roku spożycie prywatne było na

poziomie nieznacznie wyższym niż w 2019 roku.

Wpływy z podatku akcyzowego łącznie z opłatą paliwową w 2021 roku wzrosły o 6,9 mld zł, tj. 8,7%

w porównaniu z 2020 rokiem. Wpływy z samego podatku akcyzowego wzrosły o 5,8 mld zł (8,2%).

Analogicznie jak w podatku VAT wysoki wzrost dochodów z akcyzy jest efektem bazy oraz dobrej

sytuacji w gospodarce po miesiącach lockdownu. W 2021 roku wpływy z akcyzy od paliw

silnikowych i opłaty paliwowej wzrosły o 9,3% r/r. Wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych

wzrosły o 8,8% r/r, a od alkoholu etylowego o 4,3% r/r.

Wpływy z tytułu PIT w 2021 roku wzrosły o 17,6 mld zł, tj. o 14,6% w porównaniu z 2020 rokiem.

Miało to związek z poprawą otoczenia makroekonomicznego, na którą złożyły się m.in. wysokie

nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz wysoka

dynamika nominalnego PKB. Wzrost wpływów z tytułu PIT w 2021 roku wynikał również z

mniejszego niż w roku poprzedzającym wpływu na gospodarkę ryzyka związanego z rozwojem

epidemii. Zmiany systemu podatkowego miały w tym czasie niewielkie znaczenie dla dochodów

z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych. W 2021 roku został podniesiony limit przychodu

uprawniający do rozliczania się na ryczałcie (z 250 tys. euro do 2 mln euro). Wpływ tego rozwiązania

na wpływy z PIT był jednak umiarkowany.

Wpływy z CIT wzrosły o 15,9 mld zł, tj. o 30% w porównaniu do 2020 roku, co także częściowo

wynika z efektu bazy, ale jest przede wszystkim wynikiem polepszenia sytuacji w gospodarce. W

2021 roku wyniki finansowe przedsiębiorstw niefinansowych były wyższe od uzyskanych rok

wcześniej. Zysk brutto był o 56,4% wyższy, zaś strata o 42% niższa. Pozytywnie na dochody

wpłynęło objęcie podatkiem CIT spółek komandytowych do tej pory podmiotowo zwolnionych z CIT.

Ponadto wprowadzono przepisy regulujące rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Według szacunków CASE dla Komisji Europejskiej w 2019 roku8 luka VAT w Polsce była nieco

wyższa niż średnia europejska (por. wykres 1).

Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2019 roku

35%

30%

25%

20%

15%

10%

0%

Chorwacja

Szwecja

Cypr

Finlandia

Holandia

Estonia

Luksemburg

Hiszpania

Słowenia

Francja

Portugalia

Łotwa

Bułgaria

Dania

Austria

Niemcy

Wielka Brytania

Węgry

Irlandia

Średnia w UE

Polska

Belgia

Czechy

Słowacja

Włochy

Litwa

Malta

Grecja

Rumunia

5%

Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej VAT Gap in the EU. Report 2021.

Dla oszacowania luki VAT w 2021 roku zastosowano metodę odgórną (ang. top down), która

wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zużycie

pośrednie, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Obecne szacunki luki VAT dla

lat 2018–2020 są niższe niż w poprzedniej aktualizacji Programu.

8

Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2021) dotyczące

luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który w procentach porównuje

rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi z przepisów (VTTL – VAT Total Tax

Liability). Por. VAT Gap in the EU. Report 2021, https://op.europa.eu/en/publication-detail//publication/f769dd4a-57da-11ec-91ac-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-245971484

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów 9 , w 2021 roku luka VAT uległa dalszemu

ograniczeniu (o 6,1 pkt. proc.) i wynosiła ok. 4,3% potencjalnych wpływów (por. wykres 2). Opierając

się na podejściu Komisji Europejskiej dotyczącym analizy tzw. compliance effect, można oszacować,

że w 2021 roku poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników

obowiązujących regulacji wyniosła 14,3 mld zł.

Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)

25,7%

24,3%

24,1%

20,2%

12,8%

12,1%

6,7

2,3

14,1%

11,8%

10,9

0,3

11,7%

11,9%

11,1%

4,7

10,3%

-0,1

2013

10,4%

3,1

14,3

4,3%

-0,4

2014

2015

2016

compliance effect

2017

luka VAT

2018

2019

2020

2021

średnia luka VAT w UE

Źródło: oszacowania Ministerstwa Finansów (luka VAT i compliance effect). Dane nt. średniej luki w UE - raport CASE dla

Komisji Europejskiej VAT Gap in the EU. Report 2021

Składki na ubezpieczenia społeczne

Dochody z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne były wyższe o 8,1% r/r (spadek relacji o 0,6 pkt.

proc. do 14,0% PKB), tj. poniżej szacowanego tempa wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce

narodowej, które wyniosło ok. 9% r/r. Poziom składek uzależniony był od kształtowania się podstawy

naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, oraz

podobnie jak w roku 2020, lecz na znacznie mniejszą skalę, działań antycovidowych, polegających na

umorzeniu niektórych składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie zgodnie z ustawą z dnia 2

marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.) ubezpieczeni pomimo umorzenia składek mieli zachowaną

ciągłość nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz zachowali prawo do świadczeń

zdrowotnych i chorobowych. Umorzone składki zostały zarejestrowane memoriałowo w kategorii

składki na ubezpieczenia społeczne. Wartość imputowanych składek dla podsektora ubezpieczeń

społecznych wyniosła w roku 2021 ok. 0,1% PKB.

II.3.

Projekcja średniookresowa

Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

Przewiduje się, że w 2022 roku wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do

PKB ukształtują się na poziomie 44,4%. W 2025 roku ulegną obniżeniu do 42,2% PKB, ale ich

poziom będzie wciąż o ok. 0,4 pkt. proc. wyższy w porównaniu do poziomu sprzed pandemii (wydatki

w relacji do PKB w 2019 roku wyniosły 41,8%).

Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej z marca br., działania w obszarze wydatków będą w

2023 roku zmierzały do poprawy ich jakości i struktury, głównie poprzez wzrost finansowania

9

Dla lat 2019–2021 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej

szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

programów inwestycyjnych w podsektorze centralnym, w tym wydatków na modernizację sił

zbrojnych oraz wsparcie finansowania inwestycji w podsektorze samorządowym.

Wydatki bieżące

Wydatki bieżące sektora w latach objętych horyzontem prognozy będą w dużym stopniu wynikały

z kontynuacji programów polityki społecznej. Jednocześnie w 2023 roku, zgodnie z wytycznymi

Komisji Europejskiej (por. rozdział II.1), tempo wzrostu wydatków bieżących zostanie ograniczone.

W roku 2022 wprowadzono następujące programy oraz doraźne rozwiązania będące odpowiedzią na

zmieniające się otoczenie

 ze względu na rosnące ceny energii, gazu i żywności rząd wprowadził pod koniec 2021 roku

tzw. Tarczę antyinflacyjną. Jednym z kluczowych jej elementów jest bezpośrednie wsparcie

uboższych gospodarstw domowych w postaci dodatku osłonowego wypłacane w 2022 roku. Jest

to jednorazowe wsparcie finansowe w wysokości uzależnionej od wielkości gospodarstwa

domowego i spełnienia kryterium dochodowego. Szacunkowy koszt dodatku osłonowego to ok.

4,7 mld zł. Jest to rozwiązanie jednoroczne,

 w celu dalszego wsparcia rodzin wprowadzono Rodzinny Kapitał Opiekuńczy (RKO), tj. nowe

świadczenie w wysokości 1 tys. zł miesięcznie wypłacane przez rok lub 500 zł miesięcznie

wypłacane przez dwa lata. RKO przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie w wieku od

ukończenia 12. do 35. miesiąca życia. Świadczenie to nie zależy od dochodu rodziny. Całkowity

koszt w pierwszym roku obowiązywania szacowany jest na ok. 3,0 mld zł. W 2023 roku

szacowany koszt to 2,4 mld zł,

 wskutek agresji Rosji na Ukrainę Polska stała się krajem przyjmującym dużą liczbę uchodźców z

Ukrainy (por. rozdział III.1). W odpowiedzi przyjęto ustawę z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy

obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz.

583, z późn. zm.). Na mocy ustawy Ukraińcom przebywającym legalnie na terenie RP przyznano

prawo m.in. do świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego (500 plus), świadczenia

Dobry start oraz Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego. Planowane na ten moment wydatki

Funduszu Pomocy na 2022 rok z tytułu świadczeń wynoszą ok. 4,4 mld zł, a wydatki ogółem ok.

11 mld zł. Mogą być jednak aktualizowane.

W 2022 roku przewidziana jest wypłata dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla

emerytów i rencistów. Na ten cel przeznaczone zostanie ok. 11,2 mld zł w 2022 roku.

W latach 2022–2026 przewidziana jest kontynuacja wypłaty

 13. emerytury, na którą w 2022 roku przeznaczone zostanie 12,7 mld zł z Funduszu

Solidarnościowego. W kolejnych latach łączne wydatki z tytułu 13. emerytury będą rosły z

14,1 mld zł w 2023 roku do 16,4 mld zł w 2026 roku w wyniku wzrostu przeciętnej emerytury

oraz waloryzacji rent i emerytur,

 świadczenia 500 plus w wysokości ok. 38,7–40,5 mld zł rocznie,

 świadczeń rodzinnych i z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości ok. 12,6–13,4 mld zł rocznie.

Podane kwoty świadczenia 500 plus oraz świadczeń rodzinnych nie obejmują wypłat z tytułu ustawy z

dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na

terytorium tego państwa.

Inwestycje publiczne

Inwestycje publiczne stanowią element strategii przezwyciężania negatywnych skutków pandemii

COVID-19. Przewiduje się, że w 2022 roku po realnym spadku w 2021 roku rozpocznie się stopniowa

odbudowa inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ich poziom w relacji do PKB

wzrośnie do ok. 4,2% i na tym poziomie utrzyma się średnio w latach 2023–2025. Poziom inwestycji

sektora będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, perspektywę finansową na lata

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

2014–2020, wieloletnie ramy finansowe na lata 2021–2027, a także instrumenty wsparcia dla

samorządów przygotowane przez rząd.

Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane m.in. w ramach ustanowionych

wcześniej wieloletnich programów

 Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014–2023 (z perspektywą do 2025 r.),

finansowanego głównie ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, środków UE oraz budżetu

państwa (trwają prace nad Rządowym Programem Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. (z

perspektywą do 2033 r.) oraz Programem Wzmocnienia Krajowej Sieci Drogowej do 2030 r.),

 Programu Budowy 100 Obwodnic na lata 2020–2030, który określa cele i priorytety inwestycyjne

w odniesieniu do budowy obwodnic miast na sieci dróg krajowych,

 Programu Bezpiecznej Infrastruktury Drogowej 2021–2024,

 Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2021–2030,

 Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku, obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę

i modernizację linii kolejowych, realizowanego przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

i finansowanego ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych, środków

własnych PKP PLK S.A. oraz programów uzupełniających, takich jak

 Program Inwestycji Dworcowych na lata 2016–2023,

 Program Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej Kolej+ do 2028

roku,

 Rządowy program budowy lub modernizacji przystanków kolejowych na lata 2021–2025,

 Programu inwestycyjnego Centralny Port Komunikacyjny. Etap I. 2020–2023. Etap ten ma

obejmować prace przygotowawcze i wykup gruntów przeznaczonych na wspomnianą inwestycję.

W kolejnych latach realizowana będzie budowa Portu Lotniczego „Solidarność” oraz inwestycji

towarzyszących: sieci nowych linii kolejowych, w tym kolei dużych prędkości, i inwestycje

drogowe,

 Rządowego Programu Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Drogowej – Mosty dla

Regionów.

Poza programami infrastrukturalnymi na inwestycje w podsektorze centralnym duży wpływ będą

miały programy nakierowane na modernizację sił zbrojnych. Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o

obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655) skokowo zwiększyła poziom wydatków na obronę narodową z

planowanych 2,2% PKB w 2022 roku do 3% PKB od 2023 roku. W celu finansowania wieloletnich

programów zwiększania potencjału militarnego Polski na mocy wspomnianej ustawy zostanie

powołany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych w Banku Gospodarstwa Krajowego.

Inwestycje jednostek samorządu terytorialnego (JST) będą wspierane środkami z programów

rządowych

 Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych ustanowionego w 2020 roku. Środki stanowiące

bezzwrotne wsparcie wydatków majątkowych JST na poziomie ok. 13 mld zł zostały przekazane

samorządom w latach 2020–2021, w tym m.in. gminom, w których funkcjonowały zlikwidowane

państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, a także gminom „górskim” na wsparcie inwestycji

w ogólnodostępną infrastrukturę turystyczną oraz w infrastrukturę komunalną związaną

z usługami turystycznymi,

 Rządowego Programu Inwestycji Strategicznych utworzonego w 2021 roku, finansowanego ze

środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Z Funduszu udzielane jest bezzwrotne

dofinansowanie inwestycji realizowanych przez JST lub ich związki. Poziom dofinansowania

sięgający nawet 95% wartości projektu uzależniony jest od obszaru gospodarki (im wyższy

priorytet, tym niższy wymagany udział własny jednostki samorządu terytorialnego w inwestycji).

Wspierane obszary to m.in. budowa lub modernizacja infrastruktury drogowej, budowa lub

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

modernizacja infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, źródła ciepła zeroemisyjnego, budowa lub

modernizacja infrastruktury gospodarki odpadami, odnawialne źródła energii, transport

zeroemisyjny, infrastruktura elektroenergetyczna, cyfryzacja usług publicznych i komunalnych,

rewitalizacja obszarów miejskich, infrastruktura kulturalna i turystyczna czy sportowa.

Wsparcie JST środkami powyższych programów będzie stymulować ich wydatki inwestycyjne w

ramach nowych projektów. Powinno też zmniejszyć ryzyko przesuwania czy rezygnacji z już

zaplanowanych inwestycji z uwagi na brak finansowania. Dodatkowym czynnikiem stymulującym

inwestycje samorządów są ostatnie zmiany w dochodach JST. Nowelizacja ustawy o dochodach

jednostek samorządu terytorialnego10 wprowadziła nową część subwencji ogólnej – część rozwojową,

która zapewnia stałe wsparcie JST w obszarze inwestycyjnym. Algorytm podziału części rozwojowej

subwencji ogólnej uwzględnia liczbę mieszkańców, ale także poziom i dynamikę wydatków

majątkowych na mieszkańca danej jednostki w porównaniu z analogicznymi danymi dotyczącymi

całego kraju.

Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

Poziom dochodów sektora determinowany jest głównie przez wpływy z podatków oraz składek na

ubezpieczenia społeczne. W latach 2022–2025 dochody sektora w relacji do PKB spadną z 40% do

39,7%. Główną przyczyną spadku w obszarze podatków będą skutki zmian wprowadzanych w

podatku dochodowym od osób fizycznych.

Podatki

Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim

nominalnych poziomów: spożycia prywatnego, inwestycji publicznych, dochodów z pracy, emerytur

i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie prognozy na poziom dochodów podatkowych będą

miały wpływ m.in. wprowadzone w poprzednich latach i kontynuowane zmiany mające na celu dalsze

uszczelnienie systemu podatkowego – głównie w obszarze CIT i VAT.

Na dochody z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych największy wpływ będą miały

wprowadzone od 2022 roku zmiany podatkowe. Z początkiem roku dla podatników rozliczających się

na skali podatkowej znacząco podwyższona została kwota wolna (poprzednio degresywna kwota

wolna została zastąpiona stałą kwotą wolną w wysokości 30 tys. zł). Podwyższony do 120 tys. zł

(poprzednio 85 528 zł) został również próg podatkowy, powyżej którego podatnicy zostają objęci

krańcową stawką podatkową w wysokości 32%. Dodatkowo wprowadzona została tzw. ulga dla klasy

średniej, zmniejszająca podstawę opodatkowania podatnikom o dochodach w przedziale od 68 412 zł

do 133 692 zł rocznie. Zlikwidowana natomiast została możliwość odliczenia części zapłaconej

składki zdrowotnej od obliczonego podatku. Od drugiego półrocza, zgodnie z procedowanym

projektem zmian przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, planowana jest obniżka

pierwszej stawki podatkowej (z 17% na 12%). Rozwiązanie to zostanie wprowadzone kosztem

likwidacji wspomnianej ulgi dla klasy średniej. Równocześnie wprowadzone zostanie częściowe

odliczenie zapłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne od dochodu dla osób prowadzących

działalność gospodarczą i rozliczających się przy pomocy 19% liniowej stawki podatku, przy pomocy

ryczałtowego podatku dochodowego lub karty podatkowej. Wszystkie te zmiany znacząco obniżają

prognozowane dochody z tytułu PIT w roku 2022 oraz w kolejnych latach.

Z początkiem 2022 roku zaczął obowiązywać również szereg nowych ulg, w tym m.in. ulga dla osób

przyjeżdżających do Polski z zagranicy (tzw. ulga na powrót), ulga dla podatników wychowujących co

najmniej czworo dzieci czy ulga dla pracujących seniorów. Wszystkie te ulgi wiążą się ze

zwolnieniem od podatku większości osiąganych przez powyższe grupy społeczne dochodów. W

podatku CIT to m.in.: zmiany w opodatkowaniu ryczałtem dochodów spółek kapitałowych, zmiany

10

Ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1927, z późn. zm.).

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

dotyczące złagodzenia warunków tworzenia i funkcjonowania podatkowych grup kapitałowych,

umożliwienie odliczenia kosztów Pierwszej Oferty Publicznej.

Wprowadzono również rozwiązania mające pozytywnie wpłynąć na dochody sektora finansów

publicznych poprzez uszczelnienie systemu podatku CIT, w tym

 podatek minimalny,

 ograniczenie transferów dochodów oraz ograniczenie zawyżania kosztów uzyskania przychodów

m.in. poprzez zniesienie neutralności podatkowej transakcji restrukturyzacyjnych w przypadku,

gdy podatnik przeszacowuje w wyniku transakcji wartość podatkową aktywów i opodatkowanie w

ten sposób ujawnionych „cichych rezerw”,

 opodatkowanie transgranicznego transferu aktywów również w przypadku takich zdarzeń jak

aport czy połączenie,

 ograniczenie zjawiska rejestrowania przez polskich rezydentów podmiotów gospodarczych na

terytorium innego państwa, które nie prowadzą tam rzeczywistych operacji gospodarczych,

 wyeliminowanie możliwości uzyskania korzyści podatkowej poprzez schematy podatkowe, których

celem jest transfer dochodów do jurysdykcji o znikomej efektywnej stawce opodatkowania.

W 2022 roku poziom dochodów z podatków będzie także determinowany przez wprowadzenie

rozwiązań antyinflacyjnych. Najważniejsze założenia Tarczy antyinflacyjnej 1.0 to

 obniżenie stawki VAT na gaz ziemny z 23 proc. do 8 proc. – od stycznia do marca 2022 roku,

 zniesienie akcyzy na energię elektryczną i obniżenie stawki VAT na energię elektryczną z 23 na

5 proc. – od stycznia do marca 2022 roku,

 obniżka VAT na ciepło systemowe (ogrzewanie z kaloryferów) z 23 do 8 proc. – od stycznia do

marca 2022 roku,

 obniżenie ceny paliwa przez maksymalne zmniejszenie akcyzy – do końca maja 2022 roku.

Tarcza antyinflacyjna 2.0 obejmuje

 obniżenie podatku VAT z 23% do 8% na paliwa,

 przedłużenie 5% stawki VAT na prąd,

 obniżenie stawki VAT na ciepło do 5%,

 wprowadzenie zerowej stawki VAT na nawozy i inne wybrane środki wykorzystywane w

produkcji rolniczej,

 wprowadzenie zerowej stawki VAT na gaz ziemny,

 wprowadzenie zerowej stawki VAT dla podstawowych produktów żywnościowych objętych

wcześniej stawką 5%.

Obniżki podatków wprowadzone Tarczą antyinflacyjną 2.0 obowiązują od 1 lutego na okres sześciu

miesięcy, tj. do końca lipca 2022 roku. W związku z utrzymującą się wysoką dynamiką cen poważnie

analizuje się przedłużenie obowiązywania Tarcz antyinflacyjnych. Całoroczny skutek finansowy

rozwiązań antyinflacyjnych w 2022 roku szacuje się na 0,8% PKB. Nie będą one miały wpływu na

dochody podatkowe w latach kolejnych.

Składki na ubezpieczenia społeczne

Znaczącym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy ze składek

na ubezpieczenia społeczne. W prognozowanym okresie składki będą determinowane przez czynniki

makroekonomiczne, w szczególności sytuację na rynku pracy, oraz działania podejmowane przez

rząd. Wpływy ze składek są uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, ale będą też

determinowane efektami zmian systemowych, w szczególności w systemie podatkowo-składkowym.

Przewiduje się, że składki na ubezpieczenia społeczne w relacji do PKB ukształtują się w 2022 roku

na poziomie 14,0% PKB i ulegną obniżeniu do 13,7% w 2025 roku.

Wykres 3. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

0

- 0,2

- 0,7

-1

-2

% PKB

-3

- 1,5

-2,0

-1,5

- 1,8

-1,9

-1,9

- 2,5

-2,6

- 2,4

- 3,1

-4,2

-4

-3,7

- 3,7

-3,2

2023

2024

-2,7

- 4,3

-5

wynik nominalny

-6

wartość referencyjna

-7

-8

-6,2

wynik strukturalny

- 6,9

MTO

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2025

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów.

II.4.

Wynik strukturalny

Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia

tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Polska jako swój średniookresowy cel budżetowy

przyjęła deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie 1% PKB.

W związku ze spowolnieniem gospodarczym wywołanym pandemią w Unii Europejskiej do końca br.

obowiązuje ogólna klauzula wyjścia. Pozwala ona państwom członkowskim prowadzić polityki

budżetowe bez konieczności przestrzegania benchmarku wydatkowego 11. Nie jest także wymagana

coroczna poprawa wyniku strukturalnego sektora na ścieżce do MTO.

W 2023 roku, zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej (por. rozdział II.1), tempo wzrostu

wydatków bieżących powinno być zgodne z neutralnym nastawieniem polityki budżetowej w UE jako

całości (por. ramka 1). W związku z tym w prognozie na rok 2023 założono kontrolę tempa wzrostu

wydatków bieżących przy priorytetowym traktowaniu wydatków inwestycyjnych. W całym

horyzoncie Programu – zgodnie z obecnymi wymogami Paktu Stabilności i Wzrostu – założono

poprawę deficytu strukturalnego o 0,5 pkt. proc. rocznie.

11

Benchmark wydatkowy to maksymalne dopuszczalne przez UE roczne tempo wzrostu wydatków sektora

instytucji rządowych i samorządowych, którego przestrzeganie zapewni osiągnięcie i utrzymanie MTO.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 3. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

% PKB

2021

2022

2023

2024

2025

1.

Wzrost PKB w cenach stałych (%)

5,9

3,8

3,2

3,0

3,1

2.

Wynik sektora instytucji rządowych

i samorządowych

-1,8

-4,3

-3,7

-3,1

-2,5

3.

Odsetki

1,1

1,7

2,1

2,1

2,1

4.

Działania jednorazowe i tymczasowe*

0,2

-0,1

0,0

0,0

0,0

4.1

po stronie dochodowej

0,2

0,3

0,0

0,0

0,0

4.2

po stronie wydatkowej

0,0

0,4

0,0

0,0

0,0

5.

Potencjalny wzrost PKB (%)

4,1

3,4

3,3

2,9

2,9

6.

Luka produktowa

-0,2

0,1

0,0

0,1

0,3

7.

Element cykliczny budżetu

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,1

8.

Wynik skorygowany o wpływ cyklu

-1,7

-4,3

-3,7

-3,2

-2,7

9.

Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu

-0,6

-2,7

-1,6

-1,1

-0,5

10.

Wynik strukturalny

-1,9

-4,2

-3,7

-3,2

-2,7

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* W prognozie uwzględniono wpływ

sprzedaży niewykorzystanych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na dochody sektora (działanie jednorazowe po

stronie dochodowej) - w latach 2021-2022 dochody odpowiednio 5,3 mld PLN oraz 8,2 mld PLN,

- kosztu pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (działanie jednorazowe

po stronie wydatkowej) szacowanego w 2022 r. na 11,3 mld PLN.

Ramka 1. Nastawienie polityki budżetowej

Pakt Stabilności i Wzrostu nie definiuje nastawienia polityki budżetowej (ang. fiscal stance). Komisja

Europejska od kilku lat w podsumowaniach programów stabilności i konwergencji analizuje natomiast

zagregowany krótkookresowy wpływ, jaki na gospodarkę strefy euro wywarłoby wdrażanie przez

państwa strefy euro polityk budżetowych zaprezentowanych w programach stabilności12.

Rada Ecofin o pożądanym nastawieniu polityki budżetowej wspomniała po raz pierwszy w

ubiegłorocznych opiniach do programów stabilności i konwergencji. Zaleciła wówczas wszystkim

państwom prowadzić politykę budżetową wspierającą wzrost gospodarczy. Jest to „ekspansywne”

nastawienie polityki budżetowej i w uproszczeniu oznacza, że wzrost wydatków dyskrecjonalnych

(czyli tych, na które rząd ma wpływ) w porównaniu z rokiem poprzednim nie jest równoważony

wzrostem dochodów dyskrecjonalnych. „Restrykcyjne” nastawienie polityki budżetowej opisuje

sytuację odwrotną. „Neutralne” nastawienie polityki budżetowej oznacza zaś, że wzrost wydatków

dyskrecjonalnych jest równy przyrostowi dochodów dyskrecjonalnych.

W związku z przedłużeniem obowiązywania w UE ogólnej klauzuli wyjścia w 2021 roku

kontynuowano dostosowywanie przepisów określających regułę wydatkową do wyzwań postawionych

przed polityką fiskalną przez pandemię COVID-19. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie

ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw wydłużyła okres obowiązywania

klauzuli powrotu oraz włączyła w zakres podmiotowy SRW państwowe fundusze celowe (szersze

omówienie zmian w rozdziale V).

12

Komisja Europejska, The 2021 Stability and Convergence Programmes: an overview, with an assessment of

the euro area fiscal stance, lipiec 2021 roku.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Zgodnie z obowiązującymi regulacjami klauzula powrotu do SRW wygaśnie z końcem 2022 roku,

podobnie jak ogólna klauzula wyjścia w UE i w 2023 roku zastosowanie będzie miała standardowa

formuła SRW. Wstępną kwotę wydatków SRW na 2023 rok szacuje się na 1 108 866 625 tys. zł

(34,1% PKB). Kwota uwzględnia działania dyskrecjonalne po stronie dochodowej w wysokości 9

481 816 tys. zł. Działania te obejmują m.in. skutki

 obniżki podatków,

 indeksacji stawek akcyzy na używki,

 wprowadzenia pakietu mobilności,

 aktualizacji skutków za poprzednie lata



działań z zakresu VAT compliance,



zaniechania poboru podatku od wartości umorzonych subwencji z PFR,



rozwiązań mających na celu wyeliminowanie przypadków stosowania tzw. agresywnej

optymalizacji podatkowej.

W rezultacie korzystnej sytuacji makroekonomicznej korekta z tytułu nierównowagi finansów

publicznych określona w art. 112aa ust. 4 ustawy o finansach publicznych wyniesie w 2023 roku 0

pkt. proc. W latach 2024–2025 prognozuje się zastosowanie korekty w wysokości minus 2 pkt. proc.

Kwoty wydatków SRW na kolejne lata to: 1 167 894 261 tys. zł w 2024 roku, 1 219 755 175 tys. zł

w 2025 roku.

Mając jednak na uwadze trwającą w UE dyskusję nt. reguł budżetowych, nie wyklucza się dalszych

dostosowań SRW. W efekcie przedstawiony scenariusz makrofiskalny został opracowany przy

założeniu konsolidacji w minimalnym tempie wynikającym z Paktu Stabilności i Wzrostu, z

uwzględnieniem zaleconej przez Komisję Europejską kontroli wydatków bieżących w roku 2023 i

priorytetowego traktowania wydatków inwestycyjnych. Nie zakłada zaś ograniczenia wydatków

implikowanego przez SRW.

II.5.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W okresie objętym aktualizacją Programu zarządzanie długiem będzie ukierunkowane na realizację

celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, tj. na minimalizację

kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka.

Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach występowania deficytu pierwotnego sektora

instytucji rządowych i samorządowych, przy nominalnym deficycie sektora w wysokości 4,3% PKB w

2022 roku systematycznie zmniejszanym do 2,5% w 2025 roku. W dalszym ciągu można się

spodziewać występowania niepewności na rynkach finansowych wynikającej m.in. z sytuacji

geopolitycznej, w tym przede wszystkim wojny w Ukrainie, skutków kryzysu uchodźczego, polityki

pieniężnej i tempa wzrostu światowej gospodarki, w szczególności w Europie.

Zmiany relacji długu do PKB będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się potrzeb

pożyczkowych budżetu państwa i funduszy powołanych w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz

tempa wzrostu nominalnego PKB. Przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i

samorządowych do PKB spadnie w 2022 roku do 52,1%, a następnie będzie się stopniowo obniżać,

osiągając 49,7% na koniec 2025 roku.

Kształtowanie się przeciętnego oprocentowania długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

będzie wynikało przede wszystkim z oczekiwań co do poziomu stóp procentowych w horyzoncie

Programu oraz zapadania długu zaciągniętego w przeszłości po odpowiednio innych od bieżących

rentownościach.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

% PKB

Kod

ESA

2021

2022

2023

2024

2025

1.

Dług brutto

53,8

52,1

51,5

51,0

49,7

2.

Zmiana relacji długu brutto

-3,4

-1,7

-0,6

-0,5

-1,3

Składniki wzrostu długu

0,7

2,7

1,6

1,0

0,4

1,1

1,7

2,1

2,1

2,1

-5,2

-6,1

-4,3

-3,6

-3,8

3.

Wynik pierwotny*

4.

Odsetki

5.

Dostosowania stanów

i przepływów

EDP

D.41

* Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją

Programu

III.1.

Czynniki ryzyka

Głównym czynnikiem ryzyka dla prognozy jest dalszy przebieg wojny w Ukrainie i jej wpływ na

krajową i światową gospodarkę. W przypadku przedłużającego się i zaostrzającego się konfliktu

możliwe jest nałożenie bardziej rygorystycznych sankcji na Rosję, włączając w to embargo na import

surowców przez państwa UE. To skutkowałoby pogorszeniem perspektyw gospodarczych u

kluczowych partnerów handlowych Polski. Przykładowo szacunki dla Niemiec wskazują, że embargo

na rosyjskie surowce energetyczne oznaczałoby spadek PKB o od 0,5 do 3,0% (w zależności od

przyjętych założeń i metodologii) 13 . Prawdopodobnie doprowadziłoby to również do wzrostu cen

surowców na rynkach światowych powyżej cen założonych w prognozie, a tym samym wyższej

przewidywanej stopy inflacji. Podobna niepewność dotyczy kształtowania się cen innych produktów,

których znaczącym eksporterem są Rosja i Ukraina – na przykład cen niektórych produktów rolnych.

Kolejnym istotnym czynnikiem jest wpływ napływającej do Polski i odpływającej z Polski ludności

Ukrainy. Od początku rosyjskiej inwazji do końca marca granicę polsko-ukraińską w kierunku Polski

przekroczyło ok. 2,4 mln osób. Pierwsza fala napływu uchodźców stopniowo wygasa. W końcu lutego

i w pierwszej połowie marca średnia dzienna liczba przekroczeń wynosiła około 100 tys., a w

ostatnich dniach marca spadła do 20–30 tys. Według stanu na 29 marca wydano ponad pół miliona

numerów PESEL, które pozwalają m.in. na podjęcie pracy czy kontynuowanie nauki. 96,5%

wszystkich numerów wydano kobietom i dzieciom, a około połowa z nich to dzieci poniżej 18. roku

życia14. Od rozpoczęcia procesu wydawania numerów PESEL dzienna ich liczba nie zmieniała się

znacząco i wynosiła około 50 tys. (w tym około połowa dla osób dorosłych). Jednocześnie od

początku rosyjskiej inwazji widoczny jest także wzrost liczby przekroczeń granicy w kierunku

Ukrainy – od 24 lutego do 31 marca odnotowano około 400 tys. przekroczeń w tę stronę.

Prawdopodobnie w znacznej części są to wracający do kraju w celu walki z agresorem ukraińscy

emigranci zarobkowi (głównie mężczyźni).

Niepewność co do ostatecznej liczby uchodźców z Ukrainy i co do długości ich pobytu w Polsce

utrudnia szacowanie kosztów pomocy tym osobom. Na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o

pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

utworzony został Fundusz Pomocy, którego środki przeznaczone są w szczególności na finansowanie

lub dofinansowanie zadań związanych z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy. Dodatkowo koszty

części działań ukierunkowanych na wsparcie osób przybyłych z Ukrainy finansowane będą z innych

źródeł (budżet państwa, Fundusz Pracy, środki Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, budżety

własne jednostek samorządu terytorialnego).

Podczas opracowywania prognozy niemożliwe było określenie znaczenia przepływów uchodźców dla

rynku pracy. Nieznana jest liczba uchodźców, dla których Polska nie jest państwem docelowym, ani

liczba tych, którzy mają zamiar wrócić do Ukrainy, jeśli konflikt zacznie wygasać (oraz kiedy może to

nastąpić). Trudno oszacować także stopę aktywności zawodowej i zatrudnienia uchodźców – tych,

którzy traktują Polskę jako kraj tymczasowego schronienia lub stałego pobytu. Doświadczenia fali

uchodźców w Niemczech w 2015 roku wskazują, że charakteryzują się oni raczej niską stopą

zatrudnienia – po dwóch latach wynosiła ona około 20%, a po trzech latach około 35%15. To jednak

sytuacja trudna do porównania. W Polsce mamy do czynienia m.in. z: większą skalą napływu, inną

strukturą wieku i płci, większym podobieństwem języka i kultury oraz prawdopodobnie lepszą siecią

kontaktów wielu uchodźców ze względu na wcześniejszą migrację obywateli tego kraju.

13

Bachmann, Ruediger, et al. (2022), What if? The Economic Effects for Germany of a Stop of Energy Imports

from Russia, no. 36. ifo Institute-Leibniz Institute for Economic Research at the University of Munich.

14

https://www.pap.pl/aktualnosci/news%2C1136630%2Cpol-miliona-numerow-pesel-dla-obywateli-ukrainy.html

15

Brücker, Herbert, et al. (2019), Second wave of the IAB-BAMF-SOEP Survey: Language skills and

employment rate of refugees improving with time.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Krótkookresowo mogą wystąpić znaczące niedopasowania kwalifikacji na rynku pracy – spadek

podaży pracy w branżach tradycyjnie zdominowanych przez mężczyzn (np. budownictwo), a wzrost w

branżach usługowych (np. handel, gastronomia). W średnim i długim okresie napływ obywateli

Ukrainy może oddziaływać pozytywnie, częściowo niwelując negatywny wpływ demografii na podaż

pracy. Dodatkowo widoczny wzrost liczby powrotów ukraińskich emigrantów zarobkowych stwarza

problemy dla niektórych branż gospodarki. W marcu zanotowano znaczące pogorszenie nastrojów

m.in. w branży budowlanej oraz transporcie, gdzie zatrudnienie ukraińskich migrantów przed wojną

było relatywnie wysokie.

Czynnikiem ryzyka pozostaje sytuacja epidemiologiczna. Mimo wysokiego odsetka szczepień w

krajach zachodniej Europy w ostatnich tygodniach obserwowany jest ponowny wzrost zachorowań na

COVID-19. Dotarcie najnowszego wariantu wirusa do wschodniej części UE z niższym odsetkiem

zaszczepienia niż zachodnia część kontynentu może ponownie spowodować poważne obciążenie

systemu ochrony zdrowia i, co za tym idzie, wymusić ponowne wprowadzenie gospodarczych

obostrzeń. Innym negatywnym czynnikiem ryzyka dla prognozy jest dłuższe niż założone

utrzymywanie się przeszkód w globalnym łańcuchu dostaw, prawdopodobne ze względu na politykę

„zero COVID” stosowaną przez Chiny.

Pozytywny czynnik ryzyka wobec scenariusza bazowego stanowi akceptacja przez instytucje UE i

realizacja Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Plan ten przewiduje

wykorzystanie do 2026 roku środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększenia

Odporności (por. tabele 18–19). Oszacowania skutków realizacji KPO umieszczono w poprzedniej

aktualizacji Programu. Zgodnie z nimi, w pierwszych trzech latach wykorzystania funduszy dynamika

realnego wzrostu gospodarczego byłaby wyższa średnio o 0,6 pkt. proc. Realizacja KPO miałaby

także pozytywne skutki dla rynku pracy – w porównaniu do scenariusza bazowego w ciągu dwóch lat

powstałoby o 0,3% więcej miejsc pracy.

III.2.

Analiza wrażliwości

Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

w latach 2022–2025 na deprecjację kursu złotego oraz wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy

dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów

publicznych. Wyniki symulacji bazują na historycznych elastycznościach oszacowanych dla

przyjętych postaci równań behawioralnych.

Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Impuls kursowy (por. wykres 4) został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego

w stosunku do euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego

bezpośrednim efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Wzrostowi eksportu ze względu na jego

wysoką importochłonność towarzyszy również wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary

sprzyja poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co wspiera

wzrost PKB w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu dochodów

sektora instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z

obsługą zadłużenia nominowanego w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku

sektora. W konsekwencji w scenariuszu szokowym dług sektora instytucji rządowych i

samorządowych jest w 2025 roku w relacji do PKB niższy niż w scenariuszu bazowym.

Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Impuls stopy procentowej (por. wykres 5) został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej

krótkookresowej stopy procentowej o 1 pkt proc. w całym horyzoncie objętym analizą. Podwyżka

krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie

prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału, co skutkuje ograniczeniem poziomu

inwestycji względem scenariusza bazowego oraz zwiększeniem kosztów finansowania długu. Na

skutek przesunięcia konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia

warunków udzielania kredytów zmniejsza się też poziom spożycia prywatnego. W rezultacie impuls

interpretowany jako wzrost restrykcyjności polityki monetarnej prowadzi do obniżenia wolumenu

PKB w horyzoncie prognozy. Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym

poziomem PKB wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się,

rośnie też udział długu sektora do PKB względem relacji ze scenariusza bazowego.

III.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Realny wzrost PKB w 2021 roku był wyższy niż zakładano w ubiegłorocznej aktualizacji Programu.

Lepszemu niż spodziewany wynikowi sprzyjała realizacja odłożonego popytu przez konsumentów,

poprawa sytuacji na rynkach eksportowych i związane z tym dobre wyniki produkcji przemysłowej

oraz dostosowanie się podmiotów gospodarczych do działania w warunkach pandemii. Z kolei

planowana dynamika wzrostu w latach 2022–2024 jest niższa niż w poprzedniej aktualizacji

Programu, głównie za sprawą wyższej zakładanej ścieżki stóp procentowych NBP oraz negatywnego

wpływu inwazji Rosji na Ukrainę na aktywność gospodarczą.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 roku wyniósł 1,8% PKB i okazał się o

5,1 pkt. proc. niższy niż przewidywano. Lepszy wynik sektora w porównaniu do prognozy z

poprzedniego Programu był skutkiem wyższych od prognozowanych dochodów o 0,8 pkt. proc.,

głównie podatkowych, jak i niższych o 4,3 pkt. proc. wydatków. Głównym czynnikiem

determinującym ograniczenie wydatków sektora w 2021 roku były niższe wydatki nakierowane na

wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami stanu epidemii COVID-19 oraz istotnie niższa aktywność

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

inwestycyjna jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych. Planowany w latach

2022–2024 deficyt jest wyższy niż w poprzedniej aktualizacji Programu głównie za sprawą

uwzględnienia w prognozie zmian w systemie podatkowo-składkowym, pakietu działań

antyinflacyjnych i obronnościowych, dodatkowego świadczenia dla emerytów i rencistów oraz

wydatków związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na

terytorium tego państwa.

Niższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2021 roku w stosunku

do prognozy z poprzedniego Programu wynikała przede wszystkim z niższych potrzeb pożyczkowych

sektora centralnego, w tym wydatków budżetu państwa i Tarczy Finansowej, oraz wyższego

nominalnego PKB przy deprecjacji złotego. Niższa niż poprzednio przewidywana relacja długu

sektora do PKB w kolejnych latach jest wypadkową wyższych potrzeb pożyczkowych podsektora

rządowego, deprecjacji złotego oraz zakładanego znacznie wyższego poziomu nominalnego PKB.

Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

Kod ESA

2021

2022

2023

2024

2025

Program 2021

3,8

4,3

3,7

3,5

-

Obecna aktualizacja

5,9

3,8

3,2

3,0

3,1

Różnica

2,1

-0,5

-0,5

-0,5

-

Program 2021

-6,9

-4,2

-3,2

-2,5

Obecna aktualizacja

-1,8

-4,3

-3,7

-3,1

Różnica

5,1

-0,1

-0,5

-0,6

Program 2021

60,0

59,2

58,7

57,9

-

Obecna aktualizacja

53,8

52,1

51,5

51,0

49,7

Różnica

-6,2

-7,1

-7,2

-6,9

-

Wzrost PKB (%)

Wynik sektora (% PKB)

EDP B.9

-2,5

Dług (% PKB)

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.1.

Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności

Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym

elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie stabilności finansów

publicznych w krótkim, średnim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania ewentualnych zagrożeń

i wprowadzenia środków zaradczych. W tym kontekście dla stabilności finansów publicznych

niezbędne jest posiadanie odpowiednich ram budżetowych.

Składnikami polskich ram budżetowych są reguły fiskalne obejmujące

 reguły długu publicznego,

 stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w krótkim, jak

i w dłuższym okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko

nadmiernego zaostrzenia polityki budżetowej,

 reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.

Wystąpienie pandemii COVID-19 wymagało uruchomienia dodatkowych środków budżetowych w

celu przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego, utrzymania funkcjonowania państwa w czasie epidemii

i odbudowy gospodarki po jej zakończeniu. Celowe zatem stało się wsparcie gospodarki ponad limit

wydatkowy wynikający z reguł fiskalnych, w szczególności stabilizującej reguły wydatkowej.

Zgodnie z oczekiwaniami, wraz z poprawą sytuacji makroekonomicznej w 2021 roku stabilność

fiskalna Polski uległa polepszeniu.

Z kolei inwazja Rosji na Ukrainę i jej konsekwencje dla polskiej gospodarki stanowią kolejne

wyzwanie dla stabilności finansów publicznych w nadchodzących miesiącach. Sytuacja za wschodnią

granicą wymaga zwiększonych wydatków publicznych w obszarze pomocy dla Ukrainy oraz

przybywających do Polski uchodźców. Ponadto w obliczu narastających napięć geopolitycznych

zwiększone zostaną wydatki na obronę. Czynniki te przyczynią się do zwiększonej presji na stabilność

fiskalną Polski.

Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów

publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim, nieskończonym

horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego dostosowania w wyniku

pierwotnym skorygowanym o wpływ cyklu, tak aby dług publiczny znalazł się na określonym

poziomie (S1) lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym horyzoncie (wskaźnik

S2).

Wskaźniki S1 i S2 pozwalają określić, czy scenariusz makroekonomiczny prezentowany w Programie

zakładający kontrolę wydatków bieżących w 2023 roku i poprawę wyniku strukturalnego o 0,5 pkt.

proc. rocznie byłby wystarczający dla zachowania stabilności finansów publicznych w średnim oraz

długim okresie. Wzrost wartości wskaźników oznacza, że wymagana jest większa poprawa wyniku

pierwotnego skorygowanego o cykl, natomiast spadek – że następuje poprawa stabilności fiskalnej i

wymagane dostosowania wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl będą niższe.

Tabela 6. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

S1

S2

Rok bazowy 2022

Rok bazowy 2025

2,5

-0,9

wysokie ryzyko

niskie ryzyko

5,2

2,5

średnie ryzyko

średnie ryzyko

Uwaga: wartość wskaźnika S1 mniejsza niż 0 wskazuje niskie ryzyko, w przedziale od 0 do 2,5 średnie ryzyko, a powyżej

2,5 wysokie. W przypadku wskaźnika S2 wartość niższa od 2 oznacza niskie ryzyko, w przedziale od 2 do 6 wskazuje na

średnie ryzyko, a powyżej 6 - wysokie.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

W tabeli 6 przedstawiono oszacowane przez Ministerstwo Finansów wskaźniki S1 i S2 dla dwóch

wariantów lat bazowych. Kalkulacje wskaźników S1 i S2 zakładają powrót do metodologii z 2019

roku, tj. sprzed pandemii. Szacunek Ministerstwa Finansów opiera się na prognozach wskaźników

makrofiskalnych przedstawionych w Programie oraz na prognozie kosztów związanych ze starzeniem

się ludności przygotowanej w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG)

przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej i przedstawionej w dalszej części rozdziału.

Wysiłek fiskalny podjęty w celu przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego i ograniczenia negatywnych

skutków gospodarczych pandemii wpłynął wyraźnie negatywnie na odczyt wskaźnika S1 i S2 w

poprzedniej aktualizacji Programu. Z uwagi na poprawiającą się sytuację makroekonomiczną w 2021

roku oraz sprowadzenie deficytu pierwotnego do poziomu poniżej 3% PKB wartości wskaźników S1 i

S2 uległy poprawie.

Przy założeniu, że ścieżka fiskalna będzie spójna z prognozą przedstawioną w Programie, można

oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach ulegną dalszej poprawie. Prognozowana

poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl oraz spadek długu publicznego skutkują

obniżeniem ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski w średnim okresie do niskiego poziomu.

Przedstawiona ocena stabilności fiskalnej jest obarczona niepewnością z uwagi na trudny do

przewidzenia wpływ na polską gospodarkę inwazji Rosji na Ukrainę. Z uwagi na dobrą pozycję

wyjściową nie powinien on jednak skutkować wysokim ryzykiem dla stabilności finansów publicznych.

Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2022 roku

70%

65%

60%

57,4%

53,8%

55%

52,1%

51,5%

51,0%

50%

45%

40%

49,7%

45,6%

2019

2020

0,8-0,9

2021

0,6-0,8

2022

0,5-0,6

2023

0,4-0,5

2024

2025

0,2-0,4

0,1-0,2

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Na niski poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych wskazują również stochastyczne symulacje

długu opracowane w oparciu o podejście stosowane przez Komisję Europejską i Międzynarodowy

Fundusz Walutowy16. Projekcje powstały w oparciu o scenariusz bazowy prezentowany w Programie

z wykorzystaniem rocznych szoków otrzymanych dla następujących zmiennych: realnego wzrostu

PKB, efektywnej realnej stopy rentowności długu sektora instytucji rządowych i samorządowych,

wyniku pierwotnego, kursu walutowego. Przeprowadzona analiza 80% możliwych ścieżek długu

(wykluczono ścieżki znajdujące się poniżej 10 i powyżej 90 percentyla) wskazuje, że nawet przy

znaczącym splocie niekorzystnych szoków dług sektora w horyzoncie prognozy nie osiągnąłby

wartości 60% PKB.

16

Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 1000 losowań.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Tabela 7. Długookresowa stabilność finansów publicznych

% PKB

Całkowite wydatki

W tym związane z wiekiem

Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe

Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe z ubezpieczeń społecznych,

z tego

- emerytury i wcześniejsze emerytury

- pozostałe świadczenia (renty z tytułu

niezdolności do pracy i renty

rodzinne)

Opieka zdrowotna

Opieka długookresowa

Wydatki na edukację

Odsetki

2019

2030

2040

2050

2060

2070

20,1

22,2

22,2

23,0

24,1

24,1

10,6

11,0

10,5

10,7

10,8

10,5

10,6

11,0

10,5

10,7

10,8

10,5

9,7

10,2

9,7

10,0

10,2

9,9

1,0

0,8

0,8

0,8

0,7

0,6

4,9

0,8

3,8

0,0

6,3

1,1

3,8

0,0

6,7

1,5

3,5

0,0

7,0

1,7

3,6

0,0

7,4

2,1

3,8

0,0

7,4

2,4

3,8

0,0

8,4

8,6

8,7

8,7

8,7

8,7

3,2

3,5

3,2

2,3

2,2

1,4

2,1

0,9

1,8

1,1

1,5

1,0

83,5

84,1

82,6

82,8

83,4

82,9

68,0

69,6

67,2

67,6

69,3

68,5

75,7

76,9

75,0

75,3

76,5

75,9

3,2

17,9

4,9

22,8

5,0

25,5

5,0

30,4

5,0

33,9

5,0

34,0

Całkowite dochody

W tym składki na ubezpieczenia

emerytalno-rentowe

Założenia

Wskaźnik wzrostu produktywności pracy

Potencjalny wzrost PKB

Współczynnik aktywności zawodowej

mężczyzn (w wieku 20-64 lata)

Współczynnik aktywności zawodowej

kobiet (w wieku 20-64 lata)

Współczynnik aktywności zawodowej

ogółem (w wieku 20-64 lata)

Stopa bezrobocia (20-64 lata)

Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji

Uwaga: do wyliczeń przyjęto założenia makroekonomiczne dostępne na etapie przygotowania raportu (Ageing Report 2021),

tj. z 2020 r. Raport powstaje co 3 lata i zawarte w nim długookresowe prognozy wydatków związanych z wiekiem są

wykorzystywane do czasu opracowania nowego raportu.

Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (AWG, Ageing Working Group) działająca

w ramach Komitetu Polityki Ekonomicznej (EPC, Economic Policy Committee).

Przedstawione w tabeli prognozy długookresowych wydatków sektora instytucji rządowych i

samorządowych zostały przygotowane przez grupę roboczą do spraw starzenia się ludności (AWG)

przy Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC). Zostały opublikowane przez Komisję Europejską w

2021 roku w raporcie o przewidywanych do 2070 roku skutkach starzenia się ludności (Ageing Report

2021). Bazą dla prognoz były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat, ekstrapolacja

trendów historycznych i techniczne założenia dotyczące konwergencji podstawowych czynników

wzrostu gospodarczego, tj. pracy, kapitału i produktywności pracy. Zgodnie z prognozami AWG,

wydatki emerytalno-rentowe pozostają stabilne w długim okresie i będą nieznacznie spadały z 10,6%

PKB w 2019 roku do 10,5% PKB w 2070 roku. Fluktuacje wynikają głównie ze zmian struktury

demograficznej ludności. Dodatkowo wpływ na prognozę miała też zmiana założeń

makroekonomicznych. Nadal jednak największy wpływ na poziom wydatków wywierają zmiany

demograficzne. Prognoza AWG jest skonstruowana z uwzględnieniem ustawowego wieku

emerytalnego, natomiast w polskim systemie emerytalnym określa się jedynie minimalny wiek

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

emerytalny, a dalsze kontynuowanie aktywności zawodowej powoduje znaczący wzrost wysokości

przyszłych świadczeń.

Rosną całkowite wydatki związane z wiekiem – z 20,1% PKB do 24,1% PKB. Główną determinantą

wzrostu tych wydatków są wydatki na opiekę zdrowotną i długoterminową. W prognozie zostało

uwzględnione stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2024 roku do osiągnięcia

poziomu 6% PKB. Po zakończeniu prac AWG nad prognozami dotyczącymi opieki zdrowotnej weszła

w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1773). Zakłada

ona stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2027 roku aż do osiągnięcia poziomu

7% PKB. Należy podkreślić, że ze względów organizacyjnych (raport jest przygotowywany co 3 lata)

i technicznych uwzględnienie zmian w modelach prognostycznych wymaga czasu i odpowiedniej

17

procedury .

Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów

publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako

korzystna. Należy jednak oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska

starzenia się ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej

dzietności oraz obecnej strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik

obciążenia demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat i

więcej) wobec liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli 20–64 lat) wyrażona w procentach.

Zgodnie z prognozami AWG, współczynnik ten wzrośnie z 29% w 2019 roku do 67,8% w 2070 roku.

IV.2.

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

Większość potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji wynika

z gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa w związku ze skutkami epidemii COVID-19. Są to

gwarancje spłaty zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych przez



Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) na zasilenie Funduszu Przeciwdziałania COVID-19,



Polski Fundusz Rozwoju S.A. (PFR) dla celów realizacji wsparcia gospodarki w ramach tzw. tarcz

finansowych.

W kolejnych latach przewiduje się wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji

udzielonych przez Skarb Państwa. Na zwiększenie stanu zobowiązań wpływać będzie m.in. dalsze

wspieranie gospodarki tzw. gwarancjami covidowymi. Przewiduje się też kontynuowanie udzielania

poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa w celu wspierania inwestycji. Będą to głównie inwestycje

prorozwojowe z obszaru infrastruktury drogowej i kolejnictwa. Możliwe jest także udzielanie

poręczeń i gwarancji na inne cele dopuszczone ustawą, dotyczące w szczególności wsparcia: ochrony

środowiska, tworzenia miejsc pracy, innowacyjności, rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości oraz

programów lub projektów w ramach programów pomocowych UE. Poręczenia i gwarancje te będą

przede wszystkim udzielane na inwestycje realizowane w oparciu o fundusze z UE (kredyty i

obligacje poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa powinny umożliwić pozyskanie funduszy

UE) oraz na inne zadania inwestycyjne wynikające z ewentualnych programów wsparcia

przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji.

Wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji będzie też wynikać z udzielania

nowych rodzajów gwarancji. Dotyczą one rozwiązań wynikających z



ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców

paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 202) – gwarancje Skarbu

17

Prezentowane w tabeli prognozy wydatków na opiekę zdrowotną i długoterminową, zgodnie z metodologią

prac przyjętych przez grupę roboczą, są dokonywane przez Komisję Europejską. Włączenie znowelizowanej

ustawy do modeli prognostycznych, tj. uwzględnienie 7% PKB jako poziomu wydatków nastąpi w kolejnej

edycji AWG.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Państwa zabezpieczające zobowiązania finansowe sprzedawcom gazu w celu pozyskania środków

na zagwarantowanie ciągłości dostaw paliwa gazowego; ustawa przewiduje możliwość udzielania

takich gwarancji do 1 stycznia 2026 roku w łącznej, maksymalnej kwocie do 30 mld zł,



ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym

na terytorium tego państwa – gwarancje Skarbu Państwa zabezpieczające zobowiązania z obligacji

emitowanych przez BGK na zasilenie Funduszu Pomocy,



ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny – gwarancje Skarbu Państwa zabezpieczające

zobowiązania z obligacji emitowanych przez BGK na zasilenie nowo tworzonego Funduszu

Wsparcia Sił Zbrojnych, jako jeden z elementów nowego mechanizmu długoterminowego

finansowania potrzeb obronnych kraju (aktualnie nie są dostępne wystarczające dane dotyczące

potencjalnych wielkości tych gwarancji i nie uwzględniono ich w prognozie).

Szacuje się, że relacja potencjalnych zobowiązań do PKB w 2022 roku może wzrosnąć o 2,4 pkt. proc.

w stosunku do stanu na koniec 2021 roku wynoszącego 13,7% PKB.

W tabeli 8 ujęto tylko gwarancje udzielane przez Skarb Państwa. Inaczej niż w poprzednim

Programie, uwzględniono nie maksymalne planowane wielkości na rok 2020 i rok 2021, lecz

realizację wsparcia na te lata i prognozowane wielkości na 2022 rok. Nie ma typowego limitu

potencjalnych zobowiązań gwarancji, dlatego nie została wypełniona kolumna z maksymalnymi

wielkościami zobowiązań. Są one tożsame z aktualnymi prognozami.

Pozostałe gwarancje prezentowane w tabeli obejmują prognozowane gwarancje „niecovidowe”,

stanowiące typowe wsparcie inwestycji niezwiązanych z epidemią COVID-19 i uwzględniają niektóre

nowe typy gwarancji wymienione powyżej.

Tabela 8. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe

Data przyjęcia

(miesiąc, rok)

Maksymalna wielkość

zobowiązań

warunkowych (% PKB)

Szacowana realizacja

(take-up) (% PKB)

Gwarancje Skarbu Państwa

1. związane z emisją obligacji przez

Polski Fundusz Rozwoju S.A.

kwiecień 2020

n.d.

2,9

Gwarancje Skarbu Państwa za

zobowiązania BGK zaciągnięte

2.

na rachunek Funduszu

Przeciwdziałania COVID-19

marzec 2020

n.d.

7,2

n.d.

10,1

n.d.

6,0

n.d.

6,0

Działania

W reakcji na pandemię

Razem

Pozostałe

1. Pozostałe gwarancje

Razem

Łącznie

16,1

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Uwagi: w tabeli wykazano potencjalne zobowiązania według prognozowanego stanu na koniec 2022 roku (m.in.

ze względu na prognozę dalszego wsparcia Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w 2022 roku).

Aktualnie nie przewiduje się wydatków Skarbu Państwa z tytułu uruchomienia gwarancji.

Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb

Państwa powinien się utrzymać na niskim poziomie. W odniesieniu do gwarancji dotyczących

epidemii COVID-19 prognozowane wypłaty wynoszą zero ze względu na przyjęte mechanizmy

zapewnienia PFR i Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19 w BGK środków na spłatę

gwarantowanych zobowiązań. Wydatki tego typu nie były dotąd realizowane.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

V. Krajowe ramy budżetowe

V. Krajowe ramy budżetowe

Ministerstwo Finansów kontynuuje reformę systemu budżetowego. Jej głównym celem jest

wprowadzenie systemu budżetowego wspierającego osiąganie celów strategicznych i priorytetów

rozwojowych w perspektywie wieloletniej. Cele szczegółowe obejmują m.in.

 wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych oraz integrację procesów planowania

wieloletniego i rocznego,

 wprowadzenie nowej klasyfikacji budżetowej,

 uporządkowanie systemów zbierania danych (sprawozdawczości budżetowej i sprawozdawczości

finansowej),

 instytucjonalizację i włączenie do procesu budżetowego przeglądów wydatków i innych

instrumentów wspierających efektywność wydatkowania środków publicznych.

Cele i kierunki reformy systemu budżetowego odpowiadają na zalecenie Rady UE z 9 lipca 2019 roku.

Rada UE rekomendowała podjęcie dalszych działań w celu zwiększenia efektywności wydatków

publicznych, w tym przez udoskonalenie systemu budżetowego w Polsce.

Uwzględniając współzależności między poszczególnymi komponentami reformy systemu budżetowego,

za priorytetowe uznano opracowanie jednolitego planu kont (JPK) zintegrowanego z klasyfikacją

budżetową. Przedsięwzięcie to realizowane jest wspólnie z Międzynarodowym Funduszem Walutowym.

Publikacja koncepcji JPK18 zamknęła etap podstawowych prac koncepcyjnych i umożliwiła rozpoczęcie

konsultacji proponowanych rozwiązań z interesariuszami zewnętrznymi. Właściwe działania

wdrożeniowe zostaną poprzedzone testami „zza biurka”, a następnie pilotażami w środowisku

rzeczywistym.

W 2021 roku zakończono realizację przeglądów wydatków w obszarach (1) kształtowania

wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej – II etap oraz (2)

wspierania zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu. Ministerstwo Finansów pozyskało kolejne

środki z Instrumentu Wsparcia Technicznego na wsparcie eksperckie w realizacji dwóch pilotażowych

przeglądów wydatków – według zmienionych zasad – w obszarze zdrowia oraz wspierania małych i

średnich przedsiębiorstw. Przeglądy są realizowane przy wsparciu ekspertów OECD. Eksperci OECD

udzielili też wsparcia w wypracowaniu koncepcji instytucjonalizacji przeglądów wydatków oraz

włączenia ich do procesu budżetowego.

Równolegle prowadzone są prace koncepcyjne dotyczące instytucjonalizacji średniookresowych ram

budżetowych w ustawie o finansach publicznych. Opracowywane są też rozwiązania prawne i

instytucjonalne, które umożliwią przygotowanie skonsolidowanego sprawozdania finansowego

państwa.

Realizacja reformy systemu budżetowego to jeden z elementów reformy ram fiskalnych objętej

Krajowym Planem Odbudowy i Zwiększania Odporności. Drugim elementem jest reforma

stabilizującej reguły wydatkowej. Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o finansach publicznych 19

rozszerzyła, zgodnie z KPO, zakres tej reguły o państwowe fundusze celowe. Objęcie zakresem reguły

większej liczby jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych przy zachowaniu

operacyjności reguły przyczyni się do zwiększenia transparentności i efektywności zarządzania

finansami publicznymi.

Aby zapewnić należyte wsparcie polskiej gospodarce w obliczu pandemii, dwukrotnie dostosowano

zapisy ustawy o finansach publicznych 20 dotyczące Stabilizującej Reguły Wydatkowej (dalej jako

18

Por. https://www.gov.pl/web/finanse/reforma-systemu-budzetowego

19

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

20

Ustawa z dnia 28 maja 2020 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. poz. 1175) oraz

ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

V. Krajowe ramy budżetowe

„SRW”). Zmiany te były zgodne z unijną ogólną klauzulą wyjścia. Pierwsza nowelizacja ustawy o

finansach publicznych dokonana ustawą z dnia 28 maja 2020 r. o zmianie ustawy o finansach

publicznych umożliwiła czasowe zawieszenie SRW i zastosowanie klauzuli wyjścia, jeżeli rząd ogłosi

stan epidemii na terenie całego kraju, a jednocześnie sytuacja gospodarcza ulegnie znacznemu

pogorszeniu. Ponadto wprowadzono klauzulę powrotu umożliwiającą automatyczny, stopniowy

powrót do kwoty wydatków wynikającej z pierwotnej formuły SRW. Wobec spełnienia ustawowych

przesłanek w nowelizacji ustawy budżetowej na rok 202021 zawieszono stosowanie SRW.

Po przedłużeniu obowiązywania ogólnej klauzuli wyjścia do końca 2022 roku miała miejsce kolejna

nowelizacja ustawy o finansach publicznych w celu umożliwienia dalszego wspierania gospodarki.

Nowelizacja art. 112d ustawy o finansach publicznych dotycząca klauzuli wyjścia i powrotu SRW

oraz obliczania standardowej formuły SRW (art. 112aa ustawy o finansach publicznych ) dotyczyła w

szczególności

 modyfikacji kryteriów powrotu do pierwotnej formuły SRW; wprowadzenie jednolitych kryteriów

wyznaczających długość klauzuli powrotu, polegających na porównaniu, w latach stosowania

klauzuli powrotu, średniej dynamiki realnego wzrostu gospodarczego z roku klauzuli wyjścia i

odpowiednich lat klauzuli powrotu ze wskaźnikiem średniookresowej dynamiki wartości produktu

krajowego brutto w cenach stałych sprzed pandemii (wskaźnikiem średniookresowej dynamiki

PKB standardowo stosowanym w formule SRW). Proponowana zmiana pozwoliła na zachowanie

spójności z ogólną klauzulą wyjścia UE i jednocześnie uprościła mechanizm,

 oczyszczenia wskaźnika średniookresowej dynamiki PKB w cenach stałych, określającego kwotę

wydatków, z zakłóceń wywołanych przez skutki pandemii. Rzeczywista roczna dynamika wzrostu

gospodarczego w cenach stałych w latach obowiązywania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu

zastępowana jest przy obliczaniu wskaźnika średnim realnym wzrostem gospodarczym sprzed

zawieszenia SRW (wskaźnik średniookresowej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w

cenach stałych określony w projekcie ustawy budżetowej poprzedzającej rok klauzuli wyjścia).

Brak takiej korekty oznaczałby trwały wpływ szoku wywołanego pandemią na ścieżkę wydatków

SRW,

 nieuwzględniania w SRW, w latach stosowania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu, korekt, w tym

mających na celu konsolidację finansów publicznych (art. 112d ust. 7 i 8 ustawy o finansach

publicznych) – w okresie obowiązywania stanu umożliwiającego zastosowanie klauzuli wyjścia i

bezpośrednio po nim polityka makroekonomiczna powinna koncentrować się na odbudowie

potencjału gospodarczego. Konsolidację należy rozpocząć dopiero po ustabilizowaniu się sytuacji.

21

Ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 2020 (Dz. U. poz. 1919).

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Aneks tabelaryczny

Aneks tabelaryczny

Tabela 9. Wzrost gospodarczy

Kod

ESA

2021

2021

2022

2023

2024

2025

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1. Realny PKB (mld PLN)

B1*g

2478,0

5,9

3,8

3,2

3,0

3,1

2. Nominalny PKB (mld PLN)

B1*g

2622,2

12,1

12,1

10,5

7,7

6,7

Składowe realnego PKB

3. Spożycie prywatne

P.3

1404,2

6,0

5,9

4,0

2,7

2,9

4. Spożycie publiczne

P.3

461,2

3,4

1,2

2,3

2,1

2,1

5. Nakłady brutto na środki trwałe

P.51

418,3

3,8

4,8

4,0

2,5

2,7

6. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

(% PKB)

P.52

+

P.53

64,1

3,8

3,3

2,3

2,3

2,3

7. Eksport towarów i usług

P.6

1461,7

11,8

4,5

4,0

3,6

3,6

8. Import towarów i usług

P.7

1331,5

15,9

4,1

3,1

2,9

2,9

Wkład we wzrost PKB

9. Finalny popyt krajowy

-

7,1

3,4

2,5

2,4

2,6

10. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

P.52

+

P.53

-

2,4

-0,9

-0,9

0,0

0,0

11. Saldo handlu zagranicznego

B.11

-

-1,2

0,4

0,7

0,6

0,5

Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2021 roku.

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Tabela 10. Procesy inflacyjne

2021

2021

2022

2023

2024

2025

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1. Deflator PKB

-

5,8

8,0

7,1

4,6

3,5

2. Deflator spożycia

prywatnego

-

5,4

9,4

8,0

4,8

3,7

3. HICP

-

5,2

9,1

7,8

4,8

3,5

3a. CPI

-

5,1

9,1

7,8

4,8

3,5

4. Deflator spożycia

publicznego

-

6,0

8,5

7,0

5,3

4,0

5. Deflator nakładów brutto na

środki trwałe

-

3,8

7,1

5,7

4,0

2,0

6. Deflator eksportu towarów

i usług

-

9,0

8,9

6,4

4,0

2,8

7. Deflator importu towarów

i usług

-

10,7

11,4

6,8

4,2

2,8

Kod

ESA

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Aneks tabelaryczny

Tabela 11. Rynek pracy

2021

2021

2022

2023

2024

2025

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

16 656

2,6

1,2

-0,1

-0,1

-0,3

2. Pracujący (liczba godzin)**

-

-

-

-

-

-

3. Stopa bezrobocia (poziom,

%)***

3,4

3,4

2,7

2,6

2,6

2,6

4. Wydajność pracy (tys.

PLN)****

148,8

3,3

2,6

3,2

3,1

3,4

5. Wydajność pracy (tys.

PLN)*****

-

-

-

-

-

-

1 005,6

8,9

11,6

10,0

8,2

6,8

75,2

-

10,3

10,1

8,3

7,1

Kod

ESA

1. Pracujący (tys. osób)*

6. Koszty pracy (mld PLN)

D.1

7. Koszty pracy na jednego

zatrudnionego (tys.

PLN)******

* Pracujący przeciętnie według BAEL (15-89 lat).

** Według definicji z rachunków narodowych.

*** Stopa bezrobocia zgodna z definicją Eurostatu.

**** Realny PKB na jednego pracującego.

***** Realny PKB na godzinę pracy.

****** Brak obliczenia tempa wzrostu w 2021 roku ze względu na zmiany w BAEL (od 2021 roku).

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Tabela 12. Salda sektorów instytucjonalnych

% PKB

Kod

ESA

2021

2022

2023

2024

2025

1. Zadłużenie/wierzytelności

netto względem reszty świata*

B.9

1,0

-0,1

0,6

0,4

1,2

w tym

– saldo towarów i usług

4,5

3,5

3,8

4,1

4,4

– saldo dochodów pierwotnych i

wtórnych

-5,1

-5,0

-4,8

-4,6

-4,4

– rachunek kapitałowy

1,6

1,4

1,6

0,9

1,1

2,8

4,2

4,3

3,5

3,7

-1,8

-4,3

-3,7

-3,1

-2,5

-

-

-

-

-

2. Zadłużenie/wierzytelności

netto sektora prywatnego

B.9

3. Zadłużenie/wierzytelności

netto sektora instytucji

rządowych i samorządowych

EDP

B.9

4. Różnice statystyczne

* Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada

łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego.

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Aneks tabelaryczny

Tabela 13. Podstawowe założenia egzogeniczne

2021

2022

2023

2024

2025

Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie)

0,5

4,7

4,8

4,7

4,7

Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)

1,9

5,3

5,4

5,3

5,3

Nominalny efektywny kurs walutowy

-

-

-

-

-

Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie)

4,57

4,59

4,57

4,57

4,57

Wzrost światowego PKB, bez UE**

5,8

3,2

3,8

-

-

Wzrost PKB w UE**

5,3

3,0

2,8

-

-

Wzrost rynków eksportowych*

9,3

5,1

5,2

-

-

Wzrost wolumenu światowego importu**

10,4

4,5

4,6

-

-

Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)

70,7

98,2

90,0

90,0

90,0

* Jako indykator rynków eksportowych – import UE.

Źródło: Ministerstwo Finansów, z wyjątkiem pozycji oznaczonych**, gdzie źródłem jest Komisja Europejska, European

Economic Forecast. Winter 2022, luty 2022 roku (dane dla 2022 roku zostały skorygowane o przewidywany wpływ wojny w

Ukrainie).

Tabela 14. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

Kod

ESA

2021

mln PLN

2021

%

PKB

2022

%

PKB

2023

%

PKB

2024

%

PKB

2025

%

PKB

Wynik (EDP B9) według podsektorów

1. Sektor instytucji rządowych

i samorządowych

S.13

-48 105

-1,8

-4,3

-3,7

-3,1

-2,5

2. Podsektor rządowy

S.1311

-49 598

-1,9

-3,7

-3,3

-2,9

-2,3

3. Podsektor federalny

S.1312

4. Podsektor samorządowy

S.1313

15 913

0,6

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

5. Fundusze ubezpieczeń

społecznych

S.1314

-14 420

-0,5

-0,5

-0,3

-0,1

-0,1

Sektor instytucji rządowych i samorządowych

6. Dochody ogółem

TR

1 110 206

42,3

40,0

39,9

39,7

39,7

7. Wydatki ogółem

TE

1 158 311

44,2

44,4

43,6

42,8

42,2

8. Wynik

EDPB.9

-48 105

-1,8

-4,3

-3,7

-3,1

-2,5

9. Odsetki

EDPD.41

29 087

1,1

1,7

2,1

2,1

2,1

-19 018

-0,7

-2,7

-1,6

-1,0

-0,4

.

0,2

-0,1

0,0

0,0

0,0

10. Wynik pierwotny

11. Działania jednorazowe

i tymczasowe*

Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych

12. Podatki ogółem

(=12a+12b+12c)

618 529

23,6

21,9

22,1

22,0

22,0

D.2

398 812

15,2

14,5

15,1

14,8

14,7

12b. Od dochodów, majątku

D.5

219 292

8,4

7,3

7,0

7,1

7,2

12c. Od kapitału

D.91

425

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

12a. Od produkcji i importu

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Aneks tabelaryczny

Kod

ESA

2021

mln PLN

2021

%

PKB

2022

%

PKB

2023

%

PKB

2024

%

PKB

2025

%

PKB

13. Składki na ubezpieczenie

społeczne

D.61

366 727

14,0

14,0

13,8

13,8

13,7

14. Dochody z własności

D.4

15. Pozostałe

16. Dochody ogółem

TR

Obciążenia fiskalne

(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)

16 097

0,6

0,5

0,4

0,4

0,4

108 853

4,2

3,6

3,5

3,5

3,6

1 110 206

42,3

40,0

39,8

39,7

39,7

981 761

37,4

35,7

35,8

35,7

35,5

Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych

17. Koszty pracy + zużycie

pośrednie

D1+P2

432 075

16,5

16,3

16,1

16,1

16,1

17a. Koszty pracy

D.1

276 479

10,5

10,2

10,1

9,9

9,9

17b. Zużycie pośrednie

P.2

18. Transfery socjalne

155 596

5,9

6,1

6,1

6,2

6,2

469 906

17,9

17,6

16,8

16,9

16,8

Z tego zasiłki dla bezrobotnych

2 810

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

D.6311

D.63121

D.63131

50 317

1,9

1,8

1,8

1,8

1,8

18b. Transfery socjalne inne niż

w naturze

D.62

419 589

16,0

15,8

15,0

15,1

15,0

19. Odsetki

EDP

D.41

29 087

1,1

1,7

2,1

2,1

2,1

18a. Transfery socjalne w

naturze dostarczane przez

producentów rynkowych

20. Subsydia

D.3

31 207

1,2

0,6

0,4

0,4

0,4

21. Nakłady brutto na środki

trwałe

P.51

107 453

4,1

4,2

4,3

4,2

4,2

22. Transfery kapitałowe

D.9

29 255

1,1

1,4

1,2

0,9

0,8

59 328

2,3

2,6

2,6

2,2

1,8

23. Pozostałe

24. Wydatki ogółem

TE

1 158 311

44,2

44,4

43,6

42,8

42,2

p.m. spożycie publiczne

(nominalnie)

P.3

489 047

18,7

18,3

18,1

18,0

18,0

* W latach 2021-2022 uwzględniono wpływy z tytułu sprzedaży dodatkowych praw do emisji CO2 w wysokości

odpowiednio 5,3 mld zł i 8,2 mld zł. W roku 2022 – także koszt pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem

zbrojnym na terytorium tego państwa szacowany na 11,3 mld PLN.

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Tabela 15. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

2021

mln PLN

2021

% PKB

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

2025

% PKB

1. Dochody ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

1 088 273

41,5

41,1

39,5

39,4

39,6

2. Wydatki ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

-

-

-

-

-

-

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Aneks tabelaryczny

Tabela 16. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

2021

mln PLN

2021

% PKB

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

2025

% PKB

1. Wydatki na programy UE

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

33 478

1,3

1,0

0,9

0,8

0,9

1a. w tym wydatki inwestycyjne

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

28 033

1,1

0,8

0,8

0,6

0,7

2. Cykliczne wydatki związane ze

świadczeniami dla

bezrobotnych*

-502

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

3. Efekt zmian systemowych

w obszarze dochodów

21 933

0,8

-1,1

0,4

0,3

0,1

4. Zwiększenie dochodów

z bezpośrednim przeznaczeniem

na sfinansowanie konkretnych

wydatków

* Szacunek cyklicznych wydatków na bezrobocie oparto na wydatkach kod D.62 oraz kod D.63, ujętych w funkcji COFOG

kod 10.5. Obejmują one wydatki związane wyłącznie z ochroną socjalną w formie świadczenia pieniężnego oraz rzeczowego

wypłacanego gospodarstwom domowym.

Podstawę wyliczania cyklicznych wydatków na bezrobocie (ang. cyclical unemployment expenditure) stanowią wydatki na

bezrobocie ujęte w funkcji COFOG kod 10.5. Komisja Europejska pozostawiła państwom członkowskim UE możliwość

wyłączenia ze wspomnianej funkcji wydatków, jakie w ich ocenie nie odzwierciedlają wydatków na bezrobocie

wynikających z cyklu. Sytuacja taka zachodzi w przypadku Polski. Wydatki Funduszu Pracy stanowią ogromną większość

wydatków w funkcji COFOG kod 10.5. Wskutek zmieniającej się roli i zadań Funduszu nie ma uzasadnienia

wykorzystywanie wszystkich wydatków ujętych w funkcji COFOG kod 10.5 jako podstawy do szacunku cyklicznych

wydatków na bezrobocie.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Tabela 17. Wydatki według funkcji

kod

COFOG

2020

1. Działalność ogólnopaństwowa

1

4,4

2. Obrona narodowa

2

1,7

3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny

3

2,3

4. Sprawy gospodarcze

4

9,1

5. Ochrona środowiska

5

0,6

6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna

6

0,5

7. Ochrona zdrowia

7

5,4

8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia

8

1,3

9. Edukacja

9

5,2

10. Ochrona socjalna

10

18,1

11. Wydatki ogółem

TE

48,4

% PKB

2025*

42,2

* Dezagregacja wydatków według funkcji jest elementem procesu budżetowego.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

Aneks tabelaryczny

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Tabela 18. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Przepływy kasowe z pożyczek z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (% PKB)

2020

2021

2022

2023

2024

2025 2026

Rozdysponowanie pożyczek z Instrumentu

Spłaty pożyczek

Wydatki finansowane pożyczkami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024

2025 2026

Koszty pracy D.1

Zużycie pośrednie P.2

Transfery socjalne D.62+D.632

Odsetki D.41

Subsydia, płatne D.3

Transfery bieżące D.7

WYDATKI BIEŻĄCE OGÓŁEM

Nakłady brutto na środki trwałe P.51g

Transfery kapitałowe D.9

WYDATKI KAPITAŁOWE OGÓŁEM

0,0

0,1

0,1

0,2

0,0

0,0

0,1

0,3

0,4

0,1

Inne koszty finansowane pożyczkami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024 2025 2026

Zmniejszenie dochodów podatkowych

Inne koszty ze skutkiem dla dochodów

Transakcje finansowe

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Tabela 19. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Dochody z dotacji z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (% PKB)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Dochody z dotacji

Kasowe rozdysponowanie dotacji

z Instrumentu

Wydatki finansowane dotacjami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024

2025 2026

Koszty pracy D.1

Zużycie pośrednie P.2

Transfery socjalne D.62+D.632

Odsetki D.41

Subsydia, płatne D.3

Transfery bieżące D.7

WYDATKI BIEŻĄCE OGÓŁEM

Nakłady brutto na środki trwałe P.51g

Transfery kapitałowe D.9

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

0,2

0,3

0,2

0,2

0,1

Aneks tabelaryczny

WYDATKI KAPITAŁOWE OGÓŁEM

0,1

0,3

0,5

0,6

0,3

Inne koszty finansowane dotacjami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(% PKB)

2020 2021 2022

2023

2024 2025 2026

Zmniejszenie dochodów podatkowych

Inne koszty ze skutkiem dla dochodów

Transakcje finansowe

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2022

CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa

wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, Wieloletni Plan Finansowy Państwa

na lata 2022–2025 (dalej jako „WPFP 2022–2025”) określa cele wraz z miernikami stopnia ich

realizacji, w układzie obejmującym główne funkcje państwa22.

Funkcje państwa obejmują podstawowe obszary działań właściwych dla poszczególnych polityk

państwa. Wyznaczone dla poszczególnych funkcji cele dotyczą perspektywy przewidzianej dla WPFP,

tj. lat 2022–2025, i wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe oraz kluczowe kierunki

polityki społeczno-gospodarczej, które zostały zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz

unijnych dokumentach strategiczno-programowych. Cele wraz z miernikami dla poszczególnych

funkcji zostały określone przez ministrów wiodących w ich realizacji23.

Odniesienie dla celów WPFP 2022–2025 stanowi przede wszystkim główna strategia rozwoju,

określająca podstawowe ramy programowe dla polityki rozwoju, tj. uwarunkowania, cele i kierunki

rozwoju kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, którą jest

Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)24 (dalej jako

„Strategia”)25.

Transformację gospodarki polskiej realizowaną w ramach Strategii będzie wspierał, po zatwierdzeniu

przez KE i Radę UE, przyjęty przez Radę Ministrów w kwietniu 2021 r. Krajowy Plan Odbudowy

i Zwiększania Odporności26 (dalej jako „KPO”). Stanowi on kompleksowy program określający cele

do osiągnięcia w latach 2021–2026 związane z odbudową i tworzeniem odporności społeczno-gospodarczej Polski po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19 oraz proponowane do realizacji

reformy i inwestycje. Realizacja KPO posłuży promowaniu spójności gospodarczej, społecznej i

terytorialnej poprzez zwiększenie odporności, gotowości na wypadek sytuacji kryzysowych, zdolności

dostosowawczych i potencjału wzrostu gospodarczego, łagodzeniu społecznych i gospodarczych

skutków kryzysu, wspieraniu zielonej transformacji, przyczynianiu się do realizacji unijnych celów

w zakresie klimatu oraz transformacji cyfrowej.

Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji

zaprezentowano w odniesieniu do struktury celów szczegółowych i przyporządkowanych im obszarów

Strategii. Głównym celem Strategii jest: Tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców

Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym, środowiskowym

i terytorialnym, natomiast celami szczegółowymi i przyporządkowanymi im obszarami są

22

Niniejsza część dokumentu stanowi aktualizację (wynikającą z przedłużenia perspektywy WPFP o kolejny

rok, zgodnie z ustawowo określoną długością horyzontu tego Planu) dokumentu Wieloletni Plan Finansowy

Państwa na lata 2021–2024 (przyjętego przez Radę Ministrów w kwietniu 2021 r.).

23

Dysponenci właściwi dla definiowania celów i mierników na poziomie funkcji państwa zostali wskazani

w katalogu opublikowanym na stronie https://www.gov.pl/web/finanse/2022-rok-bz.

24

Przyjęta uchwałą nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz

Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) (M.P. poz. 260).

25

System planowania strategicznego uzupełnia m.in. 7 zintegrowanych strategii rozwoju, które uszczegóławiają

Strategię i służą realizacji założeń w obszarach priorytetowych: Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2030;

Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego (współdziałanie, kultura, kreatywność) 2030; Krajowa Strategia

Rozwoju Regionalnego 2030; Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa 2030; Strategia

Zrównoważonego Rozwoju Transportu do 2030 roku; Polityka Energetyczna Polski do 2040; Polityka

Ekologiczna Państwa 2030 – Strategia rozwoju w obszarze środowiska i gospodarki wodnej.

26

Wpływ realizacji KPO – po jego akceptacji przez instytucje UE – zostanie zaprezentowany podczas kolejnej

aktualizacji WPFP.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Cel szczegółowy I: Trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość

organizacyjną

(obszary: Reindustrializacja, Rozwój innowacyjnych firm, Małe i średnie przedsiębiorstwa, Kapitał

dla rozwoju, Ekspansja zagraniczna)

Cel szczegółowy II: Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony

(obszary: Spójność społeczna, Rozwój zrównoważony terytorialnie)

Cel szczegółowy III: Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu

i gospodarczemu

(obszary: Prawo w służbie obywatelom i gospodarce, Instytucje prorozwojowe i strategiczne

zarządzanie rozwojem, E-państwo, Finanse publiczne, Efektywność wykorzystania środków UE)

Strategia wyszczególnia ponadto 6 obszarów wpływających na osiągnięcie celów określonych w jej

ramach, którymi są: Kapitał ludzki i społeczny, Cyfryzacja, Transport, Energia, Środowisko,

Bezpieczeństwo narodowe.

Zawarta w Strategii wizja rozwojowa proponuje model oparty na rozwoju zrównoważonym.

Wskazuje, iż polska gospodarka potrzebuje nowych impulsów rozwojowych, które zapewnią stabilny

wzrost konkurencyjności w oparciu o inne niż dotychczas czynniki rozwojowe. Niezbędne jest m.in.

zwiększenie roli wiedzy i technologii wytwarzanej w kraju, rozwój i dalsza ekspansja polskich

podmiotów gospodarczych, budowa systemu oszczędności oraz podwyższenie jakości funkcjonowania

instytucji i ich interakcji ze społeczeństwem27.

Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju obejmuje zadania, których realizacja zapewnia osiągnięcie

celów: stabilny i zrównoważony rozwój polskiej gospodarki oraz zwiększenie stopnia zaawansowania

technologicznego polskiej gospodarki. Zadania w tym obszarze są zorientowane przede wszystkim na

wsparcie wzrostu konkurencyjności, wydajności i innowacyjności gospodarki – dąży się do tworzenia

optymalnych warunków prawnych i organizacyjnych dla jej rozwoju, w tym dla funkcjonowania

przedsiębiorstw (m.in. MSP). Wdrażane są inicjatywy, których celem jest zwiększenie dostępu

przedsiębiorców do kapitału, pobudzanie innowacyjności, konkurencyjności i przedsiębiorczości, jak

też zapewnienie warunków do tworzenia nowych miejsc pracy. W ramach funkcji podejmowane są

również czynności mające na celu wzmocnienie pozytywnego wizerunku Polski za granicą oraz

polskich interesów gospodarczych, zrównoważenie wymiany oraz wzrost polskiego eksportu.

Dla pomiaru stopnia osiągania pierwszego z ww. celów funkcji 6. przyjęto miernik: PKB per capita

(w relacji do UE-27) (w %), dla którego w latach 2022–2025 przewiduje się wzrost z poziomu nie

mniej niż 76% w 2022 r. do poziomu nie mniej niż 80% w 2025 r. (w 2023 r. i 2024 r. odpowiednio –

nie mniej niż 78% i 79%). Miernik określony dla drugiego celu funkcji: udział eksportu wyrobów

wysokiej techniki w eksporcie ogółem powinien kształtować się na poziomie nie mniej niż 9% w 2022

r. oraz nie mniej niż 10% w latach 2023–2024 oraz na poziomie nie mniej niż 11% w 2025 r.

Wzmacnianiu konkurencyjności polskiej gospodarki, między innymi w kontekście jej potencjału

innowacyjnego, ma służyć także realizacja zadań ujętych w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka,

w ramach której realizowane są przedsięwzięcia z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej

oraz innowacyjnej państwa. Celem określonym dla funkcji jest podniesienie poziomu wyników badań

naukowych. W ramach tej funkcji wspierane są działania mające na celu utrzymanie potencjału

naukowego polskich jednostek naukowych oraz efektywne prowadzenie badań naukowych i prac

rozwojowych. Finansowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury badawczej

nauki polskiej, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury informacyjnej

i informatycznej nauki polskiej oraz inwestycje budowlane i zakupy aparatury naukowo-badawczej.

Funkcja obejmuje swoim zakresem działania badawczo-rozwojowe (B+R) oraz stwarzanie warunków

dla lepszej współpracy nauki z biznesem, sprzyjającej rozwojowi innowacyjnych firm i

komercjalizacji badań naukowych.

27

Strategia, str. 6.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Ważny element wsparcia stanowią także inicjatywy mające za przedmiot współpracę naukową

z zagranicą. Realizowane są działania służące efektywności i jakości kształcenia oraz dostępności

międzynarodowych programów kształcenia, rozwijania kompetencji naukowych w kluczowych

dziedzinach dla gospodarki przyszłości.

Stopień osiągnięcia celu zostanie zmierzony miernikami



liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS (w szt.). Na rok 2022

przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika na poziomie 52 500 szt. i jego stopniowy wzrost aż

do 55 500 szt. w roku 2025 (w 2023 r. i 2024 r. uzyskane zostaną odpowiednio wartości: 53 500 szt.

oraz 54 500 szt.),



liczba patentów międzynarodowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Europejskim

Urzędzie Patentowym (EPO) i w Urzędzie Patentowym Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej

(USPTO) oraz liczba patentów krajowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Urzędzie

Patentowym RP (w szt.); przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika w roku 2022 na poziomie

480 EPO i 400 USPTO i 3 900 UPRP (w latach 2023–2024 – 400 EPO i 400 USPTO), a w 2025 r. –

450 EPO i 500 USPTO). Natomiast planowana wartość miernika w odniesieniu do liczby UPRP

w latach 2023–2025 wynosi 3 500 szt.

Dla funkcji 15. Polityka zagraniczna określono dwa cele: wzmocnienie wizerunku Polski na arenie

międzynarodowej w obszarach priorytetowych między innymi z zakresu dyplomacji publicznej

i kulturalnej oraz dyplomacja w służbie RP28.

Głównym zadaniem związanym z tą funkcją są działania związane z prowadzeniem skutecznej

polityki zagranicznej w wymiarze dwustronnym i wielostronnym, zadania z zakresu polityki

bezpieczeństwa, w tym realizowane na forum organizacji międzynarodowych, tworzących system

bezpieczeństwa europejskiego, euroatlantyckiego i globalnego, zadania związane z aktywnością

wspomagającą rozwój gospodarki, innowacji i technologii, wspieraniem demokracji i praw człowieka,

a także działania ukierunkowane na właściwe reprezentowanie i ochronę interesów Polski i Polaków

za granicą oraz obsługę cudzoziemców przez urzędy konsularne. W ramach funkcji realizowane są

również działania na rzecz wspierania Polonii i Polaków oraz osób prawnych za granicą. Działania

dyplomacji służą również kreowaniu pozytywnego wizerunku i wzmocnieniu konkurencyjności Polski

na arenie międzynarodowej. W tym obszarze realizowane są przedsięwzięcia o charakterze

promocyjnym i informacyjnym, w tym – wspieranie promocji polskiej gospodarki, promocja kultury i

dziedzictwa narodowego, promocja polskich kandydatów na ważne stanowiska w międzynarodowych

instytucjach, rozwój współpracy z partnerami zagranicznymi w zakresie kształcenia dyplomatów, a

także działania nakierowane na budowę wizerunku Polski jako atrakcyjnego, bezpiecznego i

otwartego kierunku turystycznego. Podejmowane są starania na rzecz zagwarantowania istotnej roli i

wpływu Polski na funkcjonowanie i plany działania Unii Europejskiej i organizacji

międzynarodowych.

Stopień osiągnięcia celu funkcji 15. zostanie zmierzony miernikami



ocena wizerunku Polski w mediach zagranicznych (ocena w skali: zdecydowanie negatywny,

raczej negatywny, neutralny, raczej pozytywny, zdecydowanie pozytywny, która w latach 2022–2025

ukształtuje się na poziomie „neutralny”,



ocena realizacji Założeń Polskiej Polityki Zagranicznej (ZPPZ) (ocena w skali: 5 – bardzo

dobra, 4 – dobra, 3 – dostateczna, 2 – niedostateczna). Przewiduje się, iż wynik w latach 2022–2025

ukształtuje się na poziomie oceny 4 – dobra.

Konkurencyjność kraju oparta na stabilnych i trwałych podstawach wymaga włączenia w procesy

rozwojowe wszystkich grup społecznych i wszystkich terytoriów29. Obszar dotyczący poprawy spójności

społecznej i terytorialnej kraju, w zakresie funkcji 17. Kształtowanie rozwoju regionalnego kraju,

28

Starania te wpisują się w zasady „Polska aktywnym graczem o kształt UE” oraz „Polska silna współpracą”,

(Strategia, str. 31), a jednocześnie w cel dotyczący obszaru Bezpieczeństwo narodowe (Strategia, str. 272).

29

Strategia, str. 6.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

obejmuje tworzenie warunków wspierających procesy rozwojowe, ukierunkowane na efektywne

wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych potencjałów rozwojowych

dla osiągania celów rozwoju kraju w horyzoncie długookresowym (przy jednoczesnym włączaniu

w te procesy również podmiotów o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu rozwarstwienia

towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem zidentyfikowanych barier rozwojowych). Celem

określonym dla funkcji jest efektywne wykorzystanie przez Polskę środków bezzwrotnej pomocy

zagranicznej w ramach programów zarządzanych lub koordynowanych przez ministra właściwego

do spraw rozwoju regionalnego. Stopień realizacji tego celu zostanie odzwierciedlony w postaci

pomiaru wartości środków certyfikowanych i zakontraktowanych w ramach perspektywy finansowej

2014–2020 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na program (w %). W 2022 r. wartość

środków certyfikowanych powinna wynieść 85%, 96% w 2023 r. i 100% w latach 2024 i 2025.

30

Wartość środków zakontraktowanych powinna natomiast osiągnąć 99% w 2022 r. i 100% w 2023 r. .

Działania służące wzmacnianiu konkurencyjności gospodarczej i zrównoważonego terytorialnie

rozwoju realizowane są również w ramach funkcji 21. Polityka rolna i rybacka, której celem jest

poprawa warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwój obszarów wiejskich, zwiększenie

konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej oraz poprawa stanu środowiska naturalnego.

W ramach funkcji realizowane są zadania związane ze wspieraniem gospodarstw rolnych za pomocą

odpowiednio zaprojektowanych instrumentów w ramach systemu płatności bezpośrednich oraz

z postępem biologicznym w produkcji roślinnej i zwierzęcej, ochroną roślin uprawnych,

nasiennictwem, kontrolą upraw na obecność roślin genetycznie zmodyfikowanych, agrochemiczną

obsługą rolnictwa, hodowlą i produkcją zwierzęcą, ochroną zdrowia zwierząt, weterynaryjną ochroną

zdrowia publicznego, nadzorem nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, stabilizacją

rynków rolnych i żywnościowych oraz rozwój obszarów wiejskich. Ponadto wspierane są działania z

zakresu kształtowania ustroju rolnego i gospodarki żywnościowej oraz infrastruktura wsi w kierunku

rozwoju gospodarstw rodzinnych.

Monitorowanie tego obszaru dokonywać się będzie w oparciu o obserwację stopnia wykorzystania

limitów środków na WPR w ramach perspektywy 2014–2020 i 2021–2027 (narastająco) (w %), który

w 2022 r. wyniesie 89,9%, a w następnych latach będzie kształtował się na poziomie 92,7% (2023 r.),

95,1% (2024 r.) do 97,3% (w 2025 r.). Stopień realizacji celu będzie ponadto mierzony liczbą

projektów realizowanych z udziałem środków PROW 2014–2020 i PS WPR 2023–2027 w danym

roku (w szt.), która w poszczególnych latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio: 199 149 szt., 223 445

szt., 270 964 szt. oraz 290 466 szt.

W ramach funkcji realizowane są także zadania dotyczące rybactwa związane z tworzeniem

odpowiednich warunków dla rozwoju rybactwa śródlądowego, rybołówstwa morskiego (w tym także

racjonalne gospodarowanie żywymi zasobami), przetwórstwa rybnego, ochrony środowiska,

przestrzegania przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej. Celem funkcji jest tworzenie i utrzymanie

konkurencyjnego, nowoczesnego i dynamicznego sektora rybackiego. Dla monitorowania tego celu

działalności państwa określono wskaźnik wielkość produkcji akwakultury (w tonach), który w latach

2022–2025 będzie wzrastać z 41 500 ton w 2022 r. do 46 000 ton w 2025 r. (w latach 2023 i 2024

osiągnie wartość odpowiednio: 43 000 ton i 44 500 ton).

W tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście

spójności w wymiarze społecznym wpisują się odpowiednie działania przeciwdziałające ubóstwu

i wykluczeniu społecznemu Polaków oraz wyrównujące szanse różnych grup społecznych.

Działania władz publicznych podejmowane na rzecz umacniania kapitału ludzkiego dotyczą realizacji

działań w ramach polityki prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa i rodzicielstwa – w zakresie

30

Po 2023 r. brak jest planowanych wartości miernika dla funkcji 17. dotyczącego kontraktacji dla programów

z perspektywy 2014–2020, ze względu na końcowy etap realizacji tych programów nowe umowy już nie będą

podpisywane (w 2023 r. wartość tego miernika zostanie wykonana na poziomie maksymalnym). Z uwagi na

trwające negocjacje z Komisją Europejską dotyczące programów perspektywy 2021–2027 nie ujęto jeszcze

programów tej perspektywy.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

funkcji 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny, której celami są m.in. systemowe

wsparcie rodzin oraz osób będących w trudnej sytuacji życiowej, a także systemowe wsparcie rodzin

w funkcji socjalnej, wychowawczej i edukacyjnej. W tym zakresie – wychodząc naprzeciw

wyzwaniom wynikającym z trendów demograficznych – szczególne wsparcie i opieka państwa będzie

zapewniona osobom i rodzinom wychowującym dzieci.

Podstawowym i najważniejszym narzędziem polityki rodzinnej jest Program Rodzina 500+, którego

celem jest częściowe pokrycie wydatków rodzin związanych z wychowywaniem dzieci poprzez

wypłatę miesięcznego świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł na każde dziecko. Świadczenie

w takiej samej wysokości przysługuje również na dzieci umieszczone w rodzinnych formach pieczy

zastępczej oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Programem objętych zostało 6,6 mln

dzieci, a docelowo może to być 6,8 mln dzieci.

Obok działań realizowanych w ramach programu Rodzina 500+ funkcjonuje również system

świadczeń rodzinnych. Pomoc dla rodzin wykracza poza wymiar finansowy – zakłada również rozwój

usług opieki nad małymi dziećmi, sprzyjających godzeniu życia zawodowego i rodzinnego.

Podejmowane działania służą wzrostowi dostępności miejsc opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat

poprzez tworzenie nowych miejsc opieki lub obniżenie kosztów funkcjonowania miejsc już

istniejących, przekładających się na obniżenie opłat ponoszonych przez rodziców (Resortowy program

rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „MALUCH+”). Od kwietnia 2022 r.

obowiązuje dofinansowanie do opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego

opiekuna w wysokości maksymalnie 400 zł miesięcznie na dziecko, które nie jest objęte rodzinnym

kapitałem opiekuńczym. Ponadto od 2022 r. wprowadzono nowe świadczenie (rodzinny kapitał

opiekuńczy) dla rodziców drugich i kolejnych dzieci w wieku 12–36 miesięcy wynoszące łącznie

12 tys. zł wypłacane w kwotach po 1000 lub 500 zł miesięcznie. Inną formą wsparcia rodzin z dziećmi

na utrzymaniu, adresowaną wyłącznie do rodzin wielodzietnych, jest Karta Dużej Rodziny. Jest to

dokument uprawniający rodziny wielodzietne do zniżek (ulg) w dostępie do dóbr i usług oferowanych

przez podmioty, które przystąpiły do uczestnictwa w tym programie.

Stopień osiągnięcia poszczególnych celów funkcji będzie monitorowany za pomocą mierników

(odpowiednio dla pierwszego i drugiego celu funkcji)

 wysokość wydatków budżetu państwa na dziecko w wieku do ukończenia 24. roku życia (w zł),

która w latach 2022–2025 wyniesie odpowiednio: 1 609 zł (2022 r.), 1 736 zł (2023 r.), 1 843 zł

(2024 r.) oraz 1 899 zł (w 2025 r.),

 wysokość wydatków budżetu państwa na świadczenie wychowawcze, świadczenie „Dobry Start”

oraz rodzinny kapitał opiekuńczy w przeliczeniu na dziecko w wieku do 18. roku życia (w zł),

który w latach 2022–2025 kształtować się będzie na poziomie: 6 484 zł (w 2022 r.), 6 377 zł (w

2023 r.), 6 354 zł (w 2024 r.), 6 342 zł (w 2025 r.).

Ważny wymiar polityki publicznej w zakresie tej funkcji dotyczy wspierania osób potrzebujących,

w tym osób niepełnosprawnych i ich integracji społecznej, a także kobiet w ciąży i rodzin w zakresie

dostępu do instrumentów polityki na rzecz rodziny, które realizowane jest poprzez Program

kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem”. Państwo będzie również kontynuować zadania

w sferze inwestycji w kapitał ludzki i społeczny oraz aktywnych form integracji społecznej.

Ponadto, w ramach funkcji państwa 13., państwo będzie podejmowało działania w celu ochrony

aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością

zawodową. Skalę tej ochrony będzie odzwierciedlała relacja – stosunek liczby osób objętych

ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku

produkcyjnym, który ukształtuje się w latach 2022–2025 odpowiednio na poziomie 0,70 (2022 r.),

0,71 (2023 r.) i 0,72 (2024 r. i 2025 r.).

Działalność państwa w zakresie wspierania mieszkalnictwa ujęta została w funkcji 7. Gospodarka

przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo. Polityka państwa w ramach funkcji obejmuje

realizację rządowych programów polityki mieszkaniowej umożliwiających wsparcie nowych

inwestycji w budownictwie mieszkaniowym oraz inwestycji zapobiegających degradacji fizycznej

istniejącego zasobu, jak również innych ustawowo określonych zobowiązań w zakresie finansowania

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

mieszkalnictwa. Realizowane są również działania zmierzające do poprawy stanu technicznego

istniejących zasobów, ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć mających na celu poprawę

efektywności energetycznej. W zakres funkcji wchodzą ponadto zadania związane

z zagospodarowaniem przestrzennym, geodezją i kartografią, systemem informacji przestrzennej,

polityką miejską i rewitalizacją, gospodarką nieruchomościami oraz nadzorem architektoniczno-budowlanym. Celem określonym dla tej funkcji jest poprawa stanu zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych31, natomiast pomiar jego realizacji odbywa się za pomocą miernika: liczba mieszkań

przypadająca na 1000 mieszkańców (w szt.). Planuje się, że wartość miernika będzie wzrastać

i wyniesie w latach 2022–2025 odpowiednio: 404,2 szt.; 410,3 szt.; 416,5 szt. i 423,0 szt.

Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności gospodarki

w oparciu o wydajność i innowacyjność wymaga odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego

i społecznego na rzecz zwiększenia zatrudnienia i zapewnienia wysokiej jakości miejsc pracy.

Działania służące poprawie sytuacji na rynku pracy (a tym samym warunków bytowych Polaków),

również poprzez pełniejsze wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich prowadzone są w ramach

funkcji 14. Rynek pracy, której pierwszym z celów jest: zwiększanie zatrudnienia. Miernikiem

określonym dla tego obszaru jest wskaźnik zatrudnienia w wieku 20–64 lata (w %), dla którego

założono wielkość 76,2% w 2022 r., 76,7% w 2023 r., 77,2% w 2024 r. oraz 77,8% w 2025 r.

Władze publiczne będą ponadto podejmować działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i warunków

pracy, zmierzające do rozwoju kultury bezpieczeństwa i związanego z tym podniesienia poziomu

bezpieczeństwa i higieny pracy oraz do znaczącego ograniczenia liczby osób zatrudnionych

w warunkach narażenia na czynniki niebezpieczne, szkodliwe i uciążliwe. Działania te mają

przyczyniać się do systematycznego obniżenia liczby wypadków przy pracy i chorób zawodowych

oraz wynikających z tego strat ekonomicznych i społecznych. Zdefiniowano dla tego celu miernik

wskaźnik wypadkowości (liczba niemianowana), który będzie się sukcesywnie obniżać z wartości

6,5432 w 2022 r. i nie przekroczy 5,93 w okresie 2023–2025.

Jednym z kluczowych czynników konkurencyjności, a jednocześnie podstawowym wyznacznikiem

możliwości korzystania w pełni ze swobód demokratycznych i praw obywatelskich, jest jakość

funkcjonowania państwa33. Ważnym wymogiem dla zapewnienia nowoczesnego państwa jest sprawnie

działająca administracja, rozumiana jako sieć instytucji powiązanych systemem informacyjnym

państwa, realizująca ideę otwartej administracji publicznej, wspierająca obywateli (w tym

przedsiębiorców) i świadcząca wysokiej jakości usługi, z wykorzystaniem nowoczesnych technologii

informacyjnych34.

Sprawy z zakresu administracji publicznej i informatyzacji objęte są funkcją 16. Sprawy

obywatelskie, której celem m.in. jest: zapewnienie przysługujących praw obywatelskich przez

organy administracji publicznej oraz poprawa obsługi administracyjnej obywatela.

W zakresie realizacji ww. celu dla funkcji przewiduje się – wpisujący się w budowę społeczeństwa

informacyjnego – stopniowy wzrost odsetka osób korzystających z usług administracji publicznej za

pomocą Internetu w ciągu ostatnich 12 miesięcy w celu wysłania wypełnionych formularzy (w %)

z 40,9% w roku 2022 do 42,4% w roku 2025 (w 2023 r. i 2024 r. będzie to wartość odpowiednio

41,4% i 41,9%).

W ramach funkcji rozbudowywana jest brama do informacji i e-usług – gov.pl, prowadzone są

działania zmierzające do powstania nowych e-usług, podniesienia poziomu dojrzałości już dostępnych

31

W Strategii zaprezentowano projekty strategiczne przewidziane do przygotowania i realizacji do roku 2020,

w tym Narodowy Program Mieszkaniowy z horyzontem czasowym do 2030 roku, którego jednym

z najważniejszych celów jest zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających

nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych.

32

W 2020 r. wskaźnik wypadkowości osiągnął wartość 4,54 (wg raportu Głównego Urzędu Statystycznego

„Wypadki przy pracy w 2020 r.”). Rzeczywista wartość wskaźnika za 2022 rok będzie znana 30.11.2023 r.

33

Strategia, str. 164.

34

Strategia, str. 182.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

usług i zapewnienia dostępności e-usług dla wszystkich obywateli. Rozwój publicznych usług

cyfrowych administracji publicznej umożliwia dalsze zwiększanie wydajności działania administracji

publicznej i podnoszenie poziomu satysfakcji obywateli.

Cel funkcji w odniesieniu do spraw administracji publicznej ma być osiągany poprzez działania

ukierunkowane na rzecz współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz stanowiące o

jakości usług świadczonych przez administrację na rzecz obywateli. W tym obszarze będą

podejmowane inicjatywy na rzecz uproszczenia prawa zapewniającego lepsze warunki dla działalności

gospodarczej i realizacji potrzeb obywateli oraz skutecznych instytucji publicznych, dostępnych dla

obywateli oraz przedsiębiorców. Podejmowane będą działania służące wzmacnianiu zdolności

instytucjonalnych, poprawie skuteczności administracji publicznej oraz poprawie jakości usług

publicznych, np. dzięki wprowadzeniu powszechnego systemu monitorowania wykonywania usług

publicznych i wdrożeniu rozwiązań poprawiających efektywność zarządzania usługami dziedzinowymi

w obszarach istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej w jednostkach samorządu terytorialnego.

Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba skarg na bezczynność lub

przewlekłość postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej, które są skierowane

do sądów administracyjnych (w szt.). Planowana wartość miernika w poszczególnych latach w okresie

2022–2025 jest przewidywana na poziomie 14 000 szt.

Najważniejszym celem w obszarze sądownictwa powszechnego, a zarazem głównym celem funkcji

18. Sprawiedliwość, jest zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu i

rozpatrzenia spraw w rozsądnym terminie przez właściwe, niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy.

Powyższy cel jest równoważny z dążeniem do jak najpełniejszej realizacji postulatu zapewnienia

powszechnego dostępu do sądu rozumianego zarówno jako „fizyczna” dostępność sądu, osiągana

m.in. poprzez działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia zrównoważonej i wydajnej

struktury jednostek organizacyjnych sądownictwa na obszarze całego kraju, jak również dostępność w

aspekcie finansowym, tj. poziom opłat sądowych, który nie będzie stanowił bariery dochodzenia

własnych praw przed sądem z uwagi na sytuację materialną obywateli. Jednocześnie zapewnienie

prawa do sądu wiąże się nierozerwalnie z aspektem czasowym, tj. możliwością rozstrzygania sporów

przed sądem w możliwie krótkich terminach oraz wysoką jakością orzecznictwa. Do monitorowania

stopnia realizacji powyższego celu na poziomie funkcji służyć mają mierniki

 odsetek obywateli pozytywnie oceniających funkcjonowanie sądów (w %), który w latach

2022–2023 wyniesie 32%, natomiast w latach 2024–2025 wyniesie 33%,

 odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (w relacji do liczby spraw

rozpatrywanych przez sądy) (w %) – wskaźnik ten będzie kształtować się w latach 2022–2025

odpowiednio na poziomie 0,031% (w 2022 r.) oraz 0,030% (w 2023 r., 2024 r. oraz 2025 r.).

System finansów publicznych jest podstawowym instrumentem zaspokajania ważnych potrzeb

społecznych oraz tworzenia fundamentów trwałego i zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego. Warunkiem koniecznym dla sprawnego funkcjonowania państwa jest zapewnienie

stabilności systemu finansów publicznych35.

Celem funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa i mieniem państwowym jest w związku z tym

zapewnienie stabilności finansów publicznych, przy wspieraniu inkluzywnego wzrostu

gospodarczego. Oznacza to konieczność przestrzegania krajowych i unijnych przepisów

zapewniających zachowanie stabilności finansów publicznych. Przewidują one ograniczenia polityki

budżetowej wynikające m.in. ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości

wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Stopień realizacji celu będzie

monitorowany poprzez wskaźnik relacji kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej w relacji

do PKB (w %). Wartość miernika w roku 2022 wynosi 38,7% PKB (w odniesieniu do kwoty

wydatków na kolejne lata – por. Część I. Program konwergencji, rozdz. II.4).

35

Strategia, str. 184.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Kapitał ludzki jako krytyczny czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, wraz z postępującymi

procesami demograficznymi oraz wyzwaniami o charakterze globalnym, nabierać będzie jeszcze

większego znaczenia dla uzyskania przewag konkurencyjnych w globalnej gospodarce. Lepiej

wykształcone społeczeństwo to większe szanse na znalezienie dobrej pracy, a także wszechstronny

rozwój36. Poprawie jakości kapitału ludzkiego i społecznego sprzyjać zatem będą działania państwa

realizowane w ramach funkcji 3. Edukacja, wychowanie i opieka, której celem jest podnoszenie

jakości i efektywności kształcenia i wychowania. Funkcja ta obejmuje zadania państwa w zakresie

kształcenia, wychowania i opieki, które dotyczą: wychowania przedszkolnego, kształcenia

ogólnokształcącego i zawodowego, w tym specjalnego we wszystkich typach szkół, jak również

określania programów, podręczników i środków dydaktycznych nauczania, systemu egzaminów

zewnętrznych, organizowania pomocy stypendialnej dla uczniów, zatrudniania nauczycieli, ich

awansu zawodowego i wynagradzania. W obszarze tym ujęte są także działania dotyczące spraw

młodzieży, jak również związane z koordynacją polityki uczenia się przez całe życie oraz

Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji.

Realizowane zadania służą zwiększeniu dostępności wysokiej jakości wychowania przedszkolnego,

zapewnieniu powszechnego dostępu do nauki, jak również wspieraniu funkcji wychowawczej,

opiekuńczej i profilaktycznej realizowanej przez szkoły i inne placówki oraz wyrównywaniu szans

edukacyjnych dzieci i młodzieży.

Do monitorowania ww. celu funkcji zastosowano następujące mierniki

 liczba osób, które zdały egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie lub egzamin zawodowy,

w stosunku do liczby osób, które przystąpiły do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje

w zawodzie lub egzaminu zawodowego (w %), wielkość ta powinna w poszczególnych latach

planowania (2022–2025) utrzymać się na poziomie 72%,

 liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin

maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, którzy przystąpili

do egzaminu maturalnego (w %) – wartość miernika w okresie poszczególnych lat planowania

(2022–2025) powinna wynieść 82%,

 odsetek dzieci w wieku 3–5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym (w %) wyniesie 91%

w latach 2022–2024 i wzrośnie do 92% w 2025 r.

Obszar wpływający na jakość kapitału ludzkiego i społecznego ujęty w funkcji 10. Szkolnictwo

wyższe i nauka to rozwój szkolnictwa wyższego, którego dotyczy kolejny z celów funkcji –

podniesienie poziomu jakości kształcenia. W ramach tego obszaru finansowane są inicjatywy

związane z polityką szkolnictwa wyższego państwa, w tym – działania mające na celu usprawnienie

funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego oraz zwiększenie stopnia jego umiędzynarodowienia

w Polsce. Realizowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury szkolnictwa

wyższego, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury w zakresie

działalności dydaktycznej oraz infrastruktury socjalnej dla studentów. Wspierane są również działania

służące wzmacnianiu i rozwojowi potencjału dydaktycznego szkolnictwa wyższego oraz promocji

szkolnictwa wyższego.

Stopień osiągnięcia ww. celu funkcji 10. – wyznaczonego w zakresie szkolnictwa wyższego – zostanie

zmierzony liczbą aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie zawodowo

pracujących ogółem (w %). W latach 2022–2025 przewiduje się zwiększenie wartości tego miernika

z poziomu 37,5% w 2022 r. do poziomu 39,0% w 2025 r. (w latach 2023 i 2024 wyniesie ona

odpowiednio 38,0% oraz 38,5%).

Jednym z istotnych wymiarów rozwoju kapitału ludzkiego jest stan zdrowia i dostęp do usług

z zakresu opieki zdrowotnej. Dobry stan zdrowia obywateli i całego społeczeństwa jest istotną

determinantą wzrostu gospodarczego, a interwencje w dziedzinie zdrowia są kluczowe w ograniczaniu

36

Strategia, str. 206.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

ryzyka ubóstwa z powodu dezaktywacji zawodowej wynikającej z przyczyn zdrowotnych37. Działalności

państwa ujętej w obszarze funkcji 20. Zdrowie został przypisany cel: zwiększenie bezpieczeństwa

zdrowotnego społeczeństwa poprzez zapewnienie trwałego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej,

ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń ratujących życie. W tym obszarze realizowane będą

działania zwiększające dostępność leczenia, tak aby każdy obywatel otrzymał pomoc medyczną

w sposób szybki i pozwalający na utrzymanie obywateli w poczuciu bezpieczeństwa.

Ponadto finansowane będą wysokospecjalistyczne procedury medyczne oraz wieloletnie programy

rządowe związane z rozwojem medycyny transplantacyjnej czy zwalczaniem chorób nowotworowych.

Natomiast ocena celowości inwestycji dokonywana przez Ministra Zdrowia pozwoli na rozwój

infrastruktury w ochronie zdrowia zgodny z mapami potrzeb zdrowotnych oraz priorytetami dla

regionalnej polityki zdrowotnej.

Realizowane będą również działania w zakresie kształtowania zdrowego stylu życia poprzez

profilaktykę oraz promocję zdrowia, a także edukację zdrowotną.

Stopień osiągnięcia celu funkcji będzie monitorowany za pomocą trzech mierników

 liczba świadczeniobiorców objętych koordynowaną opieką onkologiczną (w os.), która w okresie

planowania WPFP 2022–2025 wyniesie odpowiednio: 19 000 (2022 r.), 21 000 (2023 r.), 23 000

(2024 r.), 25 000 (2025 r.),

 liczba jednostek KKCz (Koncentratu Krwinek Czerwonych) wydanych do lecznictwa (w szt.)

w latach 2022–2025 będzie wynosiła 1 100 000 szt. w każdym roku,

 liczba przeprowadzonych postępowań rejestracyjnych w zakresie produktów leczniczych,

wyrobów medycznych i produktów biobójczych (w szt.), których przewiduje się zrealizować 72

855 szt. w roku 2022, a w kolejnych latach 53 870 szt. (2023 r.), 54 680 szt. (2024 r.) oraz 54 580

szt. (2025 r.).

Działania państwa realizowane w obszarze sportu w ramach funkcji 8. Kultura fizyczna należy

traktować przede wszystkim jako szeroko rozumianą profilaktykę zdrowia oraz sprzyjanie postawom

prospołecznym. Działania prowadzone w ramach funkcji mają służyć zwiększaniu poziomu

aktywności fizycznej społeczeństwa, bezpośrednio wpływają na liczbę osób podejmujących aktywność

fizyczną, jak również na poziom ich sprawności fizycznej, co ma istotne znaczenie w odniesieniu do

ogólnego stanu zdrowia społeczeństwa. Wskazuje się przy tym na istotną rolę zwiększania poziomu

aktywności fizycznej społeczeństwa w umacnianiu kapitału społecznego oraz w profilaktyce

zdrowotnej. Cel dla funkcji będzie monitorowany za pomocą miernika: stosunek liczby uczestników

działań związanych z aktywnością fizyczną, realizowanych przez ministra właściwego do spraw

kultury fizycznej, do ogólnej liczby ludności w Polsce (%). Planowana wartość miernika w 2022 r.

wyniesie 9% i zwiększy się do 9,75% w 2025 r. (w latach 2023–2024 wyniesie 9,5%).

Dla zadań prowadzonych w ramach funkcji 9. Kultura i dziedzictwo narodowe określono cele

rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego oraz utrzymanie

i pielęgnacja materialnej substancji sfery kultury.

Inwestowanie w ochronę dziedzictwa, rozwój i modernizację infrastruktury kultury oraz edukację

kulturalną – kształcenie odbiorcy i jego kulturowych kompetencji służyć ma budowaniu tożsamości,

szacunku do tradycji, poczuciu przynależności do wspólnoty i jej historii, kreatywności,

innowacyjności, otwartości i tolerancyjności. Istotne jest również wspieranie instytucji kultury,

których wieloletnia działalność i tradycja mają szczególne znaczenie dla celów polityki państwa

w obszarze kultury i których dorobek jest ważnym elementem budowania tożsamości kulturowej

Polaków oraz narzędziem promocji Polski w świecie. Kluczowe znaczenie ma również wypracowanie

systemu wspierania rozwoju sektorów kreatywnych w Polsce – stworzenie warunków dla rozwoju

tych sektorów, które wpłynie na rozwój całego ekosystemu wspierania kultury. Ważne jest także

kontynuowanie zwiększania dostępu do instytucji i dzieł kultury, w tym likwidacja „białych plam” w

dostępie do kultury.

37

Strategia, str. 202.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Pomiar celów funkcji będzie oparty na dwóch miernikach (odpowiednio dla poszczególnych celów)

 widzowie i słuchacze w teatrach i instytucjach muzycznych, otrzymujących dotację podmiotową

na 1000 osób w danym roku – planowana wartość miernika w latach 2022–2025 wyniesie

odpowiednio 67 osób (2022 r.), 56 osób (2023 r.), 54 osoby (2024 r.), 51 osób (2025 r.),

 liczba nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów

służących kulturze w danym roku w jednostkach podległych i nadzorowanych przez

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w szt.) – przewiduje się, iż wartość ta wyniesie

91 szt. w 2022 r., 133 szt. w 2023 r., 108 szt. w 2024 r. oraz 164 szt. w 2025 r.

Na konkurencyjność Polski i jej regionów mają wpływ działania służące spójności terytorialnej kraju,

a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania potencjału gospodarczego, realizowane

w ramach funkcji 19. Transport i infrastruktura transportowa, w zakresie głównych rodzajów

transportu, w tym przede wszystkim transportu drogowego, kolejowego, morskiego, śródlądowego,

jak też lotniczego, a także – intermodalnego. Działania realizowane w obszarze transportu wzmacniają

spójność terytorialną kraju (tworząc zarazem warunki dla pełnego wykorzystania potencjału

gospodarczego) oraz zrównoważony międzygałęziowo rozwój transportu, przy jednoczesnej poprawie

stanu bezpieczeństwa w transporcie. W zakresie transportu morskiego funkcja obejmuje

przedsięwzięcia na rzecz wzmocnienia pozycji polskich portów morskich, stanowiących połączenie

transportu lądowego z morskim.

Celami funkcji (i ich miernikami) są

 poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączenie z głównymi korytarzami

transportowymi (miernik: stopień realizacji docelowej sieci dróg szybkiego ruchu (w %),

dla którego planowane wartości wynoszą: 62,2% w 2022 r., 66,0% w 2023 r., 69,4% w 2024 r.

oraz 72,6% w 2025 r.),

 zwiększenie dostępności i poprawa jakości transportu kolejowego (miernik: udział długości

eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej długości eksploatowanych

linii kolejowych (w %), dla którego planowane wartości wynoszą: 86% w 2022 r., 87% w 2023 r.,

oraz b.d. w latach 2024 i 2025),

 poprawa konkurencyjności polskich portów (miernik: poziom zmian wielkości przeładunków

towarów w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (w %) wyniesie 107%

w latach 2022–2023 oraz na poziomie 106% w latach 2024–2025).

Dążenie do osiągnięcia powyższych celów wpisuje się w realizację Strategii w obszarze pn. Transport38.

Efektem ww. działań ma być zbudowanie wielogałęziowej, zintegrowanej i uzupełniającej się sieci

transportowej (kolej, drogi, sieci aglomeracyjne, sieci żeglugi śródlądowej i morskiej, porty lotnicze).

Środowisko przyrodnicze jest kapitałem naturalnym, którego zasoby warunkują rozwój gospodarczy

(możliwości inwestycyjne) i społeczny (zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych). Działania

państwa w tym obszarze dotyczą zarządzania środowiskiem na rzecz zachowania podstawowych

zasobów, takich jak: potencjał energetyczny, zasoby wody, powietrze atmosferyczne, warunki

klimatyczne, zasoby przestrzeni i krajobrazów oraz związana z nimi różnorodność biologiczna (zasoby

siedlisk, gatunków i genów), gleby i zasoby geologiczne oraz użytki pozaekonomiczne środowiska39.

Realizacja tych działań została ujęta w zakresie funkcji 12. Środowisko, dla której jednym z celów

jest: ochrona środowiska poprzez utrzymanie bądź poprawę stanu ochrony siedlisk przyrodniczych

oraz gatunków fauny i flory. Działania w omawianym zakresie zmierzają do zrównoważonego

gospodarowania zasobami środowiska oraz adaptacji do zmian klimatu. Zrównoważone

gospodarowanie zasobami środowiska to m.in. zachowanie bądź poprawa stanu siedlisk

przyrodniczych oraz gatunków flory i fauny. Zadania te realizują parki narodowe będące

najważniejszymi formami ochrony przyrody w Polsce. Ich działania są realizowane na podstawie

38

39

Strategia, str. 233.

Strategia, str. 252.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

zadań ochronnych (dokument krótkookresowy) oraz planów ochrony (dokument długookresowy).

Pomiar celu będzie się odbywał w związku z tym przy pomocy miernika odsetek parków narodowych

posiadających plany ochrony (w %). Wartość tego miernika w latach 2022–2025 będzie wynosić

odpowiednio 78% (2022 r.), 91% (2023 r.), aż do pełnego wykonania 100% (w 2024 r. i 2025 r.).

W ramach funkcji realizowane są działania, których celem jest również zmniejszenie liczby stref,

w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza. Realizacja zadania polega na

dążeniu do redukcji liczby stref, w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza dla

pyłu zawieszonego PM10, w tym m.in. poprzez przygotowanie na poziomie krajowym odpowiednich

narzędzi o charakterze legislacyjnym, strategicznym, finansowym oraz edukacyjno-promocyjnym,

które pozwolą na efektywną realizację działań naprawczych, określonych w programach ochrony

powietrza oraz uchwałach antysmogowych. Do pomiaru stopnia realizacji powyższego celu

wykorzystany zostanie miernik: odsetek stref z przekroczeniami poziomów substancji w powietrzu

w Polsce (w %), który w roku 2022 wyniesie 43%, a w latach 2023–2025 wyniesie odpowiednio 39%

(w 2023 r.), 35,5% (w 2024 r.) oraz 26,0% (w 2025 r.).

Ponadto ważną rolę dla funkcji 12. będą pełnić (realizowane w sferze gospodarki wodnej) działania

państwa mające na celu: zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz

ograniczenie negatywnych skutków powodzi i suszy, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu

wód i związanych z nim ekosystemów. W szczególności w latach 2022–2025 przyjmowane lub

zatwierdzane będą przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej dokumenty planistyczne

oraz programy kluczowe dla procesu zarządzania zasobami wodnymi, takie jak: plan przeciwdziałania

skutkom suszy, plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, plany zarządzania ryzykiem

powodziowym dla obszarów dorzeczy, wstępna ocena ryzyka powodziowego.

Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba przyjętych/uzgodnionych/

zatwierdzonych dokumentów planistycznych. Planowana wartość miernika w poszczególnych latach

2022–2025 jest przewidywana odpowiednio na poziomie: 20 szt. (2022 r.), 2 szt. (2023 r.), 3 szt.

(2024 r.) i 2 szt. (2025 r.).

W Strategii wskazuje się, iż podwyższenie konkurencyjności polskiego przemysłu oraz zapewnienie

bezpieczeństwa energetycznego wymaga dywersyfikacji źródeł energii, modernizacji i rozbudowy

sieci przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, gazu i ciepła sieciowego40. Jednym z podstawowych

wyzwań rozwojowych Polski jest zapewnienie gospodarce, instytucjom i obywatelom stabilnych i

optymalnie dostosowanych do potrzeb dostaw energii, po akceptowalnej ekonomicznie cenie 41.

W obszar ten wpisują się działania ujęte w ramach funkcji 6. Polityka gospodarcza kraju

korespondujące z kierunkami polityki energetycznej w zakresie zapewnienia rozbudowy infrastruktury

wytwórczej i sieciowej energii elektrycznej. Dla pokrycia rosnącego popytu, w sytuacji planowanych

znaczących wycofań jednostek wytwórczych z systemu elektroenergetycznego oraz konieczności

zbilansowania przyrostu mocy zależnych od warunków atmosferycznych, Polska wprowadziła

mechanizm zdolności wytwórczych – rynek mocy42. Rynek mocy ma na celu zapewnienie stabilności

dostaw energii elektrycznej i elastyczności pracy systemu elektroenergetycznego i jest głównym

narzędziem służącym pokryciu zapotrzebowania na moc własnymi zasobami. Stanowi on także impuls

inwestycyjny dla budowy i modernizacji jednostek wytwórczych, magazynów energii i DSR43 w celu

zapewnienia stabilności dostaw energii elektrycznej.

40

41

Strategia, str. 246.

Strategia, str. 242.

42

Rynek mocy jest projektem strategicznym w ramach Polityki Energetycznej Polski. Wprowadzenie rynku

mocy, jako rozwiązania pozwalającego na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych w perspektywie

średnio- i długoterminowej, jest również działaniem w wymiarze bezpieczeństwa energetycznego Krajowego

Planu na rzecz Energii i Klimatu na lata 2021–2030.

43

DSR (ang. Demand Side Response) jest mechanizmem dobrowolnego i czasowego obniżenia przez odbiorców

zużycia energii elektrycznej lub przesunięcia w czasie jej poboru, w zamian za oczekiwane

wynagrodzenie. Rozwiązanie stosuje się, by zabezpieczyć bilans mocy w krajowym systemie elektroenergetycznym.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Dla monitorowania – dotyczącego tych działań – celu funkcji: zapewnienie odpowiedniego wolumenu

mocy pozwalającego na bezpieczne funkcjonowanie systemu elektroenergetycznego przyjęty został

miernik: liczba przeprowadzonych aukcji głównych i aukcji dodatkowych rynku mocy w danym roku

(szt.), który w każdym z lat okresu 2022–2025 powinien osiągnąć wartość 5 szt.

Jednym z zasadniczych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz zrównoważonego społecznego

i ekonomicznego rozwoju kraju jest gwarancja trwałego bezpieczeństwa zewnętrznego

i nienaruszalność granic. Rozpoznawanie, monitorowanie i zapobieganie zagrożeniom, a także

zapewnienie skutecznych mechanizmów reagowania oraz podnoszenie skuteczności służb

państwowych to warunki konieczne do prawidłowego funkcjonowania państwa oraz realizacji jego

celów rozwojowych44. Wskazane wyżej zadania realizowane są w ramach funkcji 11. Bezpieczeństwo

zewnętrzne i nienaruszalność granic, dla której określony został cel: zapewnienie niepodległości

i nienaruszalności terytorialnej RP 45 . Cel funkcji oznaczający również ochronę suwerenności,

niezależności oraz stabilności wewnętrznej państwa realizowany będzie poprzez szereg działań

konsolidujących, integrujących i rozwijających oraz modernizujących system zewnętrznego

bezpieczeństwa państwa. Miernikiem określonym dla celu funkcji jest m.in. relacja wskaźnika

potencjału bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego (wartość niemianowana), określająca

możliwości bojowe Sił Zbrojnych RP na podstawie potencjału bojowego sprzętu wojskowego

zdolnego do wykonywania uderzeń. Prognozuje się, że w latach 2022–2025 relacja ta wyniesie: 1,02

w 2022 r. i 2024 r., 1,05 w 2023 r. oraz 1,03 w 2025 r. Wraz z modernizacją armii budowany będzie

innowacyjny potencjał polskiego przemysłu obronnego46.

Zmianie jakościowej w zakresie modernizacji technicznej towarzyszyć będzie sukcesywne

zwiększanie poziomu stanu osobowego Sił Zbrojnych RP. Zakłada się, że Siły Zbrojne RP będą mogły

realizować swoje zadania w prognozowanej perspektywie, jeśli wskaźnik ukompletowania

żołnierzami zawodowymi Sił Zbrojnych RP czasu „P” (stan ewidencyjny żołnierzy zawodowych do

liczby stanowisk etatu czasu „P”) (w %) wynosić będzie co najmniej 82% w 2022 r., co najmniej 83%

w 2023 r. oraz co najmniej 84% w 2024 r. i w 2025 r. Powyższe zmiany odbywać się będą przy

założeniu równoczesnego podnoszenia poziomu wyszkolenia wojsk oraz zmiany struktur

organizacyjnych, w szczególności systemów kierowania oraz dowodzenia, a także przy realizacji

współpracy obronnej i wypełniania zobowiązań sojuszniczych naszego kraju wynikających z udziału

Polski w UE i w NATO. Istotnym elementem wpływającym na umacnianie bezpieczeństwa

narodowego jest także udział Sił Zbrojnych RP w międzynarodowych misjach wojskowych, w których

średnioroczna liczba żołnierzy i pracowników skierowanych do Polskich Kontyngentów

Wojskowych (w os.) planowana jest w latach 2022–2025 odpowiednio na poziomie: 1 618 os. w 2022

r., 1 556 os. w 2023 r. i w 2025 r. oraz 1 544 os. w 2024 r.

Ważnym warunkiem dla zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa narodowego jest kształtowanie

stabilnego międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa 47 . Działania w ramach tego kierunku

zmierzać będą do zwiększenia efektywności polskiej polityki zagranicznej w ramach NATO,

UE i innych organizacji międzynarodowych, a także budowy silnej pozycji międzynarodowej Polski48.

Wewnętrzne aspekty bezpieczeństwa Polski, a w szczególności przeciwdziałanie zagrożeniu

przestępczością, w tym przestępczością zorganizowaną i gospodarczą, a także zabezpieczenie państwa

w kontekście występowania zagrożeń naturalnych oraz awarii technicznych, jak też innych zdarzeń

związanych z rozwojem cywilizacji, objęte są funkcją 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek

publiczny, której celem jest dalsza poprawa funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego

44

Strategia, str. 268.

45

Na realizację celu funkcji 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic wpływ będzie miało wejście

w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, a zmiany w tym zakresie zostaną uwzględnione

(w odniesieniu do zadań budżetowych) od planowania budżetowego w układzie zadaniowym na rok 2023 i dwa

kolejne lata, a następnie w zakresie funkcji państwa – podczas aktualizacji WPFP na lata 2023–2026.

46

Strategia, str. 272.

47

Jest to kierunek interwencji nr 3 w zakresie obszaru Bezpieczeństwo narodowe. Strategia, str. 272.

48

Strategia, str. 272.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

i porządku publicznego. Realizacja zadań w ramach funkcji ma służyć przede wszystkim zapewnieniu

wysokiego poziomu szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zwiększeniu

sprawności zabezpieczenia terytorium RP i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej49.

W ramach funkcji kontynuowane będą działania Policji mające na celu m.in.: zapobieganie

popełnianiu przestępstw, wykroczeń oraz zjawisk kryminogennych, ochronę życia i zdrowia ludzi oraz

mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, służące rozpoznawaniu i zwalczaniu

przestępczości zorganizowanej, przeciwdziałaniu i zwalczaniu przestępczości gospodarczej oraz

wzmocnieniu systemu antyterrorystycznego państwa. Zwalczane będą zorganizowane grupy

przestępcze zajmujące się nielegalną produkcją i przemytem wyrobów tytoniowych. Ponadto Policja

będzie pełniła nadzór nad szeroko rozumianym bezpieczeństwem w ruchu drogowym.

Istotnym obszarem działalności w ramach funkcji będzie ochrona granicy państwowej, będącej

jednocześnie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, przy jednoczesnym sprawnym wykonywaniu

odprawy granicznej. Zwalczane będą przestępstwa i wykroczenia, których ściganie ustalono jako

właściwość Straży Granicznej. Jednym z realizowanych zadań będzie rozbudowa systemu ochrony

granicy państwowej przy wykorzystywaniu stacjonarnych i mobilnych urządzeń nadzoru oraz

utrzymanie sprawności sprzętu wykorzystywanego do kontroli granic. Realizowana będzie polityka

migracyjna i azylowa oraz prowadzone sprawy cudzoziemców (m.in. koordynacja działań

dotyczących migracji, ocena legalności pobytu i zatrudnienia cudzoziemców, pomoc socjalna

udzielana cudzoziemcom, jak też prowadzenie postępowań w sprawach cudzoziemców).

Ważnym obszarem działalności w ramach funkcji pozostaje zapewnienie skutecznej ochrony ludności

i ratownictwa poprzez rozwój potencjału sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Cel funkcji będzie monitorowany poprzez następujące mierniki

 wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem (w %), który w latach 2022–2025 nie powinien być

niższy niż 68%,

 średni czas oczekiwania na podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu

Ratowniczo-Gaśniczego od momentu przyjęcia zgłoszenia (w minutach i sekundach), który

w latach 2022–2025 powinien wynieść nie dłużej niż 10 minut,

 wskaźnik sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego

i migracjami (w %), którego wartość w latach 2022–2025 wyniesie 88%.

zarządzania

granicą

Natomiast w zakresie funkcji 18. Sprawiedliwość państwo, stojąc na straży wolności i praw

obywatelskich, poza zapewnieniem obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu, ma na celu

zapewnienie bezpieczeństwa społecznego poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych

i skazanych na karę pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych. Do monitorowania

stopnia realizacji tego celu będzie wykorzystywany miernik: powrotność do przestępstwa osób

prawomocnie skazanych (w %), który w 2022 r. wyniesie 22,00%, natomiast w latach 2023–2025

uzyskany zostanie wynik 21,70%. Miernik odnosi się do skuteczności polityki karnej państwa

rozumianej jako całokształt zagadnień związanych z przeciwdziałaniem zjawisku przestępczości,

tj. szeroko rozumianej polityki karnej, kreowanej i realizowanej na wielu poziomach funkcjonowania

państwa, począwszy od ustawodawcy, poprzez Ministerstwo Sprawiedliwości i nadzorowane przez nie

instytucje, organy ścigania, sądy powszechne jako niezależne organy państwa powołane do sprawowania

wymiaru sprawiedliwości aż po służby wykonawcze (Służba Więzienna, kuratela sądowa).

49

Strategia, str. 270.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji