Uchwała nr 56 Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2021-2024

§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2021–2024, stanowiący załącznik do uchwały.

§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki

Załącznik

do uchwały nr 56 Rady Ministrów

z dnia

30 kwietnia

2021 r. (poz.

450)r.

z dnia

30 kwietnia

2021

(poz. )

RZECZPOSPOLITA POLSKA

WIELOLETNI PLAN FINANSOWY

PAŃSTWA NA LATA 2021–2024

Warszawa, kwiecień 2021 r.

Wstęp

Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności

polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje

wykraczające poza cykl roczny.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia

danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok

budżetowy. Obejmuje on dwie części

−

Program konwergencji,

−

określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.

CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.

AKTUALIZACJA 2021

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Spis treści

Strona

Przedmowa

5

Podsumowanie

6

I.

Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

7

I.1.

Sytuacja bieżąca

7

I.2.

Scenariusz średniookresowy

9

I.3.

Wpływ Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności na gospodarkę

11

II.

Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

14

II.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu

14

II.2.

Sytuacja bieżąca

14

II.3.

Projekcja średniookresowa

18

II.4.

Wynik strukturalny

26

II.5.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

28

III.

Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

30

III.1.

Czynniki ryzyka

30

III.2.

Analiza wrażliwości

31

III.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

32

IV.

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

34

IV.1.

Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności

34

IV.2.

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

38

V.

Ramy budżetowe

40

Aneks tabelaryczny

46

Spis wykresów

Strona

Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2018 r.

17

Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)

18

Wykres 3. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych

26

Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)

31

Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)

32

Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2021 r.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Spis tabel

Strona

Tabela 1. Rozkład funduszy z KPO w latach 2020–26 według przeznaczenia

12

Tabela 2. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w krótkim i średnim okresie

12

Tabela 3. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w długim okresie

13

Tabela 4. Działania dyskrecjonalne

20

Tabela 5. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

27

Tabela 6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

29

Tabela 7. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

33

Tabela 8. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

34

Tabela 9. Długookresowa stabilność finansów publicznych

36

Tabela 10. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe

39

Tabela 11. Wzrost gospodarczy

46

Tabela 12. Procesy inflacyjne

46

Tabela 13. Rynek pracy

47

Tabela 14. Salda sektorów instytucjonalnych

47

Tabela 15. Podstawowe założenia egzogeniczne

48

Tabela 16. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

48

Tabela 17. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

50

Tabela 18. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

50

Tabela 19. Wydatki według funkcji

51

Spis ramek

Strona

Ramka 1. Wyłączenie wydatków na cele militarne z unijnych ram fiskalnych

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Przedmowa

Państwa członkowskie Unii Europejskiej (dalej jako UE) przedkładają co roku Komisji Europejskiej i

Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych

dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw

członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok.

W ubiegłym roku Program konwergencji (dalej jako Program) był przygotowywany w warunkach

wyjątkowej niepewności co do wpływu pandemii Covid-19 na gospodarkę i finanse publiczne.

Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej został znacznie ograniczony i koncentrował się na

działaniach podjętych w związku z pandemią.

W tym roku Program wraca do standardowego horyzontu i przedstawia średniookresową prognozę

sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2024 r. Jest on też częścią Wieloletniego

Planu Finansowego Państwa (WPFP) opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009

r. o finansach publicznych (dalej jako ustawa o finansach publicznych). WPFP został przyjęty przez

Radę Ministrów 30 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok

2022.

Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r.

w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk

gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw

członkowskich UE, przyjętymi w czerwcu 2017 r. przez Radę Ecofin.

Jeżeli nie zostało to zaznaczone inaczej, informacje prezentowane w Programie są aktualne na dzień

22 kwietnia br.

Program powstawał równolegle z Krajowym Planem Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej jako

KPO), który Polska przekaże do instytucji UE do końca kwietnia. KPO przedstawi plan reform

i inwestycji w latach 2021–26, finansowany dotacjami i pożyczkami z Instrumentu na rzecz

Odbudowy i Zwiększania Odporności. Terminowe wdrożenie KPO stanowi pozytywny czynnik

ryzyka dla prognozy wzrostu gospodarczego prezentowanej w Programie.

W Programie zaproponowano, by w oczekiwanej dyskusji w UE na temat ram fiskalnych wziąć pod

uwagę wpływ wydatków na cele militarne na wynik i dług sektora instytucji rządowych

i samorządowych.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Podsumowanie

Wybuch epidemii COVID-19 i wysiłki władz, by nie dopuścić do gwałtownego przyrostu

zachorowań, doprowadziły w Polsce do gwałtownego wyhamowania aktywności gospodarczej od

połowy marca ub.r. Realny PKB zmniejszył się w 2020 r. o 2,7%. Recesja miała miejsce po raz

pierwszy od początku lat 90. ub. wieku i była łagodniejsza niż zakładano, a także wyraźnie płytsza niż

w większości krajów UE. Prognozuje się, że w 2021 r. tempo wzrostu realnego PKB osiągnie 3,8%.

W horyzoncie prognozy oczekiwany jest wzrost realnego PKB na poziomie 3,5%.

Uzyskanie przez Polskę środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania

Odporności pozwoliłoby jednak na zwiększenie poziomu realnego PKB o odpowiednio o 1,2% w roku

2022 oraz 1,3% w roku po horyzoncie objętym Programem.

Recesja wywołana zamrożeniem gospodarki i działania antykryzysowe doprowadziły w 2020 r.

nieuchronnie do znaczącego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 7%

PKB oraz wzrostu długu do 57,5% PKB. Podjęcie działań ułatwiła państwom członkowskim

uruchomiona w UE tzw. ogólna klauzula wyjścia. W Polsce, stosując analogiczne podejście, w 2020 r.

czasowo zawieszono stosowanie stabilizującej reguły wydatkowej.

Według Komisji Europejskiej działania antykryzysowe powinny być kontynuowane i wszystkie

państwa członkowskie powinny w latach 2021-22 prowadzić polityki budżetowe bez ograniczeń ze

strony UE co do tempa wzrostu wydatków. Analizując sytuację budżetową w państwach

członkowskich, Komisja Europejska uwzględni utrzymującą się wysoką niepewność co do perspektyw

wzrostu gospodarczego, wpływ działań antykryzysowych na finanse publiczne i zalecenia Rady UE z

20 lipca 2020 r. 1

Biorąc pod uwagę unijne uwarunkowania dla polityki budżetowej, tegoroczny Program został więc

opracowany przy założeniu ograniczania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych od

2023 r. Równocześnie zaproponowano odpowiednie dostosowania w odniesieniu do stabilizującej

reguły wydatkowej. Redukcji deficytu sektora do 2,5% PKB w 2024 r. będzie towarzyszyć stopniowa

poprawa wyniku strukturalnego. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie

stopniowo ograniczany do 57,9% PKB z końcem 2024 r.

Sytuacja związana z pandemią COVID-19 może wpływać na procesy związane z konwergencją

polskiej gospodarki i gospodarek krajów strefy euro. Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w

procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w działaniach mających na celu

zapewnienie stabilności w strefie euro. Skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między

Polską a państwami obszaru wspólnej waluty sprawiają bowiem, że kondycja strefy euro istotnie

wpływa na procesy zachodzące w Polsce. Przy aktualnym stopniu podobieństwa gospodarki Polski

i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju, mierzonego np. przez PKB per capita –

członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. Dodatkowe

ryzyko dla gospodarki stanowi kryzys wywołany przez pandemię, dlatego obecnie priorytetem

polskiej polityki gospodarczej jest walka ze skutkami pandemii oraz zwiększenie potencjału i

konkurencyjności gospodarki.

Byłoby pożądane jak najszybsze podjęcie w UE dyskusji na temat ram fiskalnych. W Programie

zaproponowano, by wziąć w niej pod uwagę wpływ na wynik i dług sektora instytucji rządowych

i samorządowych wydatków na cele militarne.

1

Komunikat Komisji Europejskiej – One year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response, 3 marca

2021 r., COM(2021)105.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

I.1. Sytuacja bieżąca

Wybuch epidemii COVID-19 w Chinach, jej szybkie rozprzestrzenianie się w 2020 r. na całym

świecie oraz działania władz, by nie dopuścić do gwałtownego przyrostu zachorowań, miały charakter

negatywnego szoku podażowo-popytowego o nieobserwowanej dotąd sile. Spowodował on

gwałtowne wyhamowanie aktywności gospodarczej i załamanie trendów większości kategorii

makroekonomicznych, poczynając od połowy marca ubiegłego roku. W głównej mierze było to

związane z wprowadzeniem ograniczeń działalności firm i mobilności osób oraz zmian zachowań

gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. W efekcie mocno obniżyła się dynamika aktywności

gospodarczej w Polsce i w pozostałych krajach UE, tj. na naszych głównych rynkach eksportowych.

Sytuacja w otoczeniu polskiej gospodarki wyraźnie pogorszyła się wczesną wiosną 2020 r.

W II kwartale gospodarka europejska skurczyła się aż o 11,2%. W rezultacie PKB w UE w II kwartale

2020 r. był o 14,1% niższy niż w końcu 2019 r. Po bardzo silnym ożywieniu aktywności gospodarczej

w III kwartale (kw/kw, sa), koniec 2020 r. przyniósł ponowne pogorszenie koniunktury, którego skala

była jednak znacznie łagodniejsza w porównaniu z pierwszą fazą pandemii. W całym 2020 r. PKB

w UE zmniejszył się o 6,1%. Najsilniej obniżyła się aktywność w sektorze usług, w szczególności w

branżach, które ucierpiały najbardziej z powodu konieczności zachowania dystansu społecznego. W

mniejszej skali spadła wartość dodana w przemyśle. Jednocześnie sytuacja w tym sektorze była w

końcu roku relatywnie korzystna ze względu na wzrost popytu zagranicznego i postępujące

dostosowanie przedsiębiorstw do działania w warunkach restrykcji spowodowanych epidemią.

Pierwsze przypadki koronawirusa w Polsce zostały zgłoszone w marcu 2020 r., wtedy też

wprowadzone zostało pierwsze zamknięcie gospodarki (lockdown). Zmiany w liczbie zachorowań

wpływające na zachowania konsumentów oraz przedsiębiorstw, a także reakcja władz w postaci

wprowadzanych obostrzeń, były głównymi czynnikami, które determinowały dynamikę PKB w

poszczególnych kwartałach 2020 r. Profil kwartalnych zmian PKB był przy tym podobny do tego w

UE, ale amplituda tych wahań była łagodniejsza. Dobry początek roku spowodował, że PKB w I kw.

obniżył się jedynie w niewielkim stopniu (kw/kw, sa). W II kwartale zanotowano już jego wyraźny

spadek, najgłębszy w dostępnej historii tego szeregu. Tak jak oczekiwano, w III kwartale nastąpiło

stosunkowo silne odbicie aktywności gospodarczej (kw/kw, sa), choć poziom PKB był wciąż niższy

niż przed rokiem. W IV kwartale skala spadku PKB okazała się – mimo II fali zachorowań i powrotu

do dużej skali obostrzeń – wyraźnie łagodniejsza niż wiosną. Była to w dużej mierze zasługa

przemysłu i eksportu. Dobre wyniki tych kategorii na tle innych branż gospodarki to przede

wszystkim efekt wysokiej aktywności w międzynarodowych sieciach produkcji, których częścią są

polskie firmy. Wpływ na to miało również coraz lepsze przystosowanie się podmiotów gospodarczych

w kraju i u naszych głównych partnerów handlowych do funkcjonowania w okresie pandemii.

W całym 2020 r. polska gospodarka po raz pierwszy od początku lat 90. zanotowała spadek PKB. Był

on łagodniejszy niż zakładano, a także wyraźnie płytszy niż w większości krajów UE. PKB Polski

zmniejszył się o 2,7%. Wyraźnie obniżyła się konsumpcja gospodarstw domowych i inwestycje.

Spadek konsumpcji prywatnej w głównej mierze był efektem ograniczeń w działalności firm i

mobilności osób, ale też niepewności co do przyszłej sytuacji na rynku pracy. Przy wzroście realnych

dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych wpłynęło to na silny wzrost stopy oszczędności

ludności. Spadek inwestycji dotyczył zaś aktywności poza sektorem instytucji rządowych i

samorządowych. Przyczyniła się do niego duża niepewność związana z kształtowaniem się przyszłego

popytu. Jedynie wkład eksportu netto i konsumpcji publicznej był pozytywny. Wprowadzane

restrykcje objęły większość sektorów gospodarki. Wartość dodana brutto spadła w przemyśle,

budownictwie i większości usług rynkowych. Konieczność zachowania dystansu społecznego i

ograniczenia mobilności ludności najbardziej uderzyły w branże hotelarską, gastronomiczną i

rekreacyjną.

Rząd i bank centralny podjęły jednocześnie szereg działań, aby nie dopuścić do przerwania łańcuchów

dostaw, masowych upadłości i utraty płynności przez przedsiębiorstwa i w efekcie silnego wzrostu

bezrobocia. Zakres i głębokość interwencji państwa ulegały przy tym daleko idącym zmianom wraz

z napływem informacji i prognoz co do przebiegu pandemii.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią

Komisji Europejskiej, wskazują, że w 2020 r. gospodarka polska zanotowała istotnie ujemną lukę

produktową. Jednym z czynników wspierających PKB potencjalny jest obniżająca się stale od 2002 r.

stopa bezrobocia równowagi (NAWRU). Tzw. chomikowanie pracy dofinansowane w dużej mierze ze

środków publicznych sprawiło, że sytuacja na rynku pracy w 2020 r. nie wpłynęła negatywnie na

potencjał gospodarczy kraju. Negatywne trendy demograficzne, istotnie obniżona akumulacja kapitału

oraz spowolniona absorbcja nowych technologii spowodowały jednak spadek tempa wzrostu

potencjału polskiej gospodarki z 3,2% w 2019 r. do 2,6% w 2020 r. Spadek realnego PKB w 2020 r.

zaowocował ujemną luką produktową wynoszącą 1,4% potencjalnego PKB.

Wybuch epidemii COVID-19 wpłynął na pogorszenie sytuacji na rynku pracy w Polsce w 2020 r.,

choć skala tego pogorszenia była znacznie łagodniejsza od prognoz formułowanych na początku

pandemii. Było to efektem m.in. wprowadzanych przez władze programów osłonowych dla firm w

Tarczach antykryzysowych oraz łagodniejszej skali spadku aktywności gospodarczej w porównaniu z

innymi państwami UE. Liczba pracujących zmniejszyła się o 0,1%, tj. tyle samo co rok wcześniej.

Wynikało to z wyraźnego ograniczenia liczby pracowników najemnych na czas określony przy

znacznym przyroście liczby pracowników najemnych na czas nieokreślony oraz sporym wzroście

liczby pracujących na własny rachunek. W przekroju branżowym spadek liczby pracujących dotyczył

przede wszystkim sektora przemysłowego (obejmującym przemysł i budownictwo). W mniejszym

stopniu – sektora usług, natomiast sektor rolniczy odnotował pierwszy od pięciu lat wzrost.

Zmniejszenie popytu na pracę nie wpłynęło jednak na przyrost bezrobocia ze względu na spadek

aktywności zawodowej ludności. Stopa bezrobocia nieznacznie obniżyła się do 3,2% z 3,3% rok

wcześniej i kolejny rok z rzędu była niższa niż średnia w UE (o ok. 4 pkt. proc.). Polska jest krajem o

jednej z najniższych stóp bezrobocia wśród państw UE. Współczynnik aktywności zawodowej – trzeci

rok z rzędu – nieznacznie obniżył się o 0,1 pkt. proc. do 56,1%.

Po trzech latach niskiej inflacji w 2020 r. wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych osiągnął

3,4% (według HICP: 3,7%). Wpłynęło na to przyspieszenie tempa wzrostu cen pod koniec 2019 r.

i w pierwszych miesiącach 2020 r. Było to związane z jednej strony z opóźnionymi skutkami wysokiej

dynamiki aktywności gospodarczej i bardzo dobrej sytuacji na rynku pracy, a z drugiej strony

z ograniczeniami podażowymi na rynku żywnościowym. W I kwartale 2020 r. inflacja wyniosła

przeciętnie 4,5%. W kolejnych kwartałach roku (zwłaszcza w II kwartale, tj. po gwałtownym spadku

cen ropy naftowej na rynkach światowych związanym z pandemią) inflacja w Polsce wyraźnie się

obniżyła. Pod koniec roku wyniosła 2,4%, kształtując się nieznacznie poniżej celu inflacyjnego

Narodowego Banku Polskiego (NBP). Na stosunkowo wysokim poziomie przez cały rok pozostawała

inflacja bazowa (tj. zmiana cen towarów i usług konsumpcyjnych po wyłączeniu cen żywności i cen

energii). Średnio w całym roku wyniosła ona 3,9% i pozostawała pod wpływem wysokich cen usług.

Ceny produkcji sprzedanej przemysłu (PPI) w 2020 r. były średnio o 0,6% niższe niż przed rokiem. Po

niewielkim ich wzroście w I kwartale w kolejnych kwartałach odnotowano deflację, jednak jej skala

była coraz mniejsza.

W odpowiedzi na wybuch epidemii COVID-19 polskie władze monetarne podjęły szybkie

i zdecydowane działania w celu złagodzenia polityki pieniężnej. W okresie marzec – maj 2020 r.

podstawowe stopy procentowe zostały obniżone trzykrotnie – stopa referencyjna łącznie o 1,4 pkt

proc. do 0,1%. Stopa lombardowa została zredukowana do 0,5%, a stopę depozytową ustalono na

poziomie 0,0%. Dla wsparcia płynności sektora bankowego stopę rezerwy obowiązkowej obniżono z

3,5% do 0,5%. NBP wprowadził również dodatkowe instrumenty obejmujące operacje repo, kredyt

wekslowy oraz program skupu aktywów. Program ten realizowany jest poprzez operacje zakupu

skarbowych papierów wartościowych oraz dłużnych papierów wartościowych gwarantowanych przez

Skarb Państwa na rynku wtórnym. Celem tych operacji jest zmiana długoterminowej struktury

płynności w sektorze bankowym, zapewnienie płynności rynku wtórnego skupowanych papierów

wartościowych oraz wzmocnienie mechanizmu transmisji monetarnej. Od marca 2020 r. do końca

marca 2021 r. bank centralny w 19 operacjach skupił dłużne papiery wartościowe o wartości

nominalnej 113,4 mld zł, co odpowiada ok. 4,9% PKB.

W 2020 r. nadwyżka rachunku bieżącego zwiększyła się do 3,5% PKB z 0,5% PKB rok wcześniej.

Głęboka recesja na głównych polskich rynkach eksportowych przełożyła się na duży spadek eksportu

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

na przełomie I i II kwartału 2020 r. W ślad za stopniowym znoszeniem restrykcji i odbiciem

aktywności w międzynarodowych sieciach produkcji sprzedaż zagraniczna weszła jednak w wyraźny

trend wzrostowy. Okazała się ona też relatywnie odporna na drugą falę infekcji. Przy słabszych

wynikach importu ograniczanego w ujęciu nominalnym przez niższe ceny sprowadzanych z zagranicy

surowców energetycznych poprawie uległo saldo obrotów towarowych. Mimo spadku obrotów,

szczególnie w odniesieniu do podróży zagranicznych, wysoką nadwyżkę utrzymało saldo usług.

Dodatkowo zawężeniu uległ deficyt dochodów pierwotnych głównie za sprawą niższych dochodów

zagranicznych inwestorów z tytułu ich kapitałowego zaangażowania w polskich podmiotach.

Pandemia i związane z nią przepływy kapitału na światowych rynkach finansowych wywarły główny

wpływ na kształtowanie się kursu złotego w 2020 r. Gwałtowny wzrost globalnej awersji do ryzyka,

wynikający z obaw o wpływ pandemii i związanych z nią ograniczeń na perspektywy wzrostu

światowej gospodarki, doprowadził w drugiej połowie marca do masowego odpływu kapitału do

aktywów tradycyjnie uznawanych przez inwestorów za tzw. bezpieczne przystanie. Skutkowało to

osłabieniem walut z rynków wschodzących, w tym złotego. Skala deprecjacji polskiej waluty była

jednak umiarkowana, a już w drugiej połowie maja złoty wyraźnie się umocnił. Pogorszenie sytuacji

epidemicznej przyczyniło się do ponownego osłabienia złotego w okresie wrzesień – październik

2020 r. i wzrostu kursu EUR/PLN powyżej poziomów z wiosny. NBP wobec narastającej od końca

października presji na aprecjację złotego przeprowadził w II połowie grudnia serię interwencji na

rynku walutowym w celu osłabienia złotego. Operacje te miały wzmocnić oddziaływanie poluzowania

polityki pieniężnej na gospodarkę. W efekcie w końcu roku kurs EUR/PLN ponownie wzrósł powyżej

poziomu 4,60. Średnio w 2020 r. kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,44, a

kurs dolara amerykańskiego (USD/PLN) wyniósł 3,90.

I.2. Scenariusz średniookresowy

Bezprecedensowy w historii III RP spadek PKB w 2020 r. okazał się, również dzięki działaniom

osłonowym, płytszy niż szacowano w poprzednim Programie. Przedłużająca się pandemia

i spowodowane nią ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej będą mieć jednak

długookresowe konsekwencje dla gospodarki, w szczególności dla rynku pracy. Prognozowanie końca

pandemii ciągle obarczone jest dużym ryzykiem błędu. W prezentowanym poniżej scenariuszu

makroekonomicznym przyjęto, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej będą

znoszone od maja br. i nie powrócą na jesieni, m.in. za sprawą Narodowego Programu Szczepień.

Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej

głównego partnera handlowego Polski, a więc Unii Europejskiej, wskazują, iż region ten będzie

wychodził z kryzysu gospodarczego spowodowanego pandemią w podobnym tempie jak Polska.

Według szacunków Komisji Europejskiej, PKB strefy euro będzie w latach 2021-22 rosnąć o 3,8%,

natomiast PKB UE o odpowiednio 3,7% i 3,9%. Komisja Europejska obniżyła w lutym br.

prognozowany wzrost gospodarczy na rok 2021 o 0,4 pkt proc. w porównaniu z prognozami z jesieni

ub.r. ze względu na utrzymującą się wysoką liczbę zachorowań, która wymaga utrzymania ograniczeń

aktywności gospodarczej.

Pandemia spowodowała pogorszenie wskaźników demograficznych Polski w 2020 r. i zapewne

wywrze wpływ na nie w roku bieżącym. W kolejnych latach założono, że liczba ludności w wieku 15–

74 lat będzie malała w tempie 0,2% rocznie, by w 2024 r. zmniejszyć się o 0,4%.

Wpływ czynników, które opóźniają wychodzenie z rynku pracy i neutralizują spadek liczby ludności

w wieku produkcyjnym, takich jak niska stopa zastąpienia, rosnący udział usług w gospodarce czy

rosnący udział osób z wyższym wykształceniem w zasobie siły roboczej, został zredukowany przez

negatywny wpływ pandemii koronawirusa na stan zdrowia, szczególnie wśród osób starszych.

W konsekwencji w końcu horyzontu prognozy współczynnik aktywności zawodowej (BAEL, 15 lat

i więcej) obniży się poniżej poziomu obserwowanego obecnie.

Przewiduje się, że w 2021 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej nieznacznie wzrośnie,

natomiast w kolejnych latach dynamika pracujących zbiegać będzie do zera. Zmiany liczby

pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2024 r. liczby

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Mimo pandemii, dzięki licznym

programom osłonowym, udało się zahamować wzrost bezrobocia. Szacuje się, że w 2021 r. stopa

bezrobocia według BAEL wzrośnie jedynie o 0,2 pkt proc., z 3,2% do 3,4%, pozostając jedną z

najniższych stóp bezrobocia w Unii Europejskiej. W kolejnych latach stopa bezrobocia będzie

wyraźnie spadać – w 2022 r. do 3%, zaś w 2023 r. do 2,5%. Odpowiedzialne za to będą głównie

wspomniane wcześniej negatywne trendy demograficzne.

Mimo utrzymania dobrej sytuacji na rynku pracy przewiduje się, że obserwowany przed pandemią

trend wzrostu dynamiki przeciętnych wynagrodzeń odwróci się w najbliższych 2 latach. W 2021 r.

oczekuje się jeszcze wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej o 6,2%, a w 2022

r. o 6,4%. W kolejnych 2 latach tempo to będzie spadać – w 2023 r. wynagrodzenia mają wzrosnąć o

5,8%, natomiast w 2024 r. o 5,3%. Realny wzrost wynagrodzeń osiągnie maksimum w 2022 r. na

poziomie 3,5%, by w horyzoncie prognozy stopniowo się obniżyć do 2,8%. Przewiduje się, że wraz ze

znoszeniem obostrzeń i postępami Narodowego Programu Szczepień konsumenci będą realizowali

skumulowany podczas okresu niepewności popyt. W rezultacie konsumpcja prywatna pozostanie

głównym motorem wzrostu gospodarczego i wzrośnie w ujęciu realnym o 4,3% w 2021 r. oraz o 4,4%

w 2022 r. W kolejnych latach w horyzoncie prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie

średnio 3,7%.

Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na

jak najszybsze odbudowanie gospodarki po pandemii i wsparcie sektora prywatnego. Szacuje się, że

realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2021 r. wyniesie 3,4%, by w latach 2022-24

ustabilizować się na poziomie średnio 4%.

Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą w horyzoncie

prognozy: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami

procentowymi oraz realizacja działań rządu nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji, wzrost

innowacyjności i produktywności gospodarki. W związku z tym oczekuje się, że w okresie prognozy

udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2021 r. udział nakładów brutto na środki

trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 11,6%, by w horyzoncie Programu zwiększyć się o blisko

1,2 pkt. proc. Łączne nakłady brutto na środki trwałe w całej gospodarce, m.in. w związku z

wykorzystaniem funduszy z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2021–27, wzrosną z 16,4%

PKB w 2021 r. do 17,1% PKB w ostatnim roku prognozy. Stan rzeczowych środków obrotowych

powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się,

że po niestabilnym gospodarczo 2020 roku w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we

wzrost PKB będzie bliski neutralnemu.

Od czasu przystąpienia Polski do UE następuje systematyczne otwieranie się polskiej gospodarki na

rynki zagraniczne, czemu nie przeszkodziła nawet pandemia. W rezultacie udział eksportu w PKB

szybko rośnie, a w 2020 r. osiągnął on rekordowy poziom 55,8%. Jednym z czynników tłumaczących

tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność

polskich przedsiębiorstw. Ponadto okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach

2012-13, zmuszały przedsiębiorców krajowych do szukania nowych rynków zbytu. Wraz z

przewidywanym odbiciem gospodarczym wszystkich głównych partnerów handlowych Polski

oczekuje się wzrostu eksportu w tempie 8,8% w 2021 r. i średnio 5,3% w horyzoncie prognozy.

Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany

realny wzrost importu w horyzoncie Programu w latach 2021–24 wyniesie odpowiednio 9,4%, 7,8%,

5,2% i 4,6%. W rezultacie saldo wymiany handlowej pozostanie dodatnie w całym horyzoncie

prognozy, niemniej jednak stopniowo będzie zbliżać się do neutralnego.

Podsumowując, oczekuje się, że tempo wzrostu realnego PKB w 2021 r. osiągnie 3,8%, a w 2022 r.

wyniesie 4,3%. Pomimo oczekiwanego wzrostu udziału inwestycji w PKB to konsumpcja prywatna,

wspierana odbudową optymizmu konsumentów i najniższym poziomem bezrobocia w UE, pozostanie

najbardziej istotnym składnikiem wzrostu gospodarczego. W latach 2023-24 stopa wzrostu realnego

PKB ukształtuje się odpowiednio na poziomie 3,7% oraz 3,5%. Scenariusz makrofiskalny nie

uwzględnia pozytywnego wpływu, jaki na dynamikę aktywności gospodarczej wywarłoby uzyskanie

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

przez Polskę środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

(por. rozdział I.3).

Tempo wzrostu produktu potencjalnego w horyzoncie prognozy będzie utrzymywać się na poziomie

ok. 3%. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału gospodarki będą akumulacja

kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Istotny wzrost inwestycji

publicznych wspieranych środkami unijnymi w ramach wieloletnich perspektyw finansowych oraz

inwestycji prywatnych wspieranych programami ukierunkowanymi na wzrost innowacji przełoży się

na szybszą akumulację kapitału w gospodarce. Luka produktowa, po wyraźnie ujemnych odczytach w

latach 2020-21 (odpowiednio -1,4% i -0,6%), będzie sukcesywnie rosnąć, osiągając 1,9% w

horyzoncie prognozy. W następnych latach negatywne tendencje dotyczące liczebności populacji w

wieku produkcyjnym wpływać będą na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB.

Z uwagi na bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej na potrzeby

scenariusza makroekonomicznego założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego

utrzyma się średnio na poziomie kursu średniego z 10 dni roboczych do 5 marca 2021 r. włącznie (tj.

4,5285 EUR/PLN i 3,7468 USD/PLN). Jest to założenie techniczne, a data związana jest z początkiem

prac prognostycznych nad Programem. Z uwagi na koszty obsługi zadłużenia zagranicznego i poziom

tego zadłużenia w relacji do PKB w średnim okresie założenie o stałości kursu wydaje się relatywnie

konserwatywne. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku dalszych szoków zewnętrznych,

powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach.

Początek 2021 r. przyniósł wzrost rocznego tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych do

2,6% w styczniu, spadek do 2,4% w lutym oraz wzrost do 3,2% w marcu. Oczekuje się, że inflacja w

całym 2021 r. wyniesie średnio 3,1%, a w następnych latach prognozy będzie się zbliżać do celu

inflacyjnego 2,5%.

I.3. Wpływ Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności na gospodarkę

Ocena wpływu reform i inwestycji przewidzianych w Krajowym Programie Odbudowy i Zwiększania

Odporności (KPO) dokonana została za pomocą strukturalnego modelu ekonometrycznego

Ministerstwa Finansów (eMPF) służącego również do prognozowania scenariusza

makroekonomicznego na potrzeby Programu oraz ustawy budżetowej.

Model eMPF to roczny model makroekonometryczny polskiej gospodarki. Oszacowano go na

podstawie danych z próby z lat 1995–2019. Konstrukcja modelu oparta jest na równaniach

stochastycznych typu ECM. Model długookresowy jest oparty na teorii i wywodzi się z warunków

optymalizacji uczestników rynku. Podstawy mikroekonomiczne równowagi długookresowej narzucają

ograniczenia dynamiki modelu, aby ją wymusić, zbiegają się do stanu ustalonego. W krótkim okresie

model jest sterowany popytem za pomocą elastyczności oszacowanych tak, aby odzwierciedlić

historyczną ścieżkę zmiennych i sztywności w gospodarce. W modelu zidentyfikowano dwa sektory

sektor rynkowy i sektor instytucji rządowych i samorządowych, oba sumujące się do gospodarki

ogółem zgodnie z metodologią ESA2010. W ramach sektora rynkowego wyróżnia się dwa dodatkowe

podsektory: gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, ale tylko część rachunków instytucjonalnych

jest włączona dla tych dwóch podsektorów. Wychodząc naprzeciw potrzebom Ministerstwa Finansów

w zakresie sporządzania analiz polityki fiskalnej, model ma dość szczegółowy blok finansów

publicznych.

Długookresowe skutki mierzone są na podstawie szacunków PKB potencjalnego przeprowadzonych

na modelu rozwijanym w ramach prac grupy roboczej do spraw luki produktowej (OGWG) przy

Komitecie Polityki Gospodarczej. Zmiany populacyjne prognozowane są na modelu kohortowym

populacji Polski rozwijanym w Ministerstwie Finansów i zasilanym danymi GUS, Eurostat oraz

założeniami z prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie Polityki

Gospodarczej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

Założenia

Scenariuszem bazowym do symulacji wpływu realizacji KPO, przewidującego wykorzystanie

środków z unijnego Instrumentu na Rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności w wysokości 34,6

mld euro (23,9 mld euro w ramach grantów i 10,8 mld euro w ramach części pożyczkowej), jest

scenariusz makroekonomiczny przedstawiony w Programie. Za punkt startowy symulacji przyjęto rok

2020. Fundusze zostały zdezagregowane według wykorzystania, tzn. na inwestycje publiczne i

prywatne, oraz rozdysponowane po latach zgodnie z planem ich wykorzystania. Dokładny rozkład po

latach przedstawia tabela 1.

Tabela 1. Rozkład funduszy z KPO w latach 2020–26 według przeznaczenia

mln PLN

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

Inwestycje publiczne

0,2

1 916,1

12 915,6

20 561,2

19 314,1

20 888,7

11 352,6

Inwestycje prywatne

702,3

2 252,5

9 822,0

14 633,9

14 672,1

13 350,0

13 416,6

Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

W symulacji założono dodatkowo, że wykorzystanie dostępnej alokacji z Instrumentu na Rzecz

Odbudowy i Zwiększenia Odporności przez wszystkie kraje członkowskie zwiększy wzrost

gospodarczy w UE27 zgodnie z przewidywaniami Komisji Europejskiej opublikowanymi w prognozie

jesiennej z roku 2020 (European Economic Forecast – Autumn 2020, str. 66) w scenariuszu „low

additivity”. Komisja Europejska raportuje pozytywne efekty KPO na wzrost PKB UE zróżnicowane w

horyzoncie 10 lat, co bezpośrednio przełoży się na wzrost popytu zewnętrznego na produkty krajowe.

W symulacji założono wzrost PKB UE27 średnio o 0,9 pkt. proc. wyższy względem scenariusza

bazowego, przy czym najwyższy efekt na PKB UE27 przewidziany jest na rok 2024.

Z punktu widzenia długookresowych wpływów KPO na potencjał gospodarki Polski istotne są zmiany

w populacji oraz sile roboczej. W symulacji efektów makroekonomicznych założono, zgodnie

z szacunkami Ministerstwa Zdrowia, stopniowy spadek stopy umieralności, który w roku 2040 będzie

mniejszy niż w scenariuszu bazowym o 0,12% średnio w populacji. Równolegle założono analogiczny

spadek stopy wyjścia z rynku pracy. Za pomocą modelu kohortowego dla populacji Polski, który

uwzględnia założenia populacyjne grupy roboczej do spraw starzenia się ludności, w oparciu

o powyższe założenia opracowano prognozę liczby ludności w Polsce, liczby ludności w wieku

produkcyjnym, stopy aktywności zawodowej i podaży pracy.

Wyniki

W krótkim horyzoncie symulacji realizacja KPO spowoduje wzrost poziomu realnego PKB o 1,2%

w roku 2022 (rok t+2 symulacji) w porównaniu do scenariusza bazowego. W pierwszych trzech latach

wykorzystania funduszy tempo realnego wzrostu gospodarczego podniesie się średnio o 0,56 pkt.

proc. w stosunku do scenariusza bazowego. W roku 2025 (t+5) poziom PKB będzie wyższy w

porównaniu ze scenariuszem bazowym przedstawionym w Programie o 1,3%. Realizacja KPO

wpłynie również pozytywnie na rynek pracy. Szacuje się, że po dwóch latach w porównaniu do

scenariusza bazowego stworzonych zostanie o 0,3% więcej miejsc pracy. Po pięciu latach

wykorzystywania funduszy zgodnie z projektem KPO liczba utworzonych miejsc pracy wzrośnie o

0,4% względem scenariusza bazowego.

Tabela 2. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w krótkim i średnim okresie

Różnica względem scenariusza bazowego

t+2

t+5

PKB (%)

1,2

1,3

Zatrudnienie (%)

0,3

0,4

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

Różnica względem scenariusza bazowego

t+2

t+5

Wynik sektora (pkt. proc.)

0,3

0,3

Źródło: obliczenia własne Ministerstwa Finansów.

Długookresowe efekty wykorzystania funduszy z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania

Odporności związane głównie z reformami i inwestycjami w obszarze zielonej transformacji,

transformacji cyfrowej i systemu ochrony zdrowia oszacowano na podstawie produktu potencjalnego

Polski. Szacunków dokonano na podstawie scenariusza modelu ekonometrycznego przy

wykorzystaniu modelu Komisji Europejskiej udoskonalanego w ramach prac grupy roboczej do spraw

luki produktowej (OGWG). W roku 2040, czyli po 20 latach od rozpoczęcia realizacji KPO, poziom

realnego PKB Polski będzie o 1,9% wyższy niż w scenariuszu bazowym. Z tego za 1,3%

odpowiedzialny będzie zasób pracy i umiejętności, a pozostałe 0,6% będzie wynikiem nagromadzenia

kapitału produkcyjnego.

W długim okresie głównymi czynnikami wspierającymi wzrost gospodarczy Polski pod wpływem

KPO, poza wzrostem produktywności, będą korzystne zmiany populacji wynikające z poprawy

efektywności, dostępności i jakości systemu ochrony zdrowia oraz wzrostu aktywności na rynku

pracy. Zgodnie z prognozą wykonaną za pomocą kohortowego modelu populacji Polski, liczba

ludności w 2040 roku zwiększy się o 303 tys. mieszkańców, a stopa aktywności zawodowej wzrośnie

o 0,9 pkt. proc. w porównaniu do scenariusza bazowego. W rezultacie wraz z rosnącymi

kwalifikacjami pracowników i zapotrzebowaniem na pracę oczekuje się wzrostu zatrudnienia o 1,3%

w porównaniu do scenariusza bazowego w horyzoncie 20 lat.

Tabela 3. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w długim okresie

Różnica względem scenariusza bazowego

t+20

PKB (%)

1,9

Zatrudnienie (%)

1,3

Stopa aktywności zawodowej (pkt. proc.)

0,9

Populacja w wieku produkcyjnym (15–74 lat, w tys. osób)

88

Populacja (w tys. osób)

303

Wynik sektora (pkt. proc.)

0,9

Źródło: obliczenia własne Ministerstwa Finansów.

Prognoza wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych prezentowana w Programie

nie uwzględnia wpływu przewidzianych w KPO działań, które byłyby finansowane z Instrumentu na

rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Według Eurostatu, granty z tego Instrumentu będą miały

neutralny wpływ na ścieżkę deficytu, podobnie jak inne środki unijne, które są w tym samym czasie

rejestrowane jako dochody i wydatki. W przypadku długu przepływy z tytułu grantów mogą mieć

przejściowy wpływ związany z niedopasowaniem czasowym kasowych wydatków i wpływów. Dla

potrzeb symulacji założono, że pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

sfinansują dodatkowe wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych, przez co będą mieć

bezpośredni, negatywny wpływ na wynik i dług sektora. Zamiarem rządu jest jednak, aby spłaty

pożyczek dokonywali beneficjenci końcowi, co może wpływać pozytywnie na przedstawiony powyżej

skutek dla wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych, jeśli będą to jednostki spoza

sektora. W kierunku ograniczania deficytu i długu oddziaływać będą efekty związane z wyższym

wzrostem gospodarczym opisanym powyżej.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu

W Unii Europejskiej w związku ze spowolnieniem gospodarczym wywołanym pandemią została w

ub.r. uruchomiona tzw. ogólna klauzula wyjścia. Pozwoliła ona państwom członkowskim na odejście

od zaleceń Rady UE co do pożądanego tempa wzrostu wydatków i w ten sposób ułatwiła podjęcie

działań antykryzysowych. Komisja Europejska zastrzegła jednak, że wzrost wydatków nie może

zagrażać stabilności finansów publicznych państw członkowskich w średnim okresie.

Recesja z 2020 r. wywołana zamrożeniem gospodarki i działania antykryzysowe doprowadziły do

znaczącego pogorszenia wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wzrostu długu

sektora. Komisja Europejska planuje z tego względu uruchomić w maju procedurę nadmiernego

deficytu wobec państw UE. Zarazem perspektywy wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej mimo

masowych szczepień i działań antykryzysowych pozostają obarczone niepewnością. Analizując

sytuację budżetową w państwach członkowskich, Komisja Europejska uwzględni więc wspomnianą

wysoką niepewność, wpływ działań antykryzysowych na finanse publiczne i zalecenia Rady UE

z 20 lipca ub.r. (por. rozdział II.4).

Komisja Europejska zachęca państwa członkowskie, aby także w 2021 r. skupiły się na działaniach

antykryzysowych. W miarę postępów w walce z pandemią potrzebne natomiast będzie w większym

stopniu wspieranie ożywienia gospodarczego. Z tego względu według wytycznych Komisji

Europejskiej dla potrzeb prognoz do programów stabilności lub konwergencji należy założyć, że

polityki budżetowe również w 2022 r. będą prowadzone bez ograniczeń ze strony UE co do tempa

wzrostu wydatków sektora.

Biorąc pod uwagę unijne uwarunkowania dla polityki budżetowej, tegoroczny Program został

opracowany przy założeniu ograniczania deficytu sektora od 2023 r. Równocześnie zaproponowano

odpowiednie dostosowania w krajowych ramach budżetowych, w szczególności w odniesieniu do

stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział V).

II.2.

Sytuacja bieżąca

Sytuacja sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. była uwarunkowana sytuacją

makroekonomiczną kraju i działaniami nakierowanymi na walkę z pandemią COVID-19. Deficyt

sektora (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2020 r., według wstępnych szacunków, wyniósł 7,0% PKB.

Oznacza to pogorszenie o ok. 6,3 pkt. proc. w stosunku do 2019 r. Wyższy deficyt sektora był

skutkiem wzrostu w relacji do PKB wydatków sektora o 6,9 pkt. proc. (w tym dotacji do producentów

o 3,3 pkt. proc.) przy wzroście dochodów o 0,6 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w

2020 r. oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 16.

Działania związane z pandemią wymagały odejścia od reguł fiskalnych zarówno w UE, jak i w Polsce.

Pozwoliło to na zgodne z zaleceniami Rady UE zwiększenie wydatków sektora instytucji rządowych i

samorządowych w niespotykanej dotąd skali. Wsparcie rynku pracy, działalności firm, gospodarstw

domowych, ochrony zdrowia oraz inwestycji publicznych było finansowane przede wszystkim przez

Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 utworzony w kwietniu 2020 r. w Banku Gospodarstwa

Krajowego oraz przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) w ramach Programu Rządowego Tarcza

Finansowa PFR dla Mikro, Małych i Średnich Firm oraz Programu Rządowego Tarcza Finansowa

PFR dla Dużych Firm (Tarcza Finansowa 1.0 i 2.0).

Działania nakierowane na powstrzymanie skutków stanu epidemii COVID-19 i walkę z tymi skutkami

oraz na wsparcie dotkniętych nimi podmiotów zostały odpowiednio ujęte w statystykach sektora

instytucji rządowych i samorządowych. Ich skalę prezentuje tabela 4.

Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. wyniosły 48,7% PKB, co oznacza

skokowy wzrost o 6,9 pkt proc. Głównym czynnikiem determinującym wzrost wydatków w 2020 r.

były koszty instrumentów przeciwdziałania pandemii COVID-19. Znalazły one odzwierciedlenie

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

przede wszystkim w kategorii „dotacje dla przedsiębiorców”, które w relacji do PKB wzrosły o 3,3

pkt proc. do poziomu 3,8%, osiągając dynamikę nominalną 744,1% r/r.

Ocena wpływu niektórych działań związanych z pandemią na wydatki sektora może podlegać

korektom w kolejnych latach z uwagi na to, że niektóre instrumenty będą miały charakter bezzwrotny

jedynie w przypadku spełnienia w przyszłości przez wspierany podmiot warunków określonych w

umowie wsparcia. Brak spełnienia warunków skutkować będzie koniecznością zwrotu pomocy w

całości lub w części.

Rozprzestrzenianie się pandemii w pierwszej połowie 2020 r. i zamrożenie gospodarki nie sprzyjały

inwestycjom publicznym. W relacji do PKB inwestycje osiągnęły 4,4% PKB, tj. poziom tylko o 0,1

pkt. proc. wyższy w porównaniu z 2019 r. Kontynuowana była, w ograniczonym zakresie, realizacja

wieloletnich programów rządowych w obszarze budowy dróg i modernizacji infrastruktury kolejowej.

W związku z rolą inwestycji publicznych w odbudowie gospodarki i zgodnie z rekomendacjami

instytucji międzynarodowych (Komisja Europejska, Międzynarodowy Fundusz Walutowy)

dotyczącymi zwiększenia wydatków w tym obszarze, w trzecim kwartale po zniesieniu ograniczeń

podjęte zostały działania zmierzające do stworzenia dodatkowych mechanizmów wsparcia, w tym

zwiększenia aktywności samorządów w obszarze inwestycji. W lipcu 2020 r. uchwałą Rady Ministrów

ustanowiony został program Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL) o wartości 13,25 mld zł

finansowany z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Do grudnia 2020 r. do samorządów trafiło

wsparcie na poziomie ok. 10 mld zł, co oznacza, że transfery te będą miały wpływ na aktywność

inwestycyjną podsektora samorządowego głównie w 2021 r.

Równocześnie w 2020 r. kontynuowano realizację programów społecznych wdrożonych w latach

poprzednich, takich jak

−

świadczenia rodzinne i opiekuńcze oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego: 12,0 mld zł

(bez składek),

−

program Dobry Start: 1,3 mld zł,

−

świadczenia finansowane z budżetu państwa, zlecone do wypłaty ZUS i KRUS (świadczenia dla

kombatantów, ryczałt energetyczny, deputaty węglowe, z wyłączeniem programu Mama 4+)

3,2 mld zł,

−

renta socjalna od 2020 r. wypłacana ze środków Funduszu Solidarnościowego: 3,9 mld zł.

Jednocześnie rok 2020 był to pierwszy pełny rok dla wykonania

−

programu Rodzina 500 plus ze zniesionym od lipca 2019 r. kryterium dochodowym na pierwsze

dziecko w rodzinie. Wydatki z tego tytułu wyniosły w 2020 r. 40,1 mld zł, wobec 30,5 mld zł

w roku poprzednim i 22,1 mld zł w roku 2018,

−

programu Emerytura plus – dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i

rencistów, którego kontynuacja jest zakładana w kolejnych latach. Całkowity koszt świadczenia

wyniósł 11,9 mld zł i był finansowany z Funduszu Solidarnościowego oraz z budżetu państwa,

−

programu Świadczenia uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji

(wprowadzone w październiku 2019 r.), którego wykonanie w 2020 r. wyniosło 3,5 mld zł

i sfinansowane zostało ze środków Funduszu Solidarnościowego,

−

programu Mama 4+ (funkcjonuje od marca 2019 r.) skierowanego głównie do kobiet, które

urodziły i wychowały czworo lub więcej dzieci i nie otrzymują emerytury lub otrzymują ją w

wysokości niższej od emerytury minimalnej. Pełne wykonanie programu w 2020 r. wyniosło 0,4

mld zł.

Transfery społeczne łącznie z świadczeniami z ubezpieczeń społecznych wzrosły nominalnie o 10,1%

r/r i wyniosły 18,7% PKB.

W 2020 r. nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 8,2% r/r, co oznacza wzrost

o 1,2 pkt. proc. PKB, tj. do 19,2% PKB. Na wzrost spożycia publicznego w relacji do PKB wpłynął

przede wszystkim istotny wzrost kosztów pracy o 0,6 pkt. proc. PKB do 10,9% PKB, przy czym

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

nominalny wzrost wydatków na koszty pracy wyniósł 7,0% r/r (realny wzrost o 3,5% r/r).

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. ukształtowały się na poziomie

41,7% PKB (wzrost o 0,6 pkt proc. w porównaniu z 2019 r.), natomiast znacznemu obniżeniu uległa

ich dynamika nominalna (2,9% w 2020 r. w porównaniu do 7,5% w 2019 r.). Wzrost w relacji do PKB

wynikał w znacznym stopniu z niższego niż w latach poprzednich tempa wzrostu nominalnego PKB.

Podatki

W 2020 r. dochody podatkowe zgodnie z metodologią ESA wyniosły 22,0% PKB, co oznacza wzrost

o ok. 0,3 pkt. proc. w porównaniu z 2019 r. Dochody z podatków związanych z produkcją i importem

wzrosły o 0,2 pkt. proc., a wpływy z podatków od dochodu o 0,1 pkt. proc. Kategoria „dochody

podatkowe” jest zgodnie z metodologią ESA kategorią znacznie szerszą w porównaniu do dochodów

podatkowych według prawa krajowego i obejmuje również różnego rodzaju obowiązkowe opłaty,

które mają ekonomiczny charakter podatku, np. dochody z aukcji ze sprzedaży uprawnień CO2.

Wpływy z tytułu PIT w 2020 r. spadły o 0,9 mld zł, tj. 0,8% w porównaniu z 2019 r. Miało to związek

z korzystnymi dla podatników reformami w obszarze podatku dochodowego od osób fizycznych,

które obniżyły wpływy sektora instytucji rządowych i samorządowych. W 2019 r. zaczęła

funkcjonować ulga dla młodych (od III kwartału), niższa stawka podatkowa, wyższe koszty uzyskania

przychodów dla pracowników (od IV kwartału), ulga termomodernizacyjna. Większość skutków

fiskalnych tych reform pojawiła się w ub.r. Z kolei pozytywnie na dochody z tytułu PIT wpłynęły

zmiany wprowadzone wraz z Tarczą antykryzysową, dopłaty rządowe do wynagrodzeń, a także

umorzenia składek ZUS (które skutkują mniejszymi odliczeniami składek od dochodu).

Pandemia wpłynęła również negatywnie na dochody z akcyzy, szczególnie od paliw silnikowych.

Wpływy z podatku akcyzowego ogółem łącznie z opłatą paliwową w 2020 r. spadły o 0,9 mld zł, tj. o

1,1% w stosunku do 2019 r. Łączne wpływy z akcyzy od paliw silnikowych oraz opłaty paliwowej w

ujęciu memoriałowym spadły zaś w 2020 r. o 3,8%. Pozytywnie na dochody z akcyzy wpłynęło

podwyższenie od 1 stycznia 2020 r. o 10% stawek akcyzy na używki: wyroby tytoniowe, alkohol,

piwo, wino.

W 2020 r. wpływy z podatku VAT wzrosły o 3,8 mld zł, tj. 2,1%. Wzrost wpływów z podatku VAT

odnotowano, mimo że recesja negatywnie wpłynęła na główny element bazy podatku VAT – spożycie

indywidualne. W 2020 r. wzrost spożycia indywidualnego w ujęciu nominalnym wyniósł jedynie

0,1%.

Wpływy z CIT wzrosły o 2,2 mld zł, tj. o 4,4% w porównaniu do 2019 r. W trakcie 2020 r. rząd

wprowadził możliwość późniejszego rozliczenia się z CIT za 2019 r. Zmiana terminu miała na celu

zwiększenie płynności przedsiębiorstw na początku pandemii. Zmiana ta nie miała wpływu na roczne

dochody z tytułu CIT.

Według szacunków CASE dla Komisji Europejskiej w 2018 r.2 luka VAT w Polsce była nieco niższa

niż średnia europejska (por. wykres 1).

2

Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2020) dotyczące

luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który w procentach porównuje

rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi z przepisów (VTTL – VAT Total Tax

Liability). Por. Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2020 Final Report,

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/48f32ee9-f3dd-11ea-991b-01aa75ed71a1/language-en

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2018 r.

35%

30%

25%

20%

15%

10%

0%

Szwecja

Chorwacja

Finlandia

Cypr

Słowenia

Holandia

Luksemburg

Estonia

Hiszpania

Francja

Dania

Węgry

Niemcy

Austria

Łotwa

Portugalia

Polska

Belgia

Irlandia

Bułgaria

Średnia w UE

Czechy

Wielka Brytania

Malta

Słowacja

Włochy

Litwa

Grecja

Rumunia

5%

Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2020 Final

Report.

Dla uproszczonego oszacowania luki VAT w 2020 r. zastosowano metodę odgórną (top down), która

wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zużycie

pośrednie, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Według wstępnych

szacunków Ministerstwa Finansów 3 , w 2020 r., pomimo recesji, luka VAT uległa dalszemu

ograniczeniu (o 1,3 pkt. proc.), choć wciąż wynosiła ok. 10,8% potencjalnych wpływów (por. wykres

2).

Opierając się na podejściu Komisji Europejskiej dotyczącej analizy tzw. compliance effect, można

oszacować, że w 2020 r. poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników

obowiązujących regulacji wyniosła 2,7 mld zł. Potwierdza to, że wprowadzone instrumenty dotyczące

walki z praktykami o charakterze przestępczym w podatku VAT oraz inne działania mające na celu

uszczelnienie systemu podatkowego przyniosły wymierne efekty również w trudnym roku 2020.

3

Dla lat 2018–20 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej

szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)

Źródło: oszacowania Ministerstwa Finansów (luka VAT i compliance effect). Dane nt. średniej luki w UE – raport CASE dla

Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2020 Final Report.

*Uwaga: szacunki luki VAT począwszy od 2012 r. oparte są na danych z rachunków narodowych sporządzonych w oparciu

o metodykę ESA2010.

Składki na ubezpieczenia społeczne

Dochody z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne były wyższe o 5,1% r/r (wzrost relacji r/r o

0,5 pkt. proc. do poziomu 14,7% PKB), tj. powyżej tempa wzrostu funduszu wynagrodzeń w

gospodarce narodowej (bez tzw. jednostek małych), które wyniosło 3,6% r/r. Poziom składek

uzależniony był od kształtowania się podstawy naliczania, której głównym komponentem jest fundusz

wynagrodzeń w gospodarce narodowej, oraz rozwiązań systemowych, w szczególności w zakresie

działań w ramach Tarczy antykryzysowej. Na statystyczny wzrost składek w ujęciu memoriałowym

wpływ miało uwzględnienie w transakcji składki na ubezpieczenia społeczne umorzonych składek.

Jednocześnie, zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z

zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz

wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pomimo umorzenia, ubezpieczeni mieli zachowaną ciągłość

nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz zachowali prawo do świadczeń zdrowotnych

i chorobowych. Wartość imputowanych składek do podsektora ubezpieczeń społecznych wyniosła

w roku 2020 ok. 13,5 mld zł.

II.3.

Projekcja średniookresowa

Prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ulegnie obniżeniu z 6,9%

PKB w 2021 r. do 2,5% PKB w 2024 r. Prognoza została oparta na założeniu, że w 2023 r. zacznie się

konsolidacja fiskalna w minimalnym tempie wynikającym z wyłączenia tzw. klauzuli wyjścia ze

stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział V) i z reguł unijnych.

Znaczącą pozycją w wydatkach sektora w 2021 r., w związku z drugą i trzecią falą pandemii,

pozostaną instrumenty przeciwdziałania jej skutkom, kierowane głównie do przedsiębiorców objętych

ograniczeniami w prowadzeniu działalności. Szczegóły prezentuje tabela 4. Zawiera ona informacje o

działaniach, w tym niezwiązanych z epidemią, z istotnymi (minimum 0,1% PKB) skutkami dla sektora

instytucji rządowych i samorządowych. Skala dotacji w ramach dotychczasowych i nowych

programów zależeć będzie od okresu wsparcia oraz liczby branż objętych pomocą. Postęp w akcji

szczepień i stopniowe znoszenie ograniczeń powinny spowodować skokowy spadek dotacji w 2022 r.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W okresie listopad 2020 r. – marzec 2021 r. rząd przyjął szereg dodatkowych rozwiązań mających na

celu ochronę gospodarki, zniwelowanie skutków epidemii COVID-19, a w szczególności ochronę

miejsc pracy. W odróżnieniu od restrykcji z wiosny 2020 r., które dotyczyły całej gospodarki,

ograniczenia wprowadzone od listopada ub.r. dotyczyły działalności poszczególnych sektorów

gospodarki, głównie związanych z usługami. W związku z tym jesienią 2020 r. i zimą 2021 r. w

Tarczy antykryzysowej w największym zakresie zaoferowano pomoc podmiotom z sektorów

najbardziej dotkniętych ograniczeniami: działalność kulturalna, gastronomia, hotelarstwo, transport,

turystyka. Kluczowym dokumentem była ustawa z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o

szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych

ustaw, która wprowadziła ponownie rozwiązania znane z Tarczy antykryzysowej z wiosny 2020 r.

Przewidują one

−

dofinansowanie wynagrodzeń pracowników ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń

Pracowniczych (na 3 miesiące),

−

świadczenia postojowe dla osób samozatrudnionych i na umowach (jednorazowe),

−

zwolnienia ze składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz

Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub

Fundusz Emerytur Pomostowych (na miesiąc),

−

dotacje, przyznawane przez starostów, ze środków Funduszu Pracy dla mikroprzedsiębiorcy

i małego przedsiębiorcy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej

(jednorazowo).

Równocześnie ustawa ta upoważniła Radę Ministrów do przedłużania pomocy, w formie

rozporządzeń, na kolejne miesiące lub dla kolejnych branż, w zależności od rozwoju sytuacji

epidemicznej i obowiązujących ograniczeń. Z kolei PFR uruchomił na jesieni 2020 r. Tarczę

Finansową 2.0. Celem tego programu jest pomoc finansowa dla firm z 54 branż, które musiały

ograniczyć lub zawiesić działalność z powodu pandemii. Program jest finansowany ze środków PFR

głównie przez emisję na rynku krajowym lub zagranicznym obligacji objętych gwarancją Skarbu

Państwa. Rodzaj i warunki wsparcia przewidzianego w Tarczy Finansowej 2.0 zostały podzielone

zależnie od wielkości przedsiębiorstwa

−

do mikrofirm (zatrudniających od 1 do 9 pracowników) trafi ok. 6,5 mld zł,

−

do małych i średnich firm (zatrudniających od 10 do 250 pracowników) – ok. 6,5 mld zł,

−

do dużych przedsiębiorstw (powyżej 250 pracowników) – do 25 mld zł.

W przypadku Tarczy Finansowej 2.0 subwencje przyznane mikrofirmom oraz małym i średnim

firmom podlegają umorzeniom, o ile podmioty te utrzymają m.in. działalność gospodarczą na dzień

31 grudnia 2021 r. Dodatkowo mikrofirmy muszą utrzymać w 2021 r. średnie zatrudnienie na

poziomie z 2020 r. Równocześnie uchwała Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. wprowadziła

umorzenie pełnej kwoty subwencji uzyskanej w Tarczy Finansowej 1.0 dla branż najbardziej

poszkodowanych. W przypadku pozostałych branż regulamin Tarczy Finansowej 1.0 zakładał

umorzenie 75% otrzymanej dotacji dla mikro, małych i średnich firm pod warunkiem utrzymania

zatrudnienia. W przypadku jego redukcji umorzenie ulegałoby odpowiedniemu obniżeniu.

Umorzenie subwencji dla podatników – finansowanych z PFR – stanowi dla podatnika/przedsiębiorcy

przysporzenie, tj. dodatkowy element podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym. Z tego

powodu planowane zaniechanie poboru podatku od wartości umorzonych zobowiązań z tytułu

subwencji finansowej generuje, w stosunku do obecnych zasad podatkowych, ujemny skutek

budżetowy względem sytuacji, kiedy kwota umorzenia wliczana byłaby do podstawy opodatkowania.

Zgodnie z szacunkami Głównego Urzędu Statystycznego wydatki sektora instytucji rządowych

i samorządowych nakierowane w 2020 r. na powstrzymanie skutków stanu epidemii COVID-19,

walkę z tymi skutkami oraz na wsparcie dotkniętych nimi podmiotów wyniosły 103,2 mld zł.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

D.39

D.39

D.99

D.39

D.73, P.2

Dofinansowanie do wynagrodzeń z Funduszu

Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

i Funduszu Pracy

Zwolnienie ze składek na ubezpieczenia

społeczne i zdrowotne

Dotacje (udzielane przez starostów) dla mikro

firm i małych przedsiębiorstw

Świadczenie postojowe dla osób na umowach

cywilnoprawnych oraz samozatrudnionych

Wsparcie służby zdrowia w działaniach

związanych z epidemią oraz inne wydatki na

zdrowie z Funduszu Przeciwdziałania

COVID-19

Inne wydatki, m.in. wypłata wsparcia

operatorom publicznego transportu zbiorowego

w kolejowych przewozach pasażerskich, środki

przekazane z Funduszu Przeciwdziałania

COVID-19 do Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych oraz do ministra właściwego do

spraw gospodarki na sfinansowanie m.in.

dopłat do oprocentowania kredytów bankowych

2.

3.

4.

5.

6.

7.

2020

2020

2020

2020

2020

2020

2020

20

-0,16

-0,20

-0,25

-0,39

-0,58

-0,66

-1,77

0,11

-0,37

0,19

0,18

0,46

0,42

1,39

2021

0,05

0,56

0,06

0,21

0,12

0,23

0,39

2022

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

2023

– 22 –

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

D.39

Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu

Rozwoju – kwota umorzeń dla mikro, małych

i średnich firm

2020

Wpływ na wynik sektora w % PKB (zmiana w porównaniu

z rokiem poprzednim)

Monitor Polski

D.73

Data

przyjęcia

Działania tymczasowe

Kod ESA (składnik

wydatków/

dochodów)

1.

wydatkowe

Działanie

Tabela 4. Działania dyskrecjonalne

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Bon turystyczny

10.

Łącznie działania tymczasowe i pozostałe

Razem działania pozostałe

Sprzedaż niewykorzystanych uprawnień CO2

dochodowe

Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych

D.2

P.51

2020

2020

Działania pozostałe

2021

2021

-0,34

1,99

-4,08

-0,04

-0,30

2,33

-0,19

-0,05

0,27

-0,14

0,04

0,02

2021

0,15

0,25

-0,10

-4,24

-

-

-

-0,01

-0,11

-0,11

2020

2,15

0,24

-0,01

0,25

1,91

0,07

-0,10

0,00

0,15

0,07

0,09

2022

-0,02

-0,05

-0,20

0,15

0,03

0,05

-0,02

0,00

0,00

0,00

0,00

2023

21

– 23 –

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Źródło: działania wydatkowe w roku 2020 – Główny Urząd Statystyczny. Pozostałe informacje – szacunki Ministerstwa Finansów. Dane według stanu na 31 marca br.

Tabela nie obejmuje działań finansowanych ze środków zaplanowanych w KPO.

15.

14.

D.5

Zaniechanie poboru podatku od wartości

umorzonych subwencji z PFR

13.

wydatkowe

D.5

Wprowadzenie podatku estońskiego oraz

pakietu działań uszczelniających CIT

12.

2021

2020

2020

2020

Data

przyjęcia

Wpływ na wynik sektora w % PKB (zmiana w porównaniu

z rokiem poprzednim)

Monitor Polski

Razem działania tymczasowe

D.2

Wprowadzenie opłaty mocowej (skutek z VAT)

11.

dochodowe

D.62

Dodatkowe zasiłki społeczne (m.in. chorobowy

i pogrzebowy) oraz dodatek solidarnościowy

dla bezrobotnych

9.

D.63

D.62

Dodatkowy zasiłek opiekuńczy

8.

udzielanych przedsiębiorcom

Działanie

Kod ESA (składnik

wydatków/

dochodów)

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

* Działania tymczasowe = bez wpływu na wynik sektora po 2022 r. Z kolei te działania przyjęte/ogłoszone na rok 2020, 2021 lub 2022, które przynajmniej do 2023 r. będą

miały wpływ na wynik sektora w wysokości co najmniej 0,1% PKB, zostały zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej przedstawione w tabeli jako „pozostałe”.

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wydatki sektora w relacji do PKB po wzroście w latach 2020-21 w wyniku pandemii i wywołanej nią

recesji wraz z normalizacją sytuacji ulegną obniżeniu z 48,4% w 2021 r. do 43,5% w 2024 r. Pod

koniec horyzontu prognozy ich poziom będzie więc o ok. 1,7 pkt. proc. wyższy w porównaniu do

poziomu sprzed pandemii (wydatki w relacji do PKB w 2019 r. osiągnęły 41,8%).

Transfery społeczne

Przewiduje się, że w horyzoncie czasowym objętym Programem będą kontynuowane wszystkie

programy społeczne. Największy wpływ na poziom wydatków sektora instytucji rządowych

i samorządowych będą miały

−

kontynuacja wypłaty świadczenia wychowawczego w łącznej wysokości ok. 40,7–41,0 mld zł

w latach 2021–25 (program Rodzina 500 plus),

−

coroczna wypłata dodatkowego świadczenia emerytalnego w ramach programu Emerytura +, na

którą przeznaczone zostanie 12,5 mld zł z Funduszu Solidarnościowego oraz 0,5 mld z budżetu

państwa. W kolejnych latach łączne wydatki z tytułu 13. emerytury będą rosły z 13,1 mld zł w br.

do 14,1 mld zł w 2025 r. w wyniku wzrostu przeciętnej emerytury oraz liczby emerytów,

−

wypłaty świadczeń rodzinnych oraz z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości ok. 12,0 mld zł

rocznie.

Ponadto w 2021 r. przewidziana jest wypłata jednorazowego, dodatkowego rocznego świadczenia

pieniężnego dla emerytów i rencistów, tzw. 14. emerytury. Na ten cel przeznaczone zostanie łącznie

ok. 10,6 mld zł z Funduszu Solidarnościowego oraz z budżetu państwa.

Inwestycje publiczne

Inwestycje publiczne stanowią ważny element strategii przezwyciężania negatywnych skutków

pandemii COVID-19 z uwagi na ich wpływ na wzrost gospodarczy. Przewiduje się, że inwestycje

sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 r. zwiększą poziom w relacji do PKB do ok.

4,8% i będą wspierać gospodarkę w powrocie na ścieżkę wzrostu gospodarczego.

Przewidywana relacja wydatków inwestycyjnych do PKB w latach 2022–24 utrzyma się na średnim

poziomie 4,5%. Poziom inwestycji sektora będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe,

w szczególności w obszarze infrastruktury, jak i realizację obecnej perspektywy finansowej 2014–20

oraz nowej, obejmującej lata 2021–27.

Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane m.in. w ramach

−

Programu Budowy Dróg Krajowych do 2030 r. (PBDK), będącego kontynuacją Programu

Budowy Dróg Krajowych na lata 2014–2023 (z perspektywą do 2025 r.), finansowanego głównie

ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, środków UE oraz budżetu państwa. PBDK do 2030

r. obejmuje różne programy związane z infrastrukturą drogową

 Program Budowy 100 Obwodnic na lata 2020–2030, który określa cele i priorytety

inwestycyjne w odniesieniu do budowy obwodnic miast na sieci dróg krajowych,

 Program Bezpiecznej Infrastruktury Drogowej 2021–2024,

 Program Utrzymania Dróg Krajowych 2020–2030,

 Program BRD Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

−

Krajowego Programu Kolejowego do 2023 r., obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę

i modernizację linii kolejowych, realizowanego przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.

i finansowanego ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych, środków

własnych PKP PLK S.A. oraz programów uzupełniających, takich jak

 Program Inwestycji Dworcowych na lata 2016–2023,

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

 Program Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Kolejowej Kolej + do 2028

roku,

 Program budowy/modernizacji przystanków kolejowych na lata 2020–2025;

−

Programu inwestycyjnego Centralny Port Komunikacyjny. Etap I. 2020–2023. Etap ten ma

obejmować prace przygotowawcze i wykup gruntów przeznaczonych na wspomnianą inwestycję.

W kolejnych latach realizowana będzie budowa Portu Lotniczego „Solidarność” oraz inwestycji

towarzyszących: sieci nowych linii kolejowych, w tym kolei dużych prędkości, i inwestycje

drogowe;

−

programu Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską;

−

Rządowego Programu Uzupełniania Lokalnej i Regionalnej Infrastruktury Drogowej – Mosty dla

Regionów.

Wsparciem dla inwestycji lokalnych będzie Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL)

finansowany ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Na bezzwrotne wsparcie wydatków

majątkowych JST zaplanowano łącznie ok. 13 mld zł, z czego ok. 10 mld zł zasiliło budżety

samorządów już w IV kwartale 2020 r. Środki RFIL kierowane są do wszystkich samorządów, ale na

szczególne wsparcie (wyodrębniona pula środków do podziału) mogą liczyć te gminy, w których

funkcjonowały zlikwidowane państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, a także inwestycje gmin

„górskich” w ogólnodostępną infrastrukturę turystyczną oraz w infrastrukturę komunalną związaną

z usługami turystycznymi. Wsparcie samorządów środkami RFIL będzie stymulować ich wydatki

majątkowe w ramach nowych projektów, jak też powinno zmniejszyć ryzyko przesuwania czy

rezygnacji z już zaplanowanych inwestycji z uwagi na brak finansowania.

Pozostałe wydatki bieżące

Na wydatki sektora w horyzoncie prognozy dodatkowy wpływ będzie miało objęcie wszystkich

przewidzianych grup pracodawców Pracowniczymi Planami Kapitałowymi – PPK (por. rozdział

IV.1). Wydatki związane z PPK wynikać będą z przewidzianego mechanizmu zachęt ze strony

państwa w postaci opłaty powitalnej i dopłaty rocznej wypłacanych z Funduszu Pracy dla uczestników

PPK oraz składek płaconych przez instytucje publiczne na rzecz zatrudnionych w nich osób po

przystąpieniu tej grupy do PPK z początkiem 2021 r. Łączny roczny koszt dla sektora to 1,4–1,5 mld

zł w horyzoncie prognozy.

Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

W latach 2021–24 dochody sektora w relacji do PKB spadną z 41,5% do 41,0%.

Podatki

Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim

nominalnych poziomów: spożycia prywatnego, inwestycji publicznych, dochodów z pracy, emerytur

i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie prognozy na poziom dochodów podatkowych będą

miały wpływ wprowadzone w poprzednich latach i kontynuowane zmiany mające na celu dalsze

uszczelnienie systemu podatkowego – głównie w obszarze CIT i VAT. Są to m.in.

−

rozszerzenie zakresu stosowania kas online oraz wprowadzanie wirtualnych kas rejestrujących,

−

efekty wprowadzenia mechanizmu podzielonej płatności (split payment),

−

zmiany w zasadach poboru podatku u źródła – CIT,

−

wprowadzenie do porządku prawnego przepisów regulujących skutki w podatku dochodowym od

osób prawnych w związku z rozbieżnościami w kwalifikacji struktur hybrydowych,

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

−

działania mające na celu przeciwdziałanie agresywnej optymalizacji podatkowej w CIT.

W horyzoncie prognozy na dochody z tytułu PIT wpływać będzie podniesienie limitu przychodów

warunkującego wybór ryczałtu jako formy opodatkowania z 250 tys. euro do 2 mln euro. Ponadto

wpływy z PIT w 2021 r. będą uwarunkowane rozwiązaniami z Tarczy antykryzysowej, takimi jak

umorzenia składek, dopłaty na rzecz ochrony miejsc pracy, a także przesunięcie zaliczek na PIT od

wynagrodzeń za miesiące październik – grudzień 2020 r. Wpływy będą determinowane również

odliczeniem straty poniesionej w 2020 r. czy objęciem spółek komandytowych podatkiem CIT.

Dodatkowo od 2022 r. na dochody z tytuły PIT będzie miało wpływ wprowadzenie ograniczenia przy

korzystaniu z ulgi abolicyjnej, a także ulga na zasiedlenie i ulga na robotyzację.

Poziom dochodów podatkowych w najbliższych latach będzie także determinowany przez

−

wprowadzenie modelu tzw. estońskiego CIT oraz umożliwienie zaliczenia do kosztów uzyskania

przychodów odpisów na wyodrębniony w kapitale rezerwowym fundusz utworzony na cele

inwestycyjne (specjalny fundusz inwestycyjny),

−

objęcie spółek komandytowych podatkiem CIT,

−

podwyższenie z 1,2 mln euro do 2 mln euro limitu bieżących przychodów uprawniających do

skorzystania z 9% stawki CIT,

−

umożliwienie przedsiębiorcom odliczania strat poniesionych w 2020 r. od wyniku osiągniętego

w 2019 r.,

−

wprowadzenie możliwości wystawiania faktur online,

−

implementację pakietu VAT e-commerce – sprzedaż na odległość,

−

rozpoczęcie poboru w 2021 r. podatku od sprzedaży detalicznej.

Ponadto na dochody podatkowe wpływać będzie planowane zwolnienie od podatków (PIT, CIT)

umorzenia subwencji z PFR.

Składki na ubezpieczenia społeczne

W prognozowanym okresie składki będą determinowane przez czynniki makroekonomiczne,

w szczególności sytuację na rynku pracy, oraz działania podejmowane przez rząd, w szczególności

w ramach Tarczy antykryzysowej.

Dodatkowo, procedowany w Sejmie rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z

przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne

(szerzej rozdział IV.1) przewiduje, że składki dotychczas odprowadzane do OFE będą stanowić

wpływy Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wygeneruje to dodatkowe składki do podsektora

ubezpieczeń społecznych na poziomie ok. 1,9 mld zł w 2021 r. i około 3,4 mld zł, 3,8 mld zł i 3,9 mld

zł odpowiednio w latach w 2022–24. Przychód FUS będzie stanowiła również opłata

przekształceniowa w wysokości 15% transferowanych aktywów netto. Wstępne stanowisko Eurostatu

wskazuje, że nie będzie ona rejestrowana jako jednorazowy dochód, gdyż powinna być rejestrowana

w rachunkach sektora w momencie dokonywania przez przyszłych emerytów wypłat z rachunków

IKE, a więc rozłożona w czasie. Biorąc to pod uwagę, a także skalę potencjalnych wpływów w ujęciu

metodyki unijnej, nie założono w horyzoncie prognozy dochodów z tego tytułu.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Wykres 3. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych

0

-0,2

-0,7

-1

-1,5

-2

-2,0

-2,1

-2,4

-2,1

-2,6

-1,8

-3

% PKB

-2,5

-2,7

-3,2

-3,9

-4

-4,2

-4,7

-5

wynik nominalny

wynik strukturalny

-6

wartość referencyjna

-6,5

MTO

-7

-8

-3,4

2015

2016

2017

-7,0

2018

2019

2020

-6,9

-6,8

2021

2022

2023

2024

Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów.

II.4.

Wynik strukturalny

Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia

w określonym czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Polska jako swój

średniookresowy cel budżetowy przyjęła deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych

i samorządowych na poziomie 1% PKB.

Wiodącym narzędziem do oceny postępu na drodze do MTO jest benchmark wydatkowy. Stanowi on

maksymalne dopuszczalne przez UE roczne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych

i samorządowych, którego przestrzeganie zapewni osiągnięcie i utrzymanie MTO. Na wiosnę 2020 r.

Komisja Europejska stwierdziła znaczące odchylenie tempa wzrostu wydatków od benchmarku

wydatkowego zaleconego na 2019 r. 4 W związku z uruchomieniem ogólnej klauzuli wyjścia

(por. rozdział II.1) nie uruchomiła jednak procedury znaczącego odchylenia.

Zgodnie z zaleceniami Rady UE na rok 20205 roczne nominalne tempo wzrostu wydatków sektora nie

powinno przekroczyć 4,4%. Przestrzeganie tego benchmarku doprowadzić miało do poprawy wyniku

strukturalnego o 0,6% PKB. Aktywowanie w UE ogólnej klauzuli wyjścia oznaczało odejście w

2020 r. od wymogu przestrzegania benchmarku wydatkowego. Pozwoliło to na zwiększenie

wydatków sektora na wsparcie gospodarki i przeciwdziałanie skutkom pandemii. W rezultacie

pogłębił się także deficyt strukturalny. Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów wyniósł on 6,5%

PKB. W stosunku do 2019 r. stanowi to pogorszenie o 3,8 pkt proc PKB.

4

Komisja Europejska – Assessment of the 2020 Convergence Programme for Poland, 20 maja 2020 r.

5

Zalecenie Rady z dnia 9 lipca 2019 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2019 r. oraz

zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2019 r.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 5. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych

% PKB

2020

2021

2022

2023

2024

1.

Wzrost PKB w cenach stałych (%)

-2,7

3,8

4,3

3,7

3,5

2.

Wynik sektora instytucji rządowych

i samorządowych

-7,0

-6,9

-4,2

-3,2

-2,5

3.

Odsetki

1,3

1,2

1,1

1,0

1,0

4.

Działania jednorazowe i tymczasowe

0,3

0,2

0,2

0,0

0,0

4.1

po stronie dochodowej

0,3

0,2

0,2

0,0

0,0

4.2

po stronie wydatkowej

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

5.

Potencjalny wzrost PKB (%)

2,6

3,0

2,9

2,9

3,0

6.

Luka produktowa

-1,4

-0,6

0,7

1,5

1,9

7.

Element cykliczny budżetu

-0,7

-0,3

0,3

0,7

1,0

8.

Wynik skorygowany o wpływ cyklu

-6,2

-6,6

-4,5

-3,9

-3,4

9.

Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu

-5,0

-5,4

-3,4

-2,9

-2,4

10.

Wynik strukturalny

-6,5

-6,8

-4,7

-3,9

-3,4

Źródło: Ministerstwo Finansów.

W związku z obowiązywaniem ogólnej klauzuli wyjścia zalecenia Rady UE z 20 lipca 2020 r.6 nie

zawierały już rekomendacji co do pożądanego tempa wzrostu wydatków na rok przyszły. Rada UE

zaleciła natomiast Polsce w obszarze polityki budżetowej

−

podjąć wszystkie konieczne środki dla skutecznego przeciwdziałania skutkom epidemii oraz

wsparcia ożywienia gospodarczego,

−

wraz z poprawą sytuacji gospodarczej – podjąć działania budżetowe ukierunkowane na poprawę

średniookresowej sytuacji budżetowej oraz zapewnienie zdolności do obsługi długu, przy

wspieraniu inwestycji.

W efekcie w latach 2021–22 państwa członkowskie UE prowadzą polityki budżetowe bez ograniczeń

ze strony UE co do tempa wzrostu wydatków sektora. Nie jest także wymagana coroczna poprawa

wyniku strukturalnego sektora na ścieżce do MTO. Szacunki wyniku strukturalnego prezentowane w

tabeli uwzględniają te uwarunkowania. Uwzględniając rozpoczęcie konsolidacji w 2023 r.,

przewidywane jest ograniczenie deficytu strukturalnego do 3,4% PKB w 2024 r.

W prognozie uwzględniono wpływ sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na dochody

sektora (działanie jednorazowe). Dochody sektora z tego tytułu w latach 2020–22 wyniosą

odpowiednio 5,9 mld PLN, 5,3 mld PLN oraz 5,3 mld PLN.

Równocześnie w związku z uruchomieniem w 2020 r. ogólnej klauzuli wyjścia odpowiednio

dostosowano klauzulę wyjścia ze stabilizującej reguły wydatkowej. W efekcie umożliwia ona czasowe

zawieszenie SRW, jeśli rząd ogłosi stan epidemii na terenie całego kraju i jednocześnie sytuacja

gospodarcza ulegnie znacznemu pogorszeniu, oraz automatyczny, stopniowy powrót do kwoty

wydatków wynikającej z pierwotnej formuły SRW od roku budżetowego, w którym powyższe kryteria

przestaną być spełniane (por. rozdział V).

6

Zalecenie Rady z dnia 20 lipca 2020 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2020 r. oraz

zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2020 r.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W ustawie z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 2020, w związku ze

spełnieniem wspomnianych kryteriów w 2020 r., czasowo zawieszono SRW. Jednocześnie aktualne

przepisy ustawy o finansach publicznych i prognozy makroekonomiczne pociągałyby za sobą powrót

do pełnego stosowania SRW w drugim roku budżetowym od jej zawieszenia, tj. w 2022 r., według

następującej ścieżki: 986 574 mln zł (z uwzględnieniem działań dyskrecjonalnych, o których mowa

poniżej), a w latach 2023-24 odpowiednio 1 018 432 mln zł i 1 060 172 mln zł.

W związku z planowanym wydłużeniem ogólnej klauzuli wyjścia w UE na 2022 r. zakłada się

odpowiednie dostosowanie krajowych ram budżetowych (por. rozdział V). Mając na uwadze

proponowane zmiany klauzuli powrotu oraz rozszerzenia zakresu SRW, wstępną kwotę wydatków

SRW na 2022 r. szacuje się na 1 084 608 mln zł (41,3% PKB). Kwota ta uwzględnia przedstawioną

w ustawie budżetowej na 2021 rok 1/3 sumy skutków sumy finansowych wynikających z działań

dyskrecjonalnych bezpośrednio nakierowanych na powstrzymanie i walkę ze skutkami stanu epidemii

i na bezpośrednie wsparcie dotkniętych nimi podmiotów, o których mowa w art. 112d ustawy o

finansach publicznych, oraz działania dyskrecjonalne po stronie dochodowej w wysokości ok. 15 mld

zł. Działania te obejmują w szczególności skutki

−

implementacji dyrektyw tzw. pakietu VAT ecommerce,

−

zaprzestania odprowadzania składek do OFE,

−

opłaty przekształceniowej (por. rozdział II.3),

−

zaniechania poboru podatku od wartości umorzonych subwencji z PFR (por. rozdział II.3),

−

rozwiązań mających na celu wyeliminowanie przypadków stosowania tzw. agresywnej

optymalizacji podatkowej,

−

zmian w zasadach poboru podatku u źródła.

II.5.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W okresie objętym Programem zarządzanie długiem będzie ukierunkowane na realizację celu

określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, tj. na minimalizację

kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka.

Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach występowania deficytu pierwotnego sektora

instytucji rządowych i samorządowych. Wynika to w znacznym stopniu z realizacji zadań związanych

z pandemią COVID-19, przy deficycie nominalnym sektora w wysokości 6,9% PKB w 2021 r.,

malejącym do 2,5% w 2024 r. W dalszym ciągu można się spodziewać niepewności na rynkach

finansowych, wynikającej m.in. z dalszego przebiegu pandemii, tempa wzrostu światowej gospodarki,

w szczególności w Europie, oraz polityki pieniężnej głównych banków centralnych.

Zmiany relacji długu do PKB w 2021 r. będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się

potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz podmiotów realizujących zadania związane z

przeciwdziałaniem pandemii COVID-19, tj. powołanego w Banku Gospodarstwa Krajowego

Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz Tarczy Finansowej 1.0 i 2.0 realizowanej przez Polski

Fundusz Rozwoju. W kolejnych latach prognozy zmiany tej relacji będą wynikały głównie z

wysokości potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz tempa wzrostu PKB.

Zmiany długu pozostałych podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wynikały

głównie ze wzrostu zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego, związanego z zaciąganiem

zobowiązań na realizację zadań drogowych.

Przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie

w 2021 r. do 60,0%, a następnie będzie się stopniowo obniżać, osiągając 57,9% na koniec 2024 r.

Kształtowanie się przeciętnego oprocentowania długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

będzie wynikało przede wszystkim z oczekiwań co do poziomu stóp procentowych w horyzoncie

Programu oraz zapadania długu zaciągniętego w przeszłości po wyższych rentownościach.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

% PKB

Kod

ESA

2020

2021

2022

2023

2024

1.

Dług brutto

57,5

60,0

59,2

58,7

57,9

2.

Zmiana relacji długu brutto

11,9

2,5

-0,7

-0,5

-0,8

Składniki wzrostu długu

5,7

5,7

3,1

2,1

1,4

3.

Wynik pierwotny*

4.

Odsetki

5.

1,3

1,2

1,1

1,0

1,0

Dostosowania stanów

i przepływów

5,0

-4,4

-4,9

-3,6

-3,3

z tego: różnica między wynikiem

kasowym a memoriałowym

0,1

0,0

-0,6

-0,2

-0,1

akumulacja netto aktywów

finansowych

5,0

-0,9

-0,6

-0,4

-0,3

efekt zmiany PKB

-0,6

-3,3

-3,7

-3,1

-3,0

różnice kursowe i inne czynniki

0,5

-0,2

-0,1

0,0

0,1

p.m. wynikowe przeciętne

oprocentowanie długu (%)

2,8

2,2

1,9

1,8

1,9

5,9

5,6

5,3

5,1

EDP

D.41

Pozostałe istotne dane

8,0

6.

Płynne środki finansowe

7.

Dług netto (=1-6)

49,4

54,0

53,6

53,4

52,9

8.

Wykup

długu

(istniejące

obligacje)

od

końca

roku

poprzedniego**

4,9

4,3

5,7

3,3

5,6

9.

Udział długu nominowanego

w walucie obcej (%)

23,4

21,6

20,9

19,9

18,3

10.

Przeciętna zapadalność długu***

4,6

4,8-5,0

4,8-5,1

4,7-5,1

4,7-5,1

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.

** W przypadku długu jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa – szacunek na podstawie dostępnej

sprawozdawczości.

*** Prognoza przedziałowa dla długu Skarbu Państwa.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją

Programu

III.1.

Czynniki ryzyka

Prognoza prezentowana w Programie zakłada, że wzrost gospodarczy w UE, która jest największym

partnerem handlowym Polski, będzie zgodny ze scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję

Europejską w edycji prognoz z lutego 2021 r. Zdaniem ekspertów Komisji utrzymuje się

podwyższony poziom niepewności co do perspektyw gospodarczych, ale bilans czynników ryzyka dla

tej prognozy jest bardziej zrównoważony w porównaniu do scenariusza z jesieni 2020 r. Związane są

one głównie z ewolucją sytuacji epidemiologicznej i realizacją programów szczepień. Wolniejsze

tempo uzyskiwania przez populację odporności zbiorowej na patogen, przy możliwym pojawieniu się

i ekspansji jego bardziej zakaźnych i śmiertelnych mutacji, mogłoby wymusić opóźnienie znoszenia

restrykcji epidemicznych. Miałoby to z kolei negatywny wpływ na poziom zaufania w gospodarce, co

przełożyłoby się na utrzymanie podwyższonych oszczędności przezornościowych gospodarstw

domowych i odłożenie decyzji inwestycyjnych przedsiębiorstw.

Dodatkowo długookresowe skutki przedłużającego się kryzysu – widoczne po wygaśnięciu działań

pomocowych ze strony polityki gospodarczej – mogłyby być bardziej negatywne (np. większa skala

bankructw i wyższe bezrobocie). Z drugiej strony szybszy postęp w szczepieniach mógłby przyczynić

się do przyśpieszenia tempa odbudowy aktywności gospodarczej. Pokryzysowy optymizm może

bowiem skutkować wyższą dynamiką odłożonego popytu, generowanego przez historycznie wysokie

oszczędności gospodarstw domowych, i zwiększeniem inwestycji, wspieranych z kolei przez niskie

koszty finansowania. Silnym impulsem wzrostowym byłaby również szybka implementacja Planu

odbudowy dla Europy (NextGenerationUE).

Dalszy przebieg pandemii COVID-19 jest również najważniejszym czynnikiem ryzyka dla aktywności

gospodarczej w Polsce. Tak jak w przypadku całej UE, postępy w ograniczaniu transmisji wirusa, w

tym szybkość realizacji programu szczepień, warunkują tempo powrotu polskiej gospodarki na ścieżkę

wzrostu gospodarczego i rozmiary ewentualnego zmniejszenia potencjału wytwórczego gospodarki.

Czynnikiem ryzyka związanym ze zmianami strukturalnymi na rynku pracy w Polsce jest wielkość

podaży pracy w horyzoncie prognozy. Z jednej strony wzrost popytu na pracę, również tę mniej

wykwalifikowaną i gorzej opłacaną, wraz z niską stopą zastąpienia mogą przekładać się na odraczanie

decyzji o przejściu na emeryturę. Dodatkowo większy napływ pracowników z Ukrainy może

zwiększyć podaż pracy w kraju. Silne obecnie czynniki wypychające w procesach migracyjnych mają

wpływ także na Polaków pracujących za granicą, a nasilenie tych procesów w okresie

postpandemicznym może wywołać istotne przepływy ludności w wieku produkcyjnym. Z drugiej

strony w przypadku braków po stronie podażowej może okazać się, że przestrzeń do zwiększania

produkcji i ekspansji przedsiębiorstw będzie ograniczona, a konkurencja o pracownika za pomocą

wyższych wynagrodzeń przekładać się będzie na wzrost inflacji bazowej. W rezultacie możliwe jest

obniżenie tempa wzrostu PKB oraz szybszy wzrost cen niż w scenariuszu Programu.

Wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów publicznych większości krajów europejskich,

w tym Polski, stanowią przemiany demograficzne. Mają one kluczowe znaczenie dla sytuacji na rynku

pracy. Należy oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska starzenia się

ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej dzietności oraz

obecnej strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia

demograficznego i wzrosną całkowite wydatki finansów publicznych związane z wiekiem.

W odpowiedzi na wyzwanie związane ze starzeniem się ludności rząd podejmuje działania mające na

celu zwiększenie poziomu oszczędności długookresowych i wzrost aktywów przyszłych emerytów

(m.in. poprzez wprowadzenie Pracowniczych Planów Kapitałowych, por. rozdział IV.1).

Czynnikiem ryzyka dla realizacji prognozy inflacji jest również możliwość innego niż założono

kształtowania się cen na światowych rynkach surowców energetycznych i żywności, co bezpośrednio

przełoży się na ścieżkę zmian cen w Polsce. W szczególności dotyczy to cen ropy naftowej, które

mają istotny wpływ na krajowe ceny paliw, a w konsekwencji na koszty transportu. Pośrednio w

kierunku wyższej inflacji, może również oddziaływać wzrost dynamiki cen producenta, wynikający z

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

braków surowców i komponentów do produkcji, przy rosnącym wraz z poprawą koniunktury popycie

na środki produkcji.

Pozytywnym czynnikiem ryzyka wobec scenariusza bazowego jest realizacja Krajowego Programu

Odbudowy, przewidującego wykorzystanie środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i

Zwiększenia Odporności w wysokości 34,6 mld euro (23,9 mld euro w ramach grantów i 10,8 mld

euro w ramach części pożyczkowej). Spowoduje ona wzrost popytu wewnętrznego oraz zewnętrznego

wśród naszych głównych partnerów handlowych, czego efektem będzie wzrost poziomu PKB, a także

długookresowy wzrost produktywności i wzrost aktywności zawodowej.

III.2.

Analiza wrażliwości

Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

w latach 2020–24 na deprecjację kursu złotego oraz wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy

dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów

publicznych (eMPF). Wyniki symulacji bazują na historycznych elastycznościach oszacowanych dla

przyjętych postaci równań behawioralnych.

Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Impuls kursowy (por. wykres 4) został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego

w stosunku do euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego

bezpośrednim efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Wzrostowi eksportu ze względu na jego

wysoką importochłonność towarzyszy wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja

poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co wspiera wzrost PKB

w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu dochodów sektora

instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z obsługą

zadłużenia nominowanego w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku sektora.

W konsekwencji w scenariuszu szokowym dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest

w 2024 r. w relacji do PKB niższy niż w scenariuszu bazowym.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Impuls stopy procentowej (por. wykres 5) został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej

krótkookresowej stopy procentowej o 1 pkt proc. w całym horyzoncie objętym analizą. Podwyżka

krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie

prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału, co skutkuje ograniczeniem poziomu

inwestycji względem scenariusza bazowego oraz zwiększeniem kosztów finansowania długu. Na

skutek przesunięcia konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia

warunków udzielania kredytów zmniejsza się też poziom spożycia prywatnego. W rezultacie impuls

interpretowany jako wzrost restrykcyjności polityki monetarnej prowadzi do obniżenia wolumenu

PKB w horyzoncie prognozy. Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym

poziomem PKB wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się,

rośnie też udział długu sektora do PKB względem relacji ze scenariusza bazowego.

III.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

Komisja Europejska zdecydowała o ograniczeniu wymogów informacyjnych dla programów

stabilności i konwergencji przygotowywanych przez państwa członkowskie w 2020 r. Z tego względu

nie można dokonać porównania z prognozami dla lat 2021–23.

W 2020 r. ze względu na wybuch pandemii COVID-19 wzrost PKB obniżył się o 2,7%, tj. o 0,7 pkt.

proc. mniej niż prognozowano w poprzednim Programie. Było to efektem m.in. wprowadzonych przez

władze programów osłonowych dla firm w Tarczach antykryzysowych.

Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. wyniósł 7,0% PKB i okazał się

o 1,4 pkt. proc. lepszy niż przewidywano. Niższy deficyt sektora w porównaniu do prognozy

z poprzedniego Programu był skutkiem wyższych od prognozowanych dochodów o 1,7 pkt proc.,

głównie w obszarze składek na ubezpieczenia społeczne i podatków oraz wydatków wyższych

o 0,3 pkt proc. Wyższe dochody w obszarze podatków i składek na ubezpieczenie społeczne wynikały

z ożywienia gospodarczego w III kwartale i ograniczonego wpływu drugiej fali pandemii w

listopadzie i grudniu 2020 r.

Wyższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2020 r. w stosunku do

prognozy z poprzedniego Programu wynikała przede wszystkim z wyższych potrzeb pożyczkowych

podsektora centralnego jako rezultatu finansowania działań podjętych w związku z pandemią, w tym

wydatków budżetu państwa, Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 i Tarczy Finansowej 1.0 i 2.0,

oraz deprecjacji złotego, przy wyższym nominalnym PKB. Ze względu na dużą niepewność i

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

konieczność zapewnienia przewidywalnego finansowania część wydatków 2021 r. została

prefinansowana w 2020 r.

Tabela 7. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

Kod ESA

2020

2021

2022

2023

2024

Program 2020

-3,4

-

-

-

-

Obecna aktualizacja

-2,7

3,8

4,3

3,7

3,5

Różnica

0,7

-

-

-

-

Program 2020

-8,4

-

-

-

-

Obecna aktualizacja

-7,0

-6,9

-4,2

-3,2

-2,5

Różnica

1,4

-

-

-

-

Program 2020

55,2

-

-

-

-

Obecna aktualizacja

57,5

60,0

59,2

58,7

57,9

Różnica

-2,2

-

-

-

-

Wzrost PKB (%)

Wynik sektora (% PKB)

EDP B.9

Dług (% PKB)

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.

Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.1.

Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności

Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym

elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie stabilności finansów

publicznych w krótkim, średnim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania ewentualnych zagrożeń

i wprowadzenia środków zaradczych. W tym kontekście dla stabilności finansów publicznych

niezbędne jest posiadanie odpowiednich ram budżetowych.

Składnikami polskich ram budżetowych są reguły fiskalne obejmujące

−

reguły długu publicznego,

−

stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w krótkim, jak

i w dłuższym okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko

nadmiernego zaostrzenia polityki budżetowej,

−

reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.

Wystąpienie pandemii COVID-19 wymagało uruchomienia dodatkowych środków budżetowych w

celu przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego, utrzymania funkcjonowania państwa w czasie epidemii

i odbudowy gospodarki po jej zakończeniu. Celowe zatem stało się wsparcie gospodarki ponad limit

wydatkowy wynikający z reguł fiskalnych, w szczególności stabilizującej reguły wydatkowej.

Nowelizacja ustawy o finansach publicznych umożliwiła zawieszenie stosowania stabilizującej reguły

wydatkowej z powodu stanu epidemii oraz spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego.

Wprowadzony został automatyczny mechanizm powrotu do tradycyjnej formuły reguły wydatkowej w

horyzoncie od dwóch do czterech lat (por. rozdział V). Zgodnie z zaleceniem Komisji Europejskiej

wprowadzony impuls fiskalny nie powinien rodzić zagrożenia dla stabilności finansów publicznych w

średnim okresie.

Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów

publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim, nieskończonym

horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego dostosowania w wyniku

pierwotnym skorygowanym o wpływ cyklu, tak aby dług publiczny znalazł się na określonym

poziomie (S1) lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym horyzoncie (wskaźnik

S2).

Wskaźniki otrzymywane są przy założeniu kontynuowania dotychczasowej polityki. Celem tych

wskaźników nie jest pokazanie najbardziej prawdopodobnego scenariusza, a jedynie ocena, czy

bieżąca polityka jest wystarczająca dla zachowania stabilności fiskalnej. Wzrost wskaźnika oznacza,

że wymagana jest większa poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl, spadek natomiast, że

następuje poprawa stabilności finansów publicznych i wymagane dostosowania wyniku pierwotnego

skorygowanego o cykl będą niższe.

Tabela 8. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

% PKB

S1

S2

rok bazowy 2021

rok bazowy 2024

5,3

wysokie ryzyko

7,5

2,3

średnie ryzyko

4,5

wysokie ryzyko

średnie ryzyko

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Wartość wskaźnika S1 mniejsza niż 0 wskazuje niskie ryzyko, w przedziale od 0 do 2,5 średnie ryzyko, a powyżej 2,5

wysokie. W przypadku wskaźnika S2 wartość niższa od 2 oznacza niskie ryzyko, w przedziale od 2 do 6 wskazuje na średnie

ryzyko, a powyżej 6 wysokie.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Wskaźniki S1 i S2 oszacowano w dwóch wariantach, przyjmując za rok bazowy pierwszy i ostatni rok

Programu, odpowiednio 2021 i 2024. W szacunkach wykorzystano prognozę kosztów związanych ze

starzeniem się ludności opublikowaną przez Komisję Europejską w 2018 r. (por. tabela 9) oraz

prognozy wskaźników makrofiskalnych przedstawionych w Programie. Aktualizacja prognozy

kosztów związanych ze starzeniem się ludności uwzględniająca skutki pandemii COVID-19 będzie

znana dopiero po publikacji Programu.

Wysiłek fiskalny podjęty w celu przezwyciężenia kryzysu zdrowotnego i ograniczenia negatywnych

skutków gospodarczych pandemii, w szczególności wsparcia podmiotów gospodarczych przez

państwo w sytuacji przedłużonych ograniczeń w działalności gospodarczej, wpłynął wyraźnie

negatywnie na odczyt wskaźnika S1 i S2 dla roku bazowego 2021. Wysokie wartości wskaźników S1 i

S2 dla tego roku są wynikiem negatywnej pozycji wyjściowej spowodowanej skutkami pandemii

COVID-19 i w efekcie wysokiego deficytu pierwotnego.

Przy założeniu, że konsolidacja będzie przeprowadzana w sposób spójny z prognozą przedstawioną

w niniejszym Programie, można oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach ulegną

wyraźnej poprawie. Zmniejszająco na wskaźniki działać będzie prognozowana poprawa wyniku

pierwotnego skorygowanego o cykl oraz prognozowany spadek długu publicznego. Konsolidacja

fiskalna będzie działała w kierunku obniżenia ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski

w średnim i w długim okresie do średniego poziomu.

Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2021 r.

70,0%

65,0%

60,0%

57,5%

60,0%

59,2%

58,7%

57,9%

55,0%

50,0%

48,8%

45,6%

45,0%

40,0%

2018

2019

0,8-0,9

2020

0,6-0,8

2021

0,5-0,6

2022

0,4-0,5

2023

0,2-0,4

2024

0,1-0,2

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Na średni poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych wskazują również stochastyczne

symulacje długu opracowane w oparciu o podejście stosowane przez Komisję Europejską

i Międzynarodowy Fundusz Walutowy 7 . Projekcje powstały w oparciu o scenariusz bazowy

prezentowany w Programie z wykorzystaniem rocznych szoków otrzymanych dla następujących

zmiennych: realnego wzrostu PKB, efektywnej realnej stopy rentowności długu sektora instytucji

rządowych i samorządowych, wyniku pierwotnego, kursu walutowego. Przeprowadzona analiza 80%

możliwych ścieżek długu (wykluczono ścieżki znajdujące się poniżej 10 i powyżej 90 percentyla)

wskazuje, że tylko przy znaczącym splocie niekorzystnych szoków dług sektora w horyzoncie

prognozy nie zostałby zredukowany poniżej 60% PKB.

7

Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 1000 losowań.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Tabela 9. Długookresowa stabilność finansów publicznych

% PKB

Całkowite wydatki

W tym związane z wiekiem

Wydatki na świadczenia

emerytalno-rentowe

Wydatki na świadczenia

emerytalno-rentowe z ubezpieczeń

społecznych

Emerytury i wcześniejsze emerytury

Pozostałe świadczenia (renty z tytułu

niezdolności do pracy i renty rodzinne)

Opieka zdrowotna

Opieka długookresowa (wcześniej

podawana jako składowa opieki

zdrowotnej)

Wydatki na edukację

Pozostałe świadczenia związane z wiekiem

Odsetki

2016

2030

2040

2050

2060

2070

20,3

20,4

20,6

21,4

22,1

21,4

11,2

11,0

10,8

11,2

11,1

10,2

11,2

11,0

10,8

11,2

11,1

10,2

9,9

10,2

10,0

10,4

10,4

9,5

1,3

0,8

0,8

0,8

0,7

0,7

4,3

4,5

4,8

5,0

5,2

5,2

0,5

0,7

0,9

1,0

1,2

1,3

4,3

4,2

4,1

4,2

4,6

4,7

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

7,9

8,3

8,4

8,3

8,3

8,3

2,1

2,7

2,7

1,9

2,2

1,2

1,9

0,7

1,7

1,0

1,5

1,0

73,9

72,9

71,7

68,2

68,7

71,0

58,0

57,4

55,7

52,6

54,4

56,4

65,8

65,1

63,7

60,4

61,6

63,8

6,0

16,3

5,5

23,3

5,5

26,1

5,4

30,9

5,4

34,1

5,4

33,3

Całkowite dochody

W tym składki na ubezpieczenia

emerytalno-rentowe

Założenia

Wskaźnik wzrostu produktywności pracy

Potencjalny wzrost PKB

Wskaźnik aktywności zawodowej

mężczyzn (w wieku 20–64 lat)

Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet

(w wieku 20–64 lat)

Wskaźnik aktywności zawodowej ogółem

(w wieku 20–64 lat)

Stopa bezrobocia (20–64 lata)

Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji

Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (AWG, Ageing Working Group) działająca

w ramach Komitetu Polityki Ekonomicznej (EPC, Economic Policy Committee).

Przedstawione w tabeli powyżej prognozy długookresowych wydatków publicznych zostały

przygotowane w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie

Polityki Gospodarczej (EPC). Zostały opublikowane przez Komisję Europejską w 2018 r. w raporcie

Ageing Report 2018 o przewidywanych do 2070 r. skutkach starzenia się ludności. Publikacja przez

Komisję Europejską nowych prognoz długookresowych wydatków publicznych jest oczekiwana w br.

Bazą dla prognoz z Ageing Report 2018 były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat,

ekstrapolacja trendów historycznych i techniczne założenia dotyczące konwergencji podstawowych

czynników wzrostu gospodarczego, tj. pracy, kapitału i produktywności pracy. Należy zauważyć, że

po zakończeniu prac AWG nad prognozami dotyczącymi opieki zdrowotnej weszła w życie ustawa z

dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze

środków publicznych, która zakłada stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2025 r.

aż do osiągnięcia poziomu 6% PKB. Znowelizowana ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. skróciła

zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia o 1 rok, tj. do 2024 r.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Zgodnie z prognozami AWG wydatki emerytalno-rentowe pozostają stabilne w długim okresie i będą

spadały z 11,2% PKB w 2016 r. do 10,2% PKB w 2070 r. Fluktuacje wydatków wynikają głównie ze

zmian struktury demograficznej ludności. W porównaniu do poprzednich prognoz wydatki są

nieznacznie wyższe, na co wpływ miało obniżenie wieku emerytalnego dla kobiet (60 lat) i mężczyzn

(65 lat) od 1 października 2017 r. Wpływ na prognozę miała też zmiana założeń

makroekonomicznych. Nadal jednak największy wpływ na poziom wydatków mają zmiany

demograficzne. Prognoza AWG jest skonstruowana z uwzględnieniem ustawowego wieku

emerytalnego, natomiast w polskim systemie emerytalnym określa się jedynie minimalny wiek

emerytalny, a dalsze kontynuowanie aktywności zawodowej powoduje znaczący wzrost wysokości

przyszłych świadczeń.

Nieznacznie rosną również całkowite wydatki związane z wiekiem – z 20,3% PKB do 21,4% PKB.

Główną determinantą wzrostu tych wydatków są wydatki na opiekę zdrowotną i długookresową.

Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów

publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako

korzystna. Należy jednak oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska

starzenia się ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej

dzietności oraz obecnej strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik

obciążenia demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat

i więcej) wobec liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli w wieku 15–64 lata) wyrażona

w procentach. Zgodnie z prognozami AWG współczynnik ten wzrośnie z 23,7% w 2016 r. do 62,2%

w 2070 r.

1 stycznia 2019 r. wprowadzono w Polsce Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK), instrument

nakierowany na zwiększenie poziomu oszczędności długookresowych i wzrost aktywów przyszłych

emerytów. W 2019 r. programem zostały objęte zakłady zatrudniające 250 i więcej pracowników,

w 2020 r. dołączyły dwie kolejne grupy z zatrudnieniem w przedziale 50–249 i 20–49 osób. W 2021 r.

do programu przystąpili wszyscy pozostali zatrudnieni płacący składki na ubezpieczenie emerytalne i

rentowe (zatrudnieni w zakładach z liczbą pracowników do 19 osób) oraz pracownicy sektora

finansów publicznych. PPK są systemem dobrowolnych oszczędności, na które składają się składki

płacone przez pracownika oraz pracodawcę wsparte zachętami finansowymi ze strony państwa.

Stopień uczestnictwa grup objętych PPK w 2019 r. i 2020 r. wyniósł 31,2%. Środki zgromadzone w

PPK są inwestowane na rynku finansowym i wypłacane po osiągnięciu przez uczestnika PPK wieku

60 lat. PPK jest elementem Programu budowy kapitału. Jednym z podstawowych efektów

proponowanego rozwiązania powinien być wzrost stopy długookresowych oszczędności Polaków, co

będzie służyć ograniczeniu efektu spadku stóp zastąpienia z tytułu emerytury otrzymywanej w ramach

uczestnictwa w I filarze systemu emerytalnego (oszczędności emerytalne w ramach PPK będą w

istocie przeniesieniem konsumpcji na okresy przyszłe). PPK w pewnym zakresie mogą sprzyjać

poprawie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto Polski, a także wzrostowi stopy inwestycji i

przyspieszeniu tempa wzrostu potencjalnego PKB.

Rząd zaproponował zmiany w funkcjonowaniu Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE). Obejmą

one przekształcenie Powszechnych Towarzystw Emerytalnych w Towarzystwa Funduszy

Inwestycyjnych oraz przeniesienie środków z OFE na indywidualne konta emerytalne (IKE). Zmiana

charakteru środków zgromadzonych w OFE na prywatne stanie się kolejnym, po PPK, impulsem do

budowy oszczędności emerytalnych w trzecim filarze. Projekt ustawy przewiduje wejście przepisów w

życie 1 czerwca 2021 roku.

Od środków przenoszonych na indywidualne konta emerytalne pobrana zostanie opłata

przekształceniowa w łącznej wysokości 15% wartości przenoszonych aktywów netto. Opłata zostanie

wniesiona w 2 ratach: w styczniu i w październiku 2022 r. Przewidziano także możliwość złożenia

deklaracji przez członka OFE o przeniesieniu środków z OFE do Funduszu Rezerwy Demograficznej

i dopisania wartości przeniesionych środków do kapitału zgromadzonego w FUS. Przy wyborze tej

opcji opłata przekształceniowa nie zostanie pobrana. Wybór IKE jest opcją domyślną. Składki, które

obecnie są przekazywane do OFE, pozostaną w powszechnym obowiązkowym systemie emerytalnym.

Zostaną one przekierowane do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

IV.2.

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

Większość potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji wynika

z gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa w związku ze skutkami epidemii COVID-19. Są to

gwarancje spłaty zobowiązań wynikających z obligacji emitowanych przez

−

Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) na zasilenie Funduszu Przeciwdziałania COVID-19,

−

Polski Fundusz Rozwoju S.A. (PFR) dla celów realizacji wsparcia gospodarki w ramach. Tarczy

Finansowej 1.0 i 2.0.

W kolejnych latach możliwy jest wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji

udzielonych przez Skarb Państwa. Głównym czynnikiem będzie dalsze wspieranie gospodarki

tzw. gwarancjami covidowymi. Szacuje się, że może ono spowodować wzrost relacji potencjalnych

zobowiązań do PKB w 2021 r. o 3,4 pkt. proc. w stosunku do stanu aktualnego.

Ponadto przewiduje się kontynuowanie udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa w celu

wspierania inwestycji prorozwojowych z obszaru infrastruktury drogowej i kolejnictwa. Możliwe jest

także udzielanie poręczeń i gwarancji na inne cele dopuszczone ustawą, dotyczące w szczególności

wsparcia: eksportu, ochrony środowiska, tworzenia miejsc pracy, innowacyjności, restrukturyzacji

przedsiębiorstw, rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości oraz programów lub projektów w ramach

programów pomocowych UE. Poręczenia i gwarancje te będą przede wszystkim udzielane na

inwestycje realizowane w oparciu o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane

przez Skarb Państwa powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE) oraz na inne zadania inwestycyjne

wynikające z ewentualnych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji.

Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb

Państwa powinien się utrzymać na niskim poziomie.

W tabeli ujęto tylko gwarancje udzielane przez Skarb Państwa. Uwzględniono maksymalne

planowane wielkości na rok 2020 i rok 2021 oraz stan realizacji na 18 marca 2021 r. Tzw. zwykłe

gwarancje składają się z gwarancji niecovidowych, stanowiących typowe wsparcie inwestycji

niezwiązanych z epidemią COVID-19.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Tabela 10. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe

Data przyjęcia

(miesiąc, rok)

Maksymalna wielkość

zobowiązań

warunkowych (% PKB)

Szacowana realizacja

(take-up) (% PKB)

Gwarancje

Skarbu

Państwa

1. związane z emisją obligacji przez

Polski Fundusz Rozwoju S.A.

kwiecień 2020

7,8

3,5

Gwarancje Skarbu Państwa za

zobowiązania BGK zaciągnięte

2.

na

rachunek

Funduszu

Przeciwdziałania COVID-19

marzec 2020

8,1

5,4

Gwarancje Skarbu Państwa za

zobowiązania BGK zaciągnięte

3.

na

rachunek

Krajowego

Funduszu Gwarancyjnego*

marzec 2020

-

-

Gwarancje Skarbu Państwa za

zobowiązania BGK zaciągnięte

4.

na rachunek Funduszu Gwarancji

Płynnościowych **

marzec 2020

-

-

15,9

8,9

6,7

5,1

22,6

14,0

Działania

W reakcji na pandemię

Razem

Pozostałe

Zwykłe gwarancje – potencjalne

zobowiązania

-

Razem

Łącznie

Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów.

Uwagi

* Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb

Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2021 r. poz. 442) wydatki Krajowego Funduszu Gwarancyjnego

mogą być pokrywane m.in. ze środków z budżetu państwa, jak również ze środków pochodzących z emisji

obligacji BGK. Ich spłata ma z kolei być gwarantowana przez Skarb Państwa.

** BGK może, zgodnie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach

związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz

wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, z późn. zm.), udzielać w

związku ze skutkami pandemii gwarancji na własny rachunek. Wydatki BGK z tytułu tych gwarancji pokrywane

są ze środków Funduszu Gwarancji Płynnościowych, który oprócz środków z budżetu państwa może być

również zasilany środkami z emisji obligacji BGK. Ich spłata ma z kolei być gwarantowana przez Skarb

Państwa. Środki Funduszu Gwarancji Płynnościowych mogą również pochodzić z Funduszu Przeciwdziałania

COVID-19.

Nie przewiduje się wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych z tytułu uruchomienia

gwarancji przedstawionych powyżej w tabeli. Również w odniesieniu do gwarancji dotyczących

epidemii COVID-19 prognozowane wypłaty wynoszą zero ze względu na przyjęte mechanizmy

zapewnienia PFR i Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19 w BGK środków na spłatę

gwarantowanych zobowiązań. Wydatki tego typu nie były dotąd realizowane.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

V. Ramy budżetowe

V. Ramy budżetowe

Zaproponowana w marcu ub.r. przez Komisję Europejską i zaakceptowana przez Radę Ecofin ogólna

klauzula wyjścia (por. rozdział II.1) umożliwiła państwom członkowskim UE w 2020 r. wsparcie ich

gospodarek w obliczu pandemii. Wymagało to jednak odejścia od zaleceń Rady UE dotyczących

polityk budżetowych. Analogiczne podejście zaprezentowano w znowelizowanej w maju ub.r. ustawie

o finansach publicznych8 (ufp).

Zmodyfikowany w rezultacie tej nowelizacji art. 112d umożliwia czasowe zawieszenie SRW

i zastosowanie klauzuli wyjścia, jeśli rząd ogłosi stan epidemii na terenie całego kraju, a jednocześnie

sytuacja gospodarcza uległa znacznemu pogorszeniu. Ma to miejsce wówczas, gdy roczna dynamika

wartości PKB w cenach stałych prognozowana w projekcie ustawy budżetowej na dany rok jest

mniejsza o więcej niż 2 punkty proc. od średniej dynamiki wartości PKB za poprzednie 6 lat

ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W roku budżetowym, w którym powyższe kryteria przestaną być spełniane, zostanie uruchomiona

tzw. klauzula powrotu. Umożliwi ona automatyczny, stopniowy powrót do kwoty wydatków

wynikającej z pierwotnej formuły SRW w horyzoncie od 2 do 4 lat. Tempo powrotu do pierwotnej

formuły SRW zależy od sytuacji makroekonomicznej, tj. nominalnego poziomu PKB oraz tempa

wzrostu gospodarczego w roku następującym po roku spełnienia wspomnianych przesłanek.

Wysokość korekty (dodatkowych możliwości wydatkowania) w poszczególnych latach po

zawieszeniu SRW zależy od sumy skutków finansowych związanych ze stanem epidemii

poniesionych w roku zawieszenia SRW. Chodzi tu o ubytki dochodów i wydatki wynikające z działań

rządu bezpośrednio nakierowanych na powstrzymanie i walkę ze skutkami stanu epidemii oraz na

bezpośrednie wsparcie dotkniętych nimi podmiotów.

W związku ze spełnieniem kryteriów zawartych w art. 112d ufp SRW czasowo zawieszono

w nowelizacji ustawy budżetowej na rok 2020. Dodatkowo w związku z epidemią COVID-19

i koniecznością odbudowy gospodarki czasowo (na rok 2021) dopuszczono możliwość przekroczenia

limitu wydatków wynikającego z SRW o wydatki majątkowe jednostek samorządu terytorialnego,

wydatki inwestycyjne budżetu państwa i wydatki funduszy utworzonych, powierzonych lub

przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego9.

Jednocześnie aktualne przepisy ufp i prognozy makroekonomiczne pociągałyby za sobą powrót do

stosowania SRW zgodnie z pierwotną formułą z art.112aa ufp w drugim roku budżetowym od

zawieszenia, tj. w roku 2022. W świetle aktualnych informacji o przebiegu pandemii i jej wpływie na

gospodarkę ograniczenie przyrostu wydatków wynikające ze stosowania pierwotnej formuły SRW już

w przyszłym roku jest przedwczesne. Komisja Europejska zachęca do kontytuowania działań

antykryzysowych, a w miarę postępów w walce z pandemią – do wspierania ożywienia

gospodarczego. Z tego względu zakłada się dostosowanie klauzuli powrotu SRW do przewidywanego

przez Komisję Europejską wydłużenia stosowania ogólnej klauzuli wyjścia na rok 2022 (por. rozdział

II.1). Planowane zmiany w klauzuli powrotu SRW obejmują

−

zmiany w kryteriach z art. 112d ust. 4 ufp, które określają tempo powrotu do pierwotnej formuły

SRW – nowe kryteria będą oparte o porównanie tempa wzrostu gospodarczego w latach

obowiązywania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu ze średnią wzrostu gospodarczego sprzed

pandemii. Proponowana zmiana pozwoli wydłużyć klauzulę powrotu przy zachowaniu spójności

z ogólną klauzulą wyjścia i jednocześnie uprości ten mechanizm,

−

oczyszczenie o wpływ pandemii indykatora wzrostu określającego kwotę wydatków i

mechanizmu korekty – zmiana będzie polegać na oczyszczeniu wskaźnika średniookresowej

dynamiki PKB, określającego kwotę wydatków, z zakłóceń wywołanych przez skutki pandemii.

8

Ustawa z dnia 28 maja 2020 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. poz. 1175).

9

Ustawa z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług

oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1423).

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

V. Ramy budżetowe

Tempo wzrostu gospodarczego w latach obowiązywania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu

będzie zastąpione przez średnią wzrostu gospodarczego sprzed zawieszenia SRW. Brak takiej

korekty oznaczałby trwały wpływ szoku wywołanego pandemią na ścieżkę wydatków SRW,

−

nieuwzględnianie w SRW, w okresie stosowania klauzuli wyjścia i klauzuli powrotu, korekt

mających na celu konsolidację finansów publicznych – zgodnie z zaleceniami instytucji

międzynarodowych, w tym Komisji Europejskiej, w okresie pandemii i bezpośrednio po niej

polityka makroekonomiczna powinna koncentrować się na odbudowie potencjału gospodarczego.

Konsolidację należy rozpocząć po ustabilizowaniu się sytuacji.

Podjęcie działań legislacyjnych dotyczących klauzuli powrotu SRW nastąpi po zapowiedzianej przez

Komisję Europejską publikacji z końcem maja br. pakietu dokumentów dotyczących Semestru

europejskiego, w tym oceny zasadności obowiązywania ogólnej klauzuli wyjścia w 2022 r. W KPO

już zaproponowano natomiast rozszerzenie zakresu SRW o państwowe fundusze celowe. Działania

legislacyjne w tym obszarze powinny się zakończyć w III kwartale 2021 r., co umożliwi zastosowanie

zmienionej SRW w procesie budżetowym na rok 2022.

Epidemia COVID-19 pociągnęła za sobą również kilka zmian reguł fiskalnych obowiązujących

jednostki samorządu terytorialnego10. Dotyczą one

−

równoważenia strony bieżącej budżetu samorządowego – planując i wykonując budżet w 2020 r. i

2021 r., jednostka samorządu terytorialnego może przekroczyć wskaźnik dotyczący

zrównoważenia dochodów i wydatków bieżących o kwotę

 ubytku w dochodach tej jednostki będącego skutkiem wystąpienia epidemii COVID-19,

 wydatków bieżących ponoszonych w celu realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem

epidemii COVID-19 – w części, w jakiej zostały sfinansowane dochodami majątkowymi lub

określonymi przychodami,

−

indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego – obejmują one

 wyłączenie z indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia zobowiązań z tytułu pożyczek,

kredytów i emisji obligacji, które zostały zaciągnięte w 2020 r. i 2021 r. przez jednostki

samorządu terytorialnego w związku z ubytkiem ich dochodów wynikającym z wystąpienia

epidemii COVID-19. Wyłączenie ma charakter długookresowy, tzn. spłata kredytu

(pożyczki, kredytu, obligacji) pozostaje poza limitem przez cały okres jego spłaty,

 pomniejszanie wydatków bieżących o wydatki bieżące poniesione w 2020 r. i 2021 r. w celu

realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem epidemii COVID-19 – przy ustalaniu na

rok 2021 i lata kolejne relacji ograniczającej wysokość spłaty długu,

 powiększenie limitu spłaty długu o kwotę wydatków bieżących na obsługę całego długu.

Dodatkowo wprowadzono mechanizm zabezpieczający finanse jednostek samorządu terytorialnego.

Polega on na ograniczeniu długu jednostki do 80% dochodów tej jednostki. Limit ma zastosowanie

w latach 2020-21. Nie dotyczy jednostek, które, nie wyłączając spłaty zobowiązań zaciągniętych

w związku z ubytkami w dochodach, będą spełniać limit spłaty długu określony w art. 243 ust. 1 ufp.

W okresie od aktualizacji Programu w 2019 r. kontynuował działalność Zespół do spraw Statystyki

Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych. Prace koncentrowały się na klasyfikacji sektorowej

jednostek oraz nowych transakcji, w szczególności wynikających z działań podejmowanych przez

rząd w związku z pandemią. Zespół zajął się także analizą opublikowanej w 2019 r. nowej edycji

10

Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,

przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji

kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych

rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz. U. poz. 2400).

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

V. Ramy budżetowe

wytycznych Eurostatu11, ich potencjalnego wpływu na wynik i dług sektora instytucji rządowych i

samorządowych. Przedstawiciele Eurostatu przebywali w Polsce 11 i 12 lutego 2020 r. ze standardową

misją dialogu, by przedyskutować wybrane kwestie metodologiczne.

Ministerstwo Finansów kontynuuje reformę systemu budżetowego (RSB). Jej głównym celem –

zgodnie z Założeniami Reformy Systemu Budżetowego przyjętymi 26 lipca 2016 r. przez Radę

Ministrów – jest wprowadzenie systemu budżetowego wspierającego osiąganie celów strategicznych i

priorytetów rozwojowych w perspektywie wieloletniej. Cele szczegółowe obejmują m.in.

−

wprowadzenie średniookresowych ram budżetowych (ŚRB) oraz integrację procesów planowania

wieloletniego i rocznego,

−

wprowadzenie nowej klasyfikacji budżetowej,

−

uporządkowanie systemów zbierania danych (sprawozdawczości budżetowej i sprawozdawczości

finansowej),

−

instytucjonalizację i włączenie do procesu budżetowego przeglądów wydatków i innych

instrumentów wspierających efektywność wydatkowania środków publicznych.

Cele i kierunki RSB odpowiadają na zalecenie Rady UE z 9 lipca 2019 r., tzw. CSR 1 z 2019 r. Rada

UE rekomendowała podjęcie dalszych działań w celu zwiększenia efektywności wydatków

publicznych, w tym przez udoskonalenie systemu budżetowego w Polsce. Prace koncepcyjne

i wdrożeniowe dotyczące poszczególnych komponentów prowadzone są w ramach powiązanych ze

sobą projektów i przedsięwzięć. Współpraca Ministerstwa Finansów z Międzynarodowym Funduszem

Walutowym (MFW) obejmuje zagadnienia dotyczące systemu klasyfikacyjnego, rachunkowości

publicznej i sprawozdawczości finansowej oraz – według potrzeb – ŚRB. W obszarze przeglądów

wydatków Ministerstwo Finansów podjęło współpracę z Organizacją Współpracy Gospodarczej

i Rozwoju (OECD). Celem jest wzmocnienie zdolności administracji publicznej do wdrażania

przeglądów wydatków, udoskonalenie metodyki tych przeglądów, przedstawienie propozycji ich

włączenia do procesu budżetowego.

RSB jest finansowana m.in. ze środków unijnych, tj. Programu Wspierania Reform Strukturalnych,

a w przyszłości Instrumentu Wsparcia Technicznego. Jednocześnie realizacja reformy jest jednym

z działań ujętych w KPO. Przewidywane efekty RSB to zwiększenie przejrzystości i efektywności

wydatków publicznych poprzez ich ściślejsze powiązanie z uzyskiwanymi rezultatami, podniesienie

jakości i dostępności danych budżetowych i finansowych oraz wzmocnienie budżetowego procesu

decyzyjnego dzięki uwzględnieniu perspektywy wieloletniej.

Uwzględniając współzależności między komponentami RSB, za priorytetowe uznano opracowanie

jednolitego planu kont (JPK) sektora finansów publicznych zintegrowanego z klasyfikacją budżetową.

Przedsięwzięcie to realizowane jest wspólnie z MFW. Pierwsza faza (grudzień 2018 r. – październik

2020 r.) współpracy technicznej obejmowała opracowanie koncepcji JPK, w tym segmentacji i

szczegółowej struktury poszczególnych segmentów. Druga faza tej współpracy (18 miesięcy od

listopada 2020 r.) obejmuje zadania związane z finalizacją prac nad koncepcją JPK, testowaniem tego

narzędzia i przygotowaniem do wdrażania. Kolejne etapy prac obejmą

−

określenie struktury nowej klasyfikacji budżetowej zintegrowanej z planem kont w postaci raportu

(założeń biznesowych nowego systemu wraz z planem wdrożenia, gdyż nowy system wymaga

odpowiedniego narzędzia informatycznego) – I kwartał 2022 r.,

−

pilotaż nowego systemu klasyfikacyjnego w wybranych jednostkach w celu zidentyfikowania

ewentualnych luk w nowym systemie klasyfikacji, obszarów do poprawy oraz opisu wyników

testowania funkcjonowania zaprojektowanych rozwiązań – I kwartał 2023 r.

11

Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych – Implementacja ESA 2010

(Manual on Government Deficit and Debt. Implementation of ESA2010).

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

V. Ramy budżetowe

Równolegle prowadzone są prace koncepcyjne dotyczące kształtu ŚRB i procesu budżetowego.

Pierwsze zmiany wprowadzone zostały w 2019 r. Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie

planowania budżetowego, czyli tzw. nota budżetowa, wprowadziło perspektywę wieloletnią do

formularzy budżetowych. W rozporządzeniu zdefiniowano podstawowe elementy niezmiennego kursu

polityki. Wprowadzono również tzw. wyjściowe kwoty wydatków. Są to orientacyjne kwoty

wydatków na 2 lata przypadające po roku planowanym, które Ministerstwo Finansów przekazuje

dysponentom wraz z limitami na rok planowany. Rozwiązania te pozwoliły przekazać dysponentom

po raz pierwszy podczas planowania budżetowego na rok 2020 wstępne kwoty wydatków (na rok

2020) i wyjściowe kwoty wydatków na 2 kolejne lata. Aktualnie prowadzone prace koncepcyjne

dotyczą instytucjonalizacji ŚRB w ustawie o finansach publicznych.

Rozwiązania legislacyjne dla nowego systemu klasyfikacyjnego, nowego modelu zarządzania

budżetem z uwzględnieniem ŚRB powinny zostać opracowane do 2025 r.

W 2020 r. kontynuowano przeglądy wydatków w obszarach: 1) kształtowania wynagrodzeń dla

pracowników zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej – II etap, 2) więziennictwa. Rozpoczęto

przegląd wydatków na wspieranie zatrudnienia i przeciwdziałanie bezrobociu. Prace w obszarze

przeglądu wydatków są prowadzone we współpracy z OECD. Eksperci OECD udzielają Polsce

wsparcia m.in. w wypracowaniu koncepcji instytucjonalizacji przeglądów wydatków oraz włączenia

ich do procesu budżetowego. Dokonują także przeglądu i weryfikacji dokumentu metodycznego

dotyczącego realizacji przeglądów wydatków.

Dodatkowo trwają prace w obszarze rachunkowości publicznej. Głównym celem jest opracowanie

rozwiązań prawnych i instytucjonalnych umożliwiających przygotowanie skonsolidowanego

sprawozdania finansowego państwa. Sprawozdanie to powinno umożliwić przedstawienie w sposób

spójny i rzetelny obrazu sytuacji finansowej całego sektora finansów publicznych, a także ułatwić

ocenę efektywności zarządzania państwowymi zasobami. Jest to działanie o długim horyzoncie

czasowym. W 2020 r. zakończono pierwszy etap związany z przygotowaniem koncepcji reformy w

tym zakresie. W kolejnych latach planowane są działania związane z przygotowaniem rozwiązań

legislacyjnych.

Ponadto w związku z oczekiwanymi zmianami unijnych ram fiskalnych w 2024 r. planuje się dokonać

oceny skuteczności funkcjonowania SRW. Działanie to będzie stanowiło element reformy ram

fiskalnych zawartej w KPO. Wnioski i rekomendacje z tego przeglądu zostaną opublikowane

najpóźniej w I kwartale 2025 r. i będą podstawą ewentualnych dalszych dostosowań krajowych ram

budżetowych.

Ramka 1. Wyłączenie wydatków na cele militarne z unijnych ram fiskalnych

Kryzys gospodarczy wywołany przez pandemię wymaga stanowczej reakcji ze strony polityki

fiskalnej. Kilkanaście lat temu w odpowiedzi na zawirowania gospodarcze w strefie euro kraje

członkowskie UE były zmuszone do zbyt szybkiej konsolidacji budżetowej, przez co część z nich

pogrążyła się w stagnacji gospodarczej na lata. Wprowadzenie generalnej klauzuli wyjścia przez KE

pozwala tylko na czasowe zaadresowanie wyzwań związanych z recesją wywołaną przez pandemię.

Nie rozwiązuje jednak problemów wsparcia odbudowy potencjału unijnej gospodarki w dłuższym

okresie. W celu uniknięcia błędów z przeszłości należy już teraz rozpocząć dyskusję o zmianach

unijnych reguł fiskalnych.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

V. Ramy budżetowe

Debata o ramach fiskalnych nie powinna ograniczać się wyłącznie do korekt obecnych regulacji w

tym zakresie, ale powinna również uwzględniać strategiczne wyzwania stojące przed Wspólnotą.

Zadbanie o dobro wspólne, jakim jest szeroko pojęte bezpieczeństwo, wymaga szczególnego

traktowania wydatków na obronność krajów członkowskich. Obecnie w UE występują znaczące

różnice w ponoszeniu finansowego ciężaru odpowiedzialności w tym zakresie, przekraczające nawet

2% PKB.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

V. Ramy budżetowe

4,00

Wydatki na obronność w państwach NATO (% PKB)

3,73

3,50

3,00

2,68

2,50

2,00

2,33 2,32 2,31 2,27

2,13 2,07

2,04 2,00 2,00

1,86 1,85 1,83

1,72

1,50

1,60 1,59 1,56

1,49 1,43

1,42 1,39

1,34 1,29 1,27

1,17 1,10

1,07

1,00

0,57

0,50

0,00

2014

2020 (szacunki)

Cel NATO

Wyłączenie wydatków na cele militarne ze wskaźników zadłużenia i deficytu wykorzystywanych

na potrzeby unijnych reguł fiskalnych pozwoliłoby na częściowe wyeliminowanie nierównowagi,

jaka wytworzyła się w UE przy obecnych ramach fiskalnych, które nie uwzględniają geopolitycznych

wyzwań stojących przed poszczególnymi krajami członkowskimi i tym samym przed całą Wspólnotą

Europejską.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Aneks tabelaryczny

Aneks tabelaryczny

Tabela 11. Wzrost gospodarczy

Kod

ESA

2020

2020

2021

2022

2023

2024

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1. Realny PKB (mld PLN)

B1*g

2231,6

-2,7

3,8

4,3

3,7

3,5

2. Nominalny PKB (mld PLN)

B1*g

2323,9

1,3

6,1

6,5

5,6

5,4

Składowe realnego PKB

3. Spożycie prywatne

P.3

1278,2

-3,1

4,3

4,4

4,0

3,3

4. Spożycie publiczne

P.3

431,2

4,4

3,4

3,7

4,9

3,5

5. Nakłady brutto na środki trwałe

P.51

379,1

-9,6

2,0

3,9

2,2

5,8

6. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

(% PKB)

P.52

+

P.53

14,8

0,5

0,4

0,6

0,7

0,8

7. Eksport towarów i usług

P.6

1267,9

-0,2

8,8

7,3

4,5

4,0

8. Import towarów i usług

P.7

1139,6

-1,9

9,4

7,8

5,2

4,6

Wkład we wzrost PKB

-

9. Finalny popyt krajowy

10. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

P.52

+

P.53

-

11. Saldo handlu zagranicznego

B.11

-

-3,5

3,4

4,1

3,9

3,6

-0,8

0,0

0,2

0,2

0,1

0,8

0,2

0,1

-0,1

-0,1

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2019 r.

Tabela 12. Procesy inflacyjne

2020

2020

2021

2022

2023

2024

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1. Deflator PKB

-

4,1

2,4

2,2

1,8

1,9

2. Deflator spożycia

prywatnego

-

3,3

3,1

2,8

2,6

2,5

3. HICP

-

3,7

3,1

2,8

2,6

2,5

3a. CPI

-

3,4

3,1

2,8

2,6

2,5

4. Deflator spożycia

publicznego

-

3,6

3,4

3,2

2,5

1,5

5. Deflator nakładów brutto na

środki trwałe

-

2,2

2,0

3,7

3,5

2,5

6. Deflator eksportu towarów

i usług

-

2,3

2,4

2,2

2,0

1,8

7. Deflator importu towarów

i usług

-

-0,1

3,6

3,7

3,5

2,5

Kod

ESA

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Aneks tabelaryczny

Tabela 13. Rynek pracy

2020

2020

2021

2022

2023

2024

Poziom

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

16442

-0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

2. Pracujący (liczba godzin)**

-

-

-

-

-

-

3. Stopa bezrobocia (poziom,

%)***

3,2

3,2

3,4

3,0

2,5

2,0

4. Wydajność pracy

(tys. PLN)****

136,1

-2,8

3,6

4,3

3,7

3,5

5. Wydajność pracy

(tys. PLN)*****

-

-

-

-

-

-

939

3,7

6,3

6,4

5,8

5,3

72,1

4,3

6,1

6,4

5,8

5,3

Kod

ESA

1. Pracujący (tys. osób)*

6. Koszty pracy (mld PLN)

D.1

7. Koszty pracy na jednego

zatrudnionego (tys. PLN)

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* Pracujący przeciętnie według BAEL (15 lat i więcej).

** Według definicji z rachunków narodowych.

*** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy.

**** Realny PKB na jednego pracującego.

***** Realny PKB na godzinę pracy.

Tabela 14. Salda sektorów instytucjonalnych

% PKB

Kod

ESA

2020

2021

2022

2023

2024

1. Zadłużenie/wierzytelności

netto względem reszty świata*

B.9

6,0

3,9

3,2

1,9

0,0

w tym

– saldo towarów i usług

6,9

6,3

5,4

4,3

3,6

– saldo dochodów pierwotnych i

wtórnych

-3,3

-4,1

-4,2

-4,2

-4,2

– rachunek kapitałowy

2,4

1,7

2,0

1,8

0,7

13,0

10,8

7,4

5,1

2,5

-7,0

-6,9

-4,2

-3,2

-2,5

-

-

-

-

-

2. Zadłużenie/wierzytelności

netto sektora prywatnego

B.9

3. Zadłużenie/wierzytelności

netto sektora instytucji

rządowych i samorządowych

EDP

B.9

4. Różnice statystyczne

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada

łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Aneks tabelaryczny

Tabela 15. Podstawowe założenia egzogeniczne

2020

2021

2022

2023

2024

Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie)

0,7

0,2

0,2

0,2

0,2

Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)

1,5

1,5

1,5

1,5

1,5

Nominalny efektywny kurs walutowy

-

-

-

-

-

Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie)

4,45

4,53

4,53

4,53

4,53

Wzrost światowego PKB, bez UE*

-3,4

5,2

3,8

-

-

Wzrost PKB w UE*

-6,1

3,7

3,9

-

-

Wzrost rynków eksportowych**

-8,3

6,1

6,6

4,0

3,8

Wzrost wolumenu światowego importu*

-9,4

7,5

4,9

-

-

Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)*

43,4

54,7

52,4

-

-

2022

%

PKB

2023

%

PKB

2024

%

PKB

* Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2021, luty 2021 r. (lata 2021-22).

** Jako indykator rynków eksportowych – import UE.

Tabela 16. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

Kod ESA

2020 mln

PLN

2020

%

PKB

2021

%

PKB

Wynik (EDP B9) według podsektorów

1. Sektor instytucji rządowych

i samorządowych

S.13

1a. Wynik sektora instytucji

rządowych i samorządowych

skorygowany o wydatki na

obronę narodową

2. Podsektor rządowy

S.1311

3. Podsektor federalny

-161 544

-7,0

-6,9

-4,2

-3,2

-2,5

-

-4,7

-4,8

-2,0

-1,0

-0,2

-185 934

-8,0

-6,7

-2,9

-3,1

-2,5

-

-

-

-

-

-

4. Podsektor samorządowy

S.1313

3 733

0,2

-0,1

-0,2

-0,1

0,0

5. Fundusze ubezpieczeń

społecznych

S.1314

20 656

0,9

-0,1

-1,1

0,0

0,1

Sektor instytucji rządowych i samorządowych

6. Dochody ogółem

TR

969 275

41,7

41,5

41,2

41,0

41,0

TE

1 130 820

48,7

48,4

45,4

44,2

43,5

8. Wynik

EDPB.9

-161 544

-7,0

-6,9

-4,2

-3,2

-2,5

9. Odsetki

EDPD.41

29 128

1,3

1,2

1,1

1,0

1,0

10. Wynik pierwotny

-132 416

-5,7

-5,7

-3,1

-2,2

-1,5

11. Działania jednorazowe

i tymczasowe*

5 900

0,3

0,2

0,2

0,0

0,0

7. Wydatki ogółem

Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych

12. Podatki ogółem

(=12a+12b+12c)

511 333

22,0

22,8

22,7

22,6

22,9

12a. Od produkcji i importu

D.2

326 107

14,0

14,7

14,6

14,3

14,3

12b. Od dochodów, majątku

D.5

184 913

8,0

8,0

8,0

8,3

8,6

12c. Od kapitału

D.91

313

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Aneks tabelaryczny

Kod ESA

2020 mln

PLN

2020

%

PKB

2021

%

PKB

2022

%

PKB

2023

%

PKB

2024

%

PKB

13. Składki na ubezpieczenie

społeczne

D.61

341 538

14,7

14,3

14,3

14,4

14,3

14. Dochody z własności

D.4

15. Pozostałe

16. Dochody ogółem

TR

Obciążenia fiskalne

(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)

12 363

0,5

0,4

0,3

0,3

0,3

104 041

4,5

4,0

3,8

3,7

3,4

969 275

41,7

41,5

41,2

41,0

41,0

849 670

36,6

36,9

36,9

36,9

37,1

Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych

17. Koszty pracy + zużycie

pośrednie

D1+P2

390 503

16,8

16,9

17,0

17,1

17,0

17a. Koszty pracy

D.1

252 879

10,9

10,9

10,7

10,6

10,5

17b. Zużycie pośrednie

P.2

18. Transfery socjalne

137 624

5,9

6,1

6,3

6,5

6,5

434 751

18,7

19,3

18,5

18,5

18,4

7 039

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

18a. Transfery socjalne w naturze

dostarczane przez producentów

rynkowych

D.6311

D.63121

D.63131

44 696

1,9

2,1

2,1

2,2

2,2

18b. Transfery socjalne inne niż

w naturze

D.62

390 055

16,8

17,2

16,4

16,3

16,2

19. Odsetki

EDP D.41

29 128

1,3

1,2

1,1

1,0

1,0

20. Subsydia

D.3

89 027

3,8

1,4

0,4

0,4

0,3

21. Nakłady brutto na środki

trwałe

P.51

102 963

4,4

4,8

4,8

4,3

4,3

22. Transfery kapitałowe

D.9

28 168

1,1

0,9

0,8

0,7

0,6

23. Pozostałe

56 280

2,6

3,9

2,8

2,2

1,9

24. Wydatki ogółem

TE

1 130

820

48,7

48,4

45,4

44,2

43,5

p.m. spożycie publiczne

(nominalnie)

P.3

446 903

19,2

19,4

19,5

19,8

19,8

Z tego zasiłki dla bezrobotnych

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* W latach 2020-22 uwzględniono wpływy z tytułu sprzedaży dodatkowych praw do emisji CO2 w wysokości odpowiednio

5,9 mld zł, 5,3 mld zł i 5,3 mld zł.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Aneks tabelaryczny

Tabela 17. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

2020

mln PLN

2020

% PKB

2021

% PKB

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

973 907

41,9

41,1

41,1

40,8

41,0

1. Dochody ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

2. Wydatki ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Tabela 18. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

2020

mln PLN

2020

% PKB

2021

% PKB

2022

% PKB

2023

% PKB

2024

% PKB

1. Wydatki na programy UE

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

37 225

1,6

1,3

1,1

0,9

0,8

1a. w tym wydatki inwestycyjne

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

29 110

1,3

1,1

0,9

0,8

0,6

2. Cykliczne wydatki związane ze

świadczeniami dla

bezrobotnych*

-1 514

-0,1

0,0

0,0

-0,1

-0,1

3. Efekt zmian systemowych

w obszarze dochodów

-4 632

-0,2

0,4

0,1

0,2

0,0

-

-

-

-

-

-

4. Zwiększenie dochodów

z bezpośrednim przeznaczeniem

na sfinansowanie konkretnych

wydatków

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* Szacunek cyklicznych wydatków na bezrobocie oparto na wydatkach kod D.62 oraz kod D.63, ujętych w funkcji COFOG

kod 10.5. Obejmują one wydatki związane wyłącznie z ochroną socjalną w formie świadczenia pieniężnego oraz rzeczowego

wypłacanego gospodarstwom domowym.

Podstawę wyliczania cyklicznych wydatków na bezrobocie (ang. cyclical unemployment expenditure) stanowią wydatki na

bezrobocie ujęte w funkcji COFOG kod 10.5. Komisja Europejska pozostawiła państwom członkowskim UE możliwość

wyłączenia ze wspomnianej funkcji wydatków, jakie w ich ocenie nie odzwierciedlają wydatków na bezrobocie

wynikających z cyklu. Sytuacja taka zachodzi w przypadku Polski. Wydatki Funduszu Pracy stanowią ogromną większość

wydatków w funkcji COFOG kod 10.5. Jednocześnie, wskutek zmieniającej się roli i zadań Funduszu, nie ma uzasadnienia

wykorzystywanie wszystkich wydatków ujętych w funkcji COFOG kod 10.5 jako podstawy do szacunku cyklicznych

wydatków na bezrobocie.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

Aneks tabelaryczny

Tabela 19. Wydatki według funkcji

kod

COFOG

2019

1. Działalność ogólnopaństwowa

1

4,2

2. Obrona narodowa

2

1,6

3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny

3

2,1

4. Sprawy gospodarcze

4

4,8

5. Ochrona środowiska

5

0,5

6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna

6

0,5

7. Ochrona zdrowia

7

4,9

8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia

8

1,3

9. Edukacja

9

5,0

10. Ochrona socjalna

10

16,7

11. Wydatki ogółem

TE

41,7

% PKB

2024*

43,5

Źródło: Ministerstwo Finansów.

* Dezagregacja wydatków według funkcji jest elementem procesu budżetowego.

Program konwergencji. Aktualizacja 2021

CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa

wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Wieloletni

Plan Finansowy Państwa na lata 2021–2024 (dalej – WPFP) określa cele wraz z miernikami stopnia

ich realizacji, w układzie obejmującym główne funkcje państwa.

Funkcje państwa obejmują podstawowe obszary działań właściwych dla poszczególnych polityk

państwa. Wyznaczone dla poszczególnych funkcji cele dotyczą perspektywy przewidzianej dla WPFP,

tj. lat 2021–2024 i wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe oraz kluczowe kierunki

polityki społeczno-gospodarczej, które zostały zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz

unijnych dokumentach strategiczno-programowych. Cele wraz z miernikami dla poszczególnych

funkcji zostały określone przez ministrów wiodących w ich realizacji12.

Odniesienie dla celów WPFP stanowi główna strategia rozwoju, określająca podstawowe ramy

programowe dla polityki rozwoju, tj. uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju kraju w wymiarze

społecznym, gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, którą jest Strategia na rzecz

Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)13 (dalej – Strategia).

Opracowywany Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej – KPO), wspierając dalszą

transformację gospodarki polskiej realizowaną w ramach Strategii, stanowić będzie kompleksowy

program określający cele, do osiągnięcia w latach 2021–26, związane z odbudową i tworzeniem

odporności społeczno-gospodarczej Polski po kryzysie wywołanym pandemią COVID-19 oraz

proponowane do realizacji reformy i inwestycje. Realizacja KPO posłuży promowaniu spójności

gospodarczej, społecznej i terytorialnej poprzez zwiększenie odporności, gotowości na wypadek

sytuacji kryzysowych, zdolności dostosowawczych i potencjału wzrostu gospodarczego, łagodzeniu

społecznych i gospodarczych skutków kryzysu, wspieraniu zielonej transformacji, przyczynianiu się

do realizacji unijnych celów w zakresie klimatu oraz transformacji cyfrowej.

Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji

zaprezentowano w odniesieniu do struktury celów szczegółowych i przyporządkowanych im obszarów

Strategii. Głównym celem Strategii jest: Tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców

Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym,

środowiskowym i terytorialnym, natomiast celami szczegółowymi i przyporządkowanymi im

obszarami są

Cel szczegółowy I: Trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość

organizacyjną

(obszary: Reindustrializacja, Rozwój innowacyjnych firm, Małe i średnie przedsiębiorstwa, Kapitał

dla rozwoju, Ekspansja zagraniczna)

Cel szczegółowy II: Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony

(obszary: Spójność społeczna, Rozwój zrównoważony terytorialnie)

Cel szczegółowy III: Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu

i gospodarczemu

(obszary: Prawo w służbie obywatelom i gospodarce, Instytucje prorozwojowe i strategiczne

zarządzanie rozwojem, E-państwo, Finanse publiczne, Efektywność wykorzystania środków UE).

12

Katalog celów i mierników dla poszczególnych funkcji zaprezentowany w WPFP został opublikowany, wraz

z komentarzem metodologicznym, na stronie https://www.gov.pl/web/finanse/2021-rok-bz.

13

Przyjęta uchwałą nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz

Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) (M.P. poz. 260).

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Strategia wyszczególnia ponadto 6 obszarów wpływających na osiągnięcie celów określonych w jej

ramach, którymi są: Kapitał ludzki i społeczny, Cyfryzacja, Transport, Energia, Środowisko,

Bezpieczeństwo narodowe.

Zawarta w Strategii wizja rozwojowa proponuje model oparty na rozwoju zrównoważonym.

Wskazuje, iż polska gospodarka potrzebuje nowych impulsów rozwojowych, które zapewnią stabilny

wzrost konkurencyjności w oparciu o inne niż dotychczas czynniki rozwojowe. Niezbędne jest m.in.

zwiększenie roli wiedzy i technologii wytwarzanej w kraju, rozwój i dalsza ekspansja polskich

podmiotów gospodarczych, budowa systemu oszczędności oraz podwyższenie jakości funkcjonowania

instytucji i ich interakcji ze społeczeństwem14.

Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju obejmuje zadania, których realizacja zapewnia osiągnięcie

celów: stabilny i zrównoważony rozwój polskiej gospodarki oraz zwiększenie stopnia zaawansowania

technologicznego polskiej gospodarki. Zadania w tym obszarze są zorientowane przede wszystkim na

wsparcie wzrostu konkurencyjności, wydajności i innowacyjności gospodarki – dąży się do tworzenia

optymalnych warunków prawnych i organizacyjnych dla jej rozwoju, w tym dla funkcjonowania

przedsiębiorstw. Wdrażane są inicjatywy, których celem jest zwiększenie dostępu przedsiębiorców

do kapitału, pobudzanie innowacyjności, konkurencyjności i przedsiębiorczości, jak też zapewnienie

warunków do tworzenia nowych miejsc pracy. W ramach funkcji podejmowane są również działania

służące wzmocnieniu pozytywnego wizerunku Polski za granicą oraz polskich interesów

gospodarczych, zrównoważenie wymiany oraz wzrost polskiego eksportu.

Dla pomiaru stopnia osiągania pierwszego z ww. celów funkcji 6. przyjęto miernik: PKB per capita

(w relacji do UE-27) (w %), dla którego w latach 2021–2024 przewiduje się wzrost z poziomu nie

mniej niż 76% w 2021 r. i w 2022 r. (i nie mniej niż 78% w 2023 r.) do poziomu nie mniej niż 79% w

2024 r. Miernik określony dla drugiego celu funkcji: udział eksportu wyrobów wysokiej techniki w

eksporcie ogółem powinien kształtować się na poziomie nie mniej niż 10% w latach 2021-2022 oraz

na poziomie nie mniej niż 11% w latach 2023-2024.

Wzmacnianiu konkurencyjności polskiej gospodarki, między innymi w kontekście jej potencjału

innowacyjnego, ma służyć także realizacja zadań ujętych w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka,

w ramach której realizowane są przedsięwzięcia z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej

oraz innowacyjnej państwa. Celem określonym dla funkcji jest podniesienie poziomu wyników badań

naukowych. Wspierane są działania mające na celu utrzymanie potencjału naukowego polskich

jednostek naukowych oraz efektywne prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych.

Finansowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury badawczej nauki polskiej,

w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury informacyjnej i informatycznej

nauki polskiej oraz inwestycje budowlane i zakupy aparatury naukowo-badawczej. Funkcja obejmuje

swoim zakresem działania badawczo-rozwojowe (B+R) oraz związane z tym obszarem

przedsięwzięcia na rzecz współpracy nauki z biznesem. Ważny element wsparcia stanowią także

inicjatywy mające za przedmiot współpracę naukową z zagranicą.

Stopień osiągnięcia celu zostanie zmierzony miernikami

−

liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS (w szt.). Na rok 2021

przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika na poziomie 51 500 szt. i jego stopniowy wzrost

aż do 54 500 szt. w roku 2024 (w 2022 r. i 2023 r. uzyskane zostaną odpowiednio wartości 52 500

szt. oraz 53 500 szt.),

−

liczba patentów międzynarodowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Europejskim

Urzędzie Patentowym (EPO) i w Urzędzie Patentowym Stanów Zjednoczonych Ameryki

Północnej (USPTO) oraz liczba patentów krajowych uzyskanych przez polskich rezydentów

w Urzędzie Patentowym RP (w szt.); przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika

w latach 2021–2023 na poziomie 400 EPO i 400 USPTO i jego wzrost wartości do 450 EPO

i 500 USPTO w 2024 r. Natomiast planowana wartość miernika w odniesieniu do liczby UPRP

w latach 2021–2023 wynosi 3900 szt., a w 2024 r. planowany jest jej wzrost do 4100 szt.

14

Strategia, str. 6.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Dla funkcji 15. Polityka zagraniczna określono dwa cele : wzmocnienie wizerunku Polski na arenie

międzynarodowej w obszarach priorytetowych z zakresu dyplomacji publicznej i kulturalnej oraz

dyplomacja w służbie RP15.

Realizowane działania są ukierunkowane na kształtowanie i umacnianie wizerunku oraz poprawę

konkurencyjności Polski. W ramach funkcji realizuje się przede wszystkim przedsięwzięcia

o charakterze promocyjnym i informacyjnym, w tym z zakresu promocji polskiej gospodarki,

innowacji, nauki, języka, kultury i dziedzictwa narodowego wraz z działaniami nakierowanymi na

budowę wizerunku Polski jako atrakcyjnego, kierunku turystycznego, a także działania lobbingowe.

Realizowane są także zadania związane z prowadzeniem polityki zagranicznej w wymiarze

dwustronnym i wielostronnym, a także działania ukierunkowane na właściwe reprezentowanie

i ochronę interesów Polski i Polaków za granicą oraz obsługę cudzoziemców przez urzędy konsularne.

Stopień osiągnięcia celu funkcji 15. zostanie zmierzony miernikami

−

ocena wizerunku Polski w mediach zagranicznych (ocena w skali: zdecydowanie negatywny,

raczej negatywny, neutralny, raczej pozytywny, zdecydowanie pozytywny, która w latach

2021–2024 ukształtuje się na poziomie neutralny,

−

ocena realizacji Założeń Polskiej Polityki Zagranicznej (ZPPZ) (ocena w skali: 5 – bardzo

dobra, 4 – dobra, 3 – dostateczna, 2 – niedostateczna). Przewiduje się, iż wynik w latach 2021–

2024 ukształtuje się na poziomie oceny 4 – dobra.

Konkurencyjność kraju oparta na stabilnych i trwałych podstawach wymaga włączenia w procesy

rozwojowe wszystkich grup społecznych i wszystkich terytoriów 16 . Obszar dotyczący poprawy

spójności społecznej i terytorialnej kraju, w zakresie funkcji 17. Kształtowanie rozwoju

regionalnego kraju, obejmuje tworzenie warunków wspierających procesy rozwojowe,

ukierunkowane na efektywne wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych

potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju w horyzoncie długookresowym (przy

jednoczesnym włączaniu w te procesy również podmiotów o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu

rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem zidentyfikowanych barier

rozwojowych). Celem określonym dla funkcji jest efektywne wykorzystanie przez Polskę środków

bezzwrotnej pomocy zagranicznej w ramach programów zarządzanych lub koordynowanych przez

ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Stopień realizacji tego celu zostanie

odzwierciedlony w postaci pomiaru wartości środków certyfikowanych i zakontraktowanych

w ramach perspektywy finansowej 2014–2020 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na

program (w %). W 2021 r. wartość środków certyfikowanych powinna wynieść 67%, natomiast w

latach kolejnych: 84%, 95%, aż do pełnego wykonania w roku 2024. Wartość środków

zakontraktowanych powinna natomiast osiągnąć 98% w 2021 r. i pełne wykonanie (100%) w latach

2022–2024.

Działania służące wzmacnianiu konkurencyjności gospodarczej i zrównoważonego terytorialnie

rozwoju realizowane są również w ramach funkcji 21. Polityka rolna i rybacka, której celem jest

poprawa warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwój obszarów wiejskich, zwiększenie

konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej oraz poprawa stanu środowiska naturalnego.

W ramach funkcji realizowane są w szczególności zadania związane z postępem biologicznym

produkcji roślinnej i zwierzęcej, ochroną roślin uprawnych, nasiennictwem, hodowlą i produkcją

zwierzęcą, ochroną zdrowia zwierząt, weterynaryjną ochroną zdrowia publicznego oraz nadzorem nad

jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, stabilizacją rynków rolnych i żywnościowych oraz

rozwojem obszarów wiejskich. Ponadto wspierane są działania z zakresu kształtowania ustroju

rolnego i gospodarki żywnościowej oraz infrastruktura wsi – w kierunku rozwoju gospodarstw

rodzinnych.

Monitorowanie tego obszaru dokonywać się będzie w oparciu o obserwację stopnia wykorzystania

15

Starania te wpisują się w zasady „Polska aktywnym graczem o kształt UE” oraz „Polska silna współpracą”,

(Strategia, str. 31), a jednocześnie w cel dotyczący obszaru Bezpieczeństwo narodowe (Strategia, str. 272).

16

Strategia, str. 6.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

limitów środków na WPR w ramach perspektywy 2014–2020 i 2021–2027 (narastająco) (w %), który

w 2021 r. wyniesie 88,3%, a w następnych latach będzie kształtował się na poziomie 88,6% (2022 r.),

91,4% (2023 r.) do 93,7% (w 2024 r). Stopień realizacji celu będzie ponadto mierzony liczbą

projektów realizowanych z udziałem środków PROW 2014–2020 i PS WPR 2023–2027 w danym

roku (w szt.), która w poszczególnych latach 2021–2024 wyniesie odpowiednio: 162 425 szt.; 155 619

szt.; 180 316 szt.; 170 767 szt.

W obszarze funkcji znajdują się także działania związane z tworzeniem i utrzymaniem

konkurencyjnego, nowoczesnego i dynamicznego sektora rybackiego. W celu monitorowania tego

celu działalności państwa określono wskaźnik wielkość produkcji akwakultury (w tonach), który w

2021 r. osiągnie wartość 40 000 ton, natomiast do roku 2024 wzrośnie do poziomu 44 500 ton (w

latach 2022 i 2023 wyniesie odpowiednio 41 500 ton oraz 43 000 ton).

W tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście

spójności w wymiarze społecznym wpisują się odpowiednie działania przeciwdziałające ubóstwu

i wykluczeniu społecznemu Polaków oraz wyrównujące szanse różnych grup społecznych. Działania

władz publicznych podejmowane na rzecz umacniania kapitału ludzkiego dotyczą realizacji działań

w ramach polityki prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa i rodzicielstwa – w zakresie

funkcji 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny, której celami są: systemowe wsparcie

rodzin oraz osób będących w trudnej sytuacji życiowej, a także systemowe wsparcie rodzin w

realizacji funkcji wychowawczej i edukacyjnej.

Podstawowym i najważniejszym narzędziem polityki rodzinnej jest program Rodzina 500+, którego

celem jest częściowe pokrycie wydatków rodzin związanych z wychowywaniem dzieci poprzez

wypłatę miesięcznego świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie na każde dziecko.

Świadczenie w takiej samej wysokości przysługuje również na dzieci umieszczone w rodzinnych

formach pieczy zastępczej oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. W ramach rozszerzenia

programu Rodzina 500+ wprowadzono dodatek w wysokości dodatku wychowawczego dla dzieci

przebywających w instytucjonalnych formach pieczy zastępczej (poza placówkami typu rodzinnego,

które programem objęte były wcześniej). Programem objętych zostało 6,5 mln dzieci, a docelowo

może to być 6,8 mln dzieci. Obok działań realizowanych w ramach programu Rodzina 500+

funkcjonuje również system świadczeń rodzinnych. Pomoc dla rodzin wykracza poza wymiar

finansowy – zakłada również rozwój usług opieki nad małymi dziećmi, sprzyjających godzeniu życia

zawodowego i rodzinnego. Podejmowane działania służą wzrostowi dostępności miejsc opieki nad

dziećmi w wieku do 3 lat poprzez tworzenie nowych miejsc opieki albo obniżenie kosztów

funkcjonowania miejsc już istniejących, przekładających się na obniżenie opłat ponoszonych przez

rodziców (Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „MALUCH+”).

Inną formą wsparcia rodzin z dziećmi na utrzymaniu, adresowaną wyłącznie do rodzin

wielodzietnych, jest Karta Dużej Rodziny. Jest to dokument uprawniający rodziny wielodzietne do

zniżek (ulg) w dostępie do dóbr i usług oferowanych przez podmioty, które przystąpiły do

uczestnictwa w tym programie.

Stopień osiągnięcia poszczególnych celów funkcji będzie monitorowany za pomocą mierników

(odpowiednio dla pierwszego i drugiego celu funkcji)

−

wysokość wydatków budżetu państwa na dziecko w wieku do ukończenia 24. roku życia (w zł),

która w latach 2021–2024 wyniesie odpowiednio: 1531 zł (2021 r.), 1622 zł (2022 r.), 1641 zł

(2023 r. i 2024 r.),

−

wysokość wydatków budżetu państwa na świadczenie wychowawcze, dodatek wychowawczy,

dodatek do zryczałtowanej kwoty, dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego oraz

świadczenie „Dobry Start” w przeliczeniu na dziecko w wieku do 18. roku życia (w zł), która

w latach 2021–2024 kształtować się będzie na poziomie 6099 zł.

Ważny wymiar polityki publicznej w zakresie tej funkcji dotyczy wspierania osób potrzebujących,

w tym osób niepełnosprawnych i ich integracja społeczna, a także kobiet w ciąży i rodzin w zakresie

dostępu do instrumentów polityki na rzecz rodziny, które realizowane jest poprzez Program

kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem”. Państwo będzie również kontynuować zadania

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

w sferze inwestycji w kapitał ludzki i społeczny oraz aktywnych form integracji społecznej.

Ponadto, w ramach funkcji państwa 13., państwo będzie podejmowało działania na rzecz ochrony

aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością

zawodową. Skalę tej ochrony będzie odzwierciedlała relacja – stosunek liczby osób objętych

ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku

produkcyjnym, który ukształtuje się w latach 2021–2024 odpowiednio na poziomie 0,70 (2021 r.),

0,71 (2022 r.) i 0,72 (2023 r. i 2024 r.).

Działalność państwa w zakresie wspierania mieszkalnictwa ujęta została w funkcji 7. Gospodarka

przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo. Polityka państwa w ramach funkcji obejmuje

realizację rządowych programów polityki mieszkaniowej umożliwiających wsparcie nowych

inwestycji w budownictwie mieszkaniowym oraz inwestycji zapobiegających degradacji fizycznej

istniejącego zasobu, jak również innych ustawowo określonych zobowiązań w zakresie finansowania

mieszkalnictwa. Realizowane są również działania zmierzające do poprawy stanu technicznego

istniejących zasobów, ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć mających na celu poprawę

efektywności energetycznej. W zakres funkcji wchodzą ponadto zadania związane

z zagospodarowaniem przestrzennym, geodezją i kartografią, systemem informacji przestrzennej,

polityką

miejską

i

rewitalizacją,

gospodarką

nieruchomościami

oraz

nadzorem

architektoniczno-budowlanym. Celem określonym dla tej funkcji jest poprawa stanu zaspokojenia

potrzeb mieszkaniowych17, natomiast pomiar jego realizacji odbywa się za pomocą miernika: liczba

mieszkań przypadająca na 1000 mieszkańców (w szt.); wartość miernika będzie wzrastać i wyniesie

w latach 2021–2024 odpowiednio: 397,1 szt.; 402,2 szt.; 407,5 szt. i 412,7 szt.

Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności gospodarki

w oparciu o wydajność i innowacyjność wymaga odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego

i społecznego. Działania służące poprawie sytuacji na rynku pracy (a tym samym warunków bytowych

Polaków), również poprzez pełniejsze wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich, prowadzone są

w ramach funkcji 14. Rynek pracy, której pierwszym z celów jest: zwiększanie zatrudnienia.

Miernikiem określonym dla tego obszaru jest wskaźnik zatrudnienia w wieku 20–64 lat (w %), dla

którego założono stopniowy wzrost z 73,8% w 2021 r. do 74,9% w 2024 r. (w latach 2022 i 2023

odpowiednio 74,1% oraz 74,5%).

Władze publiczne będą ponadto podejmować działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i warunków

pracy, zmierzające do rozwoju kultury bezpieczeństwa i związanego z tym podniesienia poziomu

bezpieczeństwa i higieny pracy oraz do znaczącego ograniczenia liczby osób zatrudnionych

w warunkach narażenia na czynniki niebezpieczne, szkodliwe i uciążliwe. Działania te mają

przyczyniać się do systematycznego obniżenia liczby wypadków przy pracy i chorób zawodowych

oraz wynikających z tego strat ekonomicznych i społecznych, a zdefiniowany dla tego celu miernik,

którym jest wskaźnik wypadkowości (liczba niemianowana), będzie się sukcesywnie obniżać z

wartości 6,8218 w 2021 r. i nie przekroczy 6,54 w okresie 2022–2024.

Jednym z kluczowych czynników konkurencyjności, a jednocześnie podstawowym wyznacznikiem

możliwości korzystania w pełni ze swobód demokratycznych i praw obywatelskich, jest jakość

funkcjonowania państwa 19 . Ważnym wymogiem dla zapewnienia nowoczesnego państwa jest

sprawnie działająca administracja, rozumiana jako sieć instytucji powiązanych systemem

informacyjnym państwa, realizująca ideę otwartej administracji publicznej, wspierająca obywateli

(w tym przedsiębiorców) i świadcząca wysokiej jakości usługi, z wykorzystaniem nowoczesnych

17

W Strategii zaprezentowano projekty strategiczne przewidziane do przygotowania i realizacji do roku 2020,

w tym Narodowy Program Mieszkaniowy z horyzontem czasowym do 2030 roku, którego jednym

z najważniejszych celów jest zwiększenie dostępu do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających

nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach komercyjnych.

18

W 2019 r. wskaźnik wypadkowości osiągnął wartość 6,06 (według raportu Głównego Urzędu Statystycznego

„Wypadki przy pracy w 2019 r.”). Rzeczywista wartość wskaźnika za 2021 rok będzie znana 30.11.2022 r.

19

Strategia, str. 164.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

technologii informacyjnych20.

Sprawy z zakresu administracji publicznej i informatyzacji, objęte są funkcją 16. Sprawy

obywatelskie, której celem jest: zapewnienie przysługujących praw obywatelskich przez organy

administracji publicznej oraz poprawa obsługi administracyjnej obywatela. W zakresie realizacji

ww. celu dla funkcji przewiduje się – wpisujący się w budowę społeczeństwa informacyjnego –

stopniowy wzrost odsetka osób korzystających z usług administracji publicznej za pomocą Internetu

w ciągu ostatnich 12 miesięcy w celu wysłania wypełnionych formularzy (w %) z 34,5% w roku 2021

do 36,5% w roku 2024 (w 2022 r. i 2023 r. będzie to wartość odpowiednio 35,5% i 36,0%).

W ramach funkcji rozbudowywana jest brama do informacji i e-usług – gov.pl, prowadzone są

działania zmierzające do powstania nowych e-usług, podniesienia poziomu dojrzałości już dostępnych

usług i zapewnienia dostępności e-usług dla wszystkich obywateli.

Cel funkcji w odniesieniu do spraw administracji publicznej ma być osiągany poprzez inicjatywy na

rzecz uproszczenia prawa zapewniającego lepsze warunki dla działalności gospodarczej i realizacji

potrzeb obywateli oraz skutecznych instytucji publicznych, dostępnych dla obywateli oraz

przedsiębiorców. Podejmowane będą działania służące wzmacnianiu zdolności instytucjonalnych,

poprawie skuteczności administracji publicznej oraz poprawie jakości usług publicznych, np. dzięki

wprowadzeniu powszechnego systemu monitorowania wykonywania usług publicznych i wdrożeniu

rozwiązań poprawiających efektywność zarządzania usługami dziedzinowymi w obszarach istotnych

dla prowadzenia działalności gospodarczej w jednostkach samorządu terytorialnego. Realizację celu

w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba skarg na bezczynność lub przewlekłe

prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, które są skierowane do sądów

administracyjnych (w szt.). Planowana wartość miernika w poszczególnych latach w okresie

2021–2024 jest przewidywana na poziomie 8900 szt.

Najważniejszym celem w obszarze sądownictwa powszechnego, a zarazem głównym celem funkcji

18. Sprawiedliwość, jest zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu i

rozpatrzenia spraw w rozsądnym terminie przez właściwe, niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy.

Powyższy cel jest równoważny z dążeniem do jak najpełniejszej realizacji postulatu zapewnienia

powszechnego dostępu do sądu rozumianego zarówno jako „fizyczna” dostępność sądu, osiągana

m.in. poprzez działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia zrównoważonej i wydajnej

struktury jednostek organizacyjnych sądownictwa na obszarze całego kraju, jak również dostępność w

aspekcie finansowym, tj. poziom opłat sądowych, który nie będzie stanowił bariery dochodzenia

własnych praw przed sądem z uwagi na sytuację materialną obywateli. Jednocześnie zapewnienie

prawa do sądu wiąże się nierozerwalnie z aspektem czasowym, tj. możliwością rozstrzygania sporów

przed sądem w możliwie krótkich terminach oraz wysoką jakością orzecznictwa. Do monitorowania

stopnia realizacji powyższego celu na poziomie funkcji służyć mają mierniki

−

odsetek obywateli pozytywnie oceniających funkcjonowanie sądów (w %), który w latach

2021–2023 wyniesie 32%, natomiast w roku 2024 wyniesie 33%, a także

−

odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania

sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (w relacji do liczby spraw

rozpatrywanych przez sądy) (w %) – wskaźnik ten będzie kształtować się w latach 2021–2024

odpowiednio na poziomie 0,032% (2021 r.), 0,031% (2022 r.) i 0,030% (2023 r. i 2024 r.).

System finansów publicznych jest podstawowym instrumentem zaspokajania ważnych potrzeb

społecznych

oraz

tworzenia

fundamentów

trwałego

i

zrównoważonego

rozwoju

społeczno-gospodarczego. Warunkiem koniecznym dla sprawnego funkcjonowania państwa jest

zapewnienie stabilności systemu finansów publicznych21.

Recesja z 2020 r. wywołana zamrożeniem gospodarki i podejmowane w związku z pandemią działania

antykryzysowe doprowadziły w Polsce, podobnie jak w innych krajach UE, do znaczącego

pogorszenia wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wzrostu długu sektora.

20

21

Strategia, str. 182.

Strategia, str. 184.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Celem funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa i mieniem państwowym jest w związku z tym

zapewnienie stabilności finansów publicznych. Po wydaniu przez Radę UE rekomendacji w ramach

tzw. procedury nadmiernego deficytu zostanie opracowana strategia konsolidacji finansów

publicznych. Uwzględni ona również wymogi krajowych reguł fiskalnych, w tym stabilizującej reguły

wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Stopień realizacji celu będzie monitorowany poprzez wskaźnik relacji kwoty wydatków stabilizującej

reguły wydatkowej w relacji do PKB (w %). Na podstawie kwoty wydatków stabilizującej reguły

wydatkowej wylicza się coroczny nieprzekraczalny limit wydatkowy, określony w ustawie budżetowej

na dany rok (na rok 2021 wynosi on: 755 123 540 tys. zł). Wartość miernika w roku 2021 wynosi

41,4% PKB (w odniesieniu do kwoty wydatków na kolejne lata – por Część I. Program konwergencji,

rozdział II.4).

Kapitał ludzki jako krytyczny czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, wraz z postępującymi

procesami demograficznymi oraz wyzwaniami o charakterze globalnym, nabierać będzie jeszcze

większego znaczenia dla uzyskania przewag konkurencyjnych w globalnej gospodarce. Lepiej

wykształcone społeczeństwo to większe szanse na znalezienie dobrej pracy, a także wszechstronny

rozwój22. Poprawie jakości kapitału ludzkiego i społecznego sprzyjać zatem będą działania państwa

realizowane w ramach funkcji 3. Edukacja, wychowanie i opieka, której celem jest podnoszenie

jakości i efektywności kształcenia i wychowania. Funkcja ta obejmuje zadania państwa w zakresie

kształcenia, wychowania i opieki, które dotyczą: wychowania przedszkolnego, kształcenia

ogólnokształcącego i zawodowego, w tym specjalnego, we wszystkich typach szkół, jak również

określania programów, podręczników i środków dydaktycznych nauczania, systemu egzaminów

zewnętrznych, organizowania pomocy stypendialnej dla uczniów, zatrudniania nauczycieli, ich

awansu zawodowego i wynagradzania. W obszarze tym ujęte są także działania dotyczące spraw

młodzieży, jak również związane z koordynacją polityki uczenia się przez całe życie oraz

Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji.

Realizowane zadania służą zwiększeniu dostępności wysokiej jakości wychowania przedszkolnego,

zapewnieniu powszechnego dostępu do nauki, jak również wspieraniu funkcji wychowawczej,

opiekuńczej i profilaktycznej realizowanej przez szkoły i inne placówki oraz wyrównywaniu szans

edukacyjnych dzieci i młodzieży.

Do monitorowania ww. celu funkcji zastosowano następujące mierniki

−

liczba osób, które zdały egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie lub egzamin

zawodowy, w stosunku do liczby osób, które przystąpiły do egzaminu potwierdzającego

kwalifikacje w zawodzie lub egzaminu zawodowego (w %); wielkość ta powinna w

poszczególnych latach planowania (2021–2024) utrzymać się na poziomie 72%,

−

liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin

maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, którzy przystąpili do

egzaminu maturalnego (w %) – wartość miernika w okresie poszczególnych lat planowania

(2021–2024) powinna wynieść: 82%,

−

odsetek dzieci w wieku 3–5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym (w %) wyniesie 91%

w latach 2021-2022 i wzrośnie do 92% w latach 2023-2024.

Obszar wpływający na jakość kapitału ludzkiego i społecznego ujęty w funkcji 10. Szkolnictwo

wyższe i nauka to rozwój szkolnictwa wyższego, którego dotyczy kolejny z celów funkcji –

podniesienie poziomu jakości kształcenia. Finansowane są inicjatywy związane z polityką

szkolnictwa wyższego państwa, w tym działania mające na celu usprawnienie funkcjonowania

systemu szkolnictwa wyższego oraz zwiększenie stopnia jego umiędzynarodowienia w Polsce.

Realizowane są projekty mające na celu unowocześnienie infrastruktury szkolnictwa wyższego, w tym

inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury w zakresie działalności dydaktycznej

oraz infrastruktury socjalnej dla studentów. Wspierane są również działania służące wzmacnianiu

i rozwojowi potencjału dydaktycznego szkolnictwa wyższego oraz promocji szkolnictwa wyższego.

22

Strategia, str. 206.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

Stopień osiągnięcia ww. celu funkcji 10. – wyznaczonego w zakresie szkolnictwa wyższego – zostanie

zmierzony liczbą aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie zawodowo

pracujących ogółem (w %). W latach 2021–2024 przewiduje się zwiększenie wartości tego miernika

z poziomu 36,5% w 2021 r. do poziomu 38,0% w 2024 r. (w latach 2022 i 2023 wyniesie ona

odpowiednio 37,0% oraz 37,5%).

Jednym z istotnych wymiarów rozwoju kapitału ludzkiego jest stan zdrowia i dostęp do usług

z zakresu opieki zdrowotnej. Dobry stan zdrowia obywateli i całego społeczeństwa jest istotną

determinantą wzrostu gospodarczego, a interwencje w dziedzinie zdrowia są kluczowe w ograniczaniu

ryzyka ubóstwa z powodu dezaktywacji zawodowej wynikającej z przyczyn zdrowotnych 23 .

Działalności państwa ujętej w obszarze funkcji 20. Zdrowie został przypisany cel: zwiększenie

bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa poprzez zapewnienie trwałego dostępu do świadczeń

opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń ratujących życie. W tym obszarze

realizowane będą działania zwiększające dostępność leczenia, tak aby każdy obywatel otrzymał

pomoc medyczną w sposób szybki i pozwalający na utrzymanie obywateli w poczuciu

bezpieczeństwa.

Szczególne działania dotyczące zabezpieczenia zdrowia będą przeznaczone dla osób najczęściej

korzystających z pomocy lekarskiej, a więc dla osób starszych. Będzie to realizowane m.in. poprzez

kontynuację przyznanego świadczeniobiorcom po ukończeniu 75. roku życia uprawnienia do

bezpłatnych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów

medycznych. Realizowane będą również działania w zakresie kształtowania zdrowego stylu życia

poprzez profilaktykę oraz promocję zdrowia, a także edukację zdrowotną.

Stopień osiągnięcia celu funkcji będzie monitorowany za pomocą trzech mierników

−

liczba świadczeniobiorców objętych koordynowaną opieką onkologiczną (w os.), która w okresie

planowania WPFP 2021–2024 wyniesie odpowiednio: 17 000 (2021 r.), 19 000 (2022 r.), 21 000

(2023 r.), 23 000 (2024 r.),

−

liczba jednostek KKCz (Koncentratu Krwinek Czerwonych) wydanych do lecznictwa (w szt.)

będzie w latach 2021–2024 wynosiła 1 100 000 szt. w każdym roku,

−

liczba przeprowadzonych postępowań rejestracyjnych w zakresie produktów leczniczych,

wyrobów medycznych i produktów biobójczych (w szt.), których przewiduje się zrealizować

55 439 szt. w roku 2021, a w kolejnych latach 53 030 szt. (2022 r.), 52 810 szt. (2023 r.) oraz

52 910 szt. (2024 r.).

Działania państwa realizowane w ramach funkcji 8. Kultura fizyczna należy traktować przede

wszystkim jako szeroko rozumianą prewencję zdrowotną oraz sprzyjanie postawom prospołecznym.

Działania prowadzone w ramach funkcji mają służyć systematycznemu zwiększaniu poziomu

aktywności fizycznej społeczeństwa, bezpośrednio wpływają na liczbę osób podejmujących aktywność

fizyczną, jak również na poziom ich sprawności fizycznej, co ma istotne znaczenie w odniesieniu do

ogólnego stanu zdrowia społeczeństwa. Wskazuje się przy tym na istotną rolę zwiększania poziomu

aktywności fizycznej społeczeństwa w umacnianiu kapitału społecznego oraz w profilaktyce

zdrowotnej. Cel dla funkcji będzie monitorowany za pomocą miernika: stosunek liczby uczestników

działań związanych z aktywnością fizyczną, realizowanych przez ministra właściwego do spraw

kultury fizycznej, do ogólnej liczby ludności w Polsce (%). Planowana wartość miernika będzie

wynosić odpowiednio 9% w latach 2021-2022 i 9,5% w latach 2023-2024.

Dla zadań prowadzonych w ramach funkcji 9. Kultura i dziedzictwo narodowe określono cele

rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego oraz utrzymanie

i pielęgnacja materialnej substancji sfery kultury.

Inwestowanie w ochronę dziedzictwa, rozwój i modernizację infrastruktury kultury oraz edukację

kulturalną – kształcenie odbiorcy i jego kulturowych kompetencji służyć ma budowaniu tożsamości,

szacunku do tradycji, poczuciu przynależności do wspólnoty i jej historii, kreatywności,

23

Strategia, str. 202.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

innowacyjności, otwartości i tolerancyjności. Istotne jest również wspieranie instytucji kultury,

których wieloletnia działalność i tradycja mają szczególne znaczenie dla celów polityki państwa

w obszarze kultury i których dorobek jest ważnym elementem budowania tożsamości kulturowej

Polaków oraz, co istotne, narzędziem promocji Polski w świecie. Kluczowe znaczenie ma również

wypracowanie systemu wspierania rozwoju sektorów kreatywnych – stworzenie warunków dla

rozwoju sektorów kreatywnych w Polsce, które wpłyną na rozwój całego ekosystemu wspierania

kultury. Pomiar celów dla funkcji będzie oparty na dwóch miernikach (odpowiednio dla

poszczególnych celów)

−

widzowie i słuchacze w teatrach i instytucjach muzycznych, otrzymujących dotację podmiotową

na 1000 osób w danym roku – planowana wartość miernika w latach 2021–2024 wyniesie

odpowiednio 67 osób (2021 r.), 76 osób (2022 r.), 62 osoby (2023 r.), 60 osób (2024 r.),

−

liczba nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów

służących kulturze w danym roku w jednostkach podległych i nadzorowanych przez

Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w szt.) – przewiduje się, iż wartość ta wyniesie

137 szt. w 2021 r., 122 szt. w 2022 r., 116 szt. w 2023 r. oraz 66 szt. w 2024 r.

Na konkurencyjność Polski i jej regionów mają wpływ działania służące spójności terytorialnej kraju,

a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania potencjału gospodarczego, realizowane

w ramach funkcji 19. Transport i infrastruktura transportowa, w zakresie głównych rodzajów

transportu, w tym przede wszystkim transportu drogowego, kolejowego, morskiego, śródlądowego,

jak też lotniczego, a także intermodalnego. Działania realizowane w obszarze transportu wzmacniają

spójność terytorialną kraju (tworząc zarazem warunki dla pełnego wykorzystania potencjału

gospodarczego) oraz zrównoważony międzygałęziowo rozwój transportu, a w zakresie transportu

morskiego obejmują przedsięwzięcia na rzecz wzmocnienia pozycji polskich portów morskich,

stanowiących połączenie transportu lądowego z morskim.

Celami funkcji (i ich miernikami) są

−

poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączenie z głównymi korytarzami

transportowymi (miernik: stopień realizacji docelowej sieci dróg szybkiego ruchu (w %),

dla którego planowane wartości wynoszą: 57,9% w 2021 r., 62,8% w 2022 r., 66,3% w 2023 r.

oraz 69,4% w 2024 r.),

−

zwiększenie dostępności i poprawa jakości transportu kolejowego (miernik: udział długości

eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej długości

eksploatowanych linii kolejowych (w %), dla którego planowane wartości wynoszą: 85% w 2021

r., 86% w 2022 r., 87% w 2023 r. oraz b.d. w roku 2024,

−

poprawa konkurencyjności polskich portów (miernik: poziom zmian wielkości przeładunków

towarów w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (w %) wyniesie w

2021 r. 102% i wzrośnie do poziomu 105% w 2024 r., natomiast w latach 2022-2023 wyniesie

odpowiednio 103% i 104%.

Dążenie do osiągnięcia powyższych celów wpisuje się w realizację Strategii w obszarze pn.

Transport 24 . Efektem ww. działań ma być zbudowanie wielogałęziowej, zintegrowanej

i uzupełniającej się sieci transportowej (kolej, drogi, sieci aglomeracyjne, sieci żeglugi śródlądowej

i morskiej, porty lotnicze).

Środowisko przyrodnicze jest kapitałem naturalnym, którego zasoby warunkują rozwój gospodarczy

(możliwości inwestycyjne) i społeczny (zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych). Działania

państwa w tym obszarze dotyczą zarządzania środowiskiem na rzecz zachowania podstawowych

zasobów, takich jak: potencjał energetyczny, zasoby wody, powietrze atmosferyczne, warunki

klimatyczne, zasoby przestrzeni i krajobrazów oraz związana z nimi różnorodność biologiczna

(zasoby siedlisk, gatunków i genów), gleby i zasoby geologiczne oraz użytki pozaekonomiczne

24

Strategia, str. 233.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

środowiska25.

Realizacja tych działań została ujęta w zakresie funkcji 12. Środowisko, dla której jednym z celów

jest: ochrona środowiska poprzez utrzymanie bądź poprawę stanu ochrony siedlisk przyrodniczych

oraz gatunków fauny i flory. Działania w omawianym zakresie zmierzają do zrównoważonego

gospodarowania zasobami środowiska oraz adaptacji do zmian klimatu. Zrównoważone

gospodarowanie zasobami środowiska to m.in. zachowanie bądź poprawa stanu siedlisk

przyrodniczych oraz gatunków flory i fauny. Zadania te realizują parki narodowe będące

najważniejszymi formami ochrony przyrody w Polsce. Ich działania są realizowane na podstawie

zadań ochronnych (dokument krótkookresowy) oraz planów ochrony (dokument długookresowy).

Pomiar celu będzie się odbywał w związku z tym przy pomocy miernika odsetek parków narodowych

posiadających plany ochrony (w %). Wartość tego miernika w latach 2021–2024 będzie wynosić

odpowiednio 69% (2021 r.), 78% (2022 r.), 91% (2023 r.), aż do pełnego wykonania 100% (2024 r.).

W ramach funkcji realizowane są działania, których celem jest również zmniejszenie liczby stref,

w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza. Realizacja zadania polega na

dążeniu do redukcji liczby stref, w których występują przekroczenia standardów jakości powietrza dla

pyłu zawieszonego PM10, w tym m.in. poprzez przygotowanie na poziomie krajowym odpowiednich

narzędzi o charakterze legislacyjnym, strategicznym, finansowym oraz edukacyjno-promocyjnym,

które pozwolą na efektywną realizację działań naprawczych, określonych w programach ochrony

powietrza oraz uchwałach antysmogowych. Do pomiaru stopnia realizacji powyższego celu

wykorzystany zostanie miernik: odsetek stref z przekroczeniami poziomów substancji w powietrzu w

Polsce (w %), który w roku 2021 wyniesie 43,5%, a w latach 2022–2024 wyniesie odpowiednio

39,1% (w 2022 r.), 34,8 (w 2023 r.) oraz 32,6 (w 2024 r.).

Ponadto ważną rolę dla funkcji 12. będą pełnić (realizowane w sferze gospodarki wodnej) działania

państwa mające na celu: zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz

ograniczenie negatywnych skutków powodzi i suszy, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu

wód i związanych z nim ekosystemów. W szczególności przyjmowane lub zatwierdzane będą przez

ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej dokumenty planistyczne oraz programy kluczowe

dla procesu zarządzania zasobami wodnymi, takie jak plany gospodarowania wodami na obszarach

dorzeczy oraz, służący ich realizacji, przegląd istotnych problemów gospodarki wodnej określonych

dla danego obszaru dorzecza, mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, plany

zarządzania ryzykiem powodziowym, plan przeciwdziałania skutkom suszy oraz programy utrzymania

wód i urządzeń wodnych. Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba

przyjętych/uzgodnionych/zatwierdzonych dokumentów planistycznych. Planowana wartość miernika

w poszczególnych latach 2021–2024 jest przewidywana odpowiednio na poziomie: 22 (2021 r.),

11 (2022 r.), 1 (2023 r. i 2024 r.).

Jednym z podstawowych wyzwań rozwojowych Polski jest zapewnienie gospodarce, instytucjom

i obywatelom stabilnych i optymalnie dostosowanych do potrzeb dostaw energii, po akceptowalnej

ekonomicznie cenie 26 . W obszar ten wpisują się działania ujęte w ramach funkcji 6. Polityka

gospodarcza kraju mające na celu: zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, związane

z zapewnieniem gospodarce odpowiedniego dostępu do źródeł energii. Efektem realizacji celu ma być

utrzymanie udziału importu nośników energii w zużyciu energii ogółem (w %) w latach 2021–2024

na poziomie niższym niż 40% (miernik ten wskazuje poziom uzależnienia całego sektora

energetycznego od importu nośników energii, jak również na możliwość pokrycia zapotrzebowania

paliwami produkcji krajowej).

W Strategii wskazuje się, iż podwyższenie konkurencyjności polskiego przemysłu oraz zapewnienie

bezpieczeństwa energetycznego wymaga dywersyfikacji źródeł energii, modernizacji i rozbudowy

sieci przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, gazu i ciepła sieciowego27.

Cel funkcji koresponduje z kierunkami polityki energetycznej w zakresie zmniejszenia stopnia

25

Strategia, str. 252.

Strategia, str. 242.

27

Strategia, str. 246.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

uzależnienia Polski od importu gazu ziemnego, ropy naftowej i paliw płynnych z jednego kierunku,

zapewnienia dostaw odpowiedniej ilości energii elektrycznej po rozsądnych cenach, przy

równoczesnym zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Podstawowymi kierunkami polskiej

polityki energetycznej realizującymi ww. cel są: poprawa efektywności energetycznej, wzrost

bezpieczeństwa dostaw paliw i energii, dywersyfikacja struktury wytwarzania energii elektrycznej

poprzez wprowadzenie energetyki jądrowej, rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii,

w tym biopaliw, rozwój konkurencyjnych rynków paliw i energii, a także ograniczenie oddziaływania

energetyki na środowisko28.

Jednym z zasadniczych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz zrównoważonego społecznego

i ekonomicznego rozwoju kraju jest gwarancja trwałego bezpieczeństwa zewnętrznego

i nienaruszalność granic. Rozpoznawanie, monitorowanie i zapobieganie zagrożeniom, a także

zapewnienie skutecznych mechanizmów reagowania oraz podnoszenie skuteczności służb

państwowych, to warunki konieczne do prawidłowego funkcjonowania państwa oraz realizacji jego

celów rozwojowych 29 . Wskazane wyżej zadania realizowane są w ramach funkcji 11.

Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic, dla której określony został cel: zapewnienie

niepodległości i nienaruszalności terytorialnej RP. Cel funkcji oznaczający również ochronę

suwerenności, niezależności oraz stabilności wewnętrznej państwa realizowany będzie poprzez szereg

działań konsolidujących, integrujących i rozwijających oraz modernizujących system zewnętrznego

bezpieczeństwa państwa. Miernikiem określonym dla funkcji jest relacja wskaźnika potencjału

bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego (wartość niemianowana), określającą możliwości

bojowe Sił Zbrojnych RP na podstawie potencjału bojowego sprzętu wojskowego zdolnego do

wykonywania uderzeń. Prognozuje się, że w latach 2021–2024 relacja ta wyniesie: 1,03 w 2021 r.

i w 2022 r., 1,02 w 2023 r. oraz 1,04 w 2024 r. Wraz z modernizacją armii budowany będzie

innowacyjny potencjał polskiego przemysłu obronnego 30 . Zmianie jakościowej w zakresie

modernizacji technicznej towarzyszyć będzie sukcesywne zwiększanie poziomu stanu osobowego Sił

Zbrojnych RP. Zakłada się, że Siły Zbrojne RP będą mogły realizować swoje zadania w

prognozowanej perspektywie, jeśli wskaźnik ukompletowania żołnierzami zawodowymi Sił

Zbrojnych RP czasu „P” (stan ewidencyjny żołnierzy zawodowych do liczby stanowisk etatu czasu

„P”) (w %) wynosić będzie co najmniej 81% w 2021 r., co najmniej 82% w 2022 r., co najmniej 83%

w 2023 r. oraz co najmniej 84% w 2024 r. Powyższe zmiany odbywać się będą przy założeniu

równoczesnego podnoszenia poziomu wyszkolenia wojsk oraz zmiany struktur organizacyjnych, w

szczególności systemów kierowania oraz dowodzenia, a także przy realizacji współpracy obronnej i

wypełniania zobowiązań sojuszniczych naszego kraju wynikających z udziału Polski w UE i w

NATO. Istotnym elementem wpływającym na umacnianie bezpieczeństwa narodowego jest

także udział Sił Zbrojnych RP w międzynarodowych misjach wojskowych, w których średnioroczna

liczba żołnierzy i pracowników skierowanych do Polskich Kontyngentów Wojskowych (w os.)

planowana jest w latach 2021–2024 odpowiednio na poziomie: 1928 os. (w 2021 r.), 1932 os. (w 2022

r.), 2106 os. (w 2023 r.) i 1920 os. (w 2024 r.).

Ważnym warunkiem dla zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa narodowego jest kształtowanie

stabilnego międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa 31 . Działania w ramach tego kierunku

zmierzać będą do zwiększenia efektywności polskiej polityki zagranicznej w ramach NATO,

UE i innych organizacji międzynarodowych, a także budowy silnej pozycji międzynarodowej Polski32.

Wewnętrzne aspekty bezpieczeństwa Polski, a w szczególności przeciwdziałanie zagrożeniu

przestępczością, w tym przestępczością zorganizowaną i gospodarczą, a także zabezpieczenie państwa

w kontekście występowania zagrożeń naturalnych oraz awarii technicznych, jak też innych zdarzeń

związanych z rozwojem cywilizacji. objęte są funkcją 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek

publiczny, której celem jest poprawa funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego i

28

Polityka energetyczna Polski do 2030 roku.

Strategia, str. 268.

30

Strategia, str. 272.

31

Jest to kierunek interwencji nr 3 w zakresie obszaru Bezpieczeństwo narodowe. SOR, str. 272.

32

Strategia, str. 272.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

porządku publicznego. Realizacja zadań w ramach funkcji ma służyć przede wszystkim zapewnieniu

wysokiego poziomu szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zwiększeniu

sprawności zabezpieczenia terytorium RP i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej 33 . W ramach

działań ukierunkowanych na osiągnięcie tego celu kontynuowane będą prace m.in. w zakresie

zapobiegania popełnianiu przestępstw, wykroczeń oraz zjawisk kryminogennych. Realizowane będą

działania mające na celu ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami

naruszającymi te dobra, działania służące rozpoznawaniu i zwalczaniu przestępczości zorganizowanej

w kraju oraz o charakterze międzynarodowym, a w szczególności o charakterze kryminalnym,

ekonomicznym, narkotykowym oraz cyberprzestępczości, działania służące wzmocnieniu systemu

antyterrorystycznego państwa oraz w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości

gospodarczej. Zwalczane będą zorganizowane grupy przestępcze zajmujące się nielegalną produkcją i

przemytem wyrobów tytoniowych.

Policja będzie pełniła nadzór nad bezpieczeństwem w ruchu drogowym. Realizowane będą działania

mające na celu rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw i wykroczeń poprzez

wykonywanie

czynności

operacyjno-rozpoznawczych,

dochodzeniowo-śledczych

i

administracyjno-porządkowych. Kontynuowana będzie realizacja działań z zakresu poprawy

bezpieczeństwa i porządku publicznego poprzez podejmowanie inicjatyw profilaktycznoprewencyjnych.

Istotnym obszarem działalności w ramach funkcji będzie ochrona granicy państwowej, będącej

jednocześnie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, przy jednoczesnym sprawnym wykonywaniu

odprawy granicznej. Zwalczane będą przestępstwa i wykroczenia, których ściganie ustalono jako

właściwość Straży Granicznej. Jednym z realizowanych zadań będzie rozbudowa systemu ochrony

granicy państwowej przy wykorzystywaniu stacjonarnych i mobilnych urządzeń nadzoru oraz

utrzymanie sprawności sprzętu wykorzystywanego do kontroli granic. Realizowana będzie polityka

migracyjna i azylowa oraz prowadzone sprawy cudzoziemców.

Ważnym obszarem działalności w ramach funkcji pozostaje zapewnienie skutecznej ochrony ludności

i ratownictwa poprzez rozwój potencjału sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Cel dla funkcji będzie monitorowany poprzez następujące mierniki

−

wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem (w %), który w latach 2021–2024 nie powinien być

niższy niż 68%,

−

średni czas oczekiwania na podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu

Ratowniczo-Gaśniczego od momentu przyjęcia zgłoszenia (w minutach i sekundach), który

w latach 2021–2024 wyniesie nie dłużej niż 10 minut,

−

wskaźnik sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego zarządzania granicą

i migracjami (w %), którego wartość w roku 2021 osiągnie 89%, a w kolejnych latach 2022–2024

wyniesie 88%.

Natomiast w zakresie funkcji 18. Sprawiedliwość państwo, stojąc na straży wolności i praw

obywatelskich, poza zapewnieniem konstytucyjnego prawa do sądu, ma na celu zapewnienie

bezpieczeństwa społecznego poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych i skazanych na karę

pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych. Do monitorowania stopnia realizacji tego celu

będzie wykorzystywany miernik: powrotność do przestępstwa osób prawomocnie skazanych (w %),

który w poszczególnych latach 2021–2024 wyniesie odpowiednio: 22,4% (2021 r.), 22,0% (2022 r.),

21,7% (2023 r. i 2024 r.). Miernik odnosi się do skuteczności polityki karnej państwa rozumianej jako

całokształt zagadnień związanych z przeciwdziałaniem zjawisku przestępczości, tj. szeroko

rozumianej polityki karnej, kreowanej i realizowanej na wielu poziomach funkcjonowania państwa,

począwszy od ustawodawcy poprzez Ministerstwo Sprawiedliwości i nadzorowane przez nie

instytucje, organy ścigania, sądy powszechne jako niezależne organy państwa powołane do

33

Strategia, str. 270.

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

sprawowania wymiaru sprawiedliwości aż po służby wykonawcze (Służba Więzienna, kuratela

sądowa).

Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji

DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 17 maja 2021 r.

Poz. 450

UCHWAŁA NR 56

RADY MINISTRÓW

z dnia 30 kwietnia 2021 r.

w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2021–2024

Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) Rada

Ministrów uchwala, co następuje

Załącznik

Poz. 450

do uchwały nr 56

Rady Ministrów