PL
Uchwała nr 31 Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2019-2022
Table of Provisions (44)
Statutory Text (44 Articles)
§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2019–2022, stanowiący załącznik do uchwały.
§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki
1)
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2018 r. poz. 62, 1000, 1366, 1669, 1693, 2245, 2354
i 2500 oraz z 2019 r. poz. 303, 326 i 534.
Załącznik
Załącznik 1.
1. Kluczowe
Kluczowe działania
działania w
w obszarze
obszarze podatków
podatków na
na lata
lata 2019-20
2019-20
44
44
Załącznik
Załącznik 2.
2. Działania
Działania wzmacniające
wzmacniające system
system składek
składek na
na ubezpieczenie
ubezpieczenie społeczne
społeczne w
w latach
latach 2018–20
2018–20 68
68
Załącznik
Załącznik 3.
3. Działania
Działania jednorazowe
jednorazowe w
w latach
latach 2019-21
2019-21
78
78
Spis
Spis wykresów
wykresów
Strona
Strona
Wykres
Wykres 1.
1. Wpływy
Wpływy zz głównych
głównych tytułów
tytułów podatkowych
podatkowych (dochody
(dochody budżetu
budżetu państwa
państwa łącznie
łącznie zz udziałami
udziałami
JST)
oraz
struktura
ubytku
w
rozbiciu
na
poszczególne
podatki
w
%
PKB
14
JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki w % PKB
14
Wykres
Wykres 2.
2. Porównanie
Porównanie luki
luki VAT
VAT (%
(% teoretycznych
teoretycznych wpływów)
wpływów) w
w krajach
krajach UE
UE w
w 2016
2016 r.r.
14
14
Wykres
Wykres 3.
3. Luka
Luka VAT
VAT (w
(w %)
%) oraz
oraz tzw.
tzw. compliance
compliance effect
effect (w
(w mld
mld zł)
zł)
15
15
Wykres
Wykres 4.
4. Redukcja
Redukcja klina
klina podatkowego
podatkowego
19
19
Wykres
Wykres 5.
5. Wynik
Wynik nominalny
nominalny sektora
sektora instytucji
instytucji rządowych
rządowych ii samorządowych
samorządowych
22
22
Wykres
Wykres 6.
6. Kurs
Kurs EUR/PLN
EUR/PLN (lewy
(lewy wykres)
wykres) oraz
oraz reakcja
reakcja wyniku
wyniku ii długu
długu sektora
sektora instytucji
instytucji rządowych
rządowych
ii samorządowych
29
samorządowych na
na zmianę
zmianę kursu
kursu EUR/PLN
EUR/PLN (prawy
(prawy wykres)
wykres)
29
Program
Program konwergencji.
konwergencji. Aktualizacja
Aktualizacja 2019
Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)
29
Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2019 r.
32
Spis tabel
Strona
Tabela 1. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy
18
Tabela 2. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych
23
Tabela 3. Wydatki z rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych i rybackich, w których
powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy
24
Tabela 4. Obliczenia kwoty wydatków zgodnie ze stabilizującą regułą wydatkową
26
Tabela 5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)
27
Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją
30
Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach
31
Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych
32
Tabela 9. Zobowiązania warunkowe
35
Tabela 10. Wzrost gospodarczy
38
Tabela 11. Procesy inflacyjne
38
Tabela 12. Rynek pracy
39
Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych
39
Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne
40
Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych
40
Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu
42
Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)
42
Tabela 18. Wydatki według funkcji
43
Spis ramek
Strona
Ramka 1. Ograniczenie luki w podatkach dochodowych
16
Ramka 2. Nadzwyczajny charakter wydatków związanych z suszą w 2018 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Przedmowa
Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin
aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada
Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy
uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 13 lipca 2018 r. do
ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce
zapewnienie, by w 2019 r. nominalne tempo wzrostu wydatków pierwotnych netto sektora
instytucji rządowych i samorządowych nie przekroczyło 4,2%, co odpowiadałoby rocznej
poprawie wyniku strukturalnego o 0,6% PKB,
podjęcie działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych, w tym przez poprawę
procesu budżetowego.
Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia średniookresową prognozę
sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2022 r. Stanowi on zarazem część,
przyjętego przez Radę Ministrów, Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP)
opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako
ustawa o finansach publicznych). WPFP będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej
na rok 2020.
Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r.
w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw
członkowskich UE, przyjętymi w czerwcu 2017 r. przez Radę Ecofin. Scenariusz makrofiskalny
prezentowany w Programie wykorzystuje dane dostępne na dzień 1 kwietnia br.
Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR),
zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej
strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2018 r. 1
Informacje nt. Programu oraz KPR 11 kwietnia br. podlegały dyskusji połączonych komisji
sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. Podobnie
jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące
KPR z 2019 r. również będą przedmiotem obrad polskiego Parlamentu.
1
Zalecenie Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2018 r. oraz
zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2018 r., dostępne
na https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018H0910(20)&from=EN
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Podsumowanie
W 2018 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 5,1% i było najwyższe od 2007 r. Polska była jednym
z najszybciej rozwijających się krajów UE i w kolejnych latach pozostanie pod tym względem
w czołówce UE, zwłaszcza na tle największych gospodarek. W 2019 r. oczekiwane jest stosunkowo
łagodne spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego do 4%. W 2020 r. PKB wzrośnie realnie o 3,7%,
a w 2021 r. i 2022 r. odpowiednio o 3,4% i 3,3%.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2018 r. do 0,4% PKB, co jest
najlepszym wynikiem od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Redukcji deficytu sprzyjały
działania uszczelniające system podatkowy, jak również dobra sytuacja makroekonomiczna. Szacuje
się, że deficyt strukturalny ukształtował się na poziomie 1,2% PKB, tj. o 0,6 pkt. proc. niższym niż w
roku poprzednim. Oznacza to osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego (MTO) w
akceptowalnym dla Komisji Europejskiej paśmie odchyleń. Dług sektora instytucji rządowych
i samorządowych w relacji do PKB obniżył się z kolei do 48,9%.
W celu przygotowania Polski na skutki potencjalnych szoków zewnętrznych (Brexit) i oczekiwanego
spowolnienia w gospodarce światowej kluczowe jest zapewnienie przestrzeni fiskalnej, która przy
zachowaniu długookresowej stabilności finansów publicznych pozwoli na stabilizację wzrostu
gospodarczego na bezpiecznym poziomie. Osiągnięcie tego celu zapewnia przestrzeganie reguł
fiskalnych, w tym w szczególności stabilizującej reguły wydatkowej, która na mocy ustawy o
finansach publicznych wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można
zaplanować w ustawie budżetowej.
W horyzoncie Programu przewidywane jest wdrożenie istotnych działań w obszarze polityki
społeczno-gospodarczej, obejmujących w szczególności ►rozszerzenie programu Rodzina 500 plus
na każde dziecko, ►kontynuację obniżania klina podatkowego i ►odbudowę połączeń
autobusowych. Zostały one uwzględnione w scenariuszu makrofiskalnym w Programie. Kontynuacja
uszczelniania systemu podatkowego oraz nowe rozwiązania po stronie dochodowej i wydatkowej
umożliwią realizację tych działań przy respektowaniu stabilizującej reguły wydatkowej. Działania te
obejmują w szczególności ►uszczelnienie systemu podatkowego i zwiększanie ściągalności
podatków, składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz danin środowiskowych,
►poszerzanie bazy podatkowej i składkowej, ►zwiększenie efektywności makroekonomicznej klina
podatkowego, ►zmiany systemowe w podatkach, składkach i w zakresie systemu zabezpieczenia
emerytalnego, jak również ►zmiany w świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w
razie choroby i macierzyństwa oraz ►priorytetyzację i racjonalizację wydatków w ramach
nieprzekraczalnego limitu wydatków stabilizującej reguły wydatkowej.
Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej,
w szczególności w procesie reformy instytucjonalnej w celu zapewnienia stabilności w strefie euro.
Skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru wspólnej
waluty sprawiają bowiem, że kondycja strefy euro istotnie wpływa na procesy zachodzące w Polsce.
Przy aktualnym stopniu podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie
rozwoju, mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić
źródło zaburzeń w gospodarce. Wdrażanie reform strukturalnych wzmacniających potencjał
i wydajność polskiej gospodarki będzie przyczyniało się do zwiększenia stopnia konwergencji
gospodarczej ze strefą euro.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
I.1. Sytuacja bieżąca
W 2018 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 5,1%, co oznacza, że było najwyższe od 2007 r.
Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, a jego dynamika była wyraźnie wyższa niż rok
wcześniej. Nieznacznie ujemny wkład we wzrost PKB miał eksport netto. Średnie kwartalne tempo
wzrostu PKB w 2018 r. wyniosło ok. 1,1% (sa), czyli tyle samo co w 2017 r. i nieco więcej niż
długookresowa średnia. Wyniki gospodarki w IV kw. wskazują jednak na spowolnienie tempa wzrostu
aktywności gospodarczej w końcu 2018 r. (w ujęciu kw/kw, sa) w porównaniu z tempem
obserwowanym w III kw. i w I półroczu 2018 r.
W 2018 r. koniunktura w gospodarce europejskiej wyraźnie się pogorszyła. Wzrost gospodarczy w UE
wyniósł 1,9% i był znacznie niższy niż rok wcześniej (2,4%). Spowolnienie aktywności było
szczególnie widoczne w drugiej połowie roku, kiedy średnie kwartalne tempo wzrostu PKB spadło do
0,3% (kw/kw, sa). Głównym źródłem wzrostu gospodarczego pozostał popyt krajowy,
w szczególności konsumpcja prywatna. Tempo wzrostu wolumenu importu UE, głównego indykatora
popytu na polskie towary i usługi, znacznie się obniżyło (do 3,0% z 4,3% w 2017 r.). Po stronie
podażowej osłabienie koniunktury w UE dotyczyło głównie przemysłu i miało swoje źródła
w przejściowych problemach niektórych branż, ale też w podwyższonej niepewności związanej
z napięciami w światowym handlu i Brexitem. W efekcie spowolniło również tempo wzrostu
wolumenu polskiego eksportu towarów i usług.
Poprawa dynamiki aktywności gospodarczej w Polsce w 2018 r. przełożyła się na dalszą poprawę
sytuacji na rynku pracy2. Liczba pracujących wzrosła o 0,4%, tj. mniej niż rok wcześniej (1,4%).
Przyrost ten wynikał w znacznej mierze ze wzrostu liczby pracowników najemnych na czas
nieokreślony przy niewielkim wzroście liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek oraz
wyraźnym spadku liczby osób zatrudnionych na czas określony. Wzrost liczby pracujących –
podobnie jak rok wcześniej – wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze
usług, a w mniejszym stopniu w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo),
przy spadku w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku
bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 3,9% z 4,9% rok wcześniej i siódmy rok z rzędu była
niższa niż średnia w UE (o ok. 3 pkt. proc.). Współczynnik aktywności zawodowej – po wzroście
w poprzednim roku do rekordowego poziomu – nieznacznie obniżył się o 0,1 pkt. proc. do 56,3%
(wobec 58,0% przeciętnie w UE).
Poprawa sytuacji na rynku pracy w połączeniu z bardzo dobrymi nastrojami konsumentów znalazły
odzwierciedlenie w wysokiej, choć już nieco niższej niż przed rokiem, dynamice konsumpcji
prywatnej. Wyraźnie wyższy niż przed rokiem wkład we wzrost gospodarczy miały inwestycje,
których realne tempo wzrostu było najszybsze od 2014 r. Poprawa dynamiki nakładów
inwestycyjnych była efektem wysokiej dynamiki inwestycji sektora instytucji rządowych i
samorządowych. Stopa inwestycji (tj. relacja inwestycji do PKB) była o ok. 0,5 pkt. proc. wyższa niż
rok wcześniej, jednak pozostała poniżej długookresowej średniej oraz średniej dla UE (20,5%).
Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią
Komisji Europejskiej, wskazują, że rok 2018 był drugim z rzędu, w którym gospodarka polska
zanotowała istotnie dodatnią lukę produktową. Wraz z silnym trendem spadkowym stopy bezrobocia
równowagi (NAWRU) nieprzerwanie od 2002 r. i utrzymującym się kolejny rok dużym popytem na
pracę obserwowane jest stopniowe zwiększanie się tempa wzrostu produktywności czynników
produkcji. W efekcie szacuje się, że w 2018 r. potencjalne tempo wzrostu w Polsce zwiększyło się o
0,3 pkt. proc. do ok. 4,0% r/r. Rosnąca dynamika potencjału gospodarki Polski w 2018 r. była jednak
znacznie niższa od tempa wzrostu realnego PKB (5,1% r/r), co zaowocowało dodatnią luką
produktową na poziomie ok. 1,6% powyżej potencjału, wobec średnio w UE 0,5% PKB
potencjalnego. Wszystko wskazuje na to, że w ujęciu cyklu wzrostowego osiągnięty został górny
punkt zwrotny, co oznacza początek fazy cyklicznego spowolnienia.
2
Informacje dotyczące rynku pracy w oparciu o dane BAEL (15 lat i więcej).
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
Pomimo dobrej sytuacji na rynku pracy oraz wysokiego tempa wzrostu konsumpcji prywatnej presja
inflacyjna w polskiej gospodarce w 2018 r. pozostała na niskim poziomie. Średnio w całym 2018 r.
ceny towarów i usług konsumpcyjnych były o 1,6% wyższe niż rok wcześniej (a według HICP o
1,2%). Od sześciu lat inflacja w Polsce utrzymuje się poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku
Polskiego (NBP). Na poziom cen towarów i usług konsumpcyjnych w kraju w znacznym stopniu
wpływa sytuacja cenowa na światowych rynkach surowców (zwłaszcza energetycznych i rolnych).
Wyraźny spadek cen ropy naftowej w ostatnich miesiącach 2018 r. przyczynił się do spadku inflacji
pod koniec roku poniżej dolnego odchylenia od celu inflacyjnego (1,1% na koniec roku). Inflacja
bazowa (tj. zmiana cen towarów i usług konsumpcyjnych po wyłączeniu cen żywności i cen energii) w
2018 r. kształtowała się na niskim poziomie i średnio w roku wyniosła 0,7%. Fluktuacje cen
surowców wpływały również na tempo wzrostu cen produkcji sprzedanej przemysłu (PPI), które
w pierwszych trzech kwartałach rosło (do 3,2% w III kw.), a na koniec roku obniżyło się do 2,1%.
Średnio w całym roku ceny przemysłowe wzrosły o 2,1%.
Ze względu na brak sygnałów narastania presji inflacyjnej w polskiej gospodarce oraz perspektywę
kształtowania się inflacji w pobliżu celu w horyzoncie oddziaływania polityki pieniężnej RPP nie
dokonała w 2018 r. zmian w wysokości stóp procentowych NBP. Główna stopa procentowa – stopa
referencyjna – pozostała na poziomie 1,50%.
W 2018 r. saldo rachunku obrotów bieżących wyniosło -0,7% PKB, wobec nadwyżki na poziomie
0,2% w roku wcześniejszym. Było to głównie spowodowane pogorszeniem salda obrotów
towarowych. Największy negatywny wpływ na równowagę zewnętrzną gospodarki miał jednak w
dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych będący konsekwencją wysokiej ujemnej
międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto. Saldo to pogorszył również wzrost transferów
związanych z sezonową imigracją zarobkową nierezydentów, głównie obywateli Ukrainy. Z drugiej
strony, kolejny rekordowy poziom osiągnęła nadwyżka usług, do czego przyczynił się m.in. rozwój
sektora usług dla biznesu. Deficyt rachunku bieżącego był z dużą nadwyżką finansowany przez
napływ kapitału długookresowego, tj. inwestycji bezpośrednich nierezydentów i europejskich
funduszy strukturalnych klasyfikowanych na rachunku kapitałowym.
Średnio w 2018 r. kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,26, a kurs dolara
(USD/PLN) wyniósł 3,61 i był o odpowiednio 0,1% wyższy oraz 4,4% niższy niż rok wcześniej.
Główny wpływ na kształtowanie się kursu polskiej waluty miały czynniki globalne. Po relatywnej
stabilizacji w dwóch pierwszych miesiącach roku, złoty osłabił się do euro w wyniku pogorszenia
globalnych nastrojów, związanego z obawami o silniejsze zacieśnienie polityki pieniężnej w USA
w 2018 r. Poprawa sentymentu na światowych rynkach finansowych, a następnie kwietniowa decyzja
agencji S&P o podniesieniu perspektywy ratingu Polski, pomogły złotemu powrócić na mocniejsze
poziomy. Od połowy kwietnia złoty jednak ponownie się osłabiał pod presją silnego wzrostu awersji
do ryzyka na światowych rynkach finansowych i odpływu kapitałów z rynków wschodzących.
W sierpniu zmienność EUR/PLN wyraźnie się zmniejszyła i do końca roku kurs kształtował się
w trendzie bocznym.
I.2. Scenariusz średniookresowy
Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej
głównego partnera handlowego Polski, jakim jest Unia Europejska, wskazują na spowolnienie
dynamiki PKB w tym regionie w następnych dwóch latach. Komisja Europejska obniżyła ścieżkę
wzrostu PKB dla gospodarek UE w 2018 r. do 1,9% r/r oraz w latach 2019-20 odpowiednio do 1,5%
i 1,7% r/r. Dla strefy euro prognoza wzrostu gospodarczego obniżona została do 1,3% i 1,6%
odpowiednio w latach 2019-20. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego przyjęto, że
w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB UE będzie stopniowo zbiegać do PKB potencjalnego
UE (1,4%).
Polskie społeczeństwo, podobnie jak w innych krajach UE, stopniowo się starzeje. Po minimalnym
spadku liczby ludności w 2017 r. oczekiwany jest w horyzoncie prognozy dalszy spadek liczebności
ludności ogółem, średnio o 0,06% r/r. Równolegle liczba ludności w wieku 15–74 lat w horyzoncie
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
projekcji również będzie spadać. Natomiast zakłada się, że czynniki opóźniające wychodzenie z rynku
pracy: niska stopa zastąpienia, rosnący udział usług w gospodarce czy rosnący udział w zasobie siły
roboczej osób z wyższym wykształceniem wpłyną pozytywnie na stopę aktywności zawodowej, która
w latach 2019-20 utrzyma się na poziomie zbliżonym do 2018 r. Wsparciem dla aktywności
zawodowej osób młodych oraz osiągających niskie dochody z pracy będzie kontynuacja działań
prowadzących do zmniejszenia klina podatkowego, rozpoczętych w 2017 r. wprowadzeniem
degresywnej kwoty pomniejszającej podatek dochodowy od osób fizycznych (por. rozdział II.3).
Przewiduje się, że w 2019 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej nieznacznie wzrośnie,
natomiast w kolejnych latach dynamika pracujących zbiegać będzie do zera. Zmiany liczby
pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2022 r. liczby
pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Uwzględniając oczekiwania
dotyczące kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej, w horyzoncie Programu
oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia. Szacuje się, że w 2019 r.
zharmonizowana stopa bezrobocia spadnie do 3,6% z 3,9% zanotowanych w roku poprzednim,
a w 2020 r. ukształtuje się na poziomie 3,3%. Zakłada się, że przy utrzymaniu założonych trendów na
rynku pracy stopa bezrobocia może jeszcze nieznacznie się obniżyć w horyzoncie prognozy.
Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń. Szacuje się,
że w 2019 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej
wyniesie 7,6%, a w latach 2020-22 osiągnie odpowiednio 6%, 5,8% i 5,7% w 2022 r. Realny wzrost
wynagrodzeń przyspieszy w 2019 r. do 5,7% r/r, by w horyzoncie prognozy stopniowo się obniżać.
Oczekuje się, że dochody realne nadal będą rosły szybciej niż w latach 2010-15 ze względu na bardzo
dobrą sytuację na rynku pracy i tylko nieznacznie hamującą ich wzrost inflację. Łatwość znalezienia
pracy oraz niskie prawdopodobieństwo utraty pracy przekładają się na rekordowo optymistyczne
nastroje konsumentów. W rezultacie konsumpcja prywatna pozostanie głównym motorem wzrostu
gospodarczego i wzrośnie w ujęciu realnym o 4,0% r/r w 2019 r. W kolejnych latach horyzontu
prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,5%.
Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na
przestrzeganie reguł fiskalnych. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej
w 2019 r. wyniesie 5,3%, by w latach 2020-22 ustabilizować się na poziomie średnio 2,1%.
Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą w horyzoncie
prognozy: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami
procentowymi oraz realizacja działań rządu nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji, wzrost
innowacyjności i produktywności gospodarki. W związku z tym oczekuje się, że w okresie prognozy
udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2019 r. udział nakładów brutto na środki
trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 13,9%, by w horyzoncie Programu zwiększyć się o blisko
2 pkt. proc. Tym samym wkład inwestycji prywatnych we wzrost PKB osiągnie nawet 1,4 pkt. proc.
w horyzoncie prognozy, a łączne nakłady brutto na środki trwałe w całej gospodarce wzrosną z 18,6%
PKB w 2019 r. do 19,8% PKB w ostatnim roku prognozy. Stan rzeczowych środków obrotowych
powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się,
że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie bliski neutralnemu.
Od czasu przystąpienia Polski do UE następuje systematyczne otwieranie się polskiej gospodarki na
rynki zagraniczne. W rezultacie udział eksportu w PKB szybko rośnie, a w 2018 r. osiągnął on
rekordowy poziom około 55%. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury
polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Ponadto
okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012-13, zmuszały przedsiębiorców
krajowych do szukania nowych rynków zbytu. Mimo słabszej koniunktury u głównych partnerów
handlowych Polski oczekuje się wzrostu eksportu w tempie 5,3% r/r w 2019 r. i średnio 4,8% r/r
w horyzoncie prognozy.
Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany
realny wzrost importu w horyzoncie Programu w latach 2019-22 wyniesie odpowiednio 6,0%, 5,1%,
5,1% i 5,0%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB wyniesie -0,1 pkt. proc. w roku 2019
i będzie neutralny w horyzoncie prognozy.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
Kształtowanie się eksportu netto ma z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych
i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku obrotów bieżących w bilansie płatniczym.
W 2019 r. deficyt rachunku bieżącego pozostanie ujemny, przekraczając 1% PKB. Głównym źródłem
nierównowagi zewnętrznej będzie w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych, który
odzwierciedla ujemną międzynarodową pozycję inwestycyjną netto polskiej gospodarki.
Podsumowując, oczekuje się, że tempo wzrostu realnego PKB w 2019 r. osiągnie 4% r/r. W 2020 r.
nieznacznie zmaleje, osiągając 3,7% r/r. W horyzoncie prognozy oczekiwany jest wzrost udziału
inwestycji w PKB, m.in. w związku z wykorzystaniem funduszy z perspektywy finansowej UE na lata
2014-20. Niemniej jednak konsumpcja prywatna, wspierana optymistycznymi oczekiwaniami polskich
konsumentów i dobrą sytuacją na rynku pracy, pozostanie najbardziej istotnym składnikiem wzrostu
gospodarczego. W latach 2021-22 stopa wzrostu realnego PKB ukształtuje się odpowiednio na
poziomie 3,4% oraz 3,3% r/r.
Tempo wzrostu produktu potencjalnego w horyzoncie prognozy będzie stopniowo maleć po
osiągnięciu maksimum 4,0% r/r w 2019 r. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę
potencjału gospodarki będą akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników
produkcji. Istotny wzrost inwestycji publicznych wspieranych funduszami UE oraz inwestycji
prywatnych wspieranych programami ukierunkowanymi na wzrost innowacji przekłada się na szybszą
akumulację kapitału w gospodarce. Mniejszy pozytywny wpływ na potencjał polskiej gospodarki ma
stale obniżająca się stopa równowagi bezrobocia NAWRU odzwierciedlająca pozytywne zmiany
strukturalne na polskim rynku pracy. Luka produktowa pozostanie otwarta na poziomie ok. 1,6% PKB
w 2019 r. W następnych latach negatywne tendencje dotyczące liczebności populacji w wieku
produkcyjnym wpływać będą na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB. Równolegle niższy wzrost
realnego PKB powodować będzie stopniowe zmniejszenie luki produktowej.
Z uwagi na zrównoważony bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej
(por. rozdział III.1) na potrzeby scenariusza makroekonomicznego założono, że w całym
prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się średnio na poziomie kursu średniego z 10 dni
roboczych do 1 kwietnia 2019 r. włącznie (tj. 4,3 EUR/PLN i 3,8 USD/PLN). Jest to założenie
techniczne, a data związana jest z początkiem prac prognostycznych nad Programem. Z uwagi na
koszty obsługi zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB w średnim
okresie założenie o stałości kursu wydaje się relatywnie konserwatywne. Fundamenty polskiej
gospodarki, w przypadku braku szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej
waluty w kolejnych latach.
Początek 2019 r. przyniósł spadek rocznego tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych do
0,7% w styczniu, a następnie wzrost do 1,2% w lutym. Oczekuje się, że inflacja w całym 2019 r.
wyniesie średnio 1,8%, a w następnych latach prognozy będzie się zbliżać do celu inflacyjnego 2,5%
r/r. W 2019 r. ceny energii pozostaną na stałym poziomie. Jednak w horyzoncie prognozy ceny
energii, podobnie jak żywności, będą umiarkowanie rosnąć. Ponadto spodziewany jest wzrost inflacji
bazowej napędzany głównie wysokim tempem wzrostu wynagrodzeń, przewyższającym wzrost
wydajności pracy. W rezultacie oczekuje się, że inflacja bazowa osiągnie 1,6% w 2019 r. i powoli
zbliżać się będzie do celu inflacyjnego.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
II.1.
Strategia i cele średniookresowe rządu
Priorytetowy cel rządu stanowi wspieranie inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Polityka budżetowa
przyjazna wzrostowi, wspierająca ożywienie gospodarcze, lecz bez zagrożeń dla stabilności finansów
publicznych, jest zalecana przez Radę Europejską. W celu utrzymania stabilności finansów
publicznych oraz stabilnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego rozwiązania w obszarze
polityki społeczno-gospodarczej powinny być implementowane zgodnie z przepisami prawa,
w szczególności w odniesieniu do stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości
wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział II.4).
II.2.
Sytuacja bieżąca
W 2018 r. zrealizowano główny cel polityki budżetowej – utrzymanie stabilności finansów
publicznych z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2018 r.,
według wstępnych szacunków, wyniósł 0,4% PKB, co oznacza znaczącą poprawę, bo o ok. 1,1 pkt.
proc. w stosunku do 2017 r. Niższy deficyt sektora był głównie skutkiem wzrostu dochodów sektora
o 1,5 pkt. proc. PKB (w tym dochodów podatkowych o 0,8 pkt. proc.) przy wzroście jednoczesnym
wydatków tylko o 0,3 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w 2018 r. oraz szczegółowa
ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 13.
Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych
Podatki
W 2018 r. dochody podatkowe wyniosły 21,9% PKB, co oznacza wzrost o ok. 0,8 pkt. proc.
w porównaniu z 2017 r., z tego dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły
o 0,3 pkt. proc., a wpływy z podatków od dochodu o 0,5 pkt. proc. Silny wzrost dochodów
podatkowych jest obserwowany od 2016 r., kiedy wprowadzono szereg reform systemu podatkowego
oraz powołano Krajową Administrację Skarbową (od marca 2017 r.).
Znaczącą poprawę odnotowano we wpływach z podatku VAT, co przyczyniło się do bardzo dobrej
realizacji budżetu państwa w 2018 r. Dzięki podjętym działaniom uszczelniającym system podatkowy
w 2018 r., w ujęciu kasowym, do budżetu ściągnięto z podatku VAT 18,1 mld zł więcej niż w 2017 r.
W okresie trzech ostatnich lat przyrost dochodów z VAT wyniósł w ujęciu kasowym łącznie
51,8 mld zł.
Oprócz pozytywnego efektu we wpływach z podatku VAT w 2018 r. (wzrost o 11,6% r/r,
tj. o 18,1 mld zł) odnotowano wyższe dochody z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. W ujęciu
kasowym wzrosły one w stosunku do 2017 r. o 6,8%, tj. o 2,1 mld zł. Na podstawie analizy trendów
oficjalnej sprzedaży wyrobów akcyzowych, w szczególności paliw silnikowych, można ocenić, że
wysokie wzrosty w 2018 r. były również, obok pozytywnych tendencji rynkowych, wynikiem działań
uszczelniających system podatkowy.
W 2018 r. najwyższe tempo wzrostu w dochodach podatkowych osiągnięto z podatku CIT. Znacznie
przewyższyło ono nominalne tempo wzrostu gospodarczego. Wzrost dochodów z CIT (budżet
państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego) o 16,2% w stosunku do 2017 r.
oznaczał wpływy wyższe o 6,2 mld zł. Łącznie w latach 2016-18 wpływy z CIT wzrosły
o 11,4 mld zł, tj. o 34,8%, i znacząco przekroczyły efekty oczekiwane przy wprowadzaniu klauzuli
przeciwko unikaniu opodatkowania.
Szybki wzrost dochodów podatkowych w 2018 r. jest efektem podjęcia w okresie 2016-18 licznych
działań mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. Jednak mimo istotnej poprawy
w ostatnich trzech latach (2,1 pkt. proc. PKB) relacja dochodów podatkowych do PKB jest wciąż
niższa w porównaniu z sytuacją sprzed kryzysu.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wykres 1. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami
JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki w % PKB
20,1
20,2
-1,2 pkt.
proc.
-3,2 pkt. proc.
% PKB
18,9
17,7
18,1
17,9
17,3
17,6
17,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
17,0
17,0
2014
2015
PIT
0,7
2,0 pkt.
proc.
17,5
CIT
0,3
VAT
1,1
AKC
- 0,1
2016
2017
2018
Źródło: Ministerstwo Finansów.
W 2018 r. poziom dochodów z czterech podstawowych podatków centralnych (tj. podatków będących
dochodami budżetu państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w CIT i PIT)
w ujęciu memoriałowym pozostawał niższy o 1,2 pkt. proc. PKB w porównaniu z 2008 r.
Analizy wskazują na szczególnie dużą poprawę w ściągalności podatku VAT. Według szacunków
CASE dla Komisji Europejskiej, w 2016 r.3 Polska należała do krajów UE z największymi lukami
VAT. Wyższą lukę odnotowało jedynie 5 krajów: Rumunia, Grecja, Włochy, Słowacja i Litwa.
Wykres 2. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2016 r.
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2018 Final
Report; za 2018 r. szacunek Ministerstwa Finansów.
3
Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2018 r.)
dotyczące luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który
w procentach porównuje rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi
z obowiązujących przepisów (VTTL – VAT Total Tax Liability). Por. Study and Reports on the VAT
Gap
in
the
EU-28
Member
States
2018
Final
Report,
TAXUD/2015/CC/131,
https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2018_vat_gap_report_en.pdf
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów4, w 2018 r. luka podatkowa uległa istotnemu
ograniczeniu (o 2,9 pkt. proc.), choć wciąż wynosiła ok. 25 mld zł, tj. ok. 12,5% potencjalnych
wpływów (por. wykres 3). Dla uproszczonego oszacowania luki VAT w 2018 r. zastosowano,
podobnie jak w poprzedniej aktualizacji Programu, metodę odgórną (top down), która wykorzystuje
dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zakupy netto,
inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Wyniki oszacowania luki VAT dla lat
2012-16 otrzymane za pomocą metody stosowanej w Ministerstwie Finansów5 są bardzo zbliżone do
szacunków przedstawianych w raportach CASE dla Komisji Europejskiej.
Opierając się na metodologii Komisji Europejskiej dotyczącej szacowania luki VAT, można
oszacować, że w 2018 r. poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników
obowiązujących regulacji (tzw. compliance effect) wyniosła 5,7 mld zł (a w okresie 2016-18 –
21,1 mld zł). Potwierdza to, że wprowadzone instrumenty dotyczące walki z praktykami o charakterze
przestępczym w podatku VAT oraz inne działania mające na celu uszczelnienie systemu podatkowego
przyniosły wymierne efekty.
Wykres 3. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł)
25,6%
20,3%
18,5%
18,7%
24,1%
24,2%
20,6%
19,7%
15,5%
15,0%
25,7%
15,4%
15,2%
14,3%
15,4%
13,2%
11,1%
12,5%
12,3%
9,5
8,9%
6,0
3,1
3,8
2,4
2,1
-1,5
-8,0
2004
2005
2006
2007
5,7
2,7
-0,1
-0,2
-5,9
2008
2009
compliance effect
2010
2011
2012
luka VAT
2013
2014
2015
średnia luka VAT w UE
2016
2017
2018*
Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2018 Final
Report; za 2018 r. szacunek Ministerstwa Finansów.
Uwaga: dane przed i po 2012 r. są nieporównywalne z powodu zmiany metodologii rachunków narodowych ESA.
Wdrożone oraz planowane działania uszczelniające system podatkowy zostały omówione
w załączniku 1. Porównanie relacji dochodów podatkowych do PKB z lat 2008 i 2018 i poziom luki
VAT wskazują wciąż na potencjał do poprawy ściągalności podatków, jednak jest istotnie niższy,
w szczególności w przypadku podatku VAT. Działania uszczelniające system podatkowy będą więc
skierowane na podatki dochodowe oraz na inne daniny publiczne, m.in. na składki na ubezpieczenia
społeczne i zdrowotne oraz opłaty i daniny środowiskowe.
W 2018 r. weszły w życie przepisy rozdzielające wynik kapitałowy od wyniku niekapitałowego,
eliminujące możliwość obserwowanego w przeszłości zawyżania strat kapitałowych, celem
zmniejszenia ogólnego zysku i w efekcie należnego podatku dochodowego. Na podstawie wstępnych
4
Dla lat 2016–18 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej
szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku.
5
Patrz też: „Raport na temat wielkości luki podatkowej w podatku VAT w Polsce w latach 2004–2017”
dostępny na stronie https://www.gov.pl/web/finanse/no-3-2019
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
danych pochodzących z zeznań rocznych za 2018 r. (próbka) można ocenić, że wprowadzenie tego
rozwiązania przyniosło dodatni skutek w postaci wzrostu wpływów z CIT w wysokości pomiędzy
1,0 mld zł a 3,0 mld zł.
Ramka 1. Ograniczenie luki w podatkach dochodowych
Opisane w poprzednich Programach i w załączniku 1 działania mające na celu uszczelnienie systemu
podatkowego w obszarze VAT miały pozytywny wpływ na ograniczenie unikania opodatkowania nie
tylko w obszarze VAT, ale również CIT i PIT od działalności gospodarczej.
W odniesieniu do podatku CIT oszacowano, że poprawa dochodów z CIT dzięki lepszemu
przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji (tzw. compliance effect) wyniosła 3,0 mld
zł w 2017 r. i 4,2 mld zł w 2018 r. Metodologia szacunku jest analogiczna jak w przypadku luki VAT
i wykorzystuje dane nt. wykonania dochodów z CIT oraz kształtowania się makroekonomicznych
indykatorów podstawy do opodatkowania. Na pozytywne skutki wprowadzenia klauzuli przeciwko
unikaniu opodatkowania wskazuje również analiza ekonometryczna przeprowadzona przy użyciu
modelu zmiennej w czasie kointegracji z zastosowaniem elastyczności skorygowanych o cykl
koniunkturalny. Po pierwsze, wskazuje ona na IV kwartał 2015 r. jako datę zmiany strukturalnej, co
pokrywa się z momentem rozpoczęcia prac legislacyjnych nad wdrożeniem klauzuli. Po drugie,
oszacowany w oparciu o model ARDL efekt zmiany parametrów długookresowych wynosi w 2017 r.
0,7 mld zł, a w 2018 r. 1,2 mld zł.
Analizę skutku zmian systemowych, w szczególności wprowadzenia klauzuli o przeciwdziałaniu
unikaniu opodatkowania i JPK dla wpływów z opodatkowania działalności gospodarczej (łącznie CIT
i liniowa stawka PIT), przeprowadzono także w oparciu o model panelowy uwzględniający dane dla
krajów UE (z wyjątkiem Luksemburga, Malty, Cypru i Chorwacji). Wynika z niej, że po
wyeliminowaniu efektów cyklicznych wpływ działań uszczelniających wyniósł odpowiednio
1,8 mld zł w 2017 r. oraz 2,9 mld zł w 2018 r.
Efekt wprowadzenia JPK na małą działalność gospodarczą (liniowa stawka PIT) wyodrębniono
dwiema metodami. Pierwsza metoda, analiza ekonometryczna w oparciu o model VECM, wskazuje na
skutek w 2018 r. w wysokości 1,1 mld zł. Z kolei analiza mikroekonomiczna bazująca na zeznaniach
podatkowych wskazuje na skutek na poziomie 1,2 mld zł w 2018 r.
Składki na ubezpieczenia społeczne
Poza wzrostem dochodów podatkowych do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych
i samorządowych w 2018 r. przyczynił się wzrost o 0,3 pkt. proc. PKB (nominalnie o 8,8% r/r)
dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rejestrowanych w podsektorze
ubezpieczeń społecznych. Wzrost ten był głównie rezultatem dobrej sytuacji na rynku pracy (silny
wzrost zatrudnienia połączony ze wzrostem wynagrodzeń), w wyniku czego tempo wzrostu funduszu
wynagrodzeń w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 9,8% r/r i było najwyższe od 2008 r.
Pozytywnie na poziom dochodów ze składek wpłynęły także podjęte przez ZUS działania dla
uszczelnienia systemu składek, takie jak wprowadzenie tzw. e-Składki, elektronicznych zwolnień
lekarskich i wzrost efektywności w egzekwowaniu należności (szerzej: załącznik 2). Łączny skutek
podjętych przez ZUS działań szacowany jest na 0,4 mld zł.
Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych
Relacja wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. wzrosła do
41,5% (o 0,3 pkt. proc.), głównie w wyniku przyspieszenia wykorzystania środków z UE
z perspektywy finansowej na lata 2014-20 (element neutralny dla wyniku sektora instytucji rządowych
i samorządowych).
Głównym czynnikiem determinującym wzrost wydatków w 2018 r. było istotne przyspieszenie
inwestycji publicznych i związany z tym wzrost wykorzystania środków z UE. Nominalny wzrost
inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzymał się na dwucyfrowym poziomie
(31,5% r/r) i był istotnie wyższy niż w 2017 r. (23% r/r). W relacji do PKB inwestycje publiczne
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
wzrosły o 0,9 pkt. proc. do 4,7%. Szczególnie silną dynamikę nakładów inwestycyjnych zanotował
podsektor samorządowy (wzrost o 54,2% r/r), co było wynikiem wysokiej absorpcji środków unijnych
z perspektywy finansowej na lata 2014-20 oraz konsekwencją inwestycji uruchomionych przed
wyborami do władz samorządowych (jesień 2018 r.). Również dwucyfrowy nominalny wzrost
wydatków inwestycyjnych odnotowano w podsektorze rządowym, który wyniósł 12,9% r/r (po
wzroście o 14,3% r/r w 2017 r.), a głównym czynnikiem były inwestycje w infrastrukturę kolejową
realizowane przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Wydatki na świadczenia społeczne w 2018 r. stanowiły kontynuację programów wdrożonych w latach
poprzednich. Do głównych wydatków w tej grupie należy zaliczyć wydatki na renty i emerytury,
wydatki związane z programem Rodzina 500 plus, świadczenia rodzinne, renty socjalne oraz
świadczenia finansowane z budżetu państwa, a zlecone do wypłaty przez ZUS i KRUS. Nowym
programem w ramach polityki prorodzinnej wprowadzonym w 2018 r. stał się program Dobry start,
który będzie kontynuowany. Przewiduje on wspieranie rodzin z dziećmi w wieku szkolnym dzięki
jednorazowemu świadczeniu w wysokości 300 zł wypłacanemu w okresie rozpoczęcia roku
szkolnego, a jego roczny koszt to ok. 1,3 mld zł. Łącznie świadczenia społeczne wzrosły nominalnie
o 5,6% r/r i wyniosły w relacji do PKB 16,8%.
W 2018 r. nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 6,5% r/r, co oznacza, że w relacji do
PKB utrzymał się on na poziomie 17,7%. Na stabilizację spożycia publicznego w relacji do PKB
wpłynął spadek kosztów pracy o 0,1 pkt. proc. oraz wzrost o 0,1 pkt. proc. zużycia pośredniego,
tj. zakupów towarów i usług. Przez ostatnie 10 lat relacja kosztów pracy do PKB została ograniczona
o ok. 1 pkt proc. PKB, w tym w ostatnich 3 latach o 0,3 pkt. proc.
Do nieznacznego wzrostu wydatków sektora w relacji do PKB przyczynił się rządowy program
pomocy dla rolników i producentów rolnych w związku z wyjątkowo dotkliwą suszą. Wydatki na
ograniczenie szkód wywołanych suszą wyniosły 1405,503 mln zł, tj. ok. 0,1% PKB (por. Ramka 2).
II.3.
Projekcja średniookresowa
W scenariuszu bazowym Programu obok zmian wynikających z ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r.
o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2018
i ustawy budżetowej na rok 2019 z dnia 16 stycznia 2019 r. uwzględniono pakiet działań
zapowiedzianych w lutym 2019 r., w szczególności rozszerzenie programu Rodzina 500 plus, zmiany
w podatkach dochodowych oraz jednorazowe dodatkowe świadczenie dla emerytów i rencistów
wypłacane w 2019 r. Kontynuacja uszczelniania systemu podatkowego oraz nowe rozwiązania po
stronie dochodowej i wydatkowej powinny umożliwić realizację tych działań przy respektowaniu
stabilizującej reguły wydatkowej.
Działania w obszarze dochodów zostały zaprezentowane w załącznikach 1–3.
W załączniku 1 przedstawiono działania należące głównie do właściwości Ministra Finansów. Są to
m.in. działania służące uszczelnieniu systemu dochodów podatkowych, poszerzeniu bazy podatkowej,
redukcji i zwiększeniu makroekonomicznej efektywności klina podatkowego. Załącznik 1 przedstawia
także planowane zmiany systemowe w podatkach (m.in. w kontekście polityki prozdrowotnej) oraz
działania na rzecz uszczelnienia i ekwiwalentności danin środowiskowych.
W załączniku 2 zaprezentowano działania w kompetencjach ministra właściwego do spraw
zabezpieczenia społecznego. Dotyczą one systemu zabezpieczenia emerytalnego, jego spójności oraz
uszczelnienia poboru i zwiększenia bazy dla składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.
Prezentowany w scenariuszu makrofiskalnym poziom wydatków sektora instytucji rządowych
i samorządowych determinowany jest przez stabilizującą regułę wydatkową, która ogranicza wzrost
przeważającej części wydatków publicznych. Poziom dochodów i wydatków sektora w latach
objętych prognozą oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 15.
W scenariuszu makrofiskalnym prognozuje się, że deficyt strukturalny, po przejściowym wzroście w
2019 r. (m.in. z uwagi na działania wyrównujące ceny energii, wsparcie dla gospodarstw rolnych
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
i rybackich, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy, zobowiązania
w obszarze polityki demograficznej) stopniowo będzie zmniejszał się do poziomu średniookresowego
celu budżetowego. Dług publiczny będzie utrzymywał się znacznie poniżej 60% PKB. Osiągnięcie
celu budżetowego zapewnia stabilność finansów publicznych i przygotowanie finansów publicznych
na ryzyko związane ze spowolnieniem gospodarczym. Jednocześnie pozwala na realizowanie celów
związanych z inkluzywnym wzrostem gospodarczym.
Ponadto odpowiedzialna polityka budżetowa, prowadząca do obniżenia długu publicznego do
poziomu skutkującego wyłączeniem mechanizmu korygującego w stabilizującej regule wydatkowej
(por. rozdział II.4), zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o podatku od
towarów i usług (Dz. U. poz. 2392) pozwala na obniżenie stawek podatku VAT w 2022 r. Polityka
budżetowa musi więc uwzględniać również to zobowiązanie.
Tabela 1. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy
% PKB
2018
2019
2020
2021
2022
Dochody*
41,2
41,7
42,0
41,6
40,6
Wydatki
41,5
43,3
42,8
42,1
41,3
Wynik nominalny*
-0,4
-1,7
-0,9
-0,5
-0,7
Wynik strukturalny
-1,2
-2,5
-1,6
-1,0
-1,0
*Prognozy wyniku nominalnego i dochodów w latach 2019-22 nie uwzględniają działań jednorazowych
(tzw. one-off).
Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych
Podatki
Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim spożycia
prywatnego, poziomu inwestycji publicznych, dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków
przedsiębiorstw. W horyzoncie obecnej prognozy dochodów podatkowych istotną rolę odgrywać też
będzie dalsze uszczelnienie systemu podatkowego, obejmujące m.in.
wprowadzenie mechanizmu podzielonej płatności, w tym obligatoryjnie w niektórych branżach,
wdrażanie Systemu Teleinformatycznego Izby Rozliczeniowej (STIR),
modyfikację przepisów o klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania,
wprowadzenie obowiązku przekazywania organom podatkowym informacji o schematach
podatkowych (MDR).
Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań uszczelniających system podatku od
towarów i usług, podatków dochodowych i podatku akcyzowego szacuje się na 7,4 mld zł w 2019 r.
i dodatkowe 9,7 mld zł w 2020 r.
Prognoza dochodów uwzględnia również oczekiwane zmniejszenie wpływów z tytułu podatku
dochodowego od osób fizycznych – w 2020 r. o 10,4 mld zł – wskutek dalszej redukcji klina
podatkowego. Będzie ona polegać na
obniżeniu stawki PIT z 18% do 17% dla dochodów nieprzekraczających 42 764 zł rocznie,
podwyższeniu zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów dla pracowników,
wprowadzeniu zwolnienia od podatku PIT dla pracowników w wieku do 26 lat do wysokości
nieprzekraczającej w roku podatkowym kwoty 42 764 zł.
W wyniku powyższych zmian w PIT klin podatkowy dla osób powyżej 26 lat otrzymujących płacę
minimalną zostanie zmniejszony o 1,5 pkt. proc. Dla tej samej grupy wiekowej przy założeniu
średniego wynagrodzenia klin zmniejszy się o 1 pkt proc. W przypadku osób poniżej 26 lat
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
zmniejszenie klina podatkowego dla osób o minimalnym oraz średnim wynagrodzeniu jest większe
i wynosi odpowiednio 5 pkt. proc. i 4,5 pkt. proc. Przeprowadzone zmiany przyczynią się do wzrostu
progresywności klina podatkowego.
Wykres 4. Redukcja klina podatkowego
37
35,6
35
35,6
34,5
34,5
34,5
33
33
31,1
31
29,4
29
27
25
<26 lat
<26 lat
> 26 lat
> 26 lat
minimalne wynagrodzenie przeciętne wynagrodzenie minimalne wynagrodzenie przeciętne wynagrodzenie
obecnie
po zmianie
Źródło Ministerstwo Finansów.
Skutki finansowe wszystkich kluczowych działań w obszarze podatków szacuje się na 7,5 mld zł
w 2019 r. i dodatkowe 3,3 mld zł w 2020 r. Zostały one przedstawione w załączniku 1.
Ponadto w horyzoncie prognozy na dochody z tytułu PIT wpływać będą planowane działania
systemowe zwiększające wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne (porównaj niżej). Poziom
dochodów podatkowych w najbliższych latach będzie także determinowany przez
obniżenie stawek VAT (z 23% na 22% i z 8% na 7%) od stycznia 2022 r. (-10,1 mld zł), które
wynika z przewidywanego obniżenia relacji państwowego długu publicznego „netto” do PKB
poniżej 43% w 2020 r. (por. rozdział II.4). Zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie
ustawy o podatku od towarów i usług, pociąga to za sobą automatyczne obniżenie stawek VAT od
2022 r.,
tzw. daninę solidarnościową płaconą od 2019 r. przez osoby fizyczne w wysokości 4% od
dochodów przekraczających 1 mln zł. Nowa danina stanowi dochód Solidarnościowego Funduszu
Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (1,2 mld zł),
wprowadzenie od 2019 r. 9% stawki CIT dla małych podatników (-0,4 mld zł),
skutki ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych
innych ustaw, która wprowadziła od 1 stycznia 2019 r. obniżenie stawki akcyzy od energii
elektrycznej, obniżkę stawek tzw. opłaty przejściowej (stanowiącej podatek według metodyki
ESA2010) oraz inne mechanizmy w celu stabilizacji cen energii elektrycznej (-1,9 mld zł).
Składki na ubezpieczenia społeczne
Drugim pod względem wielkości źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych
są wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Ich poziom jest uzależniony od kształtowania się
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
podstawy naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce
narodowej, oraz rozwiązań systemowych. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po
rekordowym wzroście w 2018 r. i oczekiwanej kontynuacji tej tendencji w 2019 r. (prognozowany
wzrost na poziomie ok. 10% r/r), w kolejnych latach wyniesie odpowiednio 6,5%, 5,8% i 5,7%.
W horyzoncie prognozy na poziom dochodów z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
pozytywnie wpływać będą poza czynnikami makroekonomicznymi działania ZUS ukierunkowane na
uszczelnienie systemu składek i dodatkowe działania systemowe zwiększające wpływy ze składek.
Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań wzmacniających system składek na
ubezpieczenie społeczne szacuje się na 721 mln w 2019 r. i dodatkowe 15 mld zł w 2020 r., w tym
dodatkowe 3,5 mld zł z tytułu składki emerytalnej, która obecnie jest przekazywana na konta
członków OFE. Działania te zostały przedstawione w załączniku 2.
Na obniżenie poziomu dochodów ma natomiast wpływ wprowadzenie 1 stycznia 2019 r. możliwości
skorzystania z obniżonych składek na ubezpieczenia społeczne przez osoby rozpoczynające
działalność gospodarczą (tzw. mały ZUS).
Dochody jednorazowe
Znaczącym dochodem sektora ubezpieczeń społecznych będzie tzw. opłata przekształceniowa
wynikająca z planowanej przebudowy modelu funkcjonowania Otwartych Funduszy
Emerytalnych. Opłata będzie miała charakter jednorazowy i zasili Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
(porównaj załącznik 2).
W załączniku 3 zaprezentowano pozostałe działania dochodowe o charakterze jednorazowym, które
w horyzoncie prognozy znacząco wpłyną na wynik nominalny sektora: sprzedaż uprawnień do emisji
gazów cieplarnianych i rozdysponowania zasobów częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz
800 MHz.
Skutki finansowe wszystkich działań jednorazowych szacuje się w ujęciu kasowym na 5,7 mld zł
w 2019 r., 17,8 mld zł w 2020 r. i dodatkowe 12,0 mld zł w 2021 r.
Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych
Poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zdeterminowany jest przez zapisaną
w ustawie o finansach publicznych stabilizującą regułę wydatkową (por. rozdział II.4). Reguła ta
obejmuje zakresem większość wydatków sektora. Algorytm ustalania maksymalnego limitu wydatków
dla budżetu państwa, który jest determinowany wydatkami pozostałych podmiotów ujmowanych
w regule, wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można zaplanować
w ustawie budżetowej.
W prezentowanym scenariuszu przyjęto poziom wydatków zgodny z wiążącym nieprzekraczalnym
limitem wynikającym ze stabilizującej reguły wydatkowej, uwzględniającym efekty działań
jednorazowych wskazane w załączniku 3. Mając na uwadze powyższy model funkcjonowania
stabilizującej reguły wydatkowej oraz w obliczu wieloletniego charakteru nowych działań
zgłoszonych i przewidzianych do realizacji przez rząd już od 2019 r., zwiększeniu ulegnie agregat
prawnie zdeterminowanych wydatków budżetu państwa. Wpłynie to na ścieżkę dochodzenia do
limitów wydatków dla budżetu państwa wyznaczanych przez regułę. W rezultacie wzrost wydatków
rezydualnych budżetu państwa będzie możliwy na poziomie 1-3% r/r. Oznacza to konieczność
przesunięcia w czasie ścieżek wydatków zdeterminowanych w niektórych ustawach sektorowych
(sztywno powiązanych z parametrami makroekonomicznymi), a także priorytetyzacji wydatków
z uwzględnieniem doświadczeń w zakresie efektywności wydatkowania.
Transfery socjalne
Poziom transferów socjalnych w 2019 r. i kolejnych latach prognozy będzie zdeterminowany
zmianami w dotychczasowych programach oraz wprowadzeniem nowych instrumentów polityki
społecznej
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
modyfikacja programu Rodzina 500 plus, polegająca na zniesieniu od lipca 2019 r. kryterium
dochodowego. Koszt rozszerzenia programu Rodzina 500 plus w 2019 r. to 9,6 mld zł,
a w kolejnych latach ok. 20 mld zł rocznie,
program Emerytura plus, z którego w maju 2019 r. zostanie wypłacone jednorazowe świadczenie
pieniężne dla emerytów i rencistów w wysokości 1100 zł. Koszt świadczenia dla emerytów
i rencistów wyniesie 10,8 mld zł. Wzrost wydatków na renty i emerytury będzie również
rezultatem zmiany zasad ich waloryzacji (od 1 marca 2019 r. wysokość najniższej emerytury
została podwyższona do 1100 zł, a gwarantowana minimalna podwyżka waloryzacyjna wynosi
70 zł). Koszt tych zmian w 2019 r. wyniesie 7,6 mld zł,
program Mama 4 plus (wejście w życie od 1 marca 2019 r.) wprowadzający rodzicielskie
świadczenie uzupełniające dla matek (i ojców), które wychowały co najmniej czworo dzieci.
Szacowany koszt programu w 2019 r. to 0,8 mld zł,
wzrost świadczeń opiekuńczych oraz kryterium dochodowego dla osób ubiegających się
o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego (wzrost wydatków na świadczenia rodzinne
o 0,6 mld zł w 2019 r.),
wydatki na wsparcie społeczne, zawodowe i zdrowotne osób niepełnosprawnych realizowane ze
środków Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych utworzonego w ub.r.
(0,5 mld zł w 2019 r. i 1,4 mld zł rocznie w kolejnych latach).
Z kolei na ograniczenie wydatków w dotychczasowych transferach socjalnych powinny wpływać
►zmiany systemowe polegające na racjonalizacji zasad uzyskiwania praw do zasiłków chorobowych,
opiekuńczych i macierzyńskich i ich przyznawania (szacowany skutek to około 1,6–2,2 mld zł
rocznie) oraz ►działania prowadzące do ograniczenia nadużyć związanych z ich wypłatą, jak
wprowadzenie elektronicznych zwolnień lekarskich oraz zwiększenie częstotliwości kontroli
(szacowany skutek to ok. 0.8 mld zł w 2019 r.).
Inwestycje publiczne
Przewiduje się, że po dwóch latach silnego wzrostu dynamika inwestycji sektora instytucji rządowych
i samorządowych ulegnie w latach 2019-22 osłabieniu w związku ze ścieżką absorbcji funduszy z UE.
Pomimo tego relacja wydatków inwestycyjnych do PKB utrzyma się w horyzoncie prognozy na
średnim poziomie 4,5%. Poziom inwestycji sektora będzie kształtowany przez wieloletnie programy
rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury, jak i realizację unijnej perspektywy finansowej
na lata 2014-20. Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane m.in. w ramach
Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.),
Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku (KPK), obejmującego wydatki inwestycyjne na
budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe
S.A.
W dłuższej perspektywie istotna będzie zaś realizacja ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym
Porcie Komunikacyjnym.
Prognozuje się, że po rekordowych wzrostach w latach 2017-18 inwestycje podsektora
samorządowego przestaną być głównym motorem napędowym inwestycji całego sektora, a ich
dynamika ulegnie spowolnieniu, co będzie wynikiem słabszej dynamiki absorpcji środków unijnych.
Ze względu na ograniczone możliwości finansowe jednostek samorządu terytorialnego wsparciem dla
inwestycji w rozwój lokalnej infrastruktury drogowej będzie nowy mechanizm ich finansowania
w postaci Funduszu Dróg Samorządowych. Jego zadaniem będzie dofinansowanie budowy
i przebudowy dróg publicznych zarządzanych przez powiaty i gminy już od 2019 r.
Pozostałe wydatki
W scenariuszu bazowym Programu uwzględniono także nowy program nakierowany na odbudowę
połączeń autobusowych. Roczny koszt programu łącznie obejmujący udział budżetu państwa
i samorządów to ok. 1 mld zł.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Dodatkowo prognoza dla 2019 r. obejmuje planowane, w ramach rozwiązań stabilizujących ceny
energii elektrycznej, jednorazowe wydatki z Funduszu Wypłaty Różnicy Cen na pokrycie firmom
dystrybucyjnym różnicy pomiędzy ceną zakupu energii od producentów a ceną jej sprzedaży klientom
końcowym. Przewidywany skutek finansowy po stronie wydatkowej w ujęciu memoriałowym to
ok. 4,5 mld zł w 2019 r.
Na wydatki sektora w horyzoncie prognozy wpływ będzie miało także wprowadzenie od połowy
2019 r. Pracowniczych Programów Kapitałowych – PPK (por. rozdział IV.1) przez wprowadzenie
mechanizmu zachęt ze strony państwa w postaci opłaty powitalnej i dopłaty rocznej wypłacanych
z Funduszu Pracy dla uczestników PPK. Koszt dla sektora będzie wynikał z finansowania zachęt oraz
składek pracowników instytucji publicznych i po objęciu programem także pracowników sektora
i w horyzoncie objętym Programem wyniesie od 0,7 mld zł w 2019 r. do 3,8 mld zł w 2021 r.
i 3,6 mld zł w latach kolejnych.
Z kolei w latach 2020-22 ograniczeniu ulegną wydatki sektora związane z jednorazowymi
obciążeniami, w tym wynikającymi z programu pomocy rolnikom dotkniętym skutkami suszy.
Pojawić się też powinny dodatkowe oszczędności jako rezultat działań uszczelniających wydatki
podsektora ubezpieczeń społecznych.
Wykres 5. Wynik nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych
0,0
- 0,4
- 0,5
-0,5
- 0,7
- 0,9
-1,0
-1,0
-1,0
2021
2022
-1,2
- 1,5
-1,5
% PKB
-1,9
- 1,7
-1,8
-1,6
-2,0
-2,2
- 2,2
-2,5
-2,5
- 2,7
-2,8
-3,0
-3,5
wynik nominalny sektora gg bez działań jednorazowych
(one-off)
wynik strukturalny
-3,5
- 3,7
-4,0
-4,5
wartość referencyjna
MTO
- 4,1
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Źródło: Ministerstwo Finansów.
II.4.
Wynik strukturalny
Polska podlega wymogom części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu, która zobowiązuje
państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym czasie
tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO jest kluczowe dla
zminimalizowania ryzyka przekroczenia przez deficyt nominalny sektora poziomu 3% PKB.
Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów, w 2018 r. wynik strukturalny sektora wyniósł -1,2%
PKB (poprawa o 0,6 pkt. proc.). Oznacza to osiągnięcie MTO w akceptowalnym dla Komisji
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Europejskiej paśmie odchyleń 6 . W horyzoncie Programu, po przejściowym wzroście w 2019 r.,
przewidywana jest poprawa wyniku strukturalnego do poziomu -1% PKB. W prognozie wyniku
strukturalnego uwzględniono działania jednorazowe opisane w załączniku 3.
Tabela 2. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych
% PKB
2018
2019
2020
2021
2022
1.
Wzrost PKB w cenach stałych (%)
5,1
4,0
3,7
3,4
3,3
2.
Wynik sektora instytucji rządowych
i samorządowych*
-0,4
-1,7
-0,9
-0,5
-0,7
3.
Odsetki
1,4
1,4
1,4
1,3
1,2
4.
Działania jednorazowe i tymczasowe
0,0
0,0
1,1
0,2
0,1
4.1
po stronie dochodowej
0,0
0,0
1,1
0,2
0,1
4.2
po stronie wydatkowej
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
5.
Potencjalny wzrost PKB (%)
4,0
4,0
3,9
3,8
3,7
6.
Luka produktowa
1,6
1,6
1,4
1,0
0,6
7.
Element cykliczny budżetu
0,8
0,8
0,7
0,5
0,3
8.
Wynik skorygowany o wpływ cyklu
-1,2
-2,5
-0,5
-0,8
-0,9
9.
Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu
0,2
-1,1
0,8
0,5
0,4
10.
Wynik strukturalny
-1,2
-2,5
-1,6
-1,0
-1,0
Źródło: Ministerstwo Finansów.
* Wynik nominalny nie uwzględnia wpływu działań jednorazowych i tymczasowych wskazanych w 4. wierszu tabeli 2.
Od 2017 r. wiodącym narzędziem oceny postępu na drodze do MTO, tj. realizacji wymaganego
dostosowania, jest benchmark wydatkowy. Stanowi on roczne tempo wzrostu wydatków sektora
instytucji rządowych i samorządowych, którego przestrzeganie zapewnia spełnianie wymogów Paktu
Stabilności i Wzrostu.
Zrealizowane w 2018 r. nominalne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych
i samorządowych w 2018 r. wyniosło 3,8%, było więc niższe od benchmarku wydatkowego o 0,1 pkt.
proc. i doprowadziło do poprawy wyniku strukturalnego o 0,5 pkt. proc. PKB. Przy analizie
przestrzegania wymogów Paktu Stabilności i Wzrostu należy uwzględnić nadzwyczajny charakter
wydatków związanych z suszą w 2018 r. (patrz Ramka 2).
6
Komisja Europejska uznaje wynik strukturalny na poziomie zgodnym z MTO, jeżeli mieści się on w przedziale
do 0,25 pkt. proc. PKB od MTO. Porównaj Vade Mecum on the Stability & Growth Pact 2019 Edition, s. 15,
https://ec.europa.eu/info/publications/vade-mecum-stability-and-growth-pact-2019-edition_en
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Ramka 2. Nadzwyczajny charakter wydatków związanych z suszą w 2018 r.
Okres wegetacyjny w Polsce w 2018 r. był nadzwyczaj ciepły na tle dziesięcioleci i ostatniej dekady.
Z danych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej wynika, że od kwietnia do września średnia
temperatura była o ok. 20 wyższa niż w latach 2008-17, a jeszcze wyższa w porównaniu z normą z lat
1966-20157. Wysokim temperaturom powietrza towarzyszyło duże usłonecznienie i niższe o ok. 25%
opady atmosferyczne od średniej z okresu wegetacyjnego z wcześniejszej dekady. W związku ze
szczególnymi warunkami meteorologicznymi Instytut Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa
odnotował w okresie od kwietnia do września suszę zagrażającą uprawom rolnym na obszarze całego
kraju, w tym w okresie maj–lipiec wśród wszystkich 14 monitorowanych upraw8.
W rezultacie rząd przyjął program pomocy dla rolników i producentów rolnych, którzy ponieśli
szkody wskutek obserwowanej wówczas wyjątkowo dotkliwej suszy (uchwała nr 107/2018 Rady
Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie ustanowienia programu pomocy dla gospodarstw rolnych
i rybackich, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi9).
Wsparcie objęło przede wszystkim dopłaty do 1 ha powierzchni upraw rolnych, do 1 ha powierzchni
gruntów pod stawami zarybionymi oraz dopłaty do oprocentowania kredytów na wznowienie
produkcji. Przewidziano również poręczenia i gwarancje spłaty kredytów, pomoc w opłacaniu składek
na ubezpieczenie społeczne oraz regulowaniu zaległości z tego tytułu, odroczenia w płatnościach z
tytułu umów sprzedaży i dzierżawy oraz ulgi podatkowe w podatku rolnym.
Do udzielenia pomocy dla gospodarstw rolnych wyznaczona została Agencja Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa. Ostatecznie kwota środków budżetowych przeznaczonych na realizację
programu wyniosła 2215 mln zł. Do końca 2018 r. wysokość pomocy udzielonej wyłącznie w związku
z suszą wyniosła 1405,533 mln zł. Wydatki poniesione na ograniczenie szkód wywołanych suszą były
bezpośrednio związane z nadzwyczajnym wydarzeniem poza kontrolą rządu i miały charakter
tymczasowy w rozumieniu Paktu Stabilności i Wzrostu.
Tabela 3. Wydatki z rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych i rybackich, w których
powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy
mln PLN
Kod ESA
2018
1.
dotacje do 1 ha powierzchni upraw rolnych
D.99
1394,176
2.
dotacje do 1 ha powierzchni gruntów pod stawami zarybionymi
D.99
11,130
3.
dopłaty do oprocentowania kredytów na wznowienie produkcji
D.99
0,227
Źródło: Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Część środków programu pomocy w kwocie 734,950 mln zł została zakwalifikowana do
tzw. wydatków niewygasających. Umożliwiło to kontynuację pomocy do 31 marca 2019 r. Na dzień
19 marca br. ze środków niewygasających wypłacono 590,237 mln zł.
7
http://www.imgw.pl/2018/10/11/susza-2018-podsumowanie-okresu-wegetacyjnego/
Por. System Monitoringu Suszy Rolniczej na stronie http://www.susza.iung.pulawy.pl
9
https://www.gov.pl/documents/912055/913531/uchw_nr_107_RM_2018.pdf/29494101-a271-ba00-87c66eb94cca3d18
oraz
https://www.gov.pl/documents/912055/913531/Uchwa%C5%82a_nr_124_RM_2018_zm_program_pomoc_susz
a_2018.pdf/9d59dee9-b015-6b0c-d2eb-db88f5f0a13f
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Podobną koncepcję do benchmarku wydatkowego stanowi stabilizująca reguła wydatkowa 10 .
Wymagana w benchmarku korekta o 0,5% PKB jest wbudowana w mechanizm korygujący reguły,
wymagający obniżenia dynamiki wydatków wynikających z reguły o 1,5–2 pkt. proc. w sytuacji
nierównowagi finansów publicznych określonej w ustawie o finansach publicznych.
Oszacowanie spójnej ze stabilizującą regułą wydatkową wstępnej kwoty wydatków na 2020 r.
zostało dokonane w oparciu o kwotę wydatków na rok 2019, określoną w art. 1 ust. 3 ustawy
budżetowej na rok 2019 z dnia 16 stycznia 2019 r. w wysokości 847 773 421 tys. zł 11 . Działania
dyskrecjonalne po stronie dochodowej w wysokości 13 598 mln zł, uwzględnione we wstępnej kwocie
wydatków na 2020 r., są co do zasady neutralne dla wyniku sektora. Obejmują one w szczególności
skutki rozwiązań w obszarze podatków i składek na ubezpieczenie społeczne, które opisano
odpowiednio w załączniku 1 oraz załączniku 2 (por. tabela 4). W rezultacie wstępna kwota wydatków
na 2020 r. wynosi 901 068 mln zł (38,0% PKB).
Na podstawie art. 112aa ustawy o finansach publicznych oraz przy uwzględnieniu skutków działań
dyskrecjonalnych przedstawionych w tabeli 4 szacuje się, że kwota wydatków na 2021 r. wyniesie
948 445 mln zł (37,7% PKB). Równocześnie, w rezultacie prognozowanego w 2020 r. obniżenia
długu publicznego „netto”, tj. przeliczonego zgodnie z art. 38a pkt 4 ustawy o finansach publicznych,
poniżej 43% PKB, w 2022 r. korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych, określona
w art. 112aa ust. 4 ustawy o finansach publicznych, wyniesie 0 pkt. proc. W efekcie kwota wydatków
na 2022 r., uwzględniająca wyłączenie mechanizmu korygującego reguły oraz obniżenie stawek VAT
do poziomu 7% i 22%, wyniesie 1 000 673 mln zł (37,6% PKB).
10
Różnice między regułą krajową i unijną dotyczą: ►wykorzystania w stabilizującej regule wydatkowej
8-letniego średniego tempa realnego wzrostu PKB (zamiast 10-letniej średniej potencjalnego tempa wzrostu
PKB w benchmarku), ►celu inflacyjnego (zamiast prognozy deflatora PKB), ►zakresu działań
dyskrecjonalnych po stronie dochodowej, jak też ►niekorygowania kwoty wynikającej ze stabilizującej reguły
wydatkowej. Na potrzeby oceny przestrzegania Paktu analizuje się wydatki sektora skorygowane o: ►koszty
obsługi długu, ►wydatki sfinansowane w pełni ze środków UE, ►krajowe wydatki inwestycyjne (w roku t)
pomniejszone o 4-letnią średnią tych wydatków (t-3; t), ►cykliczne wydatki na zasiłki dla bezrobotnych.
11
Szczegółowe obliczenia kwoty wydatków na 2019 r. zawiera uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na
rok 2019.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Tabela 4. Obliczenia kwoty wydatków zgodnie ze stabilizującą regułą wydatkową
mln zł
2020
2021
2022
1.
kwota startowa (ustawa budżetowa na rok poprzedni)
847 518*
901 068
948 445
2.
8-letni indykator wzrostu PKB**
1,0366
1,0389
1,0389
3.
cel inflacyjny NBP
1,025
1,025
1,025
4.
korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych
-1,5%
-1,5%
0,0%
5.
działania dyskrecjonalne
13 598
2 776
-9 300
Kwota wydatków SRW
901 068
948 445
1 000 673
Działania dyskrecjonalne (podatki i składki)
1.
obniżenie stawek VAT do poziomu 7% i 22%
2.
ograniczenie luki VAT
7 944
3.
aktualizacja skutków ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o
wspieraniu nowych inwestycji (strefy ekonomiczne)
1 079
4
podatek u źródła (WHT), schematy opodatkowania (MDR)
i zmiany w klauzuli o unikaniu opodatkowania (GAAR)
1 679
5.
wycofanie skutków pierwotnej opłaty recyklingowej
-1 207
6.
uszczelnienie opłaty recyklingowej od 09.2019
1 419
7.
danina solidarnościowa
1 150
8.
indeksacja stawek akcyzy na wyroby alkoholowe i tytoń
1 146
9.
obniżenie stawki akcyzy na energię elektryczną
-1 940
10.
obniżenie opłaty przejściowej
-2 346
11.
kontynuacja obniżania klina podatkowego
-10 429
12.
uszczelnienie kwalifikacji przychodów do źródła
„pozarolnicza działalność gospodarcza”, podatek cyfrowy
1 465
13.
przebudowa modelu funkcjonowania OFE (składki)
3 469
14.
neutralizowanie skutków rozbieżności w kwalifikacji
struktur hybrydowych i odwróconych struktur
hybrydowych, automatyczna wymiana informacji o
schematach podatkowych transgranicznych
736
15.
zniesienie ograniczenia rocznej podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe,
uszczelnienie i art. 19 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (efekt netto)
5 175
16.
ograniczenie unikania płacenia składek na ubezpieczenie
emerytalne i rentowe (efekt netto)
2 542
17
działania ZUS uszczelniające system składek
1 717
Suma
-9 300
13 598
1 000
1 776
2 776
-9 300
Źródło: Ministerstwo Finansów.
* Pierwotna kwota wydatków na 2020 r., pochodząca z ustawy budżetowej na 2019 r., została w tabeli 4 skorygowana
o wydatki Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) w związku z przekształceniem od 1 stycznia 2019 r. UKNF
w państwową osobę prawną.
** Wskazane wartości uwzględniają informacje zawarte w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia
16 kwietnia 2019 r. w sprawie łącznej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych za lata 2013–2018.
II.5.
Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
W okresie objętym Programem zarządzanie długiem będzie, podobnie jak w latach ubiegłych,
ukierunkowane na realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów
publicznych, tj. na minimalizację kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych
ograniczeniach dotyczących ryzyka. Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
występowania nadwyżki pierwotnej sektora instytucji rządowych i samorządowych. Z drugiej strony,
można się spodziewać występowania niepewności na rynkach finansowych, wynikającej m.in.
z polityki pieniężnej głównych banków centralnych, w tym EBC oraz Fed, procesu wyjścia Wielkiej
Brytanii z UE oraz polityki handlowej głównych gospodarek światowych.
Zmiany relacji długu do PKB w latach 2019-22 będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania
się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (dług Skarbu Państwa stanowi ponad 85% długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych) oraz tempa wzrostu PKB. Zmiany długu pozostałych
podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wynikały głównie ze wzrostu
zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz Krajowego Funduszu Drogowego (wzrost
zadłużenia będzie związany z zaciąganiem zobowiązań na realizację zadań drogowych).
Przewiduje się, że w horyzoncie Programu relacja długu do PKB według definicji UE będzie się
stopniowo obniżać z 48,9% na koniec 2018 r. do 40,6% na koniec 2022 r. Kształtowanie się
przeciętnego oprocentowania długu sektora instytucji rządowych i samorządowych kosztów obsługi
długu będzie wynikało przede wszystkim z oczekiwań co do wzrostu stóp procentowych w horyzoncie
Programu.
Tabela 5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)
% PKB
Kod
ESA
2018
2019
2020
2021
2022
1.
Dług brutto
48,9
47,9
46,0
42,9
40,6
2.
Zmiana relacji długu brutto
-1,7
-1,0
-2,0
-3,1
-2,2
Składniki wzrostu długu
-1,1
0,3
-1,5
-1,0
-0,6
3.
Wynik pierwotny*
4.
Odsetki
5.
EDP
D.41
1,4
1,4
1,4
1,3
1,2
Dostosowania stanów
i przepływów
-2,0
-2,6
-1,9
-3,4
-2,8
z tego: różnica między wynikiem
kasowym a memoriałowym
0,1
0,2
1,2
0,5
0,6
akumulacja netto aktywów
finansowych
0,3
-0,2
-0,3
-1,3
-1,0
efekt zmiany PKB
-3,0
-2,6
-2,8
-2,6
-2,4
różnice kursowe i inne czynniki
0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
p.m. wynikowe przeciętne
oprocentowanie długu (%)
3,0
3,0
3,3
3,5
3,7
4,3
4,0
3,8
3,6
Pozostałe istotne dane
4,7
6.
Płynne środki finansowe
7.
Dług netto (=1-6)
44,2
43,7
41,9
39,1
37,0
8.
Wykup
długu
(istniejące
obligacje)
od
końca
roku
poprzedniego**
5,5
3,7
4,4
4,9
3,8
9.
Udział długu nominowanego
w walucie obcej (%)
31,0
28,5
26,7
25,2
24,8
10.
Przeciętna zapadalność długu***
5,1
4,9-5,0
4,8-5,1
4,7-5,1
4,7-5,2
Źródło: Ministerstwo Finansów.
* Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.
** W przypadku długu jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa – szacunek na podstawie dostępnej
sprawozdawczości.
*** Prognoza przedziałowa dla długu Skarbu Państwa.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją
Programu
III.1.
Czynniki ryzyka
Prognoza prezentowana w Programie zakłada, że wzrost gospodarczy w UE, która jest największym
partnerem handlowym Polski, będzie zgodny ze scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję
Europejską w edycji prognoz z lutego 2019 r. Zdaniem ekspertów Komisji, bilans czynników ryzyka
dla tej prognozy jest ujemny. Wśród głównych powodów, dla których wzrost gospodarczy strefy euro
może okazać się wolniejszy, jest niepewność związana z potencjalnymi negatywnymi skutkami dla
handlu międzynarodowego wynikającymi ze wzrostu protekcjonizmu w polityce handlowej USA oraz
oczekiwanego wolniejszego tempa wzrostu w Chinach i USA. Nakłada się na to ryzyko korekt
w dotychczasowym wzroście cen aktywów, któremu sprzyjało środowisko niskich stóp procentowych,
oraz niepewność dotycząca wyników negocjacji w związku z Brexitem. Z drugiej strony, dobra
sytuacja na rynku pracy i optymistyczne oczekiwania mogą powodować wzrost inwestycji, zwłaszcza
w krajach będących netto beneficjentami funduszów UE.
Scenariusz makrofiskalny zakłada niższą niż w latach 2018-19 dynamikę inwestycji publicznych wraz
ze zbliżającym się końcem napływu środków unijnych w ramach perspektywy finansowej na lata
2014-20. Faktyczny scenariusz w tym obszarze może okazać się inny od zakładanego, co miałoby
znaczenie dla przyjętej ścieżki inwestycji i w konsekwencji wzrostu PKB.
Szczególnym czynnikiem ryzyka związanym ze zmianami strukturalnymi na rynku pracy w Polsce
jest wielkość podaży pracy w horyzoncie prognozy. Duży popyt na pracę, również tę mniej
wykwalifikowaną i gorzej opłacaną, wspierany niską stopą zastąpienia przekłada się na odraczanie
decyzji przejścia na emeryturę i utrzymuje aktywność zawodową na stałym poziomie. Napływający
pracownicy z Ukrainy również w istotny sposób zwiększają podaż pracy w kraju i pomagają
zaspokoić rosnący popyt na nią. Zasoby podaży pracy nie są jednak nieograniczone, a tak zwana
elastyczność rynku pracy trudna do oszacowania. W przypadku braków po stronie podażowej można
oczekiwać, że przestrzeń do zwiększania produkcji i ekspansji przedsiębiorstw będzie ograniczona,
a konkurencja o pracownika za pomocą wyższych wynagrodzeń przekładać się będzie na wzrost
inflacji bazowej. W rezultacie możliwe jest obniżenie tempa wzrostu PKB oraz szybszy wzrost cen niż
w scenariuszu Programu.
Czynnikiem ryzyka dla realizacji prognozy inflacji jest również możliwość innego niż założono
kształtowania się cen na światowych rynkach surowców energetycznych i żywności, co bezpośrednio
przełoży się na ścieżkę zmiany cen w Polsce. W szczególności dotyczy to cen ropy naftowej, które
mają istotne przełożenie na ceny paliw w Polsce, a w ślad za tym na koszty transportu.
III.2.
Analiza wrażliwości
Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych
w latach 2018-22 na deprecjację kursu złotego i wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy
dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów
publicznych (eMPF). Wyniki symulacji należy interpretować z dużą ostrożnością, gdyż bazują na
historycznych elastycznościach oszacowanych dla przyjętych postaci równań behawioralnych.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
Wykres 6. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres)
5,1
2,0
Kurs PLN/EUR
1,0
% PKB
4,9
4,7
-1,0
4,5
-2,0
4,3
4,1
0,0
-3,0
2018
2019
2020
2021
scenariusz bazowy
scenariusz szokowy
2022
-4,0
2018
2019
2020
saldo
2021
2022
dług
Źródło: Ministerstwo Finansów.
Impuls kursowy został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego w stosunku do
euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego bezpośrednim
efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Wzrostowi eksportu ze względu na jego wysoką
importochłonność towarzyszy wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja poprawie
sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co wspiera wzrost PKB
w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu dochodów sektora
instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z obsługą
zadłużenia nominowanego w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku sektora.
W konsekwencji w scenariuszu szokowym dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest
w 2022 r. w relacji do PKB niższy niż w scenariuszu bazowym.
Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)
3,6
2,5
Krótkookresowa stopa procentowa
2,0
3,2
1,5
% PKB
2,8
2,4
0,5
0,0
2,0
1,6
1,0
-0,5
2018
2019
2020
2021
scenariusz bazowy
scenariusz szokowy
2022
-1,0
2018
2019
saldo
2020
2021
2022
dług
Źródło: Ministerstwo Finansów.
Impuls stopy procentowej został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej
stopy procentowej o 1 pkt. proc. w całym horyzoncie objętym analizą. Podwyżka krótkookresowych
stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i prowadzi do zwiększenia kosztu
pozyskiwania kapitału, co skutkuje ograniczeniem poziomu inwestycji względem scenariusza
bazowego oraz zwiększeniem kosztów finansowania długu. Na skutek przesunięcia konsumpcji
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia warunków udzielania kredytów
zmniejsza się też poziom spożycia prywatnego. W rezultacie impuls prowadzący do zwiększenia
restrykcyjności polityki monetarnej powoduje obniżenie wolumenu PKB w horyzoncie prognozy.
Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym poziomem PKB wynik sektora
instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się, a udział długu sektora do PKB
rośnie względem relacji ze scenariusza bazowego.
III.3.
Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
Realny wzrost PKB w 2018 r. okazał się o 1,3 pkt. proc. wyższy niż zakładano w ubiegłorocznej
aktualizacji Programu w związku z szybszym wzrostem akumulacji, spożycia prywatnego
i korzystniejszym wkładem eksportu netto we wzrost PKB. W porównaniu z poprzednią aktualizacją
Programu zakładane średnioroczne tempo wzrostu realnego PKB w latach 2019-21 nie zmieniło się,
przy czym lekko zwiększono realne tempo wzrostu w 2019 r. i odpowiednio skorygowano w dół dla
2021 r.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2018 r. wyniósł 0,4% PKB i okazał się
o 1,7 pkt. proc. niższy niż przewidywano. Niższy deficyt sektora był skutkiem kontroli wydatków w
oparciu o stabilizującą regułę wydatkową oraz silniejszego wzrostu dochodów sektora niż wydatków,
co miało przede wszystkim wpływ na bardzo dobry wynik budżetu państwa. Korekta ścieżki deficytu
w 2019 r. i kolejnych latach prognozy jest głównie efektem uwzględnienia nowych instrumentów
w polityce społecznej, które zostaną zrealizowane w ramach stabilizującej reguły wydatkowej, dzięki
wdrożeniu dodatkowych działań w obszarze dochodów.
Niższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. w stosunku do
prognozy z poprzedniego Programu wynikała głównie z istotnie niższych potrzeb pożyczkowych
w stosunku do wielkości planowanych oraz szybszego nominalnego wzrostu PKB. Niższa prognoza
na lata 2019-21 wynika z niższych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i szybszego nominalnego
wzrostu PKB w latach 2019-20 w stosunku do zakładanych w poprzednim Programie.
Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją
Kod ESA
2018
2019
2020
2021
2022
Program 2018
3,8
3,8
3,7
3,6
Obecna aktualizacja
5,1
4,0
3,7
3,4
Różnica
1,3
0,2
0,0
-0,2
Program 2018
-2,1
-1,5
-1,1
-0,7
-
Obecna aktualizacja
-0,4
-1,7
0,2
-0,3
-0,6
Różnica
1,7
-0,2
1,3
0,4
Program 2018
50,4
50,4
48,7
46,0
-
Obecna aktualizacja
48,9
47,9
46,0
42,9
40,6
Różnica
1,5
2,5
2,8
3,1
-
Wzrost PKB (%)
Wynik sektora (% PKB)
3,3
EDP B.9
Dług (% PKB)
Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
IV.
Stabilność finansów publicznych w długim okresie
IV.1.
Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności
Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym
elementem stabilności makroekonomicznej. W tym kontekście dla stabilności finansów publicznych
niezbędne jest posiadanie odpowiednich ram fiskalnych.
Składnikami polskich ram fiskalnych są reguły fiskalne obejmujące reguły długu publicznego,
stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w krótkim, jak
i w dłuższym okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko nadmiernego
zaostrzenia polityki budżetowej, oraz reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu
terytorialnego. Wymieniony zestaw reguł fiskalnych ogranicza ryzyko wystąpienia wysokiego
deficytu, nadmiernego wzrostu zadłużenia, a tym samym ryzyko dla stabilności polskich finansów
publicznych.
Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów
publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim, nieskończonym
horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego dostosowania
w pierwotnym wyniku strukturalnym, tak aby dług publiczny znalazł się na poziomie 60% PKB
(wskaźnik S1) lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym horyzoncie (S2).
Wskaźniki otrzymywane są przy założeniu kontynuowania dotychczasowej polityki. Wskaźniki luki
fiskalnej obrazują zatem, czy bieżąca polityka jest wystarczająca dla zachowania stabilności fiskalnej,
ich celem nie jest natomiast pokazanie najbardziej prawdopodobnego scenariusza. Wzrost wskaźnika
oznacza, że wymagana jest większa poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl.
Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach
% PKB
Fiscal Sustainability Report 2018
Program 2019 rok baz. 2022
-0,7
niskie ryzyko
2,2
-1,9
niskie ryzyko
1,3
średnie ryzyko
niskie ryzyko
S1
S2
Źródło: Komisja Europejska, Ministerstwo Finansów.
W tabeli 7 przedstawiono oszacowane przez Ministerstwo Finansów wskaźniki S1 i S2 na tle oceny
Komisji Europejskiej zawartej w Fiscal Sustainability Report ze stycznia 2019 r. (rok bazowy: 2020,
założenia makrofiskalne z prognozy Komisji Europejskiej z listopada 2018 r.). Szacunek Ministerstwa
Finansów opiera się na prognozach wskaźników makrofiskalnych przedstawionych w Programie oraz
na prognozie kosztów związanych ze starzeniem się ludności przygotowanej w ramach prac grupy
roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej
i przedstawionej w dalszej części rozdziału. Wskaźniki oszacowano, przyjmując 2022 rok jako rok
bazowy.
Przy założeniu, że konsolidacja będzie przeprowadzana w sposób spójny z prognozą przedstawioną
w niniejszym Programie, można oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach
ulegną poprawie. Zmniejszająco na wskaźniki działać będzie spadek długu publicznego
prognozowany w latach 2019-22 oraz oczekiwana nadwyżka pierwotna skorygowana o wpływ cyklu.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2019 r.
60%
55%
54,1%
50,6%
50%
48,9%
47,9%
46,0%
42,9%
45%
40,6%
40%
35%
30%
2016
2017
0,8-0,9
2018
0,6-0,8
2019
2020
0,5-0,6
0,4-0,5
2021
2022
0,2-0,4
0,1-0,2
Źródło: Ministerstwo Finansów.
Na niski poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych wskazują stochastyczne symulacje długu
opracowane w oparciu o podejście stosowane przez Komisję Europejską i Międzynarodowy Fundusz
Walutowy12 . Projekcje powstały w oparciu o scenariusz bazowy prezentowany w Programie oraz
z wykorzystaniem rocznych szoków otrzymanych dla następujących zmiennych: realnego wzrostu
PKB, efektywnej realnej stopy rentowności długu sektora instytucji rządowych i samorządowych,
wyniku pierwotnego i kursu walutowego. Przeprowadzona analiza wskazuje, że nawet przy splocie
negatywnych szoków dług sektora w horyzoncie prognozy nie przekroczy wartości referencyjnej 60%
PKB. Na wykresie powyżej przedstawiono 80% możliwych ścieżek długu otrzymanych
z wykorzystaniem wspomnianego wyżej podejścia (wykluczono ścieżki znajdujące się poniżej 10 i
powyżej 90 percentyla, reprezentujące scenariusze związane z najbardziej ekstremalnym zestawem
szoków w gospodarce). W oparciu o zastosowaną metodę przewiduje się, że dług sektora w 2022 r.
wyniesie mniej niż 50% PKB.
Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych
% PKB
Całkowite wydatki
W tym związane z wiekiem
Wydatki na świadczenia
emerytalno-rentowe
Wydatki na świadczenia
emerytalno-rentowe z ubezpieczeń
społecznych
Emerytury i wcześniejsze emerytury
Pozostałe świadczenia (renty z tytułu
niezdolności do pracy i renty rodzinne)
Opieka zdrowotna
Opieka długookresowa (wcześniej
podawana jako składowa opieki
zdrowotnej)
Wydatki na edukację
12
2016
2030
2040
2050
2060
2070
20,3
20,4
20,6
21,4
22,1
21,4
11,2
11,0
10,8
11,2
11,1
10,2
11,2
11,0
10,8
11,2
11,1
10,2
9,9
10,2
10,0
10,4
10,4
9,5
1,3
0,8
0,8
0,8
0,7
0,7
4,3
4,5
4,8
5,0
5,2
5,2
0,5
0,7
0,9
1,0
1,2
1,3
4,3
4,2
4,1
4,2
4,6
4,7
Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 1000 losowań.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
% PKB
2016
2030
2040
2050
2060
2070
Pozostałe świadczenia związane z wiekiem
Odsetki
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,9
8,3
8,4
8,3
8,3
8,3
2,1
2,7
2,7
1,9
2,2
1,2
1,9
0,7
1,7
1,0
1,5
1,0
73,9
72,9
71,7
68,2
68,7
71,0
58,0
57,4
55,7
52,6
54,4
56,4
65,8
65,1
63,7
60,4
61,6
63,8
6,0
16,3
5,5
23,3
5,5
26,1
5,4
30,9
5,4
34,1
5,4
33,3
Całkowite dochody
W tym składki na ubezpieczenia
emerytalno-rentowe
Założenia
Wskaźnik wzrostu produktywności pracy
Potencjalny wzrost PKB
Wskaźnik aktywności zawodowej
mężczyzn (w wieku 20-64 lata)
Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet
(w wieku 20-64 lata)
Wskaźnik aktywności zawodowej ogółem
(w wieku 20-64 lata)
Stopa bezrobocia (20-64 lata)
Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji
Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (AWG – Ageing Working Group) działająca
w ramach unijnego Komitetu Polityki Ekonomicznej (EPC - Economic Policy Committee).
Przedstawiony w tabeli 8 scenariusz długookresowy wydatków publicznych został przygotowany
w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie Polityki
Gospodarczej (EPC). Został opublikowany przez Komisję Europejską w 2018 r. w raporcie o
przewidywanych do 2070 r. skutkach starzenia się ludności (Ageing Report 2018). Bazą dla
scenariusza były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat oraz relatywnie konserwatywne,
techniczne założenia w zakresie podstawowych czynników wzrostu gospodarczego, tj. pracy, kapitału
i produktywności pracy. Założenia te oznaczają w zasadzie utrzymywanie się aktywności zawodowej
w okresie objętym scenariuszem poszczególnych kohortach wiekowych na średnich historycznych
poziomach, stabilizację w średnim i długim okresie udziału kapitału w PKB (należy pamiętać, że w
Polsce ten udział wciąż jest relatywnie niski) oraz konwergencję tempa wzrostu TFP w długim okresie
do niższych poziomów obserwowanych w krajach rozwiniętych. Należy zauważyć, że po zakończeniu
prac AWG nad prognozami dotyczącymi opieki zdrowotnej weszła w życie ustawa z dnia 24 listopada
2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,
która zakłada stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2025 r. aż do osiągnięcia
poziomu 6% PKB. Ustawa nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. skróciła zwiększanie nakładów na
ochronę zdrowia o 1 rok, tj. do 2024 r.
Zgodnie z prognozami AWG, wydatki emerytalno-rentowe pozostają stabilne w długim okresie i będą
spadały z 11,2% PKB w 2016 r. do 10,2% PKB w 2070 r. Fluktuacje wydatków wynikają głównie ze
zmian struktury demograficznej ludności. W porównaniu do poprzednich prognoz wydatki są
nieznacznie wyższe, na co wpływ miało obniżenie wieku emerytalnego dla kobiet (60 lat) i mężczyzn
(65 lat) od 1.10.2017 r. Wpływ na prognozę miała też zmiana założeń makroekonomicznych. Nadal
jednak największy wpływ na poziom wydatków mają zmiany demograficzne. Prognoza AWG jest
skonstruowana przy założeniu, że kluczowym czynnikiem dla decyzji o wyjściu z rynku pracy jest
ustawowy wiek emerytalny. W kontekście obserwowanych od 1999 r. tendencji w zakresie
efektywnego wieku przejścia na emeryturę założenie to można uznać za konserwatywne. W polskim
systemie emerytalnym określa się jedynie minimalny wiek emerytalny, możliwe jest dalsze
kontynuowanie aktywności zawodowej, co premiowane jest znaczącym wzrostem wysokości
przyszłych świadczeń.
Nieznacznie rosną również całkowite wydatki związane z wiekiem – z 20,3% PKB do 21,4% PKB.
Główną determinantą wzrostu tych wydatków są wydatki na opiekę zdrowotną i długookresową.
Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako
korzystna. Należy jednak oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska
starzenia się ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej
dzietności oraz obecnej strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik
obciążenia demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat
i więcej) wobec liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli w wieku 15-64 lata) wyrażona
w procentach. Zgodnie z prognozami AWG, współczynnik ten wzrośnie z 23,7% w 2016 r. do 62,2%
w 2070 r.
Od 1 stycznia 2019 r. wprowadzono Pracownicze Plany Kapitałowe (PPK) stanowiące instrument
nakierowany na zwiększenie poziomu oszczędności długookresowych i wzrost aktywów przyszłych
emerytów. Docelowo programem objęci zostaną wszyscy zatrudnieni płacący składki na
ubezpieczenie emerytalne i rentowe, w tym także pracownicy sektora instytucji rządowych
i samorządowych. PPK będą systemem dobrowolnych oszczędności, na które złożą się składki
płacone przez pracownika oraz pracodawcę wsparte zachętami finansowymi ze strony państwa. Środki
zgromadzone w PPK będą inwestowane na rynku finansowym i wypłacane po osiągnięciu przez
uczestnika PPK wieku 60 lat. PPK jest elementem Programu budowy kapitału. Jednym
z podstawowych efektów proponowanego rozwiązania powinien być wzrost stopy długookresowych
oszczędności Polaków, co będzie służyć ograniczeniu efektu spadku stóp zastąpienia z tytułu
emerytury otrzymywanej w ramach uczestnictwa w I filarze systemu emerytalnego (oszczędności
emerytalne w ramach PPK będą w istocie przeniesieniem konsumpcji na okresy przyszłe). PPK
w pewnym zakresie mogą sprzyjać poprawie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto Polski,
a także wzrostowi stopy inwestycji i przyspieszeniu tempa wzrostu potencjalnego PKB. Następnym
elementem Programu Budowy Kapitału będzie przebudowa modelu funkcjonowania OFE (porównaj
rozdział II.3 oraz załącznik 2). Zmiana charakteru środków zgromadzonych w OFE na prywatne (IKE)
stanie się kolejnym impulsem do budowy oszczędności emerytalnych w trzecim filarze.
IV.2.
Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)
Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki
sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniosły w Polsce na koniec 2018 r. 5,3% PKB,
wobec 6,0% PKB na koniec 2017 r. (według zaktualizowanego PKB za 2017 r. i wstępnego szacunku
PKB w IV kwartale 2018 r.). Zasadniczy udział w tej kategorii stanowiły poręczenia i gwarancje
udzielone przez Skarb Państwa – na koniec 2018 r. stanowiły one 5,1% PKB wobec 5,9% PKB na
koniec 2017 r.
Działalność Skarbu Państwa w sferze poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych zagrożeń dla
finansów publicznych. Na koniec 2018 r. ok. 98% niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń
i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa należało do grupy niskiego ryzyka. Długookresowy
współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa utrzymał się
na niskim poziomie. Wraz ze spadkiem potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń
i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa nastąpił spadek ich relacji do PKB. Był on
w szczególności wynikiem wolniejszego niż zakładano na 2018 r. wzrostu wolumenu gwarancji, jak
również istotnych kwotowo spłat zobowiązań.
W ramach portfela poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa gwarancje udzielone za zobowiązania
sektora finansowego (bez gwarancji udzielonych na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego
w Banku Gospodarstwa Krajowego) stanowiły na koniec 2018 r. mniej niż 0,1% PKB i nie dotyczyły
ewentualnych działań wobec kryzysu.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
Tabela 9. Zobowiązania warunkowe
% PKB
2018
Gwarancje publiczne
5,3
Z tego udzielone dla sektora finansowego*
0,1
Źródło: Ministerstwo Finansów.
* Dane na temat potencjalnych zobowiązań pozostałych jednostek sektora finansów publicznych z tytułu poręczeń
i gwarancji udzielonych dla sektora finansowego nie podlegają sprawozdawaniu (dostępne są tylko potencjalne zobowiązania
ogółem). Z tego względu prezentowana w tabeli wielkość gwarancji udzielonych za zobowiązania sektora finansowego
dotyczy tylko poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ze względu na swoją specyfikę nie są tu także
wykazywane gwarancje udzielone na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego.
W kolejnych latach przewiduje się możliwość wzrostu potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń
i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa, co może przełożyć się na wzrost relacji tych
zobowiązań do PKB. Przewiduje się kontynuowanie udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa
w celu wspierania inwestycji prorozwojowych z zakresu infrastruktury drogowej i kolejnictwa.
Ponadto możliwe jest udzielanie poręczeń i gwarancji na inne cele dopuszczone ustawą, dotyczące
w szczególności wsparcia: eksportu, ochrony środowiska, tworzenia miejsc pracy, innowacyjności,
restrukturyzacji przedsiębiorstw, rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości oraz programów lub
projektów w ramach programów pomocowych UE.
Poręczenia i gwarancje będą przede wszystkim udzielane na inwestycje realizowane w oparciu
o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa powinny
umożliwić pozyskanie funduszy UE) oraz na inne zadania inwestycyjne wynikające z ewentualnych
programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji. Przewiduje się przy tym
utrzymanie długookresowego współczynnika ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych
przez Skarb Państwa na poziomie do 10%.
Wartość udzielanych przez Skarb Państwa w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana
jest przez ustawę budżetową. W ustawie budżetowej na 2019 r. limit ten został ustalony do kwoty
200 mld zł i – oprócz wspierania wspomnianych projektów – może być w razie potrzeby
wykorzystany na działania podejmowane w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków
funkcjonowania polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego
i gospodarczego.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
V. Krajowe ramy budżetowe
V. Krajowe ramy budżetowe
W okresie od poprzedniej aktualizacji Programu w krajowych ramach budżetowych wprowadzone
zostały zmiany, które m.in. zmodyfikowały zakres niektórych corocznych dokumentów budżetowych
i przebieg procesu budżetowego. Zgodnie ze znowelizowanymi w 2018 r. przepisami ustawy z dnia 24
lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, strona rządowa
przedstawia Radzie do 10 maja każdego roku WPFP zawierający Program konwergencji. Wcześniej
wstępna prognoza podstawowych wielkości makroekonomicznych stanowiących podstawę do prac
nad projektem ustawy budżetowej na rok następny przedkładana była Radzie odrębnie, a sam WPFP
nie podlegał opiniowaniu.
Z kolei w celu uzupełnienia implementacji dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r.
w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich znowelizowano ustawę o finansach
publicznych. Ustawa nowelizująca (tj. ustawa z dnia 6 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych) wprowadziła definicję scenariusza makroekonomicznego oraz obowiązek zawarcia
w uzasadnieniu dołączanym do projektu ustawy budżetowej informacji nt.
scenariusza makroekonomicznego oraz jego porównania z najbardziej aktualnymi prognozami
Komisji Europejskiej i innych niezależnych instytucji,
działań podjętych w przypadku wystąpienia znaczących odchyleń negatywnie wpływających na
prognozy makroekonomiczne w okresie czterech kolejnych lat budżetowych poprzedzających
opracowanie scenariusza makroekonomicznego,
analizy wrażliwości dotyczącej deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych,
państwowego długu publicznego oraz poziomu kwoty wydatków, o której mowa w art. 112aa
ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przy różnych założeniach dotyczących wzrostu
gospodarczego i stóp procentowych.
Przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie 31 lipca 2018 r. i znalazły zastosowanie do projektu
ustawy budżetowej na rok 2019.
Ponadto kontynuowano prace, których celem – zgodnie z „Założeniami reformy systemu
budżetowego” przyjętymi przez Radę Ministrów 26 lipca 2016 r. – jest powiązanie, a docelowo
integracja procesów planowania wieloletniego i rocznego oraz wzmocnienie odgórnego charakteru
planowania budżetowego. Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 stycznia 2019 r. w sprawie
szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej
wprowadzono zmiany, które miały na celu integrację procesu przygotowania projektu ustawy
budżetowej z pracami nad WPFP i aktualizacją Programu oraz ukierunkowanie planowania
budżetowego na perspektywę wieloletnią.
W okresie objętym Programem stopniowo będą wchodzić w życie zmiany reguł fiskalnych
obowiązujących jednostki samorządu terytorialnego. Ustawą z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw zostały zmodyfikowane indywidualne
wskaźniki zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady zaciągania i rolowania
zadłużenia.
Kontynuowane są prace nad reformą rachunkowości publicznej. Celem jest opracowanie rozwiązań
prawnych i instytucjonalnych umożliwiających przygotowanie skonsolidowanego sprawozdania
finansowego państwa i uporządkowanie systemów zbierania danych (sprawozdawczości budżetowej
oraz sprawozdawczości finansowej). Prace te będą prowadzone przy wykorzystaniu doświadczeń
wynikających z już wdrożonych rozwiązań. Ponadto, dzięki wsparciu finansowemu Komisji
Europejskiej z Programu Wspierania Reform Strukturalnych, we współpracy z Międzynarodowym
Funduszem Walutowym prowadzone będą prace dotyczące jednolitego planu kont oraz klasyfikacji
budżetowej.
W 2018 r. kontynuowano przeglądy wydatków dotyczące 1) więziennictwa, 2) kultury fizycznej
i sportu, 3) wsparcia gospodarki morskiej, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa, 4) wydatków
podmiotów wskazanych w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a także 5) kształtowania
wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w państwowej sferze budżetowej. Rozpoczęto
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
V. Krajowe ramy budżetowe
realizację przeglądu wydatków o zakresie horyzontalnym, dotyczącego zakupów i wykorzystania
zasobów teleinformatycznych i informatycznych w ministerstwach oraz podległych i nadzorowanych
jednostkach administracji rządowej. Ponadto, w związku ze wspomnianą reformą systemu
budżetowego, dokonano analizy wydatków klasyfikowanych w dziale 758 Różne rozliczenia oraz
rozpoczęto prace analityczne dotyczące wydatków klasyfikowanych w dziale 750 Administracja
publiczna oraz w dziale 751 Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony
prawa oraz sądownictwa. W 2019 r. przewiduje się objęcie przeglądami wydatków publicznych
następnych obszarów.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Aneks tabelaryczny
Aneks tabelaryczny
Tabela 10. Wzrost gospodarczy
Kod
ESA
2018
2018
2019
2020
2021
2022
Poziom
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
1. Realny PKB (mld PLN)
B1*g
2091,8
5,1
4,0
3,7
3,4
3,3
2. Nominalny PKB (mld PLN)
B1*g
2115,7
6,4
5,7
6,1
6,0
5,9
Składowe realnego PKB
3. Spożycie prywatne
P.3
1211,2
4,4
4,0
3,8
3,4
3,2
4. Spożycie publiczne
P.3
368,3
4,7
5,3
2,3
1,9
2,1
5. Nakłady brutto na środki trwałe
P.51
378,9
8,7
5,7
5,6
5,5
5,4
6. Przyrost rzeczowych środków
obrotowych oraz nabycie netto
aktywów wyjątkowej wartości
(% PKB)
P.52
+
P.53
53,3
2,3
2,5
2,3
2,2
2,1
7. Eksport towarów i usług
P.6
1149,1
6,3
5,3
4,8
4,8
4,8
8. Import towarów i usług
P.7
1069,0
7,1
6,0
5,1
5,1
5,0
Wkład we wzrost PKB
9. Finalny popyt krajowy
4,9
4,3
3,6
3,4
3,3
10. Przyrost rzeczowych środków
obrotowych oraz nabycie netto
aktywów wyjątkowej wartości
P.52
+
P.53
0,4
-0,2
0
0
0
11. Saldo handlu zagranicznego
B.11
-0,2
-0,1
0
0
0
Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2017 r.
Tabela 11. Procesy inflacyjne
2018
2018
2019
2020
2021
2022
Poziom
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
1. Deflator PKB
1,1
1,7
2,4
2,5
2,5
2. Deflator spożycia
prywatnego
1,7
1,8
2,5
2,5
2,5
Kod
ESA
3. HICP
1,2
1,8
2,5
2,5
2,5
3a. CPI
1,6
1,8
2,5
2,5
2,5
4. Deflator spożycia
publicznego
1,7
1,7
2,5
2,4
2,4
5. Deflator nakładów brutto na
środki trwałe
1,5
2,2
2,7
2,5
2,5
6. Deflator eksportu towarów
i usług
1,8
1,9
2,0
2,0
2,0
27. Deflator importu
towarów i usług
2,7
2,2
2,2
2,0
2,0
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Aneks tabelaryczny
Tabela 12. Rynek pracy
2018
2018
2019
2020
2021
2022
Poziom
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
16484
0,4
0,2
0,0
0,0
0,0
2. Pracujący (liczba godzin)**
-
-
-
-
-
-
3. Stopa bezrobocia (poziom,
%)***
3,9
3,9
3,6
3,3
2,8
2,3
4. Wydajność pracy (tys.
PLN)****
127,7
4,5
3,8
3,7
3,4
3,3
5. Wydajność pracy (tys.
PLN)*****
-
-
-
-
-
-
817,0
6,5
7,1
6,0
5,8
5,7
62,5
5,7
6,9
6,0
5,8
5,7
Kod
ESA
1. Pracujący (tys. osób)*
6. Koszty pracy (mld PLN)
D.1
7. Koszty pracy na jednego
zatrudnionego (tys. PLN)
* Pracujący przeciętnie według BAEL (15 lat i więcej).
** Według definicji z rachunków narodowych.
*** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy.
**** Realny PKB na jednego pracującego.
***** Realny PKB na godzinę pracy.
Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych
% PKB
Kod
ESA
2018
2019
2020
2021
2022
1. Zadłużenie/wierzytelności
netto względem reszty świata*
B.9
1,3
0,6
0,6
0,5
0,1
w tym
– saldo towarów i usług
3,4
3,0
2,7
2,6
2,5
– saldo dochodów pierwotnych i
wtórnych
-4,1
-4,1
-4,1
-4,0
-4,0
– rachunek kapitałowy
2,0
1,8
2,0
1,9
1,5
1,7
2,3
0,4
0,8
0,7
-0,4
-1,7
0,2
-0,3
-0,6
-
-
-
-
-
2. Zadłużenie/wierzytelności
netto sektora prywatnego
B.9
3. Zadłużenie/wierzytelności
netto sektora instytucji
rządowych i samorządowych
EDP
B.9
4. Różnice statystyczne
* Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada
łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Aneks tabelaryczny
Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne
2018
2019
2020
2021
2022
Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie)
1,7
1,7
1,7
1,8
2,3
Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)
3,2
2,9
3,0
3,2
3,3
Nominalny efektywny kurs walutowy
-
-
-
-
-
Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie)
4,26
4,3
4,3
4,3
4,3
Wzrost światowego PKB, bez UE*
3,9
3,8
3,8
-
-
Wzrost PKB w UE*
1,9
1,5
1,7
1,7
1,7
Wzrost rynków eksportowych**
3,0
3,0
3,0
3,4
3,6
Wzrost wolumenu światowego importu*
4,8
3,9
3,6
-
-
Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)*
71,1
61,2
61,2
61,2
61,2
2020
%
PKB
2021
%
PKB
2022
%
PKB
* Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2019, luty 2019 r. (lata 2019-20).
** Jako indykator rynków eksportowych – import UE.
Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych
Kod ESA
2018
mln
PLN
2018
%
PKB
2019
%
PKB
Wynik (EDP B9) według podsektorów
1. Sektor instytucji rządowych
i samorządowych
S.13
1a. Sektor instytucji rządowych i
samorządowych bez one-off
-7 687
-0,4
-1,7
0,2
-0,3
-0,6
-7 687
-0,4
-1,7
-0,9
-0,5
-0,7
-13 094
-0,6
-1,3
-0,2
0,1
-0,7
2. Podsektor rządowy
S.1311
3. Podsektor federalny
S.1312
4. Podsektor samorządowy
S.1313
-7 369
-0,3
-0,4
-0,1
-0,2
-0,1
5. Fundusze ubezpieczeń
społecznych
S.1314
12 776
0,6
-0,1
0,4
-0,2
0,2
41,8
40,7
Sektor instytucji rządowych i samorządowych
6. Dochody ogółem
TR
6a. Dochody ogółem bez one-off
871 043
41,2
41,7
43,0
871 043
41,2
41,7
42,0
41,6
40,6
TE
878 730
41,5
43,3
42,8
42,1
41,3
8. Wynik
EDPB.9
-7 687
-0,4
-1,7
0,2
-0,3
-0,6
9. Odsetki
EDPD.41
30 328
1,4
1,4
1,4
1,3
1,2
22 641
1,1
-0,3
1,6
1,0
0,6
0,0
0,0
0,0
1,1
0,2
0,1
7. Wydatki ogółem
10. Wynik pierwotny
11. Działania jednorazowe
i tymczasowe*
Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych
12. Podatki ogółem
(=12a+12b+12c)
463 503
21,9
22,5
22,5
22,7
22,0
D.2
297 485
14,1
14,2
14,5
14,6
13,8
12b. Od dochodów, majątku
D.5
165 720
7,8
8,3
8,0
8,1
8,2
12c. Od kapitału
D.91
298
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
12a. Od produkcji i importu
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Aneks tabelaryczny
Kod ESA
2018
mln
PLN
2018
%
PKB
2019
%
PKB
2020
%
PKB
2021
%
PKB
2022
%
PKB
13. Składki na ubezpieczenie
społeczne
D.61
298 642
14,1
14,5
15,0
15,1
15,0
14. Dochody z własności
D.4
12 606
0,6
0,6
0,6
0,6
0,7
96 292
4,6
4,0
4,9
3,5
3,0
871 043
41,2
41,7
43,0
41,8
40,7
759 583
35,9
36,9
37,4
37,6
36,9
15. Pozostałe
16. Dochody ogółem
TR
Obciążenia fiskalne
(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)
Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych
17. Koszty pracy + zużycie
pośrednie
D1+P2
17a. Koszty pracy
17b. Zużycie pośrednie
331 443
15,7
15,9
15,6
D.1
213 820
10,1
10,2
P.2
117 623
5,6
5,6
356 293
16,8
18. Transfery socjalne
15,4
15,2
10,0
9,8
9,6
5,6
5,6
5,5
17,7
17,4
17,2
17,0
2 152
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
18a. Transfery socjalne w naturze
dostarczane przez producentów
rynkowych
D.6311
D.63121
D.63131
40 631
1,9
2,0
2,1
2,1
2,1
18b. Transfery socjalne inne niż
w naturze
D.62
315 662
14,9
15,7
15,3
15,2
15,0
19. Odsetki
EDP D.41
30 328
1,4
1,4
1,4
1,3
1,2
20. Subsydia
D.3
9 040
0,4
0,6
0,4
0,5
0,4
21. Nakłady brutto na środki
trwałe
P.51
98 968
4,7
4,7
4,8
4,4
4,3
22. Transfery kapitałowe
D.9
9 548
0,5
0,6
0,6
0,9
0,7
43 110
2,0
2,4
2,5
2,4
2,4
24. Wydatki ogółem
TE
878 730
41,5
43,3
42,8
42,1
41,3
p.m. spożycie publiczne
(nominalnie)
P.3
374 690
17,7
17,9
17,8
17,5
17,2
Z tego zasiłki dla bezrobotnych
23. Pozostałe
* W 2020 r. uwzględniono wpływ opłaty przekształceniowej wynikającej z planowanej przebudowy modelu
funkcjonowania Otwartych Funduszy Emerytalnych w wysokości 19,3 mld zł. W latach 2020-22 uwzględniono
wpływy z tytułu sprzedaży dodatkowych praw do emisji CO2 w wysokości odpowiednio 5,7 mld zł, 4,7 mld zł i
2,4 mld zł.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Aneks tabelaryczny
Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu
2018
mln PLN
2018
% PKB
2019
% PKB
2020
% PKB
2021
% PKB
2022
% PKB
1. Dochody ogółem przy
niezmienionej polityce rządu
860 925
40,7
41,5
42,8
41,6
40,6
2. Wydatki ogółem przy
niezmienionej polityce rządu
-
-
-
-
-
-
Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)
2018
mln PLN
2018
% PKB
2019
% PKB
2020
% PKB
2021
% PKB
2022
% PKB
1. Wydatki na programy UE
całkowicie równoważone
dochodami z funduszy UE
32 619
1,5
1,4
1,6
1,0
0,6
1a. w tym wydatki inwestycyjne
całkowicie równoważone
dochodami z funduszy UE
28 716
1,3
1,2
1,4
0,9
0,5
2. Cykliczne wydatki związane ze
świadczeniami dla
bezrobotnych*
-1 799
-0,1
-0,1
0,0
0,0
0,0
3. Efekt zmian systemowych
w obszarze dochodów
10 118
0,5
0,2
0,2
0,2
0,1
4. Zwiększenie dochodów
z bezpośrednim przeznaczeniem
na sfinansowanie konkretnych
wydatków
* Szacunek cyklicznych wydatków na bezrobocie oparto na wydatkach kod D.62 oraz kod D.63, ujętych w
funkcji COFOG kod 10.5. Obejmują one wydatki związane wyłącznie z ochroną socjalną w formie świadczenia
pieniężnego oraz rzeczowego wypłacanego gospodarstwom domowym.
Podstawę wyliczania cyklicznych wydatków na bezrobocie (ang. cyclical unemployment expenditure) stanowią
wydatki na bezrobocie ujęte w funkcji COFOG kod 10.5. Komisja Europejska pozostawiła państwom
członkowskim UE możliwość wyłączenia ze wspomnianej funkcji wydatków, jakie w ich ocenie nie
odzwierciedlają wydatków na bezrobocie wynikających z cyklu. Sytuacja taka zachodzi w przypadku Polski.
Wydatki Funduszu Pracy stanowią ogromną większość wydatków w funkcji COFOG kod 10.5. Jednocześnie,
wskutek zmieniającej się roli i zadań Funduszu, nie ma uzasadnienia wykorzystywanie wszystkich wydatków
ujętych w funkcji COFOG kod 10.5 jako podstawy do szacunku cyklicznych wydatków na bezrobocie.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Aneks tabelaryczny
Tabela 18. Wydatki według funkcji
% PKB
kod
COFOG
2017
2022*
1. Działalność ogólnopaństwowa
1
4,4
2. Obrona narodowa
2
1,7
3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny
3
2,1
4. Sprawy gospodarcze
4
4,7
5. Ochrona środowiska
5
0,4
6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna
6
0,6
7. Ochrona zdrowia
7
4,7
8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia
8
1,2
9. Edukacja
9
4,9
10. Ochrona socjalna
10
16,4
11. Wydatki ogółem
TE
41,1
41,3
* Dezagregacja wydatków według funkcji jest elementem procesu budżetowego.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
STRESZCZENIE
W dokumencie omówiono najistotniejsze realizowane i planowane działania w obszarze podatków,
których realizacja leży głównie we właściwości Ministra Finansów. Są to m.in. działania służące
uszczelnieniu systemu dochodów podatkowych, poszerzeniu bazy podatkowej, redukcji i zwiększeniu
makroekonomicznej efektywności klina podatkowego, a także planowane zmiany systemowe
w podatkach (m.in. w kontekście polityki prozdrowotnej).
Od 1 stycznia 2018 r. wszyscy przedsiębiorcy są objęci obowiązkiem comiesięcznego przesyłania
informacji o ewidencji zakupów i sprzedaży w formie JPK_VAT. Dzięki zastosowaniu
informatycznego narzędzia analizator JPK, służącego do automatycznej identyfikacji rozbieżności
w rozliczeniach w podatku VAT podatników oraz ich kontrahentów, wykorzystanie tzw. pustych
faktur do odliczenia podatku naliczonego z takich dokumentów staje się w zasadzie niemożliwe.
Również od stycznia 2018 r. funkcjonuje System Teleinformatyczny Izby Rozliczeniowej (STIR),
ograniczający możliwość wykorzystywania przez zorganizowane grupy przestępcze sektora
finansowego do dokonywania oszustw podatkowych.
Wprowadzony od 1 lipca 2018 r. mechanizm podzielonej płatności (split payment) umożliwia
organom podatkowym monitorowanie środków na rachunkach bankowych VAT oraz sprawowanie
nadzoru nad ich uwalnianiem, eliminując ryzyko znikania podatników wraz z zapłaconym im przez
kontrahentów, a nieodprowadzonym podatkiem VAT. Jednocześnie mechanizm ten zapewnia lepszą
transparentność rozliczeń VAT i utrudnia wyprowadzanie nieopodatkowanych pieniędzy za granicę.
W celu dalszego uszczelnienia systemu podatku VAT planuje się zastąpienie obecnych szczególnych
rozwiązań rozliczania podatku VAT w postaci odwrotnego obciążenia oraz odpowiedzialności
solidarnej stosowanym obligatoryjnie mechanizmem podzielonej płatności. Dodatkowo, z uwagi
na zdiagnozowane nieprawidłowości, obowiązkiem stosowania mechanizmu podzielonej płatności
objęte będą transakcje, których przedmiotem są: części i akcesoria do pojazdów silnikowych; węgiel
i produkty węglowe; maszyny i urządzenia elektryczne, ich części i akcesoria oraz urządzenia
elektryczne oraz ich części i akcesoria.
Planowany do wdrożenia w 2019 r. system kontroli przekazywania danych dotyczących ewidencji
sprzedaży prowadzonej za pomocą kas online, które posiadają funkcję przesyłu danych do systemu
teleinformatycznego za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, stanowić będzie jedno z kluczowych
narzędzi do walki z szarą strefą i przyczyni się do wzmocnienia uczciwej konkurencji.
Zwiększeniu efektywności działań administracji skarbowej w zwalczaniu nierejestrowanej sprzedaży
detalicznej oraz unikania i uchylania się od opodatkowania podatkiem VAT służyć będzie również
wdrożenie wirtualnych kas rejestrujących.
Ponadto w latach 2019-20 planowany jest rozwój systemu monitorowania przewozu drogowego
i kolejowego towarów, co powinno pozytywnie oddziaływać na stronę dochodową budżetu państwa
i zmniejszyć uszczuplenia, w tym z tytułu akcyzy (LPG, oleje opałowe).
Od stycznia 2019 r. funkcjonują nowe rozwiązania w obszarze podatków dochodowych, zorientowane
na uszczelnienie systemu podatków dochodowych. W szczególności, są to: ►obowiązek
przekazywania do organów podatkowych informacji o schematach podatkowych, ►zmiana zasad
poboru podatku u źródła, ►modyfikacja przepisów klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania,
►opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych w przypadku przeniesienia składników
majątku, rezydencji podatkowej lub stałego zakładu do innego państwa. Rozwiązania te oraz
planowana do wdrożenia w 2020 r. ►automatyczna wymiana informacji o schematach podatkowych
transgranicznych wpływać będą na ograniczenie stosowania mechanizmów tzw. agresywnego
planowania podatkowego.
Podejmowane będą działania nakierowane na poprawę efektywności egzekucji administracyjnej.
Ponadto zwiększenie skuteczności działania administracji skarbowej umożliwi planowana
modernizacja funkcjonowania tzw. wyspecjalizowanych urzędów skarbowych w obsłudze podmiotów,
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
których działalność gospodarcza charakteryzuje się wysokim poziomem skomplikowania transakcji
gospodarczych, wdrożenie Programu Współdziałania, rozwój cyfryzacji sprawozdań finansowych
i wykorzystywanie danych w nich zawartych na potrzeby jednostek KAS.
Wyżej wymienione działania stanowią kolejny etap systemowych prac mających na celu uszczelnienie
systemu podatkowego. Od 2020 r. planowane są natomiast kolejne istotne zmiany o charakterze
systemowym, do których zaliczyć należy
uszczelnienie kwalifikacji przychodów do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza”,
opodatkowanie przedsiębiorstw cyfrowych,
uszczelnienie opłaty recyklingowej,
indeksacja stawki podatku akcyzowego na napoje alkoholowe, wyroby tytoniowe, susz tytoniowy,
wyroby nowatorskie,
wprowadzenie opodatkowania płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich,
ograniczenie klina podatkowego przez zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych,
polegające na: ►likwidacji podatku PIT dla pracowników do ukończenia 26. roku życia,
►obniżeniu kosztów pracy przez co najmniej dwukrotne podniesienie kosztów uzyskania
przychodów dla pracowników, ►obniżeniu stawki podatku PIT z 18% do 17%.
Dodatkowo zakładane jest uszczelnienie od września 2019 r. leżących we właściwości Ministra
Środowiska danin środowiskowych.
Tabela 19. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań w obszarze podatków
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
7463,9
3312,9
Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Spis treści
1.
Strona
Ograniczenie luki podatkowej w VAT
47
1.1. Analiza wykorzystywania działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowokredytowych do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi (STIR)
47
1.2. Wprowadzenie mechanizmu podzielonej płatności, w tym obligatoryjnie w niektórych
branżach
48
1.3. Wprowadzenie kas online do ewidencji sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących
działalności gospodarczej oraz rolników ryczałtowych
49
1.4. Wdrożenie wirtualnych kas rejestrujących przesyłających dane o zaewidencjonowanej
transakcji sprzedaży w postaci elektronicznej
50
1.5.
2.
2.1.
Pozostałe działania uszczelniające system podatku VAT
Uszczelnienie systemu podatków dochodowych
Modyfikacja przepisów o klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania
51
53
53
2.2. Wprowadzenie obowiązku przekazywania organom podatkowym informacji o schematach
podatkowych (MDR)
53
2.3. Wprowadzenie zmian dotyczących podatku u źródła z tytułu wypłaconych należności
przekraczających 2 mln zł dla nierezydentów (WHT)
54
2.4. Neutralizowanie skutków rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych i odwróconych
struktur hybrydowych
56
2.5.
Automatyczna wymiana informacji o schematach podatkowych transgranicznych
57
3.
Rozwój systemu monitorowania przewozu drogowego i kolejowego towarów
58
4.
Poprawa efektywności egzekucji administracyjnej
59
5.
Pozostałe działania w obszarze podatków
61
5.1.
Uszczelnienie kwalifikacji przychodów do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza”
61
5.2.
Opodatkowanie przedsiębiorstw cyfrowych
61
5.3.
Uszczelnienie opłaty recyklingowej
63
5.4. Indeksacja stawki podatku akcyzowego na napoje alkoholowe, wyroby tytoniowe, susz
tytoniowy, wyroby nowatorskie
63
5.5.
Wprowadzenie opodatkowania płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich
64
5.6.
Kontynuacja ograniczania klina podatkowego
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik
Załącznik 1.
1. Kluczowe
Kluczowe działania
działania w
w obszarze
obszarze podatków
podatków na
na lata
lata 2019-20
2019-20
Spis
treści
1. Ograniczenie
luki podatkowej w VAT
Strona
1.1. Analiza wykorzystywania działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo1.
Ograniczenie
luki podatkowej
VAT z wyłudzeniami skarbowymi (STIR)
46
-kredytowych
do celów
mających w
związek
1.1.
Analiza wykorzystywania działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowoNarzędzia
kredytowych do celów mających związek z wyłudzeniami skarbowymi (STIR)
46
ustawa z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu przeciwdziałania
1.2.
Wprowadzenie
płatności, wktóra
tymprzewiduje
obligatoryjnie w niektórych
wykorzystywaniu
sektoramechanizmu
finansowego podzielonej
do wyłudzeń skarbowych,
branżach
47
dokonywanie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej analizy ryzyka wykorzystywania
1.3. działalności
Wprowadzenie
kas ionline
do ewidencji
na rzecz osób fizycznych
nieprowadzących
banków
spółdzielczych
kassprzedaży
oszczędnościowo-kredytowych
(SKOK)
do celów
działalności
oraz rolników skarbowymi.
ryczałtowych Analiza ta jest dokonywana z wykorzystaniem
48
mającychgospodarczej
związek z wyłudzeniami
zaawansowanych
narzędzi
analitycznych.
Szef
Krajowej
Administracji
Skarbowej
w
swojej
1.4. Wdrożenie wirtualnych kas rejestrujących przesyłających dane o zaewidencjonowanej
analizie
wykorzystuje,
oprócz
danych z baz podatkowych, otrzymywane codziennie informacje
transakcji
sprzedaży
w postaci
elektronicznej
49
o rachunkach podmiotów kwalifikowanych w rozumieniu ustawy (tj. innych niż rachunki osób
1.5. fizycznych,
Pozostałesłużące
działania
system
podatku VAT
50
do uszczelniające
celów prywatnych)
i transakcjach
między tymi podmiotami oraz wskaźnik
ustalanysystemu
przez izbę
rozliczeniową
w jej systemie teleinformatycznym (STIR). W rezultacie
2. ryzyka
Uszczelnienie
podatków
dochodowych
52
analizy dokonywane przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej uwzględniają zarówno
2.1. informacje
Modyfikacja
klauzuli
przeciwko
unikaniu
opodatkowania
52
z jegoprzepisów
własnych obaz
danych,
jak i danych
bankowych,
2.2. automatyczne
Wprowadzenie
obowiązku
przekazywania
organom
podatkowym
schematach
ustalanie
w STIR,
na podstawie
informacji
z bankówinformacji
i SKOK ooraz
danych
podatkowych
(MDR)
52
publicznie dostępnych przekazanych z baz podatkowych, wskaźnika ryzyka wykorzystywania
i SKOK dozmian
popełniania
przestępstw
podatkowych;
jest ustalany
przez
2.3. banków
Wprowadzenie
dotyczących
podatku
u źródła wskaźnik
z tytułu ryzyka
wypłaconych
należności
izbę rozliczeniową
nadla
podstawie
doświadczeń
przekraczających
2 mln zł
nierezydentów
(WHT) sektora bankowego zdobytych przy zwalczaniu
53
zjawiska prania brudnych pieniędzy,
2.4. Neutralizowanie skutków rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych i odwróconych
możliwość
dokonywania przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz przez naczelników
struktur
hybrydowych
55
urzędów celno-skarbowych, na podstawie wyników analizy ryzyka, blokady rachunku podmiotu
2.5. kwalifikowanego
Automatyczna wymiana
informacji
o schematach
podatkowych
transgranicznych
56
na 72 godz.
z możliwością
przedłużenia
blokady
na okres do 3 miesięcy;
stosowana
w przypadku
spełnienia
ustawowych
przesłanek
jej dokonania,
3. blokada
Rozwójjest
systemu
monitorowania
przewozu
drogowego
i kolejowego
towarów
57
elektronicznie
wykazów
podmiotów, które nie zostały zarejestrowane jako podatnicy
4. prowadzenie
Poprawa efektywności
egzekucji
administracyjnej
58
VAT, zostały wykreślone z rejestru z urzędu bez konieczności zawiadamiania tego podmiotu lub
5. Pozostałe działania w obszarze podatków
60
zostały przywrócone jako podatnicy VAT; wykazy są udostępniane w Biuletynie Informacji
5.1. Publicznej
Uszczelnienie
kwalifikacji
przychodów
do źródła
działalność
60
Ministerstwa
Finansów;
regulacja
ta „pozarolnicza
stanowi istotne
wsparciegospodarcza”
przedsiębiorców
wykonywaniu
obowiązków
5.2. w prawidłowym
Opodatkowanie
przedsiębiorstw
cyfrowychpodatkowych, m.in. poprzez możliwość weryfikacji
60
rzetelności działania kontrahentów.
5.3. Uszczelnienie opłaty recyklingowej
62
Adresaci
5.4. Indeksacja stawki podatku akcyzowego na napoje alkoholowe, wyroby tytoniowe, susz
banki
krajowe
(w nowatorskie
tym banki spółdzielcze), oddziały instytucji kredytowych, oddziały banków
tytoniowy,
wyroby
62
zagranicznych, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, Krajowa Izba Rozliczeniowa S.A.,
5.5. Wprowadzenie
opodatkowania
płynu do papierosóworgany
elektronicznych
i wyrobów nowatorskich
Krajowa
Spółdzielcza Kasa
Oszczędnościowo-Kredytowa,
Krajowej Administracji
Skarbowej.
63
Organ odpowiedzialny
5.6. Kontynuacja ograniczania klina podatkowego
65
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
ustawa z dnia 24 listopada 2017 r. została znowelizowana ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie
ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw. Niektóre z przepisów nowelizacji, np.
co do raportowania rachunków lokat terminowych podmiotu kwalifikowanego i rozszerzające zakres
przesyłanych danych wchodzą w życie 1 lipca 2019 r.
Program
Program konwergencji.
konwergencji. Aktualizacja
Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
1.2. Wprowadzenie mechanizmu podzielonej płatności, w tym obligatoryjnie w niektórych
branżach
Narzędzia
ustawa z dnia 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych
innych ustaw.
Głównym założeniem mechanizmu podzielonej płatności (split payment, dalej jako MPP) jest
podzielenie płatności za dostarczone towary lub wyświadczone usługi na kwotę netto, która jest
wpłacana przez nabywcę na rachunek dostawcy lub usługodawcy, oraz kwotę podatku, która trafia
bezpośrednio na odrębny rachunek VAT. Z tego odrębnego rachunku VAT podatnik może płacić
VAT naliczony wynikający z faktur, które otrzymuje od swoich dostawców, oraz może opłacać swoje
zobowiązanie podatkowe z tytułu tego podatku do urzędu skarbowego. Ponadto na rachunek VAT
podatnik może w przyspieszonym terminie otrzymywać zwroty nadwyżki VAT naliczonego.
Model ten umożliwia organom podatkowym monitorowanie środków na rachunkach bankowych VAT
oraz sprawowanie nadzoru nad ich uwalnianiem, eliminując ryzyko znikania podatników wraz
z zapłaconym im przez kontrahentów, a nieodprowadzonym podatkiem VAT. Zapewnia też lepszą
transparentność rozliczeń VAT i utrudnia wyprowadzanie nieopodatkowanych pieniędzy za granicę.
W celu dalszego uszczelnienia systemu podatku VAT przewiduje się zastąpienie obecnych
szczególnych rozwiązań rozliczania podatku VAT w postaci odwrotnego obciążenia oraz
odpowiedzialności solidarnej stosowanym obligatoryjnie mechanizmem podzielonej płatności.
Obligatoryjna forma MPP będzie stosowana co do zasady w odniesieniu do dostaw towarów
i świadczenia usług, które objęte są obecnie reżimem odwrotnego obciążenia lub odpowiedzialności
solidarnej. Dodatkowo, z uwagi na zdiagnozowane nieprawidłowości obowiązkiem stosowania
mechanizmu podzielonej płatności objęte będą również transakcje, których przedmiotem są: ►części
i akcesoria do pojazdów silnikowych; ►węgiel i produkty węglowe; ►maszyny i urządzenia
elektryczne, ich części i akcesoria oraz ► urządzenia elektryczne i ich części i akcesoria.
Podstawą decyzji o odejściu od stosowania odwrotnego obciążenia stały się analizy dłuższego
funkcjonowania tego rozwiązania. Mechanizm odwróconego obciążenia eliminuje wprawdzie
nieprawidłowości z danej branży, w której obowiązuje, jednak obserwuje się, że przenosi je wprost do
innej branży, w której stosowane jest standardowe rozliczanie podatku VAT. Stosowanie wybiórczego
mechanizmu walki z oszustwami nie wystarczy więc do rozwiązania problemu oszustw w VAT w
całej gospodarce.
Narzędziem systemowym, pozbawionym wad charakterystycznych dla odwróconego obciążenia jest
MPP. Funkcjonowanie MPP, czyli ograniczenie swobody dysponowania pobranym od kontrahenta
podatkiem VAT, eliminuje ryzyko znikania podatników wraz z zapłaconym, a nieodprowadzonym
podatkiem VAT. Mechanizm ten praktycznie uniemożliwia więc powstawanie nadużyć już na etapie
samej transakcji. Rozwiązanie to oprócz wyższej skuteczności w walce z oszustwami podatkowymi
zapewnia jednocześnie ochronę dla nabywcy towaru lub usługi, gwarantując mu bezpieczeństwo
podatkowe transakcji.
Obligatoryjny MPP będzie stosowany w relacjach B2B wyłącznie w transakcjach o wartości powyżej
15 tys. zł, czyli transakcjach objętych obowiązkiem regulowania za pośrednictwem rachunku
bankowego. Elementem identyfikującym obowiązkowe zastosowanie MPP do danej transakcji będzie
odpowiednia informacja zamieszczona na fakturze.
Obligatoryjna forma MPP będzie oparta na tych samych rozwiązaniach technologicznych, co
funkcjonująca obecnie dobrowolna forma stosowania tego mechanizmu. Podstawą wprowadzenia
zmian jest decyzja wykonawcza Rady (UE) 2019/310 z dnia 18 lutego 2019 r. upoważniająca Polskę
do wprowadzenia szczególnego środka stanowiącego odstępstwo od art. 226 dyrektywy Rady
2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej.
Adresaci
podatnicy podatku VAT dokonujący transakcji objętych obszarem obowiązkowego MPP.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
mechanizm podzielonej płatności został wprowadzony od 1 lipca 2018 r. ustawą z dnia 15 grudnia
2017 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw. Wprowadzenie
obowiązku stosowania MPP w konkretnych branżach jest przewidziane od 1 stycznia 2020 r.
Szacowany skutek finansowy dla działań opisanych w punktach 1.1.–1.2.
szacowane skutki finansowe wynikają z oczekiwanego rezultatu wdrażanych narzędzi prawnych oraz
informatycznych, pozwalających na ograniczenie luki w podatku VAT poprzez (1) uniemożliwienie
odliczenia podatku naliczonego z faktur dokumentujących czynności fikcyjne, (2) ograniczenie skali
wyłudzeń podatków przez grupy przestępcze oraz (3) eliminowanie ryzyka znikania podatników bez
uregulowania należności podatkowych względem państwa. Ponadto wdrożone narzędzia mają
charakter prewencyjny i dyscyplinujący.
Prognozuje się, że w 2020 r. z uwagi na
wprowadzenie obowiązku stosowania mechanizmu podzielonej płatności w konkretnych
branżach,
bardzo dobre rezultaty dotychczas wdrożonych działań nakierowanych na ograniczenie luki
w podatku VAT,
dalszy rozwój automatycznych narzędzi weryfikujących i zawansowanych metod analitycznych –
zwiększających skuteczność kontroli podatkowych,
luka podatkowa w VAT zostanie ograniczona o 6840 mln zł.
Oczekuje się, że wskutek wprowadzenia obowiązku stosowania mechanizmu podzielonej płatności
w niektórych branżach luka w VAT zmniejszy się o ok. 0,5 pkt. proc., co spowoduje wzrost dochodów
z VAT w skali roku o ok. 958 mln zł, a dla roku wprowadzenia tego rozwiązania (czyli 2020 r.)
o ok. 878 mln zł. Łączny efekt w postaci zwiększenia dochodów budżetowych, wynikający
z mechanizmu podzielonej płatności (split payment) oszacowano na 5 540 mln zł w 2020 r.
Ponadto przewiduje się, że z uwagi na zwiększenie skuteczności systemu analizy ryzyka, dzięki
rozszerzeniu katalogu informacji wykorzystywanych do kalkulacji współczynników ryzyka oraz
uwzględniając prognozowany wzrost wpływów z VAT, wpływy budżetowe w 2020 r. wynikające ze
STIR wzrosną o 13 pkt. proc. (1 300 mln zł).
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
4336
6840
1.3. Wprowadzenie kas online do ewidencji sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących
działalności gospodarczej oraz rolników ryczałtowych
Cel: walka z szarą strefą i wzmocnienie uczciwej konkurencji wśród przedsiębiorców.
Narzędzia
wprowadzenie rozwiązania pozwalającego na stosowanie do ewidencji sprzedaży i kwot podatku
należnego ze sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej oraz
rolników ryczałtowych, kas rejestrujących (zwanych dalej: „kasami online”) przesyłających dane do
centralnego systemu informatycznego (zwanego dalej „Centralnym Repozytorium Kas”),
prowadzonego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Kasy online będą przesyłały
informacje o każdej transakcji zaewidencjonowanej na tej kasie, ze szczegółami pozwalającymi na
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
ustalenie wysokości sprzedaży i kwot podatku należnego, stawki VAT, rodzaju towaru/usługi, a także
miejscu instalacji kasy. Przesyłanie danych z kas online będzie odbywało się w sposób ciągły
i zautomatyzowany lub na żądanie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Dane o sprzedaży do Centralnego Repozytorium Kas będą wpływały praktycznie w czasie
rzeczywistym i będą zawierały znacznik czasowy, co umożliwi dokonywanie szczegółowych analiz
zmierzających do ustalenia prawdopodobieństwa, że dany podatnik nie ewidencjonuje swojej
sprzedaży na kasie rejestrującej lub ewidencjonuje tylko część sprzedaży. Zakłada się, że
projektowane rozwiązania przyczynią się nie tylko do wzmocnienia kontroli prawidłowości
rozliczania podatku VAT, ale także uproszczenia samego procesu kontroli rozliczeń
u przedsiębiorców z uwagi na możliwość zdalnego monitorowania przez organy podatkowe
ewidencjonowanej na kasach sprzedaży. Proponowane rozwiązania umożliwią także zwiększenie
dochodów budżetu państwa w wyniku zakładanego zwiększenia poboru podatku VAT na ostatnim
etapie obrotu towarami i usługami – sprzedaż detaliczna.
Jednocześnie, zgodnie z ustawą z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów
i usług oraz ustawy – Prawo o miarach, dopuszczono stosowanie do prowadzenia ewidencji sprzedaży
dotychczas używanych przez podatników kas rejestrujących, tj. kas z papierowym zapisem kopii oraz
kas z elektronicznym zapisem kopii. Kasy rejestrujące z papierowym zapisem kopii i z elektronicznym
zapisem kopii będą stopniowo wycofywane z rynku jako rozwiązania, które nie spełniają wymogów
nowego systemu kas.
Ustawa nie przewiduje obowiązku wymiany kas rejestrujących na kasy online poza wyjątkami
dotyczącymi określonych branż. Przyjmując za główny cel przeciwdziałanie nadużyciom w podatku
VAT, w pierwszej kolejności objęci bezwzględnym obowiązkiem stosowania do ewidencji sprzedaży
kas rejestrujących spełniających nowe funkcje zostali podatnicy prowadzący działalność gospodarczą
w branżach szczególnie narażonych na nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji
sprzedaży.
Adresaci: podatnicy podatku od towarów i usług, w szczególności prowadzący ewidencję sprzedaży
przy zastosowaniu kas rejestrujących.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin: ustawa z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy
– Prawo o miarach wejdzie w życie 1 maja 2019 r.
Szacowany skutek finansowy
skutki finansowe zostały oszacowane na podstawie danych statystycznych dotyczących konsumpcji
finalnej gospodarstw domowych, przy czym założono 1,5% wzrost podatku należnego z tytułu
wprowadzania kas online.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
180,3
169,0
1.4. Wdrożenie wirtualnych kas rejestrujących przesyłających dane o zaewidencjonowanej
transakcji sprzedaży w postaci elektronicznej
Cele
zmniejszenie kosztów wywiązywania się z obowiązku rejestracji sprzedaży przy wykorzystaniu
kas rejestrujących dla wybranych grup przedsiębiorców oraz usprawnienie procesów rejestracji
i kontroli sprzedaży detalicznej w czasie rzeczywistym,
zachęcenie przedsiębiorców do wyjścia z szarej strefy poprzez łatwą dostępność i obniżenie
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
całkowitych kosztów posiadania kas rejestrujących, a także walor mobilności kas wirtualnych jako
alternatywy dla użytkowanych kas rejestrujących,
zwiększenie efektywności działań administracji skarbowej w zwalczaniu nierejestrowanej
sprzedaży detalicznej oraz unikania i uchylania się od opodatkowania w zakresie podatku VAT
poprzez wprowadzenie mechanizmów kontrolnych w czasie rzeczywistym,
zwiększenie udziału klientów w procesie wspierającym ograniczanie szarej strefy poprzez
umożliwienie weryfikacji paragonów fiskalnych w Repozytorium.
Narzędzia
zakup licencji na standardowe oprogramowanie aplikacyjne (serwery aplikacyjne, bazy danych)
oraz dostępowe dla użytkowników (np. typu CAL),
budowa portalu dla przedsiębiorców i klientów umożliwiającego rejestrację kas i weryfikację
paragonów,
przygotowanie specyfikacji API dla kas wirtualnych,
przygotowanie dedykowanego modułu do obsługi kas wirtualnych,
przygotowanie aplikacji mobilnej do weryfikacji paragonów,
szkolenia dla pracowników Ministerstwa Finansów z zasad budowy nowoczesnych usług
webowych, w tym projektowania API,
działania informacyjno-promocyjne.
Adresaci
podmioty sprzedające usługi i towary w obrocie detalicznym; odbiorcy usług i towarów; urzędnicy
administracji skarbowej, którzy przeprowadzają kontrole u przedsiębiorców i będą odbiorcami
raportów z kas wirtualnych.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin: 2020 r.
Szacowany skutek finansowy
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
200
1.5. Pozostałe działania uszczelniające system podatku VAT
Cel: uszczelnienie systemu podatku od towarów i usług oraz wzmocnienie uczciwej konkurencji
wśród przedsiębiorców.
Narzędzia
przewiduje się wprowadzenie do ustawy o VAT katalogu wyrobów, co do których podatnik jest
obowiązany do zapłaty podatku VAT w terminie 5 dni. Ma to zapobiec wątpliwościom co do
stosowania przepisów ustawy o podatku akcyzowym i ustawy o VAT w odniesieniu do produktów
ropopochodnych, które mogą być stosowane do napędu pojazdów, jak i stanowić surowiec do
produkcji innych wyrobów. Zmiany mają również skorelować zakres przedmiotowego stosowania
tzw. przyspieszonego VAT z zakresem koncesyjnym.
Planuje się też wyłączenie ze zwolnienia podmiotowego w VAT branż wrażliwych na oszustwa
wykorzystujące przedmiotową preferencję, tj.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
dokonujących dostaw na odległość (sprzedaż internetowa) niektórych towarów wrażliwych na
oszustwa – tj. towarów sklasyfikowanych według Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług
w grupowaniach PKWiU 20.42.1, 26–28 (m.in. preparaty kosmetyczne i toaletowe, sprzęt
elektroniczny i elektryczny, RTV i AGD),
sprzedaży hurtowej i detalicznej części do pojazdów samochodowych i motocykli,
świadczących usługi ściągania długów.
Modyfikacji ulegną zasady wystawiania na rzecz podatników faktur, których podstawą jest
paragon fiskalny oraz korzystania z takich faktur. Wystawienie faktury na podstawie paragonu
będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy paragon zawiera numer identyfikujący nabywcę. Zostaną
wprowadzone stosowne sankcje, tak aby zapewnić skuteczność wspomnianego warunku. W rezultacie
faktura wystawiona dla podatnika (oraz wykorzystana przez niego w rozliczeniu) na podstawie
paragonu będzie dokumentowała zakup dokonany przez tego podatnika. Pozwoli to na eliminację
wystawiania faktur na podstawie paragonów pozostawionych przez innych klientów.
Adresaci
podatnicy podatku od towarów i usług.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów.
Termin
1 lipca 2019 r.
Szacowany skutek finansowy
poniżej zaprezentowano szacunki skutków finansowych wynikających z wyłączenia ze zwolnienia
podmiotowego w VAT branż wrażliwych na oszustwa oraz modyfikacji zasad wystawiania faktur na
podstawie paragonów. Skutki wyłączenia ze zwolnienia podmiotowego niektórych podatników VAT13
zostały oszacowane na podstawie danych dotyczących przychodów i kosztów działalności
gospodarczej podatników podatku dochodowego niebędących podatnikami VAT, którzy w 2016 r.
wykazali przychody od 0 do 200.000 zł. Z uwagi na to, że działalność podatników wybranych według
wskazanych PKD może dotyczyć również innych towarów niż wymienione w projektowanej zmianie,
przychody i koszty zmniejszono o 20%. Dodatni skutek budżetowy z tytułu tego rozwiązania może
więc być wyższy.
Skutki modyfikacji zasad wystawiania faktur na podstawie paragonów zostały oszacowane na
podstawie danych statystycznych o konsumpcji finalnej gospodarstw domowych. Od 2020 r. założono
ok. 0,3% wzrost podatku należnego z tytułu wprowadzenia zmian dotyczących faktur wystawianych
dla podatników na podstawie paragonów.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
68
475,3
Tabela 20. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań w obszarze podatku VAT
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
4584,3
7684,3
Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów.
13
Do szacunku przyjęto podatników, którzy wykazali jako podstawowy rodzaj działalności podklasę PKD
z 2004 r.: 52.48.A, 52.45.Z, 52.32.Z, 52.48.C, 52.61.Z, 52.63.B, 74.87.B oraz PKD z 2007 r.: 47.41.Z, 47.42.Z,
47.43.Z, 47.54.Z, 47.74.Z, 47.77.Z, 47.91.Z, 47.99.Z, 82.91.Z.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
2. Uszczelnienie systemu podatków dochodowych
2.1. Modyfikacja przepisów o klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania
Cel: wyeliminowanie nadużyć podatkowych związanych z wykorzystaniem sztucznych struktur
poprzez
częściową implementację dyrektywy Rady (UE) 2016/1164 z dnia 12 lipca 2016 r. ustanawiającej
przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają
bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego (dyrektywa ATAD) w odniesieniu do
klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania (art. 6 dyrektywy ATAD),
wprowadzenie zmian wpływających na poprawę ekonomiki postępowań przeciwko unikaniu
opodatkowania,
doprecyzowanie roli Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, jako organu podatkowego,
w obszarze wykonywania zadań dotyczących przeciwdziałania unikaniu opodatkowania,
stosowanie środków ograniczających umowne korzyści,
konwencjach o unikaniu podwójnego opodatkowania.
zawartych
w ratyfikowanych
Narzędzia
ustawa z dnia 23 października 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych,
ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych
innych ustaw
Adresaci
podatnicy oraz organy podatkowe w rozumieniu Ordynacji podatkowej.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
ustawa zmieniająca przepisy dotyczące ogólnej klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania weszła
w życie 1 stycznia 2019 r.
2.2. Wprowadzenie obowiązku przekazywania organom podatkowym informacji o schematach
podatkowych (MDR)
Cele
zapewnienie organom administracji skarbowej szybkiego dostępu do informacji o schematach
podatkowych, potencjalnie agresywnym planowaniu lub nadużyciach związanych z planowaniem
podatkowym oraz możliwości identyfikowania promotorów i użytkowników schematów
podatkowych,
zniechęcenie podatników i ich doradców do stosowania praktyk agresywnego planowania
podatkowego przy użyciu schematów podatkowych.
Narzędzia
ustawa z dnia 23 października 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych,
ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych
innych ustaw. Dokonała ona częściowej transpozycji dyrektywy Rady (UE) 2018/822 z dnia 25 maja
2018 r. zmieniającej dyrektywę 2011/16/UE w zakresie obowiązkowej automatycznej wymiany
informacji w dziedzinie opodatkowania w odniesieniu do podlegających zgłoszeniu uzgodnień
transgranicznych.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Wprowadzone ustawą przepisy dotyczące obowiązkowego składania informacji o schematach
podatkowych (ang. Mandatory Disclosure Rules) przewidują m.in., że
Minister Finansów może wydać ogólne wyjaśnienia dotyczące możliwości zastosowania klauzuli
przeciwko unikaniu opodatkowania lub innych przepisów mających na celu przeciwdziałanie
unikaniu opodatkowania, w związku ze zgłaszanymi informacjami o schematach podatkowych,
informacje o schematach podatkowych przekazywane są za pośrednictwem prowadzonego przez
Szefa KAS systemu teleinformatycznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie
z przepisami ustawy - Ordynacja podatkowa,
Szef KAS jest organem odpowiedzialnym za nadawanie indywidualnych Numerów Schematu
Podatkowego (tzw. numer NSP) schematom podatkowym pozyskanym w wyniku raportowania,
Szef Krajowej Administracji Skarbowej dokonuje analizy składanych informacji o schematach
podatkowych w celu identyfikacji pojawiających się struktur podatkowych dotyczących
agresywnego planowania podatkowego lub innych nadużyć podatkowych,
Szef KAS prowadzi sprawy związane z nakładaniem kar pieniężnych, o których mowa w art. 86m
ustawy – Ordynacja podatkowa oraz w zakresie odpowiedzialności karnej za przestępstwo
skarbowe lub wykroczenie skarbowe związane z obowiązkiem przekazywania informacji
o schematach podatkowych.
Adresaci
rozwiązania prawne wprowadziły możliwie szerokie nałożenie obowiązku raportowania o schematach
podatkowych. Obowiązek przekazania informacji o schematach podatkowych może dotyczyć trzech
kategorii podmiotów: promotora, korzystającego i wspomagającego.
Zmienione przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa oznaczają, że – co do zasady – informacje
o schemacie podatkowym są przekazywane Szefowi KAS przez promotora. Korzystający jest
zobowiązany do przekazywania informacji o schemacie podatkowym w określonych sytuacjach
(np. brak promotora lub niezwolnienie promotora z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej).
Obowiązkiem przekazania informacji o schemacie podatkowym może zostać również obciążony
wspomagający.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
przepisy dotyczące obowiązkowego składania informacji o schematach podatkowych weszły w życie
1 stycznia 2019 r.
2.3. Wprowadzenie zmian dotyczących podatku u źródła z tytułu wypłaconych należności
przekraczających 2 mln zł dla nierezydentów (WHT)
Cele
sprawdzenie warunków (kryteriów) korzystania przez nierezydentów z preferencyjnego
opodatkowania odsetek, dywidend, należności licencyjnych lub innych należności podlegających
w Polsce preferencyjnemu opodatkowaniu podatkiem u źródła na podstawie umów o unikaniu
podwójnego opodatkowania lub zwolnień wynikających z przepisów implementujących
rozwiązania dyrektyw unijnych,
zapobieganie nieprawidłowościom w rozliczaniu podatku u źródła, np. w sytuacji wypłaty odsetek
dla podatnika, który nie spełnia kryterium beneficial owner.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Narzędzia
ustawa z dnia 23 października 2018 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy – Ordynacja podatkowa
oraz niektórych innych ustaw,
rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie wyłączenia lub
ograniczenia stosowania art. 26 ust. 2e ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych,
rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie wyłączenia lub
ograniczenia stosowania art. 41 ust. 12 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Adresaci
płatnicy podatku dochodowego od osób prawnych oraz podatku dochodowego od osób fizycznych,
a także podatnicy uzyskujący dochody podlegające w Polsce tak zwanemu podatkowi u źródła (w tym
odsetki, należności licencyjne, dywidendy, należności za niektóre usługi o charakterze
niematerialnym, wykonywane przez podmioty zagraniczne).
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
ustawa oraz akty wykonawcze weszły w życie 1 stycznia 2019 r.
Szacowany skutek finansowy działań opisanych w punktach 2.1.–2.3.
przewiduje się, że omówione powyżej rozwiązania polegające na modyfikacji przepisów klauzuli
przeciwko unikaniu opodatkowania oraz wprowadzeniu obowiązku przekazywania informacji
o schematach podatkowych (MDR) przyczynią się do zwiększenia efektywności analizy ryzyka
i w konsekwencji trafniejszego typowania podmiotów do kontroli. Przy szacowaniu wysokości
dochodów przyjęto, że szczegółowe informacje pozyskane w związku z raportowaniem schematów
pozwolą zmniejszyć liczbę prowadzonych kontroli, a dokładniejsze typowanie podatników do kontroli
pozwoli lepiej wykorzystać czas pracy i pracowników kontrolujących, co przyniesie efekty w postaci
wzrostu dochodów budżetowych z tytułu podatków.
Ponadto oczekuje się, że podatnicy w wyniku wprowadzenia opisywanych rozwiązań ograniczą
zawyżanie kosztów uzyskania przychodu, a w związku z tym zwiększy się wartość podstawy
opodatkowania, co powinno przełożyć się na wzrost dochodów budżetu państwa z tytułu podatków
dochodowych. W 2017 r. łączna kwota kosztów uzyskania przychodów z CIT i PIT liniowego
wyniosła 5 721,7 mld zł. Przyjmując wzrost dochodów budżetowych z tytułu obniżenia kwoty
kosztów uzyskania przychodów w pierwszym roku obowiązywania regulacji o ok. 0,25% w podatku
CIT i 0,02% w podatku PIT liniowym, należy oczekiwać, że uszczuplenia podatkowe w 2019 r.
powinny się zmniejszyć łącznie o ok. 2,3 mld zł. W kolejnych latach dynamika wzrostu skali
uszczelnienia systemu podatków dochodowych wynikająca z omawianych rozwiązań powinna
kształtować się na poziomie 0,0025 pkt proc. w podatku CIT i 0,0005 pkt proc. w podatku PIT w skali
roku, co powinno przełożyć się na wzrost dochodów podatkowych w 2020 r. o ok. 27 mln zł.
Do oszacowania potencjalnych dochodów wynikających z implementacji rozwiązania polegającego na
zmianie zasad poboru podatku u źródła (ang. Withholding Tax, WHT) przyjęto dane z deklaracji IFT2R. Średnia kwota wypłat należności (z tytułu dywidend, odsetek, licencji, usług niematerialnych itp.)
do państw UE i państw spoza UE za lata 2013-16 powyżej 2 mln zł wynosiła ok. 80 mld zł. Zakłada
się, że dokładna weryfikacja wypłat we wskazanym zakresie może prowadzić do stwierdzenia
nieprawidłowości zastosowania preferencji.
Szacuje się, że dodatkowa kwota podatku związana z wprowadzeniem nowych zasad poboru podatku
u źródła wyniesie ok. 700 mln zł w pierwszych dwunastu miesiącach stosowania nowych zasad.
Z uwagi na wyłączenia i ograniczenia stosowania nowych zasad poboru podatku u źródła wobec
niektórych podmiotów, wprowadzone rozporządzeniami Ministra Finansów z 31 grudnia 2018 r.
skutki te wystąpią w latach 2019-20. W każdym z tych lat dodatkowe dochody z tytułu podatku
u źródła mogą wynieść ok. 350 mln zł.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Opisywana regulacja może mieć także pozytywny skutek na wysokość dochodów budżetu wynikający
z ograniczenia wypłat w stosunku do podmiotów, które nie spełniają przesłanek zastosowania
uprawnień odbiorów należności w podatku u źródła. Ograniczenie tych wypłat spowodować może
pośredni skutek w postaci zmniejszenia erozji bazy opodatkowania (poprzez wyłączenie
przedmiotowych wypłat z bazy kosztów uzyskania przychodów polskich podmiotów), co pośrednio
wpłynąć może na wzrost dochodów z podatków dochodowych. Ze względów ostrożnościowych
w poniższej kalkulacji efekt ten nie został ujęty.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
2711
375
2.4. Neutralizowanie skutków rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych i odwróconych
struktur hybrydowych
Cel: ograniczenie możliwości stosowania przez podatników schematów optymalizacyjnych
wykorzystujących rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych lub odwróconych struktur
hybrydowych.
Narzędzia
nowelizacja ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych
wprowadzająca do polskiego porządku prawnego przepisy dotyczące kwalifikacji odwróconych
struktur hybrydowych. Zmiany legislacyjne będą implementacją dwóch aktów: dyrektywy ATAD oraz
dyrektywy Rady (UE) 2017/952 z dnia 29 maja 2017 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2016/1164
w zakresie rozbieżności w kwalifikacji struktur hybrydowych dotyczących państw trzecich (ATAD2).
Wśród najważniejszych zmian należy wymienić
nową definicję podmiotu powiązanego,
z hybrydowego charakteru podmiotów,
w celu
zbadania rozbieżności wynikających
wprowadzenie definicji „rozbieżności w kwalifikowaniu struktur hybrydowych”,
rozpoznanie czterech kategorii struktur hybrydowych
•
wynikających z płatności dokonanych z tytułu instrumentu finansowego,
•
będących konsekwencją różnic w przydziale płatności dokonanych na rzecz podmiotu
hybrydowego lub stałego zakładu, w tym w wyniku płatności na rzecz pominiętego stałego
zakładu,
•
wynikających z płatności dokonanych przez podmiot hybrydowy na rzecz jego właściciela lub
hipotetycznych płatności między siedzibą główną a stałym zakładem lub pomiędzy co
najmniej dwoma stałymi zakładami,
•
będących konsekwencją podwójnego odliczenia wynikającego z płatności dokonanych przez
podmiot hybrydowy lub stały zakład.
Adresaci
podatnicy podatku od osób prawnych, dokonujący transgranicznych transakcji, które mogłyby
prowadzić do podwójnego odliczenia lub do odliczenia bez jego ujęcia w dochodzie. Wraz
z implementowaniem art. 9a dyrektywy ATAD (dotyczącego rozbieżności odwróconych struktur
hybrydowych i wprowadzonego art. 1 dyrektywy ATAD2) nastąpi rozszerzenie adresatów na
wszystkie podmioty, które są traktowane przez państwa członkowskie jako przejrzyste do celów
podatkowych.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Termin
obowiązek implementacji wybranych przepisów obu dyrektyw, w tym art. 9a dyrektywy ATAD - do
31 grudnia 2019 r.
2.5. Automatyczna wymiana informacji o schematach podatkowych transgranicznych
Cele
realizacja obowiązków nałożonych dyrektywą Rady 2018/822 z dnia 25 maja 2018 r. zmieniającą
dyrektywę 2011/16/UE w zakresie obowiązkowej automatycznej wymiany informacji w dziedzinie
opodatkowania w odniesieniu do podlegających zgłoszeniu uzgodnień transgranicznych,
informowanie administracji podatkowych o ewentualnym agresywnym planowaniu podatkowym.
Narzędzia
zmiana ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o wymianie informacji podatkowych z innymi państwami.
Informacje o schematach podatkowych, uzyskane na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej,
które zostały zakwalifikowane jako schematy podatkowe transgraniczne zgodnie z przepisami
Ordynacji podatkowej, będą podlegały systematycznej wymianie z innymi państwami UE. Z uwagi na
wcześniejsze wprowadzenie krajowego wymogu raportowania schematów podatkowych konieczne
będzie dostosowanie krajowych struktur logicznych do tych opracowanych przez Komisję Europejską.
Adresaci
automatycznej wymianie informacji o schematach podatkowych transgranicznych będą podlegały te
schematy, które na podstawie Ordynacji podatkowej zostały przekazane do Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej przez tzw. promotorów, a także przez każdą inną osobę fizyczną, osobę
prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która m.in. opracowuje,
oferuje uzgodnienia w ramach świadczenia usług związanych z opodatkowaniem. W szczególnych
okolicznościach planowane zmiany przewidują obowiązek przekazywania informacji przez podmioty
korzystające (podatników) ze schematów podatkowych. Realizacja automatycznej wymiany
informacji o schematach podatkowych transgranicznych nie wpłynie na osoby/podmioty trzecie.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
31 października 2020 r. – termin pierwszej automatycznej wymiany informacji o schematach
podatkowych transgranicznych (zgodnie z art. 8ab dyrektywy Rady 2011/16/UE z dnia 15 lutego
2011 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania i uchylającej dyrektywę
77/799/EWG).
Szacowany skutek finansowy działań opisanych w punktach 2.4.–2.5.
przyjęto założenie, że informacje nt. schematów podatkowych transgranicznych uzyskiwane przez
KAS od zagranicznych administracji podatkowych przyczynią się do zwiększenia efektywności
analizy ryzyka i w konsekwencji trafniejszego typowania podmiotów do kontroli. Osiągnięcie
zamierzonego efektu będzie możliwe w przypadku otrzymania informacji o schematach
transgranicznych raportowanych retrospektywnie, tj. w 2020 r. za okres od 25 czerwca 2018 r.
Zgodnie z przyjętymi założeniami, przewiduje się zwiększenie skuteczności analizy ryzyka
w pierwszym roku funkcjonowania nowych regulacji o 5% w podatku CIT i 2% w podatku PIT, co
powinno przełożyć się na wzrost ustaleń kontroli na poziomie kwoty ok. 61 mln zł w podatku CIT
oraz kwoty 5 mln zł w podatku PIT. Za podstawę szacunku przyjęto dane nt. ustaleń kontrolnych
w 2017 r.
Drugim z efektów implementacji omawianego rozwiązania będzie zniechęcenie podatników do
zawyżania kosztów uzyskania przychodu, co powinno skutkować zwiększeniem wartości podstawy
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
opodatkowania. W 2017 r. łączna kwota kosztów uzyskania przychodów w CIT i podatku PIT
liniowego wyniosła 5 721,7 mld zł. Przyjmując wzrost dochodów budżetowych z tytułu obniżenia
kwoty kosztów uzyskania przychodów w pierwszym roku obowiązywania regulacji o ok. 0,07%
w podatku CIT i 0,02% w podatku PIT liniowym należy oczekiwać, że uszczuplenia podatkowe
w 2019 r. powinny się zmniejszyć łącznie o ok. 670 mln zł w pierwszym roku obowiązywania nowych
przepisów.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
736
Tabela 21. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań w obszarze podatków dochodowych
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
2711
1111
Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów.
3. Rozwój systemu monitorowania przewozu drogowego i kolejowego towarów
Cele
uszczelnienie systemu podatkowego przez gromadzenie danych o przewozach drogowych
i kolejowych wybranych „wrażliwych” towarów, w związku z ich dostawą na terytorium kraju,
dostawą wewnątrzwspólnotową, nabyciem wewnątrzwspólnotowym, eksportem i importem oraz
przewozem przez terytorium kraju,
zdyscyplinowanie podatników (podmioty gospodarcze oraz osoby fizyczne nabywające oleje
opałowe) i podmioty przewożące towary „wrażliwe” na i przez terytorium Polski do wykazywania
transakcji opodatkowanych, m.in. podatkiem od towarów i usług, a w przypadku wyrobów
akcyzowych także podatkiem akcyzowym, co zwiększy dochody podatkowe i przychody
w opłacie paliwowej.
Narzędzia
rejestr danych o przewozach wybranych „wrażliwych” towarów (w szczególności paliw płynnych,
alkoholu, suszu tytoniowego, olejów roślinnych, leków zagrożonych brakiem dostępności na polskim
rynku) prowadzony jest w systemie teleinformatycznym przez Szefa Krajowej Administracji
Skarbowej. Przekazywanie danych dotyczących czynności opodatkowanych wobec niektórych
towarów związane jest z dokonaniem zgłoszenia przewozu przez osoby obowiązane, a także w sposób
automatyczny związane jest z gromadzeniem danych geolokalizacyjnych przesyłanych przez
lokalizatory GPS. Służby kontrolne mają dostęp do danych z systemu na drodze w celu
ukierunkowania kontroli na przewozy niezgłoszone.
Przygotowany został projekt zmiany rozporządzenia w sprawie towarów, których przewóz jest objęty
systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, włączający gaz LPG do
systemu monitorowania. Ponadto przygotowany został projekt zmiany ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, która włączy do systemu
monitorowania dostawy olejów opałowych, nieobjętych zwolnieniem od akcyzy ze względu na ich
przeznaczenie, określone w art. 89 ust. 1 pkt 9, 10 i pkt 15 lit. a ustawy o podatku akcyzowym (objęte
specyficzną, obniżoną stawką akcyzy związaną z przeznaczeniem tych olejów do celów opałowych).
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Adresaci
podmioty prowadzące działalność gospodarczą uczestniczące w obrocie towarami „wrażliwymi”
wskazanymi w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu, przewoźnicy i kierujący środkami
transportu. Od II połowy 2019 r. będą to również podmioty, w tym osoby fizyczne nabywające towary
nieobjęte zwolnieniem od akcyzy ze względu na ich przeznaczenie, objęte specyficzną, obniżoną
stawką akcyzy związaną z przeznaczeniem ich do celów grzewczych (oleje opałowe).
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
projekt rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów,
których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów
(nr 856 w wykazie prac legislacyjnych Ministra Finansów) – planowane wejście w życie w br.;
projekt zmiany ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów
oraz o zmianie innych ustaw (UA 39) – zasadnicza część ustawy wejdzie w życie do 1 września
2019 r., z okresem przejściowym do końca br.
Szacowany skutek finansowy
w pierwszym roku funkcjonowania przepisów wprowadzających obowiązek dokonywania zgłoszeń
przewozu gazu LPG (tj. w br.) przewidziano wzrost dochodów budżetu państwa z tytułu akcyzy o
50 mln zł, a w następnym o 673 mln zł. W pierwszym roku funkcjonowania przepisów
wprowadzających obowiązek dokonywania zgłoszeń przewozu olejów opałowych (tj. w 2020 r.)
przewidziano natomiast wzrost dochodów budżetu państwa o 200 mln zł.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
50
823,3
4. Poprawa efektywności egzekucji administracyjnej
Cele
zwiększenie skuteczności poboru należności podatkowych,
zwiększenie poziomu dobrowolności wypełniania obowiązków podatkowych,
wzrost świadomości podatników o korzyściach z dobrowolnego regulowania zobowiązań
publicznoprawnych i o skutkach finansowych przymusowego wyegzekwowania obowiązku
podlegającego egzekucji administracyjnej,
wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r.,
uproszczenie procedur w postępowaniu egzekucyjnym, w tym trybu rozpatrywania zarzutów
i wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego poprzez eliminację dublowania czynności
procesowych wierzyciela i organu egzekucyjnego,
uproszczenie procedury dochodzenia z majątku wspólnego małżonków i dłużnika rzeczowego
przy zapewnieniu środków ochrony prawnej tych osób rozpatrywanych w postępowaniu
administracyjnym i zmniejszeniu kosztów dochodzenia obciążających małżonka zobowiązanego
i dłużnika rzeczowego,
uproszczenie zbiegów egzekucji poprzez zmianę zasad rozstrzygania zbiegów co do należności
alimentacyjnych i należności celnych oraz uproszczenie procedury przekazywania dokumentów
pomiędzy organami egzekucyjnymi,
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
uproszczenie egzekucji z ruchomości poprzez wprowadzenie nowej formy sprzedaży ruchomości
przez zobowiązanego pod nadzorem organu egzekucyjnego.
Narzędzia
zmiana ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw
polegająca m.in. na
•
stworzeniu nowego systemu naliczania kosztów egzekucyjnych w administracyjnym
postępowaniu egzekucyjnym – wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca
2016 r. (sygn. akt SK 31/14),
•
wprowadzeniu w ramach nowego systemu naliczania i poboru kosztów egzekucyjnych
narzędzi o charakterze prewencyjnym i dyscyplinującym, skutkujących ograniczeniem
nieprawidłowości w zakresie terminowego regulowania zobowiązań publicznoprawnych.
zmiana ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw
(UD326) polegająca m.in. na usprawnieniu egzekucji administracyjnej co do procedur, zbiegów
i form sprzedaży zajętych ruchomości.
Adresaci
zobowiązani, Szef Krajowej Administracji Skarbowej oraz inne organy Krajowej Administracji
Skarbowej, inni wierzyciele i organy egzekucyjne, o których mowa w ustawie z dnia 17 czerwca
1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
1 października 2019 r. – projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji oraz niektórych innych ustaw (UD326),
1 sierpnia 2021 r. – projekt ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji oraz niektórych innych ustaw (UB14).
Szacowany skutek finansowy
założono, że planowane rozwiązania wpłyną na skrócenie czasu trwania postępowania egzekucyjnego
o 14%, co przełoży się na wzrost efektywności egzekucji o blisko 10%. Przy kwocie należności
stanowiących dochód budżetu państwa (objętych postępowaniami egzekucyjnymi) wynoszącej
ok. 15 mld zł zwiększenie efektywności egzekucji o 1,4% powinno wpłynąć na zwiększenie
dochodów budżetu państwa o ok. 210 mln zł rocznie.
Biorąc pod uwagę średni czas trwania postępowania egzekucyjnego wynoszący 555 dni (ok. 1,5 roku),
należy jednak przyjąć, iż pełna wysokość wzrostu dochodów zostanie osiągnięta na przestrzeni kilku
lat. Należy zauważyć, iż toczą się postępowania, w których procedury zmieniane projektowaną ustawą
zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie projektowanych przepisów. Z tych względów zakłada
się, że pełna wysokość wzrostu dochodów budżetu państwa z tytułu zmiany regulacji w zakresie
kosztów egzekucyjnych zostanie osiągnięta w trzecim roku obowiązywania ustawy.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
55,6
55,6
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
5. Pozostałe działania w obszarze podatków
5.1. Uszczelnienie kwalifikacji przychodów do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza”
Cel: ograniczenie skali zjawiska nieuprawnionego kwalifikowania przychodów otrzymywanych przez
osoby fizyczne do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza” i w efekcie ograniczenie arbitrażu
podatkowego i dualizmu rynku pracy.
Minister Finansów w porozumieniu z Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii, Ministrem
Inwestycji i Rozwoju oraz Radą Dialogu Społecznego wypracują konsensualne regulacje
uszczelniające kwalifikację przychodów do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza”,
minimalizując ingerencję w swobodę wyboru modelu, w którym przedsiębiorcy prowadzą swoją
aktywność gospodarczą.
Narzędzia
zmiana ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz inne regulacje uszczelniające
kwalifikację przychodów do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza”.
Adresaci
osoby fizyczne oraz podmioty zatrudniające takie osoby.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji
i Technologii, Minister Inwestycji i Rozwoju.
Skarbowej,
Minister
Przedsiębiorczości
Termin
planowane wejście w życie rozwiązania – 1 stycznia 2020 r.
5.2. Opodatkowanie przedsiębiorstw cyfrowych
Cel: opodatkowanie przychodu przedsiębiorstw cyfrowych świadczących usługi na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej.
Niedostosowanie obecnych, międzynarodowych zasad opodatkowania przedsiębiorstw do realiów
XXI wieku i wyzwań wynikających z cyfryzacji gospodarki powoduje konieczność stworzenia
specjalnego narzędzia, którego celem jest sprawiedliwe opodatkowanie przedsiębiorstw cyfrowych.
Kwestia właściwego opodatkowania cyfrowych modeli biznesowych analizowana jest m.in. na forum
międzynarodowym (OECD) oraz unijnym. Prace dotyczące uzgodnienia tzw. długookresowego
rozwiązania międzynarodowego mają doprowadzić do publikacji końcowego raportu przez OECD
w 2020 r. W związku z tym, że nie jest pewne, czy możliwe będzie wdrożenie efektywnego,
długookresowego rozwiązania na forum międzynarodowym w dającym się przewidzieć horyzoncie
czasowym, rozważane jest również wprowadzenie tzw. tymczasowego rozwiązania problemu
opodatkowania cyfrowych modeli biznesowych w formie podatku od wybranych usług cyfrowych.
W tym ostatnim kontekście, w raporcie wstępnym opublikowanym przez OECD w marcu 2018 r.
przedstawione zostały wytyczne odnośnie do możliwej konstrukcji takiego rozwiązania, aby było ono
jak najbardziej efektywne ekonomicznie i zgodne z międzynarodowym porządkiem podatkowym.
Z kolei Komisja Europejska złożyła projekt dyrektywy o tzw. podatku od usług cyfrowych. Projekt ten
uzyskał poparcie większości państw, jednak ze względu na wymóg jednomyślności nie został przyjęty.
W związku z brakiem porozumienia dotyczącego tzw. rozwiązania tymczasowego na forum UE oraz
pilną potrzebą rozwiązania problemu opodatkowania cyfrowych modeli biznesowych niektóre
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
państwa członkowskie (np. Francja, Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania, Austria) zapowiedziały lub
rozważają wprowadzenie tymczasowego podatku jednostronnie w prawie wewnętrznym.
Narzędzia
opracowanie przepisów prawa regulujących kwestię opodatkowania przedsiębiorstw cyfrowych.
Adresaci
największe przedsiębiorstwa cyfrowe świadczące usługi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów,
i Technologii.
Szef
Krajowej
Administracji
Skarbowej,
Minister
Przedsiębiorczości
Termin
planowane wejście w życie rozwiązania – 1 stycznia 2020 r.
Szacowany skutek finansowy działań opisanych w punktach 5.1.-5.2.
do oszacowania skutków uszczelnienia kwalifikacji przychodów do źródła „pozarolnicza działalność
gospodarcza” wykorzystano próbę liczącą ok. 16,3 tys. osób. Przyjęto, iż w wyniku zmiany przesłanek
do kwalifikowania przychodów do źródła „pozarolnicza działalność gospodarcza” dodatkowe dochody
z tytułu opodatkowania dochodów osób fizycznych według skali podatkowej mogą wynieść ok.
1247,4 mln zł.
Za podstawę szacunku dochodów z tytułu opodatkowania przedsiębiorstw cyfrowych przyjęto
natomiast określoną w raporcie Komisji Europejskiej14 prognozę na 2019 r. dochodów UE z podatku
od usług cyfrowych oraz prognozę dochodów z CIT w Polsce na 2019 r., określoną w ustawie
budżetowej na 2019 r. w kwocie 34,8 mld zł. Oszacowano, iż dochody z tego podatku w Polsce
mogłyby wynieść w 2020 r. ok. 217,5 mln zł.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
1464,9
14
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document
Proposal for a Council Directive laying down rules relating to the corporate taxation of a significant digital
presence and Proposal for a Council Directive on the common system of a digital services tax on revenues
resulting from the provision of certain digital services (COM(2018)147 final) – (COM(2018)148 final) –
(SWD(2018)82 final)), s. 69-70.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
5.3. Uszczelnienie opłaty recyklingowej
Cel: ograniczenie zużycia toreb z tworzywa sztucznego, wykonanie zobowiązań dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/720 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniającej
dyrektywę 94/62/WE w odniesieniu do zmniejszenia zużycia lekkich plastikowych toreb na zakupy.
Narzędzia
podjęcie prac legislacyjnych polegających na nowelizacji ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r.
o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, zmierzającej do jak najszybszego
uszczelnienia systemu opłat od torebek foliowych poprzez poszerzenie obowiązku wnoszenia opłaty
recyklingowej na torby powyżej 50 mikrometrów oraz nałożenie obowiązku przekazywania
wskazanych środków w cyklu miesięcznym, przy zachowaniu obecnej wysokości opłaty.
Po analizie pierwszego roku obowiązywania opłaty recyklingowej daje się zauważyć niepokojącą
tendencję do oferowania przez prowadzących jednostki handlowe, w miejsce toreb na zakupy z
tworzywa sztucznego o grubości do 50 mikrometrów, toreb z tworzywa sztucznego o nieco większej
grubości np. 51 mikrometrów. Tym samym torby te nie podlegają opłacie recyklingowej i mogą być
oferowane przez prowadzących jednostki handlowe za dowolną opłatą lub nawet za darmo. Nie jest to
działanie korzystne z punktu widzenia zapobiegania powstawaniu odpadów, bo pomimo pewnej
redukcji lekkich toreb z tworzywa sztucznego powoduje to wzrost liczby wprowadzanych do obrotu
toreb grubszych.
Adresaci
przedsiębiorcy prowadzący jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, w których są oferowane
torby na zakupy z tworzywa sztucznego przeznaczone do pakowania produktów oferowanych w tych
jednostkach (bez tzw. zrywek).
Organ odpowiedzialny
Minister Środowiska.
Termin
1 września 2019 r.
Szacowany skutek finansowy
skutki na 2019 r. oszacowano na podstawie danych nt. dochodów z opłaty recyklingowej uzyskanych
do 15 marca 2019 r. Do oszacowania skutków finansowych na 2020 r. przyjęto założenie średniego
zużycia toreb z tworzyw sztucznych przez badaną populację (38,4 mln osób) na poziomie 150 sztuk/
rocznie, przy cenie 20 groszy za sztukę. W szacunkach uwzględniono wpływy za 2019 rok, w tym
wynikające z objęcia opłatą recyklingową od września 2019 r. wszystkich toreb z tworzyw sztucznych
oraz wpływy za jedenaście miesięcy 2020 r. (założono miesięczny okres rozliczenia).
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
63
1419
5.4. Indeksacja stawki podatku akcyzowego na napoje alkoholowe, wyroby tytoniowe, susz
tytoniowy, wyroby nowatorskie
Cel: indeksacja stawki podatku akcyzowego o 3% na wyroby akcyzowe będące używkami, tj. alkohol
etylowy, piwo, wino, wyroby winiarskie, wyroby pośrednie, wyroby tytoniowe, susz tytoniowy,
wyroby nowatorskie.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Ostatnia zmiana akcyzy dla alkoholu etylowego miała miejsce 1 stycznia 2013 r. i wynosiła 15%, zaś
dla papierosów i tytoniu do palenia ok. 5% (również 1 stycznia 2013 r.). Wskaźnik wzrostu stawki o
3% wynika ze wzrostu inflacji od ostatniej zmiany.
Narzędzia
zmiana ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym, w której określone są stawki podatku
akcyzowego na poszczególne wyroby akcyzowe.
Adresaci
podmioty akcyzowe prowadzące działalność dotyczącą napojów alkoholowych, wyrobów
tytoniowych, suszu tytoniowego i wyrobów nowatorskich, konsumenci tych wyrobów, urzędy
skarbowe i urzędy celno-skarbowe.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
planowane wejście w życie ustawy - 1 stycznia 2020 r.
Szacowany skutek finansowy
w poniższych szacunkach założono utrzymanie sprzedaży wyrobów akcyzowych objętych podwyżką
na poziomie z 2018 r. Oczekiwany skutek budżetowy obejmuje 353 mln zł w przypadku napojów
alkoholowych z wyłączeniem cydru i perry oraz 579 mln zł w przypadku wyrobów tytoniowych,
suszu tytoniowego, wyrobów nowatorskich. Z indeksacji akcyzy na używki wyłączono cydr i perry
(wyroby te są opodatkowane preferencyjną stawką podatku akcyzowego w wysokości 97 zł od
1 hektolitra gotowego wyrobu) w celu rozwoju tego rynku i pośredniego wspierania rynku surowców,
z których są produkowane, a także na papierosy elektroniczne. Skutek na 2020 r. uwzględnia
opodatkowanie VAT.
5.5. Wprowadzenie
nowatorskich
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
1146,4
opodatkowania
płynu
do
papierosów
elektronicznych
i
wyrobów
Cele
zapewnienie jednolitego traktowania podatkowego wyrobów substytucyjnych względem
tradycyjnych wyrobów tytoniowych,
lepsza kontrola państwa nad produkcją, przemieszczaniem i sprzedażą płynu do papierosów
elektronicznych i wyrobów nowatorskich,
opodatkowanie płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich podatkiem
akcyzowym skutkować będzie objęciem ich obowiązkiem banderolowania. W konsekwencji
wprowadzony zostanie dodatkowy element potwierdzający legalne pochodzenie tych wyrobów.
Narzędzia
ustawa z dnia 12 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym, zmieniona ustawą z dnia
22 listopada 2018 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o podatku akcyzowym.
Wśród najważniejszych zmian należy wymienić
opodatkowanie płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich stawką zerową do
30 czerwca 2020 r.,
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
obowiązek składania właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego deklaracji podatkowej,
opodatkowanie płynu do papierosów elektronicznych stawką w wysokości 0,5 zł za każdy mililitr
oraz wyrobów nowatorskich stawką 141,29 zł za każdy kilogram i 31,41% średniej ważonej
detalicznej ceny sprzedaży tytoniu do palenia od 1 lipca 2020 r.,
obowiązek oznaczania znakami akcyzy płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów
nowatorskich przeznaczonych do sprzedaży od 1 lipca 2020 r.,
stosowanie w odniesieniu do tych wyrobów na terytorium kraju od 1 lipca 2020 r. procedury
zawieszenia poboru akcyzy lub produkcji tych wyrobów poza składem podatkowym, korzystając
z instytucji przedpłaty akcyzy.
Adresaci
25 podmiotów prowadzących działalność w zakresie produkcji, importu,
wewnątrzwspólnotowego płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich.
nabycia
Ponadto 16 izb administracji skarbowej i 44 urzędy skarbowe właściwe dla podatku akcyzowego
i 16 urzędów celno-skarbowych w związku z objęciem akcyzą oraz obowiązkiem oznaczania znakami
akcyzy nowych wyrobów.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów, Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Termin
przepisy ustawy wprowadzającej opodatkowanie akcyzą dwóch nowych kategorii wyrobów weszły
w życie 1 lutego 2018 r. Jednak do 30 czerwca 2020 r. obowiązuje stawka zerowa na wyroby
nowatorskie oraz płyn do papierosów elektronicznych. Wyroby te będą opodatkowane pozytywną
stawką akcyzy od 1 lipca 2020 r.
Szacowany skutek finansowy
z uwagi na brak danych dotyczących aktualnej wielkości sprzedaży płynu do papierosów
elektronicznych do analizy przyjęto przybliżoną roczną sprzedaż płynu do papierosów elektronicznych
na poziomie około 150.000 litrów. Wyroby nowatorskie pojawiły się na rynku polskim na początku
kwietnia 2017 r. Rynek wyrobów nowatorskich jest zatem rynkiem kształtującym się, odnośnie do
którego brak jest jakichkolwiek danych. Nie przewiduje się zatem znaczącego udziału akcyzy od
wyrobów nowatorskich w dochodach z akcyzy od nowych wyrobów akcyzowych. Szacuje się, że
kwota dochodu z tytułu akcyzy od wyrobów nowatorskich będzie marginalna.
W zakresie banderolowania papierosów elektronicznych szacuje się, że wydatki budżetu państwa
w części 19 rozdz. 75095 w skali roku wyniosą około 383 tys. zł. Jednak w związku z faktem, że
podmioty obowiązane do oznaczania wyrobów akcyzowych znakami akcyzy wpłacają do budżetu
kwotę stanowiącą co najmniej 80% kosztów wytworzenia banderol podatkowych, faktyczny koszt
poniesiony przez budżet państwa wyniesie około 80 tys. złotych. Objęcie wyrobów nowatorskich
i płynów do papierosów elektronicznych systemem zawieszenia poboru akcyzy na terenie kraju
wiązać się będzie z koniecznością dostosowania systemu EMCS do wprowadzanych zmian. Zmian
dostosowawczych wymagać będzie też system Zefir, m.in. co do nowego wzoru deklaracji
podatkowej. Ze względu na fakt, iż systemy te są utrzymywane i rozwijane w ramach wieloletnich
projektów, nie jest możliwe wyodrębnienie kwot środków związanych z rozwiązaniami
wprowadzanymi niniejszym projektem ustawy. Natomiast ze względu na małą liczbę podatników
zakłada się, iż pobór podatku od nowych wyrobów odbywać się będzie w ramach obecnej struktury
i zasobów kadrowych Krajowej Administracji Skarbowej.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
37,46
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
5.6. Kontynuacja ograniczania klina podatkowego
Cel: zmniejszenie obciążeń podatników podatku dochodowego od osób fizycznych poprzez
zwolnienie z opodatkowania dochodów pracowników do ukończenia 26. roku życia,
podwyższenie zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów (KUP) dla pracowników,
obniżenie stawki podatkowej z 18% do 17%.
Rozważano kilka wariantów realizacji powyższych celów. Skutki fiskalne prezentuje poniższa
macierz.
Warianty
(mld zł)
PIT 17% - ½ x I
próg
PIT 17% - I próg
PIT zero < 26 lat – I próg
PIT 17% - ½ x I
próg
PIT 17% - I próg
PIT zero < 26 lat – ½ x I próg
2x KUP
10,1
11,8
9,7
11,4
> 2x KUP
(zaokrąglone
kwoty
ryczałtowe)
10,8
12,5
10,4
12,1
3x KUP
12,4
14,1
12
13,7
Przyjęto poniższe założenia
kwota przychodów objętych zwolnieniem dla pracowników do ukończenia 26. roku życia
będzie ograniczona limitem rocznym w wysokości 42 764 zł (kwota odpowiadająca ½ dochodu
stanowiącego górną granicę pierwszego przedziału skali podatkowej). Limit w tej wysokości
będzie miał zastosowanie do przychodów uzyskanych od 1 stycznia 2020 r., natomiast
w odniesieniu do przychodów uzyskanych w 2019 r. będzie niższy i wyniesie 10 691 zł
(¼ z 42 764 zł = 10 691 zł),
ponad 2-krotne podwyższenie zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów dla
pracowników, kwoty ryczałtowe zaokrąglone. Nowa (podwyższona) wysokość
zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów wejdzie w życie 1 stycznia 2020 r. i będzie mieć
zastosowanie do przychodów uzyskanych od dnia 1 stycznia 2020 r.,
obniżenie stawki podatkowej z 18% do 17% dla dochodów do wysokości 42 764 zł. Obniżenie
stawki wiąże się ze zmianą skali podatkowej (z dwustopniowej na trzystopniową), nowa skala
podatkowa będzie miała zastosowanie do dochodów uzyskanych od 1 stycznia 2020 r.
Narzędzia
zmiana ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Adresaci
osoby fizyczne opodatkowujące uzyskane dochody według skali podatkowej.
Organ odpowiedzialny
Minister Finansów.
Termin
planowane wejście w życie rozwiązań – 1 października 2019 r. i 1 stycznia 2020 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 1. Kluczowe działania w obszarze podatków na lata 2019-20
Szacowany skutek finansowy
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
-10429
Tabela 22. Podsumowanie skutków finansowych pozostałych działań w obszarze podatków
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
63
-6373,3
Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne
w latach 2018–20
STRESZCZENIE
Pobór składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz osiągnięcie jak
najwyższych przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy do priorytetowych zadań
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie
społeczne w latach 2017–18 objęły
poprawę zarządzania finansami publicznymi,
optymalizację celowości wydatków publicznych,
uproszczenie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
umożliwienie kontroli zwolnień krótkookresowych na większą skalę w celu wyeliminowania
nadużyć.
Efektem tych działań było wdrożenie nowego systemu poboru składek (e-Składka), rozszerzenie
działań mających na celu efektywne odzyskiwanie zaległych składek oraz wdrożenie systemu
elektronicznych zwolnień lekarskich (E-ZLA).
Na rok 2020 zaplanowano dodatkowe działania systemowe w zakresie właściwości ministra
właściwego ds. zabezpieczenia społecznego zwiększające wpływy ze składek, obejmujące
►ograniczenie unikania płacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz ►zniesienie
ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Planowana
jest też przebudowa modelu funkcjonowania OFE, w gestii Ministra Inwestycji i Rozwoju. Pociągnie
ona za sobą m.in. dodatkowe dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składki
emerytalnej, jaka obecnie jest przekazywana na konta członków OFE.
Skutki finansowe wdrożonych, wdrażanych i planowanych działań wzmacniających system składek
szacuje się na 721 mln w 2019 r. i dodatkowe 15 mld zł w 2020 r., w tym 3,5 mld zł z tytułu
przebudowy modelu funkcjonowania OFE.
Tabela 23. Skutki finansowe podjętych i planowanych działań w obszarze składek na ubezpieczenie
społeczne
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2018*
2019
2020
wartość oczekiwana
371
721
14 980
Źródło: szacunki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Ministerstwa Finansów.
* - wykonanie.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
Spis treści
Strona
1.
E-Składka i inne działania prowadzące do odzyskiwania zaległych składek
70
2.
E-ZLA i świadczenia krótkookresowe
73
3.
Ograniczenie unikania płacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe
75
4. Zniesienie ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne
i rentowe
75
5.
Przebudowa modelu funkcjonowania OFE
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
1. E-Składka i inne działania prowadzące do odzyskiwania zaległych składek
Cele
uszczelnienie systemu poboru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
uproszczenie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
wzrost kwot odzyskiwanych w wyniku działań egzekucyjnych.
Podstawa prawna
ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu
postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład
Ubezpieczeń Społecznych,
ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego,
ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece,
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.
Narzędzia
nowe zasady opłacania i rozliczania składek pobieranych przez ZUS: e-Składka. Przed 2018 r.
płatnicy opłacali składki na cztery oddzielne rachunki ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego,
Funduszu Pracy (FP) i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) oraz Funduszu
Emerytur Pomostowych (FEP). Od 1 stycznia 2018 r. płatnicy opłacają należne składki na wszystkie
ubezpieczenia i fundusze jedną wpłatą, zwykłym dokumentem płatniczym. Wpłaty oznaczane przez
płatników indywidualnym numerem rachunku składkowego (NRS) są księgowane na kontach
i rozliczane proporcjonalnie na pokrycie należnych składek (ubezpieczenia społeczne / FEP/
ubezpieczenie zdrowotne / FP i FGŚP) zgodnie z
udziałem składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za ostatni okres rozliczeniowy,
uniwersalnym podziałem składek na podstawie aktualnie obowiązujących stóp procentowych
składek – jeśli na koncie nie ma żadnej deklaracji rozliczeniowej.
W pierwszej kolejności pokrywane są najstarsze należności na danym funduszu. Zasada ta ogranicza
przedawnianie się należności z tytułu składek oraz narastanie odsetek za zwłokę. Do grudnia 2017 r.
składki opłacane były na rachunek bankowy odrębny dla każdego funduszu i ubezpieczenia, stąd
należności z tytułu składek opłacane były trzema lub czterema przelewami. Ponadto, dla pełnej
identyfikacji płatności wymagane było wpisanie na wpłacie prawidłowych i zgodnym ze zgłoszeniem
do ZUS identyfikatorów numerycznych (NIP, REGON, PESEL lub seria i numer paszportu/dowodu)
oraz określenie typu wpłaty, okresu rozliczeniowego, za który były opłacane składki. ZUS rozliczał
taką wpłatę począwszy od okresu wskazanego na wpłacie. Skutkiem tego było utrzymywanie się
zaległości za różne przeszłe okresy, nawet przez wiele lat, przy równoczesnym opłacaniu składki za
bieżący okres. Tym samym płatnik składek mógł dowolnie wybrać fundusz i składki, które chce
opłacać (np. tylko ubezpieczenie zdrowotne).
Rozliczanie wpłat od najstarszej należności ma ponadto wpływ na prawo do korzystania ze świadczeń
z ubezpieczenia chorobowego dla osób, które do tego ubezpieczenia zgłaszają się dobrowolnie. Jeśli
przedsiębiorca straci prawo do zasiłku chorobowego, bo nie opłacił na czas należnych składek, to aby
je odzyskać, musi ponownie złożyć wniosek o objęcie tym ubezpieczeniem. Musi się jednak liczyć
z tym, że zanim znowu nabędzie prawo do zasiłku chorobowego, musi minąć 90 dni tzw. (okres
wyczekiwania). Takie ograniczenie wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r.
o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Aby
uniknąć tej przerwy, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
ubezpieczeń społecznych osoby podlegające dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu, w razie
spóźnienia się z opłacaniem składki lub zapłatą składki w niepełnej kwocie mogą starać się w ZUS o
wyrażenie zgody na opłacenie składki po terminie. Zainteresowany przedsiębiorca powinien w tej
sprawie złożyć wniosek do ZUS. Sposób rozliczania wpłat od najstarszej należności wpływa na wzrost
dyscypliny płatniczej również w tej grupie płatników.
Wpłaty z błędnym NRS są bezzwłocznie zwracane na rachunek nadawcy. W każdej z takich spraw
są ustalane dane płatnika składek i wysyłana jest z oddziału ZUS informacja o braku wpłaty za ostatni
miesiąc, po czym sprawdzane jest, czy nastąpiła poprawna wpłata.
Ponadto, zintensyfikowano działania związane z obejmowaniem należności dochodzeniem. Od
stycznia 2018 r. m.in. rozszerzono katalog źródeł pozyskiwania środków finansowych w ramach
egzekucji o następujące rozwiązania
modyfikacja aplikacji TWZA – wspiera ona użytkowników przy bezpośredniej realizacji
obowiązków Zakładu jako wierzyciela i dyrektorów oddziałów jako organów egzekucyjnych
związanych z obsługą zbiegów egzekucji powstałych po 7 września 2016 r. Umożliwia obsługę
przymusowego dochodzenia należności w ramach egzekucji na rzecz innych wierzycieli (zbieg
egzekucji) zgodnie z ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy –
Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw,
egzekucja z wierzytelności powstałych w związku z obsługą terminali płatniczych POS egzekucja z tego rodzaju wierzytelności jest bardziej efektywna i minimalizuje ryzyko zbiegu
egzekucji prowadzonej przez inny organ egzekucyjny, a co się z tym wiąże, ryzyko dzielenia kwot
na innych wierzycieli,
współpraca z Komitetem Agentów Rozliczeniowych (Związek Banków Polskich) w obszarze
elektronizacji korespondencji dotyczącej egzekucji z wierzytelności powstałych w związku
z obsługą terminali płatniczych,
umożliwienie w ramach aplikacji PWI typowania kont do podejmowania działań związanych
z przymusowym dochodzeniem należności (np. konta z zadłużeniem i brakiem upomnienia lub
konta z upomnieniem i brakiem tytułu wykonawczego),
wymiana komunikatów z bankami w drodze teletransmisji (integracja z OGNIVO) w związku
z wejściem w życie 8 września 2016 r. zmienionych przepisów dotyczących egzekucji (ZUS to
pierwszy podmiot spośród uprawnionych instytucji, który rozpoczął taką wymianę),
Rejestr Zabezpieczeń - wspiera on użytkowników w czynnościach zmierzających do dokonania
zabezpieczenia na majątku dłużników, w tym m.in. co do pozyskiwania danych o majątku
zobowiązanych (dane pobierane z Centralnej Ewidencji Pojazdów i systemu Księgi Wieczyste)
oraz zabezpieczenia (wniosków o wpis, wykreślenie, oświadczeń/ zaświadczeń, decyzji).
Od stycznia 2018 r. w celu ograniczenia przedawnień wprowadzono też możliwość zajmowania
środków zgromadzonych na subkoncie ubezpieczonego oraz wypłaty gwarantowanej w przypadku
jego śmierci i złożenia wniosku uprawnionego o ich wypłatę. Kwoty te mogą podlegać egzekucji przy
zastosowaniu środka egzekucyjnego, jakim jest zajęcie wierzytelności.
Adresaci
płatnicy składek.
Organ odpowiedzialny
Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Termin
od 1 stycznia 2018 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
Szacowany skutek finansowy
od 2 stycznia 2018 r. przyjmowane są wyciągi z wpłatami NRS, a wpłaty są księgowane i rozliczane
na kontach płatników składek. Łącznie od stycznia do końca grudnia 2018 r. płatnicy składek
przekazali na NRS 30 409 294 wpłat w kwocie 257 222,7 mln zł. Oznacza to, że w 2018 r. kwota
wpłat przekazanych na NRS była wyższa o prawie 20 mld zł (tj. 19 613,7 mln zł) od łącznej kwoty
wpłat dokonanych przez płatników składek w okresie od stycznia do grudnia 2017 r. Wzrost wpłat na
NRS na poczet składek pobieranych przez ZUS w stosunku do poziomu wpłat z 2017 r. wyniósł 8,3%,
a doliczając wpływy z egzekucji, wzrost ten wyniósł 9,0%.
Obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. zasada, że wpłaty na NRS w pierwszej kolejności pokrywają
zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, spowodowała istotne zmiany stanu zaległości na kontach
płatników opłacających składki na własne ubezpieczenie. Ich zadłużenie za lata 1999-2017 spadło na
przestrzeni 2018 r. o 708 mln zł (obecnie 3 460 mln zł wobec 4 168 mln zł), w tym za lata 1999-2013
o 145,3 mln zł (obecnie 1 363,0 mln zł wobec 1 508,3 mln zł). W przypadku niepodjęcia działań
uszczelniających kwota za lata 1999-2013 uległaby przedawnieniu.
Znacząco wzrosły kwoty odzyskanych przez Zakład w trybie egzekucji własnej – o ponad 30%
w porównaniu z 2017 r. W latach 2014-17 obserwowano spadek odsetka kwot odzyskanych w wyniku
działań egzekucyjnych w stosunku do wszystkich zaległości objętych działaniami egzekucyjnymi
(z 13,5% w 2014 r. do 10,3% w 2017 r.). W 2018 r. wskaźnik ten wzrósł natomiast do 11,5%.
W ramach egzekucji odzyskano 2,1 mld zł, tj. o 370 mln więcej niż w analogicznym okresie 2017 r.,
w tym 226 mln zł odzwierciedla wzrost wyżej wymienionego wskaźnika w stosunku do 2017 r.
Rysunek 1. Kwoty w zł wyegzekwowane w latach 2016-18 (egzekucja własna)
1 400 000 000
1 200 000 000
1 000 000 000
800 000 000
600 000 000
400 000 000
200 000 000
0
1 336 413 008
30,35%
10,01%
931 992 824
2016
1 025 241 954
2017
2018
Zajęcie rachunku bankowego jest jednym z bardziej efektywnych środków egzekucyjnych.
Rysunek 2. Liczba zajęć rachunków bankowych wystawionych w latach 2016-18
600 000
26,45%
7,56%
500 000
400 000
586 136
463 533
300 000
430 970
200 000
100 000
0
2016
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
Rysunek 3. Kwota wpłat z zajęć rachunków bankowych w latach 2016-18 w zł
1 200 000 000
1 000 000 000
800 000 000
600 000 000
835 353 975
794 317 296
400 000 000
1 143 539 947
36,89%
5,17%
200 000 000
0
2016
2017
2018
W latach 2019-20 w wyniku rozszerzenia działań uszczelniających oczekuje się dalszego wzrostu
odsetka kwot odzyskanych w ramach egzekucji do 13,4% w 2019 r. oraz 15,3% w 2020 r. Przełoży się
to na wzrost odzyskanych składek o 372 mln zł w 2019 r. w stosunku do 2018 r. oraz o 396 mln zł
w 2020 r. w stosunku do 2019 r.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2018*
2019
2020
wartość oczekiwana
371
372
396
* - wykonanie.
2. E-ZLA i świadczenia krótkookresowe
Cele
możliwość wystawiania i podpisywania zwolnień lekarskich w formie elektronicznej,
kontrola prawidłowości wykorzystywania przez ubezpieczonych zwolnień lekarskich,
wyeliminowanie nadużyć,
uszczelnienie i racjonalizacja wydatków z funduszu chorobowego,
zmniejszenie ubytku składek poprzez ograniczenie absencji chorobowej.
Narzędzia
wystawianie zwolnień lekarskich w formie elektronicznej oraz stworzenie centralnego rejestru E-ZLA
umożliwia
większą kontrolę zwolnień krótkookresowych,
większą szansę na wyeliminowanie nadużyć,
eliminację nadmiernej biurokracji i oszczędność czasu,
szybki dostęp do informacji,
uczestnictwo pracodawców w weryfikacji dokumentacji mającej znaczny udział w rozliczaniu
absencji pracowniczej.
W celu wyeliminowania nadużyć i racjonalizacji wydatków z funduszu chorobowego planuje się
wprowadzenie od 2020 r. następujących zmian
wprowadzenie
tzw.
okresu
wyczekiwania
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
w
odniesieniu
do
zasiłku
opiekuńczego
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
i macierzyńskiego oraz ustalenie okresu wyczekiwania na zasiłki jako ►90 dni dla
ubezpieczonych obowiązkowo, ►180 dni dla ubezpieczonych dobrowolnie. Obowiązujące
przepisy przewidują okres wyczekiwania na uzyskanie prawa do zasiłku chorobowego wynoszący
►30 dni w przypadku ubezpieczonych obowiązkowo (np. pracowników) oraz ►90 dni
w przypadku ubezpieczonych dobrowolnie (np. osób prowadzących działalność pozarolniczą
i osób z nimi współpracujących, osób wykonujących pracę na podstawie umowy agencyjnej lub
umowy zlecenia i osób z nimi współpracujących). Okres wyczekiwania dotyczy obecnie
wyłącznie zasiłku chorobowego, nie dotyczy zasiłku opiekuńczego ani macierzyńskiego,
wprowadzenie zasady, zgodnie z którą powstanie prawa do nowego okresu zasiłkowego następuje
tylko w przypadku, gdy ponowne zachorowanie nastąpi po upływie 90 dni od zakończenia
poprzedniej niezdolności do pracy, niezależnie od tego, czy ponowne zachorowanie spowodowane
jest tą samą, czy inną przyczyną niezdolności do pracy. Obecnie zasiłek chorobowy przysługuje
przez 182 dni, a w przypadku zachorowania na gruźlicę lub niezdolności do pracy z powodu
choroby przypadającej w okresie ciąży – przez 270 dni. Do jednego okresu zasiłkowego wlicza się
okresy nieprzerwanej niezdolności do pracy, także z różnych przyczyn. W przypadku przerw
w niezdolności do pracy i zachorowania po przerwie z innej przyczyny, nawet po 1 dniu przerwy,
powstaje prawo do nowego okresu zasiłkowego. Z kolei w przypadku przerw w niezdolności do
pracy i zachorowania po przerwie z tej samej przyczyny okresy niezdolności przed przerwą i po
przerwie wlicza się do jednego okresu zasiłkowego, gdy przerwa nie przekracza 60 dni.
Adresaci
lekarze, płatnicy składek, ubezpieczeni.
Organ odpowiedzialny
Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Termin
E-ZLA – od 1 grudnia 2018 r.,
zmiany w zasiłkach – od 1 stycznia 2020 r.
Szacowany skutek finansowy
w grudniu 2018 r. zwolnienia elektroniczne stanowiły 99,7% ogółu wystawionych zwolnień
lekarskich, a na koniec lutego 2019 r. – 99,93% (z tytułu choroby własnej, opieki nad dzieckiem oraz
opieki nad innym członkiem rodziny). W lutym 2019 r. w Rejestrze Zaświadczeń Lekarskich
zarejestrowano 2,4 mln zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy na łącznie 24,9 mln
dni absencji (z tytułu choroby własnej, opieki nad dzieckiem oraz opieki nad innym członkiem
rodziny). W porównaniu z lutym 2018 r. nastąpił spadek liczby dni absencji chorobowej o 7,1%,
natomiast w stosunku do stycznia 2019 r. spadek o 12,5%. Liczba zaświadczeń lekarskich zmniejszyła
się w porównaniu z lutym 2018 r. o 7,0%, zaś w porównaniu ze styczniem 2019 r. o 8,4%.
Wdrożenie E-ZLA przyczyniło się do spadku liczby nieuprawnionych zwolnień lekarskich,
co skutkuje z ograniczeniem wydatków z tytułu zasiłków chorobowych oraz wzrostem dochodów
z tytułu składek (pracownik, zamiast przebywać na zwolnieniu, pracuje i odprowadzane są za niego
składki). Szacuje się, że wzrost dochodów ze składek z tytułu wdrożenia E-ZLA wyniesie 0,35 mld zł
w 2019 r. i 0,16 mld zł w 2020 r. Podobne skutki będą miały proponowane zmiany dotyczące zasiłków
chorobowych, macierzyńskich i opiekuńczych. Z jednej strony, istotnemu ograniczeniu ulegną
wydatki z funduszu chorobowego, a z drugiej strony, można liczyć na wzrost dochodów składkowych.
Oczekiwany wzrost dochodów ze składek z powodu ograniczenia liczby dni zasiłkowych wyniesie
0,4 mld zł w 2020 r.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
349
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
3. Ograniczenie unikania płacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe
Cele
uszczelnienie systemu poboru składek na ubezpieczenia społeczne od umów śmieciowych,
ograniczenie unikania płacenia składek polegającego na zawieraniu umów śmieciowych zamiast
umów o pracę,
poszerzenie bazy przychodów z umów śmieciowych, od których płacone są składki na
ubezpieczenia społeczne,
wzrost wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Narzędzia
uszczelnienie zasad podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu z tytułu umów
śmieciowych.
Adresaci
płatnicy składek, ubezpieczeni.
Organ odpowiedzialny
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Termin
od 1 stycznia 2020 r.
Szacowany skutek finansowy
wprowadzenie proponowanych działań w zakresie podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu
i rentowemu z tytułu umów „śmieciowych” spowodowałoby wzrost przypisu składek na
ubezpieczenia społeczne o 3,1 mld zł (skutek netto zmiany, uwzględniający wpływ na PIT wynosi
2,5 mld zł).
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
3 100
4. Zniesienie ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne
i rentowe
Cele
rozszerzenie rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w danym
roku kalendarzowym ponad kwotę, o której mowa w art. 19 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych,
wzrost wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
brak potrzeby ciągłego monitorowania wysokości otrzymywanych przychodów przez płatnika
składek, jak i przez ubezpieczonego, szczególnie w przypadku, gdy ubezpieczony wykonuje kilka
rodzajów pracy.
Narzędzia
zmiana zasad podlegania ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym polegająca na zniesieniu górnego
limitu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od 2020 r. Składka na ubezpieczenia emerytalne
i rentowe będzie odprowadzana od całości przychodu, analogicznie jak w przypadku ubezpieczenia
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
chorobowego i wypadkowego. Obecnie roczna podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia
emerytalne i rentowe w danym roku kalendarzowym nie może być wyższa od kwoty określonej w art.
19 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Po osiągnięciu takiego
przychodu składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie są opłacane.
Adresaci
płatnicy składek, ubezpieczeni.
Organ odpowiedzialny
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Termin
od 1 stycznia 2020 r.
Szacowany skutek finansowy
zniesienie ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
spowoduje wzrost dochodów składkowych o ok. 7,45 mld zł w 2020 r. i o 2,4 mld zł w 2021 r. (skutek
netto zmiany uwzględniający wpływ na PIT i CIT wynosi 5,2 mld zł w 2020 r. i 1,8 mld zł w 2021 r.).
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana
0
7 450
5. Przebudowa modelu funkcjonowania OFE
Cel: przebudowa modelu funkcjonowania OFE jako element Programu Budowy Kapitału, którego
celem jest zwiększenie bezpieczeństwa finansowego obywateli przez stworzenie dobrowolnego
kapitałowego systemu oszczędzania w Polsce oraz długoterminowych produktów inwestycyjnych.
Działanie stanowi dopełnienie utworzenia Pracowniczych Planów Kapitałowych.
Narzędzia
opracowanie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych
funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne. Planowane zmiany obejmą
przekształcenie Powszechnych
Inwestycyjnych,
Towarzystw
Emerytalnych
w
Towarzystwa
Funduszy
przeniesienie środków z Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE) na indywidualne konta
emerytalne (IKE),
pozostawienie składki, która obecnie jest przekazywana do OFE, w powszechnym obowiązkowym
systemie emerytalnym – przekierowanie jej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
wprowadzenie opłaty przekształceniowej od środków przenoszonych na indywidualne konta
emerytalne. Składka emerytalna płacona przez ubezpieczonego w powszechnym obowiązkowym
systemie emerytalnym jest odliczana od dochodu w PIT, a wypłata emerytur podlega PIT według
skali. W przypadku oszczędzania w IKE od wypłat środków gromadzonych na IKE nie jest
pobierany PIT. Pobrana zatem zostanie opłata przekształceniowa od środków przenoszonych na
indywidualne konta emerytalne w łącznej wysokości 15%. Wysokość opłaty odpowiada
poziomowi efektywnej stopy opodatkowania emerytur. Środki przekazane na IKE podlegałyby
zwolnieniu z podatku od zysków kapitałowych,
możliwość złożenia deklaracji przez członka OFE o przeniesieniu środków z OFE do Funduszu
Rezerwy Demograficznej i dopisaniu wartości przeniesionych środków do kapitału
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 2. Działania wzmacniające system składek na ubezpieczenie społeczne w latach 2018–20
zgromadzonego w FUS. Przy wyborze tej opcji brak opłaty przekształceniowej. IKE jest opcją
domyślną.
Adresaci
członkowie OFE, Powszechne Towarzystwa Emerytalne, OFE, Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Organ odpowiedzialny
Minister Inwestycji i Rozwoju, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Termin
planuje się, że ustawa wejdzie w życie w 2020 r. Zakłada się, że opłata przekształceniowa zostanie
według metodyki ESA2010 zaklasyfikowana jako dochód podsektora ubezpieczeń społecznych
w 2020 r., natomiast faktycznie zostanie ona wpłacona w 2 równych ratach w 2020 r. i w 2021 r.
Szacowany skutek finansowy
zaproponowane zmiany oznaczają dodatkowe dochody w FUS z tytułu składki emerytalnej, jaka
obecnie jest przekazywana na konta członków OFE (3.469 mln zł w 2020 r.). Założono, że dochody
jednorazowe z tytułu opłaty przekształceniowej wyniosą łącznie 19.300 mln zł, jednak jej płatność
zostanie rozłożona na 2 równe raty, każda w wysokości 9.650 mln zł, płatne w 2020 r. i w 2021 r.
Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł)
2019
2020
wartość oczekiwana (suma)
0
13119
działania trwałe
działanie jednorazowe
3469
0
9650
Źródło: szacunki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwa Finansów.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 3. Działania jednorazowe w latach 2019–21
Działania jednorazowe w latach 2019-21
W horyzoncie Programu znaczący wpływ na wynik sektora będą miały prezentowane niżej działania
o charakterze jednorazowym: ►leżąca w zakresie właściwości ministra właściwego ds. środowiska
i ministra właściwego ds. energii sprzedaż uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, ►leżące
w zakresie właściwości ministra właściwego ds. informatyzacji rozdysponowanie zasobów
częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz 800 MHz, a także omówiona w załączniku 2
jednorazowa opłata przekształceniowa związana z przebudową modelu funkcjonowania Otwartych
Funduszy Emerytalnych.
Skutki finansowe tych działań w ujęciu kasowym (wariant min.) przedstawiono w tabeli.
Dochody (w mln zł)
2019
2020
2021
wartość oczekiwana
5 698
17 834
12 045
Spis treści
Strona
1. Aukcje uprawnień do emisji gazów cieplarnianych
79
2. Dochody z tytułu rozdysponowania zasobów częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz
800 MHz
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 3. Działania jednorazowe w latach 2019–21
1. Aukcje uprawnień do emisji gazów cieplarnianych
Cel: realizacja długookresowego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej.
Narzędzia
aukcje uprawnień do emisji gazów cieplarnianych dokonywane zgodnie z art. 10 dyrektywy
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej
program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniającej
dyrektywę Rady 96/61/WE (zwanej dalej dyrektywą).
Adresaci
emitenci gazów cieplarnianych, podlegających pod zapisy dyrektywy.
Organ odpowiedzialny
Minister Środowiska, Minister Energii.
Termin
aukcje odbywają się w każdym roku, dochody z aukcji przekazywane są krajom członkowskim UE
zgodnie z ustalonymi przydziałami puli uprawnień do emisji.
Szacowany skutek finansowy
szacunek skutków finansowych przygotowano przy założeniu liczby uprawnień do sprzedaży na
aukcjach jak w tabeli poniżej.
Uprawnienia (w mln)
2020
2021
2022
Uprawnienia przeznaczone do sprzedaży*
80,64
44,12
46,89
Dodatkowe, niewykorzystane uprawnienia
z derogacji z lat 2013-19**
49,52
24,76
Razem
130,16
68,88
46,89
* - zgodnie z szacunkami Ministerstwa Środowiska.
** - łączna kwota uprawnień dodatkowych zgodnie z szacunkami Ministerstwa Energii, założono sprzedaż
w 2020 r. w wysokości 2/3 ich łącznej liczby, a roku 2021 – pozostałej 1/3.
Art. 10c ust. 5 dyrektywy 15 przewiduje, że dodatkowe, niewykorzystane uprawnienia mogą zostać
sprzedane w roku 2020. Warunkiem jest zgłoszenie przez Polskę takiego zamiaru do 30 września
2019 r., przy czym sprzedaż niewykorzystanych uprawnień w latach 2020-21, zgodnie z powyższą
projekcją, wymaga wystąpienia strony polskiej i uzyskania zgody Komisji Europejskiej.
Liczba uprawnień przeznaczonych na sprzedaż w 2020 r. lub 2021 r. może ulec zmniejszeniu, jeśli
część uprawnień, ze względu na ich dużą podaż na rynku, zostanie przeniesiona do Rezerwy
Stabilności Rynkowej. Obecnie nie jest jednak możliwe określenie, czy ten mechanizm zostanie
wykorzystany, ani jaka liczba uprawnień zostanie przeniesiona. Informacje te będą dostępne dopiero
odpowiednio dla każdego roku w maju 2020 r. i 2021 r.
15
Art. 10c ust. 5 „[…] Wszelkie uprawnienia nieprzydzielone na mocy niniejszego artykułu do roku 2020 mogą
zostać przydzielone w latach 2021–2030 na inwestycje wybrane w drodze procedury przetargu
konkurencyjnego, o której mowa w ust. 2, chyba że dane państwo członkowskie poinformuje Komisję
najpóźniej w dniu 30 września 2019 r. o swoim zamiarze nieprzydzielania całości ani części tych uprawnień w
latach 2021-2030 oraz o liczbie uprawnień, które zamiast tego mają zostać sprzedane na aukcji w 2020 roku”.
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Załącznik 3. Działania jednorazowe w latach 2019–21
Dochody (w mln zł)
2019
Z uprawnień przeznaczonych do
sprzedaży
2020
2021
2022
7 626,81
4 268,01
4 652,73
Z niewykorzystanych uprawnień
5 698
4 683,53
2 395,20
Razem
5 698
12 310,34
6 663,21
4 652,73
W obliczeniach, zgodnie z założeniami Ministerstwa Środowiska, przyjęto średnią cenę jednego
uprawnienia na poziomie: w 2020 r. – 22,79 EUR, w 2021 r. – 23,31 EUR. oraz w 2022 r. – 23,91, zaś
kurs EUR/PLN na poziomie 4,15. Pełne dochody ze sprzedaży niewykorzystanych uprawnień
w wysokości 4683,53 mln zł w 2020 r. i 2395,20 mln zł w 2021 r. są możliwe do uzyskania wyłącznie
w sytuacji, w której sprzedane zostaną wszystkie dodatkowe uprawnienia do emisji wynikające
z niewykorzystania możliwości tworzonych derogacją, ich liczba będzie zgodna z szacunkami
Ministerstwa Energii, a kursy i cena uprawnień zgodna z szacunkami Ministerstwa Środowiska.
2. Dochody z tytułu rozdysponowania zasobów częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz
800 MHz
Cel: rozdysponowanie zasobów częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz 800 MHz.
Narzędzia
opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz 800 MHz.
Adresaci
podmioty zobowiązane do dokonania opłat za rezerwacje częstotliwości.
Organ odpowiedzialny
Minister Cyfryzacji, Urząd Komunikacji Elektronicznej.
Termin
opłaty pobierane przez UKE będą stanowiły dochód budżetu państwa w 2020 roku.
Szacowany skutek finansowy
szacunek skutku finansowego przy założeniu wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 16 lipca
2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, nowelizacji rozporządzenia w sprawie przetargu, aukcji oraz
konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych. W scenariuszu zawartym w
Programie przyjęto wartość minimalną.
Dochody (w mln zł)
2019
2020
min.
3 500
max.
5 000
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa
wraz z miernikami stopnia ich realizacji
Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Wieloletni
Plan Finansowy Państwa na lata 2019-2022 (dalej – WPFP) określa cele wraz z miernikami stopnia
ich realizacji, w układzie obejmującym główne funkcje państwa. Funkcje państwa obejmują
podstawowe obszary działań właściwych dla poszczególnych polityk państwa. Cele wyznaczone na
tym najwyższym szczeblu układu zadaniowego dotyczą perspektywy przewidzianej dla WPFP, tj. lat
2019-2022 i wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe oraz kluczowe kierunki polityki
społeczno-gospodarczej, które zostały zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz unijnych
dokumentach strategiczno-programowych. Cele na poziomie funkcji zostały określone wraz
z miernikami przez ministrów wiodących w ich realizacji.16
Odniesienie dla celów WPFP stanowi główna strategia rozwoju, określająca podstawowe ramy
programowe dla polityki rozwoju, tj. uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju kraju w wymiarze
społecznym, gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, którą jest Strategia na rzecz
Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)17 (dalej – Strategia).
Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji
zaprezentowano w odniesieniu do struktury celów szczegółowych i przyporządkowanych im obszarów
Strategii. Głównym celem Strategii jest: Tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców
Polski przy jednoczesnym wzroście spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym,
środowiskowym i terytorialnym, natomiast celami szczegółowymi i przyporządkowanymi im
obszarami są
Cel szczegółowy I: Trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość
organizacyjną
(obszary: Reindustrializacja, Rozwój innowacyjnych firm, Małe i średnie przedsiębiorstwa, Kapitał
dla rozwoju, Ekspansja zagraniczna)
Cel szczegółowy II: Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony
(obszary: Spójność społeczna, Rozwój zrównoważony terytorialnie)
Cel szczegółowy III: Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu
i gospodarczemu
(obszary: Prawo w służbie obywatelom i gospodarce, Instytucje prorozwojowe i strategiczne
zarządzanie rozwojem, E-państwo, Finanse publiczne, Efektywność wykorzystania środków UE).
Strategia wyszczególnia ponadto 6 obszarów wpływających na osiągnięcie celów określonych w jej
ramach, którymi są: Kapitał ludzki i społeczny, Cyfryzacja, Transport, Energia, Środowisko,
Bezpieczeństwo narodowe.
Zawarta w Strategii wizja rozwojowa proponuje model oparty na rozwoju zrównoważonym.
Wskazuje, iż polska gospodarka potrzebuje nowych impulsów rozwojowych, które zapewnią stabilny
wzrost konkurencyjności w oparciu o inne niż dotychczas czynniki rozwojowe. Niezbędne jest m.in.
zwiększenie roli wiedzy i technologii wytwarzanej w kraju, rozwój i dalsza ekspansja polskich
podmiotów gospodarczych, budowa systemu oszczędności oraz podwyższenie jakości funkcjonowania
16
Katalog celów i mierników dla poszczególnych funkcji zaprezentowany w WPFP został opublikowany, wraz
z komentarzem
metodologicznym,
na
stronie
http://www.mf.gov.pl/ministerstwofinansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-zadaniowy/katalog.
17
Przyjęta uchwałą nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz
Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.).
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
instytucji i ich interakcji ze społeczeństwem18.
Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju obejmuje zadania, których realizacja zapewnia osiągnięcie
celów: Stabilny i zrównoważony rozwój polskiej gospodarki oraz Zwiększenie stopnia
zaawansowania technologicznego polskiej gospodarki. Zadania państwa są zorientowane na wsparcie
wzrostu konkurencyjności, wydajności i innowacyjności gospodarki – dąży się do tworzenia
optymalnych warunków prawnych i organizacyjnych dla jej rozwoju, w tym dla funkcjonowania
przedsiębiorstw (m.in. MSP). Wdrażane są inicjatywy, których celem jest zwiększenie dostępu
przedsiębiorców do kapitału, pobudzanie innowacyjności, konkurencyjności i przedsiębiorczości, jak
też zapewnienie warunków do tworzenia nowych miejsc pracy. Podejmowane są czynności mające na
celu wzmocnienie pozytywnego wizerunku Polski za granicą oraz polskich interesów gospodarczych,
zrównoważenie wymiany oraz wzrost polskiego eksportu.
Dla pomiaru stopnia osiągania pierwszego z ww. celów funkcji 6. przyjęto miernik: PKB per capita
(w relacji do UE-28) (w %), dla którego przewiduje się wzrost w latach 2019-2022 z poziomu nie
mniej niż 73% w 2019 r. (i nie mniej niż 74% w 2020 r.) do poziomu nie mniej niż 75% w 2021 r.
oraz 2022 r. Dla drugiego z wyżej wymienionych celów funkcji określono natomiast miernik Udział
eksportu wyrobów wysokiej techniki w eksporcie ogółem, który powinien się zwiększać z poziomu
nie mniej niż 9,5% w 2019 r., do poziomu nie mniej niż 10% w 2020 r., a następnie utrzymać się na
tym samym poziomie w latach 2021-2022.
Wzmacnianiu konkurencyjności polskiej gospodarki ma służyć także realizacja zadań ujętych
w funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka, w ramach której finansowane są m.in. inicjatywy
związane z polityką naukową, naukowo-techniczną i innowacyjną państwa. Celem, jaki postawiono
przed funkcją, jest podniesienie poziomu wyników badań naukowych. W ramach funkcji wspierane
są działania mające na celu utrzymanie potencjału naukowego polskich jednostek naukowych oraz
efektywne prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych. Ponadto finansowane są projekty
mające na celu unowocześnienie infrastruktury badawczej nauki polskiej, w tym inwestycje związane
z utrzymaniem i rozwojem infrastruktury informacyjnej i informatycznej nauki polskiej oraz
inwestycje budowlane i zakupy aparatury naukowo-badawczej. Docelowo działania te będą miały
wpływ na rozwój kompetencji polskich firm i jednostek naukowych w najbardziej innowacyjnych
obszarach wiedzy. Zwiększane będą nakłady na działania badawczo-rozwojowe (B+R) oraz stwarzane
będą odpowiednie warunki dla lepszej współpracy nauki z biznesem sprzyjającej rozwojowi
innowacyjnych firm. W ramach funkcji wspierane są również zadania służące rozwojowi kadry
naukowej, promocji nauki oraz jej roli w społeczeństwie. Ważny element wsparcia stanowią także
inicjatywy mające za przedmiot współpracę naukową z zagranicą.
Stopień osiągnięcia celu zostanie zmierzony miernikami
liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS (w szt.). Na rok 2019
przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika na poziomie 49.500 szt. i jego stopniowy wzrost
aż do 52.500 szt. w roku 2022 (w 2020 r. i 2021 r. uzyskane zostaną odpowiednio wartości 50.500
szt. oraz 51.500 szt.),
liczba patentów międzynarodowych uzyskanych przez polskich rezydentów w Europejskim
Urzędzie Patentowym (EPO) i w Urzędzie Patentowym Stanów Zjednoczonych Ameryki
Północnej (USPTO) oraz liczba patentów krajowych uzyskanych przez polskich rezydentów w
Urzędzie Patentowym RP (w szt.); przewiduje się osiągnięcie wartości tego miernika w 2019 r. na
poziomie 250 EPO i 260 USPTO i stopniowy wzrost jego wartości do 400 EPO i 400 USPTO
w latach 2021-2022 (plan dla roku 2020 wynosi 300 EPO i 300 USPTO). Natomiast planowana
wartość miernika w odniesieniu do liczby UPRP w latach 2019, 2021 i 2022 wynosi 3.600 (dla
roku 2020 przewiduje się wynik na zbliżonym poziomie – 3.500).
Rozwojowi gospodarczemu Polski i jej konkurencyjności sprzyjać będzie działalność państwa
prowadzona w zakresie funkcji 15. Polityka zagraniczna, dla której celami są: wzmocnienie
wizerunku Polski na arenie międzynarodowej w obszarach priorytetowych z zakresu dyplomacji
18
Strategia, str. 6.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
publicznej i kulturalnej oraz dyplomacja w służbie RP19.
Działania dyplomacji w tym zakresie służyć będą kreowaniu pozytywnego wizerunku i poprawie
konkurencyjności Polski na arenie międzynarodowej. W tym obszarze będą realizowane
przedsięwzięcia o charakterze promocyjnym i informacyjnym, w tym – promocja polskiej gospodarki,
kultury i dziedzictwa narodowego wraz z działaniami nakierowanymi na budowę wizerunku Polski
jako atrakcyjnego, bezpiecznego i otwartego kierunku turystycznego. Podejmowane będą starania na
rzecz zagwarantowania istotnej roli i wpływu Polski na funkcjonowanie i plany działania Unii
Europejskiej i organizacji międzynarodowych.
W ramach funkcji realizowane będą także zadania związane z prowadzeniem polityki zagranicznej
w wymiarze dwustronnym i wielostronnym, w dziedzinie polityki bezpieczeństwem, m.in. poprzez
działania na forum organizacji międzynarodowych tworzących system bezpieczeństwa europejskiego
i globalnego, wspieraniem demokracji i praw człowieka, a także działania ukierunkowane na właściwe
reprezentowanie i ochroną interesów Polski i Polaków za granicą oraz obsługę cudzoziemców przez
urzędy konsularne.
Stopień osiągnięcia celu funkcji 15. zostanie zmierzony miernikami
ocena wizerunku Polski w mediach zagranicznych (ocena w skali: 1 – zdecydowanie
negatywny, 2 – raczej negatywny, 3 – neutralny, 4 – raczej pozytywny, 5 – zdecydowanie
pozytywny, która w latach 2019-2022 ukształtuje się na poziomie 3 – neutralny.
ocena realizacji Założeń Polskiej Polityki Zagranicznej (ZPPZ) (ocena w skali: – bardzo
dobra, – dobra, – dostateczna, – negatywna). Przewiduje się, iż wynik tej oceny w latach
2019-2022 ukształtuje się na poziomie – ocena dobra
Mając na uwadze potrzebę oparcia konkurencyjności kraju o stabilne i trwałe podstawy, konieczne jest
także zwrócenie większej uwagi na zagadnienia włączania w procesy rozwojowe wszystkich grup
społecznych i wszystkich terytoriów20. W ramach obszaru dotyczącego poprawy spójności społecznej
i terytorialnej kraju, w zakresie funkcji 17. Kształtowanie rozwoju regionalnego kraju,
kontynuowane będzie tworzenie odpowiednich warunków na rzecz wsparcia procesów rozwojowych,
ukierunkowanych na efektywne wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych
potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju w horyzoncie długookresowym (przy
jednoczesnym włączaniu w te procesy również podmiotów o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu
rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem zidentyfikowanych barier
rozwojowych). Celem do osiągnięcia dla funkcji jest efektywne wykorzystanie przez Polskę środków
bezzwrotnej pomocy zagranicznej w ramach programów zarządzanych lub koordynowanych przez
ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Stopień realizacji celu funkcji zostanie
odzwierciedlony w postaci pomiaru wartości środków certyfikowanych i zakontraktowanych w
ramach perspektywy finansowej 2014-2020 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na
program (w %), która powinna powiększać się w znaczącym wymiarze. W 2019 r. wartość środków
certyfikowanych powinna wynieść 35,8%, natomiast w latach kolejnych odpowiednio: 51,8% (2020
r.), 66,3% (2021 r.), aż do 78,7% w 2022 r. Natomiast wartość środków zakontraktowanych powinna
osiągnąć w poszczególnych latach 83,4% (2019 r.), 92,6% (2020 r.), 97,5% (2021 r.), aż do pełnego
wykonania w 2022 r. (100%).
Działania w kierunku wzmocnienia konkurencyjności gospodarczej i zrównoważonego terytorialnie
rozwoju realizowane są również w ramach poszczególnych zadań funkcji 21. Polityka rolna
i rybacka, której celem jest poprawa i stabilizacja warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwój
obszarów wiejskich oraz zwiększenie konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej. W ramach
funkcji realizowane są m.in. zadania związane z postępem biologicznym produkcji roślinnej
i zwierzęcej, ochroną roślin uprawnych, nasiennictwem, hodowlą i produkcją zwierzęcą, ochroną
zdrowia zwierząt, weterynaryjną ochroną zdrowia publicznego oraz nadzorem nad jakością handlową
19
Starania te wpisują się w zasady „Polska aktywnym graczem o kształt UE” oraz „Polska silna współpracą”,
(Strategia, str. 31), a jednocześnie w cel dotyczący obszaru Bezpieczeństwo narodowe (Strategia, str. 272).
20
Strategia, str. 6.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
artykułów rolno-spożywczych, stabilizacją rynków rolnych i żywnościowych oraz rozwój obszarów
wiejskich. Ponadto wspierane są działania z zakresu kształtowania ustroju rolnego i gospodarki
żywnościowej oraz infrastruktura wsi w kierunku rozwoju gospodarstw rodzinnych.
Monitorowanie tego obszaru działalności dokonywać się będzie w oparciu o obserwację stopnia
wykorzystania limitów środków na WPR w ramach perspektywy 2014-2020 (narastająco) (w %),
który w 2019 r. wyniesie 87,98%, a poszczególnych latach będzie kształtował się na poziomie 91,92%
(2020 r.), 96,85% (2021 r.) do 100% (w 2022 r). Ponadto stopień realizacji celu będzie mierzony
miernikiem: liczba projektów realizowanych z udziałem środków PROW 2014-2020 w danym roku
(w szt.), którego wartość w poszczególnych latach 2019-2022 wyniesie odpowiednio: 240.560 szt.;
300.700 szt.; 375.875 szt.; 239.951 szt.
W obszarze tej funkcji znajdują się także działania państwa, których celem jest tworzenie i utrzymanie
konkurencyjnego, nowoczesnego i dynamicznego sektora rybackiego. Zadaniem państwa jest
tworzenie odpowiednich warunków dla rozwoju rybactwa śródlądowego, rybołówstwa morskiego
(w tym racjonalne gospodarowanie żywymi zasobami), przetwórstwa rybnego, ochrony środowiska,
przestrzegania przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej oraz wdrażania Programu Operacyjnego
Rybactwo i Morze. Do monitorowania tej działalności państwa zostanie użyty wskaźnik wielkość
produkcji akwakultury (w tonach), który w 2019 r. osiągnie wartość 41.960 ton, natomiast do roku
2022 wzrośnie do poziomu 54.560 ton (w latach 2020 i 2021 wyniesie odpowiednio 47.560 ton oraz
50.360 ton).
W tworzenie warunków dla wzrostu dochodów mieszkańców Polski przy jednoczesnym wzroście
spójności w wymiarze społecznym wpisują się odpowiednie działania przeciwdziałające ubóstwu
i wykluczeniu społecznemu Polaków oraz wyrównujące szanse różnych grup społecznych.
Zabezpieczenie społeczne i ochrona rodziny ma fundamentalne znaczenie dla zagwarantowania
podstawowych konstytucyjnych praw obywateli. Działania władz publicznych podejmowane na rzecz
umacniania kapitału ludzkiego będą się wiązać z realizacją działań wpisujących się w ramy polityki
prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa i rodzicielstwa – w zakresie funkcji 13.
Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny, której celami są: systemowe wsparcie rodzin oraz
osób będących w trudnej sytuacji życiowej, a także systemowe wsparcie rodzin w realizacji funkcji
wychowawczej i edukacyjnej.
Podstawowym i najważniejszym narzędziem polityki rodzinnej jest program Rodzina 500 plus,
którego celem jest częściowe pokrycie wydatków rodzin związanych z wychowywaniem dzieci
poprzez wypłatę miesięcznego świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie na każde
dziecko. Jest to kluczowy instrument wsparcia rodzin o szerokim spektrum działania. Programem
objętych zostało około 2,6 mln rodzin i 4 mln dzieci, po rozszerzeniu na każde dziecko program
obejmie 6,8 mln dzieci. Świadczenie w takiej samej wysokości przysługuje również na wszystkie
dzieci umieszczone w rodzinnych formach pieczy zastępczej oraz w placówkach opiekuńczowychowawczych. W ramach rozszerzenia programu Rodzina 500 plus wprowadzono dodatek
w wysokości dodatku wychowawczego dla dzieci przebywających w instytucjonalnych formach
pieczy zastępczej (poza placówkami typu rodzinnego, które programem objęte były wcześniej).
Program ma przyczynić się do wzrostu dzietności, a tym samym do zahamowania negatywnych
trendów demograficznych, pozwoli poprawić sytuację materialną rodzin z dziećmi oraz podnieść
jakość kapitału społecznego.
Oprócz działań realizowanych w ramach programu Rodzina 500 plus funkcjonuje również system
świadczeń rodzinnych. Pomoc dla rodzin nie ogranicza się tylko do wymiaru finansowego, ale zakłada
również rozwój usług opieki nad małymi dziećmi, sprzyjających godzeniu życia zawodowego
i rodzinnego. Działania podejmowane w tym zakresie służą wzrostowi dostępności miejsc opieki nad
dziećmi w wieku do 3 lat poprzez tworzenie nowych miejsc opieki albo obniżenie kosztów
funkcjonowania miejsc już istniejących, przekładających się na obniżenie opłat ponoszonych przez
rodziców. Najważniejszym działaniem w tym obszarze jest Resortowy program rozwoju instytucji
opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „MALUCH+”. Inną formą wsparcia rodzin z dziećmi na
utrzymaniu, adresowaną wyłącznie do rodzin wielodzietnych, jest Karta Dużej Rodziny. Jest to
dokument uprawniający rodziny wielodzietne do zniżek (ulg) w dostępie do dóbr i usług oferowanych
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
przez podmioty, które przystąpiły do uczestnictwa w tym programie.
Stopień osiągnięcia poszczególnych celów funkcji będzie monitorowany za pomocą mierników
(odpowiednio dla pierwszego i drugiego celu funkcji)
wysokość wydatków budżetu państwa na dziecko w wieku do ukończenia 24. roku życia (w zł),
która w roku 2019 wyniesie 1.405 zł, natomiast w latach 2020-2022 będzie kształtować się na
stabilnym poziomie i wyniesie 1.415 zł,
wysokość wydatków budżetu państwa na świadczenie wychowawcze, dodatek wychowawczy
i dodatek do zryczałtowanej kwoty oraz świadczenie „Dobry Start” w przeliczeniu na dziecko
w wieku do 18. roku życia (w zł), która kształtować się będzie na poziomie 4.805 zł w 2019 r.,
a w pozostałych latach okresu planowania – 6.198 zł (w 2020 r.), 6.229 zł (w 2021 r.) oraz
6.250 zł (w 2022 r.).
Ważnym wymiarem polityki publicznej w zakresie tej funkcji będzie wspieranie osób potrzebujących
(w tym osób niepełnosprawnych) i ich integracja społeczna. Działania w tym obszarze obejmują
wsparcie kobiet w ciąży i rodzin w zakresie dostępu do instrumentów polityki na rzecz rodziny, które
realizowane jest poprzez Program kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem”. Państwo będzie
również kontynuować zadania w sferze inwestycji w kapitał ludzki i społeczny oraz aktywnych form
integracji społecznej.
Ponadto, w ramach funkcji państwa 13., państwo będzie podejmowało działania na rzecz ochrony
aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością
zawodową (skalę tej ochrony będzie odzwierciedlała relacja – stosunek liczby osób objętych
ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku
produkcyjnym, który ukształtuje się w 2019 r. na poziomie 0,68, w 2020 r. i 2021 r. na poziomie
0,69, a w 2022 r. wyniesie 0,70).
Bezpośredni wpływ na sytuację społeczną i demograficzną kraju, a także na mobilność zawodową
obywateli, ma sytuacja mieszkaniowa. Działalność państwa w zakresie wspierania mieszkalnictwa
ujęta jest w funkcji 7. Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo, której celem jest
poprawa stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych21. Polityka państwa w ramach funkcji obejmuje
realizację rządowych programów polityki mieszkaniowej umożliwiających wsparcie nowych
inwestycji w budownictwie mieszkaniowym oraz inwestycji zapobiegających degradacji fizycznej
istniejącego zasobu, jak również innych ustawowo określonych zobowiązań w zakresie finansowania
mieszkalnictwa. Realizowane są również działania zmierzające do poprawy stanu technicznego
istniejących zasobów, ze szczególnym uwzględnieniem przedsięwzięć mających na celu poprawę
efektywności energetycznej. W zakres funkcji wchodzą ponadto zadania związane z
zagospodarowaniem przestrzennym, geodezją i kartografią, systemem informacji przestrzennej,
polityką miejską i rewitalizacją, gospodarką nieruchomościami oraz nadzorem architektonicznobudowlanym. Pomiar realizacji celu funkcji odbywa się za pomocą miernika: liczba mieszkań
przypadająca na 1.000 mieszkańców (w szt.), wartość miernika będzie wzrastać i wyniesie w latach
2019-2022 odpowiednio: 384,6 szt.; 389,7 szt.; 394,9 szt. i 400,2 szt.
Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności, wiedzy
i współpracy wymaga także odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego, który będzie
wspierany poprzez realizację działań dotyczących poprawy sytuacji na rynku pracy (a tym samym
warunków bytowych Polaków), a także poprzez pełniejsze wykorzystanie potencjału zasobów
ludzkich. Zadania te są właściwe dla działań prowadzonych w ramach funkcji 14. Rynek pracy,
której pierwszym z celów jest: zwiększanie aktywności zawodowej. Wymaga to stworzenia warunków
instytucjonalnych sprzyjających powstawaniu miejsc pracy wysokiej jakości, tj. takich, które
oznaczają godne warunki pracy, dostęp do praw pracowniczych oraz systemu zabezpieczenia
21
W Strategii zaprezentowano projekty strategiczne przewidziane do przygotowania i realizacji do roku 2020,
w tym Narodowy Program Mieszkaniowy, którego jednym z najważniejszych celów jest zwiększenie dostępu
do mieszkań dla osób o dochodach uniemożliwiających nabycie lub wynajęcie mieszkania na zasadach
komercyjnych.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
społecznego, zadania dostosowane do kwalifikacji oraz możliwość rozwoju, a także sprawiedliwe
wynagrodzenie. Działania w tym obszarze będą zorientowane m.in. na organizację warunków
sprzyjających zwiększaniu aktywności zawodowej, szczególnie kobiet oraz osób młodych
kontynuujących edukację, a także osób z najstarszej grupy wiekowej. Przyczyni się to do wzrostu
wskaźnika zatrudnienia w wieku 20–64 lata (w %) z 72,8% w 2019 r. do 74,0% w 2022 r. (w latach
2020 i 2021 odpowiednio 73,2% oraz 73,6%), który wpisuje się w cel przyjęty w ramach Strategii
Europa 2020 (wskaźnik ten jest miernikiem dla ww. celu funkcji).
Władze publiczne będą ponadto podejmować działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i warunków
pracy, które powinny spowodować wzrost poziomu bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozwój
kultury bezpieczeństwa oraz realizację programów profilaktycznych ukierunkowanych na
zapobieganie chorobom zawodowym. Spadnie dzięki temu liczba wypadków w pracy i chorób
zawodowych, a zdefiniowany dla tego celu miernik, którym jest wskaźnik wypadkowości (liczba
niemianowana), będzie się sukcesywnie obniżać z wartości 7,3 w 2019 r. i nie przekroczy 7,1
w okresie 2020-2022.
Jednym z kluczowych czynników konkurencyjności, a jednocześnie podstawowym wyznacznikiem
możliwości korzystania w pełni ze swobód demokratycznych i praw obywatelskich, jest jakość
funkcjonowania państwa22. Państwo i jego instytucje powinny być skuteczne, służąc wzrostowi oraz
włączeniu społecznemu i gospodarczemu. Ważnym wymogiem dla zapewnienia nowoczesnego
państwa jest sprawnie działająca administracja, rozumiana jako sieć instytucji powiązanych systemem
informacyjnym państwa, realizująca ideę otwartej administracji publicznej, wspierająca obywateli
(w tym przedsiębiorców) i świadcząca wysokiej jakości usługi, z wykorzystaniem nowoczesnych
technologii informacyjnych23.
Obszar działalności państwa, dotyczący spraw z zakresu administracji publicznej i informatyzacji,
znajduje odzwierciedlenie w funkcji 16. Sprawy obywatelskie, której celem jest: zapewnienie
przysługujących praw obywatelskich przez organy administracji publicznej oraz poprawa obsługi
administracyjnej obywatela. W zakresie realizacji ww. celu dla funkcji przewiduje się – wpisujący się
w budowę społeczeństwa informacyjnego – stopniowy wzrost odsetka osób korzystających z usług
administracji publicznej za pomocą Internetu w ciągu ostatnich 12 miesięcy w celu wysłania
wypełnionych formularzy (w %) z 26% w roku 2019 do 32% w roku 2022 (w 2020 r. i 2021 r. będzie
to wartość odpowiednio 28% i 30%).
Rozwój publicznych usług cyfrowych administracji publicznej pozwoli na zwiększenie wydajności
działania administracji publicznej i zwiększenie satysfakcji obywateli. W ramach funkcji
rozbudowywana jest brama do informacji i e-usług – gov.pl, prowadzone są działania zmierzające do
powstania nowych e-usług, podniesienia poziomu dojrzałości już dostępnych usług i zapewnienia
dostępności e-usług dla wszystkich obywateli.
Cel funkcji w odniesieniu do działań w zakresie spraw administracji publicznej będzie osiągany
poprzez uproszczenie i unowocześnienie procedur administracyjnych. Rezultatem działań w tym
obszarze będzie oczekiwana przez obywateli sprawność i skuteczność instytucjonalna państwa.
Realizację celu w tym obszarze będzie monitorował miernik: liczba skarg na bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ kierowanych do sądów administracyjnych
(w szt.). Planowana wartość miernika w poszczególnych latach w okresie 2019-2022 jest
przewidywana na poziomie 6.300 szt.
Najważniejszym celem do osiągnięcia w obszarze sądownictwa powszechnego, a zarazem głównym
celem funkcji 18. Sprawiedliwość, jest zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa
do sądu i rozpatrzenia spraw w rozsądnym terminie przez właściwe, niezależne, bezstronne
i niezawisłe sądy. Powyższy cel jest równoważny z dążeniem do jak najpełniejszej realizacji
postulatu zapewnienia powszechnego dostępu do sądu rozumianego zarówno jako „fizyczna”
dostępność sądu, osiągana m.in. poprzez działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia
zrównoważonej i wydajnej struktury jednostek organizacyjnych sądownictwa na obszarze całego
22
23
Strategia, str. 164.
Strategia, str. 182.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
kraju, jak również dostępność w aspekcie finansowym, tj. poziom opłat sądowych, który nie będzie
stanowił bariery dochodzenia własnych praw przed sądem z uwagi na sytuację materialną obywateli.
Jednocześnie zapewnienie prawa do sądu wiąże się nierozerwalnie z aspektem czasowym,
tj. możliwością rozstrzygania sporów przed sądem w możliwie krótkich terminach oraz wysoką
jakością orzecznictwa. Do monitorowania stopnia realizacji powyższego celu na poziomie funkcji
służyć mają mierniki
odsetek obywateli pozytywnie oceniających funkcjonowanie sądów (w %), który w latach 2019
i 2020 wyniesie 31%, natomiast w latach 2021 i 2022 powinien wzrosnąć do 32%, a także
odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania
sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (w relacji do liczby spraw
rozpatrywanych przez sąd) (w %) – wskaźnik ten będzie kształtować się w latach 2019-2020
na poziomie 0,02%, a w latach 2021 i 2022 r. wyniesie 0,019%.
System finansów publicznych jest podstawowym instrumentem zaspokajania ważnych potrzeb
społecznych oraz tworzenia fundamentów trwałego i zrównoważonego rozwoju społecznogospodarczego. Warunkiem koniecznym dla sprawnego funkcjonowania państwa jest zapewnienie
stabilności systemu finansów publicznych 24 . Celem funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa
i mieniem państwowym jest utrzymanie stabilności finansów publicznych przy wspieraniu
inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Wymaga to przestrzegania krajowych i unijnych przepisów
zapewniających zachowanie stabilności finansów publicznych. Przewidują one ograniczenia polityki
budżetowej wynikające m.in. ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości
wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Polityka budżetowa przyjazna wzrostowi,
wspierająca ożywienie gospodarcze, lecz bez zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, jest
ponadto zalecana przez Radę Europejską. Stopień realizacji celu będzie monitorowany poprzez
wskaźnik relacji kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej w relacji do PKB (w %). Na
podstawie kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej wylicza się coroczny nieprzekraczalny
limit wydatkowy, określony w ustawie budżetowej na dany rok (na rok 2019 wynosi on
622.612.263 tys. zł). Wartość miernika kształtować się będzie w latach 2019-2022 na poziomie nie
wyższym niż 37,95% PKB (2019 r.), przy czym przewiduje się, iż w kolejnych latach planowania
wynik ten będzie stopniowo się poprawiać i wyniesie 37,60% PKB (2020 r.), 37,16% PKB (2021 r.)
oraz 36,71% PKB (2022 r.).
Kapitał ludzki to krytyczny czynnik rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, który wraz
z postępującymi procesami demograficznymi i innymi wyzwaniami o charakterze globalnym nabierać
będzie jeszcze większego znaczenia dla uzyskania przewag konkurencyjnych w globalnej gospodarce.
Poprawa jakości kapitału ludzkiego i społecznego będzie efektem lepszego funkcjonowania systemu
oświaty, szkolnictwa wyższego, sfery uczenia się dorosłych, ochrony zdrowia, dostępu do dóbr
kultury, a także rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Lepiej wykształcone społeczeństwo to
większe szanse na znalezienie dobrej pracy, a także wszechstronny rozwój25.
Poprawie jakości kapitału ludzkiego i społecznego sprzyjać zatem będą działania państwa realizowane
w ramach funkcji 3. Edukacja, wychowanie i opieka, której celem jest podnoszenie jakości
i efektywności kształcenia i wychowania.
Zadania realizowane w ramach tej funkcji służą zwiększeniu dostępności wysokiej jakości
wychowania przedszkolnego, zapewnieniu powszechnego dostępu do nauki, podwyższeniu jakości
wykształcenia i kwalifikacji zawodowych społeczeństwa, jak również wspieraniu funkcji
wychowawczej, opiekuńczej i profilaktycznej realizowanej przez szkoły i inne placówki oraz
wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży. Funkcja ta obejmuje zadania państwa w
zakresie: kształcenia, wychowania i opieki, które dotyczą: wychowania przedszkolnego, kształcenia
ogólnokształcącego i zawodowego, w tym specjalnego we wszystkich typach szkół, jak również
określania programów, podręczników i środków dydaktycznych nauczania, systemu egzaminów
zewnętrznych, organizowania pomocy stypendialnej dla uczniów, zatrudniania nauczycieli, ich
24
25
Strategia, str. 184.
Strategia, str. 206.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
awansu zawodowego i wynagradzania. W obszarze tym ujęte są także działania dotyczące spraw
młodzieży, jak również związane z koordynacją polityki uczenia się przez całe życie oraz
Zintegrowanego Systemu Kwalifikacji.
Do monitorowania pierwszego z celów funkcji zastosowano dwa mierniki
liczba osób, które zdały egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie lub egzamin zawodowy,
w stosunku do liczby osób, które przystąpiły do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w
zawodzie lub egzaminu zawodowego (w %), wielkość ta powinna w poszczególnych latach
planowania (2019-2022) utrzymać się na poziomie 72%,
liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin
maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, którzy przystąpili do
egzaminu maturalnego (w %) – wartość miernika w okresie poszczególnych lat planowania
(2019-2022) powinna wynieść: 82%,
odsetek dzieci w wieku 3–5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym (w %) wyniesie w 2019 r.
88% i wzrośnie do 90% w 2020 r., a w latach 2021 i 2022 ukształtuje się na poziomie 91%.
Ponadto ważnym obszarem mającym wpływ na jakość kapitału ludzkiego i społecznego ujętym w
funkcji 10. Szkolnictwo wyższe i nauka jest rozwój szkolnictwa wyższego, którego dotyczy
pierwszy z ww. celów funkcji – podniesienie poziomu jakości kształcenia. Finansowane będą
inicjatywy związane z polityką szkolnictwa wyższego państwa, w tym działania mające na celu
usprawnienie funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego oraz zwiększenie stopnia jego
umiędzynarodowienia w Polsce. Realizowane są projekty mające na celu unowocześnienie
infrastruktury szkolnictwa wyższego, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem
infrastruktury w zakresie działalności dydaktycznej oraz infrastruktury socjalnej dla studentów.
Wspierane są również działania służące wzmacnianiu i rozwojowi potencjału dydaktycznego
szkolnictwa wyższego oraz promocji szkolnictwa wyższego. Usprawnienie funkcjonowania systemu
szkolnictwa wyższego zostanie osiągnięte dzięki kompleksowej reformie systemu szkolnictwa
wyższego26.
Stopień osiągnięcia pierwszego celu funkcji 10. – wyznaczonego w zakresie szkolnictwa wyższego –
zostanie zmierzony liczbą aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie
zawodowo pracujących ogółem (w %). Na rok 2019 przewiduje się zwiększenie wartości tego
miernika z poziomu 35,45%, do poziomu 37,00% w 2022 r. (w latach 2020 i 2021 wyniesie ona
odpowiednio 36,00% oraz 36,50%).
Jednym z istotnych wymiarów rozwoju kapitału ludzkiego jest stan zdrowia i dostęp do usług
z zakresu opieki zdrowotnej. Dobry stan zdrowia obywateli i całego społeczeństwa jest istotną
determinantą wzrostu gospodarczego, a interwencje w dziedzinie zdrowia są kluczowe w ograniczaniu
ryzyka ubóstwa z powodu dezaktywacji zawodowej wynikającej z przyczyn zdrowotnych 27 .
Działalności państwa ujętej w obszarze funkcji 20. Zdrowie został przypisany cel: zwiększenie
bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa poprzez zapewnienie trwałego dostępu do świadczeń
opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń ratujących życie. W tym obszarze
realizowane będą działania zwiększające dostępność leczenia, tak aby każdy obywatel otrzymał
pomoc medyczną w sposób szybki i pozwalający na utrzymanie obywateli w poczuciu
bezpieczeństwa.
W tym celu będą prowadzone prace zorientowane na stopniowy wzrost nakładów na ochronę zdrowia.
Szczególne działania dotyczące zabezpieczenia zdrowia będą przeznaczone dla osób najczęściej
korzystających z pomocy lekarskiej, a więc dla osób starszych. Będzie to realizowane m.in. poprzez
kontynuację przyznanego świadczeniobiorcom po ukończeniu przez nich 75. roku życia uprawnienia
do bezpłatnych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów
medycznych wymienionych w wykazie ogłaszanym przez Ministra Zdrowia. Ocena celowości
26
27
Strategia, str. 208.
Strategia, str. 202.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
inwestycji dokonywana przez Ministra Zdrowia pozwoli na rozwój infrastruktury w ochronie zdrowia
zgodny z mapami potrzeb zdrowotnych oraz priorytetami dla regionalnej polityki zdrowotnej.
Realizowane będą również działania w zakresie kształtowania zdrowego stylu życia poprzez
profilaktykę oraz promocję zdrowia, a także edukację zdrowotną. Zapewnienie trwałego dostępu do
świadczeń będzie się odbywało m.in. poprzez zwiększenie nakładów na ochronę zdrowia wynikające z
ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych.
Stopień osiągnięcia celu funkcji będzie monitorowany jednocześnie za pomocą trzech mierników
liczba wykonywanych świadczeń wysokospecjalistycznych finansowanych z budżetu państwa na
1 mln mieszkańców (w szt.), która w okresie planowania WPFP 2019-2022 wyniesie 392 szt.
w każdym roku,
liczba jednostek KKCz (Koncentratu Krwinek Czerwonych) wydanych do lecznictwa (w szt.)
będzie kształtować się w latach 2019-2022 na poziomie 1.100.000 szt.,
liczba przeprowadzonych postępowań rejestracyjnych w zakresie produktów leczniczych,
wyrobów medycznych i produktów biobójczych (w szt.), których przewiduje się zrealizować
42.225 szt. w roku 2019, a w kolejnych latach 42.735 (2020 r.), 43.830 (2021 r.) oraz 43.665
(2022 r.) szt.
Kapitał społeczny może być umacniany także przez sport, a działania państwa w obszarze sportu,
realizowane w ramach funkcji 8. Kultura fizyczna, należy traktować przede wszystkim jako szeroko
rozumianą prewencję zdrowotną oraz sprzyjanie postawom prospołecznym. Działania prowadzone
w ramach funkcji pozwolą na systematyczne zwiększenie poziomu aktywności fizycznej
społeczeństwa podejmowanej w czasie wolnym (w wymiarze zgodnym z wytycznymi WHO).
W obszarze tym znajdują się wskazania dotyczące roli zwiększania poziomu aktywności fizycznej
społeczeństwa w umacnianiu kapitału społecznego oraz w profilaktyce zdrowotnej. Upowszechnianie
podejmowania prozdrowotnej aktywności fizycznej obniża koszty przeznaczane na opiekę zdrowotną
oraz ubezpieczenia socjalne, a także pozytywnie oddziałuje na pracowników, m.in. zmniejszając ilość
absencji w pracy czy zwiększając efektywność i kreatywność. Sport pełni ponadto funkcję
wychowawczą, szczególnie w odniesieniu do dzieci i młodzieży szkolnej. Cel dla funkcji będzie
monitorowany za pomocą miernika: odsetek Polaków w wieku 15–69 lat podejmujących aktywność
fizyczną w czasie wolnym w wymiarze zgodnym z wytycznymi WHO (w %). Planowana wartość
miernika będzie rosnąć z poziomu 18,5% w latach 2019 i 2020 do poziomu 19% w latach 2021-2022.
Wzmacnianiu kapitału ludzkiego służą także inwestycje w kulturę, które pozytywnie wpływają na
społeczny i ekonomiczny rozwój kraju oraz na wzrost jego konkurencyjności. Zadania w tym zakresie
prowadzone są w ramach funkcji 9. Kultura i dziedzictwo narodowe, dla której określono cele
rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego oraz utrzymanie
i pielęgnacja materialnej substancji sfery kultury.
Inwestowanie w ochronę dziedzictwa, rozwój i modernizację infrastruktury kultury oraz edukację
kulturalną - kształcenie odbiorcy i jego kulturowych kompetencji przyczynia się do rozwijania kultury
i innowacyjności. Dzięki temu społeczeństwo buduje tożsamość, szacunek do tradycji, poczucie
przynależności do wspólnoty i jej historii, kreatywność, innowacyjność, otwartość i tolerancyjność.
Istotne jest również wspieranie instytucji kultury, których wieloletnia działalność i tradycja mają
szczególne znaczenie dla celów polityki państwa w obszarze kultury i których dorobek jest ważnym
elementem budowania tożsamości kulturowej Polaków oraz narzędziem promocji Polski w świecie.
Należy także kontynuować zwiększanie dostępu do instytucji i dzieł kultury, w tym poprzez
likwidację „białych plam” w dostępie do kultury. Pomiar celów dla funkcji będzie oparty na dwóch
miernikach (odpowiednio dla poszczególnych celów)
widzowie i słuchacze w teatrach i instytucjach muzycznych, otrzymujących dotację podmiotową
na 1.000 osób w danym roku – planowana wartość miernika w 2019 r. wyniesie 78 osób, a w
latach kolejnych: 65 (2020 r.), 62 (2021 r.) oraz 63 (2022 r.) osób,
liczba nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
służących kulturze w danym roku w jednostkach podległych i nadzorowanych przez
Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w szt.) – przewiduje się, iż wartość ta wyniesie
429 szt. w 2019 r., 444 szt. w 2020 r., 191 szt. w 2021 r. oraz 188 szt. w 2022 r.
Na konkurencyjność Polski i jej regionów, a także sektorów gospodarki , mają wpływ działania
służące spójności terytorialnej kraju, a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania
potencjału gospodarczego, realizowane w ramach funkcji 19. Transport i infrastruktura
transportowa, w zakresie głównych rodzajów transportu, w tym przede wszystkim transportu
drogowego, kolejowego, morskiego, śródlądowego, jak też lotniczego, a także intermodalnego.
Działania realizowane w obszarze transportu przyczyniają się do zrównoważonego międzygałęziowo
rozwoju transportu, przy jednoczesnej poprawie stanu jego bezpieczeństwa.
Celami funkcji (i ich miernikami) są
poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączenie z głównymi korytarzami
transportowymi (miernik: stopień realizacji docelowej sieci dróg szybkiego ruchu (w %),
dla którego planowane wartości wynoszą: 54,76% w 2019 r., 57,8% w 2020 r., 64,3% w 2021 r.
oraz 65,4% w 2022 r.),
zwiększenie dostępności i poprawa jakości transportu kolejowego (miernik: udział długości
eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej długości eksploatowanych
linii kolejowych (w %), dla którego planowane wartości wynoszą: 83,5% w 2019 r., 84,2%
w 2020 r., 85,0% w 2021 r. oraz 86,0% w roku 2022),
poprawa konkurencyjności polskich portów (miernik: poziom zmian wielkości przeładunków
towarów w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (w %), dla którego
planowane wartości w poszczególnych latach 2019-2022 wynoszą 107%).
Dążenie do osiągnięcia powyższych celów wpisuje się w realizację Strategii w obszarze pn.
Transport 28 . Efektem działań w tym obszarze będzie zbudowanie wielogałęziowej, zintegrowanej
i uzupełniającej się sieci transportowej (kolej, drogi, sieci aglomeracyjne, sieci żeglugi śródlądowej
i morskiej, porty lotnicze).
Środowisko przyrodnicze jest kapitałem naturalnym, którego zasoby (ich stan, potencjał, dostępność)
warunkują rozwój gospodarczy (możliwości inwestycyjne) i społeczny (zaspokojenie elementarnych
potrzeb bytowych). Działania państwa w tym obszarze dotyczą zarządzania środowiskiem na rzecz
zachowania podstawowych zasobów, takich jak: potencjał energetyczny, zasoby wody, powietrze
atmosferyczne, warunki klimatyczne, zasoby przestrzeni i krajobrazów oraz związana z nimi
różnorodność biologiczna (zasoby siedlisk, gatunków i genów), gleby i zasoby geologiczne oraz
użytki pozaekonomiczne środowiska29.
Realizacja tych działań została ujęta w zakresie funkcji 12. Środowisko, dla której jednym z celów
jest: ochrona środowiska poprzez utrzymanie bądź poprawę stanu ochrony siedlisk przyrodniczych
oraz gatunków fauny i flory. Osiągnięcie tego celu polega na doprowadzeniu do zahamowania spadku
utraty różnorodności biologicznej na terenie kraju. Odbywa się to poprzez przywrócenie lub
zachowanie właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt (wraz
z ich siedliskami). Podejmowane w tym celu działania polegają na objęciu ochroną prawną obszarów
i obiektów o cennych walorach przyrodniczych. W związku z powyższym pomiar celu będzie się
odbywał przy pomocy miernika: liczba zarejestrowanych form ochrony przyrody w danym roku/rok
poprzedni (w szt./szt.), który wskazuje liczbę form ochrony przyrody zarejestrowanych w ustawowo
prowadzonym Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody. Wartość tego miernika w latach 2019 2022 będzie kształtować się na zbliżonym poziomie, tj. 41.750 szt. / 41.500 szt. (w 2019 r.),
42.000 szt. /41.750 szt. (w 2020 r.), 42.250 szt. / 42.000 szt. (w 2021 r.) oraz 42.500 szt. / 42.250 szt.
(w 2022 r.).
Zasadniczą działalnością w zakresie funkcji będzie projektowanie instrumentów prawnych
28
29
Strategia, str. 233.
Strategia, str. 252.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
wdrażających zasady ochrony środowiska w zakresie gospodarki odpadami. Ponadto zapewniany
będzie udział w tworzeniu przepisów prawa na poziomie unijnym oraz analiza i monitorowanie
wdrażania zmian, które mają zapewniać ograniczenie ilości składowanych odpadów poprzez
właściwą gospodarkę odpadami. Pomiar celu będzie się odbywał przy pomocy miernika: odsetek
masy odpadów wytworzonych poddanych składowaniu (w %), która w okresie planowania 2019-2022
ma zostać utrzymana na poziomie 19%.
Ponadto ważną rolę dla funkcji 12. będą pełnić (realizowane w sferze gospodarki wodnej) działania
państwa mające na celu: zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz
ograniczenie zagrożeń wywołanych przez powodzie i susze, w połączeniu z utrzymaniem dobrego
stanu wód i związanych z nim ekosystemów. W szczególności prowadzona będzie realizacja
inwestycji hydrotechnicznych w zakresie budowy i przebudowy: infrastruktury przeciwpowodziowej
i zapobiegającej skutkom suszy, a także infrastruktury śródlądowych dróg wodnych, a ponadto –
infrastruktury służącej poprawie warunków korzystania z wód. Wykonywany będzie nadzór nad
gospodarowaniem wodami poprzez działania administracyjno-prawne oraz kontrole gospodarowania
wodami. Usuwane będą skutki powodzi i suszy.
Do pomiaru stopnia realizacji powyższego celu wykorzystany zostanie miernik: liczba zakończonych
inwestycji hydrotechnicznych w danym roku/rok poprzedni (w %), który w roku 2019 wyniesie
143%, a w latach 2021 i 2022 wyniesie odpowiednio 500% i 240% (w 2020 r. przewidywana wartość
będzie kształtować się na poziomie 12%)30.
Jednym z podstawowych wyzwań rozwojowych Polski jest zapewnienie gospodarce, instytucjom
i obywatelom stabilnych i optymalnie dostosowanych do potrzeb dostaw energii, po akceptowalnej
ekonomicznie cenie 31 . W obszar ten wpisują się działania ujęte w ramach funkcji 6. Polityka
gospodarcza kraju mające na celu: zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, związane
z zapewnieniem gospodarce odpowiedniego dostępu do źródeł energii. Efektem realizacji celu ma być
utrzymanie udziału importu nośników energii w zużyciu energii ogółem (w %) na poziomie niższym
niż 60% w 2019 r. oraz niższym niż 40% w latach 2020-2022 (poziom ten wskazuje jednocześnie na
możliwość pokrycia zapotrzebowania paliwami produkcji krajowej).
W Strategii wskazuje się, iż podwyższenie konkurencyjności polskiego przemysłu oraz zapewnienie
bezpieczeństwa energetycznego wymaga dywersyfikacji źródeł energii, modernizacji i rozbudowy
sieci przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, gazu i ciepła sieciowego32.
Cel funkcji koresponduje z kierunkami polityki energetycznej w zakresie zmniejszenia stopnia
uzależnienia Polski od importu gazu ziemnego, ropy naftowej i paliw płynnych z jednego kierunku,
zapewnienia dostaw odpowiedniej ilości energii elektrycznej po rozsądnych cenach, przy
równoczesnym zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Podstawowymi kierunkami polskiej
polityki energetycznej realizującymi ww. cel są: poprawa efektywności energetycznej, wzrost
bezpieczeństwa dostaw paliw i energii, dywersyfikacja struktury wytwarzania energii elektrycznej
poprzez wprowadzenie energetyki jądrowej, rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii,
w tym biopaliw, rozwój konkurencyjnych rynków paliw i energii, a także ograniczenie oddziaływania
energetyki na środowisko33.
Niezbędnym warunkiem odpowiedzialnego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju jest zapewnienie
bezpieczeństwa narodowego. Rozpoznawanie, monitorowanie i zapobieganie zagrożeniom, a także
zapewnienie skutecznych mechanizmów reagowania oraz podnoszenie skuteczności służb
państwowych to warunki konieczne do prawidłowego funkcjonowania państwa oraz realizacji jego
celów rozwojowych34.
Jednym z zasadniczych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz zrównoważonego społecznego
30
Wartość miernika dla 2020 r. związana jest z fazą realizacyjną perspektywy finansowej 2014-2020.
Strategia, str. 242.
32
Strategia, str. 246.
33
Polityka energetyczna Polski do 2030 roku.
34
Strategia, str. 268.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
i ekonomicznego rozwoju kraju jest gwarancja trwałego bezpieczeństwa zewnętrznego
i nienaruszalności granic, co jest realizowane w ramach funkcji 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne
i nienaruszalność granic, dla której określony został cel: zapewnienie niepodległości
i nienaruszalności terytorialnej RP. Cel funkcji oznaczający również ochronę suwerenności,
niezależności oraz stabilności wewnętrznej państwa realizowany będzie poprzez szereg działań
konsolidujących, integrujących i rozwijających oraz modernizujących system zewnętrznego
bezpieczeństwa państwa. Sprzyjać temu powinien – powiązany ze wzrostem nominalnym PKB –
poziom finansowania wydatków obronnych. Poziom wykorzystania tych środków zobrazowany
będzie poprzez, monitorowaną w ujęciu rocznym, wartość relacji wskaźnika potencjału bojowego do
jego poziomu z roku poprzedniego (wartość niemianowana), określającą możliwości bojowe Sił
Zbrojnych RP na podstawie potencjału bojowego sprzętu wojskowego zdolnego do wykonywania
uderzeń. Prognozuje się, że w latach 2019–2022 relacja ta wyniesie: 1,007 w 2019 r., 1,012 w 2020 r.,
1,011 w 2021 r. oraz 1,019 w 2022 r. Wraz z modernizacją armii budowany będzie innowacyjny
potencjał polskiego przemysłu obronnego35. Zmianie jakościowej w zakresie modernizacji technicznej
towarzyszyć będzie sukcesywne zwiększanie poziomu stanu osobowego Sił Zbrojnych RP. Zakłada
się, że Siły Zbrojne RP będą mogły realizować swoje zadania w prognozowanej perspektywie, jeśli
wskaźnik ukompletowania żołnierzami zawodowymi Sił Zbrojnych RP czasu „P” (stan ewidencyjny
żołnierzy zawodowych do liczby stanowisk etatu czasu „P”) (w %) wynosić będzie co najmniej 80%.
Powyższe zmiany odbywać się będą przy założeniu równoczesnego podnoszenia poziomu
wyszkolenia wojsk oraz zmiany struktur organizacyjnych, w szczególności systemów kierowania oraz
dowodzenia, a także przy realizacji współpracy obronnej i wypełniania zobowiązań sojuszniczych
naszego kraju wynikających z udziału Polski w UE i w NATO. Istotnym elementem wpływającym na
umacnianie bezpieczeństwa narodowego jest także udział Sił Zbrojnych RP w międzynarodowych
misjach wojskowych, w których średnioroczna liczba żołnierzy i pracowników skierowanych do
Polskich Kontyngentów Wojskowych (w os.) planowana jest na poziomie 1.797 w latach 2020-2022
(wobec wielkości 1.765 przewidzianej w 2019 r.).
Ważnym warunkiem dla zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa narodowego jest kształtowanie
stabilnego międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa 36 . Działania w ramach tego kierunku
zmierzać będą do zwiększenia efektywności polskiej polityki zagranicznej w ramach NATO,
UE i innych organizacji międzynarodowych, a także budowy silnej pozycji międzynarodowej Polski37.
Jednocześnie ważne są nie tylko zewnętrzne, ale również wewnętrzne aspekty bezpieczeństwa Polski,
a w szczególności przeciwdziałanie zagrożeniu przestępczością, w tym przestępczością
zorganizowaną i gospodarczą. Istotne jest także zabezpieczenie państwa w kontekście występowania
zagrożeń naturalnych oraz awarii technicznych, jak też innych zdarzeń związanych z rozwojem
cywilizacji. Za zabezpieczenie państwa w tym zakresie odpowiadają instytucje i służby publiczne
realizujące zadania w ramach funkcji 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny, której
celem jest poprawa funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego
służąca przede wszystkim zapewnieniu wysokiego poziomu szeroko rozumianego bezpieczeństwa
i porządku publicznego oraz zwiększeniu sprawności zabezpieczenia terytorium RP i zewnętrznej
granicy Unii Europejskiej 38 . W ramach działań ukierunkowanych na osiągnięcie tego celu
kontynuowane będą prace m.in. związane ze wzmocnieniem systemu antyterrorystycznego państwa
oraz w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości gospodarczej.
Kontynuowane będą prace nad poprawą funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego
i porządku publicznego, także poprzez realizację Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej,
Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020. Natomiast Program
ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. Władysława Stasiaka
na lata 2018-2020 służy realizacji działań z zakresu poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego
poprzez podejmowanie inicjatyw profilaktyczno-prewencyjnych związanych z zapobieganiem
przestępczości, szczególnie tej pospolitej, najbardziej dokuczliwej dla społeczeństwa.
35
Strategia, str. 272.
Jest to kierunek interwencji nr 3 w zakresie obszaru Bezpieczeństwo narodowe. SOR, str. 272.
37
Strategia, str. 272.
38
Strategia, str. 270.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
Istotnym obszarem działalności w ramach funkcji będzie ochrona granicy państwowej, będącej
jednocześnie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej, przy jednoczesnym sprawnym wykonywaniu
odprawy granicznej. Realizowana będzie polityka migracyjna i azylowa oraz prowadzone sprawy
cudzoziemców. Ważnym obszarem działalności w ramach funkcji pozostaje zapewnienie skutecznej
ochrony ludności i ratownictwa poprzez rozwój potencjału sił i środków krajowego systemu
ratowniczo-gaśniczego.
Cel dla funkcji będzie monitorowany poprzez następujące mierniki
wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem (w %), który w latach 2019–2022 nie powinien być
niższy niż 68%,
średni czas oczekiwania na podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu
Ratowniczo-Gaśniczego od momentu przyjęcia zgłoszenia (w minutach i sekundach), który
w latach 2019 -2022 wyniesie nie dłużej niż 10 minut39,
wskaźnik sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego zarządzania granicą
i migracjami (w %), którego wartość w roku 2019 osiągnie 89% i utrzyma się na tym poziomie
w kolejnych latach okresu 2020-2022.
Natomiast w zakresie funkcji 18. Sprawiedliwość państwo, stojąc na straży wolności i praw
obywatelskich, poza zapewnieniem konstytucyjnego prawa do sądu, ma na celu zapewnienie
bezpieczeństwa społecznego poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych i skazanych na karę
pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych. Do monitorowania stopnia realizacji tego celu
będzie wykorzystywany miernik: powrotność do przestępstwa osób prawomocnie skazanych (w %),
który w roku 2019 wyniesie 23,1%, natomiast w poszczególnych latach 2020-2022 wyniesie
odpowiednio: 22,7%, 22,4%, 22,0%. Miernik odnosi się do skuteczności polityki karnej państwa
rozumianej jako całokształt zagadnień związanych z przeciwdziałaniem zjawisku przestępczości,
tj. szeroko rozumianej polityki karnej, kreowanej i realizowanej na wielu poziomach funkcjonowania
państwa, począwszy od ustawodawcy, poprzez Ministerstwo Sprawiedliwości i nadzorowane przez nie
instytucje, organy ścigania, sądy powszechne jako niezależne organy państwa powołane do
sprawowania wymiaru sprawiedliwości aż po służby wykonawcze (Służba Więzienna, kuratela
sądowa).
39
W Strategii Sprawne Państwo 2020 przyjęto, iż w roku 2020 miernik ten wyniesie 8 minut 8 sek.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
Dokument
podpisany przez
Krzysztof Madej
Data: 2019.05.15
16:10:24 CEST
MONITOR POLSKI
DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Warszawa, dnia 15 maja 2019 r.
Poz. 429
UCHWAŁA Nr 31
RADY MINISTRÓW
z dnia 24 kwietnia 2019 r.
w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2019–2022
Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077,
z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje
Załącznik do uchwały nr 31 Rady Ministrów
z dnia 24 kwietnia 2019 r. (poz. 429)
RZECZPOSPOLITA POLSKA
WIELOLETNI PLAN FINANSOWY
PAŃSTWA NA LATA 2019–2022
Warszawa, kwiecień 2019 r.
Wstęp
Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności
polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje
wykraczające poza cykl roczny.
Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia
danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok
budżetowy. Obejmuje on dwie części
Program konwergencji,
określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.
CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.
AKTUALIZACJA 2019
Program konwergencji. Aktualizacja 2019
Spis
Spis treści
treści
Strona
Strona
Przedmowa
Przedmowa
77
Podsumowanie
Podsumowanie
88
I.I.
Ocena
Ocena bieżącej
bieżącej sytuacji
sytuacji gospodarczej
gospodarczej ii prognoza
prognoza
99
I.1.
I.1.
Sytuacja
Sytuacja bieżąca
bieżąca
99
I.2.
I.2.
Scenariusz
Scenariusz średniookresowy
średniookresowy
10
10
II.
II.
Wynik
Wynik ii dług
dług sektora
sektora instytucji
instytucji rządowych
rządowych ii samorządowych
samorządowych
13
13
II.1.
II.1.
Strategia
Strategia ii cele
cele średniookresowe
średniookresowe rządu
rządu
13
13
II.2.
II.2.
Sytuacja
Sytuacja bieżąca
bieżąca
13
13
II.3.
II.3.
Projekcja
Projekcja średniookresowa
średniookresowa
17
17
II.4.
II.4.
Wynik
Wynik strukturalny
strukturalny
22
22
II.5.
II.5.
Dług
Dług sektora
sektora instytucji
instytucji rządowych
rządowych ii samorządowych
samorządowych
26
26
III.
III.
Analiza
Analiza wrażliwości
wrażliwości ii porównanie
porównanie zz poprzednią
poprzednią aktualizacją
aktualizacją Programu
Programu
28
28
III.1.
III.1.
Czynniki
Czynniki ryzyka
ryzyka
28
28
III.2.
III.2.
Analiza
Analiza wrażliwości
wrażliwości
28
28
III.3.
III.3.
Porównanie
Porównanie zz poprzednią
poprzednią aktualizacją
aktualizacją Programu
Programu
30
30
IV.
IV.
Stabilność
Stabilność finansów
finansów publicznych
publicznych w
w długim
długim okresie
okresie
31
31
IV.1.
IV.1.
Stabilność
Stabilność finansów
finansów publicznych,
publicznych, w
w tym
tym skutki
skutki starzenia
starzenia się
się ludności
ludności
31
31
IV.2.
IV.2.
Zobowiązania
Zobowiązania warunkowe
warunkowe (contingent
(contingent liabilities)
liabilities)
34
34
V.
V.
Krajowe
Krajowe ramy
ramy budżetowe
budżetowe
36
36
Aneks
Aneks tabelaryczny
tabelaryczny
38
38