Uchwała nr 207 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020

§ 1. Ustanawia się Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020, zwany dalej „Programem”, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

§ 2. 1. Program jest realizowany przez organy i podmioty w nim wymienione.

2. Wykonywanie zadań Programu koordynuje międzyresortowy Zespół, powołany przez Prezesa Rady Ministrów.

3. Pracą Zespołu, o którym mowa w ust. 2, kieruje Przewodniczący Zespołu, którym jest Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

§ 3. 1. Podmioty realizujące zadania przewidziane w Rządowym Programie Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019

przekazują sprawozdania z realizacji tego Programu w 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r.

2. Ostatnie sprawozdanie z realizacji Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019 należy sporządzić na zasadach przewidzianych w tym Programie do dnia 30 czerwca 2018 r.

§ 4. Traci moc uchwała nr 37 Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania

Korupcji na lata 2014–2019 (M.P. poz. 299).

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki

Dokument

podpisany przez

Marek Głuch

Data

2018.01.05

16:05:11 CET

MONITOR POLSKI

DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 5 stycznia 2018 r.

Poz. 12

Uchwała nr 207

rady ministrów

z dnia 19 grudnia 2017 r.

w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020

Na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1376 i 1475) postanawia się, co następuje

Załącznik

do uchwały nr 207 Poz. 12

Rady Ministrów

Załącznik

uchwały

nr 207 Rady

Ministrów

z do

dnia

19 grudnia

2017

r.

z dnia 19(poz.

grudnia

2017 r. (poz. 12)

…)

Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji

na lata 2018–2020

Centralne Biuro Antykorupcyjne

Warszawa 2017

Spis treści

1. Założenia i systematyka Programu ......................................................................................................................... 4

2. Diagnoza zjawiska przestępczości korupcyjnej i systemu jej przeciwdziałania i zwalczania…………….7

2.1. Diagnoza zjawiska przestępczości korupcyjnej .................................................................................... 7

2.1.1.

Wieloaspektowość zjawiska przestępczości korupcyjnej ................................................................ 7

2.1.2.

Skala przestępczości korupcyjnej w Polsce ..................................................................................... 8

2.1.3.

Obszary życia społecznego w Polsce najbardziej zagrożone korupcją ……………………………...12

2.1.3.1.

Modernizacja i rozbudowa infrastruktury ............................................................................ 12

2.1.3.2.

Informatyzacja administracji publicznej .............................................................................. 12

2.1.3.3.

Obronność ............................................................................................................................ 13

2.1.3.4.

Ochrona zdrowia .................................................................................................................. 13

2.1.3.5.

Energetyka ........................................................................................................................... 14

2.1.3.6.

Ochrona środowiska ............................................................................................................. 14

2.1.3.7.

Gospodarowanie środkami unijnymi ................................................................................... 14

2.1.3.8.

Zamówienia publiczne ......................................................................................................... 14

2.1.3.9.

Profesjonalne zawody sportowe………………………………....……………………….…15

2.1.4.

Rozpoznane mechanizmy korupcjogenne. ..............................……………………………………15

2.2. Diagnoza funkcjonowania systemu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości korupcyjnej ...16

2.2.1.

Dotychczasowe strategiczne działania antykorupcyjne podejmowane przez państwo .................. 16

2.2.2.

Przeciwdziałanie i zwalczanie korupcji w Polsce .......................................................................... 17

2.2.2.1.

Przeciwdziałanie korupcji .................................................................................................... 17

2.2.2.2.

Zwalczanie korupcji ............................................................................................................. 18

3. Cele Programu ............................................................................................................................................... 22

3.1. Cele: główny i szczegółowe ................................................................................................................... 22

3.2. Mierniki podstawowe celu głównego ................................................................................................... 23

3.3. Mierniki pomocnicze celu głównego .................................................................................................... 23

3.4. Mierniki podstawowe celów szczegółowych ........................................................................................ 23

3.5. Mierniki pomocnicze celów szczegółowych......................................................................................... 24

4. Mechanizmy realizacji Programu………………………………………………………………………….…. 24

4.1. Elementy warunkujące skuteczność systemu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości

korupcyjnej ………………………………………………………………………………………………….. 24

4.2. Plan działań…………………………………………………………………………………..………….…… 27

4.3. Wdrażanie i ewaluacja Programu………………………………………………………………….……… 33

4.3.1.

I poziom – Koordynatorzy realizacji Programu ............................................................................. 33

4.3.2.

II poziom – Instytucja wdrażająca ................................................................................................. 33

4.3.3.

III poziom – Rada Ministrów......................................................................................................... 34

4.4. Finansowanie Programu ................................................................................................................................................... 35

5. Wykaz skrótów ................................................................................................................................................................................ 37

1.

Poz. 12

Założenia i systematyka Programu

Wstęp

Przestępczość korupcyjna jest zjawiskiem stale obecnym w życiu społecznym. Zróżnicowane

pozostają jedynie jej zakres i stopień oddziaływania na życie społeczne, w tym

w szczególności na gospodarkę. Zwalczanie korupcji to nie tylko działania represyjne, ale

także profilaktyka. Efektywna walka z tą formą przestępczości wymaga przede wszystkim

zdiagnozowania warunków sprzyjających jej powstawaniu. Zagrożeń można się spodziewać

zarówno tam, gdzie instytucje publiczne i podmioty gospodarcze wykazują największą

aktywność, jak również tam, gdzie są wydatkowane środki publiczne.

Korupcja to pojęcie trudne do zdefiniowania, ponieważ jest zjawiskiem wieloaspektowym

i złożonym. Definicja legalna korupcji została sformułowana w ustawie o Centralnym Biurze

Antykorupcyjnym1).

Korupcją, w rozumieniu ustawy o CBA, jest czyn

1) polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę,

bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej

funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie

lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji;

2) polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną,

bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści dla niej samej lub dla

jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści,

w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu tej funkcji;

3) popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań

względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub

wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do

sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej

jednostki jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek

innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki

i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie;

4) popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań

względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu,

bezpośrednio lub pośrednio, przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora

finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki

jakichkolwiek nienależnych korzyści, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich

korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub

zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe

odwzajemnienie.

Główne założenia Programu

Za celowe uznano przygotowanie strategicznego dokumentu w postaci Rządowego Programu

Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020, zwanego dalej „Programem”. Pozwoli on

zdefiniować i doprecyzować kierunki działań państwa w obszarze rozpoznawania,

zapobiegania i wykrywania przestępstw korupcyjnych.

Dokument ten stanowi także realizację koncepcji kompleksowego podejścia do

przestępczości korupcyjnej w kraju. W zakresie podmiotowym oznacza to pogłębienie

współpracy pomiędzy służbami, organami i instytucjami zaangażowanymi w przeciwdziałanie

i zwalczanie tej formy przestępczości. Z kolei od strony przedmiotowej koncepcja ta oznacza

wykorzystywanie wszelkich dostępnych instrumentów i narzędzi służących przeciwdziałaniu

1)

Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1993).

Poz. 12

i zwalczaniu przestępczości korupcyjnej, pod warunkiem że będą się wzajemnie uzupełniać

i wspomagać uzyskanie optymalnego efektu.

Korelacja z innymi dokumentami strategicznymi

Przedmiotowy dokument, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 i 1475), jest dokumentem

o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, wynikającym z międzynarodowych zobowiązań

Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zwalczania korupcji, w tym z

− Cywilnoprawnej konwencji o korupcji, sporządzonej w Strasburgu w dniu 4 listopada

1999 r. (Dz. U. z 2004 r. poz. 2443),

− Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonej w Strasburgu w dniu 27 stycznia

1999 r. (Dz. U. z 2005 r. poz. 249) oraz Protokołu dodatkowego do Prawnokarnej

konwencji o korupcji, sporządzonego w Strasburgu w dniu 15 maja 2003 r. (Dz. U.

z 2014 r. poz. 981),

− Rezolucji nr (97) 24 w sprawie Dwudziestu Zasad Wiodących w Walce z Korupcją,

przyjętej przez Komitet Ministrów w dniu 6 listopada 1997 r., na 101. sesji,

− Rezolucji nr (99) 5 powołującej Grupę Państw przeciw Korupcji (GRECO) – przyjętej

przez Komitet Ministrów w dniu 1 maja 1998 r., na 103. sesji,

− Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjętej przez Zgromadzenie

Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r. (Dz. U. z 2007 r.

poz. 563),

− Konwencji OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych

w międzynarodowych transakcjach handlowych, sporządzonej w Paryżu dnia 17 grudnia

1997 r. (Dz. U. z 2001 r. poz. 264),

− Decyzji Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiającej Europejski Urząd

ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – notyfikowanej jako dokument nr SEC

(1999) 802 (1999/352/WE, EWWiS, Euratom) – Dz. Urz. UE L 136 z 31.05.1999, s. 20,

− Decyzji Komisji z dnia 27 września 2013 r. zmieniającej decyzję 1999/352/WE, EWWiS,

Euratom ustanawiającą Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)

(2013/478/UE) – Dz. Urz. UE L 257 z 28.09.2013, s. 19,

− Decyzji Ramowej Rady 2003/568/WSiSW z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie zwalczania

korupcji w sektorze prywatnym – Dz. Urz. UE L 192 z 31.07.2003, s. 54,

− Decyzji Ramowej Rady z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie prania brudnych pieniędzy

oraz identyfikacji, wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi oraz zysków

pochodzących z przestępstwa (2001/500/WSiSW) – Dz. Urz. UE L 182 z 05.07.2001,

s. 1,

− sprostowania Decyzji Ramowej Rady z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie prania

brudnych pieniędzy oraz identyfikacji, wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty

narzędzi oraz zysków pochodzących z przestępstwa (2001/500/WSiSW).

Podczas tworzenia Programu kierowano się także potrzebą zachowania spójności ze Strategią

na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)2), przyjętą

przez Radę Ministrów w dniu 14 lutego 2017 r., będącą aktualizacją Strategii Rozwoju Kraju

20203).

Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020, podobnie jak wcześniejsze

programy rządowe, ma stanowić podstawowe narzędzie umożliwiające państwu prowadzenie

skutecznej polityki antykorupcyjnej. Z kolei Plan działań, stanowiący rozdział 4.2

niniejszego Programu, będzie instrumentem, który pozwoli monitorować stan realizacji

Programu.

2)

3)

Uchwała nr 8 Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. (M.P. poz. 260).

Uchwała nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r. (M.P. poz. 882).

Poz. 12

Program sformułowano na bazie dotychczasowych doświadczeń z realizacji rządowego

Programu zwalczania korupcji – Strategia Antykorupcyjna – I i II etap wdrażania oraz

Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019. Przede wszystkim jest

on jednak wynikiem doświadczeń i oczekiwań ze strony służb i organów powołanych do

rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępczości korupcyjnej w Polsce.

Struktura Programu

W Programie została przedstawiona diagnoza zjawiska przestępczości korupcyjnej oraz

diagnoza funkcjonowania systemu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości korupcyjnej.

Diagnoza zjawiska przestępczości korupcyjnej prezentuje wybrane informacje na temat

specyfiki, skali oraz podstawowych obszarów występowania tej formy przestępczości.

Natomiast diagnoza funkcjonowania systemu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości

korupcyjnej przedstawia podstawowe regulacje istotne z perspektywy przeciwdziałania

i zwalczania przestępczości korupcyjnej oraz zakres właściwości służb i organów

powołanych do jej przeciwdziałania.

W oparciu o wskazane diagnozy sformułowano cele Programu: cel główny i cele

szczegółowe oraz mierniki ich realizacji.

Następnie zaprezentowano mechanizmy realizacji Programu, w tym informacje na temat

elementów warunkujących skuteczność systemu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości

korupcyjnej, Plan działań, opis wdrażania i ewaluacji Programu oraz sposób jego

finansowania.

Kluczowy element dokumentu stanowi Plan działań, w którym zamieszczono wykaz zadań

służących poprawie skuteczności państwa w przeciwdziałaniu, rozpoznawaniu i zapobieganiu

przestępczości korupcyjnej, a także wskazano realizatorów Programu.

Ramy czasowe

Realizacja Programu została przewidziana w perspektywie trzyletniej (2018–2020). Przyjęta

cezura, tożsama z czasem realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku

2020 (z perspektywą do 2030 r.)4), umożliwi realizację postawionych przed nim celów.

Podmioty odpowiedzialne

Program został przygotowany przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przy jego opracowaniu

wykorzystano materiały własne CBA oraz pochodzące od organów powołanych do

rozpoznawania, przeciwdziałania i wykrywania przestępczości korupcyjnej w kraju. Za

realizację zadań i działań w ramach Programu będą odpowiedzialne podmioty wskazane

w Planie działań.

Kierunki interwencji w zakresie terytorialnym

Program jest dokumentem rządowym, a przyjęte w nim cele oraz służące jego realizacji

zadania szczegółowe przewidują wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych

i organizacyjnych na poziomie krajowym.

Założenia Programu mają charakter horyzontalny, jednakże jest on realizowany w skali

wszystkich struktur administracyjnych kraju, w szczególności w odniesieniu do

16 województw. Wprawdzie bezpośrednimi adresatami zadań uwzględnionych w Programie

są organy centralne, a skala i nasilenie przestępczości korupcyjnej jest zróżnicowana

4)

Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.): „(…) Strategia

określa nowy model rozwoju – suwerenną wizję strategiczną, zasady, cele i priorytety rozwoju kraju

w wymiarze gospodarczym, społecznym i przestrzennym do 2020 r. oraz w perspektywie do 2030 r. Dla tych

dwóch dat, wyznaczających etapy realizacji Strategii, zostały określone wartości wskaźników. Obrazują one

pożądane efekty realizacji przyjętych w dokumencie celów (…)”, s. 5.

Poz. 12

w zależności od regionu kraju5), to jednak zaproponowane w dokumencie rozwiązania

przyczynią się do podniesienia skuteczności działania właściwych służb, organów i instytucji,

bez względu na miejsce i zasięg realizowanych przez nie zadań. W miarę możliwości ujęte

w Planie działań zadania będą wykonywane przy uwzględnieniu lokalnej specyfiki

zagrożenia przestępczością korupcyjną.

Wykres nr 1 Rejestracje przestępstw korupcyjnych w Krajowym Centrum Informacji Kryminalnych w 2015 r.

z podziałem na województwa

Źródło: Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych, Główny Urząd Statystyczny, za: Mapa korupcji –

Zwalczanie przestępczości korupcyjnej w Polsce w 2015 r.

2.

Diagnoza zjawiska przestępczości korupcyjnej i systemu jej

przeciwdziałania i zwalczania

2.1. Diagnoza zjawiska przestępczości korupcyjnej

2.1.1.

Wieloaspektowość zjawiska przestępczości korupcyjnej

Korupcja to złożone, wielowymiarowe zjawisko. Potocznie korupcja jest identyfikowana

przede wszystkim z wręczaniem i przyjmowaniem łapówek. Nieco rzadziej kojarzy się

z innymi zachowaniami takimi jak protekcja, nepotyzm czy kumoterstwo. Korupcja zakłóca

5)

Mapa korupcji – Zwalczanie przestępczości korupcyjnej w Polsce w 2015 r., Centralne Biuro Antykorupcyjne,

Warszawa 2016.

Poz. 12

przepływ dóbr i usług wewnątrz systemu gospodarczego i na styku gospodarki z sektorem

prywatnym. Jest szkodliwa nie tylko z ekonomicznego, ale i społecznego punktu widzenia.

Walka z korupcją to nie tylko wybór moralny, wynikający z przekonania, że ograniczenie

tego problemu dla demokratycznych, wolnorynkowych społeczeństw przyniesie większe

korzyści niż jego tolerowanie, ale to przede wszystkim konieczność systemowego

i instytucjonalnego przeciwstawienia się temu zjawisku.

Przestępczość korupcyjna ma wymiar ponadregionalny. Oznacza to, że może być popełniana

zarówno na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, jak i mieć charakter transgraniczny. Należy

też podkreślić, że przestępczość korupcyjna jest nierozerwalnie związana z przestępczością

gospodarczą, w tym z procederem prania pieniędzy.

2.1.2.

Skala przestępczości korupcyjnej w Polsce

Przestępstwa korupcyjne ujawnione przez poszczególne służby w latach 2007–2015

przedstawiają się następująco

Wykres nr 2 Liczba przestępstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji

Kryminalnych w latach 2007–2015 przez Policję, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa

Wewnętrznego, Straż Graniczną, Żandarmerię Wojskową, z podziałem na kwalifikacje prawne

34369

30623

19918

22

2

4

2

art. 47 ustawy o sporcie

art. 48 ustawy o sporcie

art. 54 ustawy refundacyjnej

art. 305 kk.

art. 296b kk.

art. 271 § 3 kk.

art. 250a kk.

art. 296a kk.

1835 2135 781

675

art. 231 § 2 kk.

art. 230a kk.

art. 230 kk.

art. 229 kk.

art. 228 kk.

2324

art. 46 ustawy o sporcie

8797

7370

Źródło: Mapa korupcji – stan przestępczości korupcyjnej w Polsce (za lata 2004–2009, w 2010 r., w 2011 r.,

w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r., w 2015 r.)

W latach 2007–2015 najwięcej rejestracji przestępstw korupcyjnych w Krajowym Centrum

Informacji Kryminalnych dokonano z art. 228 kk., art. 229 kk. i art. 231 § 2 kk.; najmniej

rejestracji z art. 46–48 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1463, z późn. zm.) oraz art. 54 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków,

środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1844).

Policja

Wykres nr 3 Liczba rejestracji przestępstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji

Kryminalnych przez Policję w latach 2007–2015, z podziałem na kwalifikacje prawne

Poz. 12

26431

20427

16646

2

art. 54 ustawy

refundacyjnej

art. 46 ustawy o sporcie

4

art. 48 ustawy o sporcie

22

2

art. 47 ustawy o sporcie

1468 1253 648

art. 305 kk.

art. 271 § 3 kk.

art. 250a kk.

art. 231 § 2 kk.

552

art. 296b kk.

1693

art. 296a kk.

8719

art. 230a kk.

art. 230 kk.

art. 229 kk.

art. 228 kk.

5607

Źródło: Mapa korupcji – stan przestępczości korupcyjnej w Polsce (za lata 2004–2009, w 2010 r., w 2011 r.,

w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r., w 2015 r.)

W 2015 r. Policja wszczęła 1742 postępowania przygotowawcze w sprawach o przestępstwa

korupcyjne; zakończono 2007 postępowań, w tym: aktem oskarżenia – 1138, umorzeniem –

757 oraz w inny sposób6).

Centralne Biuro Antykorupcyjne

Wykres nr 4 Liczba rejestracji przestępstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji

Kryminalnych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w latach 2007–2015, z podziałem na kwalifikacje prawne

843

648

478

117

art. 305 kk.

99

art. 296b kk.

24

art. 271 § 3 kk.

art. 231 § 2 kk.

art. 230a kk.

art. 230 kk.

art. 229 kk.

art. 228 kk.

18

art. 250a kk.

197

71

art. 296a kk.

226

Źródło: Mapa korupcji – stan przestępczości korupcyjnej w Polsce (za lata 2004–2009, w 2010 r., w 2011 r.,

w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r., w 2015 r.)

6)

Proces karny przewiduje możliwość zakończenia postępowania przygotowawczego w inny sposób niż poprzez

skierowanie aktu oskarżenia lub umorzenie, np. zawieszenie postępowania, przekazanie innym organom do

dalszego prowadzenia. Z uwagi na zróżnicowaną metodykę gromadzenia danych projektodawca nie dysponuje

liczbą rzeczywistą postępowań zakończonych w ten sposób.

Poz. 12

W 2015 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne wszczęło 124 postępowania przygotowawcze

w sprawach korupcyjnych; prowadzono 242 postępowania, zakończono 119, w tym m.in.

aktem oskarżenia – 68, natomiast umorzeniem – 44.

Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego

Wykres nr 5 Liczba rejestracji przestępstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji

Kryminalnych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego w latach 2007–2015, z podziałem na kwalifikacje

prawne

44

3

art. 305 kk.

8

art. 296a kk.

5

art. 271 § 3 kk.

art. 230a kk.

art. 230 kk.

2

art. 231 § 2 kk.

21

12

art. 229 kk.

art. 228 kk.

16

Źródło: Mapa korupcji – stan przestępczości korupcyjnej w Polsce (za lata 2004–2009, w 2010 r., w 2011 r.,

w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r., w 2015 r.)

W 2015 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego wszczęła 5 postępowań przygotowawczych;

prowadzono 19, zakończono 8, w tym aktem oskarżenia – 4, natomiast umorzeniem – 4.

Straż Graniczna

Wykres nr 6 Liczba rejestracji przestępstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji

Kryminalnych przez Straż Graniczną w latach 2007–2015, z podziałem na kwalifikacje prawne

645

art. 271 § 3 kk.

22

1

art. 305 kk.

16

art. 231 § 2 kk.

1

art. 230a kk.

art. 230 kk.

4

art. 229 kk.

art. 228 kk.

Źródło: Mapa korupcji – stan przestępczości korupcyjnej w Polsce (za lata 2004–2009, w 2010 r., w 2011 r.,

w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r., w 2015 r.)

Poz. 12

W 2015 r. Straż Graniczna wszczęła 58 postępowań przygotowawczych w sprawach

o przestępstwa korupcyjne; prowadzono 73, zakończono 54, w tym m.in. skierowaniem aktu

oskarżenia – 34, natomiast umorzeniem – 10.

Żandarmeria Wojskowa

Wykres nr 7 Liczba rejestracji przestępstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji

Kryminalnych przez Żandarmerię Wojskową w latach 2007–2015, z podziałem na kwalifikacje prawne

1

art. 305 kk.

2

art. 271 § 3 kk.

1

art. 231 § 2 kk.

3

art. 230a kk.

42

art. 229 kk.

art. 228 kk.

59

art. 230 kk.

290

Źródło: Mapa korupcji – stan przestępczości korupcyjnej w Polsce (za lata 2004–2009, w 2010 r., w 2011 r.,

w 2012 r., w 2013 r., w 2014 r., w 2015 r.)

W 2015 r. Żandarmeria Wojskowa wszczęła 27 postępowań przygotowawczych

o przestępstwa korupcyjne; prowadzono 19, zakończono 22, w tym m.in. aktem oskarżenia –

5, natomiast umorzeniem – 11.

Istnieje wiele form korupcji, wśród których na przestrzeni ostatnich lat najczęściej są

wymieniane

− sprzedajność urzędnicza – zgodnie z art. 228 kk. istota tego przestępstwa polega na

przyjmowaniu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnioną

funkcją publiczną. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest m.in. funkcjonariusz publiczny,

a zatem osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego

lub samorządu terytorialnego, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest

do wydawania decyzji administracyjnych (art. 115 § 13 pkt 4 kk.);

− przekupstwo – zgodnie z art. 229 kk. istota tego przestępstwa polega na tym, że popełnia

je osoba, która umyślnie udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej

osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji. Przez udzielenie

korzyści należy rozumieć bezpośrednie lub pośrednie jej wręczenie, przy czym

zachowanie przekupującego stanowi drugą stronę sprzedajności urzędniczej, określonej

w art. 228 kk.;

− płatna protekcja – zgodnie z art. 230 § 1 kk. sprawcą tego przestępstwa jest każdy, kto

powołując się na wpływy w instytucji państwowej, samorządowej, organizacji

międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej

dysponującej środkami publicznymi albo wywołując przekonanie innej osoby lub

utwierdzając ją w przekonaniu o istnieniu takich wpływów, podejmuje się pośrednictwa

w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę.

W przeciwieństwie do przestępstwa sprzedajności urzędniczej sprawcą przestępstwa

płatnej protekcji może być każdy, nie zaś tylko osoba pełniąca funkcję publiczną;

Poz. 12

− handel wpływami, czynna płatna protekcja – zgodnie z art. 230a § 1 kk. przestępstwo

to popełnia każdy, kto udziela albo obiecuje udzielić korzyści majątkowej lub osobistej

w zamian za pośrednictwo w załatwieniu sprawy w instytucji państwowej, samorządowej,

organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej

dysponującej środkami publicznymi, polegające na bezprawnym wywarciu wpływu na

decyzję, działanie lub zaniechanie działania przez osobę pełniącą funkcję publiczną,

w związku z pełnieniem tej funkcji. Działanie sprawcy w tego rodzaju przestępstwie ma

skłonić pośrednika do bezprawnego wywarcia wpływu na decyzję osoby pełniącej funkcję

publiczną. Działanie przestępcze jest takie samo jak w przypadku przekupstwa, z tą

różnicą, że w przypadku przestępstwa, o którym mowa w art. 230a kk., celem działania

sprawcy jest opłacenie pośrednika, niekoniecznie zaś osoby podejmującej decyzję;

− nepotyzm7) – nadużywanie zajmowanego stanowiska poprzez faworyzowanie,

protegowanie członków własnej rodziny przy osiąganiu korzyści materialnych, pozycji

społecznych czy określonych przywilejów;

− kumoterstwo8) – wzajemne popieranie się ludzi związanych ze sobą pokrewieństwem,

zażyłością lub przynależnością do określonej grupy, zwykle dla osiągnięcia wyższej

pozycji społecznej lub zawodowej, a także w celu uzyskania korzyści materialnych,

nieopierające się na ocenie przydatności i wartości tych osób, lecz wyłącznie na fakcie

znajomości lub powiązań towarzyskich.

Korupcja to jednak przede wszystkim negatywne zjawisko społeczne, które jest niemoralne,

szkodliwe ekonomicznie, uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej, łamie zasady

wolnego rynku, a tym samym zakłóca gospodarkę w skali regionalnej i globalnej, a także

opóźnia rozwój gospodarczy i jego równoważenie.

2.1.3. Obszary życia społecznego w Polsce najbardziej zagrożone korupcją

Od kilku lat tendencje dotyczące zjawisk korupcyjnych pozostają w zasadzie niezmienne.

Na etapie formułowania Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata

2018–2020 następujące obszary uznano za zagrożone przestępczością korupcyjną

w największym stopniu9)

– zagrożenia dotyczą przeprowadzania

przetargów na budowę infrastruktury drogowej i towarzyszącej oraz kolejowej w oparciu

o źle opracowaną lub celowo zmanipulowaną specyfikację istotnych warunków zamówienia,

co może spowodować: faworyzowanie konkretnych dostawców, otrzymanie produktów, które

nie będą spełniały wymagań lub też uniemożliwią w przyszłości realizację wyznaczonych

celów przez instytucje państwowe.

2.1.3.1. Modernizacja i rozbudowa infrastruktury

– w dobie budowy sprawnego systemu

e-administracji przeprowadzanie przetargów na narzędzia informatyczne nabiera

szczególnego znaczenia z punktu widzenia zarówno działania infrastruktury informatycznej

w urzędach publicznych, jak i gospodarowania zasobami finansowymi, w tym środkami

unijnymi. Nieprawidłowości mogą dotyczyć stosowania przez zamawiających niejasnych

kryteriów wyboru i sposobu wyłaniania firm, które mają zrealizować projekty informatyczne.

Często zamawiający nadużywają procedur niekonkurencyjnych, dzielą zamówienia

publiczne, opisują przedmiot zamówienia za pomocą cech szczegółowych ograniczających

konkurencyjność. Szczególne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości wynika przede

wszystkim ze specyfiki dziedziny – są wymagane nie tylko znajomość przepisów prawnych

2.1.3.2. Informatyzacja administracji publicznej

7)

R. Rosicki, Rzecz o nepotyzmie i kumoterstwie, „Przegląd Politologiczny” 2012, nr 2, ss. 131-146.

Tamże.

9)

Przewidywane zagrożenia korupcyjne w Polsce, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa 2013;

Jak walczyć z korupcją? Zasady tworzenia i wdrażania strategii antykorupcyjnej dla Polski, Fundacja

im. Stefana Batorego, Warszawa 2010, s. 29.

8)

Poz. 12

dotyczących zamówień publicznych oraz specjalistyczna wiedza z zakresu informatyki, lecz

także biegłość w zagadnieniach, w których problematyka prawna łączy się z kwestiami

technologicznymi. Nieprawidłowo skonstruowane przetargi w administracji publicznej

sprzyjają tworzeniu zmów cenowych przez wykonawców. Niebagatelną rolę w tym obszarze

odgrywa również transparentność działań firm doradczych, skupiających się głównie na

pośrednictwie w uzyskiwaniu zamówień publicznych.

2.1.3.3. Obronność – zagrożenia korupcją będą dotyczyć głównie zamówień publicznych, co

wynika z ograniczonej (ze względu na wymogi związane z obronnością państwa oraz ochroną

informacji niejawnych) transparentności postępowań, znacznej wartości zamówień oraz ich

wysoce specjalistycznego charakteru. Istotnym problemem pozostają rozwiązania dotyczące

planowania potrzeb, częstych zmian tych planów oraz zakupów uzbrojenia i sprzętu

wojskowego. Nieprawidłowości mogą również dotyczyć parametrów kupowanego sprzętu

i uzbrojenia, m.in. wydawania zgody na obniżanie wymogów, czynności związanych

z odbiorem, testami, badaniami oraz kontrolą. Narażone na zagrożenia korupcyjne mogą być

ustalenia dotyczące kryteriów ocen offsetowych i oceny wykonania umów offsetowych czy

realizacje transferu technologii wojskowej do polskich przedsiębiorstw przemysłu obronnego.

Korupcja może pojawić się także w kontekście niedozwolonego handlu informacjami

strategicznymi albo wiązać się z brakiem zabezpieczenia na rzecz Skarbu Państwa autorskich

praw majątkowych do dokumentacji technicznej lub też kodów źródłowych produktów

powstałych dzięki pracom badawczo-rozwojowym prowadzonym w Polsce i finansowanym

z budżetu państwa.

Drugą płaszczyzną, obarczoną szczególnie wysokim ryzykiem wystąpienia zagrożenia

korupcyjnego, jest polityka kadrowa. Zagrożenie to wynika ze specyfiki służby wojskowej

żołnierzy zawodowych uregulowanej w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie

wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 60),

a w szczególności z braku kontroli sądowoadministracyjnej nad decyzjami w sprawach

wyznaczania, przenoszenia i zwalniania ze stanowisk służbowych oraz przenoszenia do

rezerwy kadrowej lub do dyspozycji, mianowania na stopnie wojskowe, przenoszenia do

innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej oraz kierowania do wykonywania

zadań służbowych poza jednostką wojskową. Ponadto podstawą wydawania decyzji

administracyjnych w przywołanym zakresie jest szerokie, a jednocześnie nie dość precyzyjne

pojęcie potrzeb Sił Zbrojnych.

– w tym obszarze nieprawidłowości mogą być związane

z: dystrybucją środków publicznych na kontraktację usług medycznych, refundację leków,

zaopatrzenia ortopedycznego i materiałów pomocniczych; realizacją zamówień publicznych

na zakup i dostawę sprzętu i aparatury medycznej oraz zlecaniem wykonywania usług

medycznych podmiotom niepublicznym. Wskazać należy również na ryzyka związane

z nieformalnym oddziaływaniem na proces legislacyjny w obszarze ochrony zdrowia

i polityki lekowej państwa, nielegalnym wpływem na procedurę rejestracji leków

(uzyskiwanie określonych wskazań medycznych stosowania, wielkość dostępnego

w sprzedaży opakowania). Niezwykle istotne w tym kontekście są również ryzyka związane

z refundacją leków czy też ze sponsorowaniem lekarzy oraz organizacji zawodowych

środowisk medycznych przez firmy farmaceutyczne. Zagrożenie korupcją i niegospodarnością

występuje również na styku działalności lekarzy, aptekarzy i hurtowników. Może ono

polegać na wykupywaniu – na podstawie fałszywych bądź bezpodstawnie wydanych recept –

leków z aptek, a następnie ich wywozie za granicę, co wiąże się z nieuzasadnionymi

wydatkami na refundację, a tym samym stratami budżetu państwa.

Zagrożenia dla interesu ekonomicznego Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagrożenia

korupcyjne pojawiają się także w obszarze transplantologii. Brak instrumentów prawnych

2.1.3.4. Ochrona zdrowia

Poz. 12

pozwalających na sprawowanie skutecznego nadzoru sprzyja rozwojowi nielegalnych

transplantacji tkanek i organów.

2.1.3.5. Energetyka – działalność korupcyjna w tym obszarze może wiązać się z lobbingiem

prowadzonym niezgodnie z prawem, nielegalnymi działaniami dotyczącymi udzielania

koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie surowców (ropa, gaz ziemny,

węgiel brunatny), wydawaniem decyzji o lokalizacji tworzonych farm wiatrowych oraz

uzyskiwaniem od firm energetycznych zgody na przyłączenie farm do sieci energetycznej

kraju, a także z możliwością wpływu na inwestycje przez organizacje ekologiczne.

2.1.3.6. Ochrona środowiska – w tym

obszarze zagrożone korupcją są: koncesjonowanie

poszukiwania, rozpoznawania oraz wydobywania kopalin ze złóż (wpływ powiązań

lokalnych władz i przedsiębiorców na jego przebieg), postępowania administracyjne

prowadzone w sprawach dotyczących ochrony powietrza, ochrony środowiska przed

odpadami, hałasem oraz promieniowaniem elektromagnetycznym, a także system handlu

uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, sprzedaż zbędnych z punktu widzenia

Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe fragmentów lasów i innych

nieruchomości oraz sprzedaż drewna prowadzona przez Lasy Państwowe.

2.1.3.7. Gospodarowanie środkami unijnymi – jest to obszar obarczony szczególnym ryzykiem

występowania zachowań korupcyjnych. Dotyczy praktycznie wszystkich sektorów

gospodarki i życia publicznego, w tym w szczególności: szeroko pojmowanej administracji,

systemów edukacji i wspierania zatrudnienia, rynku informatyzacji, rynku energetycznego,

sektora transportu, otoczenia biznesowego (zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw) itd.

Cechuje go szeroki krąg beneficjentów: od instytucji państwowych poprzez podmioty

gospodarcze po osoby fizyczne. Fakt, że obszar ten pozostaje w ścisłym związku z innymi

obszarami, generuje zróżnicowane mechanizmy i zagrożenia korupcyjne.

2.1.3.8. Zamówienia publiczne – to jeden z bardziej zagrożonych korupcją obszarów w sferze

życia publicznego przede wszystkim dlatego, że obejmuje wszystkie jednostki sektora

publicznego, które dokonują zakupu towarów i usług oraz realizują inwestycje. Do

najczęstszych przypadków zachowań sprzyjających korupcji należy: niestosowanie lub

obchodzenie przepisów prawa zamówień publicznych, wadliwe przeprowadzanie procedury

udzielania zamówień publicznych, brak sprecyzowanej koncepcji lub celu realizacji

zamówienia publicznego, brak rzetelnego planowania zamówień publicznych, wadliwe

sporządzanie dokumentów, niewłaściwe opracowywanie umów, nadużywanie trybów

nieprzetargowych, manipulowanie przetargami, nierówny dostęp do informacji

o zamówieniach publicznych, manipulowanie kryteriami dokonywania oceny ofert,

niewłaściwe lub niedostateczne dokumentowanie prowadzonych postępowań, udzielanie

zamówień nierzetelnym wykonawcom.

Do typów zamówień najczęściej generujących nadużycia należą

− zamówienia infrastrukturalne dotyczące budowy dróg, autostrad, linii kolejowych;

− zamówienia dotyczące informatyzacji administracji publicznej – efektem działań

korupcyjnych jest najczęściej preferowanie określonego dostawcy;

− zamówienia finansowane ze środków unijnych – korupcja może obejmować wszystkie

fazy i etapy udzielania zamówień, może ponadto dotyczyć zarówno beneficjentów

programów pomocowych, jak i urzędników;

− zamówienia w dziedzinie ochrony zdrowia – w tym obszarze zagrożone korupcją są

m.in. zamówienia na zakup sprzętu, aparatury medycznej, jak również badania;

− zamówienia udzielane przez sektor obronny – zagrożenie dla tego obszaru wynika

z ograniczonej transparentności postępowań, uzasadnianej koniecznością ochrony

informacji;

Poz. 12

− zamówienia w energetyce – ze względu na wysoką wartość udzielanych zamówień

niebezpieczeństwo zachowań korupcyjnych istnieje niemal w każdym postępowaniu.

2.1.3.9. Profesjonalne zawody sportowe – w tym przypadku korupcja występuje przede

wszystkim w formie łapownictwa po stronie sędziów, zawodników, działaczy sportowych

i innych uczestników zawodów. Przekupstwo łączy się tu również z zakładami wzajemnymi

jako jedną z form hazardu oraz z tzw. sprzedawaniem meczów. Zjawisku temu sprzyja

zainteresowanie sportem dużej grupy społeczeństwa, skłonność do hazardu i chęć łatwego

zysku. Zarówno w prowadzeniu nieuczciwej działalności bukmacherskiej, jak i w sprzedawaniu

meczów, typowym zachowaniem jest korumpowanie uczestników zawodów sportowych, aby

zagwarantować wysoki zysk z procederu wszystkim jego uczestnikom.

Specyfika przestępczości korupcyjnej oraz kierunki rozwoju życia społeczno-gospodarczego

powodują, że lista zidentyfikowanych obszarów ma charakter dynamiczny. Niewątpliwie

zagrożone działaniami korupcyjnymi są również obszary regulacji ubezpieczeniowych

i praktyki ich egzekwowania (od ubezpieczeń społecznych poprzez komunikacyjne do

zdrowotnych) oraz zabezpieczenia społecznego, w szczególności na polach przydziału

i weryfikacji uprawnień do rent i emerytur. Identyfikacja zagrożeń powinna dotyczyć również

organizacji i weryfikacji poprawności przeprowadzenia wyborów do władz rządowych

i samorządowych. Katalog pól działalności organów państwa zajmujących się zjawiskiem

korupcji jest otwarty i powinien być aktualizowany w ramach Programu.

2.1.4. Rozpoznane mechanizmy korupcjogenne

Mechanizmy korupcjogenne to nieprawidłowości, które powodują bądź zwiększają ryzyko

występowania korupcji; to wszelkie sytuacje sprzyjające lub mogące sprzyjać tworzeniu się

środowiska, które może generować zachowania korupcyjne.

Do najczęstszych mechanizmów korupcjogennych zalicza się10)

− nieprawidłowości w procesie stanowienia prawa: naruszanie obowiązujących procedur

legislacyjnych poprzez dokonywanie zmian w projektach już uzgodnionych, wydawanie

aktów wykonawczych ze znacznym opóźnieniem, pozostawianie luk i niejednoznaczności,

co sprzyja dowolnej interpretacji przepisów, niespójne nowelizowanie ustaw,

nadregulacja;

− dowolność postępowania: sprzyja jej głównie brak przejrzystych kryteriów sposobu lub

trybu załatwiania sprawy, wskutek czego urzędnicy mają możliwość wydawania

pozytywnych decyzji pomimo negatywnej opinii organów opiniujących, co nie opiera się

na ustalonych regułach, lecz na ich własnym uznaniu. Dowolność wynika

z nieprzejrzystości i nieprecyzyjności przepisów prawa, a także z jego zbyt częstych

zmian;

− konflikt interesów: powstaje, gdy urzędnik podejmujący rozstrzygnięcie w określonej

sferze spraw publicznych lub uczestniczący w przygotowaniu tego rozstrzygnięcia ma

lub może mieć osobisty interes w sposobie załatwienia sprawy. Do konfliktu dochodzi

nie tylko wtedy, gdy urzędnik w danej sprawie działa w interesie osobistym, lecz także

gdy istnieje choćby tylko teoretyczna możliwość, że interes ten przeważy nad troską

o dobro publiczne;

− brak jawności postępowania: możliwości korzystania z niektórych przywilejów lub

dostęp do dóbr nie są w należyty sposób komunikowane podmiotom potencjalnie nimi

zainteresowanym. Dane te są udostępniane jedynie wybiórczo;

10)

Mechanizmy korupcjogenne zdefiniowane są w Sprawozdaniach z działalności Najwyższej Izby Kontroli za

lata 2009–2015 oraz w publikacji Mapa Korupcji – stan korupcji w Polsce w 2010 r., Centralne Biuro

Antykorupcyjne, Warszawa 2011.

−

−

−

−

−

Poz. 12

słabość systemu kontroli i nadzoru: wyraża się w brakach organizacyjnych

i kadrowych jednostek właściwych do spraw kontroli wewnętrznej oraz ich nastawieniu

przede wszystkim na działania doraźne, a nie na profilaktykę i działania systemowe. Taki

stan rzeczy powoduje, że tylko pewna część decyzji wydawanych przez urzędników

poddawana jest bieżącej kontroli, co zmniejsza szanse na ujawnianie decyzji wadliwych

lub niekorzystnych dla interesu publicznego;

kumulowanie uprawnień: nadmierne skupianie uprawnień decyzyjnych i odchodzenie

od zasady rozdzielania czynności podejmowanych w ramach jednej sprawy pomiędzy

różnych urzędników;

lekceważenie obowiązku sporządzania dokumentacji i sprawozdawczości

przyjmowanie dokumentacji niespełniającej wymogów formalnych, bez wszystkich

wymaganych procedurą dowodów lub załączników, odstępowanie od obowiązków

sprawozdawczych, a także podejmowanie decyzji bez ich uzasadniania;

brak odpowiedzialności osobistej za podejmowane rozstrzygnięcia: w wewnętrznych

przepisach regulaminowych i statutowych podmiotów publicznych nie zawsze

precyzyjnie przypisana jest odpowiedzialność za określone decyzje;

nadmierne korzystanie z usług zewnętrznych i pośrednictwa: nadużywanie

korzystania przez administrację publiczną z usług doradczych i eksperckich

świadczonych przez podmioty zewnętrzne na skalę, która powoduje, że są zastępowane

czynności należące do podstawowych obowiązków jednostek organizacyjnych danego

podmiotu.

2.2. Diagnoza funkcjonowania systemu przeciwdziałania

i zwalczania przestępczości korupcyjnej

2.2.1.

Dotychczasowe strategiczne działania antykorupcyjne podejmowane przez państwo

W dniu 17 września 2002 r. na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Rada

Ministrów przyjęła dokument rządowy Program Zwalczania Korupcji – Strategia

Antykorupcyjna na lata 2002–2004, będący zbiorem kierunkowych rozstrzygnięć i zestawem

działań, które administracja rządowa miała podjąć w walce z korupcją. Sformułowane w nim

zadania zostały w części wykonane.

W dniu 25 stycznia 2005 r. Rada Ministrów przyjęła kolejny dokument rządowy

przygotowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Program Zwalczania

Korupcji – Strategia Antykorupcyjna – II etap wdrażania 2005–2009, przewidujący realizację

pakietu przedsięwzięć legislacyjnych, organizacyjnych i edukacyjno-informacyjnych,

uzupełnionych o nowe obszary zagrożone korupcją oraz o zadania związane z monitorowaniem

efektywności podejmowanych działań.

W okresie obowiązywania II etapu Strategii Antykorupcyjnej ratyfikowano Konwencję

Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przeszkolono liczną grupę pracowników

administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym,

a administracja rządowa opracowała większość aktów prawnych zaplanowanych do

wdrożenia w ramach Strategii. Działalność rozpoczął nowy organ powołany do walki

z korupcją – Centralne Biuro Antykorupcyjne.

W latach 2008–2012 realizowano program Tarczy antykorupcyjnej, którego celem było

zapobieganie nieprawidłowościom w prywatyzacji kluczowych przedsiębiorstw państwowych

i w najważniejszych zamówieniach publicznych. Zadania w ramach tego projektu były

realizowane przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służbę Kontrwywiadu

Wojskowego i Centralne Biuro Antykorupcyjne, we współpracy z właściwymi resortami oraz

podległymi im jednostkami organizacyjnymi.

Poz. 12

W 2009 r. została zakończona realizacja Programu Zwalczania Korupcji – Strategia

Antykorupcyjna. W dniu 23 kwietnia 2010 r. Rada Ministrów przyjęła sprawozdanie końcowe

z realizacji Programu Zwalczania Korupcji Strategia Antykorupcyjna – II etap wdrażania

2005–2009, w którym organem odpowiedzialnym za przygotowanie projektu kolejnego

programu rządowego w zakresie przeciwdziałania i zwalczania korupcji ustanowiony został

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Od marca 2012 r. funkcjonuje program Osłona antykorupcyjna, który dotyczy

najważniejszych procesów prywatyzacyjnych oraz zamówień publicznych w obszarach m.in.

przebudowy lub budowy infrastruktury drogowej, przedsięwzięć IT, służby zdrowia, a także

zakupu sprzętu i uzbrojenia dla wojska.

W 2014 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie Rządowego Programu

Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019. Przyjęte w dokumencie cele i działania były

zgodne ze średniookresową Strategią Rozwoju Kraju 2020. Program zakładał realizację

19 zadań przez wszystkie ministerstwa i urzędy centralne, w ramach których wyodrębniono

71 działań oraz 7 zadań stałych. Zidentyfikowane w Programie zadania i działania

przypisano do dwóch obszarów: działania prewencyjne i edukacyjne oraz zwalczanie

korupcji.

Po przeszło dwóch latach funkcjonowania RPPK na lata 2014–2019 efekty jego realizacji

uznawane są za niezadowalające. Ocena dokonana przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2016 r.

wykazała m.in. duże opóźnienia w jego realizacji, nieefektywny model wdrażania,

niewłaściwe przypisanie zadań lub działań niektórym realizatorom. Przede wszystkim jednak

lata 2014–2016 uwidoczniły niewykorzystaną rolę instytucji zarządzającej RPPK na lata

2014–2019, tj. Międzyresortowego Zespołu do spraw Koordynacji i Monitorowania

Wdrażania Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019. Analiza

dorobku RPPK na lata 2014–2019 wykazała, że kontynuowanie Programu w niezmienionym

kształcie i na obowiązujących zasadach niesie za sobą ryzyko nieosiągnięcia wytyczonych

celów.

Na skutek uzgodnień pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Ministrem

– Koordynatorem Służb Specjalnych w sierpniu 2016 r. Centralne Biuro Antykorupcyjne

zostało zobowiązane do podjęcia prac nad Rządowym Programem Przeciwdziałania Korupcji

na lata 2018–2020, który ma zastąpić Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata

2014–2019.

Program jest spójny z przyjętą przez Radę Ministrów w dniu 14 lutego 2017 r. uchwałą nr 8

w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020

(z perspektywą do 2030 r.).

2.2.2.

Przeciwdziałanie i zwalczanie korupcji w Polsce

2.2.2.1. Przeciwdziałanie korupcji

Korupcji zapobiega wiele instytucji, organów i służb. Wśród organów ścigania najistotniejszą

rolę odgrywają: Centralne Biuro Antykorupcyjne, Policja i Agencja Bezpieczeństwa

Wewnętrznego. Pozostałymi służbami działającymi na polu przeciwdziałania korupcji są

Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa i Służba Kontrwywiadu Wojskowego oraz Krajowa

Administracja Skarbowa.

Wśród innych instytucji publicznych istotną rolę w zakresie prowadzonych działań

antykorupcyjnych odgrywa Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister

właściwy do spraw wewnętrznych jest odpowiedzialny m.in. za ochronę bezpieczeństwa

i porządku publicznego oraz prowadzi działania w odniesieniu do przestępczości korupcyjnej

zarówno bezpośrednio – m.in. przez przygotowywanie propozycji zmian systemowych

o charakterze prawnym i organizacyjnym pozwalających na podnoszenie skuteczności

Poz. 12

przeciwdziałania i zwalczania tej formy przestępczości, jak również pośrednio – przez

realizowanie działań nadzorczych w odniesieniu do Policji i Straży Granicznej. Od 2002 r.

(czyli od przedłożenia Radzie Ministrów pierwszego Programu Zwalczania Korupcji) pełni

funkcję organu koordynującego działania antykorupcyjne w kraju.

Istotne miejsce w systemie przeciwdziałania korupcji zajmują także organy kontroli.

Właściwości rzeczowej Najwyższej Izby Kontroli podlega działalność organów administracji

rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych

państwowych jednostek organizacyjnych, organów samorządu terytorialnego, komunalnych

osób prawnych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Najwyższa Izba Kontroli

kontroluje też inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze w zakresie, w jakim

wykorzystują one majątek lub środki publiczne oraz wywiązują się ze zobowiązań

finansowych na rzecz państwa.

Inne urzędy administracji publicznej przeciwdziałają korupcji przez zapewnienie

funkcjonowania w nich komórek kontroli wewnętrznej (kontrola instytucjonalna) oraz audytu

wewnętrznego. Od 2010 r. w jednostkach sektora finansów publicznych funkcjonuje kontrola

zarządcza – mechanizm zapewniający realizację celów i zadań tych jednostek w sposób

zgodny z prawem, efektywny i terminowy.

W niektórych urzędach powołano wyspecjalizowane komórki lub samodzielne stanowiska do

spraw przeciwdziałania korupcji (np. w Ministerstwie Obrony Narodowej czy Ministerstwie

Nauki i Szkolnictwa Wyższego). Ponadto są tworzone resortowe programy antykorupcyjne

(np. Program antykorupcyjny Polskiej Służby Celnej 2010–2013+, Strategia antykorupcyjna

Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Program profilaktyczny w zakresie przeciwdziałania

korupcji w resorcie obrony narodowej na lata 2016–2019), opracowywane są kodeksy

etyczne, zasady kontaktów urzędników z lobbystami i przedstawicielami biznesu oraz są

prowadzone szkolenia dla pracowników z zakresu zagrożeń korupcyjnych. Niektóre urzędy

wdrażają własne polityki antykorupcyjne (np. Ministerstwo Sprawiedliwości) lub systemy

zarządzania jakością oraz przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym (np. Ministerstwo

Spraw Wewnętrznych i Administracji).

Istotnym podmiotem działań profilaktycznych są organizacje pozarządowe aktywne

w obszarach kontroli społecznej administracji publicznej, podnoszenia świadomości

społecznej, interwencji oraz poradnictwa prawnego.

2.2.2.2. Zwalczanie korupcji

Służbami, które zwalczają przestępczość korupcyjną w kraju, są

− Centralne Biuro Antykorupcyjne – powołane ustawą z dnia 9 czerwca 2006 r.

o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1993), do zwalczania

korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach

państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy

ekonomiczne państwa. CBA rozpoznaje, zapobiega i wykrywa przestępstwa przeciwko

działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, wymiarowi

sprawiedliwości, wyborom i referendum, obrotowi gospodarczemu i papierami

wartościowymi, o ile pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą

w interesy ekonomiczne państwa, finansowaniu partii politycznych, o ile pozostają

w związku z korupcją, obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji

i subwencji, jeżeli pozostają w związku z korupcją lub działalnością godzącą w interesy

ekonomiczne państwa, zasadom rywalizacji sportowej, określonej w art. 46–48 ustawy

z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1463 i 1600), obrotowi lekami,

środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobami

medycznymi określonymi w art. 54 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków,

−

−

−

−

−

−

Poz. 12

środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów

medycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1844);

Policja – powołana ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067)

poza tym, że chroni życie i zdrowie ludzi oraz mienie przed bezprawnymi zamachami,

stoi na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjuje i organizuje działania

mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń, wykrywa przestępstwa

i wykroczenia oraz ściga ich sprawców, to także prowadzi postępowania w sprawach

o przestępstwa korupcyjne, w tym również popełnione przez własnych funkcjonariuszy

i pracowników;

Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego – powołana ustawą z dnia 24 maja 2002 r.

o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r.

poz. 1920) rozpoznaje, zapobiega i zwalcza zagrożenia godzące w bezpieczeństwo

wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, w szczególności w suwerenność

i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, a także

obronność państwa. Ponadto ABW rozpoznaje, zapobiega i wykrywa przestępstwa, w tym

korupcji osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli może to godzić w bezpieczeństwo

państwa;

Służba Kontrwywiadu Wojskowego – powołana ustawą z dnia 9 czerwca 2006 r.

o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U.

z 2017 r. poz. 1978) jest służbą specjalną, właściwą w sprawach ochrony przed

zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej

Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych jednostek organizacyjnych

podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej. Jednym z zadań SKW

jest rozpoznawanie, zapobieganie oraz wykrywanie popełnianych przez żołnierzy

pełniących czynną służbę wojskową, funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu

Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz pracowników Sił Zbrojnych RP

i innych jednostek organizacyjnych MON przestępstw korupcyjnych, o ile mogą zagrażać

bezpieczeństwu lub zdolności bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej lub

innych jednostek organizacyjnych MON;

Żandarmeria Wojskowa – powołana ustawą z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii

Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1483,

z późn. zm.) wykrywa przestępstwa i wykroczenia, w tym skarbowe, popełniane m.in.

przez żołnierzy, pracowników oraz osoby przebywające na terenie lub obiektach

jednostek wojskowych, ujawnia i ściga ich sprawców oraz ujawnia i zabezpiecza dowody

tych przestępstw i wykroczeń. ŻW prowadzi również postępowania o przestępstwa

korupcyjne;

Straż Graniczna – powołana ustawą z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej

(Dz. U. z 2017 r. poz. 2365) jest formacją powołaną do ochrony granicy państwowej na

lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego. SG rozpoznaje, zapobiega i wykrywa

przestępstwa i wykroczenia oraz ściga ich sprawców w zakresie swojej właściwości (w

szczególności przestępstwa określone w art. 228, art. 229 i art. 231 kk. popełnione przez

pracowników Straży Granicznej w związku z wykonywaniem czynności służbowych), w

tym prowadzi postępowania w sprawach o przestępstwa korupcyjne popełniane przez

osoby niebędące funkcjonariuszami lub pracownikami SG w związku z wykonywaniem

czynności służbowych przez funkcjonariuszy lub pracowników SG;

Krajowa Administracja Skarbowa – powołana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r.

o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.) stanowi

wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji

dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności

budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii

Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika

Poz. 12

w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie

przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. Do zadań KAS

należy: rozpoznawanie, wykrywanie i zwalczanie przestępstw określonych w art. 258,

art. 270, art. 271, art. 273 oraz w art. 286 § 1 kk., w związku z którymi nastąpiło

uszczuplenie lub narażenie na uszczuplenie należności publicznoprawnej, zapobieganie

tym przestępstwom oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez KAS, oraz

rozpoznawanie, wykrywanie i zwalczanie przestępstw określonych w art. 228–231 kk.

popełnionych przez osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych KAS albo

funkcjonariuszy, w związku z wykonywaniem czynności służbowych, art. 229 kk.,

popełnionych przez osoby niezatrudnione w jednostkach organizacyjnych KAS albo

niebędące funkcjonariuszami, w związku z wykonywaniem czynności służbowych przez

osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszy, a także

przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu;

− Prokuratura – działająca na podstawie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo

o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767) stoi na straży praworządności oraz czuwa nad

ściganiem przestępstw, w tym korupcyjnych.

Międzynarodowe mechanizmy przeciwdziałania i zwalczania przestępczości korupcyjnej

W związku z uczestnictwem w strukturach Unii Europejskiej Polska bierze udział w realizacji

unijnej polityki w obszarze przeciwdziałania i zwalczania przestępczości, w tym również

przestępczości o charakterze ekonomicznym. Działania te są realizowane zgodnie

z przyjętymi strategiami i politykami Unii Europejskiej.

Dokumenty strategiczne Unii Europejskiej

Istotną rolę wśród dokumentów strategicznych Unii Europejskiej w obszarze zwalczania

przestępczości stanowią Konkluzje Rady Unii Europejskiej ds. Wymiaru Sprawiedliwości

i Spraw Wewnętrznych przyjęte w listopadzie 2010 r. ustanawiające Cykl Polityki

Bezpieczeństwa Unii Europejskiej w zakresie zwalczania poważnej i zorganizowanej

przestępczości (tzw. Policy Cycle). Tworzą one wieloletnie ramy polityki Unii Europejskiej

w odniesieniu do zapobiegania oraz zwalczania poważnej i zorganizowanej przestępczości

międzynarodowej i stosują przyjętą metodologię opartą na komplementarnym podejściu do

tego zjawiska państw trzecich i innych organizacji.

W czerwcu 2013 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła priorytety strategiczne na lata 2014–2017,

w tym m.in. w zakresie przestępczości zorganizowanej, korupcji i prania pieniędzy. W celu

ich realizacji została wydana Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 października

2013 r. w sprawie przestępczości zorganizowanej, korupcji i prania pieniędzy: zalecenia

dotyczące potrzebnych działań i inicjatyw (sprawozdanie końcowe) (2013/2107(INI))

(2016/C 208/09).

Istotnym dokumentem pozostaje również Strategia Bezpieczeństwa Wewnętrznego Unii

Europejskiej. W komunikacie Komisji Europejskiej do Strategii z listopada 2010 r.

wskazanych zostało pięć celów strategicznych, a wśród nich zapobieganie i zwalczanie

poważnej i zorganizowanej przestępczości oraz ochrona gospodarki przed infiltracją.

Europol

Poza dokumentami o charakterze strategicznym, mającymi na celu wdrożenie w państwach

Unii Europejskiej spójnej polityki w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przestępczości,

istotna pozostaje działalność agend UE, w tym w szczególności Agencji Unii Europejskiej

ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol), wspierającej organy ścigania krajów

członkowskich w zwalczaniu przestępczości dotyczącej co najmniej dwóch państw

członkowskich UE. Za pomocą Agencji jest prowadzona wymiana informacji, pozostaje ona

właściwa również w zakresie sporządzania analiz kryminalnych na rzecz wsparcia

Poz. 12

konkretnych działań organów ścigania państw członkowskich, przygotowywania raportów

strategicznych czy udzielania wsparcia technicznego na potrzeby czynności operacyjnorozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych, prowadzonych na terenie UE pod nadzorem

państw członkowskich. Agencja pełni również rolę wspierającą oraz monitorującą w zakresie

implementacji Operacyjnych Planów Działań (OAPs) realizowanych przez projekty

EMPACT (European Multidisciplinary Platform Against Crime Threats) w ramach Cyklu

Polityki Bezpieczeństwa UE. Polska krajowa jednostka Agencji umiejscowiona została

w Komendzie Głównej Policji, jednak z jej zasobów korzystają także inne służby.

OLAF

Kolejną agencją istotną z perspektywy przeciwdziałania i zwalczania przestępczości

ekonomicznej jest Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), mający

za zadanie ochronę interesów finansowych Wspólnoty przez zwalczanie nadużyć

finansowych, korupcji oraz wszelkich innych działań niezgodnych z prawem. OLAF

odpowiada również za ochronę reputacji instytucji europejskich przez prowadzenie

dochodzeń w sprawie poważnych uchybień ze strony ich członków i pracowników, w wyniku

których może być prowadzone postępowanie administracyjne lub karne. Wspiera również

Komisję Europejską w formułowaniu i wdrażaniu zasad zapobiegania nadużyciom

finansowym i ich wykrywania. Agencja jest uprawniona do prowadzenia niezależnych

dochodzeń wewnętrznych (w ramach organów UE). OLAF dysponuje także systemem

informatycznym AFIS, będącym skuteczną platformą wymiany informacji i danych

o podmiotach gospodarczych prowadzących działalność na terenie Wspólnoty.

Eurojust

Istotne działania w obszarze przeciwdziałania i zwalczania przestępczości ekonomicznej

realizuje Europejska Jednostka Współpracy Sądowej (Eurojust), będąca organem Unii

Europejskiej, który tworzą przedstawiciele wszystkich państw członkowskich. Jego zadaniem

jest inicjowanie i poprawa koordynacji i współpracy pomiędzy właściwymi organami

sądowymi państw członkowskich, w szczególności w odniesieniu do poważnej przestępczości

zorganizowanej, która dotyczy co najmniej dwóch państw członkowskich. Eurojust ułatwia

wzajemną współpracę w postępowaniach karnych, przyczyniając się m.in. do skuteczniejszej

i szybszej wymiany informacji między właściwymi organami państw członkowskich

i wykonywania wniosków dotyczących współpracy sądowej. Spotkania koordynacyjne

organizowane przez Eurojust oraz jego inicjatywy w zakresie ustanawiania wspólnych

zespołów śledczych służą usprawnieniu skuteczności działania organów prowadzących

śledztwa, zwiększając tym samym efektywność postępowań.

Interpol

Szczególnie istotna w prezentowanym kontekście pozostaje rola Międzynarodowej

Organizacji Policji Kryminalnej (Interpol), skupiającej 188 krajów członkowskich, powołanej

w celu zapewnienia współpracy międzynarodowej w zwalczaniu przestępczości. Wśród

priorytetowych obszarów działalności Interpolu znajduje się m.in. zwalczanie przestępczości

zorganizowanej i ekonomicznej. Do zadań organizacji należy identyfikacja trendów, szlaków

przemytniczych i zorganizowanych grup przestępczych, gromadzenie i analiza danych

otrzymanych z krajów członkowskich w celu opracowywania stosownych raportów, pomoc

państwom członkowskim w prowadzeniu międzynarodowych śledztw oraz opracowywanie

i publikowanie listów gończych. Interpol dysponuje siecią bezpośredniej łączności między

Sekretariatem Generalnym a Krajowymi Biurami Interpolu Krajów Członkowskich oraz

różnego rodzaju bazami danych.

Poz. 12

FATF

Na uwagę zasługuje również działalność Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu

Pieniędzy (FATF), powołanej do życia w 1989 r. podczas szczytu grupy siedmiu najbardziej

wpływowych państw świata (G7), której zadaniem jest przygotowywanie i wspieranie działań

służących zwalczaniu procederu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, w szczególności

ustalanie standardów legislacyjnych i organizacyjnych, których implementacja jest następnie

weryfikowana w drodze ewaluacji przez ekspertów. Standardy FATF są powszechnie

respektowane na arenie międzynarodowej oraz propagowane i weryfikowane przez Regional

Bodies, co powoduje, że Polska – nie będąc członkiem FATF – jest konfrontowana

z zaleceniami i bierze udział w ich tworzeniu i weryfikacji jako członek Unii Europejskiej

i Komitetu Specjalnego Ekspertów Rady Europy ds. Oceny Środków Przeciwdziałania Praniu

Pieniędzy w Krajach Europy Środkowej i Wschodniej (MONEYVAL).

Grupa Egmont

W zakresie budowania efektywnych kanałów wymiany informacji dedykowanych

przeciwdziałaniu praniu pieniędzy na uwagę zasługuje także działalność Grupy Egmont –

organizacji międzynarodowej zrzeszającej jednostki analityki finansowej (FIU) z ponad 100

krajów. Dysponuje ona m.in. bezpiecznym kanałem wymiany informacji finansowych. Polska

została przyjęta w poczet Grupy w czerwcu 2001 r. i w 2009 r. potwierdziła gotowość dalszej

współpracy.

3.

Cele Programu

3.1. Cele: główny i szczegółowe

Przyjęte w Programie cele i działania są zgodne ze średniookresową Strategią na Rzecz

Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), stanowiącą aktualizację

Strategii Rozwoju Kraju 2020. W ww. dokumentach założono wzmocnienie warunków

sprzyjających realizacji indywidualnych potrzeb i aktywności obywateli, które ma przyczynić

się do zwiększenia ich bezpieczeństwa. Jedno z działań wspomagających ten proces obejmuje

przygotowanie i realizację programów służących zintegrowaniu oraz usprawnieniu systemu

przeciwdziałania i zwalczania korupcji. Działanie takie zostało ujęte w celu 7. zintegrowanej

strategii Sprawne Państwo 202011).

W ramach Programu będą prowadzone działania mające na celu ograniczenie korupcji

poprzez wzmocnienie prewencji i edukacji zarówno w społeczeństwie, jak i w administracji

publicznej oraz skuteczniejsze zwalczanie przestępczości korupcyjnej.

Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze złożoność zagadnienia przeciwdziałania

i zwalczania korupcji, przyjęto – zgodnie z metodą SMART12) – że celem głównym

Programu jest realne ograniczenie przestępczości korupcyjnej w kraju oraz podniesienie

świadomości społecznej w zakresie przeciwdziałania zachowaniom korupcyjnym.

Konsekwencją tak zdefiniowanego celu głównego są cele szczegółowe, tj.

1) wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych

działania zostaną ukierunkowane na wzmocnienie przedsięwzięć zapobiegających

powstawaniu zjawiska korupcji. Główny nacisk zostanie położony na wzmocnienie

jawności i przejrzystości życia publicznego, wdrożenie edukacji antykorupcyjnej do

programów kształcenia i doskonalenia funkcjonariuszy publicznych i osób pełniących

11)

Uchwała nr 17 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2013 r. (M.P. poz. 136). Cel 7. Zapewnienie wysokiego

poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego w kierunku interwencji 7.2.3 Przeciwdziałanie i zwalczanie

korupcji.

12)

Praktyka projektowania systemów organizacyjnych przedsiębiorstwa, A. Stabryła (red.), Kraków: Mfiles.pl

2015, s. 87.

Poz. 12

funkcje publiczne oraz kształtowanie świadomości społecznej przez edukację

antykorupcyjną;

2) doskonalenie mechanizmów monitorowania zagrożeń korupcyjnych oraz

monitorowanie regulacji prawnych w zakresie przeciwdziałania przestępczości

korupcyjnej

zwalczanie korupcji oznacza także wypracowanie zasad osłony systemu stanowienia

prawa, a także najważniejszych zamówień publicznych oraz monitorowania

wykonywania praw w zakresie komercjalizacji i konsolidacji mienia przez spółki

o istotnym znaczeniu dla gospodarki. Program przewiduje również wzmocnienie

przejrzystości i obiektywności procesu udzielania zamówień publicznych, jak też

rozwiązań ograniczających możliwość korupcji w sektorze publicznym i prywatnym;

3) zintensyfikowanie współdziałania i koordynacji działań pomiędzy organami

ścigania

ograniczenie przestępczości korupcyjnej w kraju wymaga działań zorientowanych na

spójne i systematyczne wdrażanie rozwiązań dotyczących współdziałania oraz

koordynacji organów ścigania w zakresie zwalczania korupcji. Nieodzownym elementem

tego procesu pozostaje wzmacnianie efektywności współpracy międzynarodowej, także

przez wymianę doświadczeń i dobrych praktyk z innymi państwami.

3.2. Mierniki podstawowe celu głównego

Miernikami podstawowymi celu głównego są

− wartość Indeksu Percepcji Korupcji (IPK). Zakłada się wzrost wartości IPK do 2020 r.

o 3% do poziomu 65 punktów. Wzrost wskaźnika oszacowano na podstawie danych IPK

za 2016 r., który wyniósł 62 punkty13),

− przegląd postanowień Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko Korupcji w II cyklu

przeglądowym (rozdziały II i V – prewencja i zwrot korzyści).

3.3. Mierniki pomocnicze celu głównego

Miernikami pomocniczymi celu głównego są

− pozytywna ocena realizacji działań przez instytucję wdrażającą oraz ewaluującą,

− realizacja co najmniej 80% zaplanowanych działań w obrębie każdego zadania w połowie

trzeciego roku wdrożenia Programu,

− rozpoczęcie wszystkich zadań i działań o profilu legislacyjnym i prewencyjnym w trakcie

pierwszego roku wdrożenia Programu.

3.4. Mierniki podstawowe celów szczegółowych

Miernikami podstawowymi celów szczegółowych są

− przeprowadzenie pilotażu co najmniej jednego wdrożonego instrumentu lub narzędzia

informatycznego przeznaczonego do prowadzenia działań edukacyjnych o profilu

antykorupcyjnym, do końca pierwszego roku wdrożenia Programu,

− przedstawienie do uzgodnień lub konsultacji społecznych projektów dokumentów

rządowych, w rozumieniu przepisów odrębnych, w co najmniej dwóch przypadkach

zadań o profilu legislacyjnym, w pierwszym roku wdrożenia Programu,

− porównanie danych statystycznych gromadzonych przez służby powołane do

przeciwdziałania i zwalczania przestępczości korupcyjnej dotyczących liczby wszczętych

i zakończonych postępowań przygotowawczych na koniec każdego roku wdrożenia

Programu.

Rok 2015: 1955 wszczętych, 2210 zakończonych postępowań przygotowawczych –

zakłada się tendencję rosnącą wartości w odniesieniu do każdej ze służb.

13)

www.transparency.org/cpi2016.

Poz. 12

3.5. Mierniki pomocnicze celów szczegółowych

Miernikami pomocniczymi celów szczegółowych są

− odsetek i liczba skazanych za przestępstwa korupcyjne na koniec każdego roku wdrożenia

Programu.

Rok 2015: 2,499 – zakłada się tendencję rosnącą wartości,

− realizacja co najmniej 80% spośród zaplanowanych działań w ramach zadania

dotyczącego wypracowania nowych standardów i metodyki współdziałania pomiędzy

służbami w obszarze przestępczości korupcyjnej po pierwszym roku wdrożenia

Programu,

− dokonanie oceny 10% (w odniesieniu do całkowitej rocznej liczby) projektów regulacji

prawnych w zakresie przeciwdziałania przestępczości korupcyjnej w ramach celów

o profilu legislacyjnym, w drugim i trzecim roku wdrożenia Programu.

Określając zadania i działania w Planie działań, nie przypisano ich do poszczególnych

obszarów tematycznych, ponieważ zidentyfikowane zadania są wielopłaszczyznowe,

wielowymiarowe, a to uniemożliwia ich jednoznaczne przyporządkowanie na etapie

tworzenia Programu.

4.

Mechanizmy realizacji Programu

4.1. Elementy warunkujące skuteczność systemu przeciwdziałania

i zwalczania przestępczości korupcyjnej

Przeciwdziałanie i zwalczanie korupcji ze względu na wielość obszarów jej występowania,

skalę zagrożenia, wysokość powodowanych strat, stanowi jedno z największych wyzwań dla

służb, organów i instytucji organizujących działania w odniesieniu do rozpoznawania

i zwalczania różnych form działalności korupcyjnej.

Skuteczność Programu zależy od wykonania działań zawartych w ramach niżej

wyodrębnionych zadań. Program będzie realizowany przez 8 zadań, składających się

z 33 działań.

Zadania od 1 do 6, to

− wzmocnienie jawności i przejrzystości życia publicznego,

− wypracowanie zasad osłony systemu stanowienia prawa, a także najważniejszych

zamówień publicznych oraz monitorowanie wykonywania praw w zakresie

komercjalizacji i konsolidacji mienia przez spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki,

− wzmocnienie przejrzystości i obiektywności procesu udzielania zamówień publicznych,

− wzmocnienie rozwiązań ograniczających możliwość korupcji w sektorze publicznym

i prywatnym,

− wdrożenie edukacji antykorupcyjnej do programów kształcenia i doskonalenia

funkcjonariuszy publicznych i osób pełniących funkcje publiczne,

− kształtowanie świadomości społecznej przez edukację antykorupcyjną.

Uzasadnieniem dla wymienionych zadań jest to, że korupcja uderza praktycznie w każdą

dziedzinę życia społeczno-gospodarczego, przez co łamie podstawowe zasady

funkcjonowania państwa: ignoruje ustalone reguły, narusza przyjęte normy prawne, etyczne

i moralne, funkcjonujące standardy, a przy tym w sposób pośredni wpływa na obniżenie

poziomu życia obywateli, spowolnienie rozwoju ekonomicznego państwa oraz spadek

poczucia bezpieczeństwa. Przy identyfikowaniu zadań 1–6 kierowano się obszarami życia

społeczno-gospodarczego, które w pierwszej kolejności wymagają zabezpieczenia w postaci

stworzenia bazy legislacyjnej, zapewniającej skoordynowaną kryminalizację zachowań

korupcyjnych. Jest to warunek kluczowy dla prowadzenia skutecznej polityki

Poz. 12

antykorupcyjnej. Za priorytet uznano zintensyfikowanie działań w zakresie uszczelnienia

i reformy systemu oświadczeń majątkowych, wprowadzenie jednolitego i spójnego systemu

ochrony sygnalistów, wypracowanie koncepcji publicznego systemu compliance, jak również

uporządkowanie kwestii związanych z finansowaniem partii. W przypadku ostatniego

z wymienionych obszarów przyjęto, że kierunek zmian będzie zgodny z zaleceniami Grupy

Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) sformułowanymi w ramach Trzeciej Rundy Oceny.

Zalecenia te dotyczą spłaty kredytów udzielanych partiom politycznym i komitetom

wyborczym, większej spójności i wszechstronności sprawozdań finansowych partii

politycznych i komitetów wyborczych, częstszej publikacji informacji na temat darowizn

otrzymywanych przez partie polityczne i komitety wyborcze, zwiększenia zasobów

finansowych i osobowych Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie kontroli finansowania

polityki, bardziej aktywnego badania i monitorowania sprawozdań finansowych partii

politycznych i komitetów wyborczych oraz wzmocnienia współpracy między organami

odpowiedzialnymi za kontrolę finansowania polityki. Przy formułowaniu zadań Programu

dostrzeżono także potrzebę uporządkowania działań naprawczych, które pozwolą

wyeliminować niedoskonałości w obowiązującym systemie prawnym (luki w przepisach,

inflacja prawa), w tym m.in. znowelizowanie ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności

lobbingowej w procesie stanowienia prawa, która w obowiązującym kształcie jest regulacją

niezapewniającą sprawowania faktycznej kontroli nad zawodową działalnością lobbingową.

Zwrócono także uwagę na rolę i znaczenie działań edukacyjnych w krajowej polityce

przeciwdziałania korupcji. Dostrzeżono potrzebę popularyzowania wiedzy i propagowania

umiejętności w zakresie identyfikowania korupcji i wynikających z niej zagrożeń. Uznano, że

tylko kompleksowe podejście do zjawiska korupcji zwiększy prawdopodobieństwo

osiągnięcia celu głównego, którym jest realne ograniczenie przestępczości korupcyjnej

w kraju.

Zadanie 7: Wdrożenie rozwiązań dotyczących współdziałania oraz koordynacji organów

ścigania w zakresie zwalczania korupcji.

Uzasadnieniem dla tego zadania jest potrzeba uporządkowania przepisów, w tym szczególnie

pod kątem wykluczenia powielania się kompetencji służb i organów ścigania powołanych do

przeciwdziałania i zwalczania korupcji, w dalszej kolejności wypracowanie jednolitych

standardów, metodyki i zasad współpracy. Działania podejmowane w związku z realizacją

ww. zadania pozwolą zidentyfikować oczekiwania właściwych służb i organów co do

przebiegu, organizacji i zakresu współpracy; zwłaszcza, że brak jest efektywnego

mechanizmu koordynowania oraz współdziałania pomiędzy właściwymi służbami i organami.

Mając na uwadze fakt, iż obecnie żaden z organów ścigania, jak i żadna ze służb faktycznie

nie pełni funkcji ośrodka koordynującego proces gromadzenia danych na temat

przestępczości korupcyjnej ani nie prowadzi centralnej bazy danych, w której byłyby

gromadzone wszelkie informacje o przestępstwach korupcyjnych (tj. od momentu jego

stwierdzenia, przez postępowanie przygotowawcze i sądowe, aż po orzeczenie kary i jej

wykonanie), jest celowa zmiana dotychczasowych standardów. Istniejące zbiory (KCIK,

KSIP, CEZOP, wewnętrzne bazy CBA, ABW, Prokuratury, KAS) nie są ze sobą

kompatybilne – wynika to m.in. ze zróżnicowanego zakresu informacyjnego, będącego

konsekwencją ustawowych zapisów oraz odmiennej metodologii gromadzenia danych. Taki

stan rzeczy uniemożliwia precyzyjne oszacowanie skali korupcji w kraju. Tryb i zasady

współpracy, w tym w zakresie wymiany informacji, regulują przepisy prawa powszechnie

obowiązującego i przepisy wykonawcze oraz porozumienia, niemniej dotychczasowa

praktyka pokazuje, że jakość i standardy tego współdziałania nie zawsze przekładają się na

skuteczność zapobiegania i rozpoznawania przestępstw korupcyjnych.

Poz. 12

Zadanie 8: Wzmacnianie współpracy międzynarodowej w zakresie przeciwdziałania

i zwalczania korupcji.

Uzasadnieniem dla tego zadania są działania podejmowane przez społeczności

międzynarodowe w kierunku stworzenia oraz rozwinięcia międzynarodowych instrumentów

prawnych w obszarze zwalczania i zapobiegania przestępczości korupcyjnej. Te działania

pokazują, jak ważnym problemem staje się szeroko pojmowane bezpieczeństwo

międzynarodowe. Wzrost przestępczości korupcyjnej jest na tyle intensywny, że aby walka

z nią była skuteczna, jest konieczne połączenie sił w wymiarze międzynarodowym.

Systemowe współdziałanie pozwoli stworzyć silny i spójny instrument prawny, który będzie

w stanie zapewnić krajowym organom i instytucjom większą skuteczność w przeciwdziałaniu

przestępczości korupcyjnej, np. przez wdrażanie już stosowanych i sprawdzonych

standardów.

powstawania stosunku podległości służbowej pomiędzy członkami

rodziny w instytucjach wydatkujących środki publiczne

1.7. Stworzenie jednolitego systemu przepisów eliminujących możliwość

dotyczących form kontroli finansów partii politycznych i kampanii

wyborczych

1.6. Ocena i zaproponowanie zmian w celu wzmocnienia roli przepisów

karnego, w szczególności rozszerzenie zakresu stosowania art. 231 kk.

o osoby pełniące funkcje publiczne

1.5. Zidentyfikowanie i zaprojektowanie zmian w przepisach prawa

podmiotów zbiorowych

1.4. Wzmocnienie regulacji dotyczących odpowiedzialności karnej

Minister – Koordynator Służb

Specjalnych

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister Sprawiedliwości

Minister Sprawiedliwości

Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji

Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister Sprawiedliwości

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji

4

Główni współpracujący1

Poza realizatorami współpracującymi posiadającymi status główny pozostawia się realizatorom wiodącym swobodę w doborze pozostałych realizatorów.

1) Wzmocnienie jawności

i przejrzystości życia

publicznego

nowych rozwiązań w zakresie sankcjonowania

przestrzegania przez organy władzy publicznej przepisów

dotyczących lobbingu

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister – Koordynator Służb

Specjalnych

3

Wiodący

Realizatorzy

Monitor Polski

1.3. Wdrożenie

o stanie majątkowym przez osoby pełniące funkcje publiczne

1.2. Stworzenie jednolitego systemu składania i analizy oświadczeń

spójności przepisów określających ograniczenia

prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje

publiczne,

w

szczególności

w

kwestiach

oświadczeń

o stanie majątkowym, prowadzenia rejestru korzyści, ograniczeń

związanych z aktywnością zawodową w trakcie pełnienia funkcji

publicznych oraz po jej zaprzestaniu, z jednoczesnym opracowaniem

skutecznego systemu sankcji za naruszenie tych ograniczeń

2

1

1.1. Zapewnienie

Działania

Zadania

Tabela nr 1 Zadania przewidziane do realizacji w ramach wdrażania Programu

4.2. Plan działań

pod

względem

zagrożeń

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister Cyfryzacji

Osłona

3.2. Wdrożenie centralnego systemu informatycznego umożliwiającego

publiczny dostęp do informacji o prowadzonych postępowaniach

o udzielenie zamówień publicznych

(program

Prezes Urzędu Zamówień

Publicznych

korupcyjnych

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

3.1. Uwzględnianie w sprawozdaniach Urzędu Zamówień Publicznych

ujawnianych przez ten Urząd nieprawidłowości mogących mieć

podłoże korupcyjne oraz mechanizmów prowadzących do ich

powstania

istniejących

zagrożeniach

antykorupcyjna)

2.4. Stworzenie procedury dot. informowania o potencjalnych lub

i wdrożenie rozwiązań dot. monitorowania

najważniejszych procesów komercjalizacyjnych, konsolidacyjnych

i zamówień publicznych, z uwzględnieniem środków UE (program

Osłona antykorupcyjna)

2.3. Wypracowanie

określonego w pkt 2.1.

2.2. Opracowanie projektu wytycznych dot. wdrożenia mechanizmu

legislacyjnym

3

Wiodący

4

Główni współpracujący1

Prezes Urzędu Zamówień

Publicznych

Szef Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów

Minister – Koordynator Służb

Specjalnych

Szef Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego

Szef Służby Kontrwywiadu

Wojskowego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Prezes Krajowej Izby

Odwoławczej

Prezes Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów

Przewodniczący Głównej

Komisji Orzekającej w

sprawach o naruszenie

dyscypliny finansów

publicznych

Szef Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów

Realizatorzy

Monitor Polski

3) Wzmocnienie przejrzystości

i obiektywności procesu

udzielania zamówień

publicznych

2) Wypracowanie zasad osłony

systemu stanowienia prawa,

a także najważniejszych

zamówień publicznych oraz

monitorowanie wykonywania

praw w zakresie

komercjalizacji i konsolidacji

mienia przez spółki

o istotnym znaczeniu dla

gospodarki

w rządowym procesie

korupcyjnych

2

1

2.1. Wypracowanie mechanizmu oceny projektów przepisów prawnych

Działania

Zadania

5) Wdrożenie edukacji antykorupcyjnej do programów

kształcenia i doskonalenia

funkcjonariuszy publicznych

oraz osób pełniących funkcje

publiczne

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

4.2. Opracowanie wytycznych w zakresie tworzenia i wdrażania efektywnych

programów zgodności (compliance) w sektorze publicznym

4.3. Opracowanie wytycznych dotyczących jednolitych rozwiązań

organizacyjnych i prawnych w zakresie przeciwdziałania korupcji

w administracji

5.2. Wdrożenie stałych, cyklicznych programów edukacyjnych oraz szkoleń w

zakresie etyki, przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów

właściwi członkowie Zespołu

Szef Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister – Koordynator Służb

Specjalnych

4.1. Przygotowanie i wdrożenie przepisów prawnych w zakresie ochrony

tzw. sygnalistów

4.4. Opracowanie zasad postępowania w sytuacji zagrożenia korupcyjnego

w kontaktach urzędnik – klient

5.1. Opracowanie projektu wytycznych w zakresie stałych szkoleń

antykorupcyjnych prowadzonych przez urzędy centralne oraz dla

sektorowych programów edukacyjnych kierowanych do instytucji

podległych i nadzorowanych

Minister Rozwoju i Finansów

3.5. Przygotowanie i wdrożenie przepisów umożliwiających pociągnięcie

do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

w przypadku udzielania zamówień publicznych wyłączonych spod

przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień

publicznych

4

Główni współpracujący1

Szef Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów

Minister Sprawiedliwości

Prezes Urzędu Zamówień

Publicznych

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Realizatorzy

Monitor Polski

4) Wzmocnienie rozwiązań

ograniczających możliwość

korupcji w sektorze

publicznym i prywatnym

Prezes Urzędu Zamówień

Publicznych

3.4. Wypracowanie

mechanizmów

umożliwiających

ograniczenie

nieprawidłowości w zamówieniach wyłączonych ze stosowania ustawy

z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, w zakresie

objętym art. 4 pkt 8 ustawy

3

Prezes Urzędu Zamówień

Publicznych

2

1

Wiodący

3.3. Wypracowanie mechanizmów umożliwiających identyfikowanie

nieprawidłowości w zamówieniach wyłączonych ze stosowania ustawy

z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, w zakresie

nieobjętym art. 4 pkt 5 ustawy

Działania

Zadania

Dotyczy organów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Minister Sportu i Turystyki

Minister Edukacji Narodowej

Minister Edukacji Narodowej

Szef Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego

Szef Służby Kontrwywiadu

Wojskowego

Komendant Główny Policji

Komendant Główny Straży

Granicznej

Komendant Główny

Żandarmerii Wojskowej

Szef Krajowej Administracji

Skarbowej

Szef Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego

Szef Służby Kontrwywiadu

Wojskowego

Komendant Główny Policji

Komendant Główny Policji

4

Główni współpracujący1

– 30 –

2

cyklicznych raportów dotyczących obszarów,

w których występuje przestępczość korupcyjna oraz zagrożonych taką

przestępczością, z uwzględnieniem wyników badań opinii społecznej

7.2. Opracowywanie

właściwymi organami ścigania w zakresie zwalczania korupcji

i działalności godzącej w interesy ekonomiczne Państwa2

7.1. Opracowanie mechanizmu koordynacji i współpracy pomiędzy

6.3. Wspieranie edukacji antykorupcyjnej w środowisku sportowym

wspomagających nauczycieli w realizacji zagadnień dotyczących

przeciwdziałania korupcji

6.2. Upowszechnianie materiałów dydaktycznych i informacyjnych

edukacji antykorupcyjnej, zgodnie z celami

i treściami nauczania określonymi w podstawie programowej

kształcenia ogólnego

6.1. Wspieranie

właściwi członkowie Zespołu

3

Wiodący

Realizatorzy

Monitor Polski

7) Wdrożenie rozwiązań dot.

współdziałania oraz

koordynacji organów

ścigania w zakresie

zwalczania korupcji

6) Kształtowanie świadomości

społecznej przez edukację

antykorupcyjną

2

1

5.3. Opracowanie i wdrożenie edukacyjnych programów sektorowych

przez poszczególne resorty i urzędy centralne, skierowanych również

do instytucji podległych lub nadzorowanych

Działania

Zadania

statystycznych

dotyczących

wymiany wiedzy i doświadczeń pomiędzy organami ścigania

i wymiaru sprawiedliwości

7.5. Organizacja cyklicznych szkoleń, warsztatów i konferencji w zakresie

gromadzenia danych i opracowań

przestępczości korupcyjnej

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

3

Wiodący

4

Główni współpracujący1

Komendant Główny Straży

Granicznej

Komendant Główny

Żandarmerii Wojskowej

Szef Krajowej Administracji

Skarbowej

Minister – Koordynator Służb

Specjalnych

Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji

Minister Obrony Narodowej

Komendant Główny Policji

Komendant Główny Straży

Granicznej

Szef Krajowej Administracji

Skarbowej

Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji

Minister Sprawiedliwości

Komendant Główny Policji

Komendant Główny Straży

Granicznej

Komendant Główny

Żandarmerii Wojskowej

Szef Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego

Szef Krajowej Administracji

Skarbowej

Szef Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego

Szef Służby Kontrwywiadu

Wojskowego

Komendant Główny Policji

Komendant Główny Straży

Granicznej

Realizatorzy

Monitor Polski

7.4. Opracowanie jednolitych dla służb i organów ścigania standardów

efektywności stosowania ofensywnych metod pracy

operacyjnej przez organy ścigania i służby specjalne. Opracowanie

zaleceń w tym zakresie

2

1

7.3. Analiza

Działania

Zadania

8) Wzmacnianie współpracy

międzynarodowej w zakresie

przeciwdziałania

i zwalczania korupcji

Komendant Główny Policji

8.2. Wymiana doświadczeń i dobrych praktyk z innymi państwami

w obszarze zwalczania korupcji

3

Komendant Główny Policji

2

1

Wiodący

8.1. Wzmocnienie efektywności współpracy operacyjnej z wykorzystaniem

międzynarodowych kanałów wymiany informacji (OLAF, Interpol,

Europol)

Działania

Zadania

– 32 –

4

Główni współpracujący1

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego

Komendant Główny

Żandarmerii Wojskowej

Szef Krajowej Administracji

Skarbowej

Realizatorzy

Poz. 12

4.3. Wdrażanie i ewaluacja Programu

Realizacja Programu będzie prowadzona na trzech poziomach.

4.3.1. I poziom – Koordynatorzy realizacji Programu

Stanowiska koordynujące realizację Programu (dalej: koordynatorzy) zostaną utworzone

obligatoryjnie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wszystkich ministerstwach i urzędach

centralnych mających status realizatorów Programu.

Wyznaczenie koordynatorów powinno nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia

uchwalenia Programu przez Radę Ministrów. Każdorazowo o ich wyznaczeniu lub odwołaniu

Przewodniczący Zespołu ds. realizacji Programu, zwanego w dalszej części „Zespołem”, jest

niezwłocznie informowany, nie później jednak niż w ciągu 5 dni od dnia wydania decyzji

przez właściwego członka Zespołu.

W przypadku gdy w instytucji utworzono już stanowisko, w zakresie zadań którego mieszczą

się działania antykorupcyjne, osoba je piastująca może pełnić funkcję koordynatora, o ile

otrzyma stosowne upoważnienie od właściwego członka Zespołu. Koordynator działa

w ramach posiadanego upoważnienia. Upoważnienie to powinno być wydane nie później niż

w ciągu 30 dni od dnia uchwalenia Programu. Nie przewiduje się tworzenia formalnych grup

roboczych.

W każdym czasie koordynator może występować z wnioskiem do właściwego członka

Zespołu o utworzenie, na potrzeby realizacji określonych zadań lub działań doraźnych,

zespołów roboczych. W ich pracach mogą uczestniczyć zaproszeni przedstawiciele innych

urzędów centralnych lub eksperci zewnętrzni.

Utworzenie stanowiska koordynatora w urzędzie nie zwiększa stanu etatowego i nie wymaga

tworzenia odrębnych struktur organizacyjnych. Pełnienie funkcji koordynatora winno być

odzwierciedlone w dokumentach kadrowych właściwych w danym urzędzie i instytucji do

określenia zakresu obowiązków na danym stanowisku i nie będzie odrębnie wynagradzane.

4.3.2. II poziom – Instytucja wdrażająca

Instytucją wdrażającą Program jest Zespół powołany przez Prezesa Rady Ministrów. Pracami

Zespołu kieruje Przewodniczący Zespołu, którym jest Szef Centralnego Biura

Antykorupcyjnego. Obsługę administracyjno-kancelaryjną Zespołu zapewnia Centralne Biuro

Antykorupcyjne.

Zespół zostanie powołany nie później niż w ciągu 30 dni roboczych od dnia uchwalenia

Programu przez Radę Ministrów. Za udział w pracach Zespołu nie będzie przysługiwało

odrębne wynagrodzenie. Zespół będzie spotykał się nie rzadziej niż raz na pół roku,

obligatoryjnie na koniec każdego roku kalendarzowego, celem dokonania podsumowania

stanu realizacji Programu oraz doraźnie, na wniosek każdego z członków Zespołu.

Członkami Zespołu będą przedstawiciele służb i instytucji w randze sekretarza albo

podsekretarza stanu właściwego ministerstwa albo szefowie służb lub ich zastępcy, którzy

będą odpowiadali za wykonywanie określonych zadań i działań w ramach Programu.

Pierwsze spotkanie Zespołu odbędzie się w ciągu 14 dni od dnia powołania Zespołu.

Przedmiotem tego spotkania będzie uchwalenie regulaminu prac Zespołu.

Do zadań Zespołu będzie należało: zatwierdzanie zaakceptowanych przez właściwego

członka Zespołu planów realizacji zadań i działań, monitorowanie prac wdrożeniowych oraz

realizacji Programu, przyjmowanie sprawozdań ze stanu realizacji Programu,

przedstawianych w cyklu półrocznym podczas posiedzeń Zespołu. Sprawozdanie roczne

Poz. 12

będzie sporządzane do dnia 1 marca każdego roku kalendarzowego, sprawozdanie końcowe

ze stanu realizacji Programu za lata 2018–2020, po wysłuchaniu i jednomyślnym przyjęciu

przez członków Zespołu oraz uzyskaniu akceptacji Przewodniczącego Zespołu, będzie

przedstawione za pośrednictwem Ministra – Koordynatora Służb Specjalnych Radzie

Ministrów do dnia 15 kwietnia 2021 r.

4.3.3. III poziom – Rada Ministrów

Przewodniczący Zespołu przedstawia sprawozdanie z realizacji Programu Ministrowi –

Koordynatorowi Służb Specjalnych. Minister – Koordynator Służb Specjalnych akceptuje

sprawozdanie i przedstawia je do rozpatrzenia i przyjęcia przez Radę Ministrów.

Realizacja Programu będzie skoordynowana na każdym z poziomów. Z uwagi na specyfikę

obszaru objętego Programem oraz jego ponadregionalny charakter, zadania i działania

przewidziane w jego ramach będą prowadzone w całym kraju pod kierunkiem i nadzorem

właściwych ministerstw, urzędów i organów.

Zadania i działania będą realizowane na poziomie adekwatnym do ich charakteru np.

− w zakresie projektowania i monitorowania rozwiązań prawnych – głównie na poziomie

centralnym,

− w zakresie edukacyjnym – na poziomie centralnym i wykonawczym,

− w zakresie zwalczania przestępczości korupcyjnej – głównie na poziomie wykonawczym

(jednostki terenowe organów ścigania), natomiast na poziomie centralnym

w szczególności w wymiarze strategicznym oraz nadzorczym.

Zadania do realizacji w ramach poziomów I–III

Zadania koordynatorów

− opracowanie planu realizacji zadań/działań zawierających mierniki, zakresy

odpowiedzialności i harmonogram prac (wraz z terminami, oceną ryzyka oraz

szacunkowymi kosztami wykonania), w ciągu 30 dni od dnia wyznaczenia do pełnienia

funkcji koordynatora, a w przypadku gdy w instytucji istniało już stanowisko do obsługi

działań antykorupcyjnych, liczonych od dnia otrzymania upoważnienia do występowania

w charakterze koordynatora wystawionego przez właściwego członka Zespołu,

− wdrożenie planu po uzyskaniu akceptacji właściwego członka Zespołu i zatwierdzeniu

przez Przewodniczącego Zespołu,

− występowanie z wnioskiem o zmianę planu,

− współpraca z koordynatorami Programu wyznaczonymi w pozostałych urzędach

i instytucjach,

− monitorowanie, koordynowanie i organizowanie realizacji zadań i działań określonych

w planie realizacji zadań/działań,

− realizowanie obowiązku sprawozdawczego.

Zadania Zespołu

− zatwierdzanie planów realizacji zadań i działań sporządzanych przez koordynatorów,

które uzyskały wcześniejszą akceptację właściwego członka Zespołu,

− tworzenie doraźnych zespołów zadaniowych,

− monitorowanie stanu zaawansowania realizacji Programu,

− podejmowanie decyzji w sprawie wydatkowania środków pochodzących ze wsparcia

finansowego uzyskiwanego w ramach funduszy unijnych lub innych programów

finansowanych ze środków publicznych,

Poz. 12

− przyjmowanie półrocznych i rocznych sprawozdań oraz sprawozdania końcowego

z realizacji Programu,

− przedstawianie Ministrowi – Koordynatorowi Służb Specjalnych sprawozdań z realizacji

Programu wraz z wnioskami i rekomendacjami.

Zadania Rady Ministrów

− zapoznawanie się za pośrednictwem Ministra – Koordynatora Służb Specjalnych ze

sprawozdaniami półrocznymi, rocznymi i sprawozdaniem końcowym,

− ewentualnie wskazywanie kierunków dalszych działań w zakresie objętym Programem.

Ewaluacja Programu

Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r.

o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r. poz. 524), wystąpi do Najwyższej Izby

Kontroli o przeprowadzenie kontroli realizacji Programu po jego zakończeniu.

Przewiduje się także utworzenie w serwisie informacyjno–edukacyjnym Centralnego Biura

Antykorupcyjnego antykorupcja.gov.pl ogólnodostępnej zakładki przeznaczonej do

upubliczniania informacji na temat stanu realizacji zadań/działań Programu.

Potencjalne zagrożenia realizacji Programu

1. Opóźnienia w realizacji zadań i działań, wynikające z nieplanowanych w momencie

przyjmowania Programu reorganizacji i zmian funkcjonalnych instytucji za nie

odpowiedzialnych.

2. Opóźnienia związane z koniecznością dokonania oceny stanu realizacji zadań i działań

Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014–2019 za okres 2014–2017.

3. Brak porozumienia politycznego podczas opracowywania i brak woli wdrażania przepisów

prawnych dotyczących lub wpływających na przeciwdziałanie bądź zwalczanie korupcji.

4. Niewystarczające środki finansowe na realizację zadań lub działań wynikające z sytuacji

finansów publicznych.

5. Problemy z terminowym przygotowaniem regulacji w zakresie objętym Programem.

4.4. Finansowanie Programu

Program nie jest programem wieloletnim w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia

2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077).

Środki na realizację Programu w latach 2018–2020 powinny zostać wygospodarowane

w ramach limitów wydatków ustalonych dla danego dysponenta na te lata.

Pozostałe koszty działań zapewniających osiągnięcie założonych dla Programu celów, które

zostały określone w Planie działań, będą ponoszone w oparciu o własne budżety służb,

organów i instytucji zaangażowanych w ich realizację.

Oprócz tego przewidziano możliwość realizacji działań przy wsparciu finansowym

uzyskanym w ramach funduszy Unii Europejskiej lub innych programów finansowanych ze

środków publicznych.

Poz. 12

Tabela nr 2 Wydatki bieżące w latach 2018–2020 w PLN

Lata

2018

2019

2020

1 000 000

1 000 000

1 000 000

Ogółem

3 000 000

Nie wszystkie zadania i działania zaplanowane do realizacji w ramach Programu będą

generowały dodatkowe koszty. W szczególności dotyczy to zadań i działań prowadzonych

w ramach urzędów, w których są dokonywane przeglądy, analizy, czyli przedsięwzięcia

o charakterze analitycznym i koncepcyjnym – np. opracowanie przepisów prawnych

i mechanizmów ich oceny, przeglądy standardów etycznego postępowania, wzmacnianie

współpracy, monitorowanie zagrożeń korupcyjnych itd.

Należy podkreślić, że niektóre spośród zadań lub działań będą wymagały poniesienia

nakładów finansowych, w szczególności tych, które wiążą się z szeroko rozumianą edukacją,

wymianą doświadczeń (np. programy i kampanie edukacyjne, szkolenia, konferencje,

warsztaty, seminaria itp.). Środki finansowe na ich realizację będą wydatkowane przez urzędy

centralne zaangażowane w ich realizację.

Środki finansowe niezbędne do wykonania poszczególnych zadań/działań Programu zostaną

szczegółowo określone przez realizatorów i zostaną ujęte w harmonogramie ich realizacji.

Przyjęty szacunkowo poziom wydatków bieżących (łącznie 3 000 000 PLN, 1 000 000 PLN

rocznie) w głównej mierze stanowi zabezpieczenie realizacji działania 1.2. Programu,

tj. stworzenie jednolitego systemu składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym przez

osoby pełniące funkcje publiczne. Opracowanie i budowa takiego narzędzia przeznaczonego

do pozyskiwania i analizy danych wygeneruje koszty co najmniej na przyjętym poziomie.

5.

– 37 –

Wykaz skrótów

ABW – Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego

CBA – Centralne Biuro Antykorupcyjne

EUROJUST – Europejska Jednostka Współpracy Sądowej

Europol – Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania

FATF – Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy

GRECO – Grupa Państw Przeciwko Korupcji

INTERPOL – Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnej

KAS – Krajowa Administracja Skarbowa

KCIK – Krajowe Centrum Informacji Kryminalnych

KGP – Komenda Główna Policji

KPRM – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

KSIP – Krajowy System Informacji Policji

MC – Ministerstwo Cyfryzacji

MEN – Ministerstwo Edukacji Narodowej

MF – Ministerstwo Finansów

MNiSW – Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego

MR – Ministerstwo Rozwoju

MON – Ministerstwo Obrony Narodowej

MS – Ministerstwo Sprawiedliwości

MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

NFZ – Narodowy Fundusz Zdrowia

NIK – Najwyższa Izba Kontroli

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OLAF – Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

SG – Straż Graniczna

SKW – Służba Kontrwywiadu Wojskowego

UE – Unia Europejska

UZP – Urząd Zamówień Publicznych

ŻW – Żandarmeria Wojskowa