PL
Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2016-2019
Table of Provisions (17)
Statutory Text (17 Articles)
§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2016–2019, stanowiący załącznik do uchwały.
ww
w.
rcl
§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
1)
Prezes Rady Ministrów: B. Szydło
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 938 i 1646, z 2014 r. poz. 379, 911, 1146,
1626 i 1877, z 2015 r. poz. 238, 532, 1045, 1117, 1130, 1189, 1190, 1269, 1358, 1513, 1830, 1854, 1890 i 2150 oraz z 2016 r.
poz. 195.
v.p
l
Załącznik – Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
I.
Zakres działań zmierzających do uszczelnienia systemu podatkowego
II.
Skutki finansowe
3
7
8
8
8
9
11
11
13
16
17
17
17
22
29
34
35
38
38
40
42
44
44
49
50
50
53
57
57
58
60
65
65
66
ww
Spis tabel
Strona
Tabela 1. Skutki finansowe działań uszczelniających system podatkowy w latach 2017-19
Tabela 2. Wynik strukturalny sektora
Tabela 3. Kwota wydatków na lata 2016-19
Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)
Tabela 5. Szacunkowy wpływ planowanych działań na wynik sektora instytucji rządowych
i samorządowych
Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją
Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach
Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych
25
31
34
35
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
5
37
Spis wykresów
.go
v.p
l
Tabela 9. Skutki programu Rodzina 500 plus na dochody do dyspozycji gospodarstw domowych
w 2016 r.
48
Tabela 10. Zobowiązania warunkowe
49
Tabela 11. Wydatki według funkcji
51
Tabela 12. Wzrost gospodarczy
60
Tabela 13. Procesy inflacyjne
60
Tabela 14. Rynek pracy
61
Tabela 15. Salda sektorów instytucjonalnych
61
Tabela 16. Podstawowe założenia egzogeniczne
62
Tabela 17. Sektor instytucji rządowych i samorządowych
62
Tabela 18. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu
64
Tabela 19. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)
64
Strona
ww
w.
rcl
Wykres 1. Luka produktowa
12
Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-15 w krajach UE 19
Wykres 3. Relacja wpływów z głównych tytułów podatkowych (dochody BP łącznie z
udziałami JST) do PKB (w %) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki
20
Wykres 4. Luka VAT w % teoretycznych wpływów
20
Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w roku 2013
21
Wykres 6. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na wynik sektora instytucji rządowych
i samorządowych w relacji do PKB
29
Wykres 7. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 30
Wykres 8. Wynik strukturalny przy założeniu hipotetycznych scenariuszy
32
Wykres 9. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z
metodyką Komisji Europejskiej
33
Wykres 10. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)
40
Wykres 11. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu
sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy
wykres)
41
Wykres 12. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji
rządowych i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)
41
Wykres 13. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu
sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej
(prawy wykres)
42
Wykres 14. Stochastyczne projekcje długu od 2016 r.
45
Wykres 15. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2014-80
47
Wykres 16. Wydatki socjalne
52
Wykres 17. Nakłady brutto na środki trwałe
52
Wykres 18. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia
pośredniego)
53
Wykres 19. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych
z produkcją i importem
54
Wykres 20. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu
i majątku
54
Wykres 21. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na
ubezpieczenia społeczne
55
Wykres 22. Obciążenia podatkowe
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Podsumowanie
v.p
l
Monitor Polski
Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie
Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych
dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw
członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii
z 14 lipca 2015 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła
Polsce
ograniczenie deficytu strukturalnego po 0,5 pkt. proc. PKB w 2015 r. i 2016 r.;
ustanowienie niezależnej rady fiskalnej;
poszerzenie bazy podatkowej, w szczególności poprzez ograniczenie stosowania
rozbudowanego systemu obniżonych stawek podatku VAT.
.go
Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia w rozdziałach III, VI i VII
stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii Rady Ecofin do
Programu z 2015 r. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej
Polski i jej finansów publicznych do 2019 r. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem
Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji
budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz zatwierdzonymi we
wrześniu 2012 r. przez Radę Ecofin wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i
konwergencji państw członkowskich UE.
w.
rcl
Polski Program stanowi zarazem część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP),
opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
WPFP został przyjęty przez Radę Ministrów 26 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania
projektu ustawy budżetowej na rok 2017.
Obecny Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform
(KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę
celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy
KPR z 2015 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR podlegały 13 kwietnia br. dyskusji
połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz
gospodarki i rozwoju.
ww
Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia
Rady dotyczące KPR z 2016 r. będą też przedmiotem obrad polskiego Parlamentu.
1
Zalecenie Rady z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r. oraz
zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2015 r.,
dostępne na http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/csr2015_council_poland_pl.pdf.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele
I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE
v.p
l
I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele
Polska polityka budżetowa jest prowadzona z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach
prawa krajowego i unijnego, obejmujących
górny limit wydatków budżetu państwa – który jest ustalany na rok przyszły na podstawie
stabilizującej reguły wydatkowej zapisanej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (por. rozdział III);
respektowanie wartości referencyjnych dla deficytu nominalnego (3% PKB) i długu (60% PKB)
sektora instytucji rządowych i samorządowych (dalej jako sektor) oraz realizację
tzw. średniookresowego celu budżetowego (por. niżej).
.go
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zobowiązuje w art. 126 ust. 1 państwa
członkowskie UE do unikania nadmiernego, tj. przekraczającego 3% PKB deficytu nominalnego
sektora. Obowiązek ten został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca
1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw.
część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu. Z kolei rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7
lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk
gospodarczych zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym
czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO ma m.in. zapobiec
wzrostowi deficytu nominalnego sektora powyżej 3% PKB (stąd też rozporządzenie to nazywa się
częścią prewencyjną Paktu Stabilności i Wzrostu).
w.
rcl
Rada Ecofin zakończyła 19 czerwca 2015 r. procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski trwającą
od maja 2009 r. W rezultacie Polska podlega obecnie wymogom części prewencyjnej Paktu
Stabilności i Wzrostu. Polityka budżetowa pozostaje zorientowana na utrzymanie stabilności finansów
publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego (por. rozdział III).
I.2. Koordynacja polityk gospodarczych
Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są
przedmiotem wspólnego zainteresowania tych państw i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin.
Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa
semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację
gospodarczą i formułują zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – zwanym semestrem
krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez
siebie politykach.
ww
Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej
Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i
wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych
formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki
gospodarczej wszystkich państw UE. W najnowszej edycji AGS 2 Komisja Europejska,
zaproponowała, by polityki gospodarcze państw członkowskich UE w bieżącym roku – w celu
wzmocnienia i utrwalenia ożywienia gospodarczego – pozostały skoncentrowane na
pobudzeniu inwestycji,
realizacji reform strukturalnych3,
prowadzeniu odpowiedzialnej polityki budżetowej przyjaznej wzrostowi gospodarczemu.
2
3
http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_annual_growth_survey.pdf
Temu zagadnieniu jest poświęcona aktualna edycja KPR.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele
Również Rada Europejska uznała działania wszystkich państw członkowskich i całej Unii
Europejskiej w 2016 r. we wspomnianych 3 kierunkach za priorytetowe4.
.go
Promowane przez Radę Europejską wspieranie inwestycji jest jednym z kluczowych elementów Planu
na rzecz odpowiedzialnego rozwoju przyjętego przez Radę Ministrów 16 lutego br. (por. rozdział I.3).
Polska uczestniczy od ub. roku we wdrażaniu przygotowanego przez Komisję Europejską i Europejski
Bank Inwestycyjny Planu inwestycyjnego dla Europy, który w latach 2015-17 ma poprawić warunki
inwestowania i wygenerować dodatkowe inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej co
najmniej na kwotę 315 mld EUR. Podstawowym filarem Planu jest Europejski Fundusz Inwestycji
Strategicznych. Udzielone dotąd5 przez EFSI (tzw. komponent EFI) gwarancje o wartości 19 mln EUR
umożliwiły w Polsce podpisanie 4 umów z instytucjami finansowymi, które powinny wygenerować
finansowanie o wartości 658 mln EUR przeznaczone na wsparcie projektów inwestycyjnych
podejmowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Szacuje się, iż z tego rodzaju finansowania
skorzysta ponad 10 tysięcy małych i średnich przedsiębiorstw oraz start-up-ów. Ponadto zgłoszony
został 1 duży projekt inwestycyjny kwalifikujący się do wsparcia EFSI, a kilka kolejnych jest
w trakcie ewaluacji.
w.
rcl
Prezentowana w Programie prognoza wskazuje, że do 2019 r. nastąpi dalsza odbudowa inwestycji
prywatnych, co przy utrzymywaniu inwestycji publicznych na poziomie powyżej 4% PKB,
tj. znacznie powyżej średniej w UE, pozwoli na wzrost udziału inwestycji ogółem do PKB do 22,8%6.
Istotny udział w inwestycjach będą mieć projekty współfinansowane ze środków UE – Polska
pozostaje jednym z liderów w ich wykorzystaniu. Według danych za 2015 r., stopa absorpcji funduszy
strukturalnych (relacja wypłaconych środków do dostępnego budżetu) w ramach perspektywy
finansowej 2007-13 wyniosła 94,9%7, co stawia Polskę na 10. miejscu wśród ogółu beneficjentów.
Polska otrzymała już z budżetu UE 63,7 mld euro – najwięcej w UE – i podejmowane są działania, by
w pełni rozdysponować fundusze UE z okresu 2007-13. Wdrażany jest też plan w celu zapewnienia
pełnego wykorzystania dostępnej dla Polski alokacji z budżetu polityki spójności na lata 2014-20 –
82,5 mld EUR – w sposób trwale przekładający się na rozwój społeczno-gospodarczy. Dzięki
zaplanowanym działaniom możliwe będzie m.in. przyśpieszenie ogłaszania konkursów
w poszczególnych programach, inwestowanie środków w najbardziej efektywny sposób, a
w konsekwencji zwiększenie i zrównoważenie dynamiki procesów rozwojowych w Polsce.
Zalecona przez Radę Europejską polityka budżetowa przyjazna wzrostowi stanowi także priorytet
polskiego rządu. Polska wspiera inicjatywy UE i OECD dotyczące ograniczenia uchylania się od
opodatkowania i działania na rzecz sprawniejszej administracji podatkowej. Koncentracja wysiłków
na zmniejszaniu agresywnego planowania podatkowego i zwalczaniu oszustw podatkowych (por.
załącznik Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017-19) pomoże zapewnić dochody
niezbędne np. do finansowania inwestycji i walki z wykluczeniem społecznym. Planowana redukcja
deficytu poprzez pozytywny wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko
uwzględnianej w cenie kapitału umożliwi w horyzoncie Programu szybszą akumulację kapitału
w sektorze prywatnym i w całej gospodarce. W efekcie oczekiwane jest przyspieszenie tempa wzrostu
potencjalnego PKB w Polsce z 3,1% w 2015 r. do 4,0% w 2019 r.
I.3. Cele polityki gospodarczej
ww
Priorytetowym celem rządu jest wspieranie inkluzywnego wzrostu gospodarczego przy prowadzeniu
polityki budżetowej w ramach ograniczeń wynikających z prawa krajowego i unijnego, takich jak
w szczególności stabilizująca reguła wydatkowa oraz limit 3% PKB dla deficytu sektora instytucji
4
Por. konkluzje Rady Europejskiej z 17-18 marca 2016 r., dostępne na http://www.consilium.europa.eu/pressreleases-pdf/2016/3/40802210110_pl_635939253000000000.pdf.
5
Stan na 14 marca 2016 r., por. http://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/poland-ip-state-of-playmarch-2016_en_0.pdf.
6
Prognoza nie uwzględnia realizacji Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju – będzie to możliwe dopiero po
opracowaniu precyzującej ten plan strategii.
7
http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele
rządowych i samorządowych. Zwiększenie ściągalności dochodów podatkowych (por. także rozdział
III/załącznik) pozwoli na realizację już zaplanowanych działań przy jednoczesnym zachowaniu
stabilności finansów publicznych stanowiącej niezbędny warunek dla stabilności makroekonomicznej
i, w konsekwencji, długofalowego wzrostu gospodarczego. Wysoka skuteczność działań w walce
z szarą strefą oraz z oszustwami podatkowymi może stworzyć pewną przestrzeń fiskalną dla
implementacji nowych rozwiązań w obszarze polityki społeczno-gospodarczej.
.go
Kierunki rozwoju gospodarczego Polski na najbliższe lata wskazuje Plan na rzecz odpowiedzialnego
rozwoju przyjęty przez Radę Ministrów 16 lutego 2016 r. Przewiduje on zwiększenie potencjału
polskiej gospodarki poprzez budowę silnego przemysłu, wspieranie inwestycji oraz tworzenie
przyjaznego otoczenia instytucjonalno-prawnego dla powstawania, wzmocnienia i ekspansji
zagranicznej polskiego biznesu przy efektywnym wykorzystaniu środków krajowych i zagranicznych.
Konkretne działania na rzecz realizacji Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju zostaną
zaprezentowane w opracowywanej obecnie strategii. Strategia ustali również system koordynacji jej
wdrażania, wyznaczając szczegółowe role podmiotom publicznym oraz sposoby współpracy ze
światem biznesu, nauki i społeczeństwa obywatelskiego.
ww
w.
rcl
W efekcie wdrożenia reform wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki powinno
dojść do zmniejszenia dystansu między Polską a strefą euro. Obserwowane dotąd różnice w stopniu
podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju mierzonego np.
przez PKB per capita – sprawiają, że obecnie członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić
źródło zaburzeń w gospodarce 8 . Ponadto, analiza sytuacji na poziomie europejskim wskazuje, iż
ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, które jest niezbędnym warunkiem ewentualnej akcesji Polski
do obszaru wspólnej waluty, stanowi odległą i wciąż niejasną perspektywę.
8
Por. Monitor Konwergencji z Unią Gospodarczą i Walutową, Ministerstwo Finansów, marzec 2016 r.,
dostępny
na
http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=f17d01f0-2e73-4b8a-b3c1d0b884eb45d3&groupId=764034.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
II.1.
Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca
v.p
l
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
W II kw. 2013 r. polska gospodarka weszła na ścieżkę wyższego wzrostu, rosnąc do końca 2015 r.
w przeciętnym tempie 0,9% (kw/kw, sa). W całym 2015 r. PKB zwiększył się realnie o 3,6%, tj. o
0,3 pkt. proc. więcej niż rok wcześniej. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, choć
jego dynamika była niższa od tej zanotowanej w 2014 r. Niższe tempo wzrostu popytu krajowego to w
głównej mierze efekt spowolnienia tempa wzrostu inwestycji, ujemnego wkładu zapasów oraz –
w mniejszym stopniu – słabszego tempa wzrostu spożycia publicznego. Dynamika eksportu była
wyższa od dynamiki importu, co przełożyło się na dodatni wkład eksportu netto we wzrost PKB.
.go
W 2015 r. nastąpiła dalsza poprawa koniunktury w krajach UE (tempo wzrostu PKB w UE
przyspieszyło do 1,9%, z 1,4% rok wcześniej). Jednocześnie obserwowany był dalszy wzrost importu
UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi (na UE przypada blisko 80% polskiego
eksportu towarów), który w 2015 r. wyniósł 5,7%, wobec 4,7% rok wcześniej. Wzrost importu UE,
a także importu pozostałych krajów rozwiniętych i innych krajów rozwijających się i w efekcie wzrost
polskiego eksportu na te rynki, skompensował spadek eksportu z Polski na rynki wschodnie
(w szczególności do Rosji i Ukrainy). W rezultacie tempo wzrostu eksportu ogółem utrzymało się na
relatywnie wysokim poziomie (6,8% r/r). Znalazło to odzwierciedlenie m.in. w wyższym niż przed
rokiem tempie wzrostu produkcji przemysłowej.
w.
rcl
Poprawa dynamiki aktywności gospodarczej w 2015 r. znalazła odzwierciedlenie w dalszej poprawie
sytuacji na rynku pracy9. Liczba pracujących wzrosła o 1,4%, tj. w tempie tylko nieco wolniejszym od
wysokiego 1,9% zanotowanego rok wcześniej. Przyrost ten w głównej mierze wynikał ze wzrostu
liczby pracowników najemnych. Drugi rok z rzędu zwiększyła się także, po wcześniejszych dwóch
latach spadków, liczba pracodawców i pracujących na własny rachunek. Zmiany te to przede
wszystkim skutek przyrostu liczby pracujących w sektorze usług, w mniejszym stopniu w szeroko
rozumianym sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), a także w sektorze
rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do wyraźnego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia
obniżyła się do 7,5% z 9,0% rok wcześniej i wobec 9,4% przeciętnie w UE. Współczynnik aktywności
zawodowej ustabilizował się na poziomie 56,2%.
Poprawa sytuacji na rynku pracy, przy deflacji cen towarów i usług konsumpcyjnych, wpłynęła na
wyraźny wzrost dynamiki realnej dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych i w efekcie
przyspieszenie tempa wzrostu konsumpcji gospodarstw domowych (do 3,1% z 2,6% rok wcześniej).
Wzrostowi konsumpcji sprzyjały również poprawa nastrojów konsumentów oraz dynamiki kredytów
konsumpcyjnych. W ubiegłym roku tempo wzrostu nakładów inwestycyjnych spowolniło do 5,8% z
10% w 2014 r., co było m.in. efektem wyraźnie niższej dynamiki inwestycji w sektorze instytucji
rządowych i samorządowych. Mimo spowolnienia dynamika inwestycji była wyższa od dynamiki
PKB (zwłaszcza w ujęciu nominalnym), co przełożyło się na wzrost stopy inwestycji o ok. 0,4 pkt.
proc. (do 20,1% PKB). Wzrostowi inwestycji sprzyjały relatywnie wysoka konkurencyjność kosztowa
polskich firm, ich stabilna pozycja finansowa oraz rekordowo niskie stopy procentowe (spadek
kosztów finansowania).
ww
Szacunki dotyczące potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej przygotowywane są zgodnie
z metodologią Komisji Europejskiej10. Przyjęta metodologia szacowania stopy bezrobocia równowagi
w gospodarce polskiej (NAWRU) bazująca na koncepcji neokeynesowskiej krzywej Phillipsa
wskazuje, że w ostatnim okresie w Polsce wraz z szybkim spadkiem obserwowanej stopy bezrobocia
(o 2,8 pkt. proc. w latach 2013-15) zmniejsza się również stopa bezrobocia równowagi. W efekcie
w latach 2014-15 potencjalne tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 3,1% w 2015 r., czemu sprzyjało
rosnące tempo wzrostu produktywności czynników produkcji (TFP). Pomimo relatywnie szybkiego
obserwowanego tempa wzrostu PKB (3,6% w 2015 r. i 3,3% w 2014 r. wobec 1,3% w 2013 r.)
9
Informacje dotyczące rynku pracy oparte zostały na podstawie danych BAEL (15 lat i więcej).
Por. Havik K. i inni, The Production Function Methodology for Calculation Potential Growth Rates & Output
Gaps, Komisja Europejska, Economic Papers 535, listopad 2014 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
w latach 2013-15, luka produktowa w 2015 r. wciąż była ujemna, na poziomie -0,2% produktu
potencjalnego. Pozytywnym sygnałem, świadczącym o poprawie warunków cyklicznych dla
prowadzenia działalności gospodarczej jest jednak jej domykanie się w ostatnich latach, co prezentuje
poniższy wykres.
Wykres 1. Luka produktowa
4
3
1
0
-1
-2
-3
2005
2006
Źródło: Ministerstwo Finansów
2007
.go
% PKB
2
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
w.
rcl
Stosunkowo słaba presja popytowa, niskie oczekiwania inflacyjne oraz słaba presja kosztowa
spowodowały, że w 2015 r. na niskim poziomie utrzymywała się inflacja bazowa. Średnio w roku
wyniosła ona tylko 0,3% i była znacząco poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od celu
inflacyjnego NBP. Ogólny wskaźnik inflacji okazał się jeszcze niższy i we wszystkich miesiącach
2015 r. ceny towarów i usług konsumpcyjnych utrzymywały się poniżej poziomów sprzed roku,
a średnio w całym roku były o 0,9% niższe niż w 2014 r. W znacznym stopniu wynikało to z szoków
podażowych na rynku energetycznym i na rynku produktów rolnych. Spadkowi cen przemysłowych
i w efekcie konsumpcyjnych sprzyjał gwałtowny spadek cen ropy naftowej notowany w II połowie
2014 r. i w 2015 r. Dodatkowo spadek cen żywności, będący efektem wysokiej podaży produktów
rolnych na rynku krajowym i światowym, przyczyniał się do obniżenia cen konsumpcyjnych. W I kw.
2016 r. deflacja utrzymywała się nadal zarówno w odniesieniu do cen konsumpcyjnych, jak
i przemysłowych.
ww
Wobec wydłużania się okresu deflacji oraz znacznego wzrostu ryzyka pozostawania inflacji poniżej
celu w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej (RPP) obniżyła w marcu 2015 r. stopy procentowe o
0,5 pkt proc. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna – została zredukowana do nowego
rekordowo niskiego poziomu 1,5%. Równocześnie Rada zakomunikowała, że decyzja ta oznacza
zakończenie cyklu łagodzenia polityki pieniężnej w Polsce. Zgodnie z tą deklaracją, stopy procentowe
NBP pozostały bez zmian do końca roku. W rezultacie średnio w 2015 r. stopa referencyjna wyniosła
1,6%. Utrzymując koszt pieniądza banku centralnego na niezmienionym poziomie, RPP
argumentowała, że obserwowany spadek cen towarów i usług konsumpcyjnych w ujęciu rocznym jest
spowodowany głównie szokiem podażowym w postaci spadku cen surowców na rynkach światowych.
Jednocześnie oceniono, że w kolejnych kwartałach dynamika cen powinna powoli rosnąć, a jej
wzrostowi będzie sprzyjać stopniowe domykanie się luki produktowej, następujące w warunkach
poprawy koniunktury w strefie euro i dobrej sytuacji na krajowym rynku pracy.
Stabilny wzrost eksportu przy spadku dynamiki importu przełożył się w 2015 r. na wzrost nadwyżki
handlowej. Spadek cen surowców energetycznych sprawił ponadto, że korzystne zmiany salda w
ujęciu realnym zostały dodatkowo wzmocnione przez pozytywny wpływ terms of trade, tj. wyższą –
w ujęciu złotowym – dynamikę cen eksportu niż importu. W efekcie łączna nominalna nadwyżka
w handlu towarami i usługami w relacji do PKB osiągnęła rekordowy poziom 2,8%. Głównym
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostało ujemne saldo dochodów pierwotnych,
odzwierciedlające w głównej mierze dochody nierezydentów z inwestycji bezpośrednich, jak również,
choć w mniejszym stopniu, dochody nierezydentów z tytułu inwestycji portfelowych. W efekcie
deficyt rachunku bieżącego w 2015 r. zmniejszył się do jedynie 0,2% PKB. Nierównowaga
zewnętrzna polskiej gospodarki była z dużą nadwyżką finansowana przez napływ kapitału
długookresowego, tj. nadwyżkę rachunku kapitałowego, na którym klasyfikowany jest przede
wszystkim napływ środków z europejskich funduszy strukturalnych i dodatnie saldo inwestycji
bezpośrednich.
II.2.
.go
W 2015 r. kurs złotego był determinowany głównie przez czynniki globalne. Po przejściowym
osłabieniu w styczniu, wywołanym decyzją szwajcarskiego banku centralnego o zaprzestaniu obrony
kursu EUR/CHF, złoty systematycznie umacniał się do euro, osiągając w połowie kwietnia
najmocniejszy poziom w roku w wysokości 3,97. Polską walutę wspierało w tym okresie rozpoczęcie
programu luzowania ilościowego przez Europejski Bank Centralny oraz deklaracja RPP o zakończeniu
cyklu łagodzenia polityki pieniężnej. W kolejnych miesiącach kurs złotego do euro kształtował się w
trendzie wzrostowym. Presję na złotego wywierały początkowo rosnące obawy o niewypłacalność
Grecji, a następnie niepewność co do perspektyw chińskiej i światowej gospodarki. Ostatni kwartał
2015 r. charakteryzował się względną stabilizacją kursu złotego do euro, przerwaną w grudniu przez
znaczne, choć tylko chwilowe osłabienie polskiej waluty (kurs EUR/PLN wzrósł do 4,37). Średnio
w 2015 r. kurs złotego ukształtował się na poziomie 4,18 EUR/PLN oraz 3,77 USD/PLN.
Scenariusz średniookresowy
w.
rcl
Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące kondycji ekonomicznej głównego partnera
handlowego Polski, jakim jest UE, wskazują na spowolnienie popytu zagranicznego na polskie
towary. Komisja Europejska przewiduje wprawdzie, że tempo wzrostu PKB w UE w 2016 r.
pozostanie na poziomie z 2015 r. (1,9%), a w 2017 r. lekko przyspieszy do 2,0%, jednak tempo
wzrostu importu UE w latach 2016-17 wyniesie odpowiednio 5,1% i 5,5%, czyli poniżej 5,7% wzrostu
w 2015 r. Głównym czynnikiem wzrostu w UE w horyzoncie prognozy będzie popyt krajowy, w tym
konsumpcja prywatna i w mniejszym stopniu inwestycje. Na potrzeby scenariusza
makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach tempo wzrostu
PKB i importu UE będzie powracać do długookresowej średniej, co oznacza, że realny wzrost PKB
wyniesie 1,8% w 2018 r. i 1,6% w 2019 r., przy realnym tempie wzrostu importu odpowiednio na
poziomie 5,0% i 4,6%.
Pomimo słabnącej dynamiki popytu zewnętrznego, istotnym motorem wzrostu gospodarczego w
Polsce będą inwestycje publiczne. Szacuje się, że w 2016 r., podobnie jak miało to miejsce w roku
ubiegłym, udział inwestycji publicznych w PKB zmniejszy się o 0,1 pkt. proc. PKB do 4,3%. Od
2017 r., w związku z oczekiwanym przyspieszeniem wydatkowania środków unijnych, udział
inwestycji sektora rządowego i samorządowego w PKB będzie się zwiększał, do 4,6% w 2017 r.
i potem średnio do 4,7% w latach 2018-19.
ww
Ograniczeniem dla dynamiki PKB są umiarkowanie negatywne zjawiska demograficzne.
Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji
zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2013 skorygowanym o dane GUS
dostępne do marca 2016 r. W horyzoncie do 2019 r. w Polsce oczekiwany jest zatem niewielki spadek
ludności ogółem, o ok. 0,1% w stosunku do poziomu z 2015 r, pomimo stopniowego ujawniania się
pozytywnych efektów programu Rodzina 500 plus w postaci wyższej liczby urodzeń (szerzej: rozdział
II.3). Ludność w wieku 15-74 lata (tj. wieku, który jest przyjmowany przez Komisję Europejską jako
wiek produkcyjny), obniży się do 2019 r. o ok. 0,6%. Zakłada się, że w horyzoncie prognozy do
2019 r., współczynnik aktywności zawodowej (według metodologii BAEL, grupa wiekowa 15 lat
i więcej) zwiększy się o ok. 0,3 pkt. proc. wobec poziomu z 2015 r.
Oczekuje się, że w 2016 r. liczba osób pracujących wzrośnie przeciętnie o 1,0%. W kolejnych latach
przyrost ten będzie stopniowo malał do 0,5% w 2017 r. i do 0,4% w latach 2018-19. Zmiany liczby
pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o utrzymaniu do 2019 r. liczby
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych na poziomie zanotowanym w IV kw.
2015 r. Przyjmując przedstawione wcześniej kształtowanie się współczynnika aktywności zawodowej
oraz prognozowane przyrosty pracujących, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze
systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia po okresie jej wzrostu w latach 2009-13. Szacuje się, że
w 2016 r. stopa bezrobocia spadnie do 6,6% z 7,5% zanotowanych w roku poprzednim. W 2017 r.
ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 6,2%, by w okresie do 2019 r. zmniejszyć się do
rekordowego poziomu 5,5%. Oznacza to, że silny spadek stopy bezrobocia w Polsce obserwowany
w latach 2014-15 będzie kontynuowany, chociaż w nieco wolniejszym tempie.
.go
Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń w sektorze
rynkowym. Uwzględniając zmiany wynagrodzenia w jednostkach sektora finansów publicznych
(rozdział III), przewiduje się, że w 2016 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia
w gospodarce narodowej wyniesie 4,4%. W kolejnych latach wyniesie ono odpowiednio 4,4%
w 2017 r., 4,9% w 2018 r. i 5,5% w 2019 r., czemu towarzyszyć będzie wzrost produktywności pracy.
w.
rcl
Uwzględniając szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia, liczby zatrudnionych oraz liczby
świadczeniobiorców, prognozuje się, że przeciętny realny wzrost dochodów do dyspozycji
gospodarstw domowych w latach 2016-17 będzie nieco wyższy od średniego wzrostu PKB w tym
okresie, a następnie ustabilizuje się na poziomie ok. 3,7-3,9%. Takie kształtowanie się dochodów do
dyspozycji związane jest głównie z oczekiwanymi skutkami programu Rodzina 500 plus.
W horyzoncie prognozy dodatkowym wsparciem dla dochodów do dyspozycji gospodarstw
domowych będzie kontynuacja korzystnych tendencji zachodzących na rynku pracy, zwłaszcza w
sektorze rynkowym, oraz planowana wypłata jednorazowych dodatków do emerytur i rent w 2017 r.
Uwzględniając powyższe czynniki, oczekuje się, że w 2016 r. realny wzrost spożycia prywatnego
przyspieszy do 4,0% wobec 3,0% w roku ubiegłym, pomimo spodziewanego wzrostu dobrowolnej
stopy oszczędności. W kolejnych latach realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie odpowiednio
4,1% w 2017 r. i po 3,8% w latach 2018-19.
Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na
przestrzeganie obowiązujących reguł fiskalnych i dążenie do osiągnięcia średniookresowego celu
budżetowego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2016 r. wyniesie
3,4%, w 2017 r. 2,4% i następnie po 2,6% w latach 2018-19.
ww
Utrzymująca się wysoka konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom
stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży pomimo relatywnie niekorzystnej sytuacji w
otoczeniu zewnętrznym. W ostatnich latach obserwuje się również odbudowę udziału inwestycji
prywatnych po silnym spadku w latach 2009-10. Szacuje się, że udział inwestycji prywatnych w PKB
w 2015 r. wyniósł 15,7%, czyli o 0,5 pkt. proc. więcej niż w 2014 r., jednak wciąż o 2,0 pkt. proc.
poniżej wysokiego poziomu z 2008 r. W okresie objętym prognozą przewiduje się kontynuację
tendencji odbudowy popytu inwestycyjnego sektora prywatnego. W 2016 r. inwestycje prywatne
zwiększą się realnie o 6,0%, by w kolejnych latach rosnąć średnio w tempie 7,3%, przy czym oczekuje
się, że wyraźne przyspieszenie tempa wzrostu tej kategorii ekonomicznej wystąpi w latach 2018-19.
W rezultacie udział inwestycji prywatnych w PKB na koniec 2019 r. zwiększy się do 18,1% PKB.
Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą: utrzymujący się
na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz
działania Rządu nakierowane na transformację gospodarki polskiej w kierunku gospodarki opartej na
wiedzy z innowacyjnym sektorem wytwórczym oraz nowoczesnym sektorem usług.
Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na
rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we
wzrost PKB będzie lekko ujemny w 2016 r. (minus 0,1 pkt. proc. wobec minus 0,2 pkt. proc. w
2015 r.), a w kolejnych latach pozostanie neutralny dla wzrostu gospodarczego.
W okresie 2009-15 udział eksportu w PKB w Polsce wzrósł z poziomu 37,6% do 49,4%. Tak
dynamiczna zmiana struktury polskiego PKB wynika z utrzymującej się wysokiej konkurencyjności
polskich przedsiębiorstw oraz, co również istotne, z relatywnej słabości popytu krajowego, zwłaszcza
w okresie do 2013 r. Oczekuje się, że do 2019 r. udział eksportu w PKB będzie nadal rósł, choć już
wolniej. Realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się średnio powyżej tempa wzrostu
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
rynków eksportowych i wyniesie 6,0% w 2016 r., 5,5% w 2017 r., 5,2% w 2018 r. i 5,1% w 2019 r.,
wynikiem czego będzie wzrost udziału eksportu w PKB do historycznie wysokiego poziomu 52,3%.
Kształtowanie się popytu finalnego będzie obok kursu walutowego podstawową determinantą wzrostu
importu w Polsce. W związku z oczekiwanym przyspieszeniem tempa wzrostu popytu krajowego
realny wzrost importu w horyzoncie Programu pozostanie wyższy niż wzrost eksportu i w latach
2016-19 wyniesie odpowiednio 6,6%, 6,4%, 6,0% i 5,8%. W rezultacie wkład eksportu netto we
wzrost PKB w 2016 r. wyniesie minus 0,2 pkt. proc. wobec plus 0,3 pkt. proc. w 2015 r. W kolejnych
latach wkład ten ustabilizuje się na poziomie minus 0,4 pkt. proc.
.go
Kształtowanie się eksportu netto znajduje z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów
towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie
płatniczym. W 2016 r. saldo rachunku bieżącego będzie niemal w pełni zbilansowane w porównaniu
do deficytu na poziomie 0,2% PKB w 2015 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej
pozostanie deficyt dochodów pierwotnych będący odzwierciedleniem ujemnej międzynarodowej
pozycji inwestycyjnej netto polskiej gospodarki. W kolejnych latach prognozy na rachunku bieżącym
bilansu płatniczego pojawi się deficyt, który stopniowo będzie się pogłębiać i wyniesie odpowiednio
0,7% w 2017 r., 1,2% w 2018 r. oraz 1,7% w 2019 r. Oczekuje się, że do 2019 r. deficyt ten będzie z
nadwyżką finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na
rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi
inwestycjami bezpośrednimi.
Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać,
że wzrost gospodarczy w Polsce w 2016 r. wyniesie 3,8%, czyli 0,2 pkt. proc. powyżej poziomu z
2015 r. Podstawowym czynnikiem wzrostu pozostanie prywatny popyt krajowy. Prognozuje się, że
w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB będzie stopniowo przyspieszać i wyniesie 3,9%
w 2017 r., 4,0% w 2018 r. i 4,1% w 2019 r.
w.
rcl
W okresie do 2015 r. polityka makroekonomiczna prowadzona była w warunkach ujemnej, lecz
domykającej się luki produktowej. Szacuje się, że od 2016 r. luka produktowa w relacji do
potencjalnego PKB domknie się i w horyzoncie prognozy pozostanie na poziomie zerowym.
Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 3,1%
szacowanego dla 2015 r. do 4,1%, czemu sprzyjać będzie oczekiwane przyspieszenie tempa wzrostu
produktywności czynników produkcji, zmniejszający się poziom stopy bezrobocia równowagi i
stopniowe zwiększanie się udziału kapitału w tworzeniu wzrostu gospodarczego.
W całym prognozowanym okresie oczekiwane jest utrzymanie się tendencji aprecjacyjnej złotego,
przy czym z uwagi na osłabienie złotego wobec euro z początku br., średnioroczny kurs PLN/EUR
w 2016 r. będzie nieco słabszy niż w roku ubiegłym. Umacnianiu się polskiej waluty powinny
sprzyjać silne fundamenty polskiej gospodarki, w tym niewielki deficyt rachunku bieżącego, napływ
inwestycji zagranicznych oraz stopniowy spadek premii za ryzyko związany z determinacją Rządu
w utrzymaniu nierównowagi finansów publicznych na bezpiecznym poziomie, niezagrażającym
stabilności w średnim i długim okresie.
ww
W przypadku inflacji prognozuje się, że po okresie deflacji w 2015 r., również w roku bieżącym presja
inflacyjna będzie bardzo ograniczona. Utrzymujące się niskie ceny surowców energetycznych i brak
presji na ich silny wzrost w związku m.in. ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego w krajach
rozwijających się i potencjałem zwiększenia podaży na rynki globalne przez producentów istotnie
ograniczają koszty w gospodarce polskiej. Wciąż niskie pozostają też ceny żywności. W związku
z tym prognozuje się, że w 2016 r. ceny towarów i usług konsumpcyjnych w Polsce spadną średnio
o 0,4% w stosunku do 2015 r. W latach kolejnych wskaźnik CPI będzie stopniowo powracał w okolice
środka dopuszczalnych w ramach prowadzonej polityki pieniężnej wahań i wyniesie 1,3% w 2017 r.,
1,8% w 2018 r. i 2,2% w 2019 r., przy czym w 2017 r. presję cenową ograniczy planowane obniżenie
stawek VAT (por. rozdział III).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy
v.p
l
II.3.
Polska polityka budżetowa pozostaje zorientowana na utrzymanie stabilności finansów publicznych
przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Realizowane rozwiązania w
obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w szczególności działania, które będą służyły wdrażaniu
Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (por. rozdział I.3) oraz te przewidziane w tegorocznej
edycji KPR powinny przyczynić się do zwiększenia potencjału polskiej gospodarki. Pośrednio,
poprzez pozytywny wpływ na dochody, powinny one także wesprzeć długookresową stabilność
finansów publicznych.
.go
Wzmocnieniu długookresowej stabilności finansów publicznych będzie również służyć wdrażanie
zestawu działań prorodzinnych (por. opis w ubiegłorocznym Programie) w reakcji na utrzymujący się
od 1989 r. niekorzystny trend demograficzny. Podczas gdy tuż przed transformacją ustrojową
współczynnik dzietności (ang. total fertility rate, dalej jako TFR) kształtował się w Polsce na
poziomie zbliżonym do współczynnika zastępowalności pokoleń w państwach rozwiniętych (2,1), w
latach 90. systematycznie spadał i od 1998 r. waha się w przedziale 1,2-1,4. W 2014 r. współczynnik
dzietności w Polsce wyniósł 1,32. Niskiej dzietności towarzyszą zmiany w strukturze biologicznej
rodzin z dziećmi. Rośnie liczba gospodarstw z jednym dzieckiem i maleje relatywny udział rodzin z
dwojgiem i większą liczbą dzieci.
Wdrażane działania prorodzinne, poprzez oddziaływanie na wzrost podaży pracy w dłuższym
horyzoncie, przełożą się na przyspieszenie potencjalnego wzrostu gospodarczego. W bieżącym roku
katalog tych działań uzupełnił, na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w
wychowaniu dzieci, program Rodzina 500 plus (por. także rozdział V).
w.
rcl
Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów zwiększenie, dzięki realizacji programu Rodzina 500
plus, współczynnika dzietności o 10% w stosunku do scenariusza bazowego skutkować będzie
wzrostem podaży pracy w latach 2050-60, tj. ostatniej dekadzie dostępnej prognozy długookresowej, o
2,5%. Przy założeniu braku zmian stopy bezrobocia równowagi oraz produktywności czynników
produkcji względem scenariusza bez programu Rodzina 500 plus oznaczałoby to, że poziom PKB w
tym okresie będzie wyższy o 1,6-2,5% względem poziomu PKB w scenariuszu bazowym,
w zależności od szybkości i skali dostosowania się poziomu kapitału do wyższych zasobów pracy.
W związku ze wsparciem dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych z tytułu programu
Rodzina 500 plus można oczekiwać, że poza pozytywnymi efektami dla wzrostu gospodarczego
związanymi z wyższym współczynnikiem dzietności i w konsekwencji wyższą podażą pracy,
w średnim i długim okresie pojawią się również pozytywne efekty dla potencjalnego wzrostu
gospodarczego związane z poprawą jakości kapitału ludzkiego. Potencjalną skalę tych korzyści,
których skutkiem bezpośrednim będzie szybsze tempo wzrostu produktywności czynników produkcji,
trudno jednak oszacować i stanowi ona pozytywny czynnik ryzyka dla wzrostu PKB w długim
okresie.
ww
Z tytułu programu Rodzina 500 plus można spodziewać się również silnego impulsu popytowego dla
gospodarki już w krótkim okresie. Skala tego impulsu będzie pochodną założeń dotyczących
proporcji, w jakiej gospodarstwa domowe zdecydują się podzielić dodatkowy dochód do dyspozycji
między konsumpcję a oszczędności. Szacuje się, że środki z programu Rodzina 500 plus pozwolą na
przyspieszenie realnego tempa wzrostu konsumpcji prywatnej do 4,0–4,1% w latach 2016-2017
wobec 3,0% wzrostu w 2015 r. Szacunki dotyczące wzrostu spożycia gospodarstw domowych w tych
latach są nawet nieco niższe niż przedstawione przez NBP wraz z publikacją najnowszej edycji
Raportu o inflacji z marca 2016 r. (NBP oczekuje 4,1% wzrostu spożycia indywidualnego w 2016 r. i
4,2% w 2017 r.) Eksperci NBP oczekują, że środki z programu Rodzina 500 plus pozwolą na
dodatkowy wzrost konsumpcji gospodarstw domowych w skali 0,7 pkt. proc. w 2016 r. i następnie
0,5 pkt. proc. w 2017 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
III.1.
Strategia i cele średniookresowe rządu
v.p
l
III.
Utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu
gospodarczego pozostaje celem polityki budżetowej. Rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym działania, które będą realizować Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (por.
rozdział I.3) będą implementowane w sposób, który nie naruszy stabilności finansów publicznych.
W szczególności respektowane będą regulacje unijne zapisane w Pakcie Stabilności i Wzrostu, jak
również uwarunkowania określone w krajowych przepisach, w tym głównie ograniczenia wynikające
ze stosowania stabilizującej reguły wydatkowej.
.go
Z uwagi na trwające obecnie prace nad docelowym kształtem nowych rozwiązań w polityce
społeczno-gospodarczej, przedstawiony scenariusz bazowy nie uwzględnia dyskutowanych zmian
dotyczących ustawowego wieku emerytalnego i kwoty wolnej od podatku dochodowego. Omówienie
oraz potencjalne skutki dla sektora instytucji rządowych i samorządowych tych rozwiązań zawiera
rozdział III.6.
w.
rcl
Zaprezentowana prognoza sytuacji makroekonomicznej oraz stanu finansów publicznych opiera się na
scenariuszu, który uwzględnia efekty już wdrożonych rozwiązań np. programu Rodzina 500 plus oraz
planowanych działań, których kształt jest już znany i można było dokonać oceny ich skutków.
Przedstawiony scenariusz zakłada realizację działań mających na celu zwiększenie stopnia
wywiązywania się podatników z obowiązków podatkowych oraz walkę z oszustwami podatkowymi
(por. załącznik). Działania te w latach 2016-19 obejmować będą w szczególności reformę
administracji podatkowej i celnej, uszczelnienie przepisów podatkowych, jak również wyposażenie
instytucji w nowoczesne narzędzia informatyczne do wykrywania i zwalczania wyłudzeń podatków.
Planuje się także kontynuację akcji edukacyjnych zachęcających do wypełniania obowiązków
podatkowych i służących walce ze źle definiowanymi swobodami gospodarczymi. Zakładając
skuteczne wdrożenie tych działań, w scenariuszu bazowym Programu uwzględniono poprawę
ściągalności podatkowej.
III.2.
Sytuacja bieżąca
W 2015 r. nastąpiła poprawa sytuacji sektora finansów publicznych. Według wstępnego szacunku
GUS deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z ESA2010) wyniósł 2,6% PKB
i w stosunku do 2014 r. spadł o ok. 0,7 pkt. proc. Na obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych
i samorządowych wpływ miało zarówno ograniczenie wydatków, jak i wzrost dochodów sektora
finansów publicznych. Relacja wydatków krajowych11 do PKB ukształtowała się w ub. r. na poziomie
40,1%, tj. o 0,6 pkt. proc. niższym niż w 2014 r., a dochodów krajowych odpowiednio na poziomie
37,5%, tj. o 0,1 pkt. proc. wyższym niż w 2014 r.
ww
Głównym czynnikiem obniżenia wydatków były wydatki bieżące, w szczególności zakupy towarów
i usług realizowane przez jednostki sektora finansów publicznych, które w relacji do PKB spadły o ok.
0,3 pkt. proc. Ponadto w 2015 r. odnotowano ograniczenie wydatków na koszty pracy w relacji do
PKB o ok. 0,2 pkt. proc., na co wpływ miało przede wszystkim utrzymanie wynagrodzeń
w państwowych jednostkach budżetowych na poziomie nominalnym z 2014 r. z uwzględnieniem
rozdysponowanych rezerw celowych w 2014 r. oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego
naliczonego zgodnie z ustawowo określonymi zasadami. Wyjątkiem były m.in. wynagrodzenia
sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej
Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, których wynagrodzenia są finansowane
ze środków pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości, prokuratorów oraz asesorów
prokuratorskich. Jednocześnie w 2015 r. realizowany był kolejny etap wzrostu wynagrodzeń
11
Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków
unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Zgodnie z metodyką unijną ESA2010 środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
pracowników szkół wyższych o 9,1% w stosunku do poprzedniego roku. W efekcie kształtowania się
powyższych kategorii wydatkowych nastąpiło ograniczenie spożycia publicznego w relacji do PKB o
ok. 0,3 pkt. proc. PKB. Spożycie publiczne wzrosło nominalnie zaledwie o 2,6% r/r (wobec 4,5% r/r
w 2014 r.), a realnie o 3,5% r/r.
Na ograniczenie wydatków w 2015 r. wpływ miały także niższe koszty obsługi długu, które spadły w
relacji do PKB o ok. 0,2 pkt. proc. Ograniczenie kosztów obsługi długu było wynikiem stopniowego
spadku rentowności skarbowych papierów wartościowych (SPW) w ostatnich latach (przykładowo
średnia rentowność obligacji 5-letnich zmniejszyła się z 4,6% w 2012 r. do 2,2% w 2015 r.) oraz
wzrostu udziału SPW wyemitowanych w okresie późniejszym po niższych rentownościach, wraz z
wykupami SPW wyemitowanych we wcześniejszych latach po wyższych rentownościach.
.go
W 2015 r. wydatki na świadczenia społeczne inne niż transfery socjalne w naturze w relacji do PKB
utrzymały się na poziomie ok. 14,3%. W ramach tej grupy wydatków w umiarkowanej skali, tj. o ok.
3,6% r/r, wzrosły wydatki na emerytury i renty wypłacane przez ZUS (stanowiące największą część w
tej kategorii). Natomiast istotny wzrost wydatków odnotowano w pozycji „świadczenia społeczne inne
niż emerytury i renty” (wzrost o ok. 8,4% r/r), w szczególności w kategorii „zasiłki macierzyńskie”.
Na wzrost funduszu emerytalno-rentowego wpłynęła umiarkowana waloryzacja tych świadczeń, a
także zmniejszenie wydatków na renty z tytułu niezdolności do pracy, co wynikało ze zmniejszającej
się liczby osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy.
w.
rcl
Wydatki na inwestycje publiczne wzrosły nominalnie o ok. 1,8% r/r (w relacji do PKB spadły o 0,1
pkt. proc.), co było wynikiem z jednej strony ożywienia w podsektorze rządowym, gdzie inwestycje
wzrosły w relacji do PKB o 0,2 pkt. proc., tj. nominalnie o 12,1% r/r (w 2014 r. wzrosły o 7,5% r/r.), z
drugiej zaś spadku wydatków inwestycyjnych podsektora samorządowego, tj. nominalnie o 7,8% r/r.
W 2014 r. w podsektorze samorządowym wystąpił bardzo duży (ok. 20% r/r) wzrost inwestycji w
związku z końcem unijnej perspektywy finansowej 2007–13. Wzrost wydatków inwestycyjnych
podsektora rządowego w 2015 r. wynikał przede wszystkim ze wzrostu wydatków infrastrukturalnych
realizowanych przez Krajowy Fundusz Drogowy w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych
(wzrost o ok. 30% r/r, wobec spadku w 2014 r. o ok. 33% r/r), oraz ze wzrostu wydatków
inwestycyjnych spółki PKP PLK (o ok. 4,7% r/r), która jest zaliczana do podsektora instytucji
rządowych na szczeblu centralnym od 2014 r.
Poza spadkiem wydatków do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w
2015 r. przyczynił się wzrost – o ok. 0,4 pkt. proc. (nominalnie o ok. 7% r/r) – dochodów sektora z
tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rejestrowanych w podsektorze ubezpieczeń społecznych.
Wzrost ten był częściowo skutkiem wprowadzenia zmian w systemie emerytalnym wprowadzonych
ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty
emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Wpływ na poziom
składek wynikał z ustanowienia wysokości składki przekazywanej do OFE na poziomie 2,92%, jak
również z wprowadzenia możliwości wyboru uczestnictwa w OFE. W 2015 r. wystąpił dodatkowy
efekt statystyczny wynikający z faktu, iż w 2014 r. zmiany wprowadzane ustawą nie obowiązywały
przez cały rok.
ww
2015 r. był okresem stabilizacji dochodów podatkowych w relacji do PKB, zarówno z tytułu podatków
związanych z produkcją i importem, jak i podatków dochodowych. Poziom dochodów jest jednak
znacząco niższy niż 8 lat temu: dochody podatkowe sektora jeszcze w 2007 r. wyniosły 22,7% PKB,
podczas gdy w 2015 r. tylko 19,8% PKB. Oznacza to ubytek dochodów podatkowych o 2,8 pkt. proc.
PKB. Spadek relacji dochodów podatkowych do PKB w Polsce w latach 2008-15 był jednym z
najwyższych w Unii Europejskiej, większy ubytek dochodów w relacji do PKB wystąpił jedynie na
Litwie i na Cyprze (patrz wykres 2).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-15 w krajach UE
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
3,6
2,1 1,9 1,8
1,6 1,4
1,2 0,9 0,7 0,7
0,6 0,6 0,5
0,5
0,4
0,0
-1,0
0,1
-0,4 -0,6
-2,0
-1,1 -1,2 -2,0
.go
-0,2
-3,0
-0,2
-4,0
-2,3 -2,3-2,6
-2,8
-3,2
-5,0
Grecja
Francja
Portugalia
Estonia
Austria
Finlandia
Włochy
Belgia
Rumunia
Malta
Słowacja
Strefa Euro
Łotwa
Dania
Niemcy
Czechy
Unia Europejska
Chorwacja
Węgry
Holandia
Luksemburg
Słowenia
Wielka Brytania
Irlandia
Hiszpania
Szwecja
Bułgaria
Polska
Litwa
Cypr
-5,0
-6,0
0,1
Podatki bezpośrednie
Podatki kapitałowe
Podatki ogółem
w.
rcl
Podatki pośrednie
Źródło: Ameco (Annual macro-economic database of the European Commission's Directorate General for Economic and
Financial Affairs (DG ECFIN)), dla Polski dane ze wstępnego wykonania w 2015 r.
Średnia relacja dochodów podatkowych do PKB w Unii Europejskiej spadła w 2009 r. do 25,0%
z 26,5% w 2007 r. Jednakże, w odróżnieniu od sytuacji obserwowanej w Polsce, relacja ta dla krajów
UE już w 2014 r. powróciła do poziomu rejestrowanego bezpośrednio przed recesją, tj. do 26,5%.
W Polsce w 2015 r. w porównaniu z 2007 r., pomimo relatywnie dobrej sytuacji makroekonomicznej,
relacja dochodów podatkowych do PKB uległa znaczącemu zmniejszeniu. Co istotne, 2/3 tego spadku
(tj. 1,9 pkt. proc. PKB) było spowodowane negatywnymi tendencjami w obszarze podatków
pośrednich (głównie VAT i akcyza). Jedynie w dwóch krajach UE zanotowano głębszy spadek relacji
podatków pośrednich do PKB – w Irlandii o 2,3 pkt. proc. PKB i na Cyprze o 2,5 pkt. proc. PKB. Co
ważne, spadek relacji podatków pośrednich do PKB w Polsce miał miejsce mimo wzrostu stawek
VAT o 1 pkt proc. od 2011 r. (jednocześnie na niektóre, podstawowe towary żywnościowe obniżono
wówczas stawkę z 7% do 5%).
ww
Dane odnoszące się do podstawowych podatków centralnych w ujęciu kasowym (podatków będących
dochodami budżetu centralnego wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w PIT i CIT)
wskazują, że spadek relacji tych wpływów do PKB był jeszcze większy i osiągnął 3,2 pkt. proc. PKB,
co w warunkach 2015 r. oznacza blisko 60 mld zł. Spadek relacji dochodów podatkowych do PKB w
latach 2007-15 wynikał w największym stopniu z malejących dochodów z VAT, które spadły o
1,2 pkt. proc. Znaczący spadek relacji wpływów do PKB wystąpił także w przypadku CIT,
najmniejszy zaś w przypadku PIT (por. wykres 3).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wykres 3. Relacja wpływów z głównych tytułów podatkowych (dochody BP łącznie z udziałami JST) do
PKB (w %) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki
20,1
19,9
0,5
PIT
0,9
CIT
17,7
17,4
17,1
16,7
2008
2009
Źródło: Ministerstwo Finansów
AKC
.go
17,6
2007
0,6
3,2 pkt. proc.
18,1
2010
2011
2012
2013
2014
16,9
1,2
VAT
2015
w.
rcl
Kształtowanie się strumienia wpływów z VAT w ostatnich latach jest w dużym stopniu efektem
wzrostu tzw. luki podatkowej. Miara ta odzwierciedla szeroko pojęty stopień wywiązywania się
ze zobowiązań podatkowych. Przy opracowaniu szacunku tej wielkości porównuje się rzeczywiste
wpływy z podatku z teoretycznymi wpływami jakie wynikają z obecnie obowiązujących przepisów.
Do celów oszacowania tej wielkości zastosowano metodę odgórną (top–down), która wykorzystuje
dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, inwestycje sektora
rządowego i samorządowego) oraz uwzględnia inne agregaty, które są finalnie obciążone podatkiem
VAT. Od 2007 r. obserwowany jest wzrost luki podatkowej z tytułu VAT. Według wstępnych
szacunków Ministerstwa Finansów12, w 2015 r. przekroczyła ona 40 mld zł, tj. wyniosła ok. 24,2%
potencjalnych wpływów (por. wykres 4).
Wykres 4. Luka VAT w % teoretycznych wpływów
30%
25,2%
25%
20,1%
20%
ww
10%
5%
24,2%
24,2%
19,4%
18,5%
15,4%
15%
25,8%
8,8%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Źródło: Ministerstwo Finansów
12
Dla 2014 i 2015 r. dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych umożliwiających
przeprowadzenie pełnego szacunku.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
v.p
l
Według Komisji Europejskiej (stan na koniec 2013 r.)13, Polska należy do krajów Unii Europejskiej o
jednej z największych luk VAT, a wyższą lukę odnotowało jedynie 6 krajów. Luka VAT w Polsce
była wyższa o 11,5 pkt. proc. od średniej w UE. Lukę VAT poniżej średniej w UE odnotowują jedynie
państwa tzw. starej Unii, wyłączając Hiszpanię oraz Włochy. Państwa wywodzące się z byłego bloku
socjalistycznego notują lukę VAT znacząco wyższą niż średnia w UE. Wśród gospodarek
wschodzących (emerging markets) lepszy wynik (niższą lukę) niż Polska miały jednak Czechy,
Węgry, Bułgaria i Estonia.
Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w roku 2013
45
41,1
.go
40
35
29,9
30
25
22,4
20
15,2
15
9
8,9
9,3 9,8
10,5 10,6
16,5 16,8
24,4
26,4 26,7
17,2
11,2 11,4
w.
rcl
10
Rumunia
Litwa
Słowacja
Grecja
Łotwa
Włochy
Polska
Malta
Węgry
Czechy
Bułgaria
Estonia
Hiszpania
Średnia w UE
Austria
Irlandia
Niemcy
Belgia
Wielka Brytania
Dania
Francja
Portugalia
Słowenia
Szwecja
5,1 5,8
Luksemburg
Holandia
0
4,1 4,2 4,3
Finlandia
5
37,7
33,6 34 34,9
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej.
ww
Całościowa ocena bieżącej sytuacji fiskalnej nie może więc zostać dokonana bez uwzględnienia
znacznie gorszego wywiązywania się ze zobowiązań podatkowych z tytułu VAT. Należy jednakże
zauważyć, że stosunkowo niekorzystna sytuacja Polski na tle innych państw członkowskich co do luki
VAT ukazuje duży potencjał do uzyskania dodatkowych dochodów. Wdrażane oraz planowane
działania nakierowane na ograniczenie luki, nie tylko w podatku VAT, mogą więc przynieść
zwiększenie dochodów podatkowych.
13
Do porównania wykorzystano najnowsze dane Komisji Europejskiej obejmujące kraje UE. Szacunki luki VAT
dotyczą 2013 r. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik procentowy – to znaczy procentowy udział luki
VAT we wpływach teoretycznych (VTTL). Wskaźnik ten wskazuje jaki procent potencjalnych wpływów z
podatku traci budżet państwa.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
III.3.
Prognoza średniookresowa
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
W scenariuszu bazowym Programu prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i
samorządowych w 2016 r. wyniesie 2,6% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 2,9% PKB, 2,0%
PKB i 1,3% PKB.
.go
Kształtowanie się deficytu w 2016 r. i 2017 r. jest wynikiem realizacji priorytetowych reform nowego
rządu wspierających inkluzywny wzrost gospodarczy w warunkach należącej do najwyższych w UE
luki podatkowej wynikającej z oszustw i niskiej wydajności, zastanej przez nowy rząd administracji
podatkowej. Zwiększenie wydajności podatkowej będzie stopniowe, gwałtowne dostosowanie polityki
wydatkowej do erozji wpływów podatkowych (która pogłębiała się przez wiele lat, zob. wykres 3)
wywołałoby zbyt duże zakłócenia w realizacji polityki społeczno-gospodarczej, a w rezultacie
mogłoby pogłębić problemy fiskalne, równocześnie zwiększając poziom wykluczenia społecznego.
Reformy wspierające politykę prorodzinną nie mogą być odkładane na przyszłość z uwagi na narosłe
istotne czynniki ryzyka demograficznego.
W kolejnych latach zakładane jest znaczące dostosowanie fiskalne, które pozwoli osiągnąć cel
średniookresowy (MTO) zaraz po roku 2019. Dostosowanie fiskalne w latach 2018-19 będzie
wypadkową m.in. następujących czynników
w.
rcl
umiarkowanego wzrostu kosztów administracji publicznej (koszty pracy i wydatki na zakup dóbr i
usług) – wpływ na konsolidację ok. 0,4 pkt. proc. PKB w latach 2018-19;
umiarkowanego wzrostu wydatków emerytalno-rentowych, co jest konsekwencją funkcjonowania
systemu zdefiniowanej składki oraz trwałej tendencji spadkowej liczby rencistów – wpływ na
konsolidację ok. 0,5 pkt. proc. PKB w latach 2018-19;
znacznej poprawy sytuacji dochodowej gospodarstw domowych i w konsekwencji redukcji liczby
rodzin korzystających z pomocy społecznej – wpływ na konsolidację ok. 0,2 pkt. proc. PKB w
latach 2018-19;
oszczędności na kosztach obsługi długu – wpływ na konsolidację ok. 0,1 pkt. proc. PKB w latach
2018-19;
działań uszczelniających system podatkowy – wpływ na konsolidację ok. 0,8 pkt. proc. PKB w
latach 2018-19.
Jednocześnie założono wzrost wydatków prorozwojowych, tj. inwestycji publicznych do ok. 4,7-4,8%
w latach 2018-19 (wobec 4,3% w 2016 r.) Ponadto, na niezmienionym poziomie utrzymano
podstawowe stawki podatkowe, w tym stawki akcyzy, które z uwagi na swój charakter powodują
zmniejszenie dochodów podatkowych w relacji do PKB o ok. 0,2 pkt. proc. w latach 2018-19.
Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych
Prognozuje się, że relacja dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w latach
2016-17 osiągnie 39% i pozostanie na zbliżonym poziomie do odnotowanej w 2015 r. (38,9%), a w
latach 2018-19 wzrośnie do 39,4%.
Poziom dochodów podatkowych w relacji do PKB będzie zdeterminowany wprowadzeniem dwóch
nowych podatków sektorowych oraz będzie efektem działań uszczelniających system podatkowy.
ww
Składki na ubezpieczenia społeczne
Najważniejszym źródłem po stronie dochodowej sektora instytucji rządowych i samorządowych będą
wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Wpływy ze składek będą uzależnione od
kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń
w gospodarce narodowej oraz od efektów przewidywanych zmian systemowych. Nominalne tempo
wzrostu funduszu wynagrodzeń, po wzroście w 2015 r. o ok. 4,2% r/r, powinno w kolejnych latach
przyspieszyć, pozostając jednak poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB. W relacji do PKB składki
na ubezpieczenia społeczne w latach 2016-19 ukształtują się odpowiednio na poziomie: 13,7%,
13,6%, 13,4%, 13,3%.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Czynnikiem o charakterze systemowym, który będzie wpływał na wysokość składek na ubezpieczenia
społeczne jest nowelizacja ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,
która rozszerzyła krąg podmiotów podlegających obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym
i rentowym o osoby będące członkami rad nadzorczych (wcześniej członkowie rad nadzorczych
obowiązkowo podlegali tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu).
Dodatkowo wprowadzono zasadę, iż w przypadku wykonywania umów zlecenia lub umów zlecenia w
zbiegu z innymi tytułami podlegającymi ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, w sytuacji kiedy
podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne nie przekracza kwoty minimalnego
wynagrodzenia w danym miesiącu, następuje kumulacja tytułów ubezpieczenia (a tym samym i
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe).
.go
Co więcej, rolnicy i domownicy wykonujący umowy cywilne (np. umowy zlecenia), których
działalność rolnicza stanowi stałe źródło utrzymania i którzy z tego powodu podlegają ubezpieczeniu
społecznemu rolników, będą mogli kontynuować dobrowolnie ubezpieczenie w KRUS, pomimo
obowiązku podlegania ubezpieczeniom w ZUS z tytułu umów cywilno-prawnych, o ile miesięczny
przychód z tytułu wykonywania umów cywilno-prawnych nie przekroczy połowy minimalnego
wynagrodzenia (przekroczenie tego progu oznacza wyłączenie z systemu rolniczego).
Podatki związane z produkcją i importem
w.
rcl
Kolejnym, istotnym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy z
podatków związanych z produkcją i importem, a wśród nich głównie podatki pośrednie. W relacji do
PKB podatki te w latach 2016-19 wyniosą odpowiednio 13%, 12,7%, 12,9% i 12,9%. Spadek relacji
tej grupy podatków w 2017 r. wynika, zarówno ze zmniejszenia relacji podatków od producentów oraz
nieznacznego zmniejszenia się relacji do PKB podatków pośrednich. W przypadku podatków od
producentów należy zauważyć, że w 2017 r., jak również w kolejnych latach, nie zakłada się
wystąpienia, jak to będzie miało miejsce w 2016 r., jednorazowych dochodów związanych z
odtworzeniem obowiązkowych rezerw banków w ramach Funduszu Ochrony Środków
Gwarantowanych, które to rezerwy w 2015 r. posłużyły do wypłaty środków gwarantowanych
deponentom Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa 14 (w 2015 r., wypłaty te, zgodnie z
metodyką ESA’2010, zarejestrowano jako wydatki w sektorze instytucji rządowych i
samorządowych). Kształtowanie się podatków pośrednich w roku 2017 wynika z efektu założonego w
scenariuszu bazowym powrotu do niższych stawek VAT, którego skutek mitygowany jest efektem
działań zwiększającymi ściągalność w obszarze podatków pośrednich.
Najważniejszym indykatorem bazy podatkowej VAT jest spożycie prywatne, odnośnie do którego
prognozuje się w 2016 r. przyspieszenie tempa wzrostu, jednakże wzrost w ujęciu nominalnym
pozostanie na nieco niższym poziomie od wzrostu nominalnego PKB w całym horyzoncie prognozy.
W obszarze VAT zakłada się efekty związane z poprawą ściągalności podatku, co pozwoli w 2017 r.
na utrzymanie się relacji VAT do PKB na stałym poziomie – pomimo obniżenia stawek podatku, a w
kolejnych latach relacja ta powinna stopniowo rosnąć, o ok. 0,2-0,3 pkt. proc. PKB rocznie.
ww
W całym horyzoncie prognozy założono brak zmian stawek podatku akcyzowego, co w tym
przypadku, ze względu na fakt że większość stawek akcyzy wyrażona jest kwotowo (jedynie w
przypadku akcyzy na papierosy stosuje się stawkę kwotowo-procentową i w przypadku akcyzy na
samochody osobowe stawkę procentową), powoduje automatyczne i ciągłe obniżenie relacji
dochodów z akcyzy do PKB. Obniżenie to jest tym szybsze im szybciej rośnie deflator PKB.
Dodatkowo uwzględniono inne zmiany, takie jak np. wprowadzenie zwolnień podatników akcyzy od
energii elektrycznej wykorzystywanej do celów redukcji chemicznej, w procesach elektrolitycznych,
metalurgicznych i mineralogicznych oraz dla zakładów energochłonnych – nieznacznie obniży
dynamikę wzrostu dochodów z akcyzy w 2016 r. W zakresie podatku akcyzowego dodatkowo planuje
się wprowadzenie szeregu ułatwień dla przedsiębiorców będących podatnikami podatku akcyzowego.
Zmiany te będą miały charakter administracyjno-proceduralny i nie powinny istotnie wpłynąć na
strumień dochodów. W rezultacie relacja dochodów z podatku akcyzowego w horyzoncie prognozy
14
Decyzją Eurostatu z kwietnia br. FOŚG został włączony do sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
będzie zmniejszała się o ok. 0,1 pkt. proc. PKB rocznie, kompensując częściowo rosnące dochody
z VAT.
Kategoria podatki związane z produkcją i importem uwzględnia również dochody z nowych podatków
sektorowych – podatek od niektórych instytucji finansowych oraz podatek od sprzedaży detalicznej.
W 2017 r. założono przyrost tych podatków (z uwagi na całoroczny efekt), w latach kolejnych
założono nominalną stabilizację.
Podatki od dochodów, majątku itp.
Podatki od dochodów i majątku w relacji do PKB w horyzoncie prognozy rosną z poziomu 7,0% PKB
w 2016 r. do 7,5% w 2019 r.
.go
Wpływy z podatków dochodowych (PIT i CIT) uzależnione będą od kształtowania się ich bazy, a więc
przede wszystkim dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw, jak i zmian
systemowych. Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami zostanie wprowadzona niższa – 15% stawka
podatku CIT, która obejmie podatników, których przychód ze sprzedaży wraz z kwotą należnego
podatku VAT nie przekroczył w poprzednim roku podatkowym równowartości 1,2 mln euro.
Preferencja ta będzie dotyczyła także podatników rozpoczynających działalność, co stworzy zachętę
dla nowo tworzonych przedsiębiorstw poprzez zwiększenie potencjalnej stopy zwrotu z inwestycji. W
scenariuszu bazowym, w zakresie podatku PIT nie zakłada się zmian głównych parametrów podatku
(progów podatkowych, kosztów uzyskania przychodów i kwoty odliczanej od podatku).
W przypadku podatku CIT założono ponadto zwiększoną ściągalność podatku, co pozwala oczekiwać
nieznacznego zwiększania się relacji dochodów z tego źródła do PKB w kolejnych latach.
Działania uszczelniające system podatkowy
w.
rcl
Dochody podatkowe będą w latach kolejnych determinowane nie tylko sytuacją makroekonomiczną,
lecz także planowanymi zmianami systemowymi, które będą głównie skoncentrowane na
wzmocnieniu skuteczności egzekwowania należnych podatków, poprzez walkę z patologiami zarówno
o charakterze przestępczym, polegającymi na oszustwach podatkowych w zakresie podatku VAT, jak
również polegającymi na stosowaniu agresywnej optymalizacji podatkowej i unikania opodatkowania
zysków w kraju ich osiągnięcia. W tym celu opracowany został pakiet działań mający na celu
zwiększenie stopnia wywiązywania się podatników z obowiązków podatkowych oraz walka
z oszustwami podatkowymi (por. załącznik), który obejmuje m.in.
wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania (ang. General Anti-Avoidance Rule –
GAAR), której celem jest zwalczanie sztucznych czynności (lub ich zespołów), zwykle
zawierających elementy zagraniczne, wykorzystywanych zazwyczaj przez wielkie korporacje do
unikania zapłaty podatku;
obniżenie limitu na transakcje gotówkowe pomiędzy firmami z 15 000 EUR na 15 000 PLN,
mające na celu zwiększenie liczby transakcji między przedsiębiorcami dokonywanych w formie
bezgotówkowej i w efekcie zmniejszenie liczby oszustw podatkowych związanych z
wystawianiem nierzetelnych faktur;
ww
zmiany organizacyjne w administracji skarbowej i celnej – utworzenie Krajowej Administracji
Skarbowej, co pozwoli na lepsze wykorzystanie kluczowych kompetencji już posiadanych przez
istniejące obecnie służby oraz ich koncentrację, zwiększenie efektywności poboru poprzez
ograniczanie kosztów obsługi procesów podstawowych i pomocniczych i w konsekwencji
zwiększenie przychodów w wyniku ograniczania luki podatkowej;
informatyzacja kontroli ksiąg podatkowych – wprowadzenie Jednolitego Pliku Kontrolnego
(Standard Audit File) i w efekcie ujednolicenie raportów z ksiąg podatkowych oraz dowodów
księgowych, zapewniające dostęp do danych nienadających się do analizy;
utworzenie przez Skarb Państwa spółki celowej, która będzie realizowała zadania związane z
unowocześnieniem i rozbudową systemów teleinformatycznych resortu finansów w celu wsparcia
administracji podatkowej i kontroli skarbowej w wykrywaniu naruszeń prawa podatkowego;
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
utworzenie Rejestru Dłużników Należności Publicznoprawnych, dzięki którem nastąpi
zwiększenie dyscypliny podatkowej oraz wzrost dochodów budżetu państwa poprzez stworzenie
instrumentu mobilizującego dłużników do dobrowolnej zapłaty zobowiązań, zmniejszenie
kosztów ponoszonych na odzyskiwanie należności, a także zmniejszenie wielkości należności,
które ulegną przedawnieniu ze względu na bezskuteczność podjętych działań egzekucyjnych.
Oczekuje się, że realizacja tych działań przyczyni się do zwiększenia dochodów podatkowych
w horyzoncie Programu od 22 do 33 mld zł.
Tabela 1. Skutki finansowe działań uszczelniających system podatkowy w latach 2017-19
Ogółem skutki finansowe*
min.
max.
Dochody (w mld zł)
2018
2019
6,5
16,7
11,9
27,0
21,7
33,4
.go
Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów
* - Skutki finansowe przedstawiono w ujęciu narastającym
2017
Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych
Relacja wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ukształtuje się w 2016 r. na
poziomie 41,6% PKB, tj. na poziomie o ok. 0,1 pkt. proc. wyższym niż w 2015 r. W kolejnych latach
relacja ta ukształtuje się odpowiednio na poziomie 41,9%, 41,4% i 40,7%. W efekcie do 2019 r.
nastąpi ograniczenie relacji wydatków do PKB o ok. 1,4 pkt. proc. Poziom wydatków w horyzoncie
prognozy nie przekracza kwot implikowanych przez stabilizującą regułą wydatkową (por. rozdział
III.4).
Transfery socjalne
w.
rcl
Istotny wpływ na kształtowanie się wzrostu wydatków w horyzoncie prognozy, a zatem również na
kształt polityki fiskalnej, będą miały przede wszystkim realizowane przez rząd działania nakierowane
na aktywną politykę prorodzinną państwa (program Rodzina 500 plus) oraz w obszarze polityki
społecznej. Celem programu Rodzina 500 plus (por. rozdział II.3 oraz V.1) jest przede wszystkim
pomoc dla rodzin wychowujących dzieci oraz przeciwdziałanie spadkowi demograficznemu w Polsce,
poprzez przyznanie tym rodzinom nowego świadczenia wychowawczego.
Obok programu Rodzina 500 plus przeprowadzono dodatkowe działania mające na celu wsparcie osób
najuboższych. Kluczową zmianą jest weryfikacja progów i wysokości świadczeń rodzinnych. Progi
dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych zostaną podniesione w dwóch etapach: od
1 listopada 2015 r. o 100 zł, a z dniem 1 listopada 2017 r. o kolejne 80 zł, co łącznie da wzrost o ok.
30% (31,4% w przypadku kryterium ogólnego i 27% w przypadku kryterium dla rodziny z dzieckiem
niepełnosprawnym). Równolegle podwyższeniu ulegają kwoty zasiłków rodzinnych (w trzech
etapach) oraz niektóre dodatki do świadczeń rodzinnych.
ww
Od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje nowe świadczenie dla rodzin, w których urodzą się dzieci –
świadczenia rodzicielskie w kwocie 1000 zł miesięcznie (przysługujące w zależności od liczby
urodzonych przy porodzie dzieci, od 52 do 71 tygodni), do którego uprawnione są osoby, którym nie
przysługuje zasiłek macierzyński lub uposażenia macierzyńskie. Tym samym przewiduje się, że
świadczenie trafi przede wszystkim do rodzin dotkniętych bezrobociem, osób studiujących, rolników
oraz pracujących na umowy cywilnoprawne. Ustawa zakłada również wyrównanie wysokości
zasiłków macierzyńskich do kwoty 1000 zł w przypadku, gdy uprawnionemu przysługuje z tego tytułu
niższa kwota.
Działaniem wpływającym na wysokość wydatków z tytułu świadczeń rodzinnych jest także
wprowadzone od 1 stycznia 2016 r. stopniowe wycofywanie świadczeń rodzinnych w systemie „1 zł
za 1 zł”. Mechanizm ten polega na pomniejszaniu wysokości świadczeń o kwotę dochodu na rodzinę
przekraczającą ustalone kryterium. Przewiduje się, że zmiany pozytywnie wpłyną na podaż pracy
beneficjentów świadczeń rodzinnych.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Ponadto, pewne działania, polegające na zmianie progów dochodowych i wysokości niektórych
świadczeń, wynikają z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Od 1 października
2015 r. obowiązują wyższe progi dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej (dla
osoby samotnie gospodarującej – wzrost z 542 zł do 634 zł, a dla osoby w rodzinie – z 456 zł do 514
zł). Progi wpływają na wysokość i liczbę uprawnionych do zasiłku okresowego przyznawanego m. in.
ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie (system stopniowego
wycofywania świadczenia w miarę zbliżania się do progu dochodowego). Podwyższono również
maksymalne kwoty niektórych świadczeń, z których najważniejsze to zasiłek stały (z 529 zł do 604 zł)
adresowany do spełniających próg dochodowy osób, niezdolnych do pracy z powodu wieku lub
całkowicie niezdolnych do pracy. W rezultacie wydatki na świadczenia z pomocy społecznej w
2016 r. wzrosną z 2,1% PKB do 3,3% PKB w 2017 r., w kolejnych latach utrzymają się na poziomie
ok. 3% PKB.
.go
Wypłaty w ramach świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą determinowane poprzez coroczną
waloryzację emerytur i rent, zdeterminowaną odnotowaną w poprzednim roku inflacją i realnym
wzrostem płac. Należy mieć też na uwadze, że większość emerytur w nierolniczym systemie
ubezpieczeń społecznych będzie z systemu zdefiniowanej składki. Ponadto liczba osób pobierających
renty z tytułu niezdolności do pracy będzie kontynuowała trend spadkowy, co jest efektem bardziej
restrykcyjnego przyznawania tych świadczeń.
w.
rcl
W 2016 r. dokonano waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych przy zastosowaniu wskaźnika
waloryzacji wynoszącego 100,24%. Dodatkowo, osoby pobierające najniższe świadczenia (poniżej
2 tys. zł) otrzymały jednorazowy dodatek mający na celu zrekompensowanie niskiego wskaźnika
waloryzacji. Kwoty dodatków są zróżnicowane w zależności od wysokości wypłacanych emerytur czy
rent: 400 zł – jeżeli świadczenie lub suma świadczeń przysługujących osobie uprawnionej nie
przekracza kwoty 900 zł, 300 zł – przy świadczeniu 900–1100 zł, 200 zł – przy świadczeniach między
1,1-1,5 tys. zł i 50 zł – dla przedziału 1,5-2 tys. zł. Zgodnie z ustawą z dnia 15 stycznia 2016 r. o
jednorazowym dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających
świadczenia przedemerytalne, zasiłki przedemerytalne, emerytury pomostowe albo nauczycielskie
świadczenia kompensacyjne w 2016 r. maksymalny limit wydatków będących skutkiem finansowym
wypłaty tych dodatków wynosi 1,4 mld zł. W prognozie wysokości świadczeń-emerytalno-rentowych
na 2017 r. uwzględniono jednorazowy dodatek w podobnej kwocie.
Od 1 marca 2016 r. obowiązują również nowe kwoty najniższych emerytur i rent oraz kwoty
dodatków i świadczeń pieniężnych wypłacanych wraz z emeryturą lub rentą, albo samoistnie, a także
maksymalne kwoty zmniejszenia emerytur i rent w przypadku osiągania przychodu z działalności
zarobkowej.
Uwzględniając parametry makroekonomiczne oraz m.in. prognozy aktuarialne ZUS oraz KRUS
prognozuje się, że w okresie oczekiwanego przyspieszenia nominalnego wzrostu PKB kwoty
wspomnianych świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą rosły wolniej niż nominalny PKB, co
przyczyni się do ograniczenia deficytu w kolejnych latach.
Inwestycje publiczne
ww
Inwestycje publiczne, które zgodnie z rekomendacjami Rady nie powinny być obszarem konsolidacji,
po nieznacznym spadku w 2016 r. do 4,3% PKB, wynikającym głównie z zakończenia unijnej
perspektywy finansowej 2007-13, w kolejnych latach będą przyspieszać, pozostając średnio w relacji
do PKB na poziomie ok. 4,7%, utrzymując się w całym horyzoncie prognozy powyżej średniej unijnej
wynoszącej w latach 2010-15 ok. 3,1%.
Poziom inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie kształtowany przez
wieloletnie programy rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury jak i realizację unijnej
perspektywy finansowej 2014-20. Zadania inwestycyjne związane z budową i przebudową dróg
krajowych i autostrad, są finansowane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), a także
z budżetu państwa. Cele i priorytety w zakresie rozwoju infrastruktury drogowej (w tym także
w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg już istniejącej) wraz ze
wskazaniem poziomu i źródeł niezbędnego finansowania, w szczególności wykorzystania środków
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
v.p
l
z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-20 obejmuje Program Budowy Dróg Krajowych na
lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.).
Rekomendacje te obejmują
.go
Na początku 2016 r. rząd podjął inicjatywę, której celem jest optymalizacja procesu realizacji
inwestycji drogowych ujętych w Programie Budowy Dróg Krajowych, zarówno w kontekście
prawnym i technologicznym, jak również finansowym. Z uwagi na to, że limit Programu Budowy
Dróg Krajowych wynosi 107 mld zł, natomiast wartość zadań umieszczonych w nim to ok. 200 mld
zł, niezbędne jest podjęcie działań dla zapewnienia środków na realizację tego programu. W dniu 15
stycznia 2016 r. powołano Komitet Sterujący wraz z pięcioma grupami roboczymi ds. techniki i
technologii – rekomendacja optymalnych rozwiązań planowania i budowy dróg; Zamówień
publicznych – rekomendacja modelu zamówień przyjaznego dla zamawiających i wykonawców;
Prawa ogólnego – weryfikacja dotychczasowych przepisów i zalecenia zmian; Finansowania
infrastruktury – zbadanie sposobów rozwoju źródeł finansowania; Forum kontraktowego –
wypracowania modelu współpracy firm budowlanych i inwestorów. W dniu 7 kwietnia 2016 r.
Minister Infrastruktury i Budownictwa zaprezentował rekomendacje Komitetu sterującego ds.
optymalizacji procesu realizacji inwestycji drogowych, stanowiące pakiet rozwiązań, które
doprowadzą do usprawnienia procesu budowy dróg i obniżenia jego kosztów, co pozwoli na realizację
wszystkich inwestycji zapisanych w Programie.
w.
rcl
opracowanie katalogu typowych rozwiązań obiektów inżynierskich: mosty, wiadukty, kładki,
przepusty;
oddzielenie finansowania obiektów i urządzeń niezbędnych do prowadzenia ruchu drogowego od
finansowania obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska oraz rewizja i powtórna analiza
nadmiernie rygorystycznych zapisów decyzji środowiskowych;
w zakresie działań finansowych: rozwój źródeł finansowania KFD, w tym opłaty paliwowej;
rozszerzanie sieci dróg podlegającej opłacie elektronicznej od pojazdów ciężkich (via TOLL) oraz
zmiana struktury stawek opłat; wykorzystanie modelu drogowej spółki specjalnego przeznaczenia
w realizacji inwestycji drogowych oraz analiza możliwości zaangażowania partnerów prywatnych
w realizację inwestycji drogowych.
Drugim znaczącym programem wieloletnim determinującym poziom inwestycji sektora jest Krajowy
Program Kolejowy do 2023 roku, obejmujący wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii
kolejowych, realizowany przez spółkę PKP PLK S.A. Inwestycje te są finansowane ze środków
Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych oraz ze środków własnych PKP PLK
S.A., pochodzących z kredytów EBI i z emisji obligacji. Zgodnie z Krajowym Programem Kolejowym
do 2023 roku i projekcjami finansowymi PKP PLK S.A. po przejściowym spadku wydatków
inwestycyjnych w 2016 r., co jest związane ze stopniowym wykorzystaniem środków z nowej
perspektywy unijnej, od 2017 r. nastąpi przyspieszenie wydatkowania.
ww
Ponadto, poziom inwestycji sektora będzie determinowany przez skalę wydatków inwestycyjnych
w podsektorze samorządowym. Prognozuje się, że na inwestycje jednostek samorządu terytorialnego
decydujący wpływ będzie miała absorpcja środków unijnych nowej perspektywy finansowej 2014-20.
Przewiduje się, że realizacja inwestycji jednostek samorządu terytorialnego ze środków unijnych
nastąpi w takich obszarach jak transport miejski, gospodarka niskoemisyjna, rewitalizacja, ochrona
środowiska (ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wód). Warto zauważyć, iż JST będą musiały
ponieść znaczne nakłady finansowe, aby dostosować swoją infrastrukturę do wymogów w zakresie
ochrony środowiska, w tym gospodarki wodno-ściekowej (budowa i/lub modernizacja oczyszczalni,
przebudowa sieci osadowej, budowa kanalizacji). Niewątpliwie ułatwieniem do przeprowadzania
inwestycji przez samorządy będzie nowy instrument – Zintegrowane Inwestycje Terytorialne –
ułatwiający inwestycje na obszarze administracyjnym więcej niż jednej jednostki samorządu
terytorialnego.
Inwestycjom w podsektorze samorządowym oraz absorpcji środków unijnych powinny sprzyjać także
przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, albowiem z limitów zadłużenia,
w całym okresie spłaty zobowiązania, wyłączono wykupy papierów wartościowych, spłaty rat
kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania
finansowanego w co najmniej 60% ze środków z bezzwrotnej pomocy z UE w części odpowiadającej
wydatkom na wkład krajowy finansowany tymi zobowiązaniami. Obecne regulacje de facto wyłączają
zobowiązania zaciągnięte na finansowanie inwestycji współfinansowanych z udziałem środków
unijnych z limitów zadłużenia, co powinno zachęcić jednostki samorządu terytorialnego do zmiany
struktury wydatków w kierunku zwiększenia poziomu inwestycji. Sprzyja to realizacji
rekomendowanego przez Radę Ecofin ograniczania do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych
sprzyjających wzrostowi.
Pozostałe wydatki bieżące
.go
Ponadto, od 2016 r. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć centra usług wspólnych,
tj. jednostki zapewniające wspólną obsługę (w szczególności administracyjną, finansową
i organizacyjną) samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej
lub samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych. Rozwiązanie to,
oprócz zwiększenia samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego,
przyczyni się do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów, zmniejszenia kosztów operacyjnych
i specjalizacji, a tym samym do generowania oszczędności w części bieżącej budżetu, które jednostka
będzie mogła przeznaczyć na inwestycje. Oszczędności w części bieżącej budżetu przyczynią się także
do poprawy zdolności samorządów do zaciągania zobowiązań określonej w art. 243 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Istotnym czynnikiem determinującym wydatki jest także kształtowanie się kosztów pracy w sektorze
instytucji rządowych i samorządowych.
w.
rcl
W projekcie ustawy budżetowej na rok 2016 przyjęto, iż wynagrodzenia w państwowych jednostkach
budżetowych dla pracowników objętych przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu
wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw w porównaniu do
2015 r. wzrosną o ok. 2 mld zł. Powyższa kwota uwzględnia dodatkowe środki na wynagrodzenia dla
grup pracowniczych, które – co do zasady – od 2010 r. były objęte „zamrożeniem”, przy czym kwota
ta dotyczy wyłącznie wynagrodzeń osobowych w państwowych jednostkach budżetowych objętych
ww. ustawą.
W kolejnych latach, tj. od 2017 r. założono stopniowe, w miarę poprawy sytuacji fiskalnej oraz
w ramach limitu wydatków przewidzianego przez stabilizującą regułę wydatkową, zwiększanie
funduszu wynagrodzeń państwowych jednostek budżetowych przy jednoczesnym zachowaniu
aktualnie istniejących systemów indeksacji dla części pracowników sektora instytucji rządowych
i samorządowych. Przykładowo, zgodnie z przepisami ustawy podstawę ustalenia wynagrodzenia
zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej
w drugim kwartale roku poprzedniego nie niższe jednak niż obowiązująca podstawa.
W rezultacie koszty pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB
w latach 2016-19 ukształtują się odpowiednio na poziomie 10,0%, 9,8%, 9,5%, 9,4%.
ww
W całym horyzoncie prognozy przyjęto założenie, że tempo wzrostu zużycia pośredniego, czyli
zakupy towarów i usług realizowane przez jednostki sektora, z wyłączeniem środków unijnych będą
rosły w tempie wzrostu nominalnego PKB.
Jednorazowym czynnikiem wpływającym na wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych
w 2016 r. będą wpływy z tytułu tzw. dywidendy cyfrowej (sprzedaż w drodze aukcji rezerwacji do
wybranych częstotliwości LTE).
Spadek kosztów obsługi długu w 2017 r. wynikać będzie z zastępowania wyżej oprocentowanego
długu obligacjami z niższymi kuponami oraz w pewnym stopniu z założonego umocnienia złotego.
Począwszy od 2018 r. przeciętne oprocentowanie długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych ustabilizuje się, a relacja kosztów obsługi długu do PKB będzie wynikała przede
wszystkim ze spadającej relacji długu do PKB.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
W rezultacie prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r.
wyniesie 2,6% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 2,9% PKB, 2,0% PKB i 1,3% PKB.
Wykres 6. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych
w relacji do PKB
1,6
1,4
1,4
zmiana poziomu dochodów
zmiana poziomu wydatków
1,2
1,0
0,7
0,7
0,6
0,3
0,1
0,1
0,0
0,0
-0,2
-0,1
-0,4
0,0
-0,3
2015
2016
2017
2018
2019
w.
rcl
-0,6
0,5
0,5
0,4
0,2
.go
pkt. proc.
0,8
skumulowana
zmiana (201519)
Źródło: Ministerstwo Finansów
Objaśnienia: dochody – słupek „dodatni” oznacza wzrost udziału dochodów w PKB, słupek „ujemny” – spadek.
Wydatki – słupek „dodatni” oznacza spadek udziału wydatków w PKB, słupek „ujemny” – wzrost.
III.4.
Wynik strukturalny
ww
Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy, czyli docelowy wynik strukturalny sektora
instytucji rządowych i samorządowych na poziomie -1% PKB. Na podstawie macierzy służącej do
ustalania rocznej korekty budżetowej w ramach części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu15,
dopóki MTO nie zostanie osiągnięte, poprawa wyniku strukturalnego powinna wynosić 0,5 pkt. proc.
PKB (przy założeniu, że luka produktowa w Polsce będzie kształtowała się w przedziale ±1,5%,
a dług pozostanie na poziomie niższym od 60% PKB). Zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 1175/201116, ocena wypełniania przez dane państwo części prewencyjnej
Paktu Stabilności i Wzrostu opiera się na dwóch filarach: wysiłku strukturalnym, czyli zmianie
wyniku strukturalnego i benchmarku wydatkowym.
15
Komunikat Komisji Europejskiej – Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących
postanowieniach Paktu Stabilności i Wzrostu (COM/2015/012).
16
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające
rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru
i koordynacji polityk gospodarczych.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wykres 7. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych
0
2009
2010
2011
2012
2013
-1
2017
2018
2019
-2,0 -2,1
-4
-3,7
-3,8
-5
-4,9
-6
-5,8
-7
-7,3
-8,6
-2,8 -2,6
-3,4 -3,3
-4,0
wynik nominalny
-7,5
-8,2
-10
wynik strukturalny
w.
rcl
Źródło: Ministerstwo Finansów
-2,6
-2,9 -2,8
-3,1
.go
% PKB
2016
-2,3
-3
-9
2015
-1,3 -1,3
-2
-8
2014
W scenariuszu bazowym Programu, zakładającym w szczególności realizację pakietu działań
uszczelniających system podatkowy, opisanych w załączniku, prognozuje się, że w latach 2015-19
deficyt strukturalny (patrz wykres 8) zostanie istotnie ograniczony, z poziomu 2,8% PKB w 2014 r. do
poziomu 1,3% PKB w 2019 r. Przy obliczaniu deficytu strukturalnego uwzględniono następujące
działania jednorazowe
zmniejszone wpływy z VAT w ujęciu kasowym z tytułu zmiany przepisów dotyczących
rozliczenia VAT od importu przez upoważnionych przedsiębiorców (AEO) na kwotę 0,6 mld zł
w 2015 r.;
efekt netto dostosowań budżetu UE wynikających z rewizji VAT i dochodu narodowego brutto na
kwotę -0,8 mld zł w 2015 r. i -0,7 mld zł w 2016 r.;
wydatki Funduszu Ochrony Środków Gwarantowanych (FOŚG) na wypłaty środków
gwarantowanych deponentom upadłego w 2015 r. Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa
na kwotę 2,0 mld zł w 2015 r.;
dochody FOŚG wynikające z wypłaty środków gwarantowanych deponentom Spółdzielczego
Banku Rzemiosła i Rolnictwa na kwotę 2,0 mld zł w 2016 r.;
ww
ubytek CIT spowodowany spadkiem zysków banków w wyniku poniesienia wydatków na rzecz
FOŚG, na kwotę 0,4 mld zł w 2016 r.;
dochody (ujemne wydatki wg ESA) ze sprzedaży w drodze aukcji rezerwacji częstotliwości LTE
na kwotę 9,2 mld zł w 2016 r.;
wydatki wynikającego z jednorazowego dodatku pieniężnego dla niektórych emerytów, rencistów,
osób pobierających świadczenia przedemerytalne, zasiłki przedemerytalne, emerytury pomostowe
albo nauczycielskie świadczenia kompensacyjne na kwotę 1,4 mld zł w 2016 r. i 1,5 mld zł
w 2017 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Tabela 2. Wynik strukturalny sektora
Kod
ESA
% PKB
Wzrost PKB w cenach stałych (%)
2.
Wynik sektora instytucji rządowych
i samorządowych
EDP B.9
3.
Odsetki
EDP
D.41
4.
5.
6.
7.
8.
Działania jednorazowe i tymczasowe
Potencjalny wzrost PKB (%)
Luka produktowa
Element cykliczny budżetu
Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2-7)
Wynik pierwotny skorygowany
o wpływ cyklu (8+3)
9.
10.
Wynik strukturalny (8-4)
Źródło: Ministerstwo Finansów
2015
2016
2017
2018
2019
3,6
-2,6
3,8
-2,6
3,9
-2,9
4,0
-2,0
4,1
-1,3
1,8
1,7
1,5
1,4
1,4
-0,2
3,1
-0,2
-0,1
-2,5
-0,7
0,5
3,5
0,0
0,0
-2,6
-1,0
-0,1
3,9
0,0
0,0
-2,9
-1,4
0,0
4,0
0,0
0,0
-2,1
-0,6
0,0
4,1
0,0
0,0
-1,3
0,1
-2,3
-3,1
-2,8
-2,1
-1,3
.go
1.
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
w.
rcl
Zrealizowany w 2015 r. wysiłek strukturalny według szacunków Ministerstwa Finansów wyniósł
0,5 pkt. proc. PKB, spełniając wymagania wynikające ze ścieżki dostosowawczej prowadzącej do
średniookresowego celu budżetowego (z ang. medium-term budgetary objective, MTO). Efekt ten
osiągnięto dzięki restrykcyjnej polityce wydatkowej przy jednoczesnym utrzymywaniu się problemów
związanych ze stroną dochodową finansów publicznych, a dokładnie mówiąc – luką podatkową,
w szczególności luką w VAT. W kolejnych latach planowane jest stopniowe dochodzenie do MTO.
Jak wskazano powyżej gwałtowne dostosowanie polityki wydatkowej do erozji wpływów
podatkowych wywołałoby zbyt duże zakłócenia w realizacji polityki społeczno-gospodarczej, a w
rezultacie mogłoby pogłębić problemy fiskalne. Działania Rządu będą więc w kolejnych latach
skoncentrowane na zwalczaniu oszustw podatkowych i tym samym odbudowie strumienia dochodów
publicznych (por. załącznik).
ww
Na wykresie 8 przedstawiono scenariuszowe symulacje wyniku strukturalnego w latach 2013-15,
obrazujące potencjalne efekty zmniejszenia luki VAT (por. także rozdział III.2). Symulacja wskazuje,
że ograniczenie luki do poziomu średniego w UE byłoby prawie wystarczające do osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego już w 2015 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wykres 8. Wynik strukturalny przy założeniu hipotetycznych scenariuszy
2013
1,0
2014
0,4
0,5
0,0
-0,2
-0,5
-1,0
-0,8
-1,5
-1,2
-1,7
-2,5
-2,3
-3,0
-4,0
-3,4
-2,6
luka VAT na poziomie nominalnym z 2013 r.
pełna likwidacja luki VAT
-1,9
.go
-2,0
-3,5
2015
luka VAT na przeciętnym poziomie w UE
Źródło: Obliczenia Ministerstwa Finansów na podstawie danych Komisji Europejskiej.
w.
rcl
Drugim punktem odniesienia oceny postępu na drodze do MTO jest roczne tempo wydatków sektora
instytucji rządowych i samorządowych – skorygowane zgodnie z metodyką stosowaną przez Komisję
Europejską (wzrost wydatków jest modyfikowany m.in. poprzez odjęcie od niego działań
dyskrecjonalnych po stronie dochodowej, por. tabela 3), które nie powinno przekraczać tempa
referencyjnego pomniejszonego o wielkość odpowiadającą wymaganemu dostosowaniu do MTO, tj.
0,5% PKB. Tempo referencyjne (10-letnia średnia realnego wzrostu potencjalnego PKB (t-5; t+4))
służące do oceny wydatków Polski wynosi obecnie 3,7%, co po uwzględnieniu korekty wynikającej
z potrzeby osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego daje wymagane graniczne tempo równe
2,5%.
ww
W 2015 r. Polska wypełniła wyżej określony wymóg dotyczący tempa wzrostu wydatków
(tzw. benchmark wydatkowy) z bardzo dużym marginesem bezpieczeństwa. Roczne realne tempo
wydatków zmodyfikowane według metodyki Komisji Europejskiej wyniosło zaledwie 0,1%. Z uwagi
na przyspieszone dostosowanie w roku 2015 analiza roku 2016 powinna być prowadzona w ujęciu
dwuletnim. W latach 2015-16 benchmark wydatkowy będzie spełniony 17 pomimo negatywnej
niespodzianki inflacyjnej w latach 2015-1618.
17
Prognozowana dynamika wydatków w 2016 r. przekracza tempo graniczne w mniejszym stopniu niż wynosi
odchylenie od progu w 2015 r.
18
Gdyby deflator PKB w roku 2016 znajdował się na poziomie długookresowej średniej wymóg dotyczący
tempa wzrostu wydatków zostałby spełniony z marginesem bezpieczeństwa.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wykres 9. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z metodyką
Komisji Europejskiej
5
4
3,6
3,7
3
2,5
1
0,8
0,7
0,1
0
realne tempo wzrostu wydatków publicznych skorygowane
zgodnie z metodyką KE (tzw. benchmark wydatkowy)
tempo referencyjne (10-letnia średnia potencjalnego PKB)
-1
-2
tempo graniczne = tempo referencyjne - kwota odpowiadająca
0,5% PKB
2014
2015
2016
2017
2018
2019
w.
rcl
-3
1,3
.go
proc. r/r
2
3,5
Źródło: Ministerstwo Finansów.
Podobną koncepcję do benchmarku wydatkowego stanowi stabilizująca reguła wydatkowa 19, która
od 2015 r. determinuje poziom wydatków publicznych w Polsce (szerzej rozdział VII.1). Wymagana
w benchmarku korekta o 0,5% PKB jest wbudowana w mechanizm korygujący reguły, wymagający
obniżenia dynamiki wydatków w SRW o 1,5-2 pkt. proc. w sytuacji nierównowagi finansów
publicznych, spowodowanej bądź zakumulowanymi odchyleniami od MTO, bądź przekroczeniem
wartości referencyjnych określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
przez deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych lub dług publiczny. Warto przy tym
zauważyć, że kwota wydatków stabilizującej reguły wydatkowej otrzymywana jest z wykorzystaniem
celu inflacyjnego, odzwierciedlającego średniookresową dynamikę cen. Wymogi związane z
benchmarkiem wydatkowym odnoszą się zaś do prognozowanego na dany rok deflatora PKB.
Powoduje to, że w okresach znaczącej ujemnej niespodzianki inflacyjnej wymogi związane z
benchmarkiem są nadmiernie restrykcyjne i nie uwzględniają charakteryzującej większość kategorii
wydatków sztywności do dołu.
ww
Zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w aktualizacji Programu
konwergencji stanowiącej część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa określa się wstępną
kwotę wydatków na podstawie stabilizującej reguły wydatkowej. Oszacowanie spójnej ze stabilizującą
regułą wydatkową kwoty wydatków na rok 2017 zostało dokonane w oparciu o określoną w art. 1
ustawy budżetowej na rok 2016 z dnia 25 lutego 2016 r. kwotę wydatków na rok 2016 w wysokości
19
Różnice pomiędzy obiema regułami dotyczą: wykorzystania w SRW 8-letniego średniego tempa realnego
wzrostu PKB zamiast 10-letniej średniej potencjalnego tempa wzrostu PKB w benchmarku, celu inflacyjnego
zamiast średniej prognoz deflatora PKB, jak też niewystępowania w SRW wykluczenia wydatków na obsługę
długu i części cyklicznej zasiłków dla bezrobotnych oraz zastąpienia inwestycji z danego roku czteroletnią
średnią.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
1,0325 – wskaźnik średniookresowej dynamiki PKB,
1,025 – cel inflacyjny NBP,
v.p
l
728 465 733 tys. zł20 i łączną dynamikę PKB w latach 2010-15 w cenach stałych opublikowaną przez
GUS 15 kwietnia 2016 r., oraz o prognozy realnego wzrostu PKB, przyjęte do opracowania
Programu. W efekcie, do otrzymania kwoty wydatków na rok 2017 wykorzystano
-1,5 pkt. proc. – korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych,
2,8 mld zł – prognozowana wartość ogółem działań dyskrecjonalnych, na którą złożył się efekt
wdrożenia rozwiązań zwiększających efektywność egzekwowania należności podatkowych,
skutek obniżki stawek podatków VAT oraz ujemny efekt powołania Funduszu Wsparcia
Kredytobiorców w roku 2016.
.go
W rezultacie szacunkowa kwota wydatków na rok 2017 wynosi 762 544 230 tys. zł (38,8% PKB).
Na podstawie art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oszacowano
również kwoty wydatków na lata 2018-19. Korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych
będzie w latach 2018-19 wynosić -2 pkt. proc. w związku z prognozowanym przekroczeniem
w okresie 2016-17 przez relację długu publicznego do PKB – przeliczonego zgodnie z art. 38a pkt 4
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – progu 48% PKB określonego w
mechanizmie korygującym reguły. Szacunkowa kwota wydatków na rok 2018 wynosi 799 768 738
tys. zł (38,4% PKB), natomiast na rok 2019 – 837 600 112 tys. zł (37,7% PKB).
Tabela 3. Kwota wydatków na lata 2016-19
2017
2018
2019
Wskaźnik średniookresowej dynamiki PKB
1,0314
1,0325
1,0330
1,0320
Cel inflacyjny NBP
1,025
1,025
1,025
1,025
Korekta*
-1,5
-1,5
-2,0
-2,0
Wartość ogółem działań dyskrecjonalnych (mld zł)
10,0
2,8
8,0
8,0
728,5**
762,5
799,8
837,6
w.
rcl
2016
Kwota wydatków – Program konwergencji.
Aktualizacja 2016
Źródło: Ministerstwo Finansów
* - Zgodnie z art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
** - Otrzymana na podstawie punktu startowego określonego w art. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o
finansach publicznych (Dz. U. poz. 2150), z uwzględnieniem korekty błędów prognoz inflacji za lata 2014-15.
III.5.
Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
W horyzoncie Programu zarządzanie długiem będzie, podobnie jak w latach ubiegłych,
ukierunkowane na realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów
publicznych, tj. na minimalizację kosztów obsługi długu w długim okresie przy przyjętych
ograniczeniach dotyczących ryzyka.
ww
Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach utrzymującej się niepewności na rynkach
finansowych, wynikającej m.in. z dywergencji w polityce pieniężnej prowadzonej przez EBC
(kontynuacji ilościowego łagodzenia) oraz Fed (oczekiwania na podwyżki stóp procentowych
i normalizację polityki monetarnej), a także spowolnienia wzrostu gospodarczego w Chinach,
wpływającego na wzrost awersji inwestorów do ryzyka. Działania związane z ograniczaniem deficytu
sektora instytucji rządowych i samorządowych powinny mieć istotny wpływ na poziom i kształt
krzywej dochodowości, a więc i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa.
20
Szczegółowe obliczenia kwoty wydatków na rok 2016, zgodnie z pkt 6a i 6b art. 142 ustawy o finansach
publicznych, zawarto w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok 2016.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Zmiany relacji długu do PKB w latach 2016-19 będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania
się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (dług Skarbu Państwa stanowi ponad 85% długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych), tempa wzrostu PKB oraz kursu złotego w stosunku do innych
walut, w tym zwłaszcza do euro.
Zmiany długu pozostałych podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wynikały
głównie ze zmiany zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego (wzrost zadłużenia będzie związany z
zaciąganiem zobowiązań na realizację zadań drogowych) oraz stabilizacji zadłużenia jednostek
samorządu terytorialnego.
Przewiduje się, że w horyzoncie Programu relacja długu do PKB według definicji UE, po wzroście do
52,5% w 2017 r., w kolejnych latach będzie się obniżać, osiągając na koniec 2019 r. poziom 50,4%.
Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)
% PKB
2016
2017
2018
2019
51,3
52,0
52,5
52,0
50,4
0,8
0,7
0,4
-0,5
-1,6
0,8
0,9
1,4
0,6
-0,1
1,8
1,7
1,5
1,4
1,4
-1,8
-1,8
-2,4
-2,5
-3,0
1,0
0,6
-0,1
0,0
0,0
-0,9
-0,1
0,7
0,9
0,5
0,0
0,0
-0,1
0,0
0,0
różnice kursowe i inne czynniki
-1,9
-2,3
-3,0
-3,4
-3,5
p.m. wynikowe przeciętne
oprocentowanie długu (%)
3,7
3,3
2,9
2,9
2,9
3,2
3,1
3,0
2,8
2,7
48,1
48,9
49,5
49,2
47,7
4,2
4,7
4,5
4,1
4,2
35,0%
34,1%
33,5%
33,1%
32,5%
5,2
5,0-5,2
5,0-5,2
4,9-5,2
4,9-5,3
Dług brutto
2.
Zmiana relacji długu brutto
Składniki wzrostu długu
Wynik pierwotny1)
.go
2015
1.
3.
Kod
ESA
Odsetki
5.
Dostosowania stanów i przepływów
z tego: różnica między wynikiem kasowym
a memoriałowym
akumulacja netto aktywów finansowych
w.
rcl
4.
EDP
D.41
w tym: przychody z prywatyzacji
Pozostałe istotne dane
6.
Płynne środki finansowe
7.
Dług netto (=1-6)
Wykup długu (istniejące obligacje) od
8.
końca roku poprzedniego2)
Udział długu nominowanego w walucie
9.
obcej
10. Przeciętna zapadalność długu3)
ww
Źródło: Ministerstwo Finansów
1) Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.
2) W przypadku długu jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa – szacunek na podstawie dostępnej
sprawozdawczości.
3) Prognoza przedziałowa dla długu Skarbu Państwa.
III.6. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych
i samorządowych
Z uwagi na trwające prace nad docelowym kształtem nowych rozwiązań w polityce społeczno-gospodarczej w przedstawionym scenariuszu bazowym nie uwzględniono proponowanych zmian
dotyczących ustawowego wieku emerytalnego i kwoty wolnej od podatku dochodowego. Aktualne
propozycje zmian w tych obszarach oraz ich potencjalne skutki dla sektora instytucji rządowych
i samorządowych przedstawiono poniżej.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Wiek emerytalny
Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw
przewiduje przywrócenie wieku emerytalnego wynoszącego dla kobiet co najmniej 60 lat oraz dla
mężczyzn co najmniej 65 lat. Zgodnie z projektem ustawy proponowane zmiany miały wejść w życie
od 1 stycznia 2016 r. Projekt ustawy był przedmiotem pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu w
dniu 9 grudnia 2015 r. i został skierowany do sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny w celu
rozpatrzenia. Na posiedzeniu w dniu 15 grudnia 2015 r. Komisja podjęła uchwałę o wysłuchaniu
publicznym. Wysłuchanie publiczne odbyło się 12 stycznia 2016 r. Natomiast na posiedzeniu Komisji
Polityki Społecznej i Rodziny w dniu 10 marca 2016 r. Prezydium Komisji zaproponowało
skierowanie powyższego projektu ustawy do prac w podkomisji nadzwyczajnej. Prace legislacyjne w
Podkomisji nie zostały jeszcze podjęte.
.go
Skutki wprowadzenia proponowanego przywrócenia wieku emerytalnego do poziomu co najmniej
60 lat dla kobiet oraz co najmniej 65 lat dla mężczyzn od 2017 r. przedstawiono w tabeli 5.
Równocześnie prace nad wypracowaniem warunków nabycia prawa do emerytury prowadzi Rada
Dialogu Społecznego w ramach Zespołu Problemowego ds. Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotem
prac Rady jest nie tylko wypracowanie porozumienia w zakresie obniżenia wieku emerytalnego, ale
również możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę po przepracowaniu odpowiednio długiego
okresu czasu. Na chwilę obecną brak jest ostatecznych uzgodnień i rozstrzygnięć w kwestii obniżenia
wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Aktualnie dyskutowana propozycja zakłada jednak
zatrzymanie zmian w wieku emerytalnym na poziomie 61 lat w przypadku kobiet oraz 66 lat dla
mężczyzn. Rozważa się również wprowadzenie wymogu odnośnie do okresu składkowego
uprawniającego do przejścia na emeryturę przy jednoczesnym wymogu wypracowania co najmniej
minimalnej emerytury.
w.
rcl
Zamrożenie wieku emerytalnego na poziomie 61 lat w przypadku kobiet oraz 66 lat dla mężczyzn
skutkowałoby znaczącym ograniczeniem skutków dla sektora finansów publicznych. Zgodnie ze
wstępnymi szacunkami ZUS, w pierwszym roku reformy zmiany byłyby niemal neutralne dla
finansów publicznych, prowadząc do systematycznego wzrostu deficytu FUS w kolejnych latach w
porównaniu ze scenariuszem braku zmian w zakresie wieku emerytalnego. Skutek dla wyniku sektora
w horyzoncie Programu byłby jednak w tym wariancie znacząco niższy niż w wariancie
prezydenckim.
Kwota wolna od opodatkowania
ww
Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych przewiduje zwiększenie kwoty zmniejszającej podatek z 556,02 zł do
1440 zł. Oznaczałoby to zwiększenie kwoty wolnej od opodatkowania z 3091 zł do 8000 zł oraz
zwiększenie kwoty zmniejszającej zaliczki na podatek dochodowy z 46,33 zł do 120 zł. Projekt był
przedmiotem pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu 9 grudnia 2015 r. i został skierowany do
Komisji Finansów Publicznych w celu rozpatrzenia. Prace legislacyjne w Komisji nie zostały jeszcze
podjęte. Skutki wprowadzenia proponowanego w projekcie prezydenckim rozwiązania szacuje się na
ok. 21 mld zł rocznie.
W Ministerstwie Finansów trwają prace nad rządowym projektem rozwiązania w tym zakresie.
Obecnie rozważane jest stopniowe zwiększanie kwoty wolnej od opodatkowania – o 1000 zł rocznie
począwszy od 2017 r., aż do osiągnięcia poziomu 8000 zł. Skutki proponowanego wariantu
przedstawiono w tabeli 5. Równocześnie dyskutowana jest kwestia wprowadzenia degresywności
kwoty wolnej, pozwalającej jednocześnie na realizację celów społecznych i ograniczenie skutków
zmian w tym obszarze dla finansów publicznych nawet o ¼ rocznie. Projekt jest obecnie w trakcie
prac analitycznych.
Ponadto zagadnienie kwoty wolnej zostało podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z 28 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1784).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
Tabela 5. Szacunkowy wpływ planowanych działań na wynik sektora instytucji rządowych
i samorządowych
Działanie
mld zł
1.
Wzrost wydatków w efekcie obniżenia
wieku emerytalnego do 60/65 lat*
% PKB
2.
Stopniowe podwyższanie kwoty wolnej
od podatku (propozycja MF)
% PKB
3.
Obniżenie stawek VAT (aktualnie
obowiązujące przepisy)
% PKB
mld zł
mld zł
2017
2018
2019
-8,6
-10,2
-11,9
-0,4
-0,5
-0,5
-4,0
-8,0
-12,0
-0,2
-0,4
-0,5
-7,2
-7,6
-8,1
-0,4
-0,4
-0,4
.go
Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
* - Skutek finansowy dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
Działania służące zapewnieniu stabilności finansów publicznych
W kontekście krajowych i europejskich wymogów fiskalnych, w szczególności przestrzegania
stabilizującej reguły wydatkowej, równoczesna realizacja planowanych zmian w zakresie wieku
emerytalnego oraz kwoty wolnej od opodatkowania wymagałaby istotnej repriorytetyzacji wydatków
lub podjęcia dodatkowych działań po stronie dochodowej, wykraczających poza obecnie realizowany
pakiet rozwiązań, którego celem jest w szczególności ograniczenie luki VAT w ciągu 3 lat do
poziomu średniej w UE.
ww
w.
rcl
Mając na uwadze przedstawione powyżej istotne skutki dla finansów publicznych planowanych
zmian, które w dużym stopniu mogą zdeterminować przestrzeń fiskalną dla realizacji innych działań,
Rząd w trakcie prac nad projektem ustawy budżetowej na rok 2017 podejmie ostateczną decyzję
dotyczącą obniżenia stawek VAT, którego skutki ujęto w scenariuszu bazowym Programu (por. tabela
5). Zgodnie z art. 146a aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów
i usług, najwyższa stawka VAT w wysokości 23% oraz najniższa w wysokości 8% obowiązują do
końca 2016 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją
Programu
IV.1.
Czynniki ryzyka
1)
Sytuacja gospodarcza u partnerów handlowych Polski
Podstawowym czynnikiem ryzyka dla prezentowanej w rozdziale II prognozy makroekonomicznej jest
sytuacja gospodarcza u partnerów handlowych Polski. Przyjęty scenariusz zakłada, że wzrost
gospodarczy w UE, która jest największym partnerem handlowym Polski, będzie zgodny ze
scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję Europejską w zimowej edycji prognoz z lutego 2016 r.
Wśród negatywnych czynników ryzyka dla swojej prognozy wzrostu gospodarczego Komisja
Europejska wymienia m.in.
.go
głębsze od oczekiwanego spowolnienie wzrostu w Chinach w połączeniu z normalizacją polityki
monetarnej w USA, co może zagrozić podstawom wzrostu gospodarki światowej. Materializacja
takiego scenariusza może też spowodować wzrost zmienności na rynkach finansowych,
dodatkowo zwiększając ryzyko dla wzrostu w UE;
większy od oczekiwanego wpływ niepewności związanej z utrzymującymi się konfliktami
geopolitycznymi na decyzje inwestycyjne przedsiębiorstw;
utrzymującą się konieczność redukcji zadłużenia sektora przedsiębiorstw w wybranych krajach
członkowskich i potencjalny negatywny wpływ kredytów zagrożonych na bilanse banków;
w.
rcl
szybszy od oczekiwanego wzrost cen surowców energetycznych, który może ograniczyć
wysokość realnych dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych. Z drugiej strony, niskie
ceny tych surowców prowadzić będą do ograniczenia popytu zewnętrznego ze strony państw,
które je eksportują;
odbiór społeczny rosnącej liczby uchodźców w UE, co poprzez kanał zaufania może prowadzić do
ograniczenia konsumpcji gospodarstw domowych. Negatywne skutki dla wzrostu wynikające z
problemów migracyjnych mogłyby zostać dodatkowo zwiększone, gdyby kraje członkowskie
zdecydowały się wprowadzić obostrzenia w przepływie osób i towarów wewnątrz UE.
Do pozytywnych czynników ryzyka Komisja Europejska zalicza
większy od szacowanego pozytywny wpływ niskich cen ropy naftowej na zagregowany popyt;
większą od zakładanej deprecjację kursu euro, w związku z prowadzoną przez Europejski Bank
Centralny polityką luzowania ilościowego;
pozytywne skutki Europejskiego Planu Inwestycyjnego;
zakończoną sukcesem implementację reform strukturalnych w krajach członkowskich UE;
szybszą od zakładanej integrację uchodźców i ich większe uczestnictwo w rynku pracy UE.
ww
Zdaniem Komisji Europejskiej, w stosunku do jesiennych prognoz z 2015 r., w bilansie czynników
ryzyka pogłębił się udział tych negatywnych. Może to oznaczać, że po wiosennej rundzie
prognostycznej Komisja Europejska zrewiduje w dół swoje dotychczasowe prognozy dla wzrostu
PKB krajów UE, które są podstawą dla prezentowanego w Programie scenariusza wzrostu PKB w
Polsce.
W przypadku Polski poza wspomnianymi wyżej czynnikami ryzyka dla projekcji gospodarczej
u naszego największego partnera handlowego, warto zwrócić uwagę na bezpośrednie skutki dla
perspektyw wzrostu, wynikające z możliwości zaostrzenia się konfliktu za naszą wschodnią granicą.
Sankcje wobec Rosji i uderzające w gospodarkę tego kraju niskie ceny ropy naftowej grożą dalszym
osłabieniem dynamiki aktywności gospodarczej w krajach Wspólnoty Niepodległych Państw i w
konsekwencji obniżeniem dynamiki wymiany handlowej Polski z tym regionem. Ekspozycja
polskiego eksportu na rynki Ukrainy i Rosji systematycznie zmniejsza się i ryzyko bezpośrednie z
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
roku na rok maleje. Potencjalna eskalacja konfliktu może przełożyć się jednak na znaczący wzrost
zawirowań na światowych rynkach finansowych i surowcowych.
2)
Wdrażanie wymogów UE dotyczących redukcji emisji CO2
w.
rcl
.go
Analizy oceniające ilościowe i jakościowe skutki wdrożenia w Polsce ram europejskich polityk
dotyczących klimatu i energii do 2030 r. wskazują, że ich implementacja wiąże się z ryzykiem
wystąpienia szeregu negatywnych skutków w obszarze polityki energetycznej, gospodarczej
i społecznej. Wyzwania dla polskiej gospodarki związane z realizacją celów polityki klimatyczno-energetycznej UE wynikają z uzależnienia polskiej energetyki od paliw kopalnych – ponad 83%
energii elektrycznej w Polsce pochodzi z elektrowni opalanych węglem kamiennym i brunatnym.
Realizacja tych celów wymagać będzie poniesienia znaczących inwestycji w sektorach gospodarki
charakteryzujących się wysoką energochłonnością oraz emisyjnością gazów cieplarnianych.
Potencjalne negatywne skutki polityk dotyczących klimatu i energii obejmują również kwestie
związane ze spowolnieniem tempa wzrostu gospodarczego, zmianami w strukturze zatrudnienia,
zmniejszeniem dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych i wzrostem udziału kosztów
energii w budżetach gospodarstw domowych (tj. zagrożeniem wystąpienia zjawiska „ubóstwa
energetycznego”). Należy podkreślić, że odczuwane negatywne skutki dla polskiej energetyki, a tym
samym całej gospodarki, obecnie wdrażanego pakietu klimatyczno-energetycznego (do 2020 r.) w
latach 2016-2019 będą bardziej dotkliwe niż miało to miejsce w poprzednim okresie. Zwiększenie
negatywnego oddziaływania polityki klimatycznej na konkurencyjność polskiej energetyki i
przemysłu może nastąpić m.in. na skutek zapisów dyrektywy IED, ewentualnego dalszego zaostrzenia
polityki dekarbonizacji w UE, a także trwających w Komisji Europejskiej prac nad przygotowaniem
przyszłych rozwiązań klimatycznych i środowiskowych (w tym tzw. śladu środowiskowego).
Wdrażanie ram polityki klimatyczno-energetycznej do 2030 r. w sposób dostosowany do specyficznej
sytuacji społeczno-gospodarczej Polski może natomiast przyczynić się do zwiększenia poziomu
jakości życia obywateli poprzez poprawę stanu zdrowia czy wzrost innowacyjności gospodarki, a
także do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego kraju.
Przedsiębiorstwa polskie cechują się potencjałem do poprawy efektywności energetycznej. Brak
działań na rzecz wykorzystania tego potencjału może w konsekwencji oznaczać, że przedsiębiorstwa
krajowe prowadzące działalność w sektorach charakteryzujących się wysokim zużyciem energii na
jednostkę wytwarzanego produktu narażone będą na ryzyko znacznego wzrostu kosztów działalności i
utratę konkurencyjności międzynarodowej. Dodatkowo, krajowe podmioty narażone są na ryzyko tzw.
ucieczki emisji (ang. carbon leakage) – przenoszenia energochłonnej i wysokoemisyjnej produkcji z
państw członkowskich UE prowadzących politykę redukcji emisji gazów cieplarnianych do krajów o
niższych standardach środowiskowych.
3)
Poręczenia i gwarancje
ww
W kolejnych latach przewiduje się możliwość dalszego wzrostu potencjalnych zobowiązań z tytułu
poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa, co może przełożyć się na niewielki wzrost
relacji tych zobowiązań do PKB. Przewiduje się dalszą koncentrację udzielania poręczeń i gwarancji
Skarbu Państwa na wspieraniu inwestycji prorozwojowych z obszaru infrastruktury drogowej i
kolejnictwa. Ponadto, możliwe jest udzielanie poręczeń i gwarancji na inne cele dopuszczone ustawą,
dotyczące w szczególności wsparcia: eksportu, ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy,
innowacyjności, restrukturyzacji przedsiębiorstw, rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości oraz
programów lub projektów w ramach programów pomocowych UE.
Poręczenia i gwarancje będą przede wszystkim udzielane na inwestycje realizowane w oparciu o
fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa powinny
umożliwić pozyskanie funduszy UE), a także na inne zadania inwestycyjne wynikające z
ewentualnych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji zgodnie z
zasadami UE. Przewiduje się przy tym utrzymanie długookresowego współczynnika ryzyka dla
portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa na poziomie 5-10%.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
Wartość udzielanych przez Skarb Państwa w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana
jest poprzez ustawę budżetową. W ustawie budżetowej na rok 2016 z dnia 25 lutego 2016 r. limit ten
został ustalony do kwoty 200 mld zł i – oprócz wspierania wspomnianych projektów – może być
wykorzystany na działania podejmowane w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków
funkcjonowania polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego
i gospodarczego.
IV.2.
Analiza wrażliwości
.go
Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w
latach 2016-19 na spadek popytu światowego, zwiększenie inwestycji publicznych, deprecjację kursu
złotego i wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy dokonano w oparciu o rozwijany w
Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów publicznych (eMPF). Wyniki symulacji
należy interpretować z dużą ostrożnością, gdyż nie uwzględniają one potencjalnych zmian w polityce
gospodarczej w reakcji na zadane szoki, bazują na historycznych elastycznościach oszacowanych dla
przyjętych postaci równań behawioralnych, a sam model, pomimo stosunkowo dużego zakresu, nie
jest w stanie uwzględnić wszystkich mechanizmów zachodzących w realnej gospodarce.
Wykres 10. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)
140
Import UE
135
130
% PKB
w.
rcl
125
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
-0,1
-0,2
-0,3
120
115
110
105
2015
2016
2017
scenariusz bazowy
2018
2019
scenariusz szokowy
2015
2016
saldo
2017
2018
2019
dług
Źródło: Ministerstwo Finansów
ww
Impuls spadku popytu światowego zdefiniowany został jako trwałe obniżenie indykatora popytu
światowego – którym w modelu jest import UE – o 1% w stosunku do scenariusza bazowego.
Bezpośrednim skutkiem zaburzeń w otoczeniu zewnętrznym dla gospodarki krajowej jest ograniczenie
wymiany handlowej z zagranicą. W pierwszym roku od wystąpienia szoku wolumen eksportu spada o
0,7% w stosunku do scenariusza bazowego i w kolejnych latach pozostaje niższy o ok. 0,5-0,4%. Ze
względu na znaczny stopień importochłonności eksportu spadkowi wolumenu eksportu towarzyszy
spadek importu (o 0,6% w 2016 r.) wspierany przez deprecjację waluty krajowej. W reakcji na spadek
popytu zagranicznego przedsiębiorstwa ograniczają działalność inwestycyjną (nakłady brutto na
środki trwałe sektora prywatnego w pierwszym roku szoku są niższe o 1,2%, w kolejnych o 1,7-1,5%
w porównaniu z poziomem ze scenariusza bazowego), zmniejszają zatrudnienie i wynagrodzenia.
Dochody do dyspozycji gospodarstw domowych spadają, co ogranicza konsumpcję prywatną o 0,3%
w 2016 r. i 0,5-0,4% w kolejnych latach. W wyniku tych zaburzeń wolumen PKB w horyzoncie
objętym prognozą pozostaje niższy o 0,5% w 2016 r. i 0,5-0,4% w pozostałych latach w porównaniu
ze scenariuszem bez szoku. Ograniczeniu popytu krajowego towarzyszy zmniejszenie presji
inflacyjnej w pierwszych latach szoku (w kolejnych CPI nieco przyspiesza w związku z deprecjacją
złotego) i spadek stóp procentowych. Niższy wzrost gospodarczy negatywnie wpływa na sytuację
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
fiskalną kraju. Rośnie deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (o ok. 0,14% w latach
2016-19), i w efekcie, uwzględniając też deprecjację złotego, poziom długu sektora w scenariuszu
szokowym jest w 2019 r. o 0,9% PKB wyższy niż w scenariuszu bazowym.
Wykres 11. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)
6,0
0,6
Inwestycje publiczne
0,4
0,2
% PKB
5,0
4,5
4,0
0,0
-0,2
.go
% PKB
5,5
-0,4
2015
2016
2017
scenariusz bazowy
2018
-0,6
2019
2015
scenariusz szokowy
Źródło: Ministerstwo Finansów
2016
2017
2018
saldo
2019
dług
w.
rcl
Impuls fiskalny został zdefiniowany jako trwałe zwiększenie względem ścieżki bazowej poziomu
inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych o 1% PKB zakładanego na dany rok
w scenariuszu bez szoku. Bezpośrednim skutkiem zwiększenia wydatków publicznych jest wzrost
deficytu, który w 2016 r. rośnie o 0,5% PKB w stosunku do scenariusza bazowego, a w kolejnych
latach utrzymuje się 0,2-0,3% PKB powyżej ścieżki bazowej. Wyższe wydatki publiczne implikują
również wzrost popytu prywatnego, co przyczynia się do poprawy sytuacji na rynku pracy,
zwiększenia presji inflacyjnej i stóp procentowych oraz pogorszenia salda wymiany z zagranicą.
W wyniku wprowadzonego szoku rośnie poziom aktywności gospodarczej, przez co udział inwestycji
w PKB zwiększa się o mniej niż wynikałoby to bezpośrednio z wprowadzonego zaburzenia, które
zdefiniowano w odniesieniu do poziomu PKB ze scenariusza bazowego. Wyższy wzrost gospodarczy
neutralizuje negatywne efekty zwiększenia wydatków publicznych w początkowym okresie symulacji,
jednak w kolejnych latach, przy trwałym pogorszeniu wyniku sektora, skutki te stają się coraz bardziej
widoczne – w 2019 r. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest o 0,5% PKB wyższy
niż w scenariuszu bez zwiększania wydatków.
Wykres 12. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)
4,7
2,0
Kurs PLN/EUR
1,0
ww
4,5
0,0
% PKB
4,3
4,1
3,9
3,7
2015
2016
scenariusz bazowy
2017
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0
2018
2019
scenariusz szokowy
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
-5,0
2015
2016
dług
2017
2018
saldo
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
Źródło: Ministerstwo Finansów
Impuls kursowy został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego w stosunku do
euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego bezpośrednim
efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Ze względu na wysoką importochłonność eksportu,
wzrostowi eksportu towarzyszy również wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja
poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co sprzyja trwałemu
podniesieniu poziomu PKB w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy sprzyja wzrostowi
dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków
związanych z obsługą zadłużenia denominowanego w walutach obcych i wynik sektora ulega znacznej
poprawie, w wyniku czego poziom długu sektora w scenariuszu szokowym jest w 2019 r. o 4,0% PKB
niższy niż w scenariuszu bazowym.
4,0
3,0
Krótkookresowa stopa procentowa
3,5
2,5
2,0
%
% PKB
3,0
2,5
1,5
1,0
0,5
0,0
2,0
-0,5
2015
2016
2017
2018
2019
-1,0
2015
2016
w.
rcl
1,5
.go
Wykres 13. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)
scenariusz bazowy
scenariusz szokowy
saldo
2017
2018
2019
dług
Źródło: Ministerstwo Finansów
ww
Impuls stopy procentowej został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej
stopy procentowej o 1 pkt. proc. w całym horyzoncie czasowym objętym analizą. Podwyżka
krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie
prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału i ograniczenia inwestycji (przy trwale
wyższych stopach procentowych inwestycje sektora prywatnego w 2019 r. są o 6,2% niższe niż
w scenariuszu bazowym) oraz zwiększenia kosztów finansowania długu. Na skutek przesunięcia
konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia warunków udzielania
kredytów spadkowi ulega spożycie prywatne od 0,8% w 2016 r. do 1,2% w 2019 r. w stosunku do
scenariusza bazowego. W rezultacie impuls monetarny prowadzi do spadku wolumenu PKB
w horyzoncie prognozy o 0,9-1,7%. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych
systematycznie pogarsza się do 0,7% PKB w 2019 r., a dług sektora w 2019 r. jest wyższy o 2,4%
PKB niż w scenariuszu bazowym.
IV.3.
Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
W porównaniu z ubiegłorocznym Programem prognozowane tempo wzrostu realnego PKB w latach
2016-18 nie uległo zmianie. Wzrost PKB w 2015 r. okazał się wyższy od oczekiwań, przy nieco innej
strukturze. Wkład we wzrost ze strony eksportu netto był dodatni, na poziomie 0,3 pkt. proc. wobec
oczekiwanej ujemnej kontrybucji w wysokości 0,6 pkt. proc. Niższy był z kolei wkład we wzrost PKB
ze strony popytu krajowego, głównie w związku z niższą od oczekiwanej kontrybucją zmiany
zapasów, inwestycji publicznych i spożycia prywatnego. Jeżeli chodzi o prognozę na 2016 r., pomimo
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
utrzymania realnego tempa wzrostu PKB na takim poziomie jak poprzednio, obecnie oczekuje się
nieco innej struktury wzrostu. Wprawdzie wkłady we wzrost PKB ze strony popytu krajowego i
eksportu netto są zbliżone, to obecnie oczekuje się nieco wyższej kontrybucji we wzrost PKB ze
strony spożycia prywatnego, m.in. w związku z efektami programu Rodzina 500 plus, przy niższej
kontrybucji inwestycji i zmiany zapasów.
.go
W prognozie na lata 2017-18 zwiększono skalę ujemnego wkładu we wzrost PKB ze strony eksportu
netto, co jest konsekwencją szybszego od szacowanego w poprzedniej edycji Programu wzrostu
popytu krajowego. Wyższy wzrost popytu krajowego w tym okresie to skutek szybszego
prognozowanego tempa wzrostu spożycia, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, oraz
nieco szybszego wzrostu inwestycji w konsekwencji oczekiwanego przyspieszenia inwestycji
publicznych. W zakresie inwestycji prywatnych przyjęto, że ich udział w PKB będzie się zwiększał w
horyzoncie prognozy, jednak w mniejszej skali w stosunku do oczekiwań formułowanych na etapie
poprzedniego Programu.
Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2015 r. wyniósł 2,6% PKB i okazał się
o 0,1 pkt. proc. niższy niż przewidywano w ubiegłorocznym Programie, co wynikało przede
wszystkim z korzystniejszego niż oczekiwano wyniku podsektora centralnego. W związku z realizacją
priorytetowych celów polityki Rządu, w szczególności w zakresie polityki prorodzinnej (program
Rodzina 500 plus), prognozowana ścieżka wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w
latach 2016-18 uległa pogorszeniu w porównaniu do ubiegłorocznego Programu (o 0,3-1,1 pkt. proc.).
Dzięki intensywnym działaniom mającym na celu odbudowę dochodów podatkowych możliwe będzie
ukierunkowanie polityki fiskalnej na wspieranie inkluzywnego wzrostu gospodarczego przy
jednoczesnym przestrzeganiu ograniczeń wynikających z prawa krajowego i unijnego.
w.
rcl
Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2015 r. wyniósł 51,3% PKB i okazał się niższy
o 0,5 pkt. proc. w stosunku do prognozy z poprzedniego Programu, na co wpłynęły z jednej strony
niższe potrzeby pożyczkowe budżetu państwa i niższy poziom zadłużenia Krajowego Funduszu
Drogowego (KFD), z drugiej zaś wyższe kursy walut obcych, w których nominowana jest ok. 1/3
długu, oraz wolniejszy nominalny wzrost PKB. Wyższa prognoza na lata 2016-19 wynika ze
zwiększonych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, wyższych kursów walut obcych i
wolniejszego nominalnego wzrostu PKB w stosunku do zakładanego w poprzedniej aktualizacji
Programu.
Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją
Kod ESA
ww
Wzrost PKB (%)
Program 2015
Obecna aktualizacja
Różnica
Wynik sektora (% PKB)
Program 2015
Obecna aktualizacja
Różnica
Dług (% PKB)
Program 2015
Obecna aktualizacja
Różnica
2015
2016
2017
2018
2019
3,4
3,6
0,2
3,8
3,8
0,0
3,9
3,9
0,0
4,0
4,0
0,0
4,1
-
-2,7
-2,6
0,1
-2,3
-2,6
-0,3
-1,8
-2,9
-1,1
-1,3
-2,0
-0,7
-1,3
-
51,7
51,3
-0,5
51,6
52,0
0,4
50,7
52,5
1,8
49,1
52,0
2,9
50,4
-
EDP B.9
Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
V.1.
v.p
l
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności
Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym
elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie stabilności
finansów publicznych w krótkim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania ewentualnych
zagrożeń i wprowadzenia środków zaradczych na wczesnym etapie. W tym kontekście dla
stabilności finansów publicznych niezbędne jest posiadanie odpowiednich ram fiskalnych.
.go
Składnikami polskich ram fiskalnych są reguły fiskalne obejmujące reguły długu publicznego,
stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w krótkim, jak
i w dłuższym okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko
nadmiernego zaostrzenia polityki budżetowej, oraz reguły ograniczające wzrost zadłużenia
jednostek samorządu terytorialnego. Wymieniony zestaw reguł fiskalnych ogranicza ryzyko
wystąpienia wysokiego deficytu, nadmiernego wzrostu zadłużenia, a tym samym ryzyko dla
stabilności polskich finansów publicznych.
w.
rcl
Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów
publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim,
nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego
dostosowania w pierwotnym wyniku strukturalnym, tak aby dług publiczny znalazł się na
określonym poziomie (S1) lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym
horyzoncie (wskaźnik S2). Wskaźniki otrzymywane są przy założeniu kontynuowania
dotychczasowej polityki. Wskaźniki luki fiskalnej obrazują zatem, czy bieżąca polityka jest
wystarczająca dla zachowania stabilności fiskalnej, ich celem nie jest natomiast pokazanie
najbardziej prawdopodobnego scenariusza. Wzrost wskaźnika oznacza, że wymagana jest
większa poprawa pierwotnego wyniku strukturalnego.
Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach
% PKB
S1
S2
Fiscal
Sustainability
Report 2015
Program 2016
rok baz. 2016
Program 2016
rok baz. 2017
Program 2016
rok baz. 2018
Program 2016
rok baz. 2019
1,0
średnie ryzyko
3,5
-0,4
niskie ryzyko
3,2
0,2
średnie ryzyko
3,7
-0,7
niskie ryzyko
3,0
-1,6
niskie ryzyko
2,0
średnie ryzyko
średnie ryzyko
średnie ryzyko
średnie ryzyko
średnie ryzyko
Źródło: Komisja Europejska, Ministerstwo Finansów
ww
W tabeli 7 przedstawiono oszacowane przez Ministerstwo Finansów wskaźniki S1 i S2 na tle
oceny Komisji Europejskiej zawartej w Fiscal Sustainability Report z grudnia 2015 r. Szacunek
Ministerstwa Finansów opiera się na prognozach wskaźników makroekonomicznych
opracowanych przez Ministerstwo oraz na prognozie kosztów związanych ze starzeniem się
ludności przygotowanej w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG)
przy Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC) i przedstawionej w dalszej części rozdziału.
Wskaźniki szacowano w czterech wariantach, przyjmując za rok bazowy lata 2016-19.
Wskaźniki zawarte w Fiscal Sustainability Report 2015 są policzone w oparciu o rok bazowy
2017 z wykorzystaniem jesiennej prognozy Komisji Europejskiej z listopada 2015 r. Przy
założeniu, że konsolidacja będzie przeprowadzana w sposób spójny z prognozą przedstawioną
w niniejszym Programie można oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach
ulegną poprawie. Zmniejszająco na wskaźniki działać będzie prognozowana poprawa
strukturalnego wyniku pierwotnego oraz prognozowany spadek długu publicznego w latach
2017-19. W przyszłości, kontynuacja konsolidacji fiskalnej prowadzącej do ustabilizowania
wyniku na poziomie MTO oraz obserwowane ożywienie gospodarcze będzie działało w
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
kierunku obniżenia ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski w średnim i w długim
okresie.
Wykres 14. Stochastyczne projekcje długu od 2016 r.
60,0%
55,9%
50,5%
50,0%
45,0%
40,0%
51,5%
2013
0,8-0,9
0,4-0,5
2014
Źródło: Ministerstwo Finansów
52,0%
52,5%
52,0%
50,4%
.go
55,0%
2015
2016
0,6-0,8
0,2-0,4
2017
2018
0,5-0,6
0,1-0,2
2019
w.
rcl
Na podobny poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych wskazują stochastyczne
symulacje długu opracowane w oparciu o podejście stosowane przez Komisję Europejską
i Międzynarodowy Fundusz Walutowy21. Projekcje powstały w oparciu o scenariusz bazowy
prezentowany w Programie oraz z wykorzystaniem rocznych szoków otrzymanych dla
następujących zmiennych: realnego wzrostu PKB, efektywnej realnej stopy rentowności długu
sektora instytucji rządowych i samorządowych, wyniku pierwotnego i kursu walutowego.
Przeprowadzona analiza wskazuje, że nawet przy znaczącym splocie niekorzystnych szoków
dług sektora w horyzoncie prognozy nie przekroczy wartości referencyjnej 60% PKB. Na
wykresie powyżej przedstawiono 80% możliwych ścieżek długu otrzymanych
z wykorzystaniem wspomnianego wyżej podejścia (wykluczono ścieżki znajdujące się poniżej
10 i powyżej 90 percentyla, reprezentujące scenariusze związane z najbardziej ekstremalnym
zestawem szoków w gospodarce). W oparciu o zastosowaną metodę z prawdopodobieństwem
około 80% przewiduje się, że dług sektora w 2019 r. wyniesie mniej niż 55% PKB.
ww
Prognozy długookresowej stabilności finansów publicznych wykorzystane do obliczenia
wskaźników stabilności S1 i S2 zostały opublikowane przez Komisję Europejską w 2015 r.
Prognozy te (por. tabela 8) wskazują, że wydatki na emerytury i renty będą spadały z 11,3%
PKB w 2013 r. do 10,7% PKB w 2060 r.
21
Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 1000
losowań.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych
% PKB
Całkowite dochody
W tym składki na ubezpieczenia
emerytalno-rentowe
Założenia
2020
2030
2040
2050
2060
20,7
20,1
20,4
20,1
21,0
22,1
11,3
10,6
10,4
10,0
10,4
10,7
11,3
10,6
10,4
10,0
10,4
10,7
9,8
9,5
9,3
8,6
9,0
9,5
1,5
1,1
1,1
1,4
1,4
1,2
4,2
4,4
4,8
5,1
5,2
5,5
0,8
0,9
1,1
1,3
1,5
1,7
4,4
4,1
4,1
3,8
3,9
4,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6,8
7,3
7,5
7,7
7,7
7,7
2,8
3,2
3,1
2,6
2,3
1,9
1,9
1,3
1,8
0,6
1,5
0,7
80,2
82,4
82,8
81,5
81,8
82,2
65,2
66,7
68,3
68,4
69,3
69,8
72,7
74,5
75,6
75,0
75,6
76,1
10,3
14,5
8,5
18,4
8,4
22,7
7,3
25,1
7,3
29,9
7,3
33,0
.go
Całkowite wydatki
W tym związane z wiekiem
Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe
Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe z ubezpieczeń społecznych
Emerytury i wcześniejsze emerytury
Pozostałe świadczenia (renty z tytułu
niezdolności do pracy i renty rodzinne)
Opieka zdrowotna
Opieka długookresowa (wcześniej
podawana jako składowa opieki
zdrowotnej)
Wydatki na edukację
Pozostałe świadczenia związane z wiekiem
Odsetki
2013
v.p
l
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
w.
rcl
Wskaźnik wzrostu produktywności pracy
Potencjalny wzrost PKB
Wskaźnik aktywności zawodowej
mężczyzn (w wieku 20-64 lata)
Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet
(w wieku 20-64 lata)
Wskaźnik aktywności zawodowej ogółem
(w wieku 20-64 lata)
Stopa bezrobocia (20-64 lata)
Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji
Źródło: Komisja Europejska, The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the EU-28 Member
States (2013-2060), maj 2015 r.
ww
Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów
publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako
korzystna, gdyż Polska pozostaje krajem relatywnie młodych ludzi. Z drugiej strony, należy
oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska starzenia się ludności,
które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej dzietności oraz obecnej
strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia
demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat
i więcej) wobec liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli w wieku 15-64 lata) wyrażona
w procentach. Zgodnie z prognozami Eurostatu z kwietnia 2014 r. (Europop2013),
współczynnik ten wzrośnie z 20,9% w 2014 r. do 59,6% w 2080 r. (por. wykres 15).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
Wykres 15. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2014-80
70,0
56,6
50,0
50,5
40,0
40,0
31,6
20,9
35,4
37,1
26,0
10,0
0,0
Źródło: Eurostat
43,9
60,9
59,2
59,6
.go
30,0
20,0
59,3
61,0
60,0
w.
rcl
Działania mające na celu ograniczenie negatywnego wpływu przemian demograficznych na
finanse publiczne można podzielić na te bezpośrednio związane z transformacją demograficzną,
polegające na wspieraniu dzietności i migracji oraz redukujące wydatki publiczne związane ze
starzeniem się ludności, w tym przede wszystkim poprzez reformy systemu zabezpieczenia
emerytalnego. Zestaw działań prorodzinnych w Polsce obejmuje m.in. świadczenia rodzicielskie
i minimalny zasiłek macierzyński w wysokości 1000 zł, odpis podatkowy z tytułu ulgi na dzieci,
mechanizm stopniowego wycofywania świadczeń rodzinnych dla gospodarstw z dochodem
wyższym niż próg dochodowy oraz podwyższenie kwot zasiłków rodzinnych (por. też opis
w ubiegłorocznym Programie). Katalog ten uzupełnił ostatnio program Rodzina 500 plus,
wdrażany na podstawie obowiązującej od 1 kwietnia 2016 r. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o
pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Ustawa umożliwia uzyskanie świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na
dziecko poniżej 18. roku życia. Prawo do świadczenia mają obywatele polscy oraz
obcokrajowcy na podstawie przepisów wspólnotowych oraz umów międzynarodowych.
Program Rodzina 500 plus jest świadczeniem powszechnym na drugie i kolejne dziecko w
rodzinie. Przewiduje on również świadczenie na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w
przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł lub 1200 zł, gdy członkiem rodziny jest dziecko
niepełnosprawne (tzn. legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem
niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym lub znacznym).
ww
Głównym celem ustawy jest wsparcie ekonomiczne rodzin wychowujących dzieci i zwiększenie
zachęt do podejmowania decyzji o posiadaniu dzieci, szczególnie drugiego i kolejnych.
Proponowane rozwiązanie ma też przeciwdziałać ubóstwu dzieci, szczególnie w rodzinach
wielodzietnych. Z tej przyczyny dochody ze świadczenia wychowawczego zostały wyłączone z
katalogu dochodów, które bierze się pod uwagę przy przyznawaniu świadczeń rodzinnych oraz
świadczeń z pomocy społecznej.
Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wprowadzenie
programu Rodzina 500 plus spowoduje łączny wzrost liczby urodzeń o 289 tys. (tj. o ok. 7,6%)
w latach 2016-26. Odpowiada to współczynnikowi dzietności na poziomie 1,6 w 2025 r., co
oznacza wzrost prognozowanego współczynnika dzietności o 0,16 w tym roku w porównaniu ze
scenariuszem bez programu Rodzina 500 plus. Dodatkową korzyścią z wprowadzenia tego
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
programu będzie zwiększenie dochodu do dyspozycji najuboższych gospodarstw domowych.
Tabela 9. przedstawia wzrost dochodu do dyspozycji gospodarstw w podziale na decyle
dochodu per capita. Najwyższe relatywne i łączne korzyści odniosą gospodarstwa
w najniższych decylach, co ma związek z większą liczbą dzieci w gospodarstwach uboższych
oraz z obowiązywaniem kryterium dochodowego przy uzyskiwaniu prawa do świadczenia
wychowawczego na pierwsze dziecko. Wzrost dochodu do dyspozycji przyczyni się do
ograniczenia ubóstwa. Szacuje się, że ubóstwo ustawowe spadnie (w zależności od przyjętej
metodologii) o ok. 4-6 pkt. proc., a ubóstwo relatywne liczone według metodologii Eurostatu o
ok. 4 pkt. proc22. Więcej o skutkach programu Rodzina 500 plus w rozdziale II.3.
Tabela 9. Skutki programu Rodzina 500 plus na dochody do dyspozycji gospodarstw domowych
w 2016 r.
% gospodarstw
otrzymujących
świadczenie
w danym decylu
Przeciętny udział w
dochodach do
dyspozycji
gospodarstwa
domowego*
Przeciętny roczny
skutek na
gospodarstwo
domowe [w zł]*
Liczba
gospodarstw
otrzymujących
świadczenie
Skutek
łączny
dla
sektora
g.g.
[mln zł]
1
52,6
38,7%**
8 650
746 756
6 459
2
47,5
18,2%
7 347
644 572
4 736
3
23,4
12,3%
6 056
316 094
1 914
4
15,6
9,8%
5 802
212 294
1 232
5
9,7
8,1%
5 765
132 047
761
6
7,3
6,9%
5 399
98 814
534
7
5,5
5,8%
5 015
74 118
372
8
5,6
5,0%
5 162
75 291
389
9
5,0
4,4%
5 301
67 708
359
10
4,2
2,7%
5 295
56 822
301
w.
rcl
.go
Decyl
dochodu do
dyspozycji
Źródło: Obliczenia Ministerstwa Finansów na bazie modelu mikrosymulacyjnego MF-MICROMOD
* - Wartości przeciętne policzone dla gospodarstw otrzymujących świadczenie z program Rodzina 500 plus.
** - Wielkość policzona dla dochodów do dyspozycji większych od 0.
ww
Wspomniana wcześniej ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu
dzieci zakłada dokonanie – po roku od dnia jej wejścia w życie – przeglądu wszystkich
systemów świadczeń na rzecz rodziny pod kątem ich spójności, wpływu na aktywność
zawodową oraz efektywności. Przewiduje również możliwość podniesienia kwoty świadczenia
przez Radę Ministrów, w drodze rozporządzenia, biorąc pod uwagę inflację prognozowaną w
ustawie budżetowej. Ponadto, po upływie trzech lat dokonana zostanie ocena skutków
obowiązywania ustawy i na jej podstawie Rada Ministrów zaproponuje wprowadzenie stałego
mechanizmu waloryzacji kwoty świadczenia i kryteriów dochodowych. W efekcie weryfikacji
wysokość nakładów finansowych w kolejnych latach może wzrosnąć.
22
Przewidywany spadek ubóstwa zakłada brak zmian progów dochodowych w ustawie z dnia 12 marca
2004 r. o pomocy społecznej. Szacunki na podstawie MF-MICROMOD i danych Badania Budżetów
Gospodarstw Domowych 2014 r.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)
v.p
l
V.2.
Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez
jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniosły w Polsce na koniec 2015 r.
6,5% PKB, wobec 6,7% PKB na koniec 2014 r. (według zaktualizowanego PKB za 2014 r.
i wstępnego szacunku PKB w IV kwartale 2015 r.). Zasadniczy udział w tej kategorii stanowiły
poręczenia i gwarancje udzielone przez Skarb Państwa – na koniec 2015 r. stanowiły one
ok. 6,3% PKB, wobec 6,4% PKB na koniec 2014 r.
.go
Działalność Skarbu Państwa w sferze poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych zagrożeń dla
finansów publicznych. Na koniec 2015 r. ok. 85% niewymagalnych zobowiązań z tytułu
poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa należało do grupy niskiego ryzyka.
Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez
Skarb Państwa nieznacznie wzrósł do ok. 7% w porównaniu do roku 2014, kiedy to osiągał
wartość ok. 6%. Jednocześnie, pomimo spadku w relacji do PKB, nastąpił wzrost potencjalnych
niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa.
Wzrost ten był, jak w roku poprzednim, przede wszystkim wynikiem dużego wolumenu
gwarancji udzielonych na wsparcie rozwoju infrastruktury.
W ramach portfela poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa gwarancje udzielone na zobowiązania
sektora finansowego (bez gwarancji udzielonych na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego
w Banku Gospodarstwa Krajowego) stanowiły na koniec 2015 r. jedynie ok. 0,1% PKB i nie
dotyczyły ewentualnych działań wobec kryzysu.
Tabela 10. Zobowiązania warunkowe
% PKB
6,5
0,1
w.
rcl
Gwarancje publiczne
Z tego udzielone dla sektora finansowego*
2015
Źródło: Ministerstwo Finansów
ww
* - Dane na temat potencjalnych zobowiązań pozostałych jednostek sektora
finansów publicznych z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych dla sektora
finansowego nie podlegają sprawozdawaniu (dostępne są tylko potencjalne
zobowiązania ogółem), dlatego prezentowana w tabeli wielkość gwarancji
udzielonych za zobowiązania sektora finansowego dotyczy tylko poręczeń i
gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ze względu na swoją specyfikę
nie są tu także wykazywane gwarancje udzielone na wsparcie KFD w BGK.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
VI. Jakość finansów publicznych
Jakość finansów publicznych
VI.1.
Struktura, wydajność i efektywność wydatków
v.p
l
VI.
Zgodnie z prognozą, poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji
do PKB zmniejszy się w horyzoncie Programu z 41,5% w 2015 r. do 40,7% w 2019 r.
W efekcie, w stosunku do 2014 r. udział wydatków w PKB spadnie o 1,4 pkt. proc. Z punktu
widzenia wpływu na wynik sektora ważniejsza jest jednak zmiana wydatków krajowych 23 ,
których udział w PKB powinien się zmniejszyć z 40,7% w 2014 r. do 38,9% w 2019 r.
.go
Na strukturę wydatków wpływ będą miały wdrożone i planowane zmiany systemowe,
w szczególności rozwiązania ukierunkowane na wspieranie inkluzywnego wzrostu
gospodarczego poprzez zmniejszenie skali ubóstwa oraz efektywniejszej dystrybucji świadczeń
pieniężnych i niepieniężnych (por. rozdział III i V). Zmiany w polityce wydatkowej na rok 2016
i kolejne lata prowadzone są z uwzględnieniem Strategii Rozwoju Kraju 2020, zakładającej
zmniejszenie ubóstwa wśród dzieci i młodzieży (realizowane m.in. poprzez program Rodzina
500 plus i pozostałe reformy w systemie świadczeń rodzinnych i społecznych) oraz osób
niepełnosprawnych (m.in. weryfikacja świadczeń z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy
społecznej).
w.
rcl
Należy przy tym zauważyć, że wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział V
i VII), która określa maksymalny poziom wydatków prawie całego sektora instytucji rządowych
i samorządowych wymusiło zmianę podejścia do procesu budżetowego z bottom-up na topdown. Obecnie uwaga w procesie budżetowym jest skoncentrowana na sposobie
rozdysponowania kwoty wydatków, a nie na ich poziomie, który jest z góry określony
(wyliczany na podstawie algorytmu). Fakt, że wiążący limit wydatków jest wyznaczany już na
początkowym etapie procesu budżetowego, oznacza, że zmiany w zakresie wydatków objętych
zakresem reguły (wzrost lub wprowadzenie nowych kategorii wydatków) są możliwe, jednak
pod warunkiem – podobnie jak w benchmarku wydatkowym – istotnych działań
dyskrecjonalnych w obszarze podatków lub składek, lub wprowadzenia odpowiedniego
dostosowania wysokości innych kategorii wydatków. Dzięki uwzględnieniu w regule działań
dyskrecjonalnych dotyczących podatków i składek, ewentualne działania dyskrecjonalne mające
ujemny wpływ na dochody są neutralne dla wyniku sektora. Zmienia to kontekst analizy działań
strukturalnych w obszarze podatków i składek, które obecnie, pomniejszając lub zwiększając
maksymalną kwotę wydatków, automatycznie zapewniają stabilność finansów publicznych.
W 2015 r. kontynuowano rozpoczęte w 2014 r. prace zmierzające do instytucjonalizacji
przeglądów wydatków publicznych, które stanowią instrument priorytetyzacji wydatków ze
środków publicznych poprzez ich usystematyzowaną i pogłębioną analizę w danym obszarze
działalności państwa. W 2015 r. Minister Finansów powołał Komitet Sterujący ds. przeglądów
wydatków publicznych, który jest organem opiniodawczo-doradczym Ministra Finansów w
sprawach przeglądów wydatków publicznych. Do zadań Komitetu należy w szczególności
akceptowanie programów przeglądów wydatków publicznych oraz zatwierdzanie
sformułowanych w trakcie przeglądu wniosków i rekomendacji.
ww
W 2015 r. zakończono realizację trzech pilotażowych przeglądów wydatków w obszarach (1)
wsparcia rodzin o niskich dochodach, (2) polityki mieszkaniowej oraz (3) elastyczności
wydatków budżetowych. Na podstawie wniosków i doświadczeń zgromadzonych w toku
pilotażowych przeglądów został m.in. opracowany dokument metodyczny, który określa cele,
metodykę oraz organizację przeglądów wydatków.
Począwszy od 2016 r. planuje się prowadzenie trzech do pięciu przeglądów wydatków rocznie,
co w cyklu 3-4 lat pozwoli objąć przeglądami wydatków większość obszarów, w których
23
Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze
środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych
i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010 środki unijne realizowane przez jednostki
sektora są neutralne dla wyniku.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
VI. Jakość finansów publicznych
ponoszone są istotne wydatki ze środków publicznych. Równocześnie zainicjowano prace
zmierzające do wprowadzenia szczegółowych rozwiązań, umożliwiających systemowe
włączenie przeglądów wydatków do procesu budżetowego.
W horyzoncie Programu największy spadek wydatków oczekiwany jest w funkcji „działalność
ogólnopaństwowa” – o 0,6 pkt. proc. PKB, co wynika z istotnego obniżenia kosztów obsługi
długu – o 0,5 pkt. proc. w stosunku do 2014 r.
Tabela 11. Wydatki według funkcji
1. Działalność ogólnopaństwowa
2014
% PKB
2019
% PKB
wzrost
realny
w%
2019/2014
.go
kod
COFOG
1
5,0
4,4
8,4
2
1,5
1,5
24,3
3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny
3
2,2
2,1
14,2
4. Sprawy gospodarcze
4
4,6
4,6
22,8
5
0,9
0,8
18,4
6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna
6
0,7
0,7
27,4
7. Ochrona zdrowia
2. Obrona narodowa*
5. Ochrona środowiska
4,6
4,5
19,2
8
1,2
1,1
21,3
9. Edukacja
9
5,3
4,9
15,5
10. Ochrona socjalna
10
16,1
16,1
24,1
11. Wydatki ogółem
TE
42,1
40,7
19,9
w.
rcl
7
8. Organizacja wypoczynku, kultura
i religia
Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.
* - Podstawową różnicą pomiędzy wydatkami militarnymi rejestrowanymi według metodologii europejskiej (funkcja
COFOG: obrona narodowa) a wydatkami na obronność wynikającymi z regulacji krajowych (ustawowy wskaźnik
finansowania wydatków na obronne narodową w % PKB; obecnie 2% PKB) jest sposób ujęcia wydatków na
emerytury i renty mundurowe (0,4% PKB w 2014 r.). Według metodologii europejskiej (COFOG), wydatki socjalne
nie są traktowane jako wydatki na obronę narodową (ujmowane są w funkcji „ochrona socjalna”), natomiast według
krajowej metodologii wydatki na świadczenia socjalne mundurowych są uwzględnione przy wyliczaniu ustawowego
wskaźnika wydatków na obronę narodową.
ww
Kształtowanie się relacji wydatków na świadczenia socjalne do PKB (por. wykres 16) wynikać
będzie zaś przede wszystkim z uwzględnienia programu Rodzina 500 plus oraz systemu
waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych (por. rozdział III).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
10
5
0
2010
2013
2014
UE(28)
2015
2016
2017
2018
16,4
2019
Polska
w.
rcl
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
16,8
.go
15
17,2
20,7
16,3
2012
16,2
15,8
2011
16,3
15,5
% PKB
16,5
20
20,9
21,0
20,7
20,5
20,8
25
17,3
Wykres 16. Wydatki socjalne
v.p
l
VI. Jakość finansów publicznych
Przewidywany wzrost wydatków w funkcji „sprawy gospodarcze”, należy analizować na tle
rekomendacji Rady UE zalecających ograniczenie do minimum cięć w inwestycjach
infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi (por. wykres 17).
2014
2015
2017
2018
2019
4,3
4,7
2,9
2013
4,8
2,9
2012
3
4,6
3,0
4,4
3,1
3,3
4
3,5
% PKB
4,1
5
4,5
4,7
5,8
6
5,6
Wykres 17. Nakłady brutto na środki trwałe
ww
2
1
0
2010
2011
UE(28)
2016
Polska
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
VI. Jakość finansów publicznych
Planowane zmniejszenie kosztu funkcjonowania administracji obrazuje natomiast poniższy
wykres.
0
2014
UE(28)
2015
Polska
2016
2017
2018
15,2
2019
w.
rcl
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.
.go
% PKB
5
15,4
2013
10
15,6
2012
15
15,8
16,9
16,3
2011
16,7
16,0
17,0
16,1
2010
16,8
16,5
17,0
16,3
20
17,5
17,4
Wykres 18. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia
pośredniego)
VI.2.
Struktura i wydajność systemów dochodów
Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych będą w horyzoncie prognozy
determinowane zarówno poprawiającą się sytuacją gospodarczą, jak i zmianami systemowymi
opisanymi w rozdziale III. Zgodnie z prognozą, ich poziom w relacji do PKB zwiększy się
z 38,9% w 2015 r. do 39,4% w 2019 r.
W strukturze dochodów sektora duże znaczenie mają dochody z podatków, których udział
w dochodach ogółem wyniósł w 2015 r. 50,7%. Istotnym źródłem dochodów sektora są wpływy
z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Łączny udział dochodów sektora z tytułu
podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne wyniósł 85,6% w 2015 r.
Pomiędzy Polską a starymi krajami UE występują różnice w strukturze obciążeń podatkowych.
W starych krajach UE przeważają wpływy z podatków bezpośrednich, natomiast w Polsce
dochody podatkowe sektora instytucji rządowych i samorządowych uzyskiwane są w większym
stopniu z podatków pośrednich.
ww
Dochody sektora z podatków i składek na ubezpieczenia społeczne (tzw. obciążenia podatkowe)
w 2015 r. stanowiły 32,5% PKB. W kolejnych latach, dzięki poprawie ściągalności należności
podatkowych, prognozowany jest stopniowy wzrost tej relacji, tak aby w 2019 r. osiągnąć
33,0%.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
VI. Jakość finansów publicznych
8
4
0
2013
2014
UE
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
12,9
12,9
12,7
.go
% PKB
12
13,0
2012
13,4
12,9
2011
13,5
12,8
13,3
12,9
2010
13,3
12,8
13,0
13,7
16
12,8
13,6
Wykres 19. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych
z produkcją i importem
2015
2016
2017
2018
2019
Polska
w.
rcl
Średni udział dochodów sektora z podatków związanych z produkcją i importem w PKB
w latach 2010-15 wyniósł 13,1%. W latach 2016-19 prognozowany jest niewielki spadek tego
udziału. W Polsce obserwuje się nieznacznie wyższy udział w PKB, niż średnia dla krajów UE,
dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i
importem – w latach 2010-15 średnio o 0,12 pkt. proc.
6,9
7,0
7,3
7,4
7,5
13,0
12,8
6,9
12,8
6,8
12,3
12,6
6,9
9
6,7
% PKB
12
6,7
15
12,1
Wykres 20. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu
i majątku
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
6
ww
3
0
2010
2011
UE
Polska
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
VI. Jakość finansów publicznych
Średni udział dochodów sektora z podatków od dochodów i majątku w PKB w latach 2010-15
wyniósł 6,8%. W latach 2016-19 oczekiwane jest ustabilizowanie tego wskaźnika na średnim
poziomie 7,3%.
W porównaniu z innymi krajami UE udział w PKB dochodów sektora z podatków od dochodów
i majątku jest niższy. W latach 2010-15 średni udział dochodów sektora z podatków od dochodu
i majątku w PKB był niższy o 5,8 pkt. proc. niż średnia dla krajów Unii Europejskiej. Jest to
związane z odmienną strukturą systemów podatkowych w „starych” krajach UE, które opierają
się przede wszystkim na podatkach bezpośrednich.
12,8
12,7
12,6
12,5
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
w.
rcl
0
12,3
12,7
2011
4
12,5
12,3
12,4
12,1
2010
8
12,5
12,4
12,3
11,2
% PKB
12
12,3
10,9
16
.go
Wykres 21. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na
ubezpieczenia społeczne
UE
Polska
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
Uwaga: Bez składek przypisanych umownie.
W latach 2010-15 średni udział w PKB dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne (bez składek przypisanych umownie) wyniósł 11,9%, przy czym w 2015 r. udział ten
wyniósł 12,7%. W kolejnych latach prognozuje się stopniowy spadek udziału w PKB dochodów
sektora z tego tytułu z poziomu 12,8% w 2016 r. do 12,5% w 2019 r.
ww
Podobnie jak w przypadku podatków od dochodu i majątku, udział w PKB dochodów sektora ze
składek na ubezpieczenia społeczne jest w Polsce niższy niż średnia dla krajów UE. W latach
2010-15 średni udział dochodów sektora ze składek na ubezpieczenia społeczne w PKB był
niższy o 0,5 pkt. proc. w porównaniu ze średnią dla krajów UE.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
10
0
33,0
.go
20
32,9
39,1
39,1
38,9
30
32,7
2012
32,5
2011
32,1
2010
31,9
31,9
38,6
31,6
37,9
31,1
% PKB
40
37,5
50
32,8
Wykres 22. Obciążenia podatkowe
v.p
l
VI. Jakość finansów publicznych
2013
UE
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Polska
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
Uwaga: Bez składek przypisanych umownie.
ww
w.
rcl
Średni udział w PKB obciążeń podatkowych sektora w Polsce był w latach 2010-15 niższy o 6,7
pkt proc. w porównaniu ze średnią dla krajów UE. Prognozuje się, że w latach 2016-19 średni
udział w PKB obciążeń podatkowych sektora ukształtuje się na poziomie ok. 32,8%.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych
v.p
l
VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych
VII.1. Reguły fiskalne
Celem reguł fiskalnych jest ograniczenie dowolności w kształtowaniu polityki fiskalnej poprzez
nałożenie ograniczeń na wielkości agregatów budżetowych, takich jak wydatki, dochody,
deficyt lub dług publiczny. Reguły przyczyniają się do utrzymania dyscypliny budżetowej, do
zapewnienia stabilności fiskalnej i makroekonomicznej oraz do utrzymania (ewentualnie
ograniczania) wielkości sektora finansów publicznych na określonym poziomie.
.go
Polskie ramy fiskalne oparte są na zestawie reguł. Na poziomie sektora instytucji rządowych
i samorządowych jest to stabilizująca reguła wydatkowa, na poziomie sektora finansów
publicznych - reguła długu, natomiast na poziomie jednostek samorządu terytorialnego indywidualne limity zadłużenia. Reguła długu, której głównym celem jest niedopuszczenie do
przekroczenia przez państwowy dług publiczny (obliczany przy zastosowaniu polskiej
metodyki) progu 60 proc. PKB, zapisana jest w akcie najwyższej rangi – Konstytucji RP, a
reguła konstytucyjna uzupełniona jest progami ostrożnościowymi określonymi w art. 86 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz warunkami korekty stabilizującej reguły
wydatkowej określonymi w art. 112aa ust. 4. Stabilizująca reguła wydatkowa uspójnia tym
samym krajowe i europejskie ramy polityki fiskalnej, zwiększając jednocześnie stabilność
polityki fiskalnej. W przeciwieństwie do reguły długu narzuca bowiem ograniczenia na finanse
publiczne corocznie, a nie jedynie po przekroczeniu progu oraz umożliwia prowadzenie
antycyklicznej polityki fiskalnej.
w.
rcl
Celem stabilizującej reguły wydatkowej jest zapewnienie stabilności polskich finansów
publicznych poprzez stabilizację wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych
w średnim okresie na poziomie średniookresowego celu budżetowego (MTO) oraz poprzez
zapobieżenie przekroczeniu przez relację do PKB państwowego długu publicznego,
przeliczonego zgodnie z art. 38a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych24,
wysokości progów ostrożnościowych określonych w mechanizmie korygującym – 43% i 48%.
W pierwotnym kształcie stabilizującej reguły wydatkowej progi ostrożnościowe wynosiły 50%
i 55%. Ich wysokość została obniżona o 7 pkt. proc., do odpowiednio 43% i 48% ustawą z dnia
9 maja 2014 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy
o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Obniżenie progów zostało dokonane
w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych
funduszach emerytalnych, która spowodowała skokowy spadek relacji państwowego długu
publicznego do PKB w efekcie przekazania przez OFE do ZUS aktywów o wartości
153.151,2 mln zł. Wartość skarbowych papierów wartościowych, które zostały nabyte przez
Skarb Państwa celem ich umorzenia, wyniosła 130.187,6 mln zł (ok. 7,6 proc. PKB w 2014 r.
prognozowanego w ustawie budżetowej na 2014 r.). Celem obniżenia progów było
ustabilizowanie długu publicznego na niższym poziomie oraz wywarcie pozytywnego wpływu
na wiarygodność polskiej polityki fiskalnej.
ww
W efekcie wprowadzonych zmian ustawa o finansach publicznych określa cztery progi
ostrożnościowe – progi na poziomie 55% i 60% PKB, określone w art. 86 ustawy z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, oraz progi 43% i 48% PKB, uwzględnione w
mechanizmie korygującym stabilizującej reguły wydatkowej, określone art. 112aa ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Po przekroczeniu progów określonych w art. 86
ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych obowiązują odpowiednie sankcje, w
tym konieczność przedstawienia przez Radę Ministrów Sejmowi programu sanacyjnego
24
Czyli po przeliczeniu zobowiązań w walucie obcej na złote z wykorzystaniem średniej arytmetycznej
średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w
dni robocze odpowiedniego roku budżetowego, oraz po odjęciu kwoty wolnych środków służących
finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych
mającego na celu obniżenie kwoty i relacji do PKB państwowego długu publicznego. Natomiast
progi długu stabilizującej reguły wydatkowej są elementem działania mechanizmu
korygującego, zgodnie z którym dynamika kwoty wydatków jest automatycznie obniżana w
przypadku przekroczenia progów. Ten system progów działający w ramach dwóch rodzajów
reguł fiskalnych – reguły długu i reguły wydatkowej – ma na celu zapobieżenie ryzyku
przekroczenia przez dług publiczny relacji 55% PKB.
.go
Zgodnie z polskim prawem, Najwyższa Izba Kontroli, wypełniając konstytucyjny obowiązek,
co roku przedkłada Sejmowi na posiedzeniu plenarnym dokument Analiza wykonania budżetu
państwa i założeń polityki pieniężnej, zawierający ocenę zarówno planowania, jak i wykonania
budżetu państwa z uwzględnieniem przestrzegania obowiązujących reguł fiskalnych.
Regionalne Izby Obrachunkowe są zaś zobowiązane sprawować kontrolę ex ante i ex post nad
sytuacją finansową jednostek samorządu terytorialnego.
VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora
W 2015 roku po raz pierwszy ustawę budżetową opracowano w oparciu o zasady uregulowane
w art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co implikowało zmianę
podejścia do procesu budżetowego z bottom-up na top-down. Obecnie uwaga w procesie
budżetowym jest skoncentrowana na sposobie rozdysponowania z góry określonej (zgodnie
z formułą stabilizującej reguły wydatkowej) kwoty wydatków, a nie na ich poziomie (szerzej
rozdział III.2).
w.
rcl
Od września 2014 r. dane na temat sektora instytucji rządowych i samorządowych
opracowywane są zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych
i regionalnych w Unii Europejskiej (tzw. ESA2010). W sierpniu 2014 r. Eurostat opublikował
także najnowszą wersję Podręcznika deficytu i długu publicznego. Wprowadzenie ESA2010.
W związku ze zmianą zasad ESA w ubiegłym roku prowadzone były prace Zespołu do spraw
Statystyki Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych, które koncentrowały się na
implementacji nowych zasad ESA2010. Temu celowi służyła także wizyta ekspertów Eurostatu
w Polsce w dniu 2 września 2014 r.
W 2014 r. prowadzone były pisemne konsultacje z Eurostatem w sprawie klasyfikacji
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) oraz sposobu rejestracji transakcji związanych z
reformą systemu emerytalnego. W wyniku przeprowadzonych konsultacji BFG został zaliczony
do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ponadto, w oparciu o dokonane analizy, do
sektora instytucji rządowych i samorządowych zaliczone zostały kolejne nowe jednostki.
Spośród nich jednostką mającą istotny wpływ na poziom wyniku oraz długu sektora jest spółka
PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., która została włączona do sektora instytucji rządowych
i samorządowych w oparciu o tzw. test producentów rynkowych/nierynkowych25. Ze wstępnych
danych za rok 2014 oraz prognoz dostarczonych przez PKP PLK S.A. wynika, że wskaźnik
wykorzystywany w teście spadł poniżej 50% i będzie utrzymywał się poniżej tego poziomu
w dłuższym okresie.
ww
Podczas konsultacji z Eurostatem w sprawie przeprowadzonych w 2014 r. zmian w systemie
emerytalnym uzgodniono sposób rejestracji poszczególnych transakcji według zasad ESA2010
składka, która trafia do OFE, nie stanowi dochodu sektora instytucji rządowych
i samorządowych, gdyż OFE klasyfikowane są poza tym sektorem,
25
Zdolność do prowadzenia działalności rynkowej jest sprawdzana przede wszystkim za pomocą
zwykłego kryterium ilościowego (tzw. kryterium 50%), przy zastosowaniu wskaźnika sprzedaży w
odniesieniu do kosztów produkcji. Aby jednostka publiczna była producentem rynkowym
(zaklasyfikowana poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych), jej sprzedaż musi pokrywać co
najmniej 50% jej kosztów w dłuższym okresie.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych
transfer aktywów z OFE do sektora instytucji rządowych i samorządowych w zamian za
zobowiązania emerytalne nie stanowi dochodu sektora instytucji rządowych
i samorządowych w momencie przejęcia (inaczej niż miało to miejsce w ESA’95),
transakcja klasyfikowana jest w rachunku finansowym bez wpływu na wynik sektora. W
przypadku transferu z OFE wartość przejętych aktywów była niższa niż przejęte
zobowiązania (zapisy na subkontach ubezpieczonych), więc zaistniała różnica
zarejestrowana została jako wydatek sektora w momencie przejęcia,
przejęte aktywa w formie dłużnych papierów wartościowych wyemitowanych przez inne
jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych podlegają konsolidacji,
zmniejszając poziom długu sprawozdawanego w notyfikacji fiskalnej (tzw. dług EDP),
.go
wypłata emerytury – w momencie wypłaty należy zarejestrować wydatek w wysokości
wypłaconej emerytury sfinansowany gotówką (spadek poziomu gotówki), jednocześnie
rejestrować należy tzw. umownie przypisane dochody odpowiadające pierwotnie przejętym
zobowiązaniom (bez waloryzacji) oraz o taką samą wartość zmniejszyć poziom zobowiązań
wykazywanych w rachunkach finansowych.
W Ministerstwie Finansów prowadzone są prace analityczne dotyczące ewentualnej
konieczności sposobu dostosowania zakresu stabilizującej reguły wydatkowej do zmian w
klasyfikacji sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Wypełniając wymagania dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie
wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, na stronie internetowej26 Ministerstwa
Finansów publikowane są następujące dane
miesięczne dotyczące podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym oraz
podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych (z miesięcznym opóźnieniem),
w.
rcl
kwartalne dotyczące podsektora instytucji samorządowych (z kwartalnym opóźnieniem),
dotyczące zobowiązań warunkowych mających potencjalnie istotny wpływ na sytuację
budżetową.
Na stronie tej dostępna jest także tablica metodyczna obrazująca przejście od danych kasowych
do statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych, opracowanych zgodnie z metodyką
ESA.
ww
Z dniem 23 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o
statystyce publicznej oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta dotyczy wzmocnienia
ustawowego umocowania statystyki publicznej do przetwarzania danych osobowych, określenia
granic i źródeł pozyskiwania tego rodzaju danych bezpośrednio od osób, których dane dotyczą
oraz z systemów informacyjnych administracji publicznej, które są w posiadaniu danych
osobowych, zebranych dla innych celów. Zmiana ma też na celu rozszerzenie gwarancji
nieodpłatnego i terminowego dostępu służb statystyki publicznej do administracyjnych źródeł
danych i zredukowania do niezbędnego minimum obciążeń respondentów przekazywaniem
danych bezpośrednio służbom statystyki, z jednoczesnym upoważnieniem Prezesa GUS do
zgłaszania wniosków dotyczących zakresu informacyjnego w systemach administracyjnych w
celu ich wykorzystania dla potrzeb statystyki, w tym międzynarodowej. Nowelizacja ma też na
celu zmianę formuły programu badań statystycznych statystyki publicznej, uwzględniającą
zmiany technologiczne procesu zbierania danych statystycznych, począwszy od 2018 r.
26
Wersja w języku polskim: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finansepubliczne/dane-fiskalne-na-potrzeby-nadzoru-budzetowego-ue
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Aneks tabelaryczny
Tabela 12. Wzrost gospodarczy
v.p
l
Aneks tabelaryczny
2015
Tempo
wzrostu
2016
Tempo
wzrostu
2017
Tempo
wzrostu
2018
Tempo
wzrostu
2019
Tempo
wzrostu
1 781,9
3,6
3,8
3,9
4,0
4,1
1 789,7
4,1
4,1
5,6
6,0
6,5
2015
Kod
ESA
Poziom
1. Realny PKB (mld PLN)
B1*g
2. Nominalny PKB (mld PLN)
B1*g
Składowe realnego PKB
P.3
1062,9
3,0
4,0
4,1
3,8
3,8
4. Spożycie publiczne
P.3
325,5
3,4
3,4
2,4
2,6
2,6
5. Nakłady brutto na środki trwałe
P.51
359,1
5,8
4,7
6,7
7,3
7,6
P.52+
P.53
6,8
0,4
0,3
0,3
0,3
0,4
P.6
871,6
6,8
6,0
5,5
5,2
5,1
P.7
844,1
6,3
6,6
6,4
6,0
5,8
3,3
3,9
4,3
4,3
4,5
P.52+
P.53
-0,2
-0,1
0,0
0,0
0,0
B.11
0,3
-0,2
-0,4
-0,4
-0,4
6. Przyrost rzeczowych środków
obrotowych oraz nabycie netto
aktywów wyjątkowej wartości
(% PKB)
7. Eksport towarów i usług
8. Import towarów i usług
.go
3. Spożycie prywatne
Wkład we wzrost PKB
9. Finalny popyt krajowy
w.
rcl
10. Przyrost rzeczowych środków
obrotowych oraz nabycie netto
aktywów wyjątkowej wartości
11. Saldo handlu zagranicznego
Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2014 r.
Tabela 13. Procesy inflacyjne
2015
Tempo
wzrostu
2016
Tempo
wzrostu
2017
2018
2019
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
1. Deflator PKB
0,4
0,4
1,6
1,9
2,3
2. Deflator spożycia
prywatnego
-1,2
-0,4
1,3
1,8
2,2
3. HICP
-0,7
0,0
1,3
1,8
2,2
3a. CPI
-0,9
-0,4
1,3
1,8
2,2
4. Deflator spożycia
publicznego
-0,8
-0,4
1,3
1,8
2,2
5. Deflator nakładów brutto na
środki trwałe
0,5
1,1
2,4
2,5
2,6
6. Deflator eksportu towarów
i usług
1,3
0,8
1,6
1,8
2,0
7. Deflator importu towarów
i usług
-1,3
0,0
1,6
1,9
2,1
ww
Kod
ESA
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Poziom
v.p
l
Aneks tabelaryczny
Tabela 14. Rynek pracy
Kod
ESA
2015
2015
Poziom
Tempo
wzrostu
16083
1,4
-
-
1. Pracujący (tys. osób)*
2. Pracujący (liczba godzin)**
3. Stopa bezrobocia (poziom,
%)***
7,5
4. Wydajność pracy (tys.
osób)****
6. Koszty pracy (mld PLN)
7. Koszty pracy na jednego
zatrudnionego (tys. PLN)
2,2%
2017
2018
2019
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
1,0
0,5
0,4
0,4
-
-
-
-
6,6
6,2
5,8
5,5
2,8%
3,4%
3,6%
3,7%
.go
5. Wydajność pracy (liczba
godzin)*****
111,7
2016
D.1
-
-
-
-
-
-
659,0
1,6
5,1
4,5
5,1
5,7
52,0
0,1
4,1
4,1
4,7
5,3
w.
rcl
* Pracujący przeciętnie według BAEL (15 lat i więcej).
** Według definicji z rachunków narodowych.
*** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy.
**** Realny PKB na jednego pracującego.
***** Realny PKB na godzinę pracy.
Tabela 15. Salda sektorów instytucjonalnych
% PKB
Kod
ESA
2015
2016
2017
2018
2019
1. Zadłużenie / wierzytelności
netto względem reszty świata*
B.9
2,1
1,7
1,5
1,7
1,0
2,8
3,0
2,6
2,2
1,8
- saldo dochodów pierwotnych i
wtórnych
-3,0
-3,0
-3,3
-3,3
-3,4
- rachunek kapitałowy
2,4
1,7
2,2
2,9
2,7
w tym
- saldo towarów i usług
2. Zadłużenie / wierzytelności
netto sektora prywatnego
B.9
4,7
4,3
4,4
3,7
2,3
3. Zadłużenie / wierzytelności
netto sektora instytucji
rządowych i samorządowych
EDP
B.9
-2,6
-2,6
-2,9
-2,0
-1,3
opcjonalnie
opcjonalnie
opcjonalnie
ww
4. Różnice statystyczne
* Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada
łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Tabela 16. Podstawowe założenia egzogeniczne
2015
1,7
Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)
2,7
Nominalny efektywny kurs walutowy*
0,0
Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie)
4,18
Wzrost światowego PKB**
3,0
Wzrost PKB w UE
1,9
Wzrost rynków eksportowych***
5,7
Wzrost wolumenu światowego importu**
2,4
Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)**
53,4
2016
2017
2018
2019
1,7
1,7
1,9
2,6
3,1
3,2
3,7
4,0
0,4
-1,9
-2,1
-2,4
4,20
4,12
4,03
3,94
3,3
3,5
-
-
1,9
2,0
1,8
1,6
5,1
5,5
5,0
4,6
3,6
4,3
-
-
35,8
42,5
-
-
.go
Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie)
v.p
l
Aneks tabelaryczny
* Nominalne tempo wzrostu kursu euro względem złotego
** Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2016, luty 2016 r.
*** Jako indykator rynków eksportowych – import UE.
Tabela 17. Sektor instytucji rządowych i samorządowych
Kod ESA
2015
mln PLN
2015
% PKB
2016
% PKB
2017
% PKB
2018
% PKB
2019
% PKB
Wynik (EDP B9) według podsektorów
1. Sektor instytucji rządowych
i samorządowych
-46666
-2,6
-2,6
-2,9
-2,0
-1,3
2. Podsektor rządowy
S.1311
-38903
-2,2
-2,3
-2,7
-1,6
-1,4
3. Podsektor federalny
S.1312
4. Podsektor samorządowy
S.1313
-177
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
5. Fundusze ubezpieczeń
społecznych
S.1314
-7586
-0,4
-0,3
-0,1
-0,5
0,0
39,0
39,4
39,4
w.
rcl
S.13
6. Dochody ogółem
Sektor instytucji rządowych i samorządowych
695708
38,9
39,0
TR
TE
742374
41,5
41,6
41,9
41,4
40,7
EDPB.9
-46666
-2,6
-2,6
-2,9
-2,0
-1,3
EDPD.41
31921
1,8
1,7
1,5
1,4
1,4
-14745
-0,8
-0,9
-1,4
-0,6
0,1
Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych
12. Podatki ogółem
354518
19,8
20,0
20,0
20,3
(=12a+12b+12c)
230008
12,9
13,0
12,7
12,9
12a. Od produkcji i importu
D.2
20,4
7. Wydatki ogółem
8. Wynik
9. Odsetki
10. Wynik pierwotny
ww
11. Działania jednorazowe
i tymczasowe
12,9
12b. Od dochodów, majątku
D.5
124272
6,9
7,0
7,3
7,4
7,5
12c. Od kapitału
D.91
238
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13. Składki na ubezpieczenie
społeczne
D.61
242773
13,6
13,7
13,6
13,4
13,3
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Aneks tabelaryczny
Kod ESA
2015
mln PLN
2015
% PKB
2016
% PKB
2017
% PKB
2018
% PKB
2019
% PKB
D.4
15014
0,8
0,7
0,6
0,6
0,6
4,7
4,6
4,8
5,0
4,9
38,9
39,0
39,0
39,4
39,4
33,2
33,6
33,5
33,6
33,7
Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych
17. Koszty pracy + zużycie
286014
16,0
15,8
15,6
15,4
D1+P2
pośrednie
182351
10,2
10,0
9,8
9,5
17a. Koszty pracy
D.1
15,2
14. Dochody z własności
83403
15. Pozostałe
16. Dochody ogółem
TR
Obciążenia fiskalne
(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)
695708
9,4
103663
5,8
5,8
5,8
5,8
5,8
291175
16,3
17,3
17,2
16,8
16,4
3459
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
D.6311
D.63121
D.63131
35514
2,0
2,0
2,0
2,0
2,0
D.62
255661
14,3
15,3
15,2
14,8
14,4
19. Odsetki
EDP D.41
31921
1,8
1,7
1,5
1,4
1,4
w.
rcl
.go
595037
20. Subsydia
D.3
8693
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
21. Nakłady brutto na środki
trwałe
P.51
78713
4,4
4,3
4,6
4,8
4,7
22. Transfery kapitałowe
D.9
8798
0,5
0,4
0,4
0,4
0,4
37060
2,1
1,7
2,1
2,1
2,1
17b. Zużycie pośrednie
18. Transfery socjalne
Z tego zasiłki dla
bezrobotnych
18a. Transfery socjalne w
naturze dostarczane przez
producentów rynkowych
18b. Transfery socjalne inne niż
w naturze
P.2
23. Pozostałe
TE
742374
41,5
41,6
41,9
41,4
40,7
p.m. spożycie publiczne
(nominalnie)
P.3
323026
18,0
17,9
17,6
17,3
17,1
ww
24. Wydatki ogółem
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Aneks tabelaryczny
Tabela 18. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu
2015
mln PLN
2015
%
PKB
695,7
38,9
-
-
1. Dochody ogółem przy
niezmienionej polityce rządu
2017
%
PKB
2018
%
PKB
2019
%
PKB
38,6
38,8
39,0
39,0
-
-
-
-
.go
2. Wydatki ogółem przy
niezmienionej polityce rządu
2016
%
PKB
Tabela 19. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)
1. Wydatki na programy UE
całkowicie równoważone
dochodami z funduszy UE
2015
%
PKB
2016
%
PKB
2017
%
PKB
2018
%
PKB
2019
%
PKB
24 984
1,4%
1,4%
1,6%
1,9%
1,8%
20 965
1,2%
1,1%
1,4%
1,6%
1,6%
w.
rcl
1a. w tym wydatki inwestycyjne
całkowicie równoważone
dochodami z funduszy UE
2015
mln PLN
2. Cykliczne wydatki związane ze
świadczeniami dla bezrobotnych
-280
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
3. Efekt zmian systemowych
w zakresie dochodów
7 217
0,4%
0,4%
0,2%
0,4%
0,4%
-
-
-
-
-
-
ww
4. Zwiększenie dochodów
z bezpośrednim przeznaczeniem
na sfinansowanie konkretnych
wydatków
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
v.p
l
Załącznik – Działania uszczelniające system podatkowy w latach
2017–19
A.
Część ogólna
I.
Zakres działań zmierzających do uszczelnienia systemu podatkowego
Poniższy dokument przedstawia najistotniejsze działania w obszarze przestrzegania przepisów
podatkowych i efektywności administracji podatkowej. Dokument ten określa listę działań na
lata 2017–19, definiując dla każdego projektu: cel, planowane narzędzia, adresatów oraz
szacowane pozytywne skutki dla sektora finansów publicznych. Warto nadmienić, że
proponowane działania w większości przypadków są już przedmiotem zaawansowanych prac.
Tym samym prawdopodobieństwo, iż regulacje zaproponowane w kształcie przedstawionym w
niniejszym opracowaniu zostaną wprowadzone w życie ocenia się jako wysokie.
.go
Zaprezentowane w niniejszym opracowaniu działania będą miały pozytywny wpływ na
poprawę ściągalności podatków oraz mają na celu zniechęcanie do działań zmierzających do
unikania opodatkowania.
Jednym z projektów, który pozwoli na osiągnięcie ww. efektów jest wprowadzenie klauzuli
przeciwko unikaniu opodatkowania. Klauzula będzie miała za zadanie zwalczanie sztucznych
czynności (lub ich zespołów), zwykle zawierających elementy zagraniczne, wykorzystywanych
zazwyczaj przez wielkie korporacje do unikania zapłaty podatku.
w.
rcl
Aby uszczelnić system podatków dochodowych wydaje się zasadnym dokonanie zmiany
przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych i ustawy z
dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Zmianie bądź
doprecyzowaniu podlegałyby m.in. przepisy dotyczące katalogu przypadków, w których dochód
podatnika podlegającego ograniczonemu obowiązkowi podatkowemu uznaje się za uzyskany
„na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”, albo sposób ustalania przychodu z tytułu objęcia
udziałów (akcji) w spółce będącej podatnikiem podatku dochodowego od osób prawnych w
zamian za wkład niepieniężny (w innej postaci niż przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną
część).
W celu uszczelnienia systemu podatku od towarów i usług zasadnym jest wprowadzenie zmian
w przepisach ustawy o tym podatku, polegających m.in. na modyfikacji obowiązków
sprawozdawczych podatników, zmianach w sposobie rejestrowania (i wyrejestrowywania)
podatników przez organy podatkowe, zmianach w zakresie odpowiedzialności solidarnej
podatników oraz kaucji gwarancyjnej.
Zwiększenie transparentności przepływów pieniężnych między przedsiębiorcami to kolejne
narzędzie, które ma na celu zmniejszenie liczby oszustw podatkowych związanych z
wystawianiem nierzetelnych faktur. Zwiększenie liczby transakcji między przedsiębiorcami
dokonywanych w formie bezgotówkowej powinno przyczynić się do ograniczenia
niekorzystnych zjawisk występujących w obrocie gospodarczym, w tym rzutujących na sferę
podatkową.
ww
Niezwykle istotnym czynnikiem mającym wpływ na skuteczność administracji podatkowej jest
struktura jej organizacji, która musi nadążać za zmieniającą się rzeczywistością gospodarczą.
Prowadzone są w związku z tym prace zmierzające do konsolidacji administracji podatkowej, a
mianowicie utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Na skuteczność administracji
podatkowej wpływa niewątpliwie jakość obsługi podatników. Konsekwentnie kładziony jest
duży nacisk na poprawę tego elementu funkcjonowania administracji, m.in. poprzez
zwiększenie wykorzystywania elektronicznych form kontaktu z podatnikami, co powinno mieć
także wpływ na podniesienie poziomu przestrzegania przepisów podatkowych.
Na poprawę efektywności kontroli podatkowych może wpłynąć wprowadzenie do systemów
księgowych nowej funkcjonalności, tj. możliwości edycji ksiąg podatkowych oraz dowodów
księgowych w oparciu o powszechnie stosowany w komunikacji elektronicznej standard XML.
Program konwergencji. Aktualizacja 2015
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
Jednolity plik kontrolny ma równocześnie na celu zmniejszenie kosztów wypełniania
obowiązków podatkowych przez podatników oraz poprawę relacji między administracją i jej
klientami.
Utworzenie spółki celowej do realizacji projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu
z zakresu spraw należących do działu finanse publiczne również przyczyni się do ograniczenia
nieprawidłowości w obszarze finansów publicznych oraz obrotu towarowego, zapobiegania
nadużyciom i sprawnego ich wykrywania, ochrony rynku poprzez ograniczenie szarej strefy i
zmniejszenia luki podatkowej.
.go
Istotnym narzędziem związanym z uszczelnianiem systemu podatkowego będzie utworzenie
Rejestru Dłużników Należności Publicznoprawnych. Dzięki temu nastąpi zwiększenie
bezpieczeństwa obrotu gospodarczego poprzez umożliwienie przedsiębiorcom weryfikacji
wiarygodności kontrahentów gospodarczych, zwiększenie dyscypliny podatkowej oraz wzrost
dochodów budżetu państwa poprzez stworzenie instrumentu mobilizującego dłużników do
dobrowolnej zapłaty zobowiązań, zmniejszenie kosztów ponoszonych na odzyskiwanie
należności, a także zmniejszenie wielkości należności, które ulegną przedawnieniu ze względu
na bezskuteczność podjętych działań egzekucyjnych.
Szczegółowy opis ww. działań został przestawiony poniżej w następującej kolejności
w.
rcl
1. Wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania
2. Zwiększenie liczby transakcji między przedsiębiorcami dokonywanych w formie
bezgotówkowej
3. Uszczelnienie systemu podatków dochodowych
4. Uszczelnienie systemu podatku od towarów i usług
5. Utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej
6. Informatyzacja kontroli ksiąg podatkowych (Jednolity Plik Kontrolny – Standard Audit
File)
7. Utworzenie Rejestru Dłużników Należności Publicznoprawnych
8. Utworzenie spółki celowej do realizacji projektów informatycznych o publicznym
zastosowaniu z zakresu spraw należących do działu finanse publiczne.
II.
Skutki finansowe
Przedstawione powyżej działania powinny przynieść skutki finansowe, które zbiorczo zostały
przedstawione w formie tabelarycznej.
2017
2018
2019
min.
6 477
11 863
21 667
tylko skutki bezpośrednie
3 427
5 331
16 336
max.
16 697
27 036
33 434
tylko skutki bezpośrednie
5 127
12 045
18 442
Ogółem skutki finansowe*
ww
Dochody (w mln zł)
*Skutki finansowe przedstawione narastająco.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
B.
Część szczegółowa - opis działań zmierzających do poprawy przestrzegania
przepisów podatkowych oraz zwiększenia efektywności administracji podatkowej
I.
Wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania
Cel
.go
1. Klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania pozwoli na zwalczanie sztucznych czynności
(lub ich zespołów), zwykle zawierających elementy zagraniczne, wykorzystywanych
zazwyczaj przez wielkie korporacje do unikania zapłaty podatku. Unikanie opodatkowania
prowadzi do uzyskania przewagi rynkowej w nieuczciwy sposób. Klauzula będzie
pozytywnie oddziaływać na konkurencyjność na rynku.
2. Funkcja prewencyjna – sam fakt istnienia klauzuli powinien zniechęcać do działań
zmierzających do unikania opodatkowania. Klauzula wyznaczy poprzez swoją treść i
praktykę granice dopuszczalnej optymalizacji podatkowej.
3. Zapewnienie równego traktowania podatników prowadzących działalność gospodarczą.
Narzędzia: Klauzula będzie stosowana do sztucznych czynności dokonanych przede wszystkim
w celu osiągnięcia korzyści podatkowej, sprzecznej z celem przepisu ustawy podatkowej.
Działanie podatnika prowadzące do unikania opodatkowania będzie wiązało się z ryzykiem
wymiaru zobowiązania podatkowego w sposób niweczący korzyść podatkową uzyskaną w
wyniku tego działania. Klauzula znajdzie zastosowanie we wszystkich podatkach, za wyjątkiem
podatku od towarów i usług. Stosowanie klauzuli będzie powiązane z licznymi rozwiązaniami
zabezpieczającymi
limit zastosowania klauzuli do znacznej korzyści podatkowej na poziomie 100 tys. zł,
wydawanie na wniosek podatnika opinii zabezpieczających,
ekspercka Rada ds. Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania opiniująca sporne sprawy,
wyłączna właściwość Ministra Finansów w sprawach klauzuli oraz
możliwość korekty deklaracji w końcowej fazie postępowania podatkowego w zakresie
stosowania klauzuli.
w.
rcl
Adresaci: Podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz uczestniczące w prowadzeniu
działalności gospodarczej i czerpiące z niej zyski (posiadanie udziałów, akcji, zarządzanie).
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: Rada Ministrów w dniu 15 marca 2016 r. przyjęła projekt ustawy o zmianie ustawy –
Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw wprowadzającej klauzulę przeciwko
unikaniu opodatkowania. Obecnie (stan na dzień 18 kwietnia 2016 r.) projekt jest procedowany
w Parlamencie27 . Projekt przewiduje wejście w życie ustawy w terminie 30 dni od dnia jej
ogłoszenia.
ww
Szacowany skutek finansowy: Decyzje wydawane w związku z zastosowaniem klauzuli z
istoty będą dotyczyły znaczących kwot. Przy założeniu, że kwota uszczuplenia wynikającego z
pojedynczej decyzji wyniesie ok. 2–2,2 mln zł, bezpośrednie skutki finansowe zastosowania
klauzuli związane z wydanymi przez Ministra Finansów decyzjami można szacować na: 50 mln
zł w 2017 r. oraz 100 mln zł w 2018 r. i w latach następnych (bezpośrednie skutki finansowe w
2017 r. będą związane z decyzjami wydanymi w II połowie 2016 r.).
Zakładając, że w efekcie zastosowania klauzuli wysokość kosztów uzyskania przychodów tylko
w podatku CIT zostanie zmniejszona w granicach 0,12%–0,5%, skutki pośrednie wprowadzenia
klauzuli w 2017 r. i w latach następnych przy założeniu, że wysokość kosztów zostanie
zmniejszona w granicach 0,25%–1%, a stawka podatku pozostanie na zbliżonym poziomie,
wyniosą minimalnie 2,7 mld zł, a maksymalnie 10,87 mld zł.
27
Druk nr 367.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Skutki finansowe*
min.
Dochody (w mln zł)
tylko skutki bezpośrednie
max.
tylko skutki bezpośrednie
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
2017
2018
2019
2 750
50
0
50
50
0
10 920
50
0
50
50
0
Zwiększenie liczby transakcji między przedsiębiorcami dokonywanych w formie
bezgotówkowej
.go
II.
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
Cel: Zwiększenie transparentności przepływów pieniężnych między przedsiębiorcami powinno
przyczynić się do ograniczenia niekorzystnych zjawisk występujących w obrocie
gospodarczym, w tym rzutujących na sferę podatkową. Omawiane działanie powinno
skutkować ograniczeniem tzw. szarej strefy, jak również zmniejszeniem liczby oszustw
podatkowych związanych z wystawianiem nierzetelnych faktur.
Narzędzia: Zmiana przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych, ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej polegająca na
obniżeniu w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
z obecnych 15 tys. euro na 15 tys. zł limitu wartości transakcji pomiędzy
przedsiębiorcami obowiązkowo dokonywanych poprzez rachunek płatniczy,
−
wprowadzeniu w ustawach o podatkach dochodowych regulacji określających skutki
podatkowe (wyłączenie z kosztów uzyskania przychodów) dokonania płatności w ramach
danej transakcji z naruszeniem obowiązku dokonania jej za pośrednictwem rachunku
płatniczego.
Adresaci: Zaproponowane zmiany dotyczą podatników podatków dochodowych prowadzących
działalność gospodarczą.
w.
rcl
−
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: Projekt ustawy zawierającej opisane rozwiązanie 28 wpłynął do Sejmu 10 marca
2016 r., a 14 kwietnia 2016 r. został skierowany do Senatu. Przewidywany termin wejścia
w życie ustawy to 1 stycznia 2017 r.
Szacowany skutek finansowy: Proponowane regulacje nie spowodują zwiększenia wydatków
sektora finansów publicznych, mogą natomiast pozytywnie oddziaływać na stronę dochodową.
Ze względu na fakt, iż forma dokonywania rozliczeń (gotówkowa lub bezgotówkowa) nie jest
w żaden sposób wykazywana przez podatników dla potrzeb podatkowych brak jest możliwości
bliższego oszacowania skali tego oddziaływania.
ww
Uniemożliwia to przedstawienie szacunków dotyczących skali zmniejszenia się szarej strefy
i transakcji fikcyjnych, natomiast przyjmuje się, iż powszechność płatności elektronicznych
wpływa na ograniczanie rozmiaru szarej strefy w gospodarce i ograniczanie transakcji
fikcyjnych, zaliczanych do kosztów uzyskania przychodów, a w rezultacie dokonuje się
zaniżenia podstawy podlegającej opodatkowaniu podatkiem dochodowym.
28
Projekt ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy
o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (druk nr
322).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
Ponadto w sytuacji gdy podatnicy będą dokonywali płatności z pominięciem rachunku
płatniczego wówczas wartość rozliczeń przekazanych z pominięciem tego rachunku wpłynie na
koszty uzyskania przychodów, tj. koszty te będą niższe, a zatem dojdzie do podwyższenia
wysokości zobowiązania podatkowego.
III.
Uszczelnienie systemu podatków dochodowych
Cel: Zmiana przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych oraz ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych29 ma
na celu uszczelnienie systemu podatków dochodowych. Działanie to będzie realizowane
poprzez
doprecyzowanie obecnie funkcjonujących regulacji co wyeliminuje wątpliwości
interpretacyjne, mogące skutkować unikaniem opodatkowania niektórych dochodów,
−
ograniczenie stosowania niektórych preferencji podatkowych w przypadku transakcji
dokonywanych wyłącznie lub głównie w celu uzyskania korzyści podatkowej (bez
uzasadnionych przyczyn ekonomicznych),
−
zmianę przepisów wykorzystywanych w stosowanych przez podatników schematach
optymalizacyjnych.
.go
−
Narzędzia: Zmiana przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych i ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych
polegająca na
doprecyzowaniu – w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych – oraz wprowadzeniu – w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku
dochodowym od osób prawnych – katalogu przypadków, w których dochód podatnika
podlegającego ograniczonemu obowiązkowi podatkowemu uznaje się za uzyskany „na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”,
−
zmianie sposobu ustalania przychodu z tytułu objęcia udziałów (akcji) w spółce będącej
podatnikiem podatku dochodowego od osób prawnych w zamian za wkład niepieniężny
(w innej postaci niż przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część), tj. ustalanie tego
przychodu w wysokości, określonej w umowie spółki lub innym stosownym dokumencie,
wartości wkładu niepieniężnego – nie mniejszej niż wartość rynkowa wnoszonego
wkładu,
−
doprecyzowaniu przepisów dotyczących ustalania kosztów uzyskania przychodów
w przypadku zbycia udziałów (akcji) spółki przejmującej lub nowo zawiązanej
odwołujących się do pojęcia „unicestwienia” praw inkorporowanych przez udziały
(akcje),
−
doprecyzowaniu warunku istnienia uzasadnionych przyczyn ekonomicznych dla
możliwości skorzystania z preferencyjnego opodatkowania w przypadku połączeń i
podziałów spółek oraz rozszerzeniu zakresu stosowania tego warunku o transakcje tzw.
wymiany udziałów,
−
doprecyzowaniu warunku stosowania zwolnienia z opodatkowania podatkiem u źródła
m.in. odsetek i należności licencyjnych otrzymywanych przez ich odbiorcę, będącego
jednocześnie ich faktycznym właścicielem (tzw. beneficial owner).
Adresaci: Zaproponowane zmiany dotyczą podatników podatków dochodowych będących
nierezydentami, uzyskujących dochód na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, podatników
podatków dochodowych wnoszących do spółek kapitałowych wkład niepieniężny w innej
postaci niż przedsiębiorstwo lub jego zorganizowana cześć, podatników tych podatków
ww
w.
rcl
−
29
Projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych (UA15).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
posiadających udziały (akcje) podlegające unicestwieniu w związku z procesami
transformacyjnymi spółek, a także uczestniczących w transakcji wymiany udziałów (akcji).
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: W dniu 25 lutego 2016 r. projekt ustawy zawierającej opisane zmiany został
przekazany do uzgodnień międzyresortowych oraz do opinii i konsultacji społecznych. Termin
wejścia w życie ustawy określono na dzień 1 stycznia 2017 r.
Skutki finansowe*
.go
Szacowany skutek finansowy: Wprowadzenie rozwiązań uszczelniających system podatków
dochodowych powinno wpłynąć na wzrost dochodów sektora finansów publicznych w
pierwszym roku obowiązywania regulacji w kwocie 277 mln zł (w tym dla budżetu państwa 213
mln zł i dla jednostek samorządu terytorialnego 64 mln zł). Skutki finansowe proponowanych
rozwiązań oszacowano z wykorzystaniem danych wynikających z rozliczenia podatku
dochodowego od osób prawnych za 2014 r. Do oszacowania skutków finansowych w kolejnym
roku przyjęto prognozowany wzrost PKB.
2017
2018
2019
max.
277
11
11
tylko skutki bezpośrednie
–wzrost dochodów z
podatku dochodowego od
osób prawnych
277
11
11
min.
tylko skutki bezpośrednie
w.
rcl
Dochody (w mln zł)
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
IV. Uszczelnienie systemu podatku od towarów i usług
Cel: Zmiana przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług ma na
celu ograniczenie oszustw i nadużyć występujących w tym podatku, powodujących
ograniczenie wpływów budżetowych oraz zakłócenia konkurencji na rynku, co z kolei
powoduje pogorszenie warunków działalności dla podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą i rzetelnie wywiązujących się z obowiązków podatkowych.
Narzędzia: Zmiana przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług
polegająca m.in. na
−
−
ww
−
wprowadzeniu obowiązku składania przez niektórych podatników deklaracji dla podatku
od towarów i usług wyłącznie drogą elektroniczną;
wprowadzeniu obowiązku składania informacji podsumowujących wyłącznie drogą
elektroniczną;
modyfikacji istniejących rozwiązań dotyczących odpowiedzialności solidarnej oraz kaucji
gwarancyjnej, w szczególności w zakresie obrotu paliwami, w celu zapewnienia większej
skuteczności tych instrumentów;
doprecyzowaniu regulacji określających przesłanki warunkujące wykreślenie podatnika z
rejestru podatników VAT;
modyfikacji zasad rejestracji podatników jako podatników podatku VAT.
−
−
Adresaci: Zaproponowane zmiany dotyczą podatników podatku od towarów i usług.
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: 1 lipca 2016 r. przy czym skutki wprowadzonych regulacji wystąpią również w
kolejnych latach.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
Skutki finansowe*
min.
Dochody (w mln zł)
tylko skutki bezpośrednie
max.
tylko skutki bezpośrednie
2017
2018
2019
1 700
0
0
1 700
0
0
3 400
0
0
3 400
0
0
.go
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
v.p
l
Szacowany skutek finansowy: Wprowadzenie projektowanych rozwiązań uszczelniających
system podatku od towarów i usług powinno wpłynąć na wzrost dochodów sektora finansów
publicznych w pierwszym roku obowiązywania regulacji w kwocie 2,3 mld zł, natomiast w
2017 r. 3,4 mld zł.
V.
Utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej (KAS)
Cel: Głównymi celami projektowanych zmian będzie
zdecydowane ograniczenie skali oszustw podatkowych;
zwiększenie skuteczności poboru należności podatkowych i celnych;
zwiększenie poziomu dobrowolności wypełniania obowiązków podatkowych;
zapewnienie obsługi klienta na wysokim poziomie;
obniżenie kosztów funkcjonowania administracji skarbowej w relacji do poziomu
uzyskiwanych dochodów budżetowych;
−
rozwój profesjonalnej kadry.
W wyniku wprowadzonych zmian na poziomie organizacyjnym, procesowym oraz systemów
informatycznych, przygotowane zostaną podwaliny do stworzenia nowoczesnej, profesjonalnej,
ale zarazem przyjaznej administracji skarbowej.
w.
rcl
−
−
−
−
−
Podstawowe cele, jakie powinny być osiągnięte dzięki powołaniu Krajowej Administracji
Skarbowej wynikają zarówno z oczekiwań podatników, jak i wewnętrznych potrzeb resortu
finansów. Mogą być one widziane w czterech perspektywach wg metodyki BSC (Balanced
Scorecard).
−
•
Pełne wdrożenie usługowego podejścia do podatnika,
nowoczesnych, zintegrowanych narzędzi informacyjnych;
•
Ograniczenie obciążeń administracyjnych i kosztów podatnika.
−
z
zastosowaniem
Perspektywa wewnętrzna
• Zwiększenie poziomu dochodów budżetowych w wyniku dobrowolnego regulowania
zobowiązań podatkowych (voluntary compliance), przy zachowaniu stosowania
kontroli opartej o analizę ryzyka;
ww
−
Perspektywa klienta
• Stworzenie jednolitego i spójnego modelu obsługi podatnika, w pełnym zakresie
usług – niezależnie od rodzaju daniny publicznej pobieranej przez resort finansów;
•
Lepsze wykorzystanie kluczowych kompetencji już posiadanych przez istniejące
obecnie służby oraz ich koncentracja, w celu optymalnego zarządzania zasobami;
•
Doprecyzowanie roli politycznej Ministra Finansów oraz roli wykonawczej KAS.
Perspektywa rozwoju
• Realizacja elementów docelowej strategii Ministerstwa Finansów oraz przygotowanie
nowej strategii rozwoju Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce sektorowych
strategii Służby Celnej, Administracji Podatkowej i Kontroli Skarbowej;
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
•
−
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
Wzmocnienie sprawności istniejących służb skarbowych, umożliwiające realizację
nowych zadań publicznych.
Perspektywa finansowa
• Zwiększenie efektywności poboru poprzez ograniczanie kosztów obsługi procesów
podstawowych i pomocniczych;
• Obniżenie kosztów po stronie podatnika;
• Zwiększenie przychodów w wyniku ograniczania luki podatkowej.
Narzędzia: Utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej zostanie zrealizowane za pomocą
ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz szeregu działań organizacyjnych stanowiących
realizację zapisów tej ustawy.
Adresaci: Skutki realizacji zadania będą dotyczyły całego otoczenia administracji skarbowej.
Termin: 1 stycznia 2017 r.
.go
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Szacowany skutek finansowy: Na podstawie doświadczeń administracji węgierskiej, która
w 2011 r. przeprowadziła konsolidację służb podatkowych i celnych na poziomie regionalnym i
lokalnym, można założyć, że efektywność kontroli skarbowych prowadzonych przez jednostki
administracji skarbowej wzrośnie m.in. w wyniku konsolidacji baz danych dostępnych trzem
pionom administracji (Administracji Podatkowej, Służbie Celnej oraz Kontroli Skarbowej), jak
również wdrożeniu nowych, wykorzystujących zgromadzone w tych pionach informacje,
systemów analizy ryzyka i typowania do podmiotów do kontroli.
w.
rcl
Na przestrzeni lat 2012-15 efektywność kontroli prowadzonych przez organy węgierskie
wzrosła od 10% do nawet 35%, w zależności od kontrolowanych obszarów w zakresie m.in.
różnic pomiędzy podatkiem deklarowanym a podatkiem faktycznie należnym.
Przyjmując podobne założenie w przypadku zadań kontrolnych KAS, odnosząc się do danych
przedstawianych ustaleń w postępowaniach kontrolnych przeprowadzonych przez urzędy
kontroli skarbowej w 2015 roku, należy zakładać, że wzrost efektywności kontroli skarbowych
przełoży się na dodatkowe ustalenia od 5% do 10%, co oznacza wzrost kwotowy m.in. 0,93 mld
zł do 1,9 mld zł począwszy od 2018 roku (18 545 625 000 zł x 5% = 927 281 250 zł;
18 545 625 000 zł x 10% = 1 854 562 500 zł). Na podstawie założeń dla wprowadzenia
Jednolitego Pliku Kontrolnego (JPK) kwota 0,93 mld zł powinna być pomniejszona o 0,70 mld
zł, zatem zakłada się, że faktyczny wzrost efektywności wynikający z konsolidacji służb
skarbowych będzie się kształtował na poziomie 0,23 mld zł.
Dodatkowo zakłada się, że wzrost skuteczności kontroli podatkowych przełoży się na realizację
dochodów jednostek KAS (szczególnie dotyczy to dochodów realizowanych przez urzędy
skarbowe) o 1% do 1,5%, w latach 2018-19, co oznacza wzrost dochodów budżetowych o
kwotę od 2,3 mld zł do 3,4 mld zł (228 088 836 536 zł x 1% = 2 280 888 365 zł;
228 088 836 536 zł x 1,5% = 3 421 332 548 zł).
ww
Zakłada się, że całkowite korzyści wynikające z wdrożenia KAS w roku 2018 oraz w roku 2019
wyniosą minimalnie 2,51 mld zł (0,23 zł + 2,28 mld zł = 2,51 mld zł). Wariant maksymalny
wzrostu dochodów budżetowych będzie się zawierał w kwocie 3,42 mld zł.
2017
2018
2019
min.
0
2 511
0
tylko skutki bezpośrednie
0
230
0
max.
0
3 651
0
tylko skutki bezpośrednie
0
230
0
Skutki finansowe*
Dochody (w mln zł)
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
Informatyzacja kontroli ksiąg podatkowych (Jednolity Plik Kontrolny – Standard
Audit File)
Cel: Celem wprowadzenia Jednolitego Pliku Kontrolnego (JPK)30 jest poprawa efektywności
kontroli podatkowych poprzez wprowadzenie do systemów księgowych nowej funkcjonalności,
tj. możliwości edycji ksiąg podatkowych oraz dowodów księgowych w oparciu o powszechnie
stosowany w komunikacji elektronicznej standard XML. Korzyści z proponowanej zmiany to
dostęp do danych w formacie łatwym do analizy, ułatwienie dla wewnętrznych i zewnętrznych
audytorów, brak wydruków papierowych, szybsza kontrola, znaczny stopień automatyzacji.
Zmniejszy to też koszty funkcjonowania administracji podatkowej. Celem tej zmiany jest
zmniejszenie kosztów wypełniania obowiązków podatkowych przez podatników oraz poprawa
relacji między administracją i jej klientami.
VI.
.go
Obecnie kontrola przy wykorzystaniu technik elektronicznych jest mało efektywna.
Kontrolowany przekazuje dane zapisane w formatach elektronicznych, nienadających się do
analizy (np. PDF, który stanowi raczej elektroniczny wydruk niż plik umożliwiający szybką
analizę).
Celem wprowadzenia JPK było ujednolicenie formy elektronicznych raportów z ksiąg
podatkowych oraz dowodów księgowych, w której podatnicy oraz kontrahenci podatników będą
obowiązani przekazywać dane na żądanie organu podatkowego.
Wprowadzona w przedmiotowym zakresie zmiana funkcjonuje już w wielu innych krajach Unii
Europejskiej (Holandia, Austria, Portugalia, Słowenia, Estonia, Luksemburg). Zdecydowana
większość tych krajów implementowała JPK zgodny z rekomendacją OECD.
w.
rcl
Narzędzia: Wprowadzenie w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
uprawnienia do żądania, w toku każdej procedury podatkowej, przekazania wyciągu z ksiąg
podatkowych i dowodów księgowych zapisanego w formie elektronicznej w postaci
ujednoliconych plików. Dane mają być przekazane za pomocą środków komunikacji
elektronicznej lub na elektronicznym nośniku danych.
Struktura logiczna postaci elektronicznej ksiąg podatkowych oraz dowodów księgowych,
z uwzględnieniem możliwości wytworzenia ich z programów informatycznych używanych
powszechnie przez przedsiębiorców oraz automatycznej analizy jest udostępniona na stronie
Ministerstwa Finansów.
Adresaci: Każdy podmiot prowadzący księgi podatkowe przy użyciu programów
informatycznych.
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: 1 lipca 2016 r.
ww
Od 1 lipca 2016 r. duzi przedsiębiorcy będą zobowiązani do przekazywania danych w postaci
JPK. Mali i średni przedsiębiorcy w okresie 2 lat, tj. od 1 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2018 r.,
będą przekazywać JPK fakultatywnie. Od 1 lipca 2018 r. każdy przedsiębiorca będzie
zobowiązany do przekazywania danych w postaci JPK.
30
JPK wprowadzony na podstawie ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1649).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
Skutki finansowe*
min.
Dochody (w mln zł)
tylko skutki bezpośrednie
max.
tylko skutki bezpośrednie
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
2017
2018
2019
350
0
0
700
0
0
.go
VII. Utworzenie Rejestru Dłużników Należności Publicznoprawnych
Cel: Celem utworzenia rejestru jest zwiększenie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego poprzez
umożliwienie przedsiębiorcom weryfikacji wiarygodności kontrahentów gospodarczych,
zwiększenie dyscypliny podatkowej, wzrost dochodów budżetu państwa poprzez stworzenie
instrumentu mobilizującego dłużników do dobrowolnej zapłaty zobowiązań, zmniejszenie
kosztów ponoszonych na odzyskiwanie należności, a także zmniejszenie wielkości należności,
które ulegną przedawnieniu ze względu na bezskuteczność podjętych działań egzekucyjnych.
w.
rcl
Narzędzia: Rejestr prowadzony będzie w systemie teleinformatycznym przez ministra
właściwego do spraw finansów publicznych. Przekazywanie przez wierzycieli (naczelników
urzędów skarbowych) danych dotyczących dłużnika i jego zaległości odbywać się będzie
automatycznie w ramach systemów informatycznych wierzycieli połączonych z systemem
teleinformatycznym obsługującym rejestr. Osoby zainteresowane będą miały dostęp do rejestru
za pomocą portalu podatkowego, o którym mowa w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowa na podstawie posiadanych danych dotyczących dłużnika (np. w
przypadku osób fizycznych numeru PESEL).
Adresaci: Dłużnicy, wierzyciele należności publicznoprawnych, osoby zainteresowane
uzyskaniem danych o wiarygodności kontrahentów gospodarczych.
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: 1 stycznia 2018 r.
2017
2018
2019
min.
0
814
-407
tylko skutki bezpośrednie
0
814
-407
max.
0
1 627
-814
tylko skutki bezpośrednie
0
1 627
-814
Skutki finansowe*
Dochody (w mln zł)
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
Utworzenie spółki celowej do realizacji projektów informatycznych o publicznym
zastosowaniu z zakresu spraw należących do działu finanse publiczne
Cel: Opracowany projekt ustawy 31 określa sposób realizacji niektórych projektów
informatycznych, o publicznym zastosowaniu, których celem jest zapewnienie organom
administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej systemów teleinformatycznych
wspierających wykrywanie naruszenia prawa podatkowego, w oparciu o dane znajdujące się w
systemach teleinformatycznych ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów
ww
VIII.
31
Projekt ustawy o szczególnych zasadach wykonywania niektórych zadań z zakresu informatyzacji
działalności organów administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej (druk 395).
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Załącznik - Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19
administracji podatkowej, służby celnej oraz kontroli skarbowej. Intencją projektodawców jest
tym samym, aby niektóre projekty informatyczne były realizowane przez spółkę celową.
Proponowane zmiany służą ograniczeniu nieprawidłowości w obszarze finansów publicznych
oraz obrotu towarowego, zapobieganiu nadużyciom i sprawnemu ich wykrywaniu, ochronie
rynku poprzez ograniczenie szarej strefy i zmniejszeniu luki podatkowej. Celem jest również
osiągnięcie wyższej efektywności poboru dochodów i zwiększenie bezpieczeństwa i ochrony
rynku, przez zwiększenie wykorzystania technologii informatycznych w obszarze administracji
podatkowej i kontroli skarbowej, w zakresie realizacji zadań pozwalających na wzrost
skuteczności wykrywania i karania sprawców przestępstw i wykroczeń skarbowych. W
szczególności dotyczy to usprawnienia procesu (zwiększenia efektywności) poboru podatku
VAT i przeciwdziałania nadużyciom w tym obszarze.
Narzędzia: rejestr faktur VAT.
.go
Niedobór podatku VAT (tzw. luka VAT) jest szacowany przez różne źródła na 25 do 40 mld zł.
Przykładowo raport pt. „Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States”
sporządzony na zlecenie Komisji Europejskiej przez CASE, szacował tę kwotę dla Polski na 10
mld euro w 2013 r.
Adresaci: organy administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej.
Organ odpowiedzialny: Minister Finansów
Termin: Rada Ministrów w dniu 5 kwietnia 2016 r. przyjęła projekt przedmiotowej ustawy.
Obecnie projekt jest procedowany w Parlamencie.
w.
rcl
Szacowany skutek finansowy: Skutki finansowe projektu dotyczącego spółki celowej
wynikają z poprawy ściągalności podatku VAT jaką zakłada się osiągnąć poprzez zwiększenie
stopnia zinformatyzowania poboru i kontroli tego podatku. W wariancie bazowym zakłada się
wdrożenie wstępnej funkcjonalności systemu od połowy 2017 r. i jego całkowitą operacyjność
w 2018 r. Przy założeniu zintensyfikowania prac nad funkcjonalnością systemu (związaną z
proponowanym utworzeniem spółki celowej) i osiągnięcia jego przyśpieszonej – w stosunku do
założeń przedstawionych w Ocenie Skutków Regulacji (OSR) – całkowitej operacyjności z
początkiem roku 2018 wraz uzyskaniem pełnej operacyjności analityczno-kontrolnej służb
skarbowych (wykorzystującej narzędzia zawarte w otrzymanym od spółki celowej systemie) już
w drugim kwartale 2018 r., można założyć wcześniejsze uzyskanie pozytywnych skutków w
roku 2018.
2017
2018
2019
wariant OSR
1 400
2 000
10 200
tylko skutki bezpośrednie
1 400
2 000
10 200
wariant przyspieszony
1 400
5 000
7 200
tylko skutki bezpośrednie
1 400
5 000
7 200
Skutki finansowe*
Dochody (w mln zł)
ww
* Skutki finansowe przedstawione w ujęciu rok do roku.
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa
wraz z miernikami stopnia ich realizacji
.go
Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Wieloletni
Plan Finansowy Państwa „określa cele wraz z miernikami stopnia ich realizacji, w układzie
obejmującym główne funkcje państwa”. Funkcje państwa obejmują swym zakresem podstawowe
obszary działań właściwych dla poszczególnych polityk państwa. Cele wyznaczone na tym szczeblu
układu zadaniowego wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe i kluczowe kierunki
polityki społeczno-gospodarczej, które zostały zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz
unijnych dokumentach strategiczno-programowych. Odniesienie dla tego rodzaju celów stanowią w
pierwszym rzędzie najważniejsze dokumenty programowe i strategiczne przyjęte przez Radę
Ministrów, w tym dotyczące prowadzonej przez państwo polityki rozwoju.
Najnowszym dokumentem kierunkowym i programowym rządu w zakresie polityki rozwoju jest Plan
na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (dalej jako Plan, porównaj także rozdział I.3). Główne filary tego
systemu stanowią także – przyjęte wcześniej – dokumenty: Długookresowa strategia rozwoju kraju
Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020. Aktywne
społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo. Uzupełnienie tych podstaw planowania
rozwoju stanowi 9 zintegrowanych strategii, służących realizacji założonych poszczególnych celów
rozwojowych
w.
rcl
1) Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki „Dynamiczna Polska 2020”,
2) Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020,
3) Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku),
4) Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020,
5) Strategia Sprawne Państwo 2020,
6) Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie,
7) Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022,
8) Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa na lata 2012-2020,
9) Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.
ww
Ponadto, uwzględnienia wymaga również podstawowy dokument strategiczny Unii Europejskiej,
tj. Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego
włączeniu społecznemu wraz z corocznie aktualizowanym, w rytmie semestru europejskiego,
Krajowym Programem Reform.
Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji,
zaprezentowano według głównych obszarów działalności władz publicznych, przy uwzględnieniu
powiązań z kwestiami dotyczącymi planowanych przedsięwzięć, inicjatyw oraz zmian mających
wpłynąć na sprawność i efektywność państwa, konkurencyjność gospodarki oraz spójność społeczną
i terytorialną.
Postulat konieczności zbudowania zintegrowanego systemu bezpieczeństwa państwa łączącego
bezpieczeństwo z rozwojem kraju oraz obejmującego wszystkie struktury państwa, nabiera
szczególnego znaczenia w obecnej rzeczywistości – w obliczu dynamicznie zachodzących zmian i
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
wydarzeń, a także zagrożeń, występujących w przestrzeni geopolitycznej i międzynarodowej. Jednym
z zasadniczych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz zrównoważonego społecznego
i ekonomicznego rozwoju kraju jest bowiem gwarancja trwałego bezpieczeństwa zewnętrznego
i nienaruszalności granic. Cel nadrzędny, czyli zapewnienie niepodległości i nienaruszalności
terytorialnej RP, oznaczający również ochronę suwerenności, niezależności oraz stabilności
wewnętrznej państwa, realizowany będzie (w ramach funkcji 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i
nienaruszalność granic) poprzez szereg działań konsolidujących, integrujących i rozwijających oraz
modernizujących system zewnętrznego bezpieczeństwa państwa.
.go
Sprzyjać temu będzie powiązany ze wzrostem nominalnym PKB stabilny poziom finansowania
wydatków obronnych (na poziomie co najmniej 2% PKB roku poprzedniego), pozwalający – zgodnie
z założeniami oraz działaniami przewidzianymi w Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa
narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022 na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP. Efekt
wykorzystania tych środków będzie widoczny w postaci wartości (monitorowanej w ujęciu rocznym)
relacji wskaźnika potencjału bojowego – tj. sprzętu wojskowego zdolnego do wykonywania uderzeń
— do jego poziomu w roku poprzednim, obliczanego z wykorzystaniem Jednostkowych Wskaźników
Jakościowych dla poszczególnych grup sprzętowych zasadniczego uzbrojenia i sprzętu wojskowego Sił
Zbrojnych RP. W latach 2016-19 potencjał ten będzie wzrastał, przy czym największy jego przyrost
ma zostać uzyskany w 2018 r. (prognozuje się, iż relacja ta wyniesie: w 2016 r. 1,006, w 2017 r.
1,018, w 2018 r. 1,059, a w 2019 r. 1,035).
w.
rcl
Wraz z modernizacją armii wspierany oraz budowany będzie innowacyjny potencjał technologiczny
polskiego przemysłu obronnego. Pozytywnej zmianie jakościowej w zakresie modernizacji
technicznej towarzyszyć będzie sukcesywne zwiększanie poziomu stanu osobowego Sił Zbrojnych
RP, w tym tworzenie struktur obrony terytorialnej, przy jednoczesnym ograniczeniu poziomu jego
fluktuacji. Sprzyjać temu będą m.in. znowelizowane przepisy 32 umożliwiające wydłużenie okresu
służby żołnierzy służby kontraktowej. Stan osobowy Sił Zbrojnych RP (liczba żołnierzy zawodowych
oraz żołnierzy Narodowych Sił Rezerwowych – NSR), zgodnie z prognozami ma się zwiększać.
Zakłada się, że Siły Zbrojne RP będą mogły realizować swoje zadania w prognozowanej
perspektywie, jeśli wskaźnik ukompletowania żołnierzami zawodowymi czasu „P” (stan ewidencyjny
żołnierzy zawodowych do liczby stanowisk etatu „P” w %) wynosić będzie co najmniej 80%.
Powyższe zmiany odbywać się będą przy założeniu równoczesnego podnoszenia poziomu
wyszkolenia oraz doskonalenia struktur organizacyjnych, m.in. systemów kierowania oraz
dowodzenia.
Ważnym przyczynkiem do umacniania bezpieczeństwa narodowego jest także realizacja współpracy
obronnej i wypełniania zobowiązań sojuszniczych naszego kraju wynikających z członkostwa Polski
w UE i w NATO – w tym udział w międzynarodowych misjach wojskowych, w których średnioroczna
liczba żołnierzy skierowanych do Polskich Kontyngentów Wojskowych w stosunku do poziomu
ambicji narodowych33 planowana jest w przedziale 0,15-0,17.
ww
Na bezpieczeństwo zewnętrzne państwa i zapewnienie mu warunków rozwoju społeczno-gospodarczego istotny wpływ ma skuteczna realizacja suwerennych interesów Polski w ramach
funkcji 15. Polityka zagraniczna. Działalność władz publicznych w tym obszarze zorientowana
będzie na zapewnienie Polsce wysokiej pozycji (miejsca) w gronie krajów liczących się w stosunkach
międzynarodowych, zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie naszego kraju, jak też w Unii Europejskiej,
a także w relacjach z partnerami pozaeuropejskimi. Wyznacznikiem rangi naszego kraju będzie
32
Ustawa z dnia 30 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz.
308).
33
Poziom ambicji narodowych oznacza poziom zaangażowania Sił Zbrojnych RP (wielkość sił przebywających
jednocześnie w operacjach poza granicami kraju) określony w uchwale Rady Ministrów nr 170/2012 z dnia
25 września 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych kierunków przebudowy i modernizacji SZ RP na lata
2013-2018.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
zdolność do zapewnienia odpowiedniego znaczenia Polski w kluczowych dla naszego bezpieczeństwa
i rozwoju organizacjach międzynarodowych zbudowanych na wspólnocie wartości świata
demokratycznego.
Jednocześnie, należyta sprawność działań dyplomacji RP będzie służyć polskim obywatelom i innym
polskim podmiotom (osobom prawnym). W tym obszarze będzie kontynuowane sporządzanie ocen
dyplomacji polskiej w środowisku opiniotwórczym (spodziewanym efektem powinny być wyniki na
poziomie dobrym). Oczekiwanym rezultatem sprawności działania dyplomacji będzie ponadto
zapewnienie Polsce odpowiedniej pozycji w świecie poprzez działania wizerunkowe – promujące i
informujące o naszym kraju za granicą.
.go
Zakłada się, że miarą skuteczności działań w obszarze polityki zagranicznej będzie liczba Polaków
zajmujących najwyższe stanowiska w UE, NATO, OBWE, systemie Narodów Zjednoczonych
(zakłada się, że w latach 2016-19 będzie to 15 osób) oraz ocena wizerunku Polski w mediach
zagranicznych (spodziewanym efektem powinny być wyniki na poziomie dobrym).
Zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego uzupełniane jest poprzez realizację polityki publicznej
ujętej w ramach funkcji 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny, mającej szczególne
znaczenie w dobie współczesnych zagrożeń związanych w szczególności ze zjawiskami nielegalnej
imigracji oraz terroryzmu. Celem funkcji jest zatem dalsza poprawa funkcjonowania służb
bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego służąca przede wszystkim zapewnieniu
wysokiego poziomu szeroko rozumianego bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zwiększeniu
sprawności zabezpieczenia terytorium RP i zewnętrznej granicy Unii Europejskiej.
w.
rcl
W obszarze zadań będą kontynuowane prace nad Mapą bezpieczeństwa i porządku publicznego,
określającą skalę oraz rodzaj zagrożeń występujących w Polsce, co zapewni informacje m.in.
o przestępstwach pospolitych, kryminalnych, drogowych oraz o wybranych kategoriach przestępczości
gospodarczej i narkotykowej. Ponadto, rozpoczęte zostały prace nad Programem modernizacji służb
bezpieczeństwa publicznego i ochrony obywateli w latach 2017-2020, mającym na celu poprawę
sprawności i skuteczności działań tych służb, a tym samym – na poprawę ochrony obywateli.
Planuje się także przeprowadzenie przeglądu obecnej struktury Straży Granicznej na terytorium
całego kraju i jej dostosowanie do nowych wyzwań. Przewiduje się wzmocnienie zewnętrznej granicy
Unii Europejskiej, w tym zwłaszcza południowego odcinka granicy, z którego można spodziewać się
napływu imigrantów w związku z występującym obecnie kryzysem migracyjnym. Dodatkowo, w
kontekście masowego napływu imigrantów do Europy, który ma charakter kryzysowy, zasadnym jest
poświęcenie szczególnej uwagi polityce migracyjnej Polski34.
Jednocześnie realizowane będą zadania polegające na
1) kontynuacji realizacji Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań „Razem
bezpieczniej”;
2) koordynacji i wdrażaniu Rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata 2014-2019;
3) kontynuacji prac związanych z wdrażaniem Narodowego Programu Antyterrorystycznego na lata
2015-2019;
ww
4) uregulowaniu kwestii monitoringu wizyjnego oraz
5) rozpoczęciu wdrażania Programu przeciwdziałania i zwalczania przestępczości gospodarczej na
lata 2015-2020.
34
Polityka ta została sformułowana w przyjętym przez Radę Ministrów w 2012 r. dokumencie programowym
pn. Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
Działania te są istotne również z punktu widzenia realizacji kolejnych priorytetowych zadań resortu
spraw wewnętrznych, do których należą m.in.: identyfikacja i zwalczanie największych
współczesnych zagrożeń, w tym cyberprzestępczości, a także przestępczości najbardziej uciążliwej
społecznie, zapewnienie bezpieczeństwa imprez masowych, wzmocnienie współpracy Policji ze
społeczeństwem, sukcesywne podwyższanie kompetencji zawodowych funkcjonariuszy i
pracowników Policji oraz wszelkie działania ukierunkowane na poprawę bezpieczeństwa w ruchu
drogowym.
.go
Należy także podkreślić, że ważnym wyzwaniem w roku 2016 jest zabezpieczenie Światowych Dni
Młodzieży i szczytu NATO. W celu skutecznego zapobiegania zagrożeniom trwają prace nad ustawą
antyterrorystyczną. Istotnym elementem działań będą także prace ukierunkowane na zwiększenie
procesu repatriacji – co oznacza m.in. potrzebę weryfikacji i ewentualnych modyfikacji
obowiązujących regulacji, których celem ma być umożliwienie szybkiej repatriacji wszystkim
zainteresowanym.
Ważnym obszarem działalności w ramach 2. funkcji państwa, pozostaje zapewnienie skutecznej
ochrony ludności i ratownictwo, czemu ma służyć rozbudowa sieci jednostek krajowego systemu
ratowniczo-gaśniczego. Natomiast w obszarze zarządzania kryzysowego do najważniejszych zadań
należy zapewnienie dostępu do usług powiadamiania ratunkowego dla społeczeństwa.
w.
rcl
W kontekście wymienionych działań z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego zakłada się, że
wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem w prognozowanym okresie nie będzie niższy niż 68%.
W dalszym ciągu wyraźnie i stopniowo będzie polepszał się wskaźnik sprawności funkcjonowania
systemu zintegrowanego zarządzania granicą (w 2019 r. osiągnie on wartość 89% wobec 87% w 2016
r.). Natomiast średni czas oczekiwania na podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego
Systemu Ratowniczo-Gaśniczego od momentu przyjęcia zgłoszenia do roku 2019 utrzyma się na
poziomie 9 minut 30 sekund.
Ważnym aspektem sprawności państwa – wzmacniającym bezpieczeństwo wewnętrzne jest
zapewnienie odpowiedniej i szybkiej reakcji systemu sprawiedliwości w przypadku naruszeń prawa
oraz zapewnienie nieuchronności – wyważonej i proporcjonalnej – kary. Funkcja 18.
Sprawiedliwość, w zakresie dotyczącym szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, wpisuje się
w priorytety wynikające m.in. z Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju Polska 2030 oraz Strategii
„Sprawne państwo”. Najważniejsze cele do osiągnięcia w obszarze sądownictwa powszechnego,
wynikające z tych dokumentów strategicznych, jak również z bieżącej polityki rządu to: ułatwianie
dostępu do wymiaru sprawiedliwości oraz skutecznego dochodzenia praw przez obywateli,
zapewnienie rzetelnego procesu, usprawnienie funkcjonowania sądów powszechnych i procesu
sprawowania wymiaru sprawiedliwości, podniesienie sprawności wykonywania orzeczeń sądowych, a
w rezultacie realizacja celu nadrzędnego, tj. zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do
sądu i rozpatrzenia spraw w rozsądnym terminie przez właściwe, niezależne, bezstronne i niezawisłe
sądy.
ww
Powyższy cel jest równoważny z dążeniem do jak najpełniejszej realizacji postulatu powszechnego
dostępu do sądu rozumianego zarówno jako dostępność osiągana m.in. poprzez działania
organizacyjne zmierzające do zapewnienia zrównoważonej i wydajnej struktury jednostek
organizacyjnych sądownictwa na obszarze całego kraju, jak również dostępność w aspekcie
finansowym, co oznacza m.in. taki poziom opłat sądowych, który nie będzie stanowił bariery
dochodzenia własnych praw przed sądem z uwagi na sytuację materialną obywateli. Jednocześnie,
zapewnienie prawa do sądu wiąże się nierozerwalnie z aspektem czasowym, tj. możliwością
rozstrzygania sporów przed sądem w możliwie krótkich terminach oraz wysoką jakością orzecznictwa.
Do monitorowania stopnia realizacji powyższego celu służyć mają następujące mierniki
−
odsetek obywateli pozytywnie oceniających funkcjonowanie sądów (w 2015 r. odsetek obywateli
pozytywnie oceniających pracę sądów, ukształtował się na poziomie 27%. W kolejnych latach
zakłada się systematyczną poprawę omawianego wskaźnika, począwszy od wartości 30% w roku
2016 r. do 39% w 2019 r.);
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
−
v.p
l
Monitor Polski
odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania
sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tj. odnoszący się do spraw, w
których zasądzono sumy pieniężne na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na
naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym
prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez
nieuzasadnionej zwłoki) wyniósł w 2015 r. 0,024%. W kolejnych latach zakłada się spadek tego
wskaźnika do poziomu 0,023%).
.go
Państwo zapewnia również bezpieczeństwo społeczne poprzez izolację osób tymczasowo
aresztowanych i skazanych na karę pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych, jak też
wychowanków zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich. Do monitorowania stopnia realizacji
powyższego celu służyć mają następujące mierniki: odsetek skazanych objętych oddziaływaniami
resocjalizacyjnymi (miernik uwzględnia skazanych objętych zatrudnieniem, nauczaniem, terapią oraz
programami resocjalizacyjnymi w ogólnej populacji skazanych; planuje się, że w roku 2016 miernik
osiągnie wartość 62,5%, a w kolejnych latach wzrośnie do 63%).
Koniecznością i wielką szansą dla Polski jest przystąpienie (w okresie obowiązywania Wieloletniego
Planu Finansowego Państwa na lata 2016-2019) do realizacji Planu, a więc – kontynuowanie,
podejmowanie (i inicjowanie kolejnych) działań i przedsięwzięć prorozwojowych wychodzących
naprzeciw wyzwaniom przyszłości, godnym miary silnego, wysoce konkurencyjnego gospodarczo
państwa Unii Europejskiej. Potrzebne jest zatem przezwyciężenie barier rozwojowych wynikających z
utrzymującego się stanu tzw. średniego rozwoju (co dotyczy – wydostania się z pułapek rozwojowych
średniego dochodu; braku równowagi pomiędzy kapitałem zagranicznym i krajowym zaangażowanym
w gospodarkę; przeciętnego produktu; pułapki demograficznej oraz słabości instytucji).
w.
rcl
Wymaga to w pierwszym rzędzie dobrych zmian: realizacji przedsięwzięć skutkujących
przyśpieszeniem tempa wzrostu gospodarczego, a jednocześnie – działań nie tylko w sferze polityki
ekonomicznej państwa, ale także w obszarze spraw społecznych i stanu państwa, tak aby dążyć do
zapewnienia efektu synergii tych wszystkich procesów. Przyjęto, iż głównymi celami – filarami Planu
ma być
−
reindustrializacja (wspieranie istniejących i rozwijanie nowych przewag konkurencyjnych
i specjalizacji polskiej gospodarki),
−
rozwój innowacyjnych firm (budowa przyjaznego otoczenia dla firm i systemu wsparcia
innowacji),
−
kapitał dla rozwoju (więcej inwestycji i budowanie oszczędności Polaków),
−
ekspansja zagraniczna (wsparcie eksportu i inwestycji zagranicznych polskich firm, reforma
dyplomacji ekonomicznej, promowanie polskich marek),
−
rozwój społeczny i regionalny (m.in. reforma szkolnictwa zawodowego, włączenie obszarów
wiejskich i małych miast w procesy rozwojowe).
ww
W poszczególnych filarach Planu zawarte zostały propozycje konkretnych rozwiązań polegających
m.in. na wsparciu oraz przygotowaniu pakietu dla nowych rozwiązań prawnych dla małych i średnich
firm, inwestycji, infrastruktury, eksportu, promocji, innowacji. Przewidziano też realizację programów
wspierających rozwój własnych, krajowych specjalności (branż), zwłaszcza tych które mogłyby być
oparte na nowoczesnych technologiach.
W powyższe zamierzenia wpisuje się w szczególności cel WPFP 2016-2019, określony przez Ministra
Rozwoju dla funkcji 6. Polityka gospodarcza kraju, jakim jest stabilny i zrównoważony rozwój
polskiej gospodarki. Dążąc do realizacji tego celu przewidziano m.in. budowę silnego polskiego
przemysłu, spójne i kompleksowe inwestycje oraz sprzyjające otoczenie instytucjonalno-prawne dla
powstawania, wzmocnienia i ekspansji zagranicznej polskiego biznesu przy efektywnym
wykorzystaniu zarówno środków krajowych, jak i zagranicznych.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Podkreślana w Planie kooperacja świata nauki, edukacji i biznesu ze szczególnym naciskiem na
inteligentne specjalizacje, pozwoli – w ramach działań realizowanych w ramach tej funkcji państwa –
stworzyć trwałe, oparte na innowacyjnych rozwiązaniach podstawy pod nowoczesną, konkurencyjną,
cechującą się innowacyjnością i efektywnością gospodarkę Polski. Plan zakłada wzrost Produktu
Krajowego Brutto charakteryzującego się wysoką jakością, opartego na solidnych fundamentach
ekonomicznych i solidarności społecznej.
Dla oceny stopnia osiągania powyższego celu funkcji 6. Polityka gospodarcza kraju przyjęty został
miernik: PKB per capita w PPS w porównaniu do średniej w krajach UE-28 (według parytetu siły
nabywczej), dla którego przewiduje się stopniowy wzrost wartości w latach 2016-19 z nie mniej niż
71% w 2016 r. do nie mniej niż 73% w 2019 r.
.go
W kierunku umacniania stabilnego rozwoju i podnoszenia konkurencyjności gospodarki wpisują się
działania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego państwa. W latach 2016-2019
przewidywane jest utrzymanie udziału importu nośników energii w zużyciu energii ogółem na
poziomie niższym niż 55%. Ponadto, przewidywane jest utrzymanie co najmniej 15% nadwyżki mocy
dyspozycyjnej elektrowni krajowych w stosunku do zapotrzebowania na moc.
Założenia zostaną osiągnięte także poprzez kształtowanie warunków funkcjonowania sektorów
elektroenergetyki i ciepłownictwa, podejmowanie działań dotyczących rynku gazu ziemnego i ropy
naftowej, wspieranie wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz wspieranie przedsięwzięć
służących poprawie efektywności energetycznej. W latach 2016-2019 kontynuowane będą również
działania wspierające rozwój energetyki jądrowej.
Bezpieczeństwo energetyczne to także zachowanie polskiego węgla jako źródła energii. W latach
2016-19 realizowane będą działania kształtujące warunki dla funkcjonowania górnictwa węgla
kamiennego, mające na celu wzrost efektywności funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego.
w.
rcl
Ponadto – w zakresie potrzeb systemu rezerw strategicznych – zapewnione zostaną rezerwy
strategiczne zgodnie z potrzebami państwa w warunkach kryzysu. W latach 2016-2019 zakłada się, że
procent realizacji wartości bazowej rezerw, określonej przez organ tworzący powinien kształtować się
na poziomie nie mniejszym niż 80% zakładanego planu.
ww
Gospodarka – zgodnie z założeniami Planu – powinna być oparta na wiedzy i współpracy. W tym
zakresie do zamierzeń tych powinna przyczynić się działalność publiczna podejmowana w ramach
funkcji 10. Nauka polska. W obszarze tej funkcji finansowane są inicjatywy związane z polityką
naukową, naukowo-techniczną i innowacyjną państwa. Wspierane są zatem działania mające na celu
utrzymanie potencjału naukowego polskich jednostek naukowych oraz efektywne prowadzenie badań
naukowych i prac rozwojowych. Ponadto, finansowane są projekty mające na celu unowocześnienie
infrastruktury badawczej nauki polskiej, w tym inwestycje związane z utrzymaniem i rozwojem
infrastruktury informacyjnej i informatycznej nauki polskiej oraz inwestycje budowlane i zakupy
aparatury naukowo-badawczej. Docelowo, działania te będą miały wpływ na doskonalenie
kompetencji polskich firm i jednostek naukowych w najbardziej innowacyjnych obszarach wiedzy.
Prowadzone będą również działania służące rozwojowi kadry naukowej, promocji nauki oraz jej roli w
społeczeństwie. Ważny element wsparcia stanowią także inicjatywy mające za przedmiot współprace
naukową za granicą. Celem, jaki sformułowano w tym obszarze jest podniesienie poziomu wyników
badań naukowych, a przyjętym miernikiem oceniającym stopień osiągnięcia celu jest liczba publikacji
z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS (w szt.). Na rok 2016 przewiduje się osiągnięcie
wartości tego miernika na poziomie 38.657 szt. i jego stopniowy wzrost aż do 42.717 w roku 2019
(w 2014 r. wartość ta wynosiła 35.951).
Elementami kluczowymi dla uzyskania pożądanego tempa i skali rozwoju gospodarczego kraju są
zapewnienie stabilności finansów publicznych oraz działania nakierowane na efektywne
gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa (w tym odpowiednią realizację procesów
prywatyzacyjnych).
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
.go
v.p
l
Priorytetowe znaczenie dla funkcji 4. Zarządzanie finansami państwa ma cel zapewnienie
dochodów dla budżetu państwa z tytułu podatków i należności niepodatkowych pobieranych przez
organy podatkowe i celne, który będzie monitorowany poprzez wskaźnik realizacji wpływów (w %),
będący relacją sumy zrealizowanych kwot dochodów z tytułu podatków i należności niepodatkowych
pobieranych przez organy skarbowe i celne, liczoną narastająco od początku danego roku do końca
okresu sprawozdawczego do kwoty dochodów zaplanowanych w ustawie budżetowej na dany rok. W
zakresie omawianego pomiaru znajdują się dane dotyczące najważniejszych źródeł dochodów budżetu
państwa, tj. podatku CIT, PIT, VAT, podatku akcyzowego, podatku od gier, a także od wydobycia
niektórych kopalin oraz w zakresie cła. Przewiduje się, iż na wartości tego miernika osiągane w latach
2016-2019, wpływ będą miały inicjatywy i działania podejmowane na rzecz usprawnienia systemu
podatkowego (m.in. w zakresie poprawy ściągalności podatków). Kwestie te zostały opisane
szczegółowo w dokumencie Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–2019,
stanowiącym załącznik do Programu konwergencji. Aktualizacja 2016 (Część I. WPFP 2016-2019).
w.
rcl
W ramach realizacji celu funkcji 5. Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa, którym jest
aktywne budowanie wartości spółek z udziałem Skarbu Państwa, dążyć się będzie do osiągania nie
tylko celów finansowych poprzez pomnażanie aktywów SP i zapewniania dochodów budżetowych,
ale również – ważnych z punktu widzenia interesów państwa celów społeczno-gospodarczych oraz
budowania nowoczesnej gospodarki opartej na polskim kapitale. Miarą tej działalności będzie
wysokość dochodów z tytułu dywidendy z zysku spółek nadzorowanych przez Ministra Skarbu
Państwa oraz innych właściwych ministrów. Działalność państwa w tym obszarze ma również na celu
wywiązanie się ze zobowiązań Skarbu Państwa w stosunku do obywateli, co będzie monitorowane
poprzez liczbę zrealizowanych wypłat w stosunku do liczby uprawnionych, których dane zostały
przekazane do realizacji przez MSP (wartość tę w okresie realizacji WPFP 2016-2019 planuje się na
poziomie 100%).
W Planie wskazuje się, iż zrównoważony rozwój społeczny i regionalny oznacza położenie nacisku na
włączenie w procesy rozwojowe m.in. obszarów wiejskich. Działania wspierające rozwój polskiego
rolnictwa oraz wsi obejmuje funkcja 21. Polityka rolna i rybacka, której celem jest poprawa
i stabilizacja warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwój obszarów wiejskich oraz zwiększenie
konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej. W ramach funkcji realizowane są zadania
związane z rozwojem rolnictwa, regulacją i stabilizacją rynków rolnych i żywnościowych oraz
rozwojem obszarów wiejskich. Państwo odpowiada także za kształtowanie ustroju rolnego i
gospodarki żywnościowej oraz infrastruktury wsi. Monitorowanie tego obszaru działalności
dokonywać się będzie w oparciu o obserwację stopnia wykorzystania limitu środków na Wspólną
Politykę Rolną w ramach perspektywy 2014-20 (narastająco), dla którego zakłada się dynamiczny
wzrost do 65% w roku 2019 w porównaniu do 10% w roku 2014, a także liczbę podpisanych umów
i wydanych decyzji w danym roku (w szt.)35. Planuje się, iż w latach 2016-2019 liczba ta ukształtuje
się na poziomie między 2.492.240 szt. a 2.929.733 szt.
ww
Ponadto celem funkcji jest wzrost konkurencyjności polskiego sektora rybołówstwa i rybactwa,
którego stopień realizacji obrazuje miernik udział eksportu ryb i bezkręgowców wodnych w eksporcie
zwierząt żywych i produktów pochodzenia zwierzęcego ogółem (w %), który osiągnie w roku 2019 r.
16%.
Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności, wiedzy
i współpracy wymaga także odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego. Założenia dla
35
Drugi z wymienionych mierników odzwierciedla w sposób zbiorczy działania: Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencji Rynku Rolnego – jako: agencji płatniczej UE i agencji wykonawczej na
rzecz poprawy i stabilizacji warunków ekonomicznych rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich oraz zwiększania
konkurencyjności gospodarki żywnościowej.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
prowadzenia przez państwo polityki w tych obszarach ujęto w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego
2020 oraz w Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2020.
Obrany kierunek dotyczy poprawy sytuacji na rynku pracy a tym samym poprawę warunków
bytowych Polaków zgodnie z zasadą godnej, dostosowanej do kwalifikacji pracy i sprawiedliwego
wynagrodzenia. Działania realizowane w tym obszarze – w ramach funkcji 14. Rynek pracy – będą
zorientowane m.in. na organizację optymalnych warunków sprzyjających zwiększaniu aktywności
zawodowej społeczeństwa polskiego. Przyczyni się to do wzrostu wskaźnika zatrudnienia osób w
wieku 20-64 lata do 70,4% w 2019 r. Tendencji tej towarzyszyć będzie wzrost produktywności
i wydajności pracy – w tym dzięki efektom cyfryzacji (przejawiającej się m.in. w kontaktach z
administracją publiczną).
.go
Władze publiczne będą ponadto podejmować działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i warunków
pracy (wskaźnik wypadkowości utrzymywać się będzie na poziomie nie wyższym niż 7,45) oraz
wspierać rozwój i organizować dialog społeczny. Powyższe działania będą miały wpływ na poprawę
jakości kapitału ludzkiego – stosownie do potrzeb gospodarki – przyczyniając się do właściwego
wykorzystania zasobów pracy (m.in. potencjału ludzkiego).
w.
rcl
W ramach obszaru dotyczącego poprawy spójności społecznej i terytorialnej kraju, w zakresie funkcji
17. Kształtowanie rozwoju regionalnego kraju, kontynuowane będzie tworzenie odpowiednich
warunków na rzecz wsparcia procesów rozwojowych, ukierunkowanych na efektywne wykorzystanie
specyficznych regionalnych i innych terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów
rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i spójności w horyzoncie długookresowym (przy jednoczesnym
włączaniu w te procesy również podmiotów o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu
rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem zidentyfikowanych barier
rozwojowych). Powyższe założenia skorelowane będą ze wsparciem realizacji Planu. Realizacja
zadań w tym obszarze ma skutkować rosnącą wartością PKB per capita w PPS w porównaniu do
średniej w krajach UE-28 (według parytetu siły nabywczej) – z nie mniej niż 71% w roku 2016 do nie
mniej niż 73% w roku 2019. Przyczynią się do tego starania podejmowane w celu efektywnego
wykorzystania przez Polskę środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, w ramach programów
zarządzanych lub koordynowanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego
(w znaczącym wymiarze powiększać się ma wartość środków certyfikowanych i zakontraktowanych
w ramach perspektywy finansowej 2014-20 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na
program (w %). W 2019 r. powinna ona wynieść 77% w odniesieniu do kontraktacji i 47%
w odniesieniu do certyfikacji.
Jednym z filarów przedsięwzięć służących w sposób wszechstronny rozwojowi terytorialnemu kraju
są działania podejmowane w ramach funkcji 19. Infrastruktura transportowa służące spójności
terytorialnej kraju, a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania potencjału
gospodarczego, których celem jest dążenie do zrównoważonego międzygałęziowo rozwoju transportu,
przy jednoczesnej poprawie stanu bezpieczeństwa w transporcie. Działania te – finansowane także
ze środków UE (Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko) wpisują się m.in. w Strategię
Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 r.) w zakresie
transportu drogowego – poprzez zadania dotyczące budowy, przebudowy autostrad i dróg
ekspresowych a także pozostałych dróg krajowych, które są finansowane głównie ze środków
Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych na lata
2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.) (cel: Poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i
połączenie z głównymi korytarzami transportowymi);
−
transportu kolejowego – poprzez inwestycje w infrastrukturę kolejową, utrzymanie infrastruktury
na poziomie umożliwiającym wypełnienie wymagań jakościowych oraz wspieranie
przewoźników kolejowych w formie dofinansowania usług publicznych i inwestycji taborowych.
Będzie to możliwe m.in. dzięki realizacji Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku, który
ww
−
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
uwzględnia poza projektami finansowanymi z budżetu państwa m.in. środki Funduszu
Kolejowego (cel: Zwiększenie dostępności i poprawa jakości transportu kolejowego);
−
transportu lotniczego – na rzecz zwiększenia przepustowości lotnisk i przestrzeni powietrznej nad
Polską, poprawę standardu obsługi pasażerów przy zachowaniu najwyższych standardów
bezpieczeństwa wykonywania operacji lotniczych zarówno w ruchu naziemnym, jak i w
powietrzu;
−
transportu morskiego – działania na rzecz wzmocnienia pozycji polskich portów morskich,
stanowiących połączenie transportu lądowego z morskim (cel: Poprawa konkurencyjności
polskich portów).
.go
Wymiernym rezultatem tych działań ma być: dynamiczny przyrost stopnia realizacji docelowej sieci
dróg szybkiego ruchu z poziomu 40,2% w 2016 r. do 56,79% w 2019 r., stopniowo rosnący udział
długości eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej długości
eksploatowanych linii kolejowych (w 2019 r. 93%), a ponadto – prognozowany stabilny wzrost
(poziom zmian) wielkości przeładunków towarów (o min. 2% rok do roku) w portach o podstawowym
znaczeniu dla gospodarki narodowej (porty: Świnoujście, Szczecin, Gdynia i Gdańsk).
w.
rcl
Jednocześnie, wzmocnieniu konkurencyjności gospodarki, a także poprawie jakości życia będą
sprzyjały działania realizowane w ramach polityki mieszkaniowej państwa określone m.in. w
Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju – Polska 2020. Działania – wykonywane w obszarze
funkcji 7. Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo, której celem jest poprawa
stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obejmują m.in. podstawowe programy rządowe polityki
mieszkaniowej (wsparcie nowych inwestycji w budownictwie mieszkaniowym oraz inwestycje
zapobiegające degradacji fizycznej istniejącego zasobu) oraz stanowią realizację ustawowo
określonych zobowiązań z przeszłości w zakresie finansowania mieszkalnictwa. Ważną inicjatywą
państwa jest wspieranie przedsięwzięć na rzecz budowy społecznych mieszkań czynszowych. Do
monitorowania stopnia realizacji celu funkcji wykorzystano miernik podsumowujący stan
mieszkalnictwa w kraju36, tj. liczba mieszkań przypadająca na 1.000 mieszkańców (w szt.), którego
planowana wartość na 2016 rok wynosi 370,7 szt. na 1.000 mieszkańców. W kolejnych latach
założono wzrost do 381,7 szt. na 1.000 mieszkańców w 2019 r.
W ramach omawianej funkcji dążyć się będzie ponadto do efektywnego wykorzystania przestrzeni
kraju i jej terytorialnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych. Miarą efektów tego zamierzenia
będzie liczba planów zagospodarowania przestrzennego województw albo ich zmian
uwzględniających ustalenia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 w zakresie
polityki przestrzennej i polityki miejskiej państwa (w szt.).
Działania władz publicznych podejmowane na rzecz umacniania kapitału ludzkiego będą się wiązać
z realizacją działań wpisujących się w ramy polityki prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa
i rodzicielstwa (w zakresie funkcji 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny), co będzie
wsparciem w sprostaniu wyzwaniom związanym z kryzysem demograficznym.
ww
Fundamentalne znaczenie dla zagwarantowania podstawowych konstytucyjnych praw obywateli
będzie miało zabezpieczenie społeczne i ochrona rodziny (celami funkcji są: systemowe wsparcie
rodzin oraz osób będących w trudnej sytuacji życiowej, a także systemowe wsparcie rodzin w
realizacji funkcji wychowawczej). W tym zakresie – wychodząc naprzeciw wyzwaniom wynikających
36
W poprzednich latach do Funkcji 7 przypisane były dwa mierniki: (1) - liczba mieszkań przypadająca na
1.000 mieszkańców, (2) - liczba nowobudowanych mieszkań na 1.000 mieszkańców, ale w związku ze zmianą
struktury budżetu zadaniowego na 2016 rok w ramach funkcji 7 pozostaje pierwszy miernik, natomiast drugi
miernik został obecnie przypisany do zadania 7.1.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
z trendów demograficznych – szczególne wsparcie i opieka państwa będzie zapewniona osobom i
rodzinom wychowującym dzieci, umożliwiając tym samym godzenie życia zawodowego z rodzinnym.
Podstawowym i najważniejszym narzędziem polityki rodzinnej jest program Rodzina 500 plus,
którego celem jest częściowe pokrycie wydatków rodzin związanych z wychowywaniem dzieci
poprzez wypłatę miesięcznego świadczenia wychowawczego. Będzie to bardzo ważny instrument
wsparcia rodzin – o szerokim spektrum działania. Szacuje się, że Programem zostanie objętych 2,7
mln rodzin, w których świadczenie wychowawcze będzie wypłacane na 3,7 mln dzieci (świadczenie w
takiej samej wysokości przysługuje również na dzieci umieszczone w rodzinnych formach pieczy
zastępczej oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych typu rodzinnego). Program ten ma
przyczynić się do wzrostu dzietności, a tym samym do zahamowania negatywnych trendów
demograficznych, pozwoli poprawić sytuację materialną rodzin z dziećmi na utrzymaniu oraz
podnieść jakość kapitału społecznego (porównaj także rozdział II.3 i V.1).
w.
rcl
.go
Ponadto od 1 stycznia 2016 r. poszerzono poprzez świadczenie rodzicielskie dostępność do świadczeń
materialnych związanych ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem w pierwszym roku po jego
urodzeniu. Świadczenie to w kwocie 1.000 zł miesięcznie przysługuje rodzicom, którzy do tej pory nie
mogli skorzystać z takich uprawnień (np. w ramach ubezpieczeń społecznych), a więc: bezrobotnym,
osobom wykonującym pracę na zlecenie, studentom, rolnikom. Prawo do świadczenia rodzicielskiego
jest niezależne od sytuacji dochodowej rodziny. Ponadto, od 1 stycznia 2016 r. zmianie uległy zasady
przyznawania świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego)
osobom przekraczającym kryterium dochodowe uprawniające do ich otrzymywania (tzw. mechanizm
„złotówka za złotówkę”). Zarówno świadczenie rodzicielskie, jak i mechanizm „złotówka za
złotówkę” realizowane są od 1 stycznia 2016 r., co oznacza, że są one na etapie wdrażania i
monitorowania. Ważnym wymiarem polityki publicznej w zakresie tej funkcji będzie wspieranie osób
potrzebujących (w tym osób niepełnosprawnych) i ich integracja społeczna. Państwo będzie również
kontynuować zadania w sferze inwestycji w kapitał społeczny, w szczególności poprzez wspieranie
działalności organizacji pozarządowych.
Ponadto, w ramach funkcji państwa 13. państwo będzie podejmowało działania na rzecz ochrony
aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością
zawodową (skalę tej ochrony będzie odzwierciedlała relacja – stosunek liczby osób objętych
ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku
produkcyjnym, który ukształtuje się w 2019 r. na poziomie 0,62).
Ważnym czynnikiem determinującym jakość kapitału ludzkiego jest obszar właściwy dla funkcji 20.
Zdrowie, a tym samym działalność państwa realizowana w jej ramach na rzecz zwiększenia
bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa.
W tym obszarze będą prowadzone szczególne działania dotyczące m.in. zabezpieczenia zdrowia osób
najczęściej korzystających z pomocy lekarskiej, a więc osób starszych. Będzie to realizowane m.in.
poprzez przyznanie świadczeniobiorcom po ukończeniu przez nich 75. roku życia uprawnienia do
bezpłatnych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów
medycznych, wymienionych w wykazie ogłaszanym przez Ministra Zdrowia w drodze obwieszczenia.
ww
Stosownie do postanowień zawartych w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020, której jednym
z celów jest poprawa zdrowia obywateli oraz efektywności systemu opieki zdrowotnej, zapewniony
będzie trwały dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń
ratujących życie. W zakresie jednego z najważniejszych kryteriów pomiaru dostępności usług
zdrowotnych, na stabilnym poziomie będzie kształtować się liczba wykonywanych świadczeń
wysokospecjalistycznych finansowanych z budżetu państwa na 1 mln mieszkańców (392 szt. na 1 mln
mieszkańców w każdym roku). Realizowane też będą działania zwiększające dostępność leczenia, tak
aby każdy obywatel otrzymał pomoc medyczną w sposób szybki i pozwalający na utrzymanie
obywateli w poczuciu bezpieczeństwa. W tym celu będą prowadzone prace dotyczące zmiany modelu
organizacji finansowania służby zdrowia. Pozostałymi miernikami uzupełniającymi system
monitorowania polityki zdrowotnej państwa w podstawowych rodzajach działalności – na poziomie
funkcji są: liczba jednostek KKCz (Koncentratu Krwinek Czerwonych) wydanych do lecznictwa
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
(1.080.000 szt. w każdym roku) oraz liczba przeprowadzonych postępowań w zakresie produktów
leczniczych, wyrobów medycznych i produktów biobójczych, która kształtuje się w okresie realizacji
WPFP 2016-2019 od 59.805 szt. do 67.877 szt. w porównaniu do 45.306 szt. w roku 2015.
.go
Bardzo istotnym elementem wpływania na kondycję zdrowotną społeczeństwa są działania
ukierunkowane na zwiększenie aktywności fizycznej społeczeństwa. Inwestycje w sport należy
traktować przede wszystkim jako szeroko rozumianą prewencję zdrowotną oraz sprzyjanie postawom
prospołecznym. Upowszechnianie podejmowania prozdrowotnej aktywności fizycznej obniża koszty
przeznaczane na opiekę zdrowotną oraz ubezpieczenia socjalne, a także pozytywnie oddziałuje na
pracowników, m. in. zmniejszając ilość absencji w pracy czy zwiększając efektywność i kreatywność.
Sport pełni ponadto funkcję wychowawczą, szczególnie w odniesieniu do dzieci i młodzieży szkolnej.
Nie do przecenienia jest również rola sportu jako istotnej gałęzi gospodarki w kontekście kreowania
popytu na produkty i usługi okołosportowe (np. usługi turystyczne) oraz sprzyjania innowacyjności.
Działania podejmowane w latach 2016-2019 w ramach funkcji 8. Kultura fizyczna pozwolą na
utrzymanie poziomu aktywności fizycznej społeczeństwa w danym roku (w wymiarze zgodnym z
wytycznymi WHO) na poziomie 18-20%, co jest zgodne z celem głównym Programu Rozwoju Sportu
do roku 2020 – przyjętego przez Radę Ministrów średniookresowego dokumentu strategicznego
określającego kierunki interwencji w obszarze sportu.
w.
rcl
Ważną działalnością wspierającą politykę prorodzinną będą zadania państwa realizowane w ramach
funkcji 3. Edukacja, wychowanie i opieka służące zwiększeniu dostępności wychowania
przedszkolnego, zapewnieniu powszechnego dostępu do nauki, podwyższeniu jakości wykształcenia
i kwalifikacji zawodowych społeczeństwa, jak również wspieraniu funkcji wychowawczej,
opiekuńczej i profilaktycznej realizowanej przez szkoły i inne placówki oraz wyrównywania szans
edukacyjnych dzieci i młodzieży.
W zakresie edukacji Plan wskazuje na potrzebę reformy szkolnictwa zawodowego i efektywniejszego
połączenia kształcenia uczniów z praktyką zawodową oraz aktywne włączenie partnerów społecznych
w przygotowanie planu nauczania oraz poprawienie poziomu nauczania przedsiębiorczości oraz
ekonomii w szkołach.
Do monitorowania związanego z powyższymi założeniami celu, jakim jest podniesienie jakości
i efektywności kształcenia i wychowania, zastosowanie mają dwa mierniki
1)
odsetek dzieci w wieku 3-5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym,
2)
liczba osób, które zdały egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w stosunku do
liczby osób przystępujących do egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie (1) oraz
liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin
maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, którzy przystąpili
do egzaminu maturalnego (2) (w %).
ww
Zakłada się, że odsetek dzieci w wieku 3-5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym już w 2018 r.
osiągnie wskaźnik 91%, co oznacza szybszą niż pierwotnie przewidywano realizację wyznaczonego
celu (tj. osiągnięcie do 2020 roku, co najmniej 90% wskaźnika upowszechnienia przedszkolnego).
Przewiduje się, że wartość drugiego z ww. mierników, utrzymywać się będzie na ustabilizowanym
poziomie w latach 2016-2019 zarówno w przypadku osób przystępujących do egzaminów
potwierdzających kwalifikacje w zawodzie oraz absolwentów szkół ponadgimnazjalnych zdających
egzamin maturalny.
W ramach funkcji 3. finansowane są także inicjatywy związane z polityką państwa w zakresie
szkolnictwa wyższego mające na celu podniesienie poziomu jakości kształcenia. Wspierane są w tym
zakresie działania mające na celu usprawnienie funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego w
Polsce oraz zwiększenia stopnia jego umiędzynarodowienia. Ponadto, finansowane są projekty
dotyczące unowocześnienia infrastruktury szkolnictwa wyższego, w tym inwestycje związane z
utrzymaniem i rozwojem infrastruktury w zakresie działalności dydaktycznej oraz infrastruktury
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
Monitor Polski
socjalnej dla studentów. Wspierane będą również działania służące wzmacnianiu i rozwojowi
potencjału dydaktycznego oraz promocji polskich uczelni. Docelowo, działania te będą miały wpływ
na podniesienie jakości szkolnictwa wyższego. Stopień osiągnięcia celu zostanie zmierzony liczbą
aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie zawodowo pracujących
ogółem, która w roku 2016 ukształtuje się na poziomie 34,04%, 35,5% w 2017 r., 36,96% w 2018 r. i
38,42% w 2019 r. (wobec 32,47% w roku 2014).
.go
Czynnikiem mającym wpływ na zdrowie i jakość życia społeczeństwa, a jednocześnie obszarem
znajdującym powiązanie ze wspomnianymi wyżej działaniami na rzecz dostępu do źródeł energii
(m.in. przy dążeniu do realizacji postulatu efektywności energetycznej), jest również przyjazne
człowiekowi środowisko naturalne, będące warunkiem realizacji celów rozwojowych. Celami polityki
państwa dla funkcji 12. Środowisko (wpisujących się w Strategię Bezpieczeństwo Energetyczne i
Środowisko) będzie zatem ochrona i poprawa stanu środowiska, w szczególności poprzez zachowanie
różnorodności biologicznej oraz właściwą gospodarkę odpadami.
Skuteczność tych działań odzwierciedlać będzie liczba zarejestrowanych form ochrony przyrody
w danym roku w relacji do roku poprzedniego (obiekty, stanowiące formę ochrony przyrody,
zarejestrowane w centralnym rejestrze form ochrony przyrody), dla której zakłada się dynamiczny
wzrost w roku 2016 – 41,5 tys. w stosunku do 20 tys. w roku 2015 i utrzymanie stałego poziomu tj.
41,5 tys. do roku 2019. Dodatkowo monitorowana będzie masa składowanych odpadów w skali kraju
w stosunku do masy wytworzonych odpadów w skali kraju, która w okresie planowania ma zostać
utrzymana na poziomie 19-20%.
w.
rcl
Ponadto, ważną rolę będą pełnić – realizowane w sferze ochrony środowiska – działania państwa
mające na celu zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz ograniczenie
zagrożeń wywołanych przez powodzie i susze, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu wód i
związanych z nim ekosystemów. Podstawowe zadania wykonywane w tym obszarze związane są z
poprawą jakości wszystkich wód oraz ochroną przeciwpowodziową, w tym dotyczących utrzymania
oraz inwestycji w infrastrukturę hydrotechniczną, której przeznaczeniem jest zaspokajanie potrzeb
wodnych ludności i gospodarki narodowej, ze szczególnym uwzględnieniem ograniczania zagrożeń
wywołanych przez ekstremalne zjawiska naturalne (powodzie i susze). Do pomiaru stopnia realizacji
powyższego celu wykorzystany zostanie miernik: liczba zakończonych inwestycji hydrotechnicznych
w danym roku w relacji do roku poprzedniego (największy wzrost finalizacji inwestycji w tym
zakresie zostanie osiągnięty w okresie 2015-16).
W obszarze działalności państwa dotyczącym spraw z zakresu administracji, odzwierciedlonym w
funkcji państwa 16. Sprawy obywatelskie, celem jest zapewnienie przysługujących praw
obywatelskich przez organy administracji publicznej oraz poprawa obsługi administracyjnej
obywatela. Cel osiągany będzie m.in. poprzez uproszczenie i unowocześnienie procedur
administracyjnych oraz przygotowanie koncepcji zmian w funkcjonowaniu samorządowych kolegiów
odwoławczych.
ww
Jakość i sprawność obsługi obywateli będzie monitorowana na poziomie funkcji syntetycznym
miernikiem – liczba skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
kierowanych do sądów administracyjnych (w szt.), przy czym przewiduje się, iż standardy osiągnięte
w tym zakresie na początku okresu planowania zostaną utrzymane również w latach kolejnych.
W zakresie ww. celu przewiduje się ponadto – wpisujący się w budowę społeczeństwa
informacyjnego – stopniowy wzrost odsetka osób korzystających w ciągu ostatnich 12 miesięcy z
usług administracji publicznej za pomocą Internetu w celu wysłania wypełnionych formularzy (z 18%
w 2016 r. do 24% w 2019 r.).
Ostatnim z wymienionych rodzajów działalności państwa, ale nie mniej ważnym dla jego rozwoju,
w szczególności dla kreowania odpowiednich warunków dla rozwoju kapitału społecznego i
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
v.p
l
wzmocnienia funkcji kulturalnych, jest realizacja celów określonych dla funkcji 9. Kultura i
dziedzictwo narodowe, wynikających ze Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2020 oraz Planu, a
więc rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego, będącego
jednocześnie impulsem wzmacniającym postawy przedsiębiorcze oraz proinnowacyjne sprzyjające
konkurencyjności gospodarczej. Istotne są także działania mające na celu ożywienie małych miast
poprzez m.in. wzmocnienie funkcji kulturalnych.
.go
Priorytetami zarówno Strategii, jak i Planu jest wzmocnienie roli i funkcji kultury w budowaniu
spójności społecznej. Zadanie to obejmuje szereg działań mających na celu stworzenie warunków do
równego dostępu do kultury i aktywnego w niej uczestnictwa, co jest jednym z kluczowych aspektów
rozwoju potencjału kulturowego. Działania podejmowane dla większego zainteresowania
społeczeństwa kulturą i zachęcania jego przedstawicieli do uczestnictwa w wydarzeniach kulturalnych
zostaną odzwierciedlone w liczbie widzów i słuchaczy w teatrach i instytucjach muzycznych,
otrzymujących dotację podmiotową na 1.000 osób w danym roku, przy czym liczba ta będzie
kształtować się w poszczególnych latach w wartości co najmniej 50 osób.
Wsparcie instytucji kultury w postaci działań podnoszących różnorodność ich działalności statutowej
będzie uzupełniane poprzez kontynuację działań państwa o charakterze inwestycyjnym, czego
przejawem będą nowo wybudowane, modernizowane, pozyskane i wyposażane obiekty służące
kulturze. W zakresie działalności państwa na rzecz utrzymania i pielęgnacji materialnej substancji
sfery kultury szczególnie ważne jest zapewnienie odpowiedniego wsparcia przedsięwzięć
inwestycyjnych, którego rezultaty są oceniane poprzez zastosowanie miernika: liczba nowo
wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów służących kulturze w
danym roku w jednostkach podległych i nadzorowanych przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa
Narodowego (w szt.).
w.
rcl
Ponadto resort kultury będzie kontynuował działania z zakresu ochrony i poprawy stanu zachowania
dziedzictwa narodowego oraz realizował program pn. Krajowy Program Ochrony Zabytków. Ważnym
działaniem Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostanie tworzenie warunków do
efektywnej ochrony i popularyzacji spuścizny kulturowej, obejmującej zarówno dziedzictwo
wielonarodowościowej Rzeczpospolitej Obojga Narodów, powstałej na obszarach należących
współcześnie do suwerennych państw sąsiadujących z Rzeczpospolitą, jak i dorobku wielu generacji
emigracji polskiej, wytworzonego, zgromadzonego bądź przechowywanego w całej Europie i na
innych kontynentach. Ochrona polskiego dziedzictwa kulturowego poza krajem została wskazana jako
szczególnie istotny element aktywności w obszarze współpracy z Polonią i Polakami za granicą,
realizowany w ramach Strategii „Sprawne Państwo”.
ww
Realizacja zadań w obszarze kultury i dziedzictwa narodowego ma pozytywny wpływ na wzmacnianie
postaw patriotycznych i kształtowanie świadomości narodowej. Upowszechnianie polskiej tradycji,
kultury oraz historii (w tym w szczególności historii najnowszej) ma doniosłe znaczenie z punktu
widzenia kształtowania, a także doskonalenia tych postaw narodowych oraz obywatelskich
(a w szczególności postaw ludzi młodych), które – w razie takiej potrzeby – posiadają decydujące
znaczenie z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniej skuteczności (wspomnianych na wstępie tego
rozdziału) materialnych działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i niepodległości
Polski.
Cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji
Dokument
podpisany przez
Krzysztof Madej
Data: 2016.05.19
12:12:34 CEST
MONITOR POLSKI
v.p
l
DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Warszawa, dnia 19 maja 2016 r.
Poz. 454
UCHWAŁA Nr 4 9
RADY MINISTRÓW
.go
z dnia 26 kwietnia 2016 r.
w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2016–2019
Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885,
z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje
Załącznik do uchwały nr 49 Rady Ministrów
z dnia 26 kwietnia 2016 r. (poz. 454)
w.
rcl
.go
RADA MINISTRÓW
ww
WIELOLETNI PLAN FINANSOWY
PAŃSTWA NA LATA 2016–2019
Warszawa, kwiecień 2016 r.
Wstęp
v.p
l
Monitor Polski
Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności
polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje
wykraczające poza cykl roczny. Od 2010 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) jest
uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku i stanowi podstawę
przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.
Od 2014 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest sporządzany na podstawie art. 104 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i obejmuje dwie części
Program konwergencji,
ww
w.
rcl
.go
określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.
v.p
l
Monitor Polski
CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.
ww
w.
rcl
.go
AKTUALIZACJA 2016
Program konwergencji. Aktualizacja 2016
v.p
l
Spis treści
Poz. 454
Strona
w.
rcl
.go
Wstęp
Podsumowanie
I.
Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele
I.1.
Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE
I.2.
Koordynacja polityk gospodarczych
I.3.
Cele polityki gospodarczej
II.
Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
II.1.
Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca
II.2.
Scenariusz średniookresowy
II.3.
Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy
III.
Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu
III.2. Sytuacja bieżąca
III.3. Prognoza średniookresowa
III.4. Wynik strukturalny
III.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
III.6. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych
i samorządowych
IV.
Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
IV.1. Czynniki ryzyka
IV.2. Analiza wrażliwości
IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
V.
Stabilność finansów publicznych w długim okresie
V.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności
V.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)
VI.
Jakość finansów publicznych
VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków
VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów
VII.
Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych
VII.1. Reguły fiskalne
VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora
Aneks tabelaryczny