Uchwała nr 57 Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2015-2018

§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2015–2018, stanowiący załącznik do uchwały.

§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

ww

w.

rcl

Prezes Rady Ministrów: E. Kopacz

1)

Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 938 i 1646, z 2014 r. poz. 379, 911, 1146,

1626 i 1877 oraz z 2015 r. poz. 238 i 532.

v.p

l

Dokument

podpisany przez

Marek Głuch

Data: 2015.05.07

12:14:36 CEST

MONITOR POLSKI

v.p

l

DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Warszawa, dnia 7 maja 2015 r.

Poz. 389

UCHWAŁA Nr 57

RADY MINISTRÓW

.go

z dnia 28 kwietnia 2015 r.

w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2015–2018

Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885,

z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje

Załącznik do uchwały nr 57 Rady Ministrów

z dnia 28 kwietnia 2015 r. (poz. 389)

w.

rcl

.go

RADA MINISTRÓW

ww

WIELOLETNI PLAN FINANSOWY

PAŃSTWA NA LATA 2015–2018

Warszawa, kwiecień 2015 r.

Wstęp

v.p

l

Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności

polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje

wykraczające poza cykl roczny. Od 2010 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) jest

uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku i stanowi podstawę

przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.

Od 2014 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest sporządzany na podstawie art. 104 ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i obejmuje dwie części

 Program konwergencji,

ww

w.

rcl

.go

 określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.

v.p

l

Monitor Polski

CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.

ww

w.

rcl

.go

AKTUALIZACJA 2015

Spis treści

v.p

l

Strona

w.

rcl

.go

Podsumowanie

I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele

I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE

I.2. Koordynacja polityk gospodarczych

I.3. Integracja ze strefą euro

I.4. Cele polityki gospodarczej

II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca

II.2. Scenariusz średniookresowy

II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy

III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu

III.2. Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu

III.3. Sytuacja bieżąca

III.4. Prognoza średniookresowa

III.5. Wynik strukturalny

III.6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

III.7. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji

i samorządowych

IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

IV.1. Czynniki ryzyka

IV.2. Analiza wrażliwości

IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

V.1. Strategia

V.2. Projekcja długookresowa, w tym skutki starzenia się ludności

V.3. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

VI. Jakość finansów publicznych

VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków

VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów

VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych

VII.1. Reguły fiskalne

VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora

Aneks

7

7

7

9

11

12

13

13

15

18

22

22

22

27

29

35

37

rządowych

39

40

40

42

45

48

48

50

53

54

54

58

64

64

65

67

Spis tabel

ww

Tabela 1. Kwota wydatków na lata 2014-18

Tabela 2. Wynik strukturalny sektora

Tabela 3. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

Tabela 4. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

Tabela 5. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

Tabela 6. Wzrost transferów przeznaczonych na dzieci między 2013 r. a 2016 r.

Tabela 7. Długookresowa stabilność finansów publicznych

Tabela 8. Zobowiązania warunkowe

Tabela 9. Wydatki według funkcji

Tabela 10. Wzrost gospodarczy

Tabela 11. Procesy inflacyjne

Tabela 12. Rynek pracy

Strona

27

36

38

47

48

49

51

53

58

Spis wykresów

68

69

70

71

71

v.p

l

Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych

Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne

Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

Strona

ww

w.

rcl

.go

Wykres 1. Luka produktowa

14

Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę wyniku sektora instytucji

rządowych i samorządowych w relacji do PKB

25

Wykres 3. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

29

Wykres 4. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

32

Wykres 5. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB 32

Wykres 6. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na wynik sektora instytucji

rządowych i samorządowych w relacji do PKB

35

Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z

metodyką Komisji Europejskiej

37

Wykres 8. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)

42

Wykres 9. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)

43

Wykres 10. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji

rządowych i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)

44

Wykres 11. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu

sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej

(prawy wykres)

45

Wykres 12. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2013-80

51

Wykres 13. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia

pośredniego)

56

Wykres 14. Nakłady brutto na środki trwałe

57

Wykres 15. Wydatki socjalne

57

Wykres 16. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych

z produkcją i importem

59

Wykres 17. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu

i majątku

60

Wykres 18. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na

ubezpieczenia społeczne

Wykres 19. Obciążenia podatkowe

Podsumowanie

v.p

l

Coroczna aktualizacja Programu konwergencji (dalej jako Program) przedstawia

średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych. Dokument

opracowano zgodnie z wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw

członkowskich Unii Europejskiej.

Program stanowi część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego

na podstawie ustawy o finansach publicznych. WPFP został przyjęty przez Radę Ministrów

w dniu 28 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok

2016.

.go

Obecna aktualizacja Programu powstawała równolegle z tegoroczną edycją Krajowego

Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących

spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych

na podstawie analizy KPR z 2014 r. 1 Program oraz KPR zostaną w kwietniu, w ramach

semestru europejskiego, przekazane Komisji Europejskiej oraz Radzie. Zalecenia Rady wydane

na podstawie oceny obu programów powinny zostać uwzględnione przed podjęciem

kluczowych decyzji w sprawie budżetu na rok przyszły.

Projekty Programu oraz KPR podlegały dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw

Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki w dniu 23 kwietnia br.; było to

pierwsze tego typu spotkanie. Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat

niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2015 r. będą też przedmiotem

obrad polskiego Parlamentu.

I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele

w.

rcl

I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE

W 2009 r. Rada Ecofin (tj. ministrowie państw Unii Europejskiej do spraw finansów

i gospodarki) stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu i zaleciła skorygowanie

deficytu do poniżej 3% PKB do 2012 r. Rada Ecofin, pozytywnie oceniając w czerwcu 2013 r.

skuteczność działań podjętych przez Polskę dla redukcji deficytu, z uwagi na istotne

spowolnienie wzrostu gospodarczego2 i związane z tym niezrealizowanie wyznaczonego Polsce

celu budżetowego określiła termin zlikwidowania nadmiernego deficytu na 2014 r.3 Ponowne

rekomendacje Rady Ecofin z dnia 10 grudnia 2013 r., uwzględniające dalsze pogorszenie

koniunktury gospodarczej, przesunęły termin tej korekty o 1 rok, tj. do 2015 r.4

ww

W najnowszych rekomendacjach sformułowano cele budżetowe dla Polski w okresie 2013-15

jako deficyty nominalne odpowiednio: 4,8% PKB, 3,9% PKB i 2,8% PKB (z wyłączeniem

wpływu transferu aktywów z otwartych funduszy emerytalnych do Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych). Rada Ecofin stwierdziła też, że osiągnięcie celów budżetowych wymaga

poprawy wyniku strukturalnego (czyli tej części deficytu nominalnego, na którą rząd ma

bezpośredni wpływ przez realizowaną politykę) o 1% PKB w 2014 r. oraz 1,2% PKB w roku

następnym. W porównaniu do ówczesnych prognoz Komisji Europejskiej 5 oznaczało to

potrzebę podjęcia przez Polskę (przy prognozowanej luce produktowej sięgającej odpowiednio

1

Zalecenie Rady z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2014 r. oraz

zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2014 r.,

dostępne na http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_council_poland_pl.pdf

2

W 2012 r. realny PKB wzrósł w Polsce o 2,0% wobec 4,5% w 2011 r.; w 2013 r. tempo to zmniejszyło

się do 1,6%.

3

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_council/2013-0621_pl_126-7_council_en.pdf

4

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee7_en.pdf

v.p

l

-2% PKB oraz -1,6% PKB) nowych działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości

0,4% PKB w 2014 r. oraz 1% PKB w 2015 r.

.go

Rada Ecofin zaleciła Polsce również

 poprawę jakości finansów publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć

w inwestycjach infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, dokładny przegląd wydatków

socjalnych i ich wydajności;

 zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności

administracji podatkowej;

 nadanie bardziej wiążącego charakteru oraz zwiększenie przejrzystości ram

instytucjonalnych finansów, w tym dostosowanie definicji (metodyki) stosowanych

w krajowym systemie budżetowym do metodyki stosowanej w Europejskim Systemie

Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA) oraz zapewnienie odpowiednio szerokiego

zakresu jej zastosowania, poprawę monitorowania wykonania budżetu państwa w trakcie

danego roku i zapewnienie skutecznego oraz terminowego monitorowania przestrzegania

stabilizującej reguły wydatkowej w oparciu o wiarygodne i niezależne analizy sporządzane

przez niezależne instytucje lub instytucje wyposażone w funkcjonalną autonomię względem

władz fiskalnych.

Wreszcie, według Rady Ecofin, konsolidacja fiskalna powinna być wsparta kompleksowymi

reformami strukturalnymi, spójnymi z rekomendacjami Rady wydanymi w ramach semestru

europejskiego.

w.

rcl

Stan wdrożenia przez Polskę zaleceń dotyczących finansów publicznych został zaprezentowany

przede wszystkim w rozdziałach III i VII niniejszego Programu. Ponadto Polska co pół roku

przygotowuje specjalne raporty z postępów we wdrażaniu przytoczonych wyżej rekomendacji

Rady Ecofin, które podlegają ocenie Komisji Europejskiej. Na podstawie raportu z dnia

15 października 2014 r.6 Komisja Europejska utrzymała w zawieszeniu procedurę nadmiernego

deficytu, uznając, że dalsze kroki wobec Polski nie są potrzebne.

Z opublikowanych w lutym br. prognoz Komisji Europejskiej7 wynika, że Polska zrealizowała

cele budżetowe na lata 2013-14. Deficyt nominalny w 2013 r. (4,0% PKB) był znacznie

mniejszy od rekomendowanego przez Radę Ecofin, a szacowany w 2014 r. (3,6% PKB 8 )

również był lepszy od zaleconego. Z kolei deficyt prognozowany na 2015 r. (2,9% PKB) jest

nieco powyżej celu budżetowego, ale poniżej wartości referencyjnej 3% PKB, a więc na

poziomie, którego osiągnięcie powinno pozwolić na terminowe zakończenie procedury wobec

Polski. W 2016 r. deficyt nominalny zmniejszy się według Komisji Europejskiej do 2,6% PKB,

natomiast dług sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostanie poniżej 50% PKB.

ww

Kolejny półroczny raport z postępów we wdrażaniu rekomendacji Rady został przekazany przez

Polskę w dniu 15 kwietnia br. 9 Zgodnie z informacjami i prognozami przedstawionymi

w raporcie oraz w bieżącym Programie, deficyt nominalny został w 2014 r. trwale

zredukowany poniżej 3% PKB. Rząd pozostaje zdeterminowany, by ograniczać nierównowagę

finansów publicznych w sposób niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju

kraju. Kolejne lata będą więc zorientowane na osiągnięcie przez Polskę średniookresowego celu

budżetowego (MTO), czyli deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB. Redukcji deficytu,

osiągnięciu MTO i utrzymaniu długu sektora instytucji rządowych i samorządowych znacznie

6

Raport dostępny na stronie Ministerstwa Finansów pod linkiem: Informacja o działaniach podjętych

przez Polskę w celu realizacji rekomendacji Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu –

październik 2014

7

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2015/pdf/ee1_en.pdf

8

Zgodnie z ESA2010.

9

Raport dostępny na stronie Ministerstwa Finansów pod linkiem: Informacja o działaniach podjętych

przez Polskę w celu realizacji rekomendacji Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu – kwiecień

I.2. Koordynacja polityk gospodarczych

v.p

l

poniżej wartości referencyjnej 60% PKB będzie sprzyjać przestrzeganie stabilizującej reguły

wydatkowej wprowadzonej w 2013 r.

Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich

są przedmiotem wspólnego zainteresowania tych państw i podlegają koordynacji w ramach

Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku

budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim,

instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw

członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się

odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach.

w.

rcl

.go

W opinii z dnia 8 lipca 2014 r. do poprzedniego Programu Rada Ecofin zaleciła Polsce

m.in.10 wzmocnienie strategii budżetowej, aby zapewnić trwałą korektę nadmiernego deficytu

do 2015 r., przez osiągnięcie poprawy wyniku strukturalnego wskazanej w zaleceniu Rady

w ramach procedury nadmiernego deficytu, zaś po skorygowaniu nadmiernego deficytu i do

czasu osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego - dążenie do rocznej korekty

strukturalnej w wysokości 0,5% PKB jako wartości odniesienia. Trwała korekta nierównowagi

budżetowej wymaga według Rady Ecofin wiarygodnego wdrażania ambitnych reform

strukturalnych w celu zwiększenia zdolności dostosowawczej gospodarki oraz pobudzenia

wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. W związku z tym Rada Ecofin zaleciła też Polsce

zminimalizowanie cięć w inwestycjach pobudzających wzrost gospodarczy, lepsze

ukierunkowanie polityki społecznej oraz poprawę efektywności kosztowej wydatków i ogólnej

wydajności sektora opieki zdrowotnej, zwiększenie bazy podatkowej, na przykład przez

rozwiązanie problemu nadmiernie rozbudowanego systemu obniżonych stawek VAT, a także

poprawę przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance), zwłaszcza przez

podniesienie wydajności administracji podatkowej. Ponadto, rekomendowała ustanowienie

niezależnej rady fiskalnej.

Niniejszy Program przestawia w rozdziałach III i VII stan wdrożenia rekomendacji

dotyczących finansów publicznych, wydanych przez Radę Ecofin w związku z procedurą

nadmiernego deficytu oraz sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii do Programu

z 2014 r. Ponadto, stopień zaawansowania reform strukturalnych zaleconych przez Radę Ecofin

na podstawie analizy KPR z 2014 r. omówiony został w tegorocznej edycji KPR. W niniejszym

Programie skupiono się zaś na reformach najbardziej istotnych dla potencjału gospodarczego

i długookresowej stabilności finansów publicznych.

ww

Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską

Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację

gospodarczą i wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji

państw w różnych formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje

wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE. W najnowszej edycji AGS 11

Komisja Europejska, w celu wzmocnienia i utrwalenia ożywienia gospodarczego,

zaproponowała koncentrację polityk gospodarczych Unii Europejskiej w bieżącym roku na

 pobudzeniu inwestycji,

 przyspieszeniu realizacji reform strukturalnych,

 wdrażaniu konsolidacji budżetowej przyjaznej wzrostowi gospodarczemu.

10

Por. przypis 1.

http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2015/ags2015_en.pdf

v.p

l

Również Rada Europejska uznała działania wszystkich państw członkowskich i całej Unii

Europejskiej w tym roku we wspomnianych 3 kierunkach za priorytetowe12. Do końca kwietnia

państwa członkowskie tradycyjnie przedłożą Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje

Krajowych Programów Reform i programów stabilności lub konwergencji. Powinny one

uwzględniać wspomniane wyżej priorytety polityk gospodarczych wskazane przez Radę

Europejską. Na podstawie analizy otrzymanych dokumentów Rada Ecofin wyda w lipcu

rekomendacje dla polityk gospodarczych państw członkowskich, kończąc w ten sposób semestr

europejski. Państwa członkowskie powinny uwzględnić zalecenia przy projektowaniu budżetów

na kolejny rok podczas krajowego semestru.

.go

W odniesieniu do promowanego przez Radę Europejską wspierania inwestycji prezentowana

w Programie prognoza wskazuje, że do 2018 r. nastąpi dalsza odbudowa inwestycji

prywatnych, co przy utrzymywaniu inwestycji publicznych na poziomie powyżej 4% PKB, tj.

znacznie powyżej średniej w UE, pozwoli na wzrost udziału inwestycji ogółem do PKB do

21,6%. Istotny udział w inwestycjach będą mieć projekty współfinansowane ze środków UE Polska pozostaje jednym z liderów w ich wykorzystaniu. Według danych za 2014 r., stopa

absorpcji funduszy strukturalnych (relacja wypłaconych środków do dostępnego budżetu)

w ramach perspektywy finansowej 2007-13 wyniosła 89,6%13, co stawia Polskę na 8. miejscu

wśród ogółu beneficjentów. Polska otrzymała już z budżetu UE ponad 60 mld euro - najwięcej

w UE – i podejmowane są działania, by do końca bieżącego roku w pełni rozdysponować

dostępne fundusze UE. Trwają też przygotowania do wykorzystania 82,5 mld EUR z budżetu

polityki spójności na lata 2014-20 - Polska znajduje się w grupie krajów UE z zatwierdzonymi

przez Komisję Europejską wszystkimi programami operacyjnymi.

w.

rcl

Komisja Europejska wraz z publikacją AGS 2015 przedstawiła Plan inwestycyjny dla Europy,

który w latach 2015-17 ma poprawić warunki inwestowania i wygenerować dodatkowe

inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej co najmniej na kwotę 315 mld EUR.

Uruchomienie Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (EFIS) będącego jednym z

trzech filarów wspomnianego planu jest oczekiwane na czerwiec/lipiec br. W Polsce

współfinansowanie projektów przez EFIS będzie umożliwione w szczególności poprzez

program Inwestycje Polskie w drodze tzw. platform inwestycyjnych, których zawieranie

przewiduje się w ramach prac nad utworzeniem EFIS (rozdział II.3).

ww

Zalecona przez Radę Europejską konsolidacja budżetowa przyjazna wzrostowi stanowi także

priorytet polskiego rządu. Strategia ograniczania nadmiernego deficytu będzie w dalszym ciągu

realizowana głównie przez ograniczanie relacji wydatków do PKB z wykorzystaniem

stabilizującej reguły wydatkowej, co powinno przynieść trwalsze efekty konsolidacyjne niż przy

podnoszeniu udziału dochodów w PKB (rozdział III). Równocześnie, priorytetyzacja wydatków

umożliwia działania wzmacniające potencjał wzrostowy polskiej gospodarki w długim okresie.

W szczególności realizowane są działania w odpowiedzi na zmiany w strukturze

demograficznej oraz ukierunkowane na poprawę sytuacji materialnej rodzin, zwłaszcza

wielodzietnych (rozdział II.3). Konsekwentna redukcja deficytu poprzez pozytywny wpływ na

oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału pozwoli

w horyzoncie Programu na szybszą akumulację kapitału w sektorze prywatnym i w całej

gospodarce. W efekcie oczekiwane jest przyspieszenie tempa wzrostu potencjalnego PKB

w Polsce z 3,2% w 2014 r. do 4,0% w 2018 r.

12

Por. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 19-20 marca 2015 r.

http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2015/03/european-council-conclusionsmarch-2015-en_pdf/

https://cohesiondata.ec.europa.eu/EU-Cohesion-Funding/Bar-chart-Funds-Absorption-Rate-CohesionPolicy-20/g67v-zjyr

I.3. Integracja ze strefą euro

v.p

l

Wprowadzenie euro stanowi strategiczny cel Polski, którego realizacja na obecnym etapie

obejmuje działania na rzecz maksymalizacji korzyści i ograniczenia zagrożeń wynikających

z przyszłej zamiany waluty. Z tego względu zostały sformułowane cztery warunki (filary)

bezpiecznej integracji Polski ze strefą euro.

Filar pierwszy stanowi ukierunkowanie polityki gospodarczej Polski na trwałe wypełnienie

kryteriów konwergencji, w szczególności kryterium dotyczącego dyscypliny fiskalnej. Stabilna

perspektywa wypełnienia kryteriów w horyzoncie dwóch lat uczestnictwa w ERM II oraz

osiągnięcie porozumienia politycznego co do przeprowadzenia zmian legislacyjnych

niezbędnych do przyjęcia wspólnej waluty stanowią warunki przystąpienia do tego

mechanizmu. Warunki te zostały sformułowane przez rząd w 2010 r. w dokumencie

Uwarunkowania realizacji kolejnych etapów Mapy Drogowej Przyjęcia Euro przez Polskę.

w.

rcl

.go

Filar drugi to podjęcie dodatkowych działań wzmacniających potencjał i elastyczność polskiej

gospodarki, w tym w obszarze instytucjonalnym. Jak pokazały przykłady niektórych krajów

strefy euro, wypełnienie kryteriów konwergencji nominalnej nie chroni przed utratą

konkurencyjności i nie gwarantuje skuteczności alternatywnych mechanizmów

dostosowawczych, a skala korzyści z przyjęcia euro jest warunkowa względem prowadzonej

polityki gospodarczej. Brak odpowiedniego przygotowania przed przyjęciem euro do

funkcjonowania w unii walutowej, która po reformie instytucjonalnej charakteryzuje się coraz

większymi ograniczeniami autonomii polityki gospodarczej – znacząco wykraczającymi poza

politykę pieniężną i kursową – może skutkować powieleniem scenariusza kryzysowego

obserwowanego w peryferyjnych państwach strefy euro. Dlatego w ramach prac

przygotowawczych do wprowadzenia euro w Polsce prowadzone są niezbędne analizy – w tym

we współpracy z Bankiem Światowym – mające na celu wskazanie pożądanego kształtu

polityki gospodarczej na drodze do euro z uwzględnieniem zmieniających się uwarunkowań.

Dotyczą one m.in. zdiagnozowania potencjalnych problemów oraz zaproponowania rozwiązań

na rzecz wzrostu konkurencyjności polskiego eksportu oraz poprawy elastyczności rynku

produktów.

Filar trzeci obejmuje gruntowne przygotowanie techniczno-organizacyjnej strony procesu.

Dotychczas opracowano dwa kluczowe dokumenty: Ramy Strategiczne Narodowego Planu

Wprowadzenia Euro, przyjęte przez Radę Ministrów w 2010 r., oraz Narodowy Plan

Wprowadzenia Euro (NPWE), zatwierdzony w 2011 r. przez Komitet do spraw Europejskich.

Tym samym większość prac w obszarze praktycznych przygotowań, które mogły być

prowadzone na obecnym etapie (bez znajomości daty wprowadzenia euro), została już

zakończona. Jednak biorąc pod uwagę skalę zmian instytucjonalnych w Unii Europejskiej

i strefie euro, za celową uznano aktualizację NPWE w zakresie konsekwencji tych zmian dla

strategii przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. Od rezultatu tych zmian zależy bowiem

obszar koniecznych dostosowań (ekonomicznych i prawnych) oraz bilans korzyści i kosztów

z wprowadzenia wspólnej waluty. Termin zakończenia prac nad aktualizacją NPWE jest

warunkowy względem zakończenia głównych prac nad reformą kształtu instytucjonalnego Unii

Gospodarczej i Walutowej.

ww

Filar czwarty stanowi zaś ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, a w szczególności

potwierdzenie rzeczywistej skuteczności podjętych reform i kompletność architektury

instytucjonalnej strefy euro. Kryzys ujawnił niedoskonałość i niekompletność dotychczasowego

systemu instytucjonalnego strefy euro. W rezultacie są wdrażane liczne nowe rozwiązania

o charakterze fundamentalnym, stanowiące odpowiedź na zidentyfikowane słabości UGW.

Wprowadzane reformy w ramach UE i strefy euro wpływają istotnie na bilans korzyści

i kosztów przyjęcia euro przez Polskę. Jednak rzeczywista skuteczność nowych rozwiązań,

a więc i korzyści z ich wprowadzenia, zostanie ujawniona dopiero w praktyce ich

funkcjonowania.

Ze względu na dużą niepewność co do terminu wypełnienia warunków bezpiecznej integracji

Polski ze strefą euro, obecnie rząd nie określa przewidywanej daty przyjęcia wspólnej waluty.

v.p

l

Rząd uznaje jednak za korzystne dla Polski kontynuowanie przygotowań do wprowadzenia

euro, w szczególności w zakresie filarów I i II strategii integracji. W ramach III i IV filaru

strategii integracji międzyinstytucjonalna struktura organizacyjna ds. wprowadzenia euro przez

RP na bieżąco analizuje zmiany instytucjonalne w strefie euro pod kątem ich konsekwencji dla

procesu przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. Ponadto, rząd aktywnie uczestniczy

w pracach mających na celu trwałą poprawę stabilności wspólnego obszaru walutowego,

przyczyniając się tym samym do realizacji IV filaru strategii integracji.

Obecnie bezpośrednim celem wskazanych działań rządu jest zatem zapewnienie gotowości do

przyjęcia euro w momencie, gdy zostaną spełnione wskazane powyżej warunki. Stąd obecne

podejście określane jest jako „przygotowuj się i obserwuj” (ang. get ready and see). Działania

struktury organizacyjnej ds. przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce wychodzą bowiem

znacznie poza bierną obserwację rozwoju warunków zewnętrznych.

.go

I.4. Cele polityki gospodarczej

Przyjęta przez Radę Ministrów we wrześniu 2012 r. Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju

202014 (dalej jako Strategia) formułuje główny cel rządu w średnim horyzoncie czasowym jako

wzmocnienie i wykorzystanie gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych potencjałów

zapewniających szybszy i zrównoważony rozwój kraju oraz poprawę jakości życia ludności.

Strategia wskazuje trzy obszary strategiczne, na których koncentrować się powinny główne

działania w celu przyspieszenia procesów rozwojowych: Sprawne i efektywne państwo,

Konkurencyjna gospodarka oraz Spójność społeczna i terytorialna, stanowiące również bazę dla

przygotowania kolejnych aktualizacji KPR, w tym KPR 2015/2016.

w.

rcl

Podkreśla się przy tym złożoność wyzwania, jakie stanowi konieczność równoważenia

finansów publicznych i zwiększania oszczędności przy jednoczesnym wdrażaniu wizji rozwoju

opartego na likwidowaniu największych barier rozwojowych i w coraz większym stopniu

opartego na edukacji, cyfryzacji i innowacyjności. Przyjęte w Strategii założenia dotyczące

konsolidacji finansów publicznych (prowadzonej zgodnie z kolejnymi edycjami Programu)

oznaczają, że warunek niezbędny dla wdrożenia wspomnianej wyżej wizji rozwoju stanowi

racjonalizacja struktury wydatków i ich reorientacja na działania kluczowe dla rozwoju

społeczno-gospodarczego i przestrzennego kraju.

ww

Zrównoważone finanse publiczne są niezbędnym warunkiem dla stabilności

makroekonomicznej i, w konsekwencji, długofalowego wzrostu gospodarczego. Wzmocnieniu

stabilności makroekonomicznej w Polsce sprzyjać też będą m.in. utworzenie organu nadzoru

makroostrożnościowego oraz stworzenie ram prawnych dla przymusowej restrukturyzacji

banków. Celem organu nadzoru makroostrożnościowego będzie m.in. rozpoznanie, ocena

i monitorowanie ryzyka systemowego w systemie finansowym lub w jego otoczeniu oraz

działanie na rzecz wyeliminowania bądź ograniczenia tego ryzyka, w szczególności wzmocnienie odporności systemu finansowego na wypadek materializacji ryzyka systemowego

służące wsparciu długookresowego, zrównoważonego wzrostu gospodarczego kraju. Projekt

ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu

kryzysowym w systemie finansowym został w dniu 16 kwietnia br. przyjęty przez Komitet

Rady Ministrów i rekomendowany Radzie Ministrów. Z kolei przygotowywany obecnie projekt

ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz

przymusowej restrukturyzacji wdroży dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE

z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającą ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz

restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm

inwestycyjnych (…) (BRRD).

14

Strategia Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne

państwo,

przyjęta

przez

Radę

Ministrów

w

dniu

25.09.2012 r.,

dostępna

na

http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/SRK_2020_112012_

1.pdf

II.1.

Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca

v.p

l

II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza

.go

W II kw. 2013 r. gospodarka polska weszła na ścieżkę wyższego wzrostu, rosnąc przez ostatnie

półtora roku w przeciętnym tempie 0,8% (kw/kw, sa), tj. powyżej tempa notowanego w 2012 r.,

jednak wciąż nieznacznie poniżej długookresowej średniej. W wyraźnym trendzie wzrostowym

utrzymywał się eksport, któremu sprzyjała relatywnie wysoka konkurencyjność polskich

przedsiębiorstw oraz poprawa dynamiki aktywności na polskich głównych rynkach eksportowych.

Znalazło to swoje odbicie w wyższej dynamice produkcji przemysłowej oraz inwestycji,

w szczególności w kategorii tzw. zakupów, obejmującej maszyny i urządzenia oraz środki transportu.

Stopniowo poprawiała się też sytuacja na rynku pracy. Było to widoczne we wzroście popytu na pracę

i spadku bezrobocia, przy umiarkowanej presji płacowej. W efekcie w tendencji wzrostowej znalazła

się konsumpcja prywatna. Od II połowy 2013 r. coraz większą rolę we wzroście PKB (w ujęciu r/r)

odgrywał popyt krajowy, który od II kw. 2014 r. stał się jedynym czynnikiem wzrostu gospodarczego,

przy ujemnym wkładzie eksportu netto.

w.

rcl

W 2014 r. PKB zwiększył się realnie o 3,4%, tj. dwukrotnie więcej niż rok wcześniej. Drugi rok

z rzędu przyspieszyło tempo wzrostu eksportu, do czego w dużej mierze przyczyniła się poprawa

koniunktury w pozostałych krajach UE, w tym w strefie euro. PKB UE zwiększył się o 1,3%, po

stagnacji rok wcześniej, a źródłem tego wzrostu było przyspieszenie dynamiki popytu krajowego.

W konsekwencji obserwowany był stosunkowo silny wzrost importu UE, głównego indykatora popytu

na polskie towary i usługi (na UE przypada blisko 80% polskiego eksportu towarów), który w 2014 r.

wyniósł 4%, wobec 1,4% rok wcześniej. Wzrost importu UE, a także importu pozostałych krajów

rozwiniętych i innych krajów rozwijających się i w efekcie wzrost polskiego eksportu na te rynki,

skompensował spadek eksportu z Polski na rynki wschodnie (w szczególności do Rosji i Ukrainy),

wywołany konfliktem między Rosją a Ukrainą, spadkiem dynamiki aktywności w tych krajach

i znaczącą deprecjacją ich walut oraz embargiem na eksport produktów żywnościowych do Rosji.

Poprawa dynamiki aktywności gospodarczej w ubiegłym roku, w tym wyraźne przyspieszenie tempa

wzrostu inwestycji, przełożyła się na poprawę sytuacji na rynku pracy15. Liczba pracujących wzrosła

aż o 1,9% wobec niewielkiego spadku rok wcześniej. Przyrost ten niemal w całości wynikał

z najwyższego od 5 lat wzrostu liczby pracowników najemnych. Zwiększyła się także, po dwóch

latach spadków, liczba pracodawców i pracujących na własny rachunek. W ujęciu sektorowym te

zmiany to w głównej mierze skutek znaczącego przyrostu liczby pracujących w sektorze usług

i w mniejszym stopniu w szeroko rozumianym sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł

i budownictwo), choć i tu wzrost okazał się najwyższy w ciągu ostatnich trzech lat. W tendencji

spadkowej utrzymała się natomiast liczba pracujących w rolnictwie. Wzrost popytu na pracę

przyczynił się do wyraźnego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 9,0% wobec 10,3%

rok wcześniej i 10,2% przeciętnie w UE.

ww

Poprawa sytuacji na rynku pracy przy stabilizacji cen towarów i usług konsumpcyjnych, wpłynęła na

poprawę dynamiki realnej dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych i w efekcie

przyspieszenie tempa wzrostu konsumpcji gospodarstw domowych (do 3,1% z 1,2% rok wcześniej).

Wzrostowi konsumpcji sprzyjały również poprawa indeksu nastrojów konsumentów oraz wyższa

dynamika kredytów konsumpcyjnych. W roku ubiegłym zanotowano również znaczące przyspieszenie

tempa wzrostu nakładów inwestycyjnych (do 9,2% z 1,1% w 2013 r.). Wysoka dynamika inwestycji

przy słabszej dynamice wartości dodanej w budownictwie (widoczna szczególnie w II połowie

2014 r.) to efekt wysokiego wzrostu inwestycji w maszyny i urządzenia oraz środki transportu, które

realizowane są głównie w sektorze przedsiębiorstw. Dobre wyniki w tym zakresie można tłumaczyć

relatywnie wysoką konkurencyjnością kosztową polskich firm, ich dobrymi wynikami finansowymi

oraz spadkiem kosztów finansowania, co przy utrzymywaniu się stopnia wykorzystania mocy

produkcyjnych powyżej długookresowej średniej, sprzyjało podejmowaniu decyzji o zwiększeniu

potencjału produkcyjnego. Wzrost nakładów inwestycyjnych – po dwóch latach ich wyraźnego

ograniczenia – zanotowano również w sektorze instytucji rządowych i samorządowych.

Informacje dotyczące rynku pracy oparte zostały na podstawie danych BAEL (15 lat i więcej).

v.p

l

Szacuje się, że w roku ubiegłym tempo wzrostu rzeczywistego PKB, po raz pierwszy od dwóch lat,

przekroczyło potencjalne tempo wzrostu polskiej gospodarki szacowane (zgodnie z metodologią

Komisji Europejskiej) na ok. 3,2%. Pozwoliło to zmniejszyć ujemną lukę produktową do ok. minus

0,6% potencjalnego PKB wobec minus 0,8% w 2013 r. Oznacza to niewielką poprawę warunków

cyklicznych dla prowadzenia działalności gospodarczej, jednak w gospodarce polskiej wciąż przeważa

podaż nad popytem. Łączne pogorszenie cyklu koniunkturalnego w Polsce w latach 2012-14 mierzone

zmianą luki produktowej było prawie dwukrotnie większe w stosunku do pogorszenia obserwowanego

w latach 2009-10. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. we wskaźnikach opisujących sferę nominalną

gospodarki.

Wykres 1. Luka produktowa

.go

4

3

-1,6

% PKB

2

1

0

w.

rcl

-1

-2,8

-2

-3

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Źródło: Ministerstwo Finansów

ww

Ujemna luka produktowa i umiarkowana presja płacowa spowodowały, że na niskim poziomie

utrzymywała się inflacja bazowa. Roczna zmiana wskaźnika CPI po wyłączeniu cen żywności

i energii średnio w 2014 r. wyniosła 0,6%, znacząco poniżej dolnej granicy dopuszczalnego

odchylenia od celu inflacyjnego NBP. Ogólny wskaźnik inflacji okazał się jednak jeszcze niższy

i wyniósł 0,0%, przy zakładanym w ustawie budżetowej na rok 2014 poziomie 2,4%,

a w zaktualizowanej prognozie w Programie z 2014 r.: 1,2%. W znacznym stopniu wynikało to

z szoków podażowych na rynku produktów rolnych i rynku energetycznym. Spadek cen żywności był

efektem wysokiej podaży produktów rolnych na rynku krajowym spowodowanej bardzo dobrymi

zbiorami oraz wprowadzonym przez Rosję embargiem na import żywności z krajów UE, w tym

z Polski. Dodatkowo spadkowi cen przemysłowych i w efekcie konsumpcyjnych sprzyjał notowany

w IV kw. 2014 r. gwałtowny spadek cen ropy naftowej. W efekcie od lipca 2014 r. ceny towarów

i usług konsumpcyjnych utrzymują się na poziomie niższym niż przed rokiem.

Poprawa dynamiki popytu krajowego oraz wyższa dynamika wolumenu importu niż eksportu

przełożyły się w roku ubiegłym na tylko nieznaczne pogorszenie salda handlowego. Zmiany salda

w ujęciu realnym zostały w dużym stopniu skompensowane przez pozytywny wpływ terms of trade,

tj. wyższy – w ujęciu złotowym – spadek cen importu niż eksportu. W efekcie nominalne saldo

obrotów towarowych w relacji do PKB było bliskie zbilansowania. Głównym czynnikiem

nierównowagi zewnętrznej pozostało ujemne saldo dochodów pierwotnych, odzwierciedlające

w głównej mierze wysokie dochody nierezydentów z bezpośrednich inwestycji zagranicznych jak

v.p

l

również, choć w mniejszym stopniu, dochody nierezydentów z tytułu inwestycji portfelowych.

W efekcie saldo obrotów bieżących w ubiegłym roku pozostało ujemne, na poziomie 1,4% PKB.

Główną rolę w finansowaniu nierównowagi zewnętrznej polskiej gospodarki przejął rachunek

kapitałowy, na którym klasyfikowany jest przede wszystkim napływ środków z europejskich funduszy

strukturalnych.

.go

Zgodnie z forward guidance z marca 2014 r. Rada Polityki Pieniężnej (RPP) utrzymała stopy

procentowe NBP na niezmienionym poziomie do końca III kw. 2014 r. W październiku Rada obniżyła

stopy procentowe o 0,5-1,0 pkt proc. (poza stopą depozytową, która pozostała niezmieniona),

oceniając, że napływające dane wskazują na spowolnienie dynamiki aktywności gospodarczej oraz na

wzrost ryzyka utrzymania się inflacji poniżej celu w średnim okresie. Główna stopa procentowa –

stopa referencyjna – została zredukowana do poziomu 2,0%. Jednocześnie RPP nie wykluczyła

dalszego dostosowania polityki pieniężnej, co przyczyniło się do silnego wzrostu oczekiwań

rynkowych na kolejną obniżkę stóp procentowych już w listopadzie ubiegłego roku. Rada utrzymała

jednak koszt pieniądza banku centralnego bez zmian do końca roku. Średnio w 2014 r. stopa

referencyjna wyniosła 2,4%. Stopy procentowe NBP zostały ponownie obniżone dopiero w marcu

2015 r. Skala redukcji wyniosła 0,5 pkt proc., co sprowadziło stopę referencyjną do nowego

rekordowo niskiego poziomu 1,5%. Jedocześnie Rada zadeklarowała, że obniżka ta oznacza

zakończenie cyklu łagodzenia polityki pieniężnej w Polsce.

w.

rcl

W 2014 r. kurs złotego determinowały głównie czynniki globalne. Polska waluta okazała się przy tym

relatywnie odporna zarówno na zmniejszanie przez Fed programu skupu aktywów, jak i na wzrosty

napięć geopolitycznych (konflikt na Ukrainie). Przez większą część roku kurs złotego do euro wahał

się w stosunkowo wąskim przedziale 4,15-4,24. Silniejsza aprecjacja złotego miała miejsce na

początku czerwca, gdy kurs EUR/PLN spadł poniżej poziomu 4,10, w wyniku poprawy globalnych

nastrojów po obniżeniu stóp procentowych przez EBC. Z kolei w grudniu kurs EUR/PLN wzrósł

powyżej 4,30 na skutek pogorszenia nastrojów w regionie Europy Środkowo-Wschodniej i niskiej

płynności na rynku walutowym w końcu roku. Od lipca 2014 r. polska waluta systematycznie

osłabiała się do zyskującego na rynkach światowych dolara amerykańskiego. Średni kurs złotego

ukształtował się w 2014 r. na poziomie 4,1852 EUR/PLN oraz 3,1551 USD/PLN.

II.2.

Scenariusz średniookresowy

ww

Bieżące prognozy Komisji Europejskiej dotyczące kondycji ekonomicznej głównego partnera

handlowego Polski, jakim jest UE, pozwalają na optymistyczną ocenę perspektyw wzrostu

gospodarczego w Polsce. Zgodnie z szacunkami opublikowanymi w lutym 2015 r., wykorzystanymi

do przygotowania prognozy prezentowanej w Programie, Komisja Europejska przewiduje, że tempo

wzrostu PKB w UE w latach 2015-16 wyniesie odpowiednio 1,7% oraz 2,1% (wobec 1,3% w 2014 r.).

Głównym czynnikiem wzrostu w horyzoncie prognozy będzie popyt krajowy, zwłaszcza konsumpcja

prywatna i w mniejszym stopniu inwestycje, przy neutralnym wkładzie eksportu netto. Poprawa

dynamiki popytu krajowego w UE sprzyjać będzie coraz wyższej dynamice importu UE, głównego

indykatora rynków eksportowych Polski. Komisja Europejska prognozuje, że import UE w latach

2015-16 zwiększy się odpowiednio o 4,3% i 5,4% (wobec 4,0% w ubiegłym roku). Na potrzeby

scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach

tempo wzrostu PKB i importu UE będzie powracać do długookresowej średniej, co oznacza, że realny

wzrost PKB wyniesie 1,9% w 2017 r. i 1,7% w 2018 r., a realny wzrost importu ukształtuje się na

poziomie 5,0% w 2017 r. i 4,6% w 2018 r.

W latach 2015-16 udział inwestycji publicznych w PKB ustabilizuje się na poziomie 4,5% i będzie

zbliżony do poziomu obserwowanego w 2014 r. (4,4% PKB). Pewnego spadku tego udziału można

oczekiwać w okresie 2017-18. Spadek udziału inwestycji publicznych w PKB w Polsce nie będzie

jednak duży, do ok. 4,2% PKB w 2018 r., a sam udział pozostanie jednym z największych spośród

krajów Unii.

Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji

zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2013 skorygowanym o aktualne

v.p

l

dane GUS. W horyzoncie do 2018 r. w Polsce oczekiwany jest zatem niewielki spadek ludności

ogółem, o 0,1% w stosunku do poziomu z 2014 r. Ludność w wieku produkcyjnym (15-74 lata)

obniży się w tym okresie o ok. 0,6%. W prognozie współczynnika aktywności zawodowej (według

metodologii BAEL, grupa wiekowa 15-74 lata), uwzględniającej m.in. znaczne ograniczenie

możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz podniesienie wieku emerytalnego,

przewiduje się jednak ograniczenie negatywnych skutków demograficznych dla rynku pracy. Poziom

podaży pracy w 2018 r. będzie wyższy o ok. 0,1% w stosunku do poziomu z 2014 r. (chociaż

począwszy od 2017 r. jej poziom będzie się obniżać). Trend wzrostowy współczynnika aktywności

zawodowej będzie kontynuowany do końca prognozowanego okresu, jednak w tempie nieco niższym

od relatywnie wysokiego w 2014 r.

.go

Oczekuje się, że w 2015 r. liczba osób pracujących wzrośnie przeciętnie o 1,1%. W kolejnych latach

przyrost ten będzie stopniowo malał od 0,7% w 2016 r. do 0,5% w 2018 r. Zmiany liczby pracujących

ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o utrzymaniu do 2018 r. liczby pracujących

w sektorze instytucji rządowych i samorządowych na poziomie zanotowanym w IV kw. 2014 r.

Uwzględniając przedstawione wcześniej kształtowanie się liczby osób aktywnych zawodowo oraz

prognozowane przyrosty pracujących, w prognozowanym okresie oczekiwane jest dalsze

systematyczne ograniczanie stopy bezrobocia po okresie jej wzrostu w latach 2009-13. Szacuje się, że

w 2015 r. stopa bezrobocia spadnie do 8,2% z 9,0% zanotowanych w roku poprzednim. W 2016 r.

ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 7,6%, by w okresie do 2018 r. zmniejszyć się do 6,5%.

Obniżanie się stopy bezrobocia oraz stopniowy wzrost poziomu cen będą sprzyjały nominalnemu

wzrostowi wynagrodzeń w sektorze rynkowym. Zmiany wynagrodzenia w państwowych jednostkach

budżetowych (rozdział III) przewiduje się, że w 2015 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego

wynagrodzenia będzie o 0,1 pkt. proc. wyższe niż w roku ubiegłym i wyniesie 3,5%. W kolejnych

latach będzie ono stopniowo przyspieszać i wyniesie 3,6% w 2016 r., 3,8% w 2017 r. i 4,6% w 2018 r.

w.

rcl

Uwzględniając szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia, liczby zatrudnionych oraz liczby

świadczeniobiorców, prognozuje się, że przeciętny realny wzrost dochodów do dyspozycji

gospodarstw domowych w latach 2015-18 będzie zbliżony do średniego wzrostu PKB w tym okresie.

W horyzoncie prognozy wsparciem dla dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych będzie

oczekiwany relatywnie szybki wzrost nadwyżki operacyjnej w tym sektorze, czyli dochodu osób

fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, którego zmiany w większym stopniu powinny być

powiązane z dynamiką rozwoju sektora rynkowego niż z dynamiką całego PKB. Wsparciem dla

dochodów do dyspozycji – obok korzystnych tendencji zachodzących na rynku pracy – powinno być

również dalsze zwiększenie pomocy państwa dla rodzin z dziećmi i jednorazowe zwiększenie

waloryzacji emerytur i rent w 2015 r. Uwzględniając powyższe czynniki, oczekuje się, że w 2015 r.

realny wzrost spożycia prywatnego wzrośnie do 3,4% z 3,0% w ubiegłym roku mimo spodziewanego

wzrostu dobrowolnej stopy oszczędności, a w kolejnych latach – wraz z oczekiwanym polepszeniem

indeksu nastrojów konsumentów dzięki lepszej koniunkturze – przyspieszy średnio do 3,8%.

Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na

osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego. Efektem działań konsolidacyjnych będzie redukcja

udziału spożycia publicznego w PKB. Szacowane realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej

w okresie 2015-18 to odpowiednio 2,7%, 1,1%, 1,1% oraz 1,4%.

ww

Utrzymująca się wysoka konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom

stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Pomimo relatywnie niekorzystnej sytuacji

w otoczeniu zewnętrznym, od 2011 r. w Polsce obserwuje się również odbudowę inwestycji

prywatnych po silnym spadku tej kategorii ekonomicznej w latach 2009-10. Udział inwestycji

prywatnych w PKB systematycznie rośnie i w 2014 r. osiągnął 15,1%, czyli jedynie 0,1 pkt. proc.

poniżej poziomu z początku poprzedniego ożywienia inwestycyjnego (tj. w związku z przystąpieniem

Polski do UE w 2004 r.). Pomimo obserwowanych tendencji wzrostowych udział inwestycji

prywatnych w PKB wciąż pozostaje poniżej poziomu zanotowanego w szczycie koniunktury

poprzedzającym kryzys finansowy (w 2008 r. wyniósł 17,8%). W okresie objętym prognozą

przewiduje się kontynuację tendencji odbudowy popytu inwestycyjnego sektora prywatnego.

W 2015 r. inwestycje prywatne zwiększą się realnie o 6,6%, by w kolejnych latach osiągnąć tempo

v.p

l

wzrostu na poziomie odpowiednio 7,6%, 8,3% oraz 8,2%. W rezultacie udział inwestycji prywatnych

w PKB na koniec 2018 r. zwiększy się do 17,4%. Czynnikiem wspierającym wzrost popytu

inwestycyjnego sektora prywatnego obok oczekiwanej poprawy koniunktury w otoczeniu

zewnętrznym będzie również utrzymanie się kosztu kapitału na relatywnie niskim poziomie

w związku z niskimi stopami procentowymi oraz w efekcie działania programu Inwestycje Polskie.

W Ministerstwie Finansów trwają też prace analityczne dotyczące wprowadzenia ulgi w podatku

dochodowym na wydatki związane z ponoszeniem nakładów na badania i rozwój.

Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na

rynkach zagranicznych. Szacuje się, że wraz ze stabilizacją tempa wzrostu popytu finalnego na

poziomie ok. 4,5% (wobec 5,2% w 2014 r.), w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów

będzie bliski neutralnemu dla wzrostu gospodarczego wobec wkładu 0,4 pkt. proc. zanotowanego

w 2014 r.

.go

W okresie 2009-14 udział eksportu w PKB w Polsce wzrósł z poziomu 37,6% do 46,9%. Tak

dynamiczna zmiana struktury polskiego PKB wynika z utrzymującej się wysokiej konkurencyjności

polskich przedsiębiorstw oraz, co również istotne, z relatywnej słabości popytu krajowego w tym

okresie, zwłaszcza do 2013 r. Oczekuje się, że do 2018 r. udział eksportu w PKB będzie nadal rósł,

choć już znacznie wolniej. Realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się powyżej tempa

wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 5,7% w 2015 r., 5,9% w 2016 r., 5,6% w 2017 r. i 5,5%

w 2018 r., wynikiem czego będzie wzrost udziału eksportu w PKB do historycznie wysokiego

poziomu 49,2%.

Kształtowanie się popytu finalnego będzie obok kursu walutowego podstawową determinantą wzrostu

importu w Polsce. Realny wzrost importu pozostanie wyższy niż wzrost eksportu i wyniesie w okresie

2015-16 odpowiednio 6,9% i 6,1% oraz po 5,7% w latach 2017-18. W rezultacie wkład eksportu netto

we wzrost PKB w 2015 r. wyniesie minus 0,6 pkt. proc. wobec minus 1,4 pkt. proc. w 2014 r., a

w kolejnych latach ustabilizuje się na poziomie minus 0,1 pkt. proc.

w.

rcl

Kształtowanie się eksportu netto znajduje z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów

towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie

płatniczym. W 2015 r. deficyt rachunku bieżącego spadnie do poziomu 1,2% PKB w porównaniu

z 1,4% PKB z 2014 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostanie deficyt dochodów

pierwotnych będący odzwierciedleniem ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto

polskiej gospodarki. W kolejnych latach prognozy deficyt w rachunku bieżącym bilansu płatniczego

zacznie się stopniowo pogłębiać i wyniesie odpowiednio 1,9% w 2016 r., 2,2% w 2017 r. oraz 2,4%

w 2018 r. Oczekuje się, że do 2018 r. deficyt ten będzie z nadwyżką finansowany napływem kapitału

długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi

funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi.

Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać,

że wzrost gospodarczy w Polsce w 2015 r. wyniesie 3,4%, czyli tyle samo, co w 2013 r.

Podstawowym czynnikiem wzrostu pozostanie prywatny popyt krajowy. Prognozuje się, że

w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB będzie stopniowo przyspieszać i wyniesie 3,8%

w 2016 r., 3,9% w 2017 r. i 4,0% w 2018 r.

ww

W okresie do 2016 r. polityka makroekonomiczna prowadzona będzie w warunkach wciąż ujemnej,

lecz domykającej się luki produktowej. Szacuje się, że w 2015 r. luka produktowa w relacji do

potencjalnego PKB zmniejszy się do minus 0,5% z minus 0,6% w roku poprzednim. W 2016 r. luka

zmniejszy się szybciej, do minus 0,2%, by w 2017 r. osiągnąć poziom 0,0% PKB potencjalnego

i utrzymać się na nim w roku kolejnym. Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie

zwiększy się stopniowo z poziomu 3,2% szacowanego dla 2014 r. do 4,0% w 2018 r., tj. do

przeciętnego poziomu dla lat 2007-11. Do poprawy dynamiki potencjału polskiej gospodarki

w głównej mierze przyczyni się oczekiwane przyspieszenie tempa wzrostu produktywności

czynników produkcji i stopniowe zwiększanie się udziału kapitału w tworzeniu wzrostu

gospodarczego.

W całym prognozowanym okresie oczekiwane jest utrzymanie się tendencji aprecjacyjnej złotego.

Umacnianiu się polskiej waluty powinny sprzyjać silne fundamenty polskiej gospodarki, w tym

v.p

l

niewielki deficyt rachunku bieżącego, napływ inwestycji zagranicznych oraz istotny spadek premii za

ryzyko związany z ograniczeniem nierównowagi finansów publicznych. Zakłada się, że duże

znaczenie dla kształtowania się kursu walutowego będzie miał ostatni z wymienionych czynników,

w tym wyjście Polski z procedury nadmiernego deficytu.

II.3.

.go

W przypadku inflacji prognozuje się, że po wyraźnym spadku w końcu 2014 r., również w roku

bieżącym presja inflacyjna będzie bardzo ograniczona. W efekcie oddziaływania czynników

podażowych, m.in. znacznego wzrostu dostaw z USA, w okresie od października 2014 r. do lutego

2015 r. cena ropy na rynkach światowych obniżyła się o ok. 40%, z poziomu 97 USD za baryłkę

w przypadku ropy Brent do 58 USD. Z kolei ceny paliw na rynku krajowym spadły w tym okresie

o ok. 17%, co wpłynęło w sposób bezpośredni na obniżenie wskaźnika CPI o 0,9 pkt. proc.

Dodatkowo można mówić o wpływie pośrednim, który wynika z obniżki kosztów produkcji i kosztów

transportu, a więc przyczynia się do niższych cen towarów nabywanych przez gospodarstwa domowe.

Wciąż bardzo niska pozostaje również dynamika cen żywności, która w okresie od października

2014 r. do lutego 2015 r. wyniosła 0,5%, podczas gdy w analogicznym okresie w ostatnich 5 latach

notowano wzrost cen średnio o 3,4%16 (przy najniższej dynamice wzrostu wynoszącej 2,1%). Ponadto

w latach 2015-16 presja inflacyjna ograniczana będzie również przez wciąż ujemną lukę produktową.

W związku z tym prognozuje się, że ceny towarów i usług konsumpcyjnych spadną w 2015 r. średnio

o 0,2%, a w latach kolejnych wskaźnik CPI będzie stopniowo powracał w okolice środka

dopuszczalnych w ramach prowadzonej polityki pieniężnej wahań. W 2017 r. presja inflacyjna będzie

dodatkowo ograniczana przez planowany powrót stawek podatku VAT do 22% z 23% oraz do 7%

z 8%.

Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy

w.

rcl

Rząd poprzez szereg zintegrowanych strategii realizuje politykę zorientowaną na zapewnienie

korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości i potencjału wzrostu gospodarczego kraju.

Działania te mają przede wszystkim na celu poprawę dostępu przedsiębiorstw do kapitału, kreowanie

postaw przedsiębiorczych, instytucjonalne, organizacyjne i finansowe wzmocnienie otoczenia

przedsiębiorstw, a także wypełnienie luki informacyjnej i przeciwdziałanie negatywnym skutkom

prognozowanych zmian demograficznych na równowagę poszczególnych sektorów gospodarki

polskiej. Oczekiwanym efektem prowadzonych działań będzie poprawa produktywności czynników

produkcji i zwiększenie dostępnego zasobu tych czynników, co w konsekwencji pozwoli na

osiągnięcie wyższego poziomu rozwoju gospodarczego i zwiększy przeciętny standard życia

obywateli. Opisane niżej działania służą też realizacji polityki tzw. inkluzywnego wzrostu

gospodarczego.

ww

Jednocześnie kontynuowane są działania mające na celu stymulowanie przedsiębiorczości. W tym

obszarze kluczowe są działania dla poprawy instytucjonalnego otoczenia biznesu, tak aby zapewnione

zostały stabilne i sprzyjające rozwojowi warunki funkcjonowania przedsiębiorców. Mają one

charakter kompleksowy, a więc obejmują zarówno działania legislacyjne (deregulacyjne),

wprowadzające konkretne ułatwienia i uproszczenia w aktach prawnych regulujących warunki

działalności gospodarczej, jak również działania zmierzające do poprawy samego systemu tworzenia

prawa, w tym na rzecz dialogu z przedsiębiorcami. Działania te mają zapewnić odpowiednie warunki

dla efektywnego wykorzystania krajowych i europejskich środków finansowych.

Jednym z realizowanych działań jest program Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie

utrzymania w gospodarce wysokiej dynamiki inwestycji w projekty infrastrukturalne o zasadniczym

znaczeniu dla gospodarki narodowej oraz strategicznych interesów państwa. Program Inwestycje

Polskie koncentruje się na stworzeniu warunków dla długookresowego finansowania rentownych

projektów inwestycyjnych w obszarze infrastruktury energetycznej i gazowej, zagospodarowania złóż

węglowodorowych, infrastruktury transportowej, samorządowej (utylizacja odpadów, komunikacja),

przemysłowej oraz telekomunikacyjnej. W konsekwencji będzie przyczyniał się do realizacji celów

Niższa o 2,9 pkt. proc. dynamika cen żywności wpływa na obniżenie wskaźnika CPI o ok. 0,7 pkt. proc.

v.p

l

zaplanowanych w Strategii Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) oraz

w Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko (perspektywa do 2020 roku). Wpisuje się on

także w Plan inwestycyjny dla Europy, przedstawiony przez Komisję Europejską w dniu 26 listopada

2014 r., w którym tego typu instytucje stanowią jeden z filarów pobudzenia inwestycji w Europie

z uwagi na zdolności katalizowania inwestycji prywatnych. Program zawiera otwartą krajową

platformę inwestycyjną, poprzez którą Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych, po jego

utworzeniu, będzie mógł współfinansować projekty inwestycyjne w Polsce.

.go

Konsekwentne wdrażanie postanowień Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki sprzyjać

będzie wzrostowi innowacyjności i efektywności gospodarki, w rezultacie poprawiać się będzie

konkurencyjność gospodarki rozumiana jako długookresowa zdolność do sprostania konkurencji

zewnętrznej. Kredyt na innowacje technologiczne będzie stanowił wsparcie działalności innowacyjnej

mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw poprzez zwiększenie dostępu do środków inwestycyjnych,

skierowanych na wdrażanie (opracowanych samodzielnie lub przy współpracy z sektorem nauki)

nowych rozwiązań technologicznych. Główny nacisk położony będzie na badania i rozwój, ich

komercyjne zastosowanie oraz stworzenie zachęt do współpracy środowiska nauki i biznesu oraz do

realizacji projektów przez przedsiębiorstwa. Premiowane będą wspólne inicjatywy nauki i biznesu.

Stworzone zostaną również mechanizmy finansowania infrastruktury badawczej i działalności

jednostek naukowych, które przyczynią się do zapewnienia wysokiej jakości infrastruktury naukowobadawczej. W tym celu wprowadzone zostaną rozwiązania ułatwiające ubieganie się o przyznanie

środków finansowych na jej sfinansowanie.

Poprawie otoczenia biznesu będzie też służyć realizacja Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na

lata 2014-2020. Program ten, wpisując się w cele Europejskiej Agendy Cyfrowej, przewiduje

w szczególności wspieranie tworzenia sieci szerokopasmowych oraz rozwoju e-usług publicznych na

poziomie centralnym.

w.

rcl

Równocześnie Polska podejmuje działania w reakcji na zmiany w strukturze demograficznej.

Od 2011 r. obserwuje się ubytek ludności w wieku produkcyjnym. Jest to zjawisko na tyle silne, że

nawet oczekiwana kontynuacja poprawy wskaźników aktywności zawodowej może nie wystarczyć,

aby zapobiec spadkowi podaży pracy. Zmniejszająca się podaż pracy wraz z postępującą

konwergencją tempa wzrostu produktywności czynników produkcji do poziomów obserwowanych

w krajach rozwiniętych stanowić będą poważną barierę dla potencjalnego tempa wzrostu polskiej

gospodarki. Aby minimalizować negatywne skutki dla gospodarki wynikające z tych tendencji,

prowadzone są działania wobec różnych grup wiekowych.

ww

W pierwszej kolejności wycofane zostały bodźce zachęcające do wcześniejszego zakończenia

aktywności zawodowej w postaci możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Wpłynęło

to pozytywnie na zwiększenie współczynnika aktywności zawodowej i współczynnika zatrudnienia

wśród starszych pracowników. Ponadto podobnie jak w większości krajów Unii Europejskiej,

wprowadzono stopniowe wydłużanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn. Poza oczekiwanym

zwiększeniem wysokości przyszłych emerytur ma to także pozytywny wpływ na podaż pracy. Skutki

tych działań w największym stopniu dotyczyć będą grupy wiekowej 45+, gdzie wskaźniki aktywności

zawodowej dotychczas były wyraźnie niższe niż średnio w gospodarkach rozwiniętych. Wprowadzona

w 1999 r. zmiana systemu ubezpieczeń społecznych z systemu o zdefiniowanym świadczeniu na

system o zdefiniowanej składce również wpływa pozytywnie na zwiększenie aktywności zawodowej.

W systemie powstałym w efekcie tej zmiany odłożenie decyzji o przejściu na emeryturę znacznie

mocniej wpływa na wzrost przyszłego świadczenia niż to miało uprzednio miejsce.

Aktywność zawodowa Polaków powinna się również zmieniać w związku z naturalną tendencją do

większego udziału sektora usług. Pozwoli to na łatwiejsze wejście na rynek pracy młodszych kohort,

dla których obecnie obserwowany współczynnik aktywności zawodowej jest wyraźnie niższy niż

średni w UE. Wsparciem w aktywizacji tej grupy wiekowej ludności będzie obowiązek zapewnienia

przez gminy miejsc w przedszkolach dla wszystkich czterolatków, a później także dla trzylatków, jak

również reforma edukacji i objęcie sześciolatków obowiązkiem szkolnym.

Zakłada się, że instrumentem niwelującym w długim okresie negatywne skutki zmian

demograficznych będzie również nowe świadczenie rodzinne dla rodzin wychowujących dzieci –

v.p

l

świadczenie rodzicielskie. Będzie ono przeznaczone dla wszystkich, którym nie przysługuje prawo do

zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego w dotychczasowym kształcie z uwagi na

nieopłacanie składek na ubezpieczenie chorobowe. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia będą

więc m.in. bezrobotni, studenci, a także zatrudnieni na podstawie umów cywilno-prawnych.

Jednocześnie, w celu uniknięcia sytuacji, w której osoba ubezpieczona mogłaby otrzymać zasiłek

macierzyński w kwocie niższej niż nowe świadczenie rodzicielskie proponuje się wprowadzenie

minimalnej wysokości wypłaty zasiłku macierzyńskiego oraz świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w

innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (dotyczących rolników czy

funkcjonariuszy służb mundurowych) i określenie jej w kwocie odpowiadającej świadczeniu

rodzicielskiemu, czyli 1000 zł. Prawo do świadczenia rodzicielskiego nie będzie uzależnione od

uzyskiwanego dochodu i będzie przyznawane w kwocie 1000 zł miesięcznie przez okres 12 miesięcy

od urodzenia dziecka (w przypadku ciąży mnogiej przez 71 tygodni).

.go

Świadczenie rodzicielskie to tylko jeden z obecnie wprowadzanych instrumentów wsparcia dla osób

w trudnej sytuacji materialnej. W zeznaniach podatkowych składanych do końca kwietnia 2015 r.

rodziny będą mogły skorzystać z nowelizacji przepisów dotyczących ulgi na dzieci. Po pierwsze,

zwiększona została kwota odliczeń na trzecie, czwarte i kolejne dziecko w rodzinie odpowiednio do

180% i 243% kwoty przysługującej na pierwsze lub drugie dziecko. Ponadto na większą ulgę mogą

liczyć podatnicy z niższych decyli dochodowych, w szczególności jeśli posiadają troje lub więcej

dzieci. Według nowych zasad, w przypadku zbyt niskiego należnego podatku PIT można uzyskać

zwrot do wysokości zapłaconych przez podatnika składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

które podlegają odliczeniu. Rozwiązanie to przyczyni się do obniżenia klina podatkowego dla

relatywnie najmniej zarabiających rodzin z dziećmi, co będzie miało pozytywny skutek dla dochodów

tych rodzin i ich prywatnej konsumpcji. Powinno ono również doprowadzić do wzrostu legalnego

zatrudnienia (redukcja szarej strefy). Oczekiwanym skutkiem wprowadzanych zmian będzie redukcja

ubóstwa wśród dzieci i budowa kapitału ludzkiego.

w.

rcl

Jednocześnie w celu poprawy sytuacji osób zagrożonych ubóstwem na rynku pracy zmieniony

zostanie mechanizm ustalania świadczeń rodzinnych. Przekroczenie progu dochodowego

uprawniającego do otrzymania i wypłaty zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami nie spowoduje

automatycznego wycofania świadczeń, a wyłącznie obniżenie ich wysokości do różnicy pomiędzy

kwotą świadczeń rodzinnych a wysokością dochodu uzyskanego ponad kryterium dochodowe,

tzn. zgodnie z zasadą „1 zł za 1 zł”. Powyższe działanie zwiększy bodźce do podejmowania

aktywności zawodowej poprzez zmniejszenie tzw. pułapki ubóstwa oraz zoptymalizuje zasady

uzyskiwania świadczeń rodzinnych.

Ponadto trwają konsultacje między Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej a Ministerstwem

Finansów dotyczące weryfikacji świadczeń rodzinnych wynikającej z obowiązku określonego

w art. 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie wyników badania Progu Wsparcia

Dochodowego Rodzin należy spodziewać się wzrostu wysokości zasiłków rodzinnych. Weryfikacji

poddane także zostaną, zgodnie z art. 9 ustawy o pomocy społecznej, kryteria dochodowe

i świadczenia z pomocy społecznej z uwzględnieniem wyników badań progu interwencji socjalnej.

ww

Zgodnie z projektem ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych

ustaw, od dnia 1 lipca 2015 r. zaczną z kolei obowiązywać nowe przepisy dotyczące świadczeń dla

osób, które zdecydowały się nie podejmować działalności zarobkowej lub zrezygnować z niej w celu

przejęcia opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną (najczęściej z najbliższej rodziny) – tj. mającą

ukończony 25 rok życia. Grupa ta, o ile kryterium dochodowe na osobę w gospodarstwie opiekuna

oraz niepełnosprawnego nie będzie przekraczać 1000 zł (wcześniej 664 zł), zostanie objęta

świadczeniem pielęgnacyjnym o wysokości 800 zł miesięcznie (wcześniej 520 zł).

Działaniem uzupełniającym, wpływającym szczególnie silnie na poprawę sytuacji rodzin

wielodzietnych, jest program zniżek dla członków rodzin z co najmniej trojgiem dzieci w postaci

Karty Dużej Rodziny. Posiadanie kart przez członków takiego gospodarstwa domowego uprawnia

ustawowo do korzystania przez rodziców i małżonków rodziców z ulg na bilety PKP, ulgi w opłatach

paszportowych (75% dla dzieci i 50% dla rodziców) i bezpłatnego wstępu do parków narodowych. Do

programu przystępują na podstawie umów podmioty publiczne (np. muzea), jak i niepubliczne,

v.p

l

oferując uprawnienia dla członków rodzin wielodzietnych, głównie z branży spożywczej, odzieżowej,

obuwniczej, turystycznej, medycznej, ubezpieczeniowej, księgarskiej i edukacyjnej.

Aktywizacji zawodowej i poprawie warunków pracy dla młodych rodziców sprzyja będący obecnie

w procesie legislacyjnym projekt zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz

ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. Zwiększa on odpis podatkowy dla pracodawców,

którzy zdecydowali się stworzyć przyzakładowy żłobek lub przedszkole. Świadczenie dla pracownika

może mieć również charakter pieniężny: pracodawca może w ramach odpisu podatkowego udzielić

dofinansowania pracownikowi w związku z umieszczeniem dziecka w przedszkolu prowadzonym

przez inny podmiot, jeżeli sam nie prowadzi takiej placówki. Jednocześnie zmieniana jest ustawa

o podatku dochodowym od osób fizycznych, aby powstałe po stronie pracownika przysporzenie

majątkowe włączyć do katalogu świadczeń zwolnionych z opodatkowania.

.go

W 2015 r. zwiększono wydatki na tworzenie oraz zapewnienie funkcjonowania instytucji opieki nad

dziećmi w wieku do lat 3 w ramach realizowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej

Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „Maluch”. Program

ma na celu realizację polityki rodzinnej rządu poprzez systematyczny wzrost miejsc opieki nad

dziećmi w wieku do lat 3.

Uwzględniając zależność pomiędzy wydatkami prorodzinnymi a dzietnością, szacuje się, że działania

w ramach realizowanego pakietu prorodzinnego obejmującego opisane powyżej inicjatywy powinny

przyczynić się do zwiększenia współczynnika dzietności o 0,03 pkt. proc. w 2015 r., o 0,04 pkt. proc.

w 2016 r. i o 0,05 pkt. proc., począwszy od 2017 r. Polityka ta, poprzez oddziaływanie na wzrost

podaży pracy w dłuższym horyzoncie, przełoży się na przyspieszenie potencjalnego wzrostu

gospodarczego. Pozytywny wpływ wdrożenia pakietu prorodzinnego na wzrost potencjalnego PKB

będzie zwiększał się systematycznie od ok. 0,01 pkt. proc. w 2034 r. do ok. 0,08 pkt. proc. w 2060 r.

Działania w ramach tego pakietu będą również ograniczać negatywny wpływ przemian

demograficznych na finanse publiczne i wzmocnią stabilność finansów publicznych.

w.

rcl

Stabilność finansowa państwa w średnim i długim okresie jest z kolei podstawowym warunkiem

inkluzywnego wzrostu gospodarczego, a z drugiej inkluzywny wzrost gospodarczy wzmacnia finanse

publiczne. Zdrowe finanse publiczne sprzyjają poprawie wyników gospodarki. Poprzez pozytywny

wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału

pozwalają na szybszą akumulację kapitału i w efekcie przyczyniają się do przyspieszenia tempa

wzrostu potencjalnego PKB. Stabilne finanse publiczne pozwalają też na realizację innych funkcji

polityki fiskalnej, tj. alokacyjnej, redystrybucyjnej oraz stabilizacyjnej.

Do zapewnienia średnio- i długookresowej stabilności finansowej państwa przyczynia się

m.in. wprowadzona w 2013 r. stabilizująca reguła wydatkowa, której celem jest ograniczenie

nadmiernego, niemającego pokrycia w zmianach bazy podatkowej, wzrostu wydatków. Dodatkowo,

wprowadzenie reguły i wynikające z tego ograniczenie budżetowe dla łącznej puli wydatków

spowoduje reorganizację struktury wydatków publicznych, stwarzając przestrzeń dla zwiększenia

wydatków prowzrostowych. Zarządzanie wydatkami publicznymi w kontekście wymogów

wynikających ze stabilizującej reguły wydatkowej będą wspierać przeglądy wydatków.

ww

Kolejnym istotnym elementem polityki fiskalnej jest przyjęta przez rząd strategia konsolidacyjna

sprzyjająca wzrostowi gospodarczemu, która stara się z jednej strony minimalizować negatywne

skutki mnożników fiskalnych dla sytuacji społeczno-gospodarczej kraju, z drugiej - tak konsolidować

finanse publiczne, by doprowadzić do optymalnej z punktu widzenia wzrostu gospodarczego zmiany

ich struktury.

Zasadność prowadzonych działań potwierdzają wyniki gospodarki polskiej w okresie po kryzysie

finansowym. Polska w latach 2008-14 była liderem w UE pod względem skumulowanego realnego

wzrostu PKB i wzrostu inwestycji, czego najlepszym podsumowaniem jest najwyższe spośród krajów

członkowskich tempo wzrostu potencjalnego PKB.

Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

III.1.

Strategia i cele średniookresowe rządu

v.p

l

III.

Rząd pozostaje zdeterminowany, by ograniczać nierównowagę finansów publicznych w sposób

niezagrażający krótko- i średniookresowym perspektywom wzrostu. W dalszej części rozdziału

przedstawiono działania służące ograniczaniu nierównowagi finansów publicznych w kolejnych latach

prognozy.

III.2.

.go

Kluczowym czynnikiem mającym wpływ na poziom konsolidacji fiskalnej, a tym samym również na

kształt polityki fiskalnej, jest stabilizująca reguła wydatkowa, wprowadzona do polskiego porządku

prawnego w 2013 r. (poprzez nowelizację ustawy o finansach publicznych). Celem reguły jest

zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej

nierównowagi, ale zarazem zapobieganie konieczności nadmiernego zaostrzenia polityki fiskalnej,

zwłaszcza w warunkach znacznego spowolnienia gospodarczego. Wprowadzona reguła wypełnia

zobowiązania wynikające z dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie

wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich.

Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu

Deficyt nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych został zredukowany w 2014 r. dużo

bardziej niż rekomendowała Rada, do 3,2% PKB. Uwzględniając, wciąż ponoszone w 2014 r., koszty

systemowej reformy emerytalnej (wprowadzonej w 1999 r.) w wysokości 0,4% PKB, szacuje się, że

skorygowany (tj. porównywalny z krajami, które nie wdrożyły emerytalnego systemu kapitałowego)

deficyt wyniósł 2,8% PKB i został tym samym zredukowany poniżej 3% PKB17.

w.

rcl

Redukcja deficytu nominalnego w relacji do PKB o 0,8 pkt. proc. w porównaniu z wynikiem z 2013 r.

była skutkiem wdrażanej od 2010 r. konsolidacji fiskalnej oraz korzystnej dla finansów publicznych

struktury wzrostu gospodarczego.

W okresie 2010-14 konsolidacyjne działania rządu doprowadziły do ograniczenia wydatków o 3,3 pkt.

proc. PKB. Z kolei wydatki po oczyszczeniu o te finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla

których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych,

zostały zmniejszone aż o 3,8 pkt. proc. PKB oraz dodatkowo uwzględniając wydatki związane

z włączeniem PKP PLK do sektora (od 2014 r.) wydatki te zmniejszyłyby się aż o 4,0 pkt. proc. PKB.

Tak znacząca skala ograniczenia wydatków była możliwa m.in. dzięki

 obowiązującym - zmodyfikowanym w 2009 r. - regułom fiskalnym dla samorządów

■ zasadzie co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego wynikającej z art. 242 ustawy

o finansach publicznych (od 2011 r.);

ww

■ indywidualnym limitom zadłużenia - określonym w art. 243 ustawy o finansach publicznych

(od 2014 r. - limit obliczany jest na podstawie trzyletniej średniej ruchomej, po raz pierwszy za

lata 2011-13). W 2013 r., w celu ułatwienia absorpcji środków z UE, zmodyfikowano regułę,

poszerzając krąg wyłączeń o spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na

realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków

17

Art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury

nadmiernego deficytu z późn. zmianami przewiduje szczególne traktowanie w procedurze nadmiernego deficytu

krajów z kapitałową reformą systemu emerytalnego. W krajach, w których funkcjonuje system emerytalny

z obowiązkowym prywatnym filarem kapitałowym, należy bowiem uwzględnić koszt netto reformy emerytalnej

dla funduszu publicznego. Koszt ten wynika z faktu, że składki, które niegdyś były klasyfikowane jako dochody

sektora instytucji rządowych i samorządowych, są przekazywane do kapitałowego funduszu klasyfikowanego

poza sektorem. Instytucje unijne biorą pod uwagę koszt reformy emerytalnej także przy rozważaniu zakończenia

procedury nadmiernego deficytu, jeśli przekroczenie wartości referencyjnej 3% PKB jest wyłącznie skutkiem

kosztu reformy.

v.p

l

z bezzwrotnej pomocy z UE, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy

finansowanym tymi zobowiązaniami;

 ograniczeniu (od 2009 r.) przywilejów uprawniających do wcześniejszego przejścia na emeryturę;

 okresowemu (w czasie, gdy Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu) zakazowi

przyjmowania przez rząd projektów ustaw, których skutkiem może być spadek dochodów

jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących

przepisów oraz projektów powodujących zwiększenie wydatków (art. 112c ustawy o finansach

publicznych); regulacja ta pod koniec 2013 r. została zastąpiona stabilizującą regułą wydatkową;

 obowiązującej od 2011 r. wydatkowej regule dyscyplinującej (art. 112a ustawy o finansach

publicznych), ograniczającej tempo wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków

sztywnych do 1% realnie w skali roku. W 2013 r. reguła ta została zastąpiona stabilizującą regułą

wydatkową, pomocniczo zastosowaną przy opracowywaniu budżetu na rok 2014; stabilizująca

reguła wydatkowa w sposób wiążący jest stosowana od ustawy budżetowej na rok 2015;

.go

 ograniczeniu (od 2011 r.) funduszu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych

poprzez przyjęcie generalnej zasady o jego zamrożeniu na nominalnym poziomie z roku

poprzedniego; w analizowanym okresie wzrosły wynagrodzenia jedynie wybranych grup

zawodowych (m.in. nauczycieli, pracowników szkół wyższych, sędziów, prokuratorów,

referendarzy sądowych oraz asesorów prokuratorskich, funkcjonariuszy Państwowej Straży

Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Straży Granicznej i Służby Więziennej);

 ograniczeniu (od 2011 r.) wysokości zasiłku pogrzebowego do 4 tys. zł;

 ograniczeniu (od 2012 r.) wysokości odpisów na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych,

poprzez ustalenie podstawy naliczania odpisu na poziomie roku 2011;

w.

rcl

 wprowadzeniu kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania jednorazowej zapomogi z

tytułu urodzenia dziecka;

 zmianom (od 2013 r.) w systemie emerytalnym, które poprzez stopniowe podnoszenie

i wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do 67 lat w pierwszym okresie

funkcjonowania regulacji ograniczają wzrost wydatków na nowe emerytury;

 zmniejszeniu kosztów obsługi zadłużenia w wyniku przekazania do Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych przez otwarte fundusze emerytalne części niektórych kategorii aktywów (m.in.

obligacji i bonów emitowanych przez Skarb Państwa, obligacji emitowanych przez Bank

Gospodarstwa Krajowego na zasadach określonych w ustawie o autostradach płatnych oraz

o Krajowym Funduszu Drogowym gwarantowanych przez Skarb Państwa) oraz dzięki konsolidacji

zarządzania płynnością jednostek sektora finansów publicznych (od 2011 r.)18;

18

ww

Przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty

emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych stanowią, iż w dniu 3 lutego 2014 r.

otwarty fundusz emerytalny umarza 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego

członka otwartego funduszu emerytalnego na dzień 31 stycznia 2014 r. i przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych, działającego w imieniu i na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

• obligacje i bony emitowane przez Skarb Państwa;

• obligacje emitowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego na zasadach określonych w ustawie o

autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, gwarantowane przez Skarb Państwa;

• inne papiery wartościowe opiewające na świadczenia pieniężne, gwarantowane lub poręczane przez

Skarb Państwa;

• środki pieniężne denominowane w walucie polskiej o wartości odpowiadającej sumie wartości

umorzonych jednostek rozrachunkowych,

natomiast otwarty fundusz emerytalny przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazane wyżej

kategorie aktywów, w określonej poniżej kolejności, aż do osiągnięcia wartości odpowiadającej sumie wartości

umorzonych jednostek rozrachunkowych 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego

członka otwartego funduszu emerytalnego, według stanu na dzień 31 stycznia 2014 r.

ograniczeniu (od 2014 r.) wysokości zasiłków chorobowych dla służb mundurowych

(żołnierzy i funkcjonariuszy), sędziów i prokuratorów (co do zasady objęcie ich systemem

powszechnym, tzn. w okresie choroby otrzymują 80% uposażenia).

v.p

l

—

Z kolei po stronie dochodowej najważniejszymi działaniami strukturalnymi były

 utrzymanie na nominalnym poziomie z 2009 r. progów podatkowych i zryczałtowanych kosztów

uzyskania przychodu w PIT;

 podwyższanie stawek akcyzy na papierosy (corocznie od 2010 r. do 2014 r. włącznie), na alkohol

etylowy (od 2014 r.) oraz na olej napędowy i opłaty paliwowej (od 2012 r.);

 podwyższenie stawek VAT z 22% do 23% i z 7% na 8%, przy równoczesnym zmniejszeniu

stawki z 7% do 5% na podstawowe towary żywnościowe (od stycznia 2011 r.);

.go

 ograniczenie możliwości odliczenia podatku VAT naliczonego przy nabyciu samochodów

osobowych z homologacją ciężarową i paliwa wykorzystywanego do ich napędu (od początku

2011 r.);

 ograniczenie części składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE (część

przekazywana do OFE została zmniejszona od maja 2011 r. z 7,3% podstawy wymiaru do 2,3%;

od lutego 2014 r. dobrowolna składka przekazywana do OFE wynosi 2,92%);

 podwyższenie składki rentowej stanowiącej obciążenie pracodawcy o 2 pkt. proc. (od lutego

2012 r.);

 wprowadzenie opłaty za korzystanie z niektórych zasobów złóż naturalnych (podatku od

wydobycia miedzi i srebra od kwietnia 2012 r.);

w.

rcl

 rozszerzenie stosowania mechanizmu reverse charge (poszerzenie

w odniesieniu do których stosuje się wspomniany mechanizm od 2013 r.);

katalogu

wyrobów

 wprowadzenie solidarnej odpowiedzialności w VAT nabywcy za zobowiązania podatkowe

sprzedawcy wyrobów stalowych oraz paliw (do których nie ma zastosowania mechanizm

odwrotnego obciążenia) i złota nieobrobionego, a także dla sprzedawców tych towarów (od

2013 r.);

 wprowadzenie systemu aukcji sprzedaży praw do emisji CO2 (od 2013 r.);

 obniżenie limitu uprawniającego podatników do zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji

kasowej z 40 tys. zł do 20 tys. zł (od 2013 r.);

 ograniczenie prawa do 50% kosztów uzyskania przychodów z tytułu praw autorskich i praw

pokrewnych (od 2013 r.);

 ograniczenie ulgi internetowej i modyfikacja ulgi na dzieci (od 2013 r.);

ww

 ograniczenie (od 2014 r.) możliwości uzyskania zwrotu części podatku VAT od niektórych

wydatków poniesionych na cele mieszkaniowe (ustawa o pomocy państwa w nabyciu pierwszego

mieszkania przez ludzi młodych);

 stopniowe zwiększenie odcinków dróg na których pobierane są opłaty za przejazd w systemie

ETC (via TOLL);

 wprowadzenie (od 2014 r.) opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych.

Mimo znacznej liczby działań strukturalnych dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

w latach 2010-14 zwiększyły się jedynie o 0,7 pkt. proc. PKB, a dochody po oczyszczeniu o te

finansowane ze środków Unii Europejskiej dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki

sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz o dochody PKP PLK S.A. wzrosły zaledwie

v.p

l

o 0,1 pkt. proc. Skutki konsolidacji fiskalnej po stronie dochodowej są zatem wielokrotnie mniejsze

niż po stronie wydatkowej. Wynika to z jednej strony z relatywnego spowolnienia gospodarczego

w tym okresie i procykliczności istotnych źródeł dochodu, z drugiej – z dbałości o utrzymanie niskich

obciążeń podatkowych sprzyjających, w sytuacji spowolnienia, wzrostowi gospodarczemu,

a w szczególności inwestycjom sektora rynkowego, których udział w PKB od 2010 r. zwiększył się o

0,9 pkt. proc. PKB.

Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę wyniku sektora instytucji rządowych

i samorządowych w relacji do PKB

5,0

zmiana wydatków

zmiana dochodów

.go

4,0

w pkt. proc.

3,0

2,0

1,0

w.

rcl

0,0

-1,0

2010

2011

2012

2013

2014

skumulowana

zmiana

(2010-14)

Uwaga: z dochodów i wydatków wyłączono środki z bezzwrotnej pomocy unijnej, których wpływ na wynik sektora jest

neutralny.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

ww

Kluczowym czynnikiem determinującym poziom wydatków jest od 2015 r. stabilizująca reguła

wydatkowa. W związku ze sposobem funkcjonowania reguły polegającym na określaniu

maksymalnego poziomu wydatków prawie całego sektora instytucji rządowych i samorządowych

wprowadzenie reguły wymusiło zmianę podejścia do procesu budżetowego z bottom-up na top-down.

Obecnie uwaga w procesie budżetowym jest zatem skoncentrowana na sposobie rozdysponowania

kwoty wydatków, a nie na ich poziomie, który jest z góry określony (wyliczany na podstawie

algorytmu). Fakt, że wiążący limit wydatków jest wyznaczany już na początkowym etapie procesu

budżetowego, oznacza, że zmiany w zakresie wydatków objętych zakresem reguły (wzrost lub

wprowadzenie nowych kategorii wydatków) są możliwe, jednak pod warunkiem wprowadzenia

odpowiedniego dostosowania wysokości innych kategorii wydatków lub istotnych działań

dyskrecjonalnych w obszarze podatków lub składek. Ewentualne zmiany ustawowe generujące nowe

wydatki w zakresie podmiotów objętych regułą (np. wzrost wydatków na obronność – nowa reguła

MON) są zatem neutralne dla poziomu całkowitych wydatków objętych zakresem reguły.

Ponadto, dzięki uwzględnieniu w regule działań dyskrecjonalnych dotyczących podatków i składek

ewentualne działania dyskrecjonalne mające ujemny wpływ na dochody (np. zwiększenie ulgi na

dzieci w podatku dochodowym od osób fizycznych) są neutralne dla wyniku sektora. Zmienia to

kontekst analizy działań strukturalnych w obszarze podatków i składek, które obecnie, pomniejszając

v.p

l

lub zwiększając maksymalną kwotę wydatków, automatycznie zapewniają stabilność finansów

publicznych.

Reguła została po raz pierwszy zastosowana w sposób wiążący podczas prac nad ustawą budżetową na

rok 2015. Artykuł 1 ustawy budżetowej na rok 2015 określił kwotę planowanych wydatków organów

i jednostek, o których mowa w art. 9 pkt 1–3, pkt 8 z wyłączeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,

i w pkt. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Funduszu Pracy, a także

funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego na

podstawie odrębnych ustaw. Kwota ta (dalej: kwota wydatków) obejmuje więc wydatki prawie całego

sektora instytucji rządowych i samorządowych z dwoma wyjątkami: wyłączeniu podlegają wydatki

finansowane z budżetu Unii Europejskiej i niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez

państwa członkowskie EFTA oraz wydatki jednostek, które samoistnie nie mają zdolności do

generowania wysokich deficytów.

.go

Kwota wydatków na rok 2015 została otrzymana w trzech krokach. Pierwszym z nich było obliczenie

na podstawie art. 14 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz

niektórych innych ustaw planowanej skonsolidowanej sumy wydatków w 2013 r. objętych zakresem

stabilizującej reguły wydatkowej, która wyniosła 657 582 426 tys. zł. Drugim z nich było otrzymanie

skonsolidowanej startowej kwoty wydatków na rok 2014. W tym celu wykorzystano

 planowaną skonsolidowaną sumę wydatków w 2013 r.,

 wskaźniki i korektę określone w art. 14 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy

o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw,

 prognozowaną na rok 2014 wartość ogółem istotnych działań dyskrecjonalnych w obszarze

podatków i składek.

w.

rcl

Skonsolidowana startowa kwota wydatków na rok 2014 wyniosła 690 629 525 tys. zł. W trzecim

kroku, z wykorzystaniem startowej kwoty wydatków na rok 2014 i odpowiednich wskaźników

makroekonomicznych oraz prognozowanej na rok 2015 wartości ogółem istotnych działań

dyskrecjonalnych, obliczono kwotę wydatków na rok 2015, która wyniosła 696 735 739 tys. zł.

Stabilizująca reguła wydatkowa wymusiła tym samym zaplanowanie na rok 2015 wydatków, które

w relacji do PKB są o 0,8 pkt. proc. niższe niż w 2013 r. Szczegółowe obliczenia kwoty wydatków na

rok 2015, zgodnie z pkt 6a i 6b art. 142 ustawy o finansach publicznych, zawarto w uzasadnieniu do

projektu ustawy budżetowej na rok 2015.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, w aktualizacji Programu konwergencji stanowiącej część

Wieloletniego Planu Finansowego Państwa określa się wstępną kwotę wydatków na podstawie

stabilizującej reguły wydatkowej. Oszacowanie spójnej ze stabilizującą regułą wydatkową kwoty

wydatków na rok 2016 zostało dokonane w oparciu o określoną w art. 1 ustawy budżetowej na rok

2015 kwotę wydatków na rok 2015 w wysokości 696,7 mld zł i łączną dynamikę PKB w latach 200914 w cenach stałych opublikowaną przez GUS 16 kwietnia 2015 r. oraz prognozy makroekonomiczne

przyjęte do opracowania Programu, które ukształtowały się następująco

 1,0314 - wskaźnik średniookresowej dynamiki PKB,

 1,017 - prognozowany wskaźnik CPI na rok 2016,

ww

 0,9852 - korekta wynikająca z aktualizacji oszacowań wskaźnika inflacji na lata 2014-1519.

Dodatkowo uwzględniono korektę z tytułu nierównowagi finansów publicznych wynoszącą -1,5 pkt.

proc. oraz prognozowaną na rok 2016 wartość ogółem działań dyskrecjonalnych wynoszącą

3,2 mld zł, na którą złożył się efekt wdrożenia rozwiązań zwiększających efektywność egzekwowania

należności podatkowych oraz ograniczenie możliwości odliczania VAT przy nabyciu pojazdów

samochodowych oraz przy ponoszeniu innych wydatków związanych z tymi pojazdami. W rezultacie

19

Odczyt wskaźnika CPI w roku 2014 (1,000) i aktualna prognoza wskaźnika na rok 2015 (0,998) wobec

planowanego w okresie prac nad ustawą budżetową na rok 2015 wykonania wskaźnika CPI na rok 2014 (1,001)

i prognozowanego poziomu wskaźnika CPI na rok 2015 (1,012).

v.p

l

szacunkowa kwota wydatków na rok 2016 wynosi 712 750 180 tys. zł i jest wyższa o 2,30% od kwoty

wydatków na rok 2015 określonej w ustawie budżetowej na rok 2015, co oznacza spadek relacji kwoty

wydatków do PKB o 1 pkt. proc. względem roku 2015.

Bieżący szacunek kwoty wydatków na rok 2016 jest o 2,8% (20,4 mld PLN) niższy niż szacunek

otrzymany dla potrzeb Programu konwergencji. Aktualizacja 2014 (Program 2014). Oznacza to

spadek relacji kwoty wydatków o 0,3 pkt. proc. względem relacji kwoty wydatków do PKB

przewidywanej na rok 2016 w Programie z 2014 r.

.go

Na podstawie art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych obliczono również

szacunki kwot wydatków na lata 2017-18. Korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych

będzie do roku 2018 włącznie wynosić -1,5 pkt. proc., ponieważ prognozuje się, że relacja długu

publicznego do PKB przeliczona zgodnie z art. 38a pkt 4 ustawy o finansach publicznych będzie

przekraczała wartość progową 43% zarówno w roku 2015, jak i w 2016 r. Szacunkowa kwota

wydatków na rok 2017 wynosi 732 162 676 tys. zł (36,7% PKB), natomiast na rok 2018 –

764 350 378 tys. zł (36,0% PKB).

Tabela 1. Kwota wydatków na lata 2014-18

2015

2016

2017

2018

1,0346*

1,0317

1,0314

1,0331

1,0335

1,024*

1,012

1,017

1,018

1,025

1**

0,9775**

0,9852

-

-

-2 p.p.

-2 p.p.

-1,5 p.p.

-1,5 p.p.

-1,5 p.p.

7,4

5,5

3,2

-6,6

0

732,2

764,4

w.

rcl

wskaźnik średniookresowej

dynamiki PKB

wskaźnik CPI

korekta wynikająca z aktualizacji

prognoz inflacji

korekta***

Wartość ogółem działań

dyskrecjonalnych (mld zł)

kwota wydatków – Program 2015

2014

690,6

696,7

712,8

*wskaźniki określone w art. 14 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych

innych ustaw.

**zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

***zgodnie z art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

Źródło: Ministerstwo Finansów

III.3.

Sytuacja bieżąca

ww

Kontynuowana w 2014 r. konsolidacja fiskalna obejmowała ograniczenie wydatków, jak i wzrost

dochodów sektora finansów publicznych. Relacja wydatków krajowych do PKB (po oczyszczeniu

o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki

sektora instytucji rządowych i samorządowych) ukształtowała się w ub. r. na poziomie 40,4%,

tj. o 0,4 pkt. proc. niższym niż w 2013 r., a po wyłączeniu wydatków spółki PKP PLK S.A., która

włączona została do sektora instytucji rządowych i samorządowych począwszy od danych za 2014 r.,

(w danych za 2013 r. ww. spółka pozostaje w sektorze prywatnym, a więc pewne kategorie, w tym

wydatki, dochody i wynik całego sektora nie są porównywalne w tych latach) niższym o ok. 0,7 pkt.

proc. Wydatki na inwestycje publiczne, które zgodnie z rekomendacjami Rady Ecofin nie powinny

być obszarem konsolidacji, w relacji do PKB zwiększyły się jednak o 0,3 pkt. proc., tj. o 11,9 % r/r.

Było to rezultatem przede wszystkim znacznego ożywienia w podsektorze samorządowym, gdzie

inwestycje wzrosły w relacji do PKB o 0,3 pkt. proc., tj. o 18,6% r/r (w 2013 r. spadły o 1,9% r/r.).

Wydatki na inwestycje podsektora rządowego zwiększyły się o 6,0% r/r tj. w relacji do PKB

o 0,04 pkt. proc. Wzrost wydatków tego podsektora, pomimo mniejszych wydatków

infrastrukturalnych realizowanych przez Krajowy Fundusz Drogowy w ramach Programu Budowy

Dróg Krajowych na lata 2011-2015 (spadek wydatków aż o 32,8% r/r), jest wynikiem m.in. włączenia

w 2014 r. spółki PKP PLK do podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym. Spółka ta już

w poprzednich latach realizowała inwestycje wspierane przez dotacje rządowe, jednakże z uwagi na

v.p

l

klasyfikację spółki w poprzednich latach w sektorze prywatnym inwestycje tego podmiotu

rejestrowano w tym samym sektorze instytucjonalnym. Należy zauważyć, że nie jest to jedyny

przykład finansowania lub współfinansowania przez sektor instytucji rządowych i samorządowych

inwestycji realizowanych przez podmioty rejestrowane zgodnie z ESA’2010 w innych sektorach

instytucjonalnych. Z tego też względu warto zwracać uwagę na inwestycje w całej gospodarce, a te

w 2014 r. wzrosły realnie o 9,2%.

.go

Włączenie spółki PKP PLK S.A. do sektora instytucji rządowych i samorządowych spowodowało

także jednorazowy skokowy wzrost spożycia publicznego. W 2014 r. spożycie publiczne wzrosło

nominalnie o 4,6% r/r (wobec 3,2% r/r w 2013 r.), a realnie o 4,7% r/r. Wzrost ten wynikał zarówno

ze wzrostu kosztów pracy (nominalnie o 2,9% r/r), jak i wzrostu zużycia pośredniego, tj. zakupów

sektora publicznego (nominalnie o 6,4% r/r). Odnotowane w 2014 r. ograniczenie wydatków na koszty

pracy w relacji do PKB o ok. 0,1 pkt. proc. możliwe było głównie dzięki zamrożeniu wynagrodzeń w

państwowych jednostkach budżetowych oraz ograniczeniu nominalnego wzrostu kosztów pracy

w podsektorze samorządowym do zaledwie 1,6% r/r. Ograniczenie wydatków na koszty pracy zostało

zrealizowane pomimo statystycznego zwiększenia kosztów pracy w 2014 r. w porównaniu do 2013 r.

w efekcie włączenia do sektora instytucji rządowych i samorządowych spółki PKP PLK S.A. oraz

negatywnego skutku dużo niższej od pierwotnie prognozowanej inflacji. Warto przy tym podkreślić,

że negatywna niespodzianka inflacyjna w 2014 r. znacząco ograniczyła, w stosunku do oczekiwań,

wpływ zamrożenia funduszu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych na ograniczenie

relacji wydatków do PKB.

Ponadto w 2014 r. miał miejsce wzrost zużycia pośredniego, tj. zakupów sektora publicznego,

w relacji do PKB o 0,1 pkt. proc., przy czym jest to w większości efekt skokowego zwiększenia

wydatków z tytułu włączenia spółki PKP PLK S.A. do podsektora instytucji rządowych na szczeblu

centralnym.

w.

rcl

W 2014 r. odnotowano wzrost nominalny kategorii świadczenia społeczne inne niż transfery socjalne

w naturze o 3,3% r/r, a w relacji do PKB odnotowano spadek o 0,1 pkt. proc. W roku ubiegłym

wydatki te rosły nieznacznie wyżej niż fundusz emerytur i rent (tj. największej części w tej kategorii)

w omawianym okresie (wzrost o ok. 2,6% r/r), na co wpływ miał głównie wzrost wydatków Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych (FUS) w pozycji świadczenia społeczne inne niż emerytury i renty (wzrost

o 19% r/r), w szczególności w kategorii zasiłki macierzyńskie. Wzrost zasiłków macierzyńskich

stanowi konsekwencję prowadzonych przez rząd działań służących przeciwdziałaniu negatywnym

trendom demograficznym. Zmiany w tym zakresie dotyczyły m.in. wydłużenia urlopów

rodzicielskich. W 2013 r. podwyższono wymiar dodatkowego urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego

urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego) oraz wprowadzono tzw. urlop rodzicielski

(26 tygodni).

Wpływ na poziom świadczeń społecznych wypłacanych przez FUS miało także wykonanie orzeczeń

Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z Konstytucją RP niektórych artykułów ustawy z dnia

16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. W 2014 r.

jednorazowa kwota wypłat wyrównań emerytur zawieszonych od 1 października 2011 r. do

21 listopada 2012 r. wyniosła - 630,6 mln zł, natomiast kwota odsetek wypłaconych z tego tytułu 162,1 mln zł.

ww

W 2014 r. relacja dochodów krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB

wzrosła o 0,5 pkt. proc. do 39% PKB. Na tak znaczną poprawę wpływ miały działania w celu

wzmocnienia strony dochodowej (por. rozdział III.2 oraz VII.2), czynniki o charakterze

makroekonomicznym (poza procesami inflacyjnymi) oraz rozszerzenie zakresu sektora instytucji

rządowych i samorządowych, w tym o spółkę PKP PLK (rozdział VII.2). W szczególności tempo

realnego wzrostu PKB było dwukrotnie wyższe niż to zanotowane w 2013 r. Również sama struktura

wzrostu PKB w 2014 r. była korzystna, w szczególności dla dochodów z podatku VAT, którego

wykonanie okazało się wyższe niż planowano. Wzrost gospodarczy, odmiennie niż w 2013 r., był

napędzany głównie wzrostem konsumpcji prywatnej oraz ożywieniem inwestycji. Na uwagę zasługuje

przy tym wzrost inwestycji publicznych, które są jednym z istotnych elementów bazy podatku VAT.

III.4.

Poz. 389

Prognoza średniookresowa

v.p

l

Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

Obserwowane w 2015 r. procesy deflacyjne, pozostające poza kontrolą rządu, powodują osłabienie

strumienia dochodów. Największego wpływu niższego poziomu cen należy spodziewać się w zakresie

dochodów z podatku VAT. Wynika to z faktu, że głównym elementem bazy podatku VAT jest

konsumpcja prywatna (w tym m.in. paliwa, gdzie spadki cen były relatywnie duże). Należy tu jednak

przypomnieć, że niska inflacja dotyczy również produktów żywnościowych, które poprzez niższą

stawkę VAT mają dużo niższy udział we wpływach z VAT, stąd efekt niższej inflacji na wpływy z

VAT powinien być ograniczony.

.go

W najmniejszym stopniu niższy poziom cen wpłynie na dochody z podatku akcyzowego - ze względu

na fakt, że stawki podatku są kwotowe (niezależne od ceny z wyjątkiem akcyzy od samochodów oraz

od wyrobów tytoniowych). Można w niektórych sytuacjach oczekiwać stosunkowo pozytywnego

efektu ze względu na ujemną elastyczność cenową popytu. Równocześnie niższy poziom płac,

wynikający z niższej inflacji, wpłynie bezpośrednio na wpływy z podatku PIT, jednak efekt ten nie

powinien być proporcjonalny do obniżenia inflacji. Deflacja wpływa również pośrednio na wysokość

przychodów przedsiębiorstw, lecz ten negatywny skutek jest łagodzony poprzez równoczesne

zmniejszenie się kosztów prowadzenia działalności gospodarczej – np. poprzez spadek cen paliw.

Prognozuje się, że relacja dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB

ukształtuje się w 2015 r. na poziomie 38,8%, tj. o 0,2 pkt. proc. wyższym niż w 2014 r., a w latach

2016-18 ukształtuje się odpowiednio na poziomie 38,5%, 37,9% i 37,8%.

w.

rcl

Wykres 3. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych

39,5

Dochody ogółem

39,0

Dochody bez środków UE

38,5

38,0

% PKB

37,5

37,0

36,5

36,0

35,5

2011

ww

35,0

2010

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Ministerstwo Finansów

Najważniejszym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy

z podatków związanych z produkcją i importem, a wśród nich oczywiście podatki pośrednie.

Najważniejszym indykatorem wzrostu bazy podatkowej tej grupy podatków jest wzrost spożycia

prywatnego, w zakresie którego prognozuje się (w 2015 r. i latach następnych) przyspieszenie tempa

wzrostu. Wzrost w ujęciu nominalnym będzie najbardziej widoczny po 2015 r. Z kolei inwestycje

i zakupy netto sektora instytucji rządowych i samorządowych, które również stanowią istotną część

v.p

l

bazy podatkowej, pozostaną w horyzoncie prognozy na stosunkowo stabilnym poziomie w relacji do

PKB. W konsekwencji oczekiwanej stałej poprawy koniunktury gospodarczej, tj. domykania luki

produktowej bardzo prawdopodobne jest występowanie efektu procykliczności podatków pośrednich

względem bazy podatkowej. Jednakże z uwagi na trudności z dokładnym oszacowaniem takiego

efektu oraz chęć utrzymania konserwatywnego charakteru zaprezentowanej prognozy dochodów

sektora instytucji rządowych i samorządowych, potencjalne zwiększenie dochodów z tytułu efektów

procyklicznych nie zostały uwzględnione. Struktura wzrostu PKB, który będzie rósł dzięki wzrostowi

popytu krajowego również będzie sprzyjać gromadzeniu dochodów podatkowych – zwłaszcza

z podatków pośrednich.

Stała poprawa wzrostu gospodarczego pozwala spodziewać się stopniowego przyspieszenia wzrostu

wpływów osiąganych z opodatkowania dochodów z działalności gospodarczej, m.in. dzięki obniżaniu

się corocznie kwot rozliczanych strat z lat ubiegłych, które powstały w okresie spowolnienia

gospodarczego.

.go

Dochody podatkowe będą w horyzoncie prognozy determinowane głównie wspomnianą poprawiającą

się sytuacją gospodarczą w ujęciu realnym. Począwszy od 2016 r. także nominalne warunki

gromadzenia dochodów podatkowych ulegną znacznej poprawie. Przewiduje się znaczące

przyspieszenie tempa wzrostu nominalnego PKB – powyżej 5% w latach 2016-18. Dla porównania

wzrost nominalny PKB w 2014 i 2015 r. wyniesie odpowiednio 4,0% i 3,9%.

Dochody podatkowe będą determinowane nie tylko sytuacją makroekonomiczną, lecz także zmianami

systemowymi, które zostały omówione w rozdziale III.2.

W przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych w całym horyzoncie prognozy zakłada się

brak zmiany ustawy w części dotyczącej progów podatkowych oraz zryczałtowanych kosztów

uzyskania przychodów i kwoty zmniejszającej podatek.

w.

rcl

Na poziom dochodów po 2016 r. wpływ będzie miało planowane, od początku 2017 r., obniżenie

stawek podatku VAT.

Poza utrzymaniem przez rząd w mocy działań, które poprzez swój mechanizm, corocznie –

w warunkach wzrostu gospodarczego - obniżają deficyt, na 2015 r. zaplanowane zostały i wdrożone

następujące zmiany wzmacniające stronę dochodową

 ograniczenie (od 2014 r.) możliwości zwrotu części wydatków na cele mieszkaniowe w VAT –

skutkuje wzrostem dochodów z VAT głównie w 2015 r.;

 wprowadzenie opłaty zapasowej od paliw - zgodnie z uchwaloną w maju 2014 r. ustawą o zmianie

ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach

postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku

naftowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw,

 dodatkowe wpływy z tzw. dywidendy cyfrowej (sprzedaż w drodze aukcji rezerwacji do

wybranych częstotliwości).

Na dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. wpływ będą miały również

planowane zmiany

ww

 likwidacja niższej 50% stawki podatku leśnego dla lasów ochronnych,

 ograniczenie preferencji w opodatkowaniu nieruchomości związanych z prowadzeniem

działalności gospodarczej, które nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia tej działalności ze

względów technicznych, do budynków i budowli z wyłączeniem gruntów,

 ograniczenie zwolnienia z tytułu nabycia własności nieruchomości stanowiących gospodarstwo

rolne lub jego część z podatku od spadków i darowizn oraz podatku od czynności

cywilnoprawnych.

W horyzoncie prognozy uwzględniono obniżenie stawek podatku VAT - w 2017 r. - nie przewiduje

się natomiast istotnych zmian stawek podatku akcyzowego. Dodatkowo pozytywnie na dochody

sektora instytucji rządowych i samorządowych wpłynie decyzja Rady Bankowego Funduszu

v.p

l

Gwarancyjnego o zwiększeniu opłaty rocznej opłacanej przez banki oraz SKOK, jak również opłaty

ostrożnościowej opłacanej przez banki. Ponadto, wzmocnieniu strony dochodowej sektora instytucji

rządowych i samorządowych służyć będzie wdrażanie pakietu działań ułatwiających podatnikom

wypełnianie ich zobowiązań wobec państwa i podnoszących wydajność administracji podatkowej

(rozdział VI.2).

Drugą co do wielkości pozycję po stronie dochodowej sektora instytucji rządowych i samorządowych

stanowią wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Kategoria ta będzie uzależniona od

kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń

w gospodarce narodowej oraz od zmian instytucjonalnych. Nominalne tempo wzrostu funduszu

wynagrodzeń, po wzroście w 2014 r. o ok. 3,5% r/r, powinno w kolejnych latach przyspieszyć, ale

nadal w całym okresie prognozy pozostanie poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB.

.go

Głównym czynnikiem o charakterze instytucjonalnym, który wpływa na wysokość składek na

ubezpieczenia społeczne w 2015 r., są zmiany w systemie emerytalnym wprowadzone ustawą z dnia 6

grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze

środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Wpływ na poziom składek wynika

z ustanowienia wysokości składki przekazywanej do OFE na poziomie 2,92%, jak również

z wprowadzenia możliwości wyboru uczestnictwa w OFE – ustawodawca zakładał, że w OFE

pozostanie połowa ubezpieczonych, tymczasem w tym filarze pozostało o wiele mniej

ubezpieczonych. Początkowo, tj. w 2014 r. efekt ten miał być niższy od skutków zakładanych

w 2015 r., ponieważ zmiany wprowadzane ustawą nie obowiązywały przez cały rok.

Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

ww

w.

rcl

Według najnowszych prognoz, relacja wydatków do PKB sektora instytucji rządowych

i samorządowych ukształtuje się w 2015 r. na poziomie 41,5% PKB, tj. o 0,3 pkt. proc. niższym niż

w 2014 r. W latach 2016-18 będzie kontynuowany trend spadkowy wydatków i relacja ta ukształtuje

się odpowiednio na poziomie 40,8%, 39,8% i 39,0%. W efekcie w latach 2015-18 nastąpi

ograniczenie relacji wydatków do PKB o ok. 2,8 pkt. proc., jednak realnie w tym okresie wzrosną one

o ok. 8,2% r/r.

Wykres 4. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych

v.p

l

47

Wydatki ogółem

Wydatki bez środków UE

45

% PKB

43

41

37

35

2010

2011

Źródło: GUS, Ministerstwo Finansów

.go

39

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

w.

rcl

Kluczowym czynnikiem mającym wpływ na poziom wydatków, a zatem również na kształt polityki

fiskalnej, jest stabilizująca reguła wydatkowa, wprowadzona do polskiego porządku prawnego

w 2013 r. (rozdział III.2). Spadek wydatków będzie przede wszystkim efektem podjętych już działań

(rozdział III.2). Równolegle do konsolidacji fiskalnej rząd realizuje działania w ramach polityki

prorodzinnej, mające na celu przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym (rozdział III.7).

Wykres 5. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB

5,0

9,0

4,0

8,2

3,0

2,0

zmiana udziału wydatków w relacji do PKB (lewa oś)

dynamika realna wydatków (prawa oś)

3,1

pkt. proc.

ww

-1,0

-0,4

5,0

-2,0

-3,0

-4,0

2014

Źródło: Ministerstwo Finansów

4,0

-0,3

3,4

-0,8

1,5

2015

2016

-1,0

3,0

-0,8

2,0

1,9

1,2

2017

7,0

6,0

1,0

0,0

8,0

-3,9

2018

skumulowana

zmiana

(2014-18)

1,0

0,0

v.p

l

Głównymi kategoriami wydatków, dla których prognozuje się wolniejszy wzrost od tempa wzrostu

PKB w latach 2015–18 będą: spożycie publiczne (spadek relacji do PKB o 1,5 pkt. proc.), w tym

koszty pracy (spadek o 1,2 pkt. proc.) świadczenia z ubezpieczenia społecznego (spadek o 0,7 pkt.

proc.) oraz koszty obsługi długu (spadek o 0,4 pkt. proc). Inwestycje publiczne, które zgodnie

z rekomendacjami Rady nie powinny być obszarem konsolidacji, średnio w latach 2015-18 pozostaną

w relacji do PKB na poziomie z 2014 r.

Udział inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych po osiągnięciu w 2011 r.

rekordowego poziomu 5,9% PKB stopniowo się obniżał do 4,1% PKB w 2013 r., a w 2014 r. wzrósł

do 4,4% PKB dzięki wzrostowi inwestycji w podsektorze samorządowym w relacji do PKB o 0,3 pkt.

proc. Prognozuje się, że w latach 2015-16 udział inwestycji w PKB utrzyma się na wysokim poziomie

4,5%, a w latach następnych ich udział w PKB będzie stopniowo się obniżać – do 4,2% w 2018 r.,

utrzymując się jednak w całym horyzoncie prognozy powyżej średniej unijnej wynoszącej 3,1%

w latach 2010-14.

w.

rcl

.go

Poziom inwestycji sektora jest w znacznym stopniu kształtowany przez realizację programów

wieloletnich. Największym z nich jest Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015,

obejmujący zadania inwestycyjne związane z budową i przebudową dróg krajowych i autostrad,

finansowany ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), a także z budżetu państwa.

W 2013 r. program został uzupełniony o „Załącznik nr 5” obejmujący odcinki dróg ekspresowych

i autostrad oraz „Załącznik nr 6” obejmujący obwodnice miast, których budowa będzie finansowana

z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-20. W 2015 r. Rada Ministrów planuje przyjąć

nowy Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (po konsultacjach publicznych na

podstawie art. 6 oraz art. 19a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki

rozwoju 20 , obecnie na etapie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko). Obejmie on

kompleksowo cele i priorytety w zakresie rozwoju infrastruktury drogowej (w tym także w zakresie

utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg już istniejącej) oraz wskaże poziom i źródła

niezbędnego finansowania, w szczególności wykorzystania środków z nowej perspektywy finansowej

UE. Drugim znaczącym programem wieloletnim jest Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych do

roku 2015 z perspektywą do roku 2020, obejmujący wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację

linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP PLK S.A. Inwestycje te są finansowane ze środków

Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych oraz ze środków własnych PKP PLK S.A,

pochodzących z kredytów EBI i z emisji obligacji. Zgodnie z Wieloletnim Programem …, w 2015 r.

nastąpi znaczący wzrost wydatków inwestycyjnych na kolei. Jak zaznaczono w rozdziale III.1, sektor

instytucji rządowych i samorządowych współfinansuje również inwestycje realizowane przez

podmioty z innych sektorów instytucjonalnych poprzez dokonywanie transferów na ich rzecz.

Wydatki tego typu nie są rejestrowane jako wydatki inwestycyjne sektora instytucji rządowych

i samorządowych, choć de facto mają taki charakter, lecz jako dotacje poza sektor.

ww

Ponadto, poziom inwestycji sektora będzie determinowany przez skalę wydatków inwestycyjnych

w podsektorze samorządowym. Prognozuje się, że na inwestycje jednostek samorządu terytorialnego

decydujący wpływ będzie miało wykorzystanie środków unijnych. Inwestycjom w podsektorze

samorządowym oraz absorpcji środków z UE sprzyjać powinny rozwiązania wprowadzone ustawą

z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

łagodzące rygorystyczne reguły wynikające z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie

z nowelizacją ustawy o finansach publicznych, z limitów zadłużenia, w całym okresie spłaty

zobowiązania, wyłączono wykupy papierów wartościowych, spłaty rat kredytów i pożyczek wraz

z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku

z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze

środków z bezzwrotnej pomocy z UE w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy

finansowany tymi zobowiązaniami. Obecne regulacje de facto wyłączają zobowiązania zaciągnięte na

finansowanie inwestycji współfinansowanych z udziałem środków unijnych z limitów zadłużenia, co

powinno zachęcić jednostki samorządu terytorialnego do zmiany struktury wydatków w kierunku

Dz. U. z 2014 r. poz. 1649.

v.p

l

zwiększenia poziomu inwestycji. Sprzyja to realizacji rekomendowanego przez Radę Ecofin

ograniczania do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi.

.go

Kluczowym czynnikiem determinującym wydatki jest kształtowanie się kosztów pracy w sektorze

instytucji rządowych i samorządowych. W projekcie ustawy budżetowej na rok 2015 przyjęto, iż

wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych dla pracowników objętych przepisami

ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz

o zmianie niektórych ustaw ukształtują się na poziomie nominalnym z roku 2014 z uwzględnieniem

rozdysponowanych rezerw celowych w 2014 r. oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego

naliczonego zgodnie z ustawowo określonymi zasadami. Wyjątkiem będą m.in. wynagrodzenia

sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej

Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, których wynagrodzenia są finansowane

ze środków pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości, prokuratorów oraz asesorów

prokuratorskich. Jednocześnie będzie realizowany kolejny etap wzrostu wynagrodzeń pracowników

szkół wyższych, które mają rosnąć w tempie 9,14% rocznie, tak aby w latach 2013–15 ich wzrost

osiągnął łącznie 30%.

W kolejnych latach, tj. od 2016 r. założono stopniowe, w miarę poprawy sytuacji fiskalnej oraz

w ramach limitu wydatków przewidzianego przez stabilizującą regułę wydatkową, zwiększanie

funduszu wynagrodzeń państwowych jednostek budżetowych przy jednoczesnym zachowaniu

aktualnie istniejących systemów indeksacji dla części pracowników sektora instytucji rządowych

i samorządowych. Przykładowo, zgodnie z przepisami ustawy podstawę ustalenia wynagrodzenia

zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej

w drugim kwartale roku poprzedniego nie niższe jednak niż obowiązująca podstawa.

w.

rcl

Wypłaty w ramach świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą determinowane poprzez coroczną

waloryzację emerytur i rent. W 2015 r. wprowadzono modyfikację minimalnej kwoty waloryzacji

emerytur i rent, zgodnie z którą ww. minimalne kwoty wynoszą: 36 zł w przypadku emerytur,

emerytur pomostowych, nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, rent z tytułu całkowitej

niezdolności do pracy, rent rodzinnych, świadczeń i zasiłków przedemerytalnych; 27 zł w przypadku

rent z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz 18 zł w przypadku emerytury częściowej.

W kolejnych latach wskaźnik waloryzacji będzie determinowany ustawą o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Biorąc pod uwagę umiarkowany wzrost liczby świadczeniobiorców oraz wskaźnik waloryzacji

świadczeń z ubezpieczeń społecznych, który zależy od odnotowanych w poprzednim roku inflacji

i realnego wzrostu płac, prognozuje się, że w okresie oczekiwanego przyspieszenia nominalnego

wzrostu PKB kwoty wspomnianych świadczeń będą rosły wolniej niż nominalny PKB, co przyczyni

się do ograniczenia deficytu w kolejnych latach.

Ponadto, stabilność finansów publicznych wspierać będą także istotne zmiany w systemie

emerytalnym ostatnich lat, w szczególności wydłużenie wieku emerytalnego i zrównanie go dla

mężczyzn i kobiet na poziomie 67 lat. Zmiana ta z jednej strony zwiększa przyszłe emerytury,

z drugiej poprawia saldo publicznego funduszu emerytalnego, ograniczając nierównowagę finansów

publicznych. Podniesienie ustawowego wieku emerytalnego wpływa ponadto na wzrost podaży pracy,

co z kolei wspiera wzrost gospodarczy.

ww

Równocześnie podejmowane są działania mające na celu racjonalizację wydatków publicznych.

Przykładem są działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obejmujące w szczególności wdrażanie

i rozwój narzędzi informatycznych wspomagających komunikację z klientem zewnętrznym (Platforma

Usług Elektronicznych – PUE), jak i wewnętrzne procesy zarządcze (m.in. workflow umożliwiający

szersze wykorzystywanie w wewnętrznym obiegu dokumentów elektronicznych), wprowadzenie

systemu eWUŚ (Elektroniczna Weryfikacja Uprawnień Świadczeniobiorców) zmniejszającego skalę

nadużyć polegających na korzystaniu ze świadczeń opieki zdrowotnej przez osoby nieuprawnione,

centralizację usług świadczonych przez ZUS na rzecz klientów instytucjonalnych oraz konsekwentne

wprowadzenie i stosowanie trybu konkurencyjnego wobec kontrahentów (dostawców towarów

i usług).

v.p

l

W rezultacie prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2015 r.

wyniesie 2,7% PKB tj. poniżej rekomendowanego dla Polski deficytu nominalnego 2,8% PKB.

W latach 2016-18 deficyt osiągnie odpowiednio 2,3% PKB, 1,8% PKB i 1,2% PKB.

Wykres 6. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na wynik sektora instytucji rządowych

i samorządowych w relacji do PKB

3,5

3,0

zmiana poziomu dochodów

zmiana poziomu wydatków

2,5

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

2014

2015

2016

2017

w.

rcl

-1,0

.go

pkt. proc.

2,0

2018

skumulowana

zmiana

(2014-18)

Objaśnienia: dochody - słupek "dodatni" oznacza wzrost udziału dochodów krajowych w PKB między poszczególnymi

latami, słupek "ujemny" – spadek. Wydatki - słupek "dodatni" oznacza spadek udziału wydatków krajowych w PKB

między poszczególnymi latami, słupek "ujemny" – wzrost.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

W efekcie wdrożenia przedstawionej strategii konsolidacji dążenie do średniookresowego celu

budżetowego będzie przede wszystkim wynikiem obniżenia wydatków w relacji do PKB (wykres 6).

III.5.

Wynik strukturalny

ww

W horyzoncie Programu deficyt strukturalny będzie się stopniowo obniżał, łącznie o ok. 1,5 pkt. proc.

i w efekcie w 2018 r. osiągnie poziom 1,2% PKB. Przy obliczaniu deficytu strukturalnego

uwzględniono następujące działania jednorazowe

 wypłaty z funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) w związku z restrukturyzacją

Spółdzielczych Kas Oszczędnościowo-Kredytowych na kwotę 3,1 mld zł (ok. 0,2% PKB)

w 2014 r.;

 efekt netto dostosowań budżetu UE wynikających z rewizji VAT i dochodu narodowego brutto na

kwotę 1,5 mld zł (ok. 0,1% PKB) w 2014 r.;

 wydatki związane z wykonaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w związku z

emeryturami z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących osób, które nabyły uprawnienia

do emerytury przed dniem 1 stycznia 2011 r. bez potrzeby rozwiązywania stosunku pracy na

kwotę 0,8 mld zł w 2014 r.;

v.p

l

 wydatki związane z wykonaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skutkującego wypłatą

zaległych świadczeń pielęgnacyjnych na kwotę 0,3 mld zł w 2014 r.;

 dochody ze sprzedaży częstotliwości radiowych na kwotę 1,8 mld zł (ok. 0,1% PKB) w 2015 r.

(przesunięcie z 2014 r.).

Zgodnie z powyżej zaprezentowaną ścieżką (por. rozdział III.4), deficyt strukturalny w 2014 r.,

z uwzględnieniem wszystkich działań jednorazowych, zmniejszy się o 0,9 pkt. proc., tylko nieznacznie

poniżej wielkości rekomendowanej przez Radę Ecofin w grudniu 2013 r. (1,0 pkt. proc.). Wysiłek

skorygowany o błąd w prognozie nominalnej dynamiki PKB potencjalnego oraz nadzwyczajne

zmiany w dochodach i uwzględniający zmiany w zakresie sektora w stosunku do momentu wydania

przez Radę rekomendacji wyniósł natomiast 1,0 pkt. proc., czyli spełnił rekomendacje Rady.

.go

Z uwagi na korzystniejszy niż zakładano w rekomendacjach Rady poziom wyjściowy dla dalszej

poprawy wyniku, dostosowanie strukturalne w 2015 r. prognozowane jest na 0,2 pkt. proc. PKB, co

pozwoli na redukcję deficytu nominalnego do poziomu 2,7% PKB.

Tabela 2. Wynik strukturalny sektora

% PKB

Kod

ESA

2014

2015

2016

2017

2018

3,4

3,4

3,8

3,9

4,0

Wzrost PKB w cenach stałych (%)

2.

Wynik sektora instytucji rządowych

i samorządowych

EDP B.9

-3,2

-2,7

-2,3

-1,8

-1,2

3.

Odsetki

EDP

D.41

2,0

1,8

1,5

1,5

1,5

4.

5.

6.

7.

8.

Działania jednorazowe i tymczasowe

Potencjalny wzrost PKB (%)

Luka produktowa

Element cykliczny budżetu

Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2-7)

Wynik pierwotny skorygowany

o wpływ cyklu (8+3)

Wynik strukturalny (8-4)

Wysiłek strukturalny skorygowany z

uwzględnieniem zmian w zakresie sektora

-0,2

3,2

-0,6

-0,3

-2,9

0,1

3,3

-0,5

-0,3

-2,5

3,4

-0,2

-0,1

-2,2

3,7

0,0

0,0

-1,8

4,0

0,0

0,0

-1,2

-0,9

-0,7

-0,6

-0,3

0,4

-2,7

-2,6

-2,2

-1,8

-1,2

1,0

0,6

w.

rcl

1.

9.

10.

11.

Źródło: Ministerstwo Finansów.

ww

Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu, postęp na drodze do osiągnięcia celu budżetowego ocenia się

w oparciu o wynik strukturalny. Po zakończeniu procedury nadmiernego deficytu następuje wejście na

ścieżkę dostosowawczą prowadzącą do MTO. Dopóki średniookresowy cel budżetowy nie zostanie

osiągnięty, poprawa wyniku strukturalnego powinna wynosić 0,5 pkt. proc. PKB przy założeniu, że

luka produktowa w Polsce będzie kształtowała się w przedziale ±1,5%, a dług pozostanie na poziomie

niższym od 60% PKB.

Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy (z ang. medium-term budgetary objective,

MTO), czyli docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie

-1% PKB. W latach 2016-18 prognozuje się, że Polska powinna spełnić wymogi wynikające ze

ścieżki dostosowawczej prowadzącej do MTO. Prognozuje się, że w 2018 r. wynik strukturalny

wyniesie -1,2% PKB, a osiągnięcie MTO powinno nastąpić w kolejnym roku. Do wypełnienia tego

celu przyczynią się stabilizująca reguła wydatkowa, która wymaga wolniejszego niż średniookresowe

tempa wzrostu wydatków w razie niezrównoważenia finansów publicznych, rozumianego m.in. jako

v.p

l

deficyt sektora wyższy niż średniookresowy cel budżetowy, oraz indywidualne limity zadłużenia

jednostek samorządu terytorialnego (rozdział VII).

Drugim punktem odniesienia oceny postępu na drodze do MTO jest roczne tempo wydatków sektora

instytucji rządowych i samorządowych – skorygowane zgodnie z metodyką stosowaną przez Komisję

Europejską, które nie powinno przekraczać tempa referencyjnego pomniejszonego o wielkość

odpowiadającą wymaganemu dostosowaniu do MTO, tj. 0,5% PKB. Obecnie tempo referencyjne21

wynosi dla Polski 3,7%, co po uwzględnieniu korekty wynikającej z potrzeby osiągnięcia

średniookresowego celu budżetowego daje wymagane graniczne tempo równe 2,5%.

.go

Zgodnie z prognozami, Polska wypełnia wyżej określony wymóg dotyczący tempa wzrostu wydatków

(tzw. benchmark wydatkowy). Oczekuje się, że roczne realne tempo wydatków zmodyfikowane

według metodyki Komisji Europejskiej (jak również realne tempo wydatków krajowych, tj. wydatków

po oczyszczeniu o – neutralne dla deficytu – wydatki finansowane ze środków UE) w okresie 2015-18

będzie wahało się w przedziale 0,3% – 2,5%, czyli poniżej wartości granicznej. Wzrost wydatków jest

modyfikowany m.in. poprzez odjęcie od niego działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej (por.

tabela 17).

Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z metodyką

Komisji Europejskiej

5

4

w.

rcl

3

2,29

pkt. proc.

2

2,39

1,99

2,22

1

0

0,28

1,12

1,20

1,52

0,27

-0,53

-1,17

-1

2,49

realne tempo wzrostu wydatków publicznych skorygowane zgodnie z metodyką KE (tzw.

benchmark wydatkowy)

realne tempo wzrostu wydatków publicznych bez wydatków finansowanych ze środków UE

tempo referencyjne (10-letnia średnia potencjalnego PKB)

tempo graniczne = tempo referencyjne - kwota odpowiadająca 0,5% PKB

-2

2013

2014

2015

2016

2017

2018

ww

Źródło: Ministerstwo Finansów.

III.6.

Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych

W okresie objętym aktualizacją Programu zarządzanie długiem będzie, podobnie jak w latach

ubiegłych, ukierunkowane na realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora

finansów publicznych, tj. na minimalizację kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy

przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka.

10-letnia średnia realnego wzrostu potencjalnego PKB (t-5; t+4).

v.p

l

Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach stopniowego ograniczania deficytu sektora

instytucji rządowych i samorządowych oraz występowania niepewności na rynkach finansowych

wynikającej m.in. z dywergencji w polityce pieniężnej prowadzonej przez EBC (kontynuacji

ilościowego łagodzenia) oraz Fed (oczekiwań na podwyżki stóp procentowych i normalizacji polityki

monetarnej). Na rynku krajowym działania związane z ograniczaniem deficytu sektora instytucji

rządowych i samorządowych powinny mieć istotny wpływ na poziom i kształt krzywej dochodowości,

a więc i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa.

Istotny wpływ na nominalne obniżenie długu publicznego w 2014 r., a następnie dalszy spadek jego

relacji do PKB do 2018 r. miały zmiany w systemie emerytalnym przyjęte w 2013 r.

.go

Zmiany relacji długu do PKB w latach 2015-18 będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania

się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (dług Skarbu Państwa stanowi ponad 85% długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych), tempa wzrostu PKB oraz kursu złotego w stosunku do innych

walut, w tym zwłaszcza do euro. Istotnym uwarunkowaniem wpływającym na potrzeby pożyczkowe

budżetu państwa jest wejście w życie nowej perspektywy unijnej na lata 2014-20, która przełoży się

na wynik budżetu środków europejskich w kolejnych latach. Na wielkość potrzeb pożyczkowych

wpływ będzie miało również saldo lokat wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych

w ramach konsolidacji zarządzania płynnością. W 2015 r. wprowadzony został kolejny etap

konsolidacji zarządzania płynnością jednostek sektora finansów publicznych, co przyczyni się do

ograniczenia w tym roku potrzeb pożyczkowych budżetu.

Zmiany długu pozostałych podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wynikały

głównie ze zmiany zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego (wzrost zadłużenia będzie związany

z zaciąganiem zobowiązań na realizację inwestycji drogowych w ramach nowej perspektywy unijnej)

oraz ograniczonego przyrostu długu jednostek samorządu terytorialnego.

w.

rcl

W horyzoncie aktualizacji relacja długu do PKB według metodologii UE ukształtuje się na poziomie

49,1%.

Tabela 3. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)

% PKB

Kod

ESA

2014

2015

2016

2017

2018

1.

Dług brutto

50,1

51,7

51,6

50,7

49,1

2.

Zmiana relacji długu brutto

-5,6

1,6

-0,1

-0,9

-1,6

1,2

1,0

0,7

0,4

-0,2

2,0

1,8

1,5

1,5

1,5

-8,8

-1,1

-2,4

-2,7

-2,9

-8,9

0,1

0,6

0,1

0,0

0,9

1,0

0,0

0,3

0,7

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

różnice kursowe i inne czynniki

-0,8

-2,2

-3,1

-3,2

-3,6

w tym: różnice kursowe

0,8

-0,2

-0,5

-0,5

-0,5

-2,1

-1,9

-2,5

-2,8

-3,1

3,9

3,4

3,0

2,9

3,1

Składniki wzrostu długu

3.

Wynik pierwotny1)

4.

Odsetki

5.

Dostosowania stanów i przepływów

z tego: różnica między wynikiem kasowym a

memoriałowym

akumulacja netto aktywów finansowych

ww

EDP

D.41

w tym: przychody z prywatyzacji

zmiana PKB

p.m. wynikowe przeciętne oprocentowanie

długu (%)

Pozostałe istotne dane

6.

Płynne środki finansowe

4,0

2,8

2,7

2,6

2,4

7.

Dług netto (=1-6)

46,2

48,9

48,9

48,1

46,7

Kod

ESA

% PKB

8.

9.

Wykup długu (istniejące obligacje) od końca

roku poprzedniego2)

Udział długu nominowanego w walucie obcej

10. Przeciętna zapadalność długu3)

Poz. 389

2014

2015

2016

2017

2018

v.p

l

Monitor Polski

4,5

4,2

5,6

3,6

34,8%

33,3%

32,5%

32,3%

5,24

3,7

32,1%

5,2 5,1 - 5,2 5,1 - 5,3 5,2 - 5,4

5,5

1) Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.

2) W przypadku długu jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa – szacunek na podstawie dostępnej

sprawozdawczości.

3) Prognoza przedziałowa dla długu Skarbu Państwa.

Źródło: Ministerstwo Finansów

.go

Akumulacja netto aktywów finansowych jest wynikiem działania różnych czynników. Do

najważniejszych z nich zalicza się wykorzystanie wolnych środków jednostek sektora finansów

publicznych w ramach konsolidacji zarządzania płynnością (wprowadzoną w 2011 r. a następnie

rozszerzoną od 2015 r.) oraz kasowy wynik budżetu środków europejskich budżetu państwa.

III.7. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych

i samorządowych

w.

rcl

Do najważniejszych decyzji rządu oddziałujących na strukturę wydatków sektora instytucji rządowych

i samorządowych w horyzoncie Programu należą działania na rzecz ograniczenia negatywnych

skutków zmian demograficznych, obejmujące w szczególności zmienione zasady dotyczące ulgi na

dzieci w podatku PIT, nowe świadczenie rodzinne dla rodzin wychowujących dzieci (świadczenie

rodzicielskie), zmianę strukturalną systemu świadczeń rodzinnych wprowadzającą mechanizm

stopniowego wycofywania świadczeń po przekroczeniu progu dochodowego oraz zwiększenie

dostępności wychowania przedszkolnego (szerzej: rozdział II.3).

Równocześnie podejmowanych jest szereg działań wspierających politykę tzw. inkluzywnego wzrostu

efektywniejszą dystrybucję świadczeń pieniężnych i niepieniężnych i w efekcie zmniejszenie skali

ubóstwa. Na szczególną uwagę zasługują opisane w rozdziale II.3 zmiany w systemie świadczeń dla

osób które zdecydowały się nie podejmować lub zrezygnować z działalności zarobkowej w celu

przejęcia opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną oraz uchwalony przez Radę Ministrów program

Senior-WIGOR na lata 2015-20. Realizacja przedsięwzięcia pozwoli na większą integrację seniorów

ze środowiskiem lokalnym oraz będzie przeciwdziałać marginalizacji i wykluczeniu społecznemu tej

grupy, która zgodnie z prognozami demograficznymi będzie rosnąć. Przewiduje się, że w 2015 r.

powstanie lub zostanie doposażonych ok. 100 placówek wsparcia dziennego dla osób starszych.

W 2020 r. łączna liczba funkcjonujących jednostek będzie wynosić 1200 placówek. Dla zapewnienia

wysokiej skuteczności i wydajności wydatków na pomoc społeczną w projekcie ustawy założono

ewaluację projektu po zakończeniu pierwszego roku funkcjonowania nowych rozwiązań.

ww

Warto podkreślić, że od momentu wprowadzenia stabilizującej reguły wydatkowej zmiany ustawowe

generujące nowe wydatki w zakresie podmiotów objętych regułą są neutralne dla poziomu

całkowitych wydatków objętych regułą. Wzrost lub wprowadzenie nowych kategorii wydatków są

możliwe, jednak pod warunkiem odpowiedniego dostosowania wysokości innych kategorii wydatków

lub wprowadzenia istotnych działań dyskrecjonalnych w obszarze podatków lub składek. Zarządzanie

wydatkami publicznymi w kontekście wymogów wynikających ze stabilizującej reguły wydatkowej

będą wspierać przeglądy wydatków.

v.p

l

IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją

Programu

IV.1.

Czynniki ryzyka

1)

Sytuacja gospodarcza u partnerów handlowych Polski

Podstawowym czynnikiem ryzyka dla prezentowanej w rozdziale II prognozy makroekonomicznej jest

sytuacja gospodarcza u partnerów handlowych Polski. Przyjęty scenariusz zakłada, że wzrost

gospodarczy w UE, która jest największym partnerem handlowym Polski, będzie zgodny ze

scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję Europejską w zimowej edycji prognoz z lutego br.

Wśród negatywnych czynników ryzyka dla swojej prognozy wzrostu gospodarczego Komisja

Europejska wymienia m.in.

.go

 możliwość dalszego zaostrzenia konfliktu między Rosją i Ukrainą oraz na Bliskim Wschodzie i w

północnej Afryce;

 wzrost zmienności na rynkach finansowych w związku z rozwojem sytuacji w Grecji,

potencjalnym wpływem niskiego nominalnego wzrostu gospodarczego na stabilność długu

publicznego oraz normalizacją polityki monetarnej w USA;

 opóźnienia w planowanej implementacji reform strukturalnych w państwach członkowskich;

 pogłębienie się procesów deflacyjnych oraz utrwalenie się niskich oczekiwań inflacyjnych

podmiotów gospodarczych w UE, co prowadzić będzie do ograniczenia zagregowanego popytu i

wzrostu realnych stóp procentowych, a w konsekwencji może uruchomić negatywną spiralę

płacowo-cenową;

w.

rcl

 przedłużający się tzw. efekt histerezy na rynku pracy skutkujący wydłużeniem się okresu powrotu

stopy bezrobocia do niższych poziomów oraz wolniejszy od oczekiwanego wzrost

produktywności czynników produkcji.

Do pozytywnych czynników ryzyka Komisja Europejska zalicza

 większy od szacowanego pozytywny wpływ niskich cen ropy naftowej na zagregowany popyt;

 większa od zakładanej deprecjacja kursu euro w związku z prowadzoną przez Europejski Bank

Centralny polityką luzowania ilościowego;

 pozytywne skutki Europejskiego Planu Inwestycyjnego;

 zakończoną sukcesem implementację reform strukturalnych w krajach członkowskich UE.

ww

Pomimo pojawienia się pozytywnych czynników ryzyka w zimowej edycji prognoz Komisji

Europejskiej wciąż przeważają te negatywne. Nie oznacza to jednak, że faktycznie osiągnięty wzrost

PKB w UE w 2015 r. nie może być wyższy od prognozowanego. W marcu br. EBC rozpoczął politykę

luzowania ilościowego. Komisja Europejska w zimowej prognozie założyła, że kurs EUR/USD

ustabilizuje się na poziomie 1,17, tymczasem od marca kurs ten kształtuje się wyraźnie poniżej tego

poziomu (kurs EUR/USD w okresie najsilniejszej deprecjacji był nawet w okolicach 1,05).

W ostatnim okresie w strefie euro obserwuje się ponadto silny wzrost wskaźnika zaufania

konsumentów i towarzyszący temu wzrost realny sprzedaży detalicznej. Poprawia się również PMI.

W konsekwencji, mimo negatywnego bilansu czynników ryzyka kolejna wiosenna aktualizacja przez

Komisję Europejską prognoz wzrostu gospodarczego w UE może skutkować podniesieniem prognoz

realnego wzrostu PKB w tym obszarze gospodarczym w 2015 r.

W przypadku Polski poza wspomnianymi wyżej czynnikami ryzyka dla projekcji gospodarczej

u naszego największego partnera handlowego warto zwrócić uwagę na bezpośrednie skutki dla

perspektyw wzrostu polskiej gospodarki wynikające z możliwości zaostrzenia się konfliktu za naszą

wschodnią granicą. Sankcje wobec Rosji i uderzające w gospodarkę tego kraju niskie ceny ropy

naftowej grożą dalszym osłabieniem dynamiki aktywności gospodarczej w krajach Wspólnoty

Niepodległych Państw i w konsekwencji obniżeniem dynamiki wymiany handlowej Polski z tym

2)

v.p

l

regionem. Ekspozycja polskiego eksportu na rynki Ukrainy i Rosji pozostaje jednak umiarkowana, a

w 2014 r. w wyniku spadku wymiany uległa ona dodatkowo obniżeniu. Ekspozycja wyłącznie na

rynek Ukrainy – czyli ryzyko bezpośrednie - jest bardzo niewielka i wynosi zaledwie 1,9%, choć

łącznie z udziałem Rosji jest to 6,2% (podczas gdy rok wcześniej było to 8,1%). Negatywne

konsekwencje spadku popytu ze strony rynków wschodnich dotychczas w dużym stopniu ograniczała

poprawa dynamiki importu UE i pozytywny wpływ tego czynnika powinien utrzymać się również w

kolejnych latach. Potencjalna eskalacja konfliktu może przełożyć się jednak na znaczący wzrost

zawirowań na światowych rynkach finansowych i surowcowych. Nie można wykluczyć również

wprowadzenia przez stronę rosyjską ograniczeń w imporcie na kolejne grupy towarów.

Wdrażanie wymogów UE dotyczących redukcji emisji CO2

w.

rcl

.go

Analizy oceniające ilościowe i jakościowe skutki wdrożenia w Polsce ram europejskich polityk

dotyczących klimatu i energii do 2030 r. wskazują, że ich implementacja wiąże się z ryzykiem

wystąpienia szeregu negatywnych skutków w obszarze polityki energetycznej, gospodarczej

i społecznej. Wyzwania dla polskiej gospodarki związane z realizacją celów polityki klimatycznoenergetycznej UE wynikają z uzależnienia polskiej energetyki od paliw kopalnych - ponad 90%

energii elektrycznej w Polsce pochodzi z elektrowni opalanych węglem kamiennym i brunatnym.

Realizacja tych celów wymagać będzie poniesienia znaczących inwestycji w sektorach gospodarki

charakteryzujących się wysoką energochłonnością oraz emisyjnością gazów cieplarnianych. Ponadto

potencjalne negatywne skutki polityk dotyczących klimatu i energii obejmują również kwestie

związane ze spowolnieniem tempa wzrostu gospodarczego, zmianami w strukturze zatrudnienia,

zmniejszenia dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych i wzrostu udziału kosztów energii

w budżetach gospodarstw domowych (tj. zagrożenia zjawiskiem „ubóstwa energetycznego”). Należy

jednak podkreślić, że wbrew pierwotnym oczekiwaniom skutki obecnie wdrażanego pakietu

klimatyczno-energetycznego (do 2020 r.) nie okazały się jak do tej pory tak negatywne dla polskiej

gospodarki, jak wskazywały oceny potencjalnych skutków przeprowadzane przez wiele podmiotów

przed i na początku okresu wdrażania. Wdrażanie ram polityk klimatyczno-energetycznych do 2030 r.

w sposób dostosowany do specyficznej sytuacji społeczno-gospodarczej Polski może przyczynić się

nie tylko do zwiększenia poziomu jakości życia obywateli poprzez poprawę zdrowia czy wzrost

innowacyjności gospodarki, ale także zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne kraju.

Przedsiębiorstwa polskie cechują się potencjałem do poprawy efektywności energetycznej. Brak

działań na rzecz realizacji tego potencjału może w konsekwencji oznaczać, że przedsiębiorstwa

krajowe prowadzące działalność w sektorach charakteryzujących się wysokim zużyciem energii na

jednostkę wytwarzanego produktu narażone będą na ryzyko znacznego wzrostu kosztów działalności

i utratę konkurencyjności międzynarodowej. Dodatkowo krajowe podmioty narażone są na ryzyko

tzw. ucieczki emisji (ang. carbon leakage) – przenoszenia energochłonnej i wysokoemisyjnej

produkcji z państw członkowskich UE prowadzących politykę redukcji emisji gazów cieplarnianych

do krajów o niższych standardach środowiskowych.

3)

Poręczenia i gwarancje

ww

W kolejnych latach przewiduje się możliwość dalszego wzrostu potencjalnych zobowiązań z tytułu

poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa, co może przełożyć się na niewielki wzrost

relacji tych zobowiązań do PKB. Przewiduje się dalszą koncentrację udzielania poręczeń i gwarancji

Skarbu Państwa na wspieraniu inwestycji prorozwojowych z zakresu infrastruktury drogowej

i kolejnictwa. Ponadto także: ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju

regionalnego. Poręczenia i gwarancje będą przede wszystkim udzielane na inwestycje realizowane

w oparciu o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa

powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE), a także na inne zadania inwestycyjne wynikające

z ewentualnych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji zgodnie

z zasadami UE. Przewiduje się przy tym utrzymanie długookresowego współczynnika ryzyka dla

portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa na poziomie 5-10%.

Wartość udzielanych przez Skarb Państwa w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana

jest poprzez ustawę budżetową. W ustawie budżetowej na 2015 r. limit ten został ustalony do kwoty

200 mld zł i – oprócz wspierania wspomnianych projektów – może być wykorzystany na działania

IV.2.

v.p

l

podejmowane w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków funkcjonowania polskiego systemu

finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego.

Analiza wrażliwości

Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych

w latach 2015-18 na spadek popytu światowego, zwiększenie inwestycji publicznych, deprecjację

kursu złotego i wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy dokonano w oparciu o rozwijany

w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów publicznych (eMPF). Symulacje

przeprowadzono w warunkach lat 2015-18, kiedy gospodarka nie znajduje się w stanie

długookresowej równowagi (ang. steady state).

130

Import UE

125

% PKB

120

.go

Wykres 8. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)

115

w.

rcl

110

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

-0,1

-0,2

-0,3

105

2014

2015

2016

scenariusz bazowy

2017

2018

scenariusz szokowy

2014

2015

saldo

2016

2017

2018

dług

Źródło: Ministerstwo Finansów.

ww

Impuls spadku popytu światowego zdefiniowany został jako trwałe obniżenie indykatora popytu

światowego - którym w modelu jest import UE - o 1% w stosunku do scenariusza bazowego.

Bezpośrednim skutkiem zaburzeń w otoczeniu zewnętrznym dla gospodarki krajowej jest ograniczenie

wymiany handlowej z zagranicą. W pierwszym roku od wystąpienia szoku wolumen eksportu spada o

0,8% w stosunku do scenariusza bazowego i w kolejnych latach pozostaje niższy o ok. 0,7%. Ze

względu na znaczny stopień importochłonności eksportu spadkowi wolumenu eksportu towarzyszy

spadek importu (o 0,6% w 2015 r.) wspierany przez deprecjację waluty krajowej. W reakcji na spadek

popytu zagranicznego przedsiębiorstwa ograniczają działalność inwestycyjną (nakłady brutto na

środki trwałe sektora prywatnego w pierwszych dwóch latach po szoku pozostają niższe odpowiednio

o 1,4% i 1,9% w porównaniu z poziomem ze scenariusza bazowego, a w kolejnych dwóch latach

odchylają się w dół względem ścieżki bazowej odpowiednio o 2,0% i 2,2%), zmniejszają zatrudnienie

i wynagrodzenia. Dochody do dyspozycji gospodarstw domowych spadają, co ogranicza konsumpcję

prywatną o 0,2% w 2015 r. i 0,5-0,7% w kolejnych latach.

W wyniku tych zaburzeń wolumen PKB w horyzoncie objętym prognozą pozostaje niższy o 0,5%

w 2015 r. i 0,7-0,8% w pozostałych latach w porównaniu ze scenariuszem bez szoku. Ograniczeniu

popytu krajowego towarzyszy zmniejszenie presji inflacyjnej i spadek stóp procentowych. Niższy

v.p

l

wzrost gospodarczy negatywnie wpływa na sytuację fiskalną kraju. Rośnie deficyt sektora instytucji

rządowych i samorządowych (o ok. 0,2% w latach 2015-18), w wyniku czego poziom długu sektora

w scenariuszu szokowym jest w 2018 r. o 0,7% PKB wyższy niż w scenariuszu bazowym.

Wykres 9. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)

6,0

1,2

Inwestycje publiczne

1,0

0,8

5,0

0,4

0,2

0,0

-0,2

4,5

4,0

.go

0,6

% PKB

% PKB

5,5

-0,4

-0,6

2014

2015

2017

2018

scenariusz szokowy

2014

w.

rcl

scenariusz bazowy

2016

2015

saldo

2016

2017

2018

dług

Źródło: Ministerstwo Finansów.

Impuls fiskalny został zdefiniowany jako trwałe zwiększenie względem ścieżki bazowej poziomu

inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych o 1% PKB zakładanego na dany rok

w scenariuszu bez szoku. Bezpośrednim skutkiem zwiększenia wydatków publicznych jest wzrost

deficytu, który w 2015 r. rośnie o 0,5% PKB w stosunku do scenariusza bazowego, a w kolejnych

latach utrzymuje się 0,3-0,4% PKB powyżej ścieżki bazowej. Wyższe wydatki publiczne implikują

również wzrost popytu prywatnego, co przyczynia się do poprawy sytuacji na rynku pracy,

zwiększenia presji inflacyjnej i stóp procentowych oraz pogorszenia salda wymiany z zagranicą.

ww

W wyniku wprowadzonego szoku rośnie poziom aktywności gospodarczej, przez co udział inwestycji

w PKB zwiększa się o mniej niż wynikałoby to bezpośrednio z wprowadzonego zaburzenia, które

zdefiniowano w odniesieniu do poziomu PKB ze scenariusza bazowego. Wyższy wzrost gospodarczy

neutralizuje negatywne efekty zwiększenia wydatków publicznych w początkowym okresie symulacji,

jednak w kolejnych latach, przy trwałym pogorszeniu wyniku sektora, skutki te stają się coraz bardziej

widoczne - w 2018 r. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych jest o 1,0% PKB wyższy niż

w scenariuszu bez zwiększania wydatków.

4,7

4,0

Kurs PLN/EUR

2,0

4,5

0,0

% PKB

4,3

4,1

3,9

-2,0

-4,0

-6,0

2014

2015

scenariusz bazowy

Źródło: Ministerstwo Finansów.

2016

-8,0

.go

3,7

v.p

l

Wykres 10. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych

i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)

2017

2018

2014

scenariusz szokowy

2015

dług

2016

2017

2018

saldo

ww

w.

rcl

Impuls kursowy został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego w stosunku do

euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego bezpośrednim

efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Ze względu na wysoką importochłonność eksportu,

wzrostowi eksportu towarzyszy również wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja

poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co sprzyja trwałemu

podniesieniu poziomu PKB w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy sprzyja wzrostowi

dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków

związanych z obsługą zadłużenia denominowanego w walutach obcych i wynik sektora ulega znacznej

poprawie, w wyniku czego poziom długu sektora w scenariuszu szokowym jest w 2018 r. o 7,4% PKB

niższy niż w scenariuszu bazowym.

4,5

2,5

Krótkookresowa stopa procentowa

2,0

4,0

1,5

% PKB

%

3,5

3,0

2,5

1,0

0,5

0,0

2,0

-0,5

2014

2015

scenariusz bazowy

Źródło: Ministerstwo Finansów.

2016

-1,0

.go

1,5

v.p

l

Wykres 11. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora

instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)

2017

2018

2014

scenariusz szokowy

2015

saldo

2016

2017

2018

dług

w.

rcl

Impuls stopy procentowej został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej

stopy procentowej o 1 pkt. proc. w całym horyzoncie czasowym objętym analizą. Podwyżka

krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie

prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału i ograniczenia inwestycji (przy trwale

wyższych stopach procentowych inwestycje sektora prywatnego w 2018 r. są o 9,7% niższe niż

w scenariuszu bazowym) oraz zwiększenia kosztów finansowania długu. Na skutek przesunięcia

konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia warunków udzielania

kredytów spadkowi ulega spożycie prywatne od 0,8% w 2015 r. do 1,8% w 2018 r. w stosunku do

scenariusza bazowego. W rezultacie impuls monetarny prowadzi do spadku wolumenu PKB

w horyzoncie prognozy o 1,1-2,6%. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostaje

trwale niższe o 0,3-0,5% PKB, a dług sektora w 2018 r. jest wyższy o 2,0% PKB niż w scenariuszu

bazowym.

IV.3.

Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu

ww

W porównaniu z ubiegłorocznym Programem prognozowane tempo wzrostu realnego PKB w latach

2015-17 uległo obniżeniu o 0,4-0,5 pkt. proc. Wzrost PKB w 2014 r. okazał się zbliżony do

oczekiwań, choć przy odmiennej strukturze – był w całości generowany przez popyt krajowy

z wkładem eksportu netto na poziomie minus 1,4 pkt. proc., podczas gdy oczekiwano, że wkład ten

będzie dodatni (0,5 pkt. proc). W prognozie na 2015 r. skorygowano w dół wkład eksportu netto we

wzrost PKB z 0,0 pkt. proc. do minus 0,6 pkt. proc. Jednocześnie nieznacznie podniesiono tempo

wzrostu popytu krajowego z 3,8% do 4,0%.

W prognozie na lata 2016-17 obniżono tempo wzrostu popytu krajowego (do 3,9% w obu latach

z odpowiednio 4,6% i 4,9% zakładanych w poprzedniej aktualizacji), co jednocześnie negatywnie

wpłynęło na zmianę stanu rzeczowych środków obrotowych. Obecnie zakłada się, że wkład zmiany

zapasów do 2018 r. włącznie będzie neutralny dla wzrostu gospodarczego (0,1 pkt. proc. w 2016 r.

i 0,0 pkt. proc. w latach kolejnych). W poprzednim Programie zakładano, że będzie on istotnie

v.p

l

dodatni (0,5 pkt. proc. w 2016 r. i 0,4 pkt. proc. w 2017 r.). Zmniejszono również negatywny wpływ

na wzrost PKB ze strony eksportu netto.

.go

Prezentowana w Programie z 2014 r. prognoza wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych

na 2014 r. w wysokości 5,8% PKB była sporządzana zgodnie z obowiązującą wówczas metodyką

rachunków narodowych ESA’95. Prognoza ta uwzględniała skutki finansowe systemu emerytalnego

wprowadzonego ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem

zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. W wyniku

zmian określonych we wspomnianej ustawie nastąpił jednorazowy transfer aktywów z prywatnie

zarządzanych funduszy emerytalnych (OFE) do podsektora rządowego. W ramach zmian umorzono

51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka OFE (tj. część

zainwestowaną m.in. w skarbowe papiery wartościowe i obligacje gwarantowane przez Skarb

Państwa) i ich równowartość zapisano na subkoncie w ZUS. Transakcja przejęcia aktywów o wartości

rynkowej 153,2 mld zł (ok. 9,0% PKB) przez rząd zarejestrowana została jako dochód. Podobny

charakter miał transfer (do FUS) aktywów zapisanych na kontach w OFE osób, którym pozostanie

mniej niż 10 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego - wynikający ze stopniowego przenoszenia

aktywów do FUS (w ramach tzw. suwaka bezpieczeństwa). W prognozie wyniku za 2014 r.

oszacowano wpływ (pozytywny) tej transakcji na wynik na kwotę 5,3 mld zł (ok. 0,3% PKB).

Od września 2014 r. obowiązuje natomiast nowa metodyka rachunków narodowych ESA2010, co ma

wpływ na sposób rejestracji niektórych transakcji. Zgodnie z nią, transfer aktywów oraz suwak

bezpieczeństwa nie są traktowane jako dochód, ale jako zaliczka finansowa – bez wpływu na wynik

sektora. W związku z tym w celu ułatwienia analizy porównawczej Programów, w wierszu Program

2014*, omawiane transakcje nie zostały uwzględnione.

w.

rcl

Nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2014 r. okazał się o 0,3 pkt. proc.

niższy niż oczekiwano w ostatniej aktualizacji Programu, co było wynikiem z jednej strony

wprowadzonych w latach 2010-14 przez rząd działań konsolidacyjnych, z drugiej zaś wprowadzenia

ESA2010 oraz uszczegółowienia zasad ESA w odniesieniu do statystyk sektora instytucji rządowych

i samorządowych (nowy Podręcznik deficytu i długu sektora). Największy wpływ na rewizję deficytu

sektora instytucji rządowych i samorządowych miała przede wszystkim zmiana zakresu

podmiotowego sektora. Decyzją powołanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego Zespołu

ds. Statystyki Sektora Instytucji Rządowych i Samorządowych z lutego br. do sektora instytucji

rządowych i samorządowych (podsektor instytucji rządowych na szczeblu centralnym), począwszy od

2014 r., włączono PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Jednocześnie Eurostat podjął decyzję o włączeniu

BFG do sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Nieznaczne pogorszenie wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2016–17

w stosunku do poprzedniego Programu jest przede wszystkim wynikiem modyfikacji założeń

makroekonomicznych przy utrzymaniu polityki fiskalnej nakierowanej na konsolidację prowadzoną

w ramach stabilizującej reguły wydatkowej.

ww

Wyższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w stosunku do prognozy

z poprzedniego Programu wynika przede wszystkim z wyższych kursów walut obcych, w których

nominowana jest ok. 1/3 długu, a w latach 2015-17 ponadto z wyższych potrzeb pożyczkowych

budżetu państwa i wolniejszego nominalnego wzrostu PKB w stosunku do zakładanych w poprzedniej

aktualizacji.

Kod

ESA

EDP B.9

2014

2015

2016

2017

2018

3,3

3,4

0,1

3,8

3,4

-0,4

4,3

3,8

-0,5

4,3

3,9

-0,4

4,0

-

5,8

-3,5

-3,2

+0,3

-2,5

-2,7

-2,7

0,0

-1,8

-2,0

-2,3

-0,3

-1,2

-1,4

-1,8

-0,4

.go

Wzrost PKB (%)

Program 2014

Obecna aktualizacja

Różnica

Wynik sektora (% PKB)

Program 2014

Program 2014*

Obecna aktualizacja

Różnica*

Dług (% PKB)

Program 2014

Obecna aktualizacja

Różnica

v.p

l

Tabela 4. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją

49,5

50,1

0,6

49,5

51,7

2,2

ww

w.

rcl

* Zgodnie z metodologią ESA2010 w odniesieniu do reformy emerytalnej.

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

47,5

51,6

4,1

45,5

50,7

5,2

-1,3

49,1

-

V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie

Strategia

v.p

l

V.1.

Zrównoważone finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są

kluczowym elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie

stabilności finansów publicznych w krótkim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania

ewentualnych zagrożeń i wprowadzenia środków zaradczych na wczesnym etapie. W tym

kontekście dla stabilności finansów publicznych kluczowe jest posiadanie silnych, trwałych ram

fiskalnych.

.go

Elementem polskich ram fiskalnych są reguły fiskalne obejmujące reguły długu publicznego,

stabilizującą regułę wydatkową, która działa stabilizująco na finanse publiczne w średnim

i długim okresie oraz koryguje ewentualne nierównowagi, minimalizując ryzyko nadmiernego

zaostrzenia polityki fiskalnej, oraz reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu

terytorialnego. Wymieniony zestaw reguł fiskalnych ogranicza ryzyko występowania wysokich

deficytów i nadmiernego wzrostu zadłużenia, a tym samym ryzyko dla stabilności polskich

finansów publicznych.

Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów

publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim,

nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego

dostosowania w pierwotnym wyniku strukturalnym, tak aby dług publiczny znalazł się na

określonym poziomie lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym

horyzoncie (wskaźnik S2). Wskaźniki otrzymywane są przy założeniu kontynuowania

dotychczasowej polityki. Wskaźniki luki fiskalnej obrazują zatem, czy bieżąca polityka jest

wystarczająca dla zachowania stabilności fiskalnej, ich celem nie jest natomiast pokazanie

najbardziej prawdopodobnego scenariusza.

w.

rcl

Tabela 5. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach

Fiscal

%

Sustainability

PKB

Report 2012

S1

0,1

średnie ryzyko

S2

1,5

niskie ryzyko

Komisja

Europejska

czerwiec

201422

Komisja

Europejska

październik

201423

Program

2015

rok baz.

2015

Program

2015

rok baz.

2016

Program

2015

rok baz.

2017

Program

2015

rok baz.

2018

0,2

średnie

ryzyko

0,2

średnie

ryzyko

-0,4

niskie

ryzyko

-0,5

niskie

ryzyko

-0,8

niskie

ryzyko

-1,5

niskie

ryzyko

2,5

średnie

ryzyko

2,5

średnie

ryzyko

2,7

średnie

ryzyko

2,6

średnie

ryzyko

2,4

średnie

ryzyko

1,8

niskie

ryzyko

Źródło: Komisja Europejska, Ministerstwo Finansów

ww

W tabeli 5 przedstawiono ewolucję wskaźników S1 i S2 w czasie. Szacunek Ministerstwa

Finansów opiera się na prognozach wskaźników makroekonomicznych opracowanych przez

Ministerstwo oraz na bieżącej prognozie kosztów związanych ze starzeniem się ludności

przygotowanej w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy

Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC) (por. rozdział V.2). Wskaźniki szacowano w czterech

wariantach, przyjmując za rok bazowy lata 2015-18.

22

European Commission, Commission Staff Working Document. Assessment of the 2014 national reform

programme and convergence programme for Poland, no-policy change scenario, June 2014

European Commission, Identifying Fiscal Sustainability Challenges in the Areas of Pension, Health

Care and Long-Term Care Policies, „European Economy”, Occasional Papers 201, October 2014

v.p

l

Na podstawie przedstawionych danych widać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski uległy

zmniejszeniu względem wcześniejszych oszacowań. Zmniejszająco na wskaźniki działała

lepsza początkowa pozycja budżetowa oraz, na oszacowania wskaźników S1, nowe projekcje

kosztów związanych ze starzeniem się ludności. Poprawa początkowej pozycji budżetowej

wiąże się z realizowaną konsolidacją fiskalną oraz wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia

2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków

zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, której efektem było skokowe obniżenie

relacji państwowego długu publicznego do PKB. W przyszłości, wobec kontynuacji

konsolidacji fiskalnej prowadzącej do ustabilizowania wyniku na poziomie MTO oraz w efekcie

obserwowanego ożywienia gospodarczego, ryzyko fiskalne Polski w średnim i w długim

okresie ulegnie obniżeniu z poziomu średniego do niskiego.

.go

Działania mające na celu ograniczenie negatywnego wpływu przemian demograficznych na

finanse publiczne można podzielić na dwie kategorie: działania bezpośrednio związane

z transformacją demograficzną, mające na celu wspieranie dzietności i migracji, oraz

ograniczanie wydatków publicznych związanych ze starzeniem się ludności, w tym przede

wszystkim reformy systemu zabezpieczenia emerytalnego.

Do działań bezpośrednio związanych z problemem transformacji demograficznej należą

wprowadzane przez Polskę reformy mające na celu wspieranie dzietności, obejmujące

w szczególności omówione w rozdziale II.3

 zwiększenie możliwości odpisu podatkowego z tytułu ulgi na dzieci (rozwiązanie dla rodzin

wielodzietnych i uboższych),

 wprowadzenie świadczenia rodzicielskiego i minimalnego zasiłku macierzyńskiego

w wysokości 1000 zł,

w.

rcl

 wprowadzenie mechanizmu stopniowego wycofywania świadczeń rodzinnych dla

gospodarstw z dochodem wyższym niż próg dochodowy („złotówka za złotówkę”),

 planowane na listopad 2015 r. podwyższenie kwot zasiłków rodzinnych.

Szacuje się, że w efekcie wspomnianych działań w 2016 r. całkowite transfery do gospodarstw

domowych z dziećmi 24 wzrosną w porównaniu do 2013 r. o ponad 23%. Struktura wzrostu

transferów w zależności od typu gospodarstwa domowego wskazuje jednocześnie na rosnące

wspieranie rodzin wielodzietnych. Grupą gospodarstw domowych objętych relatywnie

najwyższym wzrostem świadczeń są bowiem małżeństwa posiadające troje lub więcej dzieci,

dla których wskaźnik ten wyniesie aż 31,24%. Jest to w szczególności związane

z wprowadzeniem korzystnych rozwiązań dla tej grupy w ramach ulgi podatkowej z tytułu

posiadania dziecka.

Tabela 6. Wzrost transferów przeznaczonych na dzieci między 2013 r. a 2016 r.

Poziom

transferów na

gospodarstwo

domowe

w 2013 r.

Poziom

transferów na

gospodarstwo

domowe

w 2016 r.

Wzrost

transferów na

gospodarstwo w

% między

2013 r. a 2016 r.

Małżeństwo z 1 dzieckiem

18,51%

na utrzymaniu

1 284

1 509

17,52%

Małżeństwo z 2 dzieci na

17,58%

utrzymaniu

2 119

2 466

16,39%

ww

Typ gospodarstwa

domowego

24

Wzrost

transferów w %

między 2013 r.

a 2016 r.

Uwzględniono: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami, świadczenia alimentacyjne z Funduszu

Alimentacyjnego, jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka („becikowe”), świadczenie

rodzicielskie (bez kwot dopłat do minimalnego zasiłku macierzyńskiego) oraz ulgę w PIT z tytułu

posiadania dziecka.

Poziom

transferów na

gospodarstwo

domowe

w 2016 r.

Wzrost

transferów na

gospodarstwo w

% między

2013 r. a 2016 r.

Małżeństwo z 3 (i więcej)

31,24%

dzieci na utrzymaniu

4 673

6 081

30,14%

Samotny rodzic z dziećmi

18,88%

na utrzymaniu

3 625

4 123

13,71%

Pozostałe

gospodarstwa

domowe z przynajmniej 1 29,66%

dzieckiem na utrzymaniu

2 843

3 568

25,50%

ŁĄCZNIE

2 514

3 053

21,44%

23,21%

.go

Typ gospodarstwa

domowego

v.p

l

Poziom

transferów na

gospodarstwo

domowe

w 2013 r.

Wzrost

transferów w %

między 2013 r.

a 2016 r.

Uwaga: kolumna „Wzrost łącznej kwoty transferów” dotyczy wydatków ogółem, natomiast kolumna „Wzrost kwoty

transferów na gospodarstwo domowe” – wydatków na gospodarstwo domowe. Między 2013 r. a 2016 r. wzrasta liczba

beneficjentów, stąd różnice między kolumnami.

Źródło: Szacunki Ministerstwa Finansów na podstawie modelu MF-MICROMOD.

w.

rcl

Dla wzmocnienia stabilności finansów publicznych w długim okresie w ostatnich latach

przeprowadzono również szereg reform mających na celu ograniczenie wydatków publicznych

związanych ze starzeniem się ludności. Polegały one przede wszystkim na podniesieniu

i zrównaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do poziomu 67 lat - co ograniczy liczbę

osób uprawnionych do świadczenia emerytalnego - oraz na ograniczeniu przywilejów

emerytalnych określonych grup zawodowych: rolników, sędziów i prokuratorów, służb

mundurowych.

V.2.

Projekcja długookresowa, w tym skutki starzenia się ludności

ww

Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów

publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako

korzystna, ponieważ Polska pozostaje krajem relatywnie młodym, jednak tendencje

obserwowane w ostatnich latach wskazują, iż będzie się to zmieniać. Dokonujące się przemiany

demograficzne polegają na starzeniu się ludności, co ma związek z wydłużaniem się

oczekiwanej długości życia, niską dzietnością oraz obecną strukturą wiekową ludności.

W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia demograficznego, czyli relacja między

liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat i więcej) wobec liczby ludności w wieku

produkcyjnym (czyli w wieku 15-64 lat), wyrażona w procentach. Zgodnie z prognozami

Eurostatu z kwietnia 2014 r., współczynnik ten wzrośnie z 20,14% w 2013 r. do 59,64%

w 2080 r. (por. wykres 12).

Wykres 12. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2013-80

v.p

l

70

60

60,89

50

59,64

59,16

51,94

40

39,96

35,43

30

27,07

20

10

0

2013

2020

Źródło: Eurostat.

.go

20,14

2030

2040

2050

2060

2070

2080

w.

rcl

Przedstawione w tabeli 4 prognozy długookresowej stabilności finansów publicznych zostały

przygotowane w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy

Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC), które zostaną opublikowane przez Komisję Europejską

w 2015 r. w raporcie o przewidywanych do 2060 r. skutkach starzenia się ludności (Ageing

Report 2015). Prezentowane obliczenia uwzględniają obowiązujący stan prawny. Bazą dla

prognoz były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat w 2014 r. oraz ekstrapolacja

trendów historycznych i techniczne założenia dotyczące konwergencji podstawowych

czynników wzrostu gospodarczego, tj. pracy, kapitału i produktywności pracy.

Warto podkreślić, że techniczny scenariusz AWG dotyczący wzrostu gospodarczego w Polsce

do 2060 r. pokazuje relatywnie pesymistyczną ścieżkę. Został on przygotowany na potrzeby

zbadania wpływu starzenia się ludności w krajach członkowskich UE na ich finanse publiczne.

Zunifikowana metodologia koncentruje się na różnicach w prognozach demograficznych

i wynikających z tego skutkach dla finansów publicznych. Kwestie takie jak konwergencja

realna gospodarek krajów wspólnoty są w tym scenariuszu traktowane jako drugorzędne.

Tabela 7. Długookresowa stabilność finansów publicznych

2013

2020

2030

2040

2050

2060

Całkowite wydatki

W tym związane z wiekiem

20,7

20,1

20,4

20,1

21,0

22,1

11,3

10,6

10,4

10,0

10,4

10,7

Wydatki na świadczenia emerytalno11,3

rentowe z ubezpieczeń społecznych

10,6

10,4

10,0

10,4

10,7

9,8

9,5

9,3

8,6

9,0

9,5

Pozostałe świadczenia (renty z tytułu

1,5

niezdolności do pracy i renty rodzinne)

1,1

1,1

1,4

1,4

1,2

ww

% PKB

Wydatki

rentowe

na

świadczenia

emerytalno-

Emerytury i wcześniejsze emerytury

Pracownicze Programy Emerytalne (jeśli

2020

4,2

4,4

Opieka

długookresowa

(wcześniej

podawana

jako

składowa

opieki 0,8

zdrowotnej)

0,9

Wydatki na edukację

4,4

4,1

0,0

0,0

6,8

7,3

w sektorze)

Opieka zdrowotna

Pozostałe świadczenia związane z wiekiem

Odsetki

Całkowite dochody

W tym składki

emerytalno-rentowe

na

ubezpieczenia

2040

2050

2060

4,8

5,1

5,2

5,5

1,1

1,3

1,5

1,7

4,1

3,8

3,9

4,3

0,0

0,0

0,0

0,0

7,5

7,7

7,7

7,7

.go

Założenia

2030

v.p

l

% PKB

Poz. 389

2,8

3,1

2,3

1,9

1,8

1,5

Realny wzrost PKB

1,6

2,6

1,9

1,3

0,6

0,7

Wskaźnik

aktywności

zawodowej

80,2

mężczyzn (w wieku 20-64 lata)

82,4

82,8

81,5

81,8

82,2

Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet

65,2

(w wieku 20-64 lata)

66,7

68,3

68,4

69,3

69,8

Wskaźnik aktywności zawodowej ogółem

72,7

(w wieku 20-64 lata)

74,5

75,6

75,0

75,6

76,1

Stopa bezrobocia (20-64 lata)

10,3

8,5

8,4

7,3

7,3

7,3

Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji 14,5

18,4

22,7

25,1

29,9

33,0

w.

rcl

Wskaźnik wzrostu produktywności pracy

Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (AWG – Ageing Working Group)

działająca w ramach Komitetu ds. Polityki Ekonomicznej (EPC - Economic Policy Committee)

Zgodnie z prognozami AWG, wydatki na emerytury i renty będą spadały z 11,3% PKB

w 2013 r. do 10,7% PKB w 2060 r. Należy przy tym podkreślić, że same zmiany

demograficzne, bez konsekwentnie prowadzonych przez Polskę reform systemu ubezpieczeń

społecznych zapoczątkowanych w 1999 r., spowodowałyby wzrost wydatków o prawie 13%

PKB. Pomimo szybkiego starzenia się ludności Polsce udało się zapobiec nagłemu wzrostowi

wydatków dzięki m.in. ograniczeniu liczby przyszłych świadczeniobiorców poprzez wycofanie

wcześniejszych emerytur, podniesienie wieku emerytalnego i ograniczenie łatwości dostępu do

systemu rentowego. Drugim ważnym czynnikiem ograniczającym wzrost wydatków było

zastąpienie systemu o zdefiniowanym świadczeniu systemem o zdefiniowanej składce.

ww

W wyniku zmian wprowadzonych reformą emerytalną z 2014 roku, ZUS będzie wypłacał

emerytury z części kapitałowej systemu. Oznacza to, że wydatki wykazywane dotychczas jako

wydatki sektora prywatnego będą zaliczane do wydatków sektora instytucji rządowych

i samorządowych. Z tego tytułu wydatki wzrosną o około 1,2% PKB w 2060 r. Warto jednak

podkreślić, że w wyniku tej reformy w znaczący sposób zmniejszył się deficyt Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych. Wpływ na to ma zwiększenie wpływów ze składek (obniżenie

składki do OFE, dobrowolność uczestnictwa w OFE - mniejsza liczba członków OFE). Ponadto

na poprawę salda mają wpływ środki z kapitałowej części systemu, które stopniowo są

przekazywane do FUS, na poczet przyszłych wypłat, a także pożytki z umorzenia.

Podsumowując, oczekuje się, że pomimo niekorzystnych zmian struktury demograficznej,

pakiet reform systemu emerytalnego wdrożonych po 1999 r. wpływa nie tylko na ograniczenie

wydatków publicznych, ale także na poprawę salda powszechnego systemu emerytalnego oraz

wzrost podaży pracy.

V.3.

Poz. 389

Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)

v.p

l

Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez

jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniosły w Polsce na koniec 2014 r.

6,6% PKB, wobec 6,5% PKB na koniec 2013 r. (według zaktualizowanego PKB za 2013 r.

i wstępnego szacunku PKB w IV kwartale 2014 r.). Zasadniczy udział w tej kategorii stanowiły

poręczenia i gwarancje udzielone przez Skarb Państwa – na koniec 2014 r. stanowiły one ok.

6,4% PKB, wobec 6,3% PKB na koniec 2013 r.

.go

Działalność Skarbu Państwa w sferze poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych zagrożeń dla

finansów publicznych. Na koniec 2014 r. ok. 85% niewymagalnych zobowiązań z tytułu

poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa należało do grupy niskiego ryzyka.

Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez

Skarb Państwa utrzymał się przy tym na poziomie ok. 6%. Wzrost potencjalnych

niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa,

który przełożył się na wzrost relacji tych zobowiązań do PKB, był, jak w roku poprzednim,

przede wszystkim wynikiem dużego wolumenu gwarancji udzielonych na wsparcie rozwoju

infrastruktury.

W ramach portfela poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa gwarancje udzielone za zobowiązania

sektora finansowego (bez gwarancji udzielonych na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego

w Banku Gospodarstwa Krajowego) stanowiły na koniec 2014 r. jedynie ok. 0,12% PKB i nie

dotyczyły wspomnianych ewentualnych działań wobec kryzysu.

Tabela 8. Zobowiązania warunkowe

2014

w.

rcl

% PKB

Gwarancje publiczne

Z tego udzielone dla sektora finansowego*

6,6

0,1

Źródło: Ministerstwo Finansów.

ww

* - Dane na temat potencjalnych zobowiązań pozostałych jednostek sektora

finansów publicznych z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych dla sektora

finansowego nie podlegają sprawozdawaniu (dostępne są tylko potencjalne

zobowiązania ogółem), dlatego prezentowana w tabeli wielkość gwarancji

udzielonych za zobowiązania sektora finansowego dotyczy tylko poręczeń i

gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ze względu na swoją specyfikę

nie są tu także wykazywane gwarancje udzielone na wsparcie KFD w BGK

Jakość finansów publicznych

VI.1.

Struktura, wydajność i efektywność wydatków

v.p

l

VI.

Zgodnie z prognozą, poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji

do PKB zmniejszy się z 41,8% w 2014 r. do 39,0% w 2018 r. W stosunku do 2013 r. udział

wydatków w PKB spadnie zatem o 3,2 pkt. proc. Z punktu widzenia wpływu na wynik sektora

ważniejsza jest jednak zmiana wydatków krajowych (tj. wydatków po oczyszczeniu o –

neutralne dla deficytu – wydatki finansowane ze środków UE), których udział w PKB powinien

się zmniejszyć z 40,8% w 2013 r. do 37,4% w 2018 r.

.go

Na strukturę wydatków wpływ mają wdrożone i planowane zmiany systemowe na rzecz

konsolidacji, racjonalizacji i uelastycznienia wydatków oraz dodatkowo nakierowane na

wzmocnienie dyscypliny finansów publicznych (por. rozdział III i V). Zmiany w polityce

wydatkowej na rok 2015 i kolejne lata prowadzone są z uwzględnieniem Strategii Rozwoju

Kraju 2020, zakładającej zmniejszenie ubóstwa wśród dzieci i młodzieży oraz osób

niepełnosprawnych. Celem większości reform wprowadzonych w 2014 r. i kontynuowanych

w 2015 r. jest prowadzenie polityki tzw. inkluzywnego wzrostu (ang. inclusive growth) poprzez

zmniejszenie skali ubóstwa oraz efektywniejszej dystrybucji świadczeń pieniężnych

i niepieniężnych.

w.

rcl

Oprócz opisanych powyżej inicjatyw na strukturę wydatków w najbliższych latach oddziaływać

będzie zwiększanie wydatków na obronność w związku z planowaną nowelizacją ustawy z dnia

25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sil Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej, określającej regułę finansowania Sił Zbrojnych RP. Działanie to

prowadzi do zwiększania limitu wydatków na obronność z budżetu państwa z 1,95% PKB do co

najmniej 2% PKB. W rezultacie przewiduje się wzrost wydatków na ten cel w 2016 r

o ok. 897 mln zł. Polska dotrzyma w ten sposób ustaleń ze szczytu NATO w 2014 r. w

Newport. Zgodnie z projektem ustawy (po pierwszym czytaniu w sejmowej komisji obrony

narodowej), co najmniej 20% wydatkowanych pieniędzy byłoby przeznaczane na wydatki

majątkowe, tj. zakup broni i sprzętu wojskowego, wspólne programy obronne oraz dotacje na

badania naukowe.

Ponadto, na podstawie ustawy z dnia 23 października 2014 r.25 o zmianie ustawy o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw wprowadzono

w 2015 r. minimalną kwotę waloryzacji emerytur i rent. Znowelizowane przepisy zaczęły

faktycznie obowiązywać od 1 marca 2015 r., kiedy dokonano podniesienia wysokości

świadczeń emerytalno-rentowych. Minimalne kwoty waloryzacji wynosiły: 36 zł w przypadku

emerytur, emerytur pomostowych, nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, rent z tytułu

całkowitej niezdolności do pracy, rent rodzinnych, świadczeń i zasiłków przedemerytalnych;

27 zł w przypadku rent z tytuły częściowej niezdolności do pracy oraz 18 zł w przypadku

emerytury częściowej. Z powodu ukształtowania się wskaźnika CPI na poziomie 0 i w efekcie

niskiego wskaźnika waloryzacji świadczeń, z nowelizacji przepisów skorzystała większość

beneficjentów świadczeń emerytalno-rentowych.

ww

Dodatkowo, ustawą z dnia 22 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa

węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw ustalono na poziomie nie

wyższym niż 3 mld złotych limit wydatków budżetowych na likwidację kopalń, pokrycie

bieżących strat produkcyjnych, o których mowa w art. 11f ustawy o funkcjonowaniu górnictwa

węgla kamiennego, oraz restrukturyzację zatrudnienia w latach 2015-18. Nowelizowane

przepisy (zmieniany art. 8 ust. 1-3) rozróżniają sytuację przedsiębiorstw górniczych

postawionych w stan likwidacji przed 1 stycznia 2016 r. oraz po tej dacie. W przypadku

rozpoczęcia likwidacji przed dniem 1 stycznia 2016 r. kopalni przysługują środki na likwidację

z dotacji budżetowej, z kolei w razie podjęcia formalnej decyzji o zamknięciu przedsiębiorstwa

po wskazanej dacie – z funduszu likwidacji zakładu górniczego w rozumieniu ustawy z dnia

Dz. U. z 2014 r. poz. 1682.

v.p

l

9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze26 . W okresie likwidacji kopalni, zakładu

górniczego lub jego oznaczonej części, nabytych po dniu 1 stycznia 2015 r. przez

przedsiębiorstwo likwidujące, pracownikom nieposiadającym uprawnień emerytalnych

przysługuje urlop górniczy, urlop dla pracowników zakładu przeróbki mechanicznej węgla lub

jednorazowa odprawa pieniężna (finansowana ze środków Funduszu Gwarantowanych

Świadczeń Pracowniczych do wysokości 1 mld zł w 2015 r.)27.

.go

W 2014 r. wprowadzona została systemowa strukturalna zmiana w Ministerstwie Finansów,

polegająca na wyodrębnieniu komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za przeprowadzanie

systematycznych ocen efektywności wydatków publicznych w formie przeglądów wydatków.

Tym samym, zainicjowane w 2013 r. działania doprowadziły do wdrożenia niezbędnych

rozwiązań instytucjonalnych umożliwiających prowadzenie takich ocen. Przy udziale Banku

Światowego i ekspertów OECD w 2014 r. rozpoczęto prace nad pilotażowymi przeglądami

wydatków publicznych w obszarach (1) wsparcia rodzin o niskich dochodach, (2) polityki

mieszkaniowej oraz (3) sztywności wydatków budżetowych i możliwości ich uelastycznienia,

które zostaną zakończone w 2015 r. Wnioski i doświadczenia zgromadzone w trakcie

przeglądów pilotażowych zostaną wykorzystane do opracowania metodyki przeglądów

wydatków

oraz

rozwiązań

organizacyjnych

i

legislacyjnych

umożliwiających

instytucjonalizację tego instrumentu polityki fiskalnej i włączenie go do procesu budżetowego.

w.

rcl

Zakłada się, że docelowo przeglądami wydatków – w cyklu 3-4 lat – objęta będzie większość

obszarów, w których ponoszone są istotne wydatki ze środków publicznych. Prowadzone w

ramach przeglądów analizy alokacji środków na realizację określonych polityk publicznych

dostarczą informacji i danych o skuteczności i efektywności tych polityk oraz wydatków

ponoszonych na ich realizację. Stworzone zatem zostaną warunki do szerszego wykorzystania

informacji o efektywności i skuteczności wydatków ze środków publicznych w ramach procesu

budżetowego, co z kolei będzie wspierać zarządzanie wydatkami publicznymi w kontekście

celów i wymogów wynikających ze stabilizującej reguły wydatkowej.

ww

Planowaną poprawę efektywności w funkcjonowaniu administracji obrazuje wykres 13.

26

Dz. U. z 2014 r. poz. 613, z późn. zm.

Wydatki FGŚP zostaną w latach 2016-2018 zrekompensowane z przychodów z prywatyzacji.

5

2012

14,8

15,6

15,1

v.p

l

2013

2014

UE(28)

Polska

2015

2016

w.

rcl

0

.go

10

16,0

16,2

16,7

16,2

16,8

2011

16,3

2010

16,9

16,4

17,0

% PKB

15

17,5

20

17,5

Wykres 13. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia

pośredniego)

2017

2018

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

Największy spadek oczekiwany jest w funkcji „działalność ogólnopaństwowa” - o 1,3 pkt. proc.

PKB, co wynika z istotnego obniżenia kosztów obsługi długu - o 0,9 pkt. proc. w stosunku do

2013 r. Znaczące zmniejszenie kosztów obsługi długu jest efektem wprowadzenia w 2014 r.

zmian w systemie emerytalnym, w szczególności umorzenia nabytych przez Ministra Finansów

skarbowych papierów wartościowych oraz zmniejszeniem potrzeb pożyczkowych.

Wykresy 12 i 13 należy analizować na tle rekomendacji Rady zalecających ograniczenie do

minimum cięć w inwestycjach infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, przegląd wydatków

socjalnych i ich wydajności. W funkcji „sprawy gospodarcze”, w której udział nakładów

inwestycyjnych wynosi ponad 40%, obserwowana jest stabilizacja relacji wydatków do PKB na

poziomie 4,1%, natomiast w funkcji „ochrona socjalna” - spadek wydatków o 1,0 pkt. proc.

PKB.

ww

Ograniczenie relacji wydatków na świadczenia socjalne do PKB jest wypadkową

umiarkowanego wzrostu liczby świadczeniobiorców, systemu waloryzacji świadczeń oraz

reform w systemie emerytalnym.

1

0

2010

2011

2012

2013

2014

UE(28)

Polska

2015

2016

2017

4,2

4,3

4,5

4,5

.go

2

v.p

l

2,9

2,9

3,0

3

3,3

4

3,5

% PKB

4,1

5

4,4

4,7

5,6

6

5,9

Wykres 14. Nakłady brutto na środki trwałe

2018

w.

rcl

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

Wykres 15. Wydatki socjalne

21,0

16,3

21,0

16,3

16,2

16,1

15,8

15,5

20,5

15,7

20,7

15,9

% PKB

20

20,8

16,5

25

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

UE(28)

Polska

15

10

ww

5

0

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

Tabela 9. Wydatki według funkcji

1

2. Obrona narodowa

2

3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny

3

4. Sprawy gospodarcze

4

5. Ochrona środowiska

5

6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna

6

7. Ochrona zdrowia

2018

% PKB

wzrost

realny

2018/2013

w%

5,7

4,4

-5,5

1,7

1,7

25,6

2,2

2,0

8,8

4,1

4,0

20,0

0,7

0,7

16,4

0,7

0,7

5,3

.go

1. Działalność ogólnopaństwowa

2013

% PKB

v.p

l

kod

COFOG

7

4,6

4,3

13,6

8. Organizacja wypoczynku, kultura i

religia

9. Edukacja

8

1,1

1,0

15,5

9

5,3

4,8

9,6

10. Ochrona socjalna

10

16,2

15,2

13,9

TE

42,2

39,0

11,5

11. Wydatki ogółem

Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny.

Struktura i wydajność systemów dochodów

w.

rcl

VI.2.

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2014 r. wzrosły w porównaniu do

2013 r. o 0,5 pkt. proc. PKB i wyniosły 38,6% PKB. W 2015 r. prognozowany jest ich dalszy

wzrost do 38,8% PKB, a następnie powrót do poziomu 38,5% PKB w 2016 r. Z punktu

widzenia wpływu na wynik sektora ważniejsza jest jednak zmiana dochodów krajowych

(tj. dochodów po oczyszczeniu o – neutralne dla deficytu – transfery związane z bezzwrotną

pomocą z UE), których relacja do PKB w 2015 r. prognozowana jest na poziomie 37,2%,

a w 2016 i 2017 r. na poziomie 37,1 i 36,5% PKB odpowiednio.

W strukturze dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych największe znaczenie

mają dochody z podatków, których udział w dochodach ogółem wyniósł w 2014 r. 51,0%.

Drugim istotnym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy

z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Łączny udział dochodów sektora

instytucji rządowych z tytułu podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne wyniósł 85,1%

w 2014 r.

ww

Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków i składek na ubezpieczenia

społeczne (tzw. obciążenia podatkowe, bez składek przypisanych umownie) w 2014 r. stanowiły

32,0% PKB. W latach 2015-16 prognozowany jest niewielki wzrost tej relacji, natomiast

w dwóch kolejnych latach jej nieznaczny spadek (wykres 19).

0

12,3

12,4

.go

4

v.p

l

% PKB

8

12,9

2012

12

12,8

2011

12,7

13,3

13,0

2010

13,3

12,7

13,0

13,8

16

12,8

13,7

Wykres 16. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych

z produkcją i importem

2013

2014

UE

Polska

2015

2016

2017

2018

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

w.

rcl

Średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych

z produkcją i importem w produkcie krajowym brutto w latach 2010-14 wyniósł 13,2%, przy

czym w 2014 r. udział wyniósł 12,7%. W latach 2015-16 prognozowany jest niewielki wzrost

tych dochodów wyrażonych w procencie PKB, a w dwóch kolejnych latach nieznaczny spadek.

Jest to związane z malejącym udziałem prognozowanych wpływów z podatku akcyzowego w

PKB w wyniku stopniowego zmniejszania się realnego obciążenia akcyzą poszczególnych

wyrobów. Od 2017 r. planuje się obniżenie stawek VAT (23% na 22% oraz 8% na 7%).

ww

W Polsce obserwuje się nieznacznie wyższy udział w PKB dochodów sektora instytucji

rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem niż średnia dla

krajów Unii Europejskiej – w latach 2010-13 średnio o 0,2 pkt. proc.

7,1

v.p

l

0

.go

3

7,1

12,8

6

7,1

2012

7,0

2011

7,0

2010

6,8

12,6

12,2

7,0

9

6,8

% PKB

12

6,7

15

12,1

Wykres 17. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu

i majątku

2013

2014

UE

Polska

2015

2016

2017

2018

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

Średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od

dochodów i majątku w produkcie krajowym brutto w latach 2010-14 wyniósł 6,8%. W latach

2015-18 oczekiwana jest stabilizacja relacji tych wpływów do PKB na średnim poziomie 7,1%.

w.

rcl

W Polsce, w porównaniu z Unią Europejską, obserwuje się niższy udział w PKB dochodów

sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodów i majątku. W latach

2010-13 średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od

dochodu i majątku w produkcie krajowym brutto był niższy o 5,6 punktu procentowego niż

średnia dla krajów Unii Europejskiej. Stare kraje UE opierają swoje systemy podatkowe przede

wszystkim na podatkach bezpośrednich.

Wykres 18. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na

ubezpieczenia społeczne*

12,6

12,5

12,4

12,2

12,5

12,3

2013

UE

2014

2015

Polska

2016

2017

2018

12,3

12,4

12,2

12,3

11,3

2012

8

ww

% PKB

12

12,3

11,0

16

4

0

2010

*Bez składek przypisanych umownie.

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

v.p

l

W latach 2010-14 średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych

z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (bez składek przypisanych umownie) w PKB

wyniósł 11,8%; w 2014 r. udział wyniósł 12,3%. W latach 2015-18 prognozuje się stopniowy

spadek udziału dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na

ubezpieczenia społeczne w produkcie krajowym brutto z 12,6% w 2015 r. do 12,2% w 2018 r.

Podobnie jak w przypadku podatków od dochodu i majątku udział w PKB dochodów sektora

instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne jest w Polsce

niższy niż średnia dla krajów Unii Europejskiej. W latach 2010-13 średni udział dochodów

sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne

w produkcie krajowym brutto był niższy o 0,7 pkt. proc. w porównaniu ze średnią dla krajów

Unii Europejskiej.

32,4

32,4

39,0

32,0

2017

2018

w.

rcl

10

31,6

20

31,8

38,5

32,2

37,9

31,9

30

31,9

% PKB

40

37,4

31,3

50

.go

Wykres 19. Obciążenia podatkowe*

0

2010

2011

2012

2013

UE

2014

2015

Polska

2016

*Bez składek przypisanych umownie.

Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów.

Średni udział w PKB obciążeń podatkowych sektora instytucji rządowych i samorządowych

(bez składek przypisanych umownie) w Polsce był w latach 2010-13 niższy o 6,4 pkt proc.

w porównaniu ze średnią dla krajów Unii Europejskiej. Prognozuje się, że w latach 2015-18

udział w PKB obciążeń podatkowych w sektorze instytucji rządowych i samorządowych

ukształtuje się na poziomie ok. 32,1%.

ww

Stronę dochodową sektora instytucji rządowych i samorządowych wspiera wdrażanie planu

działań ogłoszonego przez Ministerstwo Finansów w kwietniu ub.r.28 w reakcji na zalecenia

Rady Ecofin dotyczące zwiększenia stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax

compliance) i wzrostu efektywności działania administracji podatkowej.

Wśród zrealizowanych działań wymienionego planu wskazać należy w szczególności wejście

w życie, z dniem 11 maja 2014 r., ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności

podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw. Na podstawie tej

ustawy wprowadzono następujące rozwiązania

 portal podatkowy - system teleinformatyczny służący upowszechnieniu informacji

podatkowych dotyczących zmian w przepisach, obowiązujących wykładni przepisów

Dostępny pod tym linkiem: Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów podatkowych i

poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach 2014-2017

v.p

l

i innych informacji o charakterze ogólnym, jak również przeznaczonych dla konkretnego

podatnika;

 możliwość wystąpienia przez organ podatkowy o wyrażenie stałej zgody na doręczanie

pism w formie elektronicznej;

 możliwość elektronicznego wglądu w akta sprawy;

 dopuszczenie

stosowania

elektronicznych

kopii

dokumentów

uwierzytelnionych przez wnoszącego pismo jako jego załączników;

papierowych

 dopuszczenie formy elektronicznej dla udzielenia pełnomocnictwa, wezwania na rozprawę,

złożenia wyjaśnień lub zeznań w postępowaniu podatkowym, sporządzenia przez urzędnika

adnotacji służbowej.

.go

W marcu 2015 r. w ramach programu e-Podatki uruchomiono natomiast usługę wstępnego

wypełniania zeznań rocznych (w pierwszym etapie: PIT 37) przez administrację podatkową na

podstawie informacji otrzymanych od pracodawców. W maju br., w części dla zalogowanych,

uruchomiona zostanie funkcjonalność Portalu podatkowego Ministerstwa Finansów

umożliwiająca załatwienie spraw dotyczących podatku od spadków i darowizn, podatku od

czynności cywilnoprawnych oraz zryczałtowanego podatku dochodowego w formie karty

podatkowej (planowane kolejne funkcjonalności: podatek dochodowy od osób fizycznych

i podatek VAT w latach 2016-17).

Z kolei uregulowania zawarte w tegorocznej zmianie ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej,

ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (większość

znowelizowanych przepisów obowiązuje od dnia 1 kwietnia 2015 r.) umożliwiają m.in.

w.

rcl

 skonsolidowanie na poziomie województwa procesów pomocniczych realizowanych

w izbach i urzędach skarbowych. Pozwoli to na przesunięcie części osób zatrudnionych

w komórkach zajmujących się zadaniami pomocniczymi w urzędach skarbowych do innych

zadań, takich jak obsługa podatnika, kontrola podatkowa czy egzekucja administracyjna.

Korzyścią dla klientów będzie skupienie pracy urzędów skarbowych na obsłudze

podatników i poprawa efektywności ich działania;

 scentralizowanie poboru należności celnych podatkowych i innych przez wprowadzenie

jednego okienka rozliczeniowego. Umożliwia to szybsze rozliczenie przedsiębiorców

i podatników, a tym samym redukcję kosztów związanych z prowadzeniem działalności

gospodarczej. Przedsiębiorca i podatnik, jeśli istnieje potrzeba złożenia wyjaśnień czy

dokumentów, kontaktuje się tylko z jednym organem (dyrektor Izby Celnej w Krakowie);

 wyznaczenie dyrektora tylko jednej izby celnej (Izba Celna w Szczecinie) do wykonywania

zadań wierzyciela. Przyspieszy to załatwianie spraw i usprawni komunikację między

dłużnikiem a wierzycielem. Pełna znajomość sytuacji finansowej dłużnika wyeliminuje

obowiązek wielokrotnego dostarczania przez dłużników dokumentów, postępowania

wierzycielskie będą w konsekwencji mniej uciążliwe i zbiurokratyzowane dla

zobowiązanego.

ww

W dniu 31 marca br. Rada Ministrów przyjęła natomiast projekt ustawy o administracji

podatkowej, której zasadniczym celem jest stworzenie systemu zapewnienia obsługi i wsparcia

podatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych poprzez m.in.

 zapewnienie jednolitej i powszechnie dostępnej informacji podatkowej przy wykorzystaniu

Bazy Wiedzy Administracji Podatkowej oraz podejmowanie działań o charakterze

informacyjnym i edukacyjnym – dzięki bazie każdy podatnik otrzyma jednolitą informację

na temat stosowania przepisów prawa podatkowego, niezależnie od jego miejsca

zamieszkania;

 centra obsługi, za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz asystentów podatnika –

pracownicy centrów obsługi, niezależnie od właściwości miejscowej organu podatkowego,

będą przyjmować podania i deklaracje, wydawać zaświadczenia, udzielać wyjaśnień

v.p

l

nt. przepisów prawa podatkowego, w tym także podmiotom, które zamierzają dopiero

podjąć działalność gospodarczą. Podobne rozwiązania będą odnosiły się do zadań

realizowanych przez ZUS: płatnik składek na ubezpieczenie społeczne będzie mógł

w dowolnym urzędzie skarbowym złożyć dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe

związane z ubezpieczeniem społecznym. Z kolei zadaniem asystenta podatnika będzie

pomoc mikroprzedsiębiorcom rozpoczynającym prowadzenie działalności gospodarczej, np.

udzielanie informacji na temat wypełniania zeznań i deklaracji podatkowych czy pomoc

w indywidualnych sprawach podatnika, w tym dotyczących wyboru formy opodatkowania.

Asystent będzie wyznaczany mikroprzedsiębiorcy na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od

dnia wydania podatnikowi potwierdzenia nadania numeru identyfikacji podatkowej;

.go

 ustanowienie Biura Krajowej Informacji Podatkowej – z izb skarbowych, w których

funkcjonują obecnie biura Krajowej Informacji Podatkowej, dla podniesienia jakości

indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego zostanie wyodrębniony

wyspecjalizowany organ w wydawaniu interpretacji podatkowych. Dyrektor Biura Krajowej

Informacji Podatkowej uzyska status organu podatkowego.

Zgodnie z planami, ustawa wejdzie w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. z wyjątkiem przepisów

dotyczących obsługi i wsparcia w centrach obsługi, które zaczną obowiązywać od dnia

1 września 2015 r.

ww

w.

rcl

Ponadto prace kontynuować będzie Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego –

efektem jej pracy w 2015 r. ma być opracowanie kierunkowych założeń do nowej ustawy –

Ordynacja Podatkowa.

VII.1. Reguły fiskalne

v.p

l

VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych

Celem reguł fiskalnych jest ograniczenie dowolności w kształtowaniu polityki fiskalnej poprzez

nałożenie ograniczeń na wielkości agregatów budżetowych, takich jak wydatki, dochody, deficyt

lub dług publiczny. Reguły przyczyniają się do utrzymania dyscypliny budżetowej, do

zapewnienia stabilności fiskalnej i makroekonomicznej oraz do utrzymania (ewentualnie

ograniczania) wielkości sektora finansów publicznych na określonym poziomie.

.go

Polskie ramy fiskalne oparte są na zestawie reguł. Na poziomie sektora instytucji rządowych

i samorządowych jest to stabilizująca reguła wydatkowa, na poziomie sektora finansów

publicznych - reguła długu, natomiast na poziomie jednostek samorządu terytorialnego indywidualne limity zadłużenia. Reguła długu, której głównym celem jest niedopuszczenie do

przekroczenia przez państwowy dług publiczny (obliczany przy zastosowaniu polskiej metodyki)

progu 60 proc. PKB, zapisana jest w akcie najwyższej rangi – Konstytucji RP, a reguła

konstytucyjna uzupełniona jest progami ostrożnościowymi określonymi w art. 86 ustawy

o finansach publicznych oraz warunkami korekty stabilizującej reguły wydatkowej określonymi

w art. 112aa ust. 4. Stabilizująca reguła wydatkowa uspójnia tym samym krajowe i europejskie

ramy polityki fiskalnej, zwiększając jednocześnie stabilność polityki fiskalnej.

W przeciwieństwie do reguły długu narzuca bowiem ograniczenia na finanse publiczne

corocznie, a nie jedynie po przekroczeniu progu oraz umożliwia prowadzenie antycyklicznej

polityki fiskalnej.

w.

rcl

Celem stabilizującej reguły wydatkowej jest zapewnienie stabilności polskich finansów

publicznych poprzez stabilizację wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych

w średnim okresie na poziomie średniookresowego celu budżetowego (MTO) oraz poprzez

zapobieżenie przekroczeniu przez relację do PKB państwowego długu publicznego,

przeliczonego zgodnie z art. 38a ustawy o finansach publicznych 29 , wysokości progów

ostrożnościowych określonych w mechanizmie korygującym – 43% i 48%.

W pierwotnym kształcie stabilizującej reguły wydatkowej progi ostrożnościowe wynosiły 50%

i 55%. Ich wysokość została obniżona o 7 pkt. proc., do odpowiednio 43% i 48% ustawą z dnia

9 maja 2014 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy

o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Obniżenie progów zostało dokonane

w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw

w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych

funduszach emerytalnych, która spowodowała skokowy spadek relacji państwowego długu

publicznego do PKB w efekcie przekazania przez OFE do ZUS aktywów o wartości

153.151,2 mln zł. Wartość skarbowych papierów wartościowych, które zostały nabyte przez

Skarb Państwa celem ich umorzenia, wyniosła 130.187,6 mln zł (ok. 7,6 proc. PKB w 2014 r.

prognozowanego w ustawie budżetowej na 2014 r.). Celem obniżenia progów było

ustabilizowanie długu publicznego na niższym poziomie oraz wywarcie pozytywnego wpływu na

wiarygodność polskiej polityki fiskalnej.

ww

W efekcie wprowadzonych zmian ustawa o finansach publicznych określa cztery progi

ostrożnościowe – progi na poziomie 55% i 60% PKB, określone w art. 86 ustawy o finansach

publicznych, oraz progi 43% i 48% PKB, uwzględnione w mechanizmie korygującym

stabilizującej reguły wydatkowej, określone art. 112aa ustawy o finansach publicznych.

Po przekroczeniu progów określonych w art. 86 ustawy o finansach publicznych obowiązują

odpowiednie sankcje, w tym konieczność przedstawienia przez Radę Ministrów Sejmowi

programu sanacyjnego mającego na celu obniżenie kwoty i relacji do PKB państwowego długu

29

Czyli po przeliczeniu zobowiązań w walucie obcej na złote z wykorzystaniem średniej arytmetycznej

średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w dni

robocze odpowiedniego roku budżetowego, oraz po odjęciu kwoty wolnych środków służących

finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym.

v.p

l

publicznego. Natomiast progi długu stabilizującej reguły wydatkowej są elementem działania

mechanizmu korygującego, zgodnie z którym dynamika kwoty wydatków jest automatycznie

obniżana w przypadku przekroczenia progów. Ten system progów działający w ramach dwóch

rodzajów reguł fiskalnych – reguły długu i reguły wydatkowej – ma na celu zapobieżenie ryzyku

przekroczenia przez dług publiczny relacji 55% PKB.

Zgodnie z polskim prawem, Najwyższa Izba Kontroli, wypełniając konstytucyjny obowiązek, co

roku przedkłada Sejmowi na posiedzeniu plenarnym dokument Analiza wykonania budżetu

państwa i założeń polityki pieniężnej, zawierający ocenę zarówno planowania, jak i wykonania

budżetu państwa z uwzględnieniem przestrzegania obowiązujących reguł fiskalnych. Regionalne

Izby Obrachunkowe są zaś zobowiązane sprawować kontrolę ex ante i ex post nad sytuacją

finansową jednostek samorządu terytorialnego.

VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora

.go

W 2015 roku po raz pierwszy ustawę budżetową opracowano w oparciu o zasady uregulowane

w art. 112aa ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co implikowało zmianę

podejścia do procesu budżetowego z bottom-up na top-down. Obecnie uwaga w procesie

budżetowym jest skoncentrowana na sposobie rozdysponowania z góry określonej (zgodnie

z formułą stabilizującej reguły wydatkowej) kwoty wydatków, a nie na ich poziomie (szerzej

rozdział III.2).

w.

rcl

Od września 2014 r. dane na temat sektora instytucji rządowych i samorządowych opracowywane

są zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21

maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii

Europejskiej (tzw. ESA2010). W sierpniu 2014 r. Eurostat opublikował także najnowszą wersję

Podręcznika deficytu i długu publicznego. Wprowadzenie ESA2010. W związku ze zmianą zasad

ESA w ubiegłym roku prowadzone były prace Zespołu do spraw Statystyki Sektora Instytucji

Rządowych i Samorządowych, które koncentrowały się na implementacji nowych zasad

ESA2010. Temu celowi służyła także wizyta ekspertów Eurostatu w Polsce w dniu 2 września

2014 r.

W 2014 r. prowadzone były pisemne konsultacje z Eurostatem w sprawie klasyfikacji

Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) oraz sposobu rejestracji transakcji związanych z

reformą systemu emerytalnego. W wyniku przeprowadzonych konsultacji BFG został zaliczony

do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ponadto, w oparciu o dokonane analizy, do

sektora instytucji rządowych i samorządowych zaliczone zostały kolejne nowe jednostki. Spośród

nich jednostką mającą istotny wpływ na poziom wyniku oraz długu sektora jest spółka

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., która została włączona do sektora instytucji rządowych

i samorządowych w oparciu o tzw. test producentów rynkowych/nierynkowych30. Ze wstępnych

danych za rok 2014 oraz prognoz dostarczonych przez PKP PLK S.A. wynika, że wskaźnik

wykorzystywany w teście spadł poniżej 50% i będzie utrzymywał się poniżej tego poziomu

w dłuższym okresie.

Podczas konsultacji z Eurostatem w sprawie przeprowadzonych w 2014 r. zmian w systemie

emerytalnym uzgodniono sposób rejestracji poszczególnych transakcji według zasad ESA2010

ww

 składka, która trafia do OFE, nie stanowi dochodu sektora instytucji rządowych

i samorządowych, gdyż OFE klasyfikowane są poza tym sektorem,

30

Zdolność do prowadzenia działalności rynkowej jest sprawdzana przede wszystkim za pomocą zwykłego

kryterium ilościowego (tzw. kryterium 50%), przy zastosowaniu wskaźnika sprzedaży w odniesieniu do

kosztów produkcji. Aby jednostka publiczna była producentem rynkowym (zaklasyfikowana poza sektorem

instytucji rządowych i samorządowych), jej sprzedaż musi pokrywać co najmniej 50% jej kosztów w

dłuższym okresie.

v.p

l

 transfer aktywów z OFE do sektora instytucji rządowych i samorządowych w zamian za

zobowiązania emerytalne nie stanowi dochodu sektora instytucji rządowych

i samorządowych w momencie przejęcia (inaczej niż miało to miejsce w ESA’95), transakcja

klasyfikowana jest w rachunku finansowym bez wpływu na wynik sektora. W przypadku

transferu z OFE wartość przejętych aktywów była niższa niż przejęte zobowiązania (zapisy

na subkontach ubezpieczonych), więc zaistniała różnica zarejestrowana została jako wydatek

sektora w momencie przejęcia,

 przejęte aktywa w formie dłużnych papierów wartościowych wyemitowanych przez inne

jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych podlegają konsolidacji, zmniejszając

poziom długu sprawozdawanego w notyfikacji fiskalnej (tzw. dług EDP),

.go

 wypłata emerytury – w momencie wypłaty należy zarejestrować wydatek w wysokości

wypłaconej emerytury sfinansowany gotówką (spadek poziomu gotówki), jednocześnie

rejestrować należy tzw. umownie przypisane dochody odpowiadające pierwotnie przejętym

zobowiązaniom (bez waloryzacji) oraz o taką samą wartość zmniejszyć poziom zobowiązań

wykazywanych w rachunkach finansowych.

W Ministerstwie Finansów trwają prace analityczne dotyczące sposobu dostosowania zakresu

stabilizującej reguły wydatkowej w związku z bieżącymi zmianami w klasyfikacji sektora

instytucji rządowych i samorządowych.

Wypełniając wymagania dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie

wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, na stronie internetowej 31 Ministerstwa

Finansów publikowane są następujące dane

 miesięczne dotyczące podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym oraz

podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych (z miesięcznym opóźnieniem),

w.

rcl

 kwartalne dotyczące podsektora instytucji samorządowych (z kwartalnym opóźnieniem),

 dotyczące zobowiązań warunkowych mających potencjalnie istotny wpływ na sytuację

budżetową.

Na stronie tej dostępna jest także tablica metodyczna obrazująca przejście od danych kasowych

do statystyk sektora instytucji rządowych i samorządowych, opracowanych zgodnie z metodyką

ESA.

ww

W dniu 9 kwietnia 2015 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o statystyce publicznej oraz

niektórych innych ustaw, następnie została ona przekazana Prezydentowi i Marszałkowi Senatu.

Nowelizacja ta dotyczy wzmocnienia ustawowego umocowania statystyki publicznej do

przetwarzania danych osobowych, określenia granic i źródeł pozyskiwania tego rodzaju danych

bezpośrednio od osób, których dane dotyczą oraz z systemów informacyjnych administracji

publicznej, które są w posiadaniu danych osobowych, zebranych dla innych celów. Zmiana ma

też na celu rozszerzenie gwarancji nieodpłatnego i terminowego dostępu służb statystyki

publicznej do administracyjnych źródeł danych i zredukowania do niezbędnego minimum

obciążeń respondentów przekazywaniem danych bezpośrednio służbom statystyki,

z jednoczesnym upoważnieniem Prezesa GUS do zgłaszania wniosków dotyczących zakresu

informacyjnego w systemach administracyjnych w celu ich wykorzystania dla potrzeb statystyki,

w tym międzynarodowej. Nowelizacja ma też na celu zmianę formuły programu badań

statystycznych statystyki publicznej, uwzględniającą zmiany technologiczne procesu zbierania

danych statystycznych, począwszy od 2018 r.

Wersja w języku polskim: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finansepubliczne/dane-fiskalne-na-potrzeby-nadzoru-budzetowego-ue

Wersja w języku angielskim: http://www.mf.gov.pl/en/ministry-of-finance/fiscal-data-for-eu-budgetarysurveillance

Tabela 10. Wzrost gospodarczy*

2014

Kod

ESA

Poziom

1. Realny PKB (mld PLN)

B1*g

1719,2

2. Nominalny PKB (mld PLN)

B1*g

1728,7

v.p

l

Aneks

2014

Tempo

wzrostu

2015

Tempo

wzrostu

2016

Tempo

wzrostu

2017

Tempo

wzrostu

2018

Tempo

wzrostu

3,4

3,4

3,8

3,9

4,0

4,0

3,9

5,1

5,7

6,5

3,0

3,4

3,7

3,8

3,8

4,7

2,7

1,1

1,1

1,4

Składowe realnego PKB

P.3

1042,7

4. Spożycie publiczne

P.3

315,7

5. Nakłady brutto na środki trwałe

6. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

(% PKB)

7. Eksport towarów i usług

8. Import towarów i usług

.go

3. Spożycie prywatne

P.51

341,7

9,2

6,9

6,1

6,5

6,9

P.52+

P.53

11,6

0,7

0,7

0,8

0,8

0,8

P.6

810,6

5,7

5,7

5,9

5,6

5,5

P.7

802,1

9,1

6,9

6,1

5,7

5,7

6,6

6,7

6,6

6,8

Wkład we wzrost PKB

9. Finalny popyt krajowy

w.

rcl

10. Przyrost rzeczowych środków

obrotowych oraz nabycie netto

aktywów wyjątkowej wartości

7,5

11. Saldo handlu zagranicznego

P.52+

P.53

0,4

0,0

0,1

0,0

0,0

B.11

-1,4

-0,6

-0,1

-0,1

-0,1

* Poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2013 r.

Tabela 11. Procesy inflacyjne

2014

Tempo

wzrostu

2015

Tempo

wzrostu

2016

Tempo

wzrostu

2017

Tempo

wzrostu

2018

Tempo

wzrostu

1. Deflator PKB

0,6

0,5

1,3

1,7

2,5

2. Deflator spożycia

prywatnego

-0,4

-0,6

1,7

1,8

2,5

3. HICP

0,1

-0,2

1,7

1,8

2,5

4. Deflator spożycia

publicznego

-0,1

-0,2

1,7

1,8

2,5

5. Deflator nakładów brutto na

środki trwałe

-1,4

-0,7

1,7

2,0

2,6

6. Deflator eksportu towarów

i usług

0,1

-1,2

1,4

1,9

1,4

7. Deflator importu towarów

i usług

-2,2

-3,3

2,3

2,2

1,5

ww

Kod

ESA

Poziom

Tabela 12. Rynek pracy

1. Pracujący (tys. osób)*

2. Pracujący (liczba godzin)**

2014

2014

Poziom

Tempo

wzrostu

15862

1,9

-

-

3. Stopa bezrobocia (poziom,

%)***

9,0

2015

2016

2017

2018

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

Tempo

wzrostu

1,1

0,7

0,6

0,5

-

-

-

-

8,2

7,6

7,0

6,5

2,4%

3,1%

3,3%

3,4%

-

-

-

-

v.p

l

Kod

ESA

108,4

1,5%

5. Wydajność pracy (liczba

godzin)*****

-

-

633,7

1,8

4,7

4,4

4,6

5,4

50,8

-0,7

3,4

3,5

3,8

4,7

6. Koszty pracy (mld PLN)

7. Koszty pracy na jednego

zatrudnionego (tys. PLN)

D.1

.go

4. Wydajność pracy (tys.

osób)****

w.

rcl

* Pracujący przeciętnie według BAEL (15 lat i więcej).

** Według definicji z rachunków narodowych.

*** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy.

**** Realny PKB na jednego pracującego.

***** Realny PKB na godzinę pracy.

Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych

% PKB

Kod

ESA

2014

2015

2016

2017

2018

1. Zadłużenie / wierzytelności

netto względem reszty świata

B.9

1,0

0,5

0,5

0,5

0,3

1,8

2,0

1,5

1,4

1,3

- saldo dochodów pierwotnych i

wtórnych

-3,2

-3,2

-3,4

-3,5

-3,7

- rachunek kapitałowy

2,4

1,7

2,4

2,7

2,7

w tym

- saldo towarów i usług

B.9

4,2

3,2

2,8

2,3

1,5

3. Zadłużenie / wierzytelności

netto sektora instytucji

rządowych i samorządowych

EDP

B.9

-3,2

-2,7

-2,3

-1,8

-1,2

opcjonalnie

opcjonalnie

opcjonalnie

ww

2. Zadłużenie / wierzytelności

netto sektora prywatnego

4. Różnice statystyczne

2014

2,5

Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)

3,7

Nominalny efektywny kurs walutowy*

-0,3

Kurs walutowy w relacji do euro

(średniorocznie)

4,19

Wzrost światowego PKB**

3,3

Wzrost PKB w UE

1,3

Wzrost rynków eksportowych***

4,0

Wzrost wolumenu światowego importu**

2,6

Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)**

99,0

2015

2016

2017

2018

1,7

1,7

2,4

3,3

2,3

2,4

3,1

4,0

-0,8

-2,9

-3,0

-3,0

4,15

4,03

3,91

3,79

3,6

4,0

-

-

1,7

2,1

1,9

1,7

4,3

5,4

5,0

4,6

4,3

5,3

-

-

61,5

68,8

-

-

.go

Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie)

v.p

l

Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne

ww

w.

rcl

* Nominalne tempo wzrostu kursu euro względem złotego

** Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2015, luty 2015.

*** Jako indykator rynków eksportowych – import UE.

Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych

2014

mln

PLN

2014

%

PKB

2015

%

PKB

2016

%

PKB

2017

%

PKB

2018

%

PKB

v.p

l

Kod ESA

Wynik (EDP B9) według podsektorów

1. Sektor instytucji

rządowych i samorządowych

S.13

-55 241

-3,2

-2,7

-2,3

-1,8

-1,2

2. Podsektor rządowy

S.1311

-36 208

-2,1

-2,4

-2,2

-1,9

-1,0

3. Podsektor federalny

S.1312

4. Podsektor samorządowy

S.1313

-2 920

-0,2

-0,1

0,0

0,1

0,1

5. Fundusze ubezpieczeń

społecznych

S.1314

-16 113

-0,9

-0,3

-0,1

0,0

-0,3

7. Wydatki ogółem

8. Wynik

9. Odsetki

10. Wynik pierwotny

11. Działania jednorazowe

i tymczasowe

.go

6. Dochody ogółem

Sektor instytucji rządowych i samorządowych

667 637

38,6

38,8

TR

38,5

37,9

37,8

TE

722 878

41,8

41,5

40,8

39,8

39,0

EDPB.9

-55 241

-3,2

-2,7

-2,3

-1,8

-1,2

EDPD.41

33 799

2,0

1,8

1,5

1,5

1,5

-21 442

-1,2

-1,0

-0,7

-0,3

0,3

-2 659

-0,2

0,1

-

-

-

w.

rcl

Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych

12. Podatki ogółem

(=12a+12b+12c)

341 007

19,7

19,8

19,9

19,5

19,4

12a. Od produkcji i importu

D.2

220 154

12,7

12,8

12,9

12,4

12,3

12b. Od dochodów, majątku

D.5

120 589

7,0

7,0

7,1

7,1

7,1

12c. Od kapitału

D.91

264

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

13. Składki na ubezpieczenie

społeczne

D.61

227 486

13,2

13,5

13,4

13,2

13,1

14. Dochody z własności

D.4

12 707

0,7

0,7

0,6

0,6

0,7

86 437

5,0

4,8

4,6

4,6

4,6

667 637

38,6

38,8

38,5

37,9

37,8

566 416

32,8

33,3

33,3

32,8

32,5

15. Pozostałe

16. Dochody ogółem

TR

Obciążenia fiskalne

(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)

ww

Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych

17. Koszty pracy + zużycie

pośrednie

17a. Koszty pracy

D1+P2

280 323

16,2

16,0

15,6

15,2

14,8

D.1

176 327

10,2

10,0

9,7

9,4

9,0

P.2

103 996

6,0

6,0

5,9

5,8

5,7

18. Transfery socjalne

280 993

16,3

16,2

16,1

15,8

15,4

Z tego zasiłki dla

bezrobotnych

3 625

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1

17b. Zużycie pośrednie

2014

%

PKB

2015

%

PKB

2016

%

PKB

2017

%

PKB

2018

%

PKB

18a. Transfery socjalne w

naturze dostarczane przez

producentów rynkowych

D.6311

D.63121

D.63131

34 993

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

18b. Transfery socjalne inne

niż w naturze

D.62

246 000

14,2

14,2

14,0

13,8

13,5

19. Odsetki

EDP D.41

33 799

2,0

1,8

1,5

1,5

1,5

20. Subsydia

D.3

10 395

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

21. Nakłady brutto na środki

trwałe

P.51

76 251

4,4

4,5

4,5

4,3

4,2

22. Transfery kapitałowe

D.9

10 270

0,6

0,4

0,4

0,4

0,4

30 847

1,8

2,0

2,1

2,1

2,1

TE

722 878

41,8

41,5

40,8

39,8

39,0

P.3

315 397

18,2

18,0

17,6

17,2

16,7

24. Wydatki ogółem

p.m. spożycie publiczne

(nominalnie)

.go

23. Pozostałe

v.p

l

Kod ESA

2014

mln

PLN

Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu

2014

%

PKB

2015

%

PKB

2016

%

PKB

2017

%

PKB

2018

%

PKB

1. Dochody ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

667 637

38,6

38,3

38,2

38,1

37,6

2. Wydatki ogółem przy

niezmienionej polityce rządu

-

-

-

-

-

-

w.

rcl

2014

Poziom

mln PLN

Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)

2014

%

PKB

2015

%

PKB

2016

%

PKB

2017

%

PKB

2018

%

PKB

1. Wydatki na programy UE

całkowicie równoważone

dochodami z funduszy UE

25 046

1,4

1,6

1,4

1,4

1,5

2. Cykliczne wydatki związane ze

świadczeniami dla bezrobotnych

2 969

0,2

0,1

0,1

0,1

0,1

3. Efekt zmian systemowych

w zakresie dochodów

9 103

0,5

0,6

0,3

-0,1

0,2

-

-

-

-

-

ww

2014

Poziom

mln PLN

4. Zwiększenie dochodów

z bezpośrednim przeznaczeniem

na sfinansowanie konkretnych

wydatków

v.p

l

CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa

wraz z miernikami stopnia ich realizacji

.go

Zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.

z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) Wieloletni Plan Finansowy Państwa określa cele głównych funkcji

państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Funkcje państwa odzwierciedlają jednocześnie

podstawowe obszary działań (polityki) państwa. Cele wyznaczone na tym szczeblu układu

zadaniowego wpisują się w sposób spójny w priorytety rozwojowe i kluczowe kierunki polityki

społeczno-gospodarczej, zdefiniowane w najważniejszych krajowych oraz unijnych dokumentach

strategiczno-programowych.

Odniesienie dla tego rodzaju celów stanowią w pierwszym rzędzie najważniejsze dokumenty przyjęte

w ramach prowadzonej przez państwo polityki rozwoju. Główne filary tego systemu stanowią zatem

Długookresowa strategia rozwoju kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, Średniookresowa

Strategia Rozwoju Kraju 2020. Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo.

Uzupełnienie tych podstaw planowania rozwoju stanowi 9 zintegrowanych strategii, służących

realizacji założonych poszczególnych celów rozwojowych

Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki „Dynamiczna Polska 2020”,

Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego,

Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku),

Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego,

Strategia Sprawne Państwo,

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie,

Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022,

Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa,

Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko.

w.

rcl

1)

2)

3)

4)

5)

6)

7)

8)

9)

Ponadto, uwzględnienia wymaga również podstawowy dokument strategiczny Unii Europejskiej, tj.

Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu

społecznemu wraz z corocznie aktualizowanym, w rytmie semestru europejskiego, Krajowym

Programem Reform.

Zasadą jest, że realizacja celów strategicznych jest prowadzona oraz monitorowana w ramach funkcji

państwa określonych w układzie zadaniowym. Cele poszczególnych funkcji państwa oraz

towarzyszące im mierniki stopnia ich realizacji, zaprezentowano według głównych obszarów

działalności władz publicznych, przy uwzględnieniu powiązań z kwestiami dotyczącymi sprawności

i efektywności państwa, konkurencyjności gospodarki oraz spójności społecznej i terytorialnej.

ww

Osiągnięcie odpowiedniej sprawności i efektywności państwa, wymaga zapewnienia odpowiedniej

infrastruktury instytucjonalno-prawnej pozwalającej na optymalną alokację czynników gospodarczych

i społecznych, efektywnego gospodarowania ograniczonymi środkami publicznymi, nowoczesnego

sposobu świadczenia wysokiej jakości usług publicznych zorientowanych na użyteczność dla

odbiorców/obywateli, umiejętności dostosowania się do wyzwań i szans wynikających ze zmian

gospodarczych, kulturowych i technologicznych, a ponadto zdolności wyzwalania potencjału

samoorganizującego się społeczeństwa obywatelskiego i tworzenia warunków dla skutecznej realizacji

priorytetowych celów o charakterze rozwojowym.

W warunkach dynamicznych zmian i wydarzeń zachodzących w przestrzeni geopolitycznej

i międzynarodowej, jednym z elementarnych warunków niezakłóconego, stabilnego oraz

zrównoważonego rozwoju społecznego oraz ekonomicznego kraju jest uzyskanie trwałej gwarancji

v.p

l

bezpieczeństwa zewnętrznego i nienaruszalności granic. W tym zakresie realizowany będzie szereg

działań konsolidujących, integrujących, jak też rozwijających oraz modernizujących system

zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, na rzecz realizacji celu nadrzędnego, tj. zapewnienia

niepodległości i nienaruszalności terytorialnej RP, co oznacza także m.in. ochronę suwerenności,

niezależności politycznej oraz stabilności wewnętrznej państwa.

.go

Sprzyjać temu będzie powiązany ze wzrostem nominalnym PKB (skorygowany w górę od 2016 r. do

poziomu co najmniej 2% PKB) stabilny poziom finansowania wydatków na obronę narodową,

pozwalający na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP, zgodnie z założeniami oraz działaniami

przewidzianymi w Strategii Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej

2022. Efekt wykorzystania tych środków będzie widoczny w postaci wartości (monitorowanej

w ujęciu rocznym) relacji wskaźnika potencjału bojowego – tj. sprzętu wojskowego zdolnego do

wykonywania uderzeń — do jego poziomu w roku poprzednim, obliczanego z wykorzystaniem

Jednostkowych Wskaźników Jakościowych określonych metodą EPOCC (ang. Equipment Potential

Capability Comparison) dla poszczególnych grup sprzętowych zasadniczego uzbrojenia i sprzętu

wojskowego Sił Zbrojnych RP. W latach 2015-18 potencjał ten będzie wzrastał, przy czym

największy jego przyrost ma zostać uzyskany pod koniec perspektywy planowania (prognozuje się, iż

relacja ta wyniesie: w 2015 r. 1,018, w 2016 r. 1,031, w 2017 r. 1,027, a w 2018 r. aż 1,064). Taka

pozytywna zmiana jakościowa w zakresie modernizacji technicznej osiągana będzie przy założeniu

jednoczesnego podnoszenia poziomu wyszkolenia oraz doskonalenia struktur organizacyjnych, m.in.

systemów kierowania oraz dowodzenia, a także przy realizacji współpracy obronnej i wypełniania

zobowiązań sojuszniczych naszego kraju, wynikających z udziału Polski w UE i w NATO. Wraz

z modernizacją armii budowany będzie innowacyjny potencjał polskiego przemysłu obronnego.

Ważnym przyczynkiem do umacniania bezpieczeństwa narodowego jest także udział

w międzynarodowych misjach wojskowych, w których planowana średnioroczna liczba żołnierzy

skierowanych do Polskich Kontyngentów Wojskowych w stosunku do poziomu ambicji narodowych

kształtować się będzie w przedziale 0,12-0,17.

ww

w.

rcl

Zasadnicze znaczenie dla stabilnego, niezakłóconego i zrównoważonego rozwoju ma zapewnienie

niezbędnego poziomu bezpieczeństwa publicznego oraz eliminacja sytuacji i przeciwdziałanie

zdarzeniom stwarzającym potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia obywateli. Celem przyjętym dla

– uwzględnionej w strategii Sprawne Państwo 2020 – polityki państwa, ujętej w ramach funkcji

Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny, jest dalsza poprawa funkcjonowania służb

bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego. W związku z tym zakłada się, że podnoszona

będzie gotowość operacyjna służb, a w szczególności ich dyspozycyjność oraz stałe doposażenie

w nowoczesny sprzęt i rozwiązania techniczne i technologiczne umożliwiające organom ścigania

skuteczne wykrywanie sprawców przestępstw. Wdrożone zostaną nowe regulacje dotyczące systemu

ochrony ludności, którego celem będzie zwiększenie możliwości udzielania pomocy ratowniczej

obywatelom oraz zapewnienie im podstawowych warunków w sytuacjach zagrożeń naturalnych oraz

spowodowanych działalnością człowieka. Zakłada się także wzmocnienie jednostek Straży Granicznej

oraz wdrażanie programu technicznego wsparcia ochrony granicy. Zakłada się, że wykrywalność

przestępstw ogółem w prognozowanym okresie nie będzie niższa niż 68%. Średni czas oczekiwania na

podjęcie interwencji podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego od

momentu przyjęcia zgłoszenia będzie systematycznie skracany z 9 minut 36 sekund w 2015 r. do

9 minut 20 sekund w 2018 r. W dalszym ciągu wyraźnie i stopniowo będzie polepszał się wskaźnik

sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego zarządzania granicą (w 2018 r. osiągnie on

wartość 88% wobec 86% w 2015 r.).

Na bezpieczeństwo zewnętrzne państwa wpływ ma również należyta realizacja zadań państwa

w zakresie funkcji Polityka zagraniczna RP. Działalność władz publicznych zorientowana będzie na

zapewnienie Polsce należnego jej miejsca w gronie liczących się krajów na arenie międzynarodowej.

Wyznacznikiem rangi naszego kraju będzie jego reprezentacja na najwyższych stanowiskach w Unii

Europejskiej, NATO, OBWE oraz w systemie Narodów Zjednoczonych. Jednocześnie, należyta

jakość i skuteczność działań dyplomacji RP będzie służyć obywatelom i innym polskim podmiotom.

W tym obszarze będzie kontynuowane monitorowanie poziomu satysfakcji społecznej z działalności

dyplomacji RP oraz sporządzanie ocen dyplomacji polskiej w środowisku opiniotwórczym. Ponadto,

v.p

l

oczekiwanym rezultatem sprawności działania dyplomacji będzie zapewnienie Polsce odpowiedniej

pozycji w świecie poprzez działania wizerunkowe – promujące i informujące o naszym kraju za

granicą. Miarą jakości tych starań będzie analiza postrzegania Polski w mediach zagranicznych.

Spodziewanym wynikiem w zakresie trzech ostatnich mierników powinny być wyniki określone na

poziomie dobrym.

w.

rcl

.go

Podstawowym warunkiem wszechstronnie pojętego rozwoju kraju (a więc i jego niezależności

ekonomicznej i tym samym – bezpieczeństwa zewnętrznego), mającym zasadniczy wpływ na poziom

życia mieszkańców naszego kraju, jest realizacja głównego celu funkcji Polityka gospodarcza kraju,

a więc zapewnienie przez państwo warunków dla stabilnego i zrównoważonego rozwoju polskiej

gospodarki. Gospodarka ta powinna charakteryzować się – zgodnie z założeniami przyjętymi

w Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki „Dynamiczna Polska 2020” – wysoką

konkurencyjnością, innowacyjnością, efektywnością, przy jednoczesnym coraz większym oparciu się

na wiedzy i współpracy. W ramach tych dążeń państwo będzie podejmować i realizować działania

oraz rozwiązania prawne przyjazne m.in. rozwojowi przedsiębiorczości (dotyczy to również m.in.

działań w ramach funkcji Zarządzanie finansami państwa). Wymierne efekty rozwoju gospodarczego

(a zarazem efektywności koordynacji polityki gospodarczej) w sposób najbardziej reprezentatywny

odzwierciedla wskaźnik wartości PKB per capita w relacji do średniej 28 krajów Unii Europejskiej

(według parytetu siły nabywczej – PPP). Wskaźnik wykazywał dotąd tendencję rosnącą (z 56% w

2008 r. do 70% w 2014 r.) i zgodnie z przewidywaniami, w perspektywie planowania relacja ta dla

Polski będzie się nadal poprawiać, tak aby w 2018 r. osiągnąć wartość 76%, przy punkcie wyjścia na

poziomie 71% w 2015 r. 32 Taki wynik będzie możliwy do osiągnięcia dzięki dynamicznemu

wzrostowi gospodarczemu (PKB), który odpowiednio do kierunkowych wskazań Strategii Europa

2020 powinien mieć charakter zrównoważony, inteligentny oraz sprzyjający włączeniu społecznemu.

Jednocześnie polityka na rzecz wzrostu gospodarczego będzie respektować zasady solidaryzmu

społecznego oraz terytorialnego, a także sprzyjać zapewnieniu wszystkim obywatelom równego

dostępu do podstawowych usług publicznych. Prowadzenie polityki gospodarczej będzie wspierane (w

ramach funkcji Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa) poprzez zwiększenie konkurencyjności

polskiej gospodarki polegające na zmianie struktury własnościowej – liczba spółek objętych

przekształceniami własnościowymi, w których nastąpi zmiana udziału Skarbu Państwa w kapitale

zakładowym podmiotów wyniesie rocznie średnio 55 przy czym najwięcej w 2015 r. (79 spółek).

ww

Natomiast w obszarze funkcji Polityka rolna i rybacka państwo będzie podejmować działania na rzecz

wzmocnienia konkurencyjności gospodarstw rolnych oraz umocnienia pozycji polskiego sektora

rybołówstwa i rybactwa. W ramach tej funkcji realizowane będą zadania Wspólnej Polityki Rolnej

zapewniające wspieranie dochodów gospodarstw wiejskich. Monitorowanie tego obszaru działalności

dokonywać się będzie m.in. w oparciu o obserwację stopnia wykorzystania limitu środków na

płatności bezpośrednie, który we wszystkich latach objętych horyzontem planowania ma wynieść

100%. Przewidywany jest też stopniowy wzrost w wymiarze powierzchni ubezpieczonych upraw

w stosunku do powierzchni gruntów ornych, który w 2018 r. ma osiągnąć wielkość 30%, wobec 25%

w latach 2014 i 2015 i 29% w roku 2017. Dzięki działaniom na rzecz dywersyfikacji kierunków zbytu

polskiej żywności i poszukiwania oraz nawiązywania kontaktów handlowych, przewidywana wielkość

udziału eksportu produktów rolno-spożywczych w eksporcie ogółem może kształtować się na

zbliżonym poziomie we wszystkich latach objętych prognozą. Poziom ten nie będzie niższy niż 12,5%

(w 2016 r.), natomiast największa wartość zostanie uzyskana w latach 2015 i 2018 (12,7%). Wartość

miernika „Udział eksportu ryb i bezkręgowców wodnych w eksporcie zwierząt żywych i produktów

pochodzenia zwierzęcego ogółem (w %)” została natomiast zaplanowana w poszczególnych latach

okresu 2015-2018 na poziomie 18,2%, przy czym na wartość tę, w przypadku korzystnej sytuacji na

rynkach zewnętrznych, wpływ może mieć wzrost eksportu zwierząt żywych i półproduktów

pochodzenia zwierzęcego ogółem.

Kluczowym czynnikiem stabilizacji makroekonomicznej – umożliwiającym uzyskanie odpowiedniego

tempa rozwoju wzrostu gospodarczego w długim i średnim okresie – są stabilne finanse publiczne.

Wielkości dotyczące tego miernika mogą ulec korekcie, gdy Eurostat opublikuje wartości historyczne według

ESA 2010.

.go

v.p

l

Priorytetowym zadaniem w obszarze funkcji Zarządzanie finansami państwa jest zatem zmniejszenie

deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB z 3,2% w 2014 r. do 1,2%

w 2018 r., przy jednoczesnej racjonalizacji struktury wydatków publicznych. Racjonalizacja

wydatków publicznych powinna umożliwić zarówno sprostanie wyzwaniom związanym

z koniecznością dalszego równoważenia wydatków publicznych i generowania oszczędności, jak też

pobudzanie rozwoju i konkurencyjności gospodarki opartej w coraz większym stopniu na edukacji,

cyfryzacji, innowacyjności oraz rosnącym potencjale wynikającym z inwestycji w kapitał społeczny

i ludzki. Sprzyjać temu będzie wprowadzenie instytucji asystenta podatnika – mikroprzedsiębiorcy

przez pierwsze 18 miesięcy jego funkcjonowania w prawidłowym wypełnianiu obowiązków

podatkowych. Asystent podatnika będzie pomagał przedsiębiorcy pokonywać pojawiające się

trudności związane z uruchomieniem działalności gospodarczej oraz będzie pomagać w prawidłowym

wypełnianiu przez niego obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego i gałęzi

pokrewnych, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przygotowana zostanie nowa ordynacja

podatkowa. Przygotowano już kierunkowe założenia nowej ordynacji podatkowej, opracowane przez

Komisję Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego, przewidujące w skodyfikowanych przepisach

ogólnego prawa podatkowego: większą ochronę praw podatnika oraz zwiększenie skuteczności

i efektywności wymiaru i poboru podatków.

Kolejnym ważnym obszarem mającym wpływ nie tylko na powodzenie działań prorozwojowych, ale

i innowacyjnych (w ramach którego kreowane są impulsy dla wzrostu gospodarczego) stanowić

będzie funkcja Nauka polska. Celem działań państwa realizowanych w tym zakresie będzie

podniesienie poziomu wyników badań naukowych w Polsce, a także wzmocnienie powiązań

z gospodarką. Zamierzenia odnośnie do wzrostu nakładów ogólnych na B+R 33 mogą oznaczać

potrzebę przyjęcia ścieżki dojścia do wielkości 2% PKB na naukę do 2020 r., co wpływałoby

stymulująco na liczbę patentów krajowych i międzynarodowych. Kluczowym miernikiem pomiaru

pozycji i jakości badań nauki polskiej będzie liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą

SCOPUS. Szacuje się, że nastąpi wzrost tej liczby z 33,2 tys. w 2014 r. do 41,5 tys. w 2018 r.

w.

rcl

W politykę umacniania stabilnego rozwoju i podnoszenia konkurencyjności gospodarki, a także

w szczególności w Strategię Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko, wpisują się również

działania podejmowane na płaszczyźnie zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju (przy

jednoczesnym dążeniu do urzeczywistnienia idei solidarności energetycznej UE, a także

unowocześnienia i restrukturyzacji polskiego górnictwa i jego ochrony przed nieuczciwą

konkurencją), dotyczące zagwarantowania tej gospodarce odpowiedniego dostępu do źródeł energii –

w latach 2015-2018 przewidywane jest utrzymywanie nadwyżki energii – na poziomie powyżej 15%

nadwyżki mocy dyspozycyjnych elektrowni krajowych w stosunku do maksymalnego krajowego

zapotrzebowania na moc.

ww

Dążenie do osiągnięcia najlepszych światowych poziomów w zakresie konkurencyjności, wiedzy

i współpracy wymaga także odpowiedniego rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego. Założenia dla

prowadzenia przez państwo polityki w tych obszarach ujęto w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego

2020 oraz w Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2020. Działalność państwa w obszarze funkcji

Rynek pracy będzie zorientowana na organizację optymalnych warunków sprzyjających zwiększaniu

aktywności zawodowej społeczeństwa polskiego. Przyczyni się to do wzrostu wskaźnika zatrudnienia

w wieku 15 lat i więcej do 52,9% w 2018 r. Towarzyszyć tej tendencji będzie wzrost produktywności

i wydajności pracy, w tym m.in. dzięki efektom cyfryzacji (przejawiającej się m.in. w kontaktach

z administracją publiczną). Władze publiczne będą podejmować działania na rzecz poprawy

bezpieczeństwa i warunków pracy (wskaźnik wypadkowości utrzymywać się będzie na poziomie nie

wyższym niż 8,0%) oraz wspierać rozwój i organizować dialog społeczny. Powyższe działania

przyczynią się do poprawy jakości kapitału ludzkiego, stosownie do potrzeb gospodarki,

przyczyniając się do właściwego wykorzystania zasobów pracy (m.in. potencjału ludzkiego).

Działania władz publicznych podejmowane na rzecz umacniania kapitału ludzkiego będą się wiązać

z realizacją działań wpisujących się w ramy polityki prorodzinnej oraz ochrony m.in. macierzyństwa

Zgodnie z expose Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 października 2014 r.

v.p

l

i rodzicielstwa, co będzie tym samym wsparciem w sprostaniu wyzwaniom związanym z kryzysem

demograficznym.

.go

W zakresie funkcji Edukacja, wychowanie i opieka jednym z najważniejszych celów prezentowanych

na poziomie funkcji będzie wzrost upowszechnienia wychowania przedszkolnego, mającego

niezmiernie ważne znaczenie dla rozwoju i osiągnięć dzieci, stanowiąc tym samym jeden

z podstawowych elementów polityki państwa zorientowanej na wyrównywanie szans edukacyjnych

i życiowych. Przewiduje się, że odsetek dzieci w wieku 3-5 lat objętych wychowaniem przedszkolnym

już w 2018 r. osiągnie poziom 92% (wobec planowanego na 2015 r. poziomu 84%), tj. wartość

wskaźnika upowszechnienia przedszkolnego stanowiącego cel pierwotnie zakładany dla roku 2020.

Kontynuowane będą nadal działania podejmowane w zakresie ogólnego celu tej funkcji

zorientowanego na podniesienie poziomu jakości oraz efektywności kształcenia i wychowania. Do

roku 2017 wszystkim uczniom szkół podstawowych i gimnazjów zostanie zapewniony dostęp do

bezpłatnych podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych. Ponadto, liczba

osób/absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin

potwierdzający kwalifikacje w zawodzie lub maturalny w stosunku do liczby osób przystępujących do

egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie / absolwentów szkół ponadgimnazjalnych,

którzy przystąpili do egzaminu maturalnego będzie kształtować się na ustabilizowanym poziomie,

przy utrzymaniu odpowiednich wymagań stanowiących gwarancję należytej jakości tego rodzaju

sprawdzianów wiedzy. Jednocześnie na wyższych poziomach kształcenia podejmowane będą

działania zogniskowane na podniesienie poziomu kształcenia, czego oczekiwanym rezultatem będzie

rosnąca liczba aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie aktywnych

zawodowo pracujących ogółem (o przeszło 4,4 pkt. proc. w perspektywie planowania, tj. z poziomu

32,67% w 2015 r. do poziomu 37,11% w 2018 r.).

w.

rcl

Obok zadań edukacyjnych i wychowawczych fundamentalnym obszarem realizacji podstawowych

konstytucyjnych praw obywateli będzie zabezpieczenie społeczne i ochrona – wspieranie rodziny.

W tym zakresie wykonywane będą zadania państwa mające na celu ochronę pracowników przed

skutkami ryzyk związanych z aktywnością zawodową – zakłada się, że w perspektywie okresu

2015-2018 stosunek liczby osób objętych ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie

powszechnym do liczby osób w wieku produkcyjnym zwiększy się w stosunkowo niewielkim stopniu,

przy czym nadal będzie kształtował się w wymiarze wielkości rzędu 0,6.

Wobec wyzwań wynikających z trendów demograficznych szczególne wsparcie i opieka państwa

będzie zapewniona osobom i rodzinom wychowującym dzieci, umożliwiając tym samym godzenie

życia zawodowego z rodzinnym. Poszerzona zostanie dostępność do świadczeń rodzicielskich o nowe

grupy osób uprawnionych. Świadczenie będzie przysługiwać rodzicom, którzy do tej pory nie mogli

skorzystać z takich uprawnień, a więc: bezrobotnym, osobom wykonującym pracę na zlecenie,

studentom, rolnikom. Świadczenie rodzicielskie będzie niezależne od dochodu w rodzinie. Ponadto

zmianie ulegną zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom przekraczającym próg

dochodowy uprawniający do ich otrzymywania (tzw. zasada „złotówka za złotówkę”).

ww

Ważnym wymiarem polityki publicznej w zakresie tej funkcji będzie wspieranie osób potrzebujących

(w tym osób niepełnosprawnych) i ich integracja społeczna. Państwo będzie również kontynuować

zadania w sferze inwestycji w kapitał społeczny, w szczególności poprzez wspieranie działalności

organizacji pozarządowych.

Ważnym czynnikiem determinującym jakość kapitału ludzkiego jest też obszar właściwy dla funkcji

Zdrowie, a tym samym działania państwa podejmowane w jej ramach w celu zwiększenia

bezpieczeństwa zdrowotnego społeczeństwa, a także – co jest z tym ściśle powiązane – zwiększenia

aktywności fizycznej społeczeństwa (realizowane w zakresie funkcji Kultura fizyczna). W tym

kontekście będą podejmowane szczególne działania dotyczące m.in. zabezpieczenia zdrowia ludzi

starszych. Stosownie do postanowień zawartych w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020, której

jednym z celów jest poprawa zdrowia obywateli oraz efektywności systemu opieki zdrowotnej,

zapewniany będzie trwały dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem

świadczeń ratujących życie. W zakresie jednego z najważniejszych kryteriów pomiaru dostępności

usług zdrowotnych, na stabilnym poziomie będzie kształtować się liczba finansowanych z budżetu

v.p

l

państwa świadczeń wysokospecjalistycznych na 1 mln mieszkańców (345,3 szt. na 1 mln

mieszkańców w każdym roku).

Realizowane też będą działania zwiększające dostępność leczenia (przede wszystkim działania objęte

tzw. pakietami onkologicznym i kolejkowym), umożliwiające lepszy i szybszy dostęp do świadczeń

zarówno w zakresie onkologii, jak i pozostałych zakresach, w tym w szczególności w zakresie

geriatrii. Planowane jest też doskonalenie świadczenia usług zdrowotnych w zakresie geriatrii.

Poprawiać się będą parametry w zakresie działalności pogotowia lotniczego (liczba godzin w roku

pozostawania w gotowości w bazach HEMS – Helicopter Emergency Medical Service, może

zwiększyć się w 2018 r. do poziomu 98 tys. w porównaniu z 89 tys. w 2015 r.).

.go

Na kondycję zdrowotną społeczeństwa, istotny wpływ mają działania ukierunkowane na tworzenie

warunków dla rozwoju sportu oraz promocję aktywności fizycznej pozytywnie wpływającej na

zdrowie. Inwestycje w sport należy traktować przede wszystkim jako szeroko rozumianą prewencję

zdrowotną oraz sprzyjanie postawom prospołecznym. Upowszechnienie podejmowania prozdrowotnej

aktywności fizycznej obniża koszty przeznaczane na opiekę zdrowotną oraz ubezpieczenia socjalne,

a także pozytywnie oddziałuje na pracowników, m.in. zmniejszając ilość absencji w pracy czy

zwiększając efektywność i kreatywność. Sport pełni ponadto funkcję wychowawczą, szczególnie

w odniesieniu do dzieci i młodzieży szkolnej. Nie do przecenienia jest również rola sportu jako

istotnej gałęzi gospodarki w kontekście kreowania popytu na produkty i usługi okołosportowe (np.

odzież, usługi turystyczne) oraz sprzyjania innowacyjności. Działania podejmowane w ramach funkcji

Kultura fizyczna pozwolą na utrzymanie poziomu aktywności fizycznej społeczeństwa (w wymiarze

zgodnym z wytycznymi WHO) na poziomie 21-21,5%. Przyjmując wartość uzyskaną w roku

poprzedzającym jako punkt odniesienia, w latach 2015-2018 poziom aktywności fizycznej

społeczeństwa ma rosnąć lub pozostawać na poziomie roku poprzedniego (w 2015 r. oraz w 2017 r.

ma zostać uzyskany w tym zakresie wzrost w stosunku do lat poprzedzających – wartość miernika

wyniesie wtedy odpowiednio 113,5% oraz 102,3%).

w.

rcl

Czynnikiem mającym wpływ na zdrowie i jakość życia społeczeństwa, a jednocześnie obszarem

znajdującym powiązanie ze wspomnianymi powyżej działaniami na rzecz dostępu do źródeł energii

(m.in. przy dążeniu do realizacji postulatu efektywności energetycznej), jest również przyjazne

człowiekowi środowisko naturalne, będące warunkiem realizacji celów rozwojowych. Celami polityki

państwa dla funkcji Środowisko (wpisujących się w Strategię Bezpieczeństwo Energetyczne

i Środowisko) będzie zatem ochrona i poprawa stanu środowiska, w tym w szczególności poprzez

zachowanie różnorodności biologicznej oraz właściwą gospodarkę odpadami. Skuteczność tych

działań odzwierciedlać będą wskaźniki: masa składowanych odpadów w skali kraju w stosunku do

masy wytworzonych odpadów, która w okresie planowania utrzymana zostanie na poziomie 12%,

a ponadto: zwiększenie liczby obiektów, stanowiących formy ochrony przyrody, zarejestrowanych

w centralnym rejestrze form ochrony przyrody z poziomu 20 tys. w 2015 r. do 35,4 tys. w 2018 r.

ww

Ważną rolę będą również pełnić realizowane w sferze ochrony środowiska działania mające na celu

poprawę jakości wszystkich wód oraz ochronę przeciwpowodziową, w tym

inwestycje

hydrotechniczne związane z zaspokajaniem potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej, ze

szczególnym uwzględnieniem ograniczania zagrożeń wywołanych przez ekstremalne zjawiska

naturalne, w tym powodzie i susze, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu wód i związanych

z nimi ekosystemów. W tym obszarze będą realizowane i kończone inwestycje hydrotechniczne

(największy wzrost finalizacji inwestycji w tym zakresie zostanie osiągnięty w okresie 2015-2016).

Kolejnym kierunkiem interwencji strategicznej – obok sprawnego państwa i konkurencyjnej

gospodarki – określonym w Strategii Rozwoju Kraju 2020 jest poprawa spójności społecznej

i terytorialnej kraju. W ramach tego obszaru, w ramach funkcji Kształtowanie rozwoju regionalnego

kraju, kontynuowane będzie tworzenie odpowiednich warunków na rzecz wsparcia procesów

rozwojowych, ukierunkowanych na efektywne wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych

terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i

spójności w horyzoncie długookresowym (przy jednoczesnym włączaniu w te procesy podmiotów

o słabszych potencjałach oraz niwelowaniu rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego

wynikiem zidentyfikowanych barier rozwojowych). Realizacja zadań w tym obszarze skutkować

v.p

l

będzie rosnącą wartością PKB per capita w relacji do średniej dla 28 krajów Unii Europejskiej

(według parytetu siły nabywczej). Przyczynią się do tego działania podejmowane w celu efektywnego

wykorzystania przez Polskę środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, w ramach programów

zarządzanych lub koordynowanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego.

W znaczącym wymiarze ma powiększać się wartość środków zakontraktowanych w ramach

perspektywy finansowej 2014-2020 do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na program.

W 2018 r. powinna wynieść 69%, natomiast w zakresie programów perspektywy finansowej NSRO

2007-2013 wartość środków certyfikowanych w ramach programów do wartości alokacji wkładu

pomocy zagranicznej na program ma wynieść 100% w 2016 r.

.go

W ramach funkcji Infrastruktura transportowa będą podejmowane działania służące spójności

terytorialnej kraju, a zarazem tworzeniu warunków dla pełnego wykorzystania potencjału

gospodarczego, których celem jest dążenie do zrównoważonego międzygałęziowo rozwoju transportu,

przy jednoczesnej poprawie stanu bezpieczeństwa w transporcie. Wymiernym rezultatem tych działań

ma być rosnący udział długości eksploatowanych linii kolejowych spełniających standardy do ogólnej

długości eksploatowanych linii kolejowych (w 2018 r. – 78%) oraz dynamiczny przyrost stopnia

realizacji docelowej sieci dróg szybkiego ruchu z poziomu 39,77% w 2015 r. do 50,35% w 2018 r.

Przewiduje się także spadek liczby ofiar śmiertelnych w wyniku zdarzeń drogowych.

w.

rcl

Jednocześnie, wzmocnieniu konkurencyjności gospodarki, a także poprawie jakości życia będą

sprzyjały działania realizowane w ramach funkcji Gospodarka przestrzenna, budownictwo

i mieszkalnictwo, określone m.in. w dokumentach: Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020,

Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego oraz Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki

„Dynamiczna Polska 2020”, a ponadto w Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko.

W zakresie realizowania polityki państwa zorientowanej na poprawę stanu zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych, m.in. poprzez zwiększenie dostępnych cenowo mieszkań na rynku własnościowym

oraz na rynku najmu, a także utrzymanie i poprawę stanu technicznego istniejących zasobów

mieszkaniowych, przewiduje się utrzymanie – w każdym z lat objętych perspektywą planowania –

stałego poziomu liczby nowo budowanych mieszkań na 1.000 mieszkańców (w szt.), przy czym

jednocześnie wartość miernika liczba mieszkań przypadająca na 1.000 mieszkańców ma w tym

okresie stopniowo wzrastać od 366,8 w 2015 r. do 377,6 w 2018 r.

W obszarze funkcji Sprawy obywatelskie celem jest zapewnienie przysługujących praw obywatelskich

przez organy administracji publicznej oraz poprawa obsługi administracyjnej obywatela, co

realizowane jest w warunkach rozwijającej się informatyzacji administracji publicznej mającej swój

przejaw w szerokim zakresie usług świadczonych przez administrację publiczną za pośrednictwem

drogi elektronicznej. Jakość i sprawność obsługi obywateli będzie monitorowana na poziomie funkcji

syntetycznym miernikiem – liczba skarg na bezczynność lub przewlekłość ogółem kierowana do

sądów administracyjnych (w szt.), przy czym przewiduje się, iż standardy osiągnięte w tym zakresie

na początku okresu planowania zostaną utrzymane również w latach kolejnych.

ww

Państwo stojąc na straży wolności i praw obywatelskich, gwarantuje obywatelom w szczególności

konstytucyjne prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki

przez właściwe, niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy (prawo do sądu) oraz zapewnia

bezpieczeństwo społeczne poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych i skazanych na karę

pozbawienia wolności oraz resocjalizację osadzonych, jak też wychowanków zakładów poprawczych

i schronisk dla nieletnich. Cele te realizowane są w ramach funkcji Sprawiedliwość i wpisują się

w kierunkowe wytyczne dotyczące funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i prokuratury.

W rezultacie realizacji działań i inicjatyw ukierunkowanych na podniesienie sprawności sądownictwa

powszechnego oczekiwany jest wzrost wskaźnika opanowania wpływu spraw (ogółem), który ma

osiągnąć wartość 100% w roku 2017 i utrzymać się na tym poziomie w roku 2018, co oznacza jego

poprawę o 1,3 pkt proc. w relacji do wyniku zakładanego na rok 2015. Ponadto podjęto inicjatywę

w postaci programu „Prawo dla każdego”, która dzięki współpracy rządu, samorządu i organizacji

pozarządowych ma na celu zagwarantować finansowany ze środków budżetu państwa bezpłatny

dostęp dla określonej ustawowo grupy odbiorców do porad prawnych na poziomie lokalnym oraz

dostęp do informacji prawnej dla ogółu społeczeństwa.

v.p

l

Ostatnim z wymienionych rodzajów działalności państwa, ale nie mniej ważnym dla jego rozwoju,

w szczególności dla kreowania odpowiednich warunków dla rozwoju kapitału społecznego, jest

realizacja celów określonych dla funkcji Kultura i dziedzictwo narodowe, wynikających ze Strategii

Rozwoju Kapitału Społecznego 2020, a więc rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału

kulturowego i kreatywnego, będącego jednocześnie impulsem wzmacniającym postawy

przedsiębiorcze oraz proinnowacyjne sprzyjające konkurencyjności gospodarczej. Jednym

z priorytetów Strategii jest: „Wzmocnienie roli kultury w budowaniu spójności społecznej”. Zadanie

to obejmuje szereg działań mających na celu stworzenie warunków do równego dostępu do kultury

i aktywnego w niej uczestnictwa, co jest jednym z kluczowych aspektów rozwoju potencjału

kulturowego.

w.

rcl

.go

Działania podejmowane dla większego zainteresowania społeczeństwa kulturą i zachęcania jego

przedstawicieli do uczestnictwa w wydarzeniach kulturalnych zostaną odzwierciedlone w liczbie

widzów i słuchaczy w teatrach i instytucjach muzycznych, otrzymujących dotację podmiotową na

1.000 osób w danym roku, przy czym liczba ta będzie kształtować się w poszczególnych latach

2015-2018 w wartości co najmniej 45, przy czym najkorzystniejszy rezultat zostanie osiągnięty

w 2016 r. Wsparcie instytucji kultury w postaci działań podnoszących różnorodność repertuarową

będzie uzupełniane poprzez kontynuację działań państwa o charakterze inwestycyjnym, czego

przejawem będą nowo wybudowane, modernizowane, pozyskane i wyposażane obiekty służące

kulturze. W zakresie działalności ochrony poprawy stanu zachowania dziedzictwa narodowego

szczególnie ważnym, odpowiednim dla wymogów współczesności sposobem upowszechniania oraz

korzystania z dóbr kultury jest ich digitalizacja – przewiduje się utrzymanie corocznej liczby

zabezpieczonych zdigitalizowanych, odrestaurowanych ruchomych obiektów dziedzictwa narodowego

w kraju i za granicą w danym roku, na poziomie kształtującym się od ok. 19 do 20 mln jednostek

rocznie. Ponadto resort kultury będzie kontynuował wdrażanie przyjętego przez Radę Ministrów

w czerwcu 2014 roku programu pn. „Krajowy Program Ochrony Zabytków” oraz realizował projekty

zwiększające uczestnictwo w kulturze poprzez realizację strategii pn. „Kultura Dostępna”. Jest to

systemowe rozwiązanie, które ma służyć niwelowaniu barier kompetencyjnych, finansowych,

szczególnie dla grup narażonych na wykluczenie. Jego realizacja ma na celu intensyfikowanie

i poszerzanie wachlarza inicjatyw ograniczających przeszkody w dostępie do kultury oraz

uświadamiających potrzebę uczestnictwa w niej.

ww

Realizacja zadań w zakresie funkcji Kultura i dziedzictwo narodowe wpływa na kształtowanie

patriotyzmu i świadomości narodowej. Wartości te, wpisują się trwale w polską tradycję i historię oraz

mają kluczowe znaczenie z punktu widzenia kształtowania tych postaw obywatelskich

(a w szczególności postaw ludzi młodych), które – w razie takiej potrzeby – posiadają decydujące

znaczenie z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniej skuteczności (wspomnianych na wstępie tego

rozdziału) materialnych działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i niepodległości

Polski.