PL
Uchwała Nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2014-2017
Statutory Text (5 Articles)
§ 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2014–2017, stanowiący załącznik do uchwały.
§ 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
ww
w.
rcl
Prezes Rady Ministrów: D. Tusk
1)
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 938 i 1646 oraz z 2014 r. poz. 379.
Załącznik
do uchwały nr 48
Rady Ministrów
z dnia 22 kwietnia 2014 r.
w.
rcl
.go
RADA MINISTRÓW
ww
WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA
LATA 2014–2017
Warszawa, kwiecień 2014 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Wstęp
v.p
l
Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki
budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl
roczny. Od 2010 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), sporządzany na podstawie ustawy o finansach
publicznych i uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę
przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Uwzględniając doświadczenia
w opracowywaniu WPFP oraz fakt, że w tym samym terminie corocznie aktualizowany jest Program
konwergencji, wyznaczający kierunki polityki fiskalnej w tym samym horyzoncie czasowym (rok bieżący oraz
3 kolejne lata), za zasadne uznano połączenie obu dokumentów 1.
W efekcie od 2014 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa składać się będzie z dwóch części
–
Programu konwergencji,
–
określenia celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.
ww
w.
rcl
.go
Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2014–2017 jest zatem pierwszym dokumentem przygotowanym
według nowego układu.
1 Ustawa z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI.
v.p
l
AKTUALIZACJA 2014
Spis treści
ww
w.
rcl
.go
Podsumowanie ........................................................................................................................................ 7
I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele................................................................. 7
I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE ...................................................................................................... 7
I.2. Koordynacja polityk gospodarczych ................................................................................................... 9
I.3. Integracja ze strefą euro .................................................................................................................. 10
I.4. Cele polityki gospodarczej ............................................................................................................... 11
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza ........................................................................... 11
II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca............................................................................................ 11
II.2. Scenariusz średniookresowy........................................................................................................... 14
II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy .................................................. 17
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ........................................................... 18
III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu ......................................................................................... 18
III.2. Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu....................................................... 18
III.3. Sytuacja bieżąca............................................................................................................................ 23
III.4. Prognoza średniookresowa............................................................................................................ 27
III.5. Wynik strukturalny.......................................................................................................................... 34
III.6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych...................................................................... 39
III.7. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych i samorządowych ............. 40
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu........................................... 43
IV.1. Czynniki ryzyka.............................................................................................................................. 43
IV.2. Analiza wrażliwości........................................................................................................................ 45
IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu .......................................................................... 48
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie.......................................................................... 49
V.1. Strategia ......................................................................................................................................... 49
V.2. Projekcja długookresowa, w tym skutki starzenia się ludności ....................................................... 52
V.3. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) ............................................................................ 54
VI. Jakość finansów publicznych........................................................................................................... 54
VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków .............................................................................. 54
VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów................................................................................... 58
VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych ......................................................................... 63
VII.1. Reguły fiskalne ............................................................................................................................. 63
VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora........................................................ 67
VII.3. Inne zmiany instytucjonalne.......................................................................................................... 67
Aneks..................................................................................................................................................... 69
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Spis tabel
w.
rcl
Spis wykresów
.go
v.p
l
Tabela 1. Wynik strukturalny sektora ..................................................................................................... 34
Tabela 2. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) ........................................ 40
Tabela 3. Wpływ zmian w systemie emerytalnym na wynik sektora instytucji rządowych
i samorządowych ................................................................................................................... 41
Tabela 4. Skumulowany wpływ zmian w systemie emerytalnym na dług sektora instytucji rządowych
i samorządowych ................................................................................................................... 42
Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją .................................................................. 49
Tabela 6. Długookresowa stabilność finansów publicznych................................................................... 53
Tabela 7. Zobowiązania warunkowe ...................................................................................................... 54
Tabela 8. Wydatki według funkcji........................................................................................................... 58
Tabela 9. Skutki finansowe realizacji Działań zwiększających stopień przestrzegania przepisów
podatkowych i poprawiających efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017 . 63
Tabela 10. Wzrost gospodarczy............................................................................................................. 69
Tabela 11. Procesy inflacyjne ................................................................................................................ 69
Tabela 12. Rynek pracy ......................................................................................................................... 70
Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych......................................................................................... 70
Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne.................................................................................. 71
Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych ..................................................................... 72
Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu .......................................................... 73
Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark).................................... 73
ww
Wykres 1. Luka produktowa w latach 2004–13...................................................................................... 13
Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę salda sektora instytucji rządowych
i samorządowych w relacji do PKB ....................................................................................... 21
Wykres 3. Tempo nominalne indykatora bazy podatkowej .................................................................... 25
Wykres 4. Różnica między wpływami VAT a indykatorem bazy VAT wyrażona w % wpływów z VAT
(i2005 = 100) w porównaniu z luką produktową..................................................................... 25
Wykres 5. Zmiana luki produktowej na tle realnych zmian PKB w krajach UE....................................... 26
Wykres 6. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ...................................................... 27
Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych ....................................................... 29
Wykres 8. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB................ 31
Wykres 9. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na saldo sektora instytucji rządowych
i samorządowych w relacji do PKB........................................................................................ 33
Wykres 10. Dochody, wydatki i wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych........................... 34
Wykres 11. Luka produktowa obliczona zgodnie z nową i starą metodyką w okresie 2004–13............. 36
Wykres 12. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych w okresie
2007–17 .............................................................................................................................. 37
Wykres 13. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie
z metodyką Komisji Europejskiej......................................................................................... 38
Wykres 14. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)....................................... 46
Wykres 15. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji
rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)................. 47
Wykres 16. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)............................................. 47
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
ww
w.
rcl
.go
v.p
l
Wykres 17. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora
instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej
(prawy wykres).................................................................................................................... 48
Wykres 18. Wskaźnik S1 dla krajów UE ................................................................................................ 51
Wykres 19. Dekompozycja wskaźnika S2 dla krajów UE....................................................................... 51
Wykres 20. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2013–80............................ 52
Wykres 21. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia pośredniego)........ 56
Wykres 22. Nakłady brutto na środki trwałe ........................................................................................... 57
Wykres 23. Wydatki socjalne ................................................................................................................. 57
Wykres 24. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych
z produkcją i importem ........................................................................................................ 59
Wykres 25. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu
i majątku ...............................................................................................................................60
Wykres 26. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia
społeczne ............................................................................................................................ 61
Wykres 27. Obciążenia podatkowe........................................................................................................ 62
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Podsumowanie
v.p
l
Coroczna aktualizacja Programu konwergencji (dalej jako Program) przedstawia średniookresową prognozę
sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych. Dokument opracowano zgodnie z wytycznymi
dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich Unii Europejskiej.
Po raz pierwszy Program stanowi część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego
na podstawie ustawy o finansach publicznych. WPFP będzie z kolei podstawą przygotowania projektu ustawy
budżetowej na rok 2015.
.go
Obecna aktualizacja Programu powstawała równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR),
zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii
Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2013 r. 2 Program oraz KPR
zostaną w kwietniu, w ramach semestru europejskiego, przekazane Komisji Europejskiej oraz Radzie. Zalecenia
Rady wydane na podstawie oceny obu programów powinny zostać uwzględnione przed podjęciem kluczowych
decyzji w sprawie budżetu na rok przyszły.
Podobnie jak w 2013 r., opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR
z 2014 r. będą przedmiotem dyskusji polskiego Parlamentu.
I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele
I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE
W 2009 r. Rada Ecofin (tj. ministrowie państw Unii Europejskiej do spraw finansów i gospodarki) stwierdziła
występowanie w Polsce nadmiernego deficytu. Zaleciła wówczas jego skorygowanie do poniżej 3% PKB
najpóźniej w 2012 r., m.in. poprzez zmniejszenie deficytu strukturalnego (tzw. wysiłek fiskalny) o przynamniej
1¼ pkt. proc. PKB średnio w okresie 2010–12.
w.
rcl
Szacunki przedstawione w Programie z kwietnia 2013 r. wskazywały, że nominalny deficyt sektora instytucji
rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2012 r. do 3,9% PKB (wobec 5% PKB w 2011 r.). Zarazem jednak
był on o 1 pkt proc. PKB gorszy od założonego w Programie z 2012 r. Decydujący wpływ na niezrealizowanie
celu budżetowego wywarło wyraźne pogorszenie koniunktury w otoczeniu zewnętrznym Polski, a w ślad za nim
spowolnienie wzrostu gospodarczego w kraju. W efekcie dochody sektora w 2012 r. okazały się znacznie
mniejsze od planowanych.
Z drugiej strony, średnioroczna poprawa wyniku strukturalnego w latach 2010–12 (1,4 pkt. proc. PKB 3) była
większa od zalecanej przez Radę. Poziom nominalnego deficytu przekraczający wartość referencyjną 3% PKB
oznaczał jednak, że procedura nadmiernego deficytu nie mogła zostać uchylona. Rada Ecofin, pozytywnie
oceniając w czerwcu 2013 r. skuteczność działań podjętych dotychczas przez Polskę dla redukcji deficytu,
przesunęła więc termin na zlikwidowanie nadmiernego deficytu o 2 lata, tj. do 2014 r. 4
ww
Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa podlegające procedurze nadmiernego deficytu do przedkładania
instytucjom unijnym i publikowania raportów z działań podjętych w związku z rekomendacjami Rady Ecofin.
W raporcie z października 2013 r. 5 Polska oszacowała, że nominalny deficyt sektora wzrośnie w 2013 r., mimo
działań konsolidacyjnych, do 4,8% PKB. Podkreślono, że wzrost deficytu wynika niemal w całości z pogorszenia
warunków cyklicznych, struktury wzrostu gospodarczego i związanego z tymi czynnikami spadku dochodów
sektora. Mając na uwadze wpływ konsolidacji fiskalnej na wzrost gospodarczy, uznano, iż ograniczenie deficytu
w 2013 r. do wyznaczonego w rekomendacjach Rady Ecofin poziomu 3,6% PKB miałoby charakter silnie
2 Zalecenie Rady z 9 lipca 2013 r. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na
temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2016, dostępne na
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:217:0063:0066:PL:PDF
3
Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5).
4 http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_council/2013-06-21_pl_1267_council_en.pdf
5 Dostępny na stronie Ministerstwa Finansów pod linkiem: Informacja o działaniach podjętych przez Polskę w celu realizacji
rekomendacji Rady z art. 126.7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 2013 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
procykliczny: zagrażałoby perspektywom wzrostu gospodarczego i niosłoby ze sobą istotne ryzyko recesji,
jeszcze głębszego załamania dochodów podatkowych oraz dalszego zwiększenia deficytu sektora. Jednocześnie
wskazano na podjęte działania na rzecz ograniczenia wzrostu deficytu, w tym przede wszystkim na nowelizację
budżetu państwa na 2013 r., której elementem było ograniczenie wzrostu wydatków o 0,5% PKB.
.go
Równocześnie we wspomnianym raporcie przewidywano osiągnięcie w 2014 r. jednorazowej nadwyżki sektora
instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 4,6% PKB oraz trwałe skorygowanie nadmiernego deficytu
do 3% PKB w 2015 r. W listopadzie Komisja Europejska uznała 6, na podstawie raportu oraz swoich najnowszych
prognoz, że Polska nie podjęła skutecznych działań dla wdrożenia rekomendacji Rady z czerwca. Stwierdzono
również, że dla zmniejszenia deficytu do poniżej 3% PKB w wyznaczonym przez Radę Ecofin czasie niezbędne
byłoby podjęcie w 2014 r. dodatkowych działań o charakterze strukturalnym odpowiadających 1,6% PKB 7. Tak
wysoki roczny wysiłek strukturalny byłby znacznie większy niż poprawa deficytu strukturalnego poprzednio
zalecana przez Radę Ecofin (średnio co najmniej 1¼ pkt. proc. PKB w okresie 2010–12 oraz 1,3% PKB na
2013 r.), mimo że deficyt sektora był znacznie mniejszy niż w 2009 r., a dług pozostawał poniżej progu 60% PKB.
Co więcej, zlikwidowanie nadmiernego deficytu w 2014 r. skutkowałoby znaczącym obniżeniem tempa wzrostu
PKB, które i tak kształtowało się znacząco poniżej potencjału.
Biorąc pod uwagę te uwarunkowania, Komisja Europejska uznała za potrzebne określenie nowego terminu
skorygowania nadmiernego deficytu. W konsekwencji Rada Ecofin przyjęła w dniu 10 grudnia 2013 r. kolejne
rekomendacje dla Polski 8, przesuwając termin zlikwidowania nadmiernego deficytu na 2015 r. W nowych
rekomendacjach sformułowano cele budżetowe dla Polski w okresie 2013–15 jako deficyty nominalne
odpowiednio: 4,8% PKB, 3,9% PKB i 2,8% PKB (z wyłączeniem wpływu transferu aktywów z otwartych funduszy
emerytalnych do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Rada Ecofin stwierdziła też, że osiągnięcie celów
budżetowych wymaga poprawy wyniku strukturalnego (czyli tej części deficytu nominalnego, na którą rząd ma
bezpośredni wpływ przez realizowaną politykę) o 1% PKB w 2014 r. oraz 1,2% PKB w roku następnym 9.
W porównaniu do jesiennych prognoz Komisji Europejskiej 10 oznacza to potrzebę podjęcia przez Polskę nowych
działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości 0,4% PKB w 2014 r. oraz 1% PKB w 2015 r.
w.
rcl
Rada Ecofin zaleciła Polsce również
– poprawę jakości finansów publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć w inwestycjach
infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, dokładny przegląd wydatków socjalnych i ich wydajności;
–
zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności administracji
podatkowej;
–
nadanie bardziej wiążącego charakteru oraz zwiększenie przejrzystości ram instytucjonalnych finansów,
w tym dostosowanie definicji (metodyki) stosowanych w krajowym systemie budżetowym do metodyki
stosowanej w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA) oraz zapewnienie
odpowiednio szerokiego zakresu jej zastosowania, poprawę monitorowania wykonania budżetu państwa
w trakcie danego roku i zapewnienie skutecznego oraz terminowego monitorowania przestrzegania
stabilizującej reguły wydatkowej na podstawie wiarygodnych i niezależnych analiz sporządzanych przez
niezależne instytucje lub instytucje wyposażone w funkcjonalną autonomię względem władz fiskalnych.
Niniejsza aktualizacja Programu zawiera informacje o działaniach Polski w reakcji na rekomendacje Rady
z 10 grudnia ub.r. (por. rozdziały III, VI i VII). Sama ocena skuteczności działań dla zlikwidowania nadmiernego
deficytu jest natomiast dokonywana przez Radę Ecofin na podstawie analiz Komisji Europejskiej.
ww
Z opublikowanych w lutym br. prognoz Komisji Europejskiej 11 wynika, że Polska zrealizuje cele budżetowe na lata
6 Dokument roboczy służb Komisji. Analiza sytuacji budżetowej w Polsce po przyjęciu zalecenia Rady dla Polski z dnia
21 czerwca 2013 r. mającego na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego, dostępny
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2013-1115_pl_communication_swd_pl.pdf
7 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5).
8 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML
9
Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5).
10 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee7_en.pdf
11 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2014/pdf/ee2_en.pdf
na
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
2013 i 2014. Szacunek deficytu nominalnego w 2013 r. (4,4% PKB) był mniejszy od rekomendowanego przez
Radę Ecofin, podczas gdy jego prognoza na rok bieżący (3,8% PKB bez uwzględnienia transferu aktywów z
OFE) była lepsza od poziomu zaleconego przez Radę. Z kolei deficyt prognozowany na 2015 r. (3,5% PKB) był
znacząco powyżej celu budżetowego. W raporcie z 15 kwietnia br. 12Polska, zgodnie ze wspomnianymi
rekomendacjami, szczegółowo poinformowała Radę Ecofin i Komisję Europejską o konsolidacyjnych działaniach
rządu. Zimowe szacunki Komisji Europejskiej nie uwzględniały więc tych działań.
.go
Zgodnie z informacjami i prognozami przedstawionymi w kwietniowym raporcie oraz w bieżącym Programie,
deficyt nominalny powinien zostać trwale zredukowany do poniżej 3% PKB w 2015 r. Rząd pozostaje
zdeterminowany, aby ograniczać nierównowagę finansów publicznych w sposób niezagrażający
średniookresowym perspektywom rozwoju kraju. Kolejne lata będą więc zorientowane na osiągnięcie przez
Polskę średniookresowego celu budżetowego (MTO), czyli deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB.
Redukcji deficytu, osiągnięciu MTO i utrzymaniu długu sektora instytucji rządowych i samorządowych znacznie
poniżej wartości referencyjnej 60% PKB będzie sprzyjać przestrzeganie stabilizującej reguły wydatkowej
wprowadzonej w 2013 r. (por. rozdział VII.1).
I.2. Koordynacja polityk gospodarczych
Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są przedmiotem
ich wspólnego zainteresowania i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności
tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym
semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw
członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić
unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach.
w.
rcl
Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej Analizy
Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i wyzwania dla Unii
Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych formacjach Rady UE Rada
Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE.
Zatwierdzony w marcu br. przez Radę Europejską zestaw pięciu priorytetów polityki gospodarczej pozostaje
niezmienny od trzech lat i obejmuje m.in. konsolidację fiskalną przyjazną wzrostowi gospodarczemu 13. Jest to
również priorytet polskiego rządu (por. rozdział III).
Do końca kwietnia państwa członkowskie przedkładają Komisji Europejskiej i Radzie UE aktualizacje Krajowych
Programów Reform i programów stabilności lub konwergencji. Powinny one uwzględniać wspomniane wytyczne
wskazane przez Radę Europejską. Na podstawie analizy otrzymanych dokumentów Rada Ecofin wydaje w lipcu
rekomendacje dla polityk gospodarczych państw członkowskich, kończąc w ten sposób semestr europejski.
Państwa członkowskie powinny uwzględnić zalecenia przy projektowaniu budżetów na kolejny rok podczas
krajowego semestru.
W opinii z dnia 9 lipca 2013 r. do poprzedniego Programu Rada Ecofin zaleciła Polsce m.in. 14
poprawę jakości wydatków publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych
sprzyjających wzrostowi, przegląd wydatków w celu lepszego ukierunkowania polityki społecznej oraz
zwiększenie oszczędności kosztowej i efektywności wydatków na opiekę zdrowotną. Zwiększenie stopnia
przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności administracji podatkowej;
–
zapewnienie wdrożenia w 2013 r. stabilizującej reguły wydatkowej spójnej z zasadami Europejskiego
Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA). Podjęcie działań usprawniających mechanizmy
rocznej i średniookresowej koordynacji budżetowej na różnych szczeblach administracji.
ww
–
Rekomendacje z lipca dotyczące poprawy jakości finansów publicznych oraz wdrożenia reguły wydatkowej
zostały w dużym stopniu powtórzone w rekomendacjach Rady Ecofin dla Polski z grudnia 2013 r., wspomnianych
12 Kolejne raporty będą przesyłane tym instytucjom co najmniej co pół roku.
13 Por. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 20 i 21 marca 2014 r. na stronie
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/141756.pdf
14 Por. przypis 2.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
w rozdziale I.1. Informacje o wdrażaniu rekomendacji Rady Ecofin wynikających z procedury nadmiernego
deficytu (por. rozdziały VI i VII) dotyczą więc zarazem realizacji zaleceń Rady Ecofin z opinii do Programu
z 2013 r. Zalecenia Rady Ecofin z lipcowej opinii do Programu dotyczące wdrożenia strategii budżetowej
zapewniającej zlikwidowanie nadmiernego deficytu w 2014 r. zdezaktualizowały się natomiast w świetle
rekomendacji Rady Ecofin z grudnia, które przesunęły termin skorygowania nadmiernego deficytu na 2015 r.
Ponadto, według grudniowych rekomendacji Rady Ecofin, konsolidacja fiskalna powinna być wsparta
kompleksowymi reformami strukturalnymi, spójnymi z rekomendacjami Rady wydanymi w lipcu w ramach
semestru europejskiego. Stopień zaawansowania zaleconych reform strukturalnych omówiony został
w tegorocznej edycji KPR.
I.3. Integracja ze strefą euro
.go
Wprowadzenie euro stanowi strategiczny cel Polski. Rząd niezmiennie postrzega przyjęcie wspólnej waluty jako
korzystne, uznając, że główną przyczyną obecnego kryzysu w strefie euro był sposób prowadzenia polityki
gospodarczej przez wybrane państwa członkowskie oraz słabość niektórych rozwiązań instytucjonalnych strefy
euro, nie zaś samo wprowadzenie euro. W obliczu wskazanych wyżej uwarunkowań strategia integracji Polski ze
strefą euro jest oparta na czterech filarach.
Filar pierwszy stanowi ukierunkowanie polityki gospodarczej Polski na trwałe wypełnienie kryteriów konwergencji,
w szczególności kryterium dotyczącego dyscypliny fiskalnej. Stabilna perspektywa wypełnienia kryteriów
w horyzoncie dwóch lat uczestnictwa w ERM II oraz osiągnięcie porozumienia politycznego co do
przeprowadzenia zmian legislacyjnych niezbędnych do przyjęcia wspólnej waluty stanowią warunki przystąpienia
do tego mechanizmu. Warunki te zostały sformułowane przez rząd w 2010 r. w dokumencie Uwarunkowania
realizacji kolejnych etapów Mapy Drogowej Przyjęcia Euro przez Polskę.
w.
rcl
Filar drugi to podjęcie dodatkowych działań wzmacniających potencjał polskiej gospodarki, w tym w obszarze
instytucjonalnym. Brak odpowiedniego przygotowania przed przyjęciem euro do funkcjonowania w warunkach
wspólnej polityki pieniężnej i kursowej może bowiem skutkować powieleniem scenariusza kryzysowego
obserwowanego w peryferyjnych państwach strefy euro.
Filar trzeci obejmuje gruntowne przygotowanie techniczno-organizacyjnej strony procesu. Dotychczas
opracowano dwa kluczowe dokumenty: Ramy Strategiczne Narodowego Planu Wprowadzenia Euro, przyjęte
przez Radę Ministrów w 2010 r., oraz Narodowy Plan Wprowadzenia Euro, zatwierdzony w 2011 r. przez Komitet
do Spraw Europejskich. Biorąc pod uwagę skalę zmian w Unii Europejskiej i strefie euro, za celową uznano
aktualizację Narodowego Planu Wprowadzenia Euro w zakresie konsekwencji tych zmian dla strategii
przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. Termin zakończenia prac nad dokumentem jest warunkowy
względem podjęcia wiążących rozwiązań na forum unijnym co do kluczowych zmian instytucjonalnych,
w szczególności dotyczących unii bankowej. Od rezultatu tych zmian zależy bowiem obszar koniecznych
dostosowań instytucjonalnych, prawnych oraz krajowy bilans korzyści i kosztów z wprowadzenia wspólnej waluty.
ww
Filar czwarty stanowi zaś ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, a w szczególności jej wzmocnienie
instytucjonalne, w tym utworzenie systemu zarządzania kryzysowego oraz mechanizmów zapobiegających
powstawaniu kryzysów w przyszłości. Na forach unijnych Polska aktywnie uczestniczy w pracach mających na
celu trwałą poprawę stabilności wspólnego obszaru walutowego, kluczowej dla realizacji tego filaru strategii.
Ze względu na dużą niepewność co do terminu wypełnienia warunków bezpiecznej integracji Polski ze strefą
euro obecnie rząd nie określa przewidywanej daty przyjęcia euro. Rząd uznaje jednak za korzystne dla Polski
kontynuowanie przygotowań do wprowadzenia euro, w szczególności w zakresie filarów I i II strategii integracji.
Ponadto, w ramach III filaru strategii integracji, międzyinstytucjonalna struktura organizacyjna ds. wprowadzenia
euro przez Polskę na bieżąco analizuje zmiany instytucjonalne w strefie euro pod kątem ich konsekwencji dla
procesu przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
I.4. Cele polityki gospodarczej
v.p
l
Przyjęta przez Radę Ministrów we wrześniu 2012 r. Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 15 (dalej jako
Strategia) formułuje główny cel rządu w średnim horyzoncie czasowym jako wzmocnienie i wykorzystanie
gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych potencjałów zapewniających szybszy i zrównoważony rozwój
kraju oraz poprawę jakości życia ludności. Strategia wskazuje trzy obszary strategiczne, na których koncentrować
się powinny główne działania w celu przyspieszenia procesów rozwojowych: Sprawne i efektywne państwo,
Konkurencyjna gospodarka oraz Spójność społeczna i terytorialna, stanowiące również bazę dla przygotowania
kolejnych aktualizacji KPR, w tym KPR 2014/2015.
.go
Podkreśla się przy tym złożoność wyzwania, jakie stanowi konieczność równoważenia finansów publicznych
i zwiększania oszczędności przy jednoczesnym wdrażaniu wizji rozwoju opartego na likwidowaniu największych
barier rozwojowych i w coraz większym stopniu opartego na edukacji, cyfryzacji i innowacyjności. Przyjęte
w Strategii założenia dotyczące konsolidacji finansów publicznych (prowadzonej zgodnie z kolejnymi edycjami
Programu) oznaczają, że warunek niezbędny dla wdrożenia wspomnianej wyżej wizji rozwoju stanowi
racjonalizacja struktury wydatków i ich reorientacja na działania kluczowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego
i przestrzennego kraju.
w.
rcl
Zrównoważone finanse publiczne są niezbędnym warunkiem dla stabilności makroekonomicznej
i, w konsekwencji, długofalowego wzrostu gospodarczego. Wzmocnieniu stabilności makroekonomicznej
w Polsce sprzyjać też będzie m.in. planowane utworzenie Rady do spraw Ryzyka Systemowego, skupiającej
przedstawicieli organów należących do sieci bezpieczeństwa finansowego (Narodowy Bank Polski, Ministerstwo
Finansów, Komisja Nadzoru Finansowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny). Do zadań Rady należeć będzie
m.in. rozpoznanie, ocena i monitorowanie ryzyka systemowego, tj. ryzyka wystąpienia zakłóceń
w funkcjonowaniu krajowego systemu finansowego, które mogłyby prowadzić do wystąpienia nierównowagi
makroekonomicznej zagrażającej stabilności wzrostu gospodarczego. W przypadku stwierdzenia ryzyka
systemowego obowiązkiem Rady będzie podjęcie działań w celu ograniczenia prawdopodobieństwa jego
materializacji lub ograniczenie jego potencjalnych skutków. Odpowiedni, powołujący tę Radę i wyposażający ją
w niezbędne instrumenty oddziaływania, projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem
finansowym został poddany konsultacjom zewnętrznym. Kolejnym etapem będzie przekazanie projektu pod
obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów.
Ponadto trwają prace nad wzmocnieniem bezpieczeństwa i stabilności całego sektora finansowego w Polsce,
w tym nad nowymi rozwiązaniami z zakresu uporządkowanej likwidacji banków (resolution). Celem projektowanej
ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, uporządkowanej likwidacji banków oraz zmianie niektórych ustaw
jest przede wszystkim stworzenie ram prawnych umożliwiających przeprowadzenie postępowania
uporządkowanej likwidacji banków, nadanie Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu uprawnień
umożliwiających przeprowadzenie takiego postępowania oraz określenie źródeł finansowania tych procesów.
Projekt ustawy będzie tym samym częściowo implementował przepisy finalizowanego projektu dyrektywy
w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm
inwestycyjnych. Ministerstwo Finansów prowadzi obecnie konsultacje zewnętrzne wspomnianego projektu
ustawy.
II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza
II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca
ww
Od początku ubiegłego roku – po okresie słabego wzrostu w 2012 r. – miało miejsce stopniowe przyspieszenie
tempa wzrostu aktywności w gospodarce polskiej (kw/kw, sa). W efekcie poziom PKB w IV kw. był już o 2,7%
wyższy niż rok wcześniej, a dane były lepsze od przewidywań. W wyraźnym trendzie wzrostowym utrzymywał się
eksport, któremu sprzyjała wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw, a od II kw. 2013 r. także poprawa
dynamiki aktywności na polskich głównych rynkach eksportowych. Znalazło to swoje odbicie w wyższej dynamice
produkcji przemysłowej, a w II połowie roku – także inwestycji. Zarysowała się też poprawa sytuacji na rynku
15 Strategia Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo, przyjęta przez
Radę Ministrów w dniu 25.09.2012 r., dostępna na
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/SRK_2020_112012_1.pdf
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
pracy, przejawiająca się wzrostem popytu na pracę i spadkiem bezrobocia, przy wciąż jednak ograniczonej presji
płacowej. W efekcie w tendencji wzrostowej znalazły się sprzedaż detaliczna i konsumpcja prywatna. Od
II połowy ubiegłego roku coraz większą rolę we wzroście PKB (w ujęciu r/r) zaczął odgrywać popyt krajowy,
zarówno konsumpcyjny, jak i inwestycyjny, chociaż głównym czynnikiem wzrostu pozostał eksport netto.
Pomimo obserwowanej w trakcie ubiegłego roku stopniowej poprawy większości kategorii makroekonomicznych
ich przeciętne zmiany w całym 2013 r. były z reguły mniej korzystne niż rok wcześniej. PKB zwiększył się o 1,6%,
tj. mniej niż w 2012 r. (2,0%). Obniżenie tempa wzrostu gospodarczego to w dużej mierze efekt utrzymującej się
słabej koniunktury w pozostałych krajach UE, zwłaszcza tych należących do strefy euro. PKB UE zwiększył się
o 0,1% po spadku o 0,4% rok wcześniej; aż dziesięć krajów UE zanotowało spadek PKB. Słaba dynamika popytu
krajowego wpłynęła również na tylko nieznaczny wzrost importu UE, głównego indykatora popytu na polskie
towary i usługi (na UE przypada ok. ¾ polskiego eksportu towarów), po spadku zanotowanym w 2012 r. Wciąż
rósł wprawdzie import Niemiec, z którymi Polska utrzymuje najsilniejsze kontakty handlowe, ale i w tym
przypadku jego tempo wzrostu utrzymało się na niskim poziomie.
.go
Spowolnienie gospodarcze wpłynęło na nieznaczny, bliski stagnacji, spadek popytu na pracę 16. Było to efektem
wciąż niskiego tempa wzrostu zatrudnienia oraz pogłębienia spadku liczby pracodawców i pracujących na własny
rachunek. W ujęciu sektorowym te zmiany to skutek kontynuacji tendencji spadkowej liczby pracujących
w rolnictwie, czego nie był w stanie zrównoważyć wzrost liczby pracujących w usługach i niewielki przyrost liczby
pracujących w szeroko rozumianym sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo). Słaby popyt
na pracę przyczynił się do wzrostu bezrobocia. Stopa bezrobocia wyniosła 10,3% (wobec 10,1% rok wcześniej
i 10,8% przeciętnie w UE). Stagnacji liczby pracujących towarzyszyła ograniczona presja płacowa. Siła
przetargowa pracowników w negocjacjach płacowych była ograniczana przez wciąż relatywnie wysoki poziom
bezrobocia.
w.
rcl
Mimo poprawy rocznej dynamiki konsumpcji prywatnej w IV kw. jej wzrost w całym 2013 r. wyniósł zaledwie
0,8%, wobec 1,2% zanotowanych rok wcześniej i był to najsłabszy wynik od początku publikacji tej zmiennej
(tj. od 1996 r.). Oprócz wciąż słabej dynamiki realnych dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych, będącej
pochodną sytuacji na rynku pracy, przyczyniła się do tego niska dynamika kredytów konsumpcyjnych.
Gospodarstwa domowe nie wspierały też bieżącej konsumpcji oszczędnościami, zwiększając – wciąż bardzo
niską – stopę oszczędności dobrowolnych (tj. bez uwzględniania korekty z tytułu zmiany udziałów netto
gospodarstw domowych w rezerwach funduszy emerytalnych).
W 2013 r. po raz kolejny wzrost inwestycji sektora prywatnego nie był w stanie zrekompensować dużego spadku
inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, co w efekcie wpłynęło na ograniczenie łącznych
inwestycji w całej gospodarce. Ten czynnik, wraz ze spowolnieniem tempa wzrostu konsumpcji prywatnej oraz
wyraźnie ujemnym wkładem zapasów, spowodował stagnację popytu krajowego. Głównym czynnikiem wzrostu
PKB, w efekcie niższej dynamiki wolumenu importu niż eksportu, pozostał eksport netto.
ww
Dynamika realna PKB w 2013 r. była wprawdzie dodatnia, jednak wyraźnie niższa niż wskazywałoby potencjalne
tempo wzrostu gospodarki polskiej szacowane na ok. 3,2% 17. Konsekwencją słabszego tempa wzrostu
gospodarczego w okresie 2012 i 2013 było szybkie domknięcie luki produktowej, która jeszcze w 2011 r. była na
relatywnie wysokim poziomie plus 2,0% potencjalnego PKB. Szacuje się, że w 2013 r. poziom rzeczywistego
PKB spadł poniżej poziomu potencjalnego, czego efektem była ujemna luka produktowa w skali ok. minus 1,2%
potencjalnego PKB. Łącznie w okresie 2012 i 2013 luka produktowa pogorszyła się aż o 3,2 pkt. proc., czyli
znacznie głębiej niż w okresie kryzysu finansowego (2009 i 2010), kiedy zmiana luki wyniosła 2,5 pkt. proc.
Oznacza to istotne pogorszenie warunków cyklicznych dla prowadzenia działalności gospodarczej i polityki
gospodarczej.
16 Informacje dotyczące rynku pracy oparte zostały na danych BAEL.
17 Szacunki potencjalnego PKB i luki produktowej zgodne są z najnowszą metodologią Komisji Europejskiej, której szczegóły
przedstawione są w części III.5 Programu.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 1. Luka produktowa w latach 2004–13
w.
rcl
Stagnacja popytu krajowego i negatywna luka produktowa spowodowały, że inflacja przez cały ubiegły rok
utrzymywała się na niskim poziomie. Od grudnia 2012 r. pozostawała ona poniżej celu inflacyjnego NBP, a od
lutego 2013 r. także poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od tego celu. Bardzo niski poziom inflacji
to – oprócz słabej presji popytowej i w efekcie niskiej inflacji bazowej – także efekt stabilizacji cen na światowych
rynkach surowcowych. W grudniu inflacja wyniosła tylko 0,7% w skali rocznej (wobec 2,4% w analogicznym
miesiącu rok wcześniej), a średnioroczna inflacja obniżyła się do 0,9% z 3,7% w 2012 r. O słabej presji inflacyjnej
w gospodarce świadczy również fakt, że w 2013 r. zarówno ceny produkcji sprzedanej przemysłu, jak i ceny
produkcji budowlano-montażowej były niższe niż rok wcześniej.
Struktura wzrostu PKB ze słabym popytem krajowym wpłynęła na dalszą poprawę ujemnego salda rachunku
obrotów bieżących bilansu płatniczego, które wyniosło 1,3% PKB wobec 3,7% PKB rok wcześniej. Zawężenie
nierównowagi zewnętrznej to w głównej mierze zasługa poprawy salda handlowego w efekcie wyższej dynamiki
eksportu niż importu. Wysoki pozostał natomiast deficyt dochodów odzwierciedlający głównie dochody
zagranicznych inwestorów bezpośrednich, jednak przy rosnącym udziale dochodów nierezydentów z tytułu ich
kapitałowego zaangażowania w inwestycje portfelowe. Deficyt rachunku bieżącego w dużej mierze finansowany
był przez napływ kapitału długookresowego, tj. głównie środków unijnych klasyfikowanych na rachunku
kapitałowym. W przeciwieństwie do tego saldo napływu inwestycji portfelowych nierezydentów, które uważane są
za najmniej stabilne źródło zewnętrznego finansowania, odnotowało tylko niewielką nadwyżkę.
ww
W warunkach niskiej dynamiki aktywności gospodarczej i wzrostu ryzyka utrzymania się inflacji poniżej celu
w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej kontynuowała w pierwszych siedmiu miesiącach 2013 r. cykl
łagodzenia polityki pieniężnej, redukując podstawowe stopy procentowe NBP łącznie o 1,75 pkt. proc. Główna
stopa procentowa – stopa referencyjna została obniżona do rekordowo niskiego poziomu 2,5% i średnio w roku
ukształtowała się w wysokości 2,95%. We wrześniu Rada przedstawiła wskazówki co do przyszłego kształtu
polityki pieniężnej (forward guidance), które przewidywały utrzymanie stóp procentowych NBP na niezmienionym
poziomie przynajmniej do końca 2013 r. Deklaracja ta została następnie dwukrotnie wydłużona: w listopadzie do
połowy 2014 r., a w marcu 2014 r. co najmniej do końca III kw. 2014 r.
W 2013 r. kurs złotego kształtował się głównie pod wpływem czynników globalnych. Po kilku miesiącach
względnej stabilizacji w okresie maj – czerwiec złoty znacznie się osłabił w wyniku odpływu kapitału z rynków
wschodzących, wywołanego obawami o zmniejszenie przez Fed skali programu skupu aktywów. W czerwcu NBP
interweniował na rynku walutowym w celu ograniczenia nadmiernych wahań kursu złotego. Do ponownej
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
deprecjacji polskiej waluty doszło na przełomie sierpnia i września, kiedy negatywny wpływ na krajowy rynek
walutowy wywarł wzrost globalnej awersji do ryzyka. W ostatnich miesiącach roku zmienność kursu złotego do
euro znacznie spadła, a kurs złotego na koniec roku się umocnił. W rezultacie kurs złotego ukształtował się
w 2013 r. średnio na poziomie 4,1975 EUR/PLN oraz 3,1608 USD/PLN.
II.2. Scenariusz średniookresowy
.go
Bieżące prognozy Komisji Europejskiej dotyczące kondycji ekonomicznej głównego partnera handlowego Polski,
jakim jest UE, pozwalają na optymistyczną ocenę perspektyw wzrostu gospodarczego w Polsce. Zgodnie
z szacunkami opublikowanymi w lutym 2014 r., Komisja Europejska oczekuje, że obserwowany od II kw. 2013 r.
powrót PKB w UE na ścieżkę wzrostową będzie od 2014 r. wspierany przyspieszeniem popytu wewnętrznego,
w tym rosnącym tempem wzrostu konsumpcji i inwestycji. Pozwoli to na zmniejszenie ryzyka dla obserwowanego
ożywienia w Unii ze strony czynników zewnętrznych i będzie istotnym czynnikiem stabilizującym proces
normalizacji sytuacji gospodarczej krajów Unii. Eksperci Komisji Europejskiej szacują, że realny wzrost PKB UE
w 2014 r. przyspieszy do 1,5% w stosunku do 0,1% przyrostu zanotowanego w roku ubiegłym. W 2015 r. realne
tempo wzrostu PKB ma już wynieść 2,0%. Uwzględniając bardziej zbilansowaną strukturę wzrostu
gospodarczego, autorzy opublikowanej w lutym prognozy szacują, że import UE, który jest najważniejszym
indykatorem zmian popytu na polski eksport, zwiększy się w roku bieżącym o 4,0%. Oznacza to znaczące
przyspieszenie tempa wzrostu tej kategorii ekonomicznej (o ok. 3,5 pkt. proc.) w stosunku do wyniku
zanotowanego w 2013 r. W 2015 r. import UE ma zwiększyć się realnie o 5,6%. Na potrzeby scenariusza
makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach udział importu w PKB UE
zacznie się stopniowo stabilizować, co oznacza, że realny wzrost importu wyniesie odpowiednio 5,4% w 2016 r.
i 4,8% w 2017 r.
w.
rcl
W latach 2014 i 2015 udział inwestycji publicznych w PKB ustabilizuje się na poziomie obserwowanym w 2013 r.,
tj. 3,9% PKB. Pewnego spadku tego udziału można oczekiwać w okresie 2016 i 2017. Związane jest to
z wygaszeniem projektów finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2007–13, które w latach 2014 i 2015
będą realizowane równolegle z projektami nowej perspektywy 2014–20. Spadek udziału inwestycji publicznych
w PKB w Polsce nie będzie jednak duży, do ok. 3,5% PKB w 2017 r., a sam udział pozostanie jednym
z największych spośród krajów Unii.
Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian
demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2013. Zgodnie z przyjętym scenariuszem,
w horyzoncie do 2017 r. w Polsce oczekiwany jest niewielki spadek ludności ogółem o 0,1% w stosunku do
poziomu z 2013 r. Ludność w wieku produkcyjnym (15–74 lata) obniży się w tym okresie o ok. 0,7%. Przyjęty
scenariusz kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej (według metodologii BAEL, grupa wiekowa
15–74 lata), uwzględniający m.in. działania rządu polegające na znacznym ograniczeniu możliwości
przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz podniesieniu wieku emerytalnego, przewiduje jednak
ograniczenie negatywnych skutków demograficznych dla rynku pracy. W horyzoncie prognozy, tj. do 2017 r.,
podaż pracy wzrośnie o ok. 0,3% w stosunku do poziomu z 2013 r., co oznacza kontynuację trendu wzrostowego
w odniesieniu do współczynnika aktywności zawodowej w tempie zbliżonym do obserwowanego w 2013 r.
ww
Uwzględniając spodziewany wzrost liczby osób aktywnych zawodowo oraz prognozowane przyrosty pracujących,
w horyzoncie Programu oczekiwane jest systematyczne ograniczanie stopy bezrobocia po okresie jej wzrostu
w latach 2009–13. Szacuje się, że w 2014 r. stopa bezrobocia spadnie do 9,8% z 10,3% zanotowanych
w roku poprzednim. W 2015 r. ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 9,3%, aby w okresie do 2017 r.
zmniejszyć się do 7,9%. W horyzoncie prognozy stopa bezrobocia pozostawać będzie powyżej poziomu stopy
bezrobocia równowagi (NAWRU) szacowanej na ok. 9,3% w 2014 r. i 7,7% w 2017 r., chociaż w kolejnych latach
różnica ta będzie się zmniejszać 18. Zmiany w obserwowanej stopie bezrobocia są konsekwencją
prognozowanych zmian w popycie na pracę. Oczekuje się, że w 2014 r. liczba osób pracujących wzrośnie
przeciętnie o 0,6% po spadku o 0,1% w roku poprzednim. W latach 2015–17 przyrost liczby pracujących będzie
nieco wyższy i ustabilizuje się na poziomie 0,8% co roku. Prezentowane zmiany liczby pracujących ogółem
uwzględniają przyjęte w horyzoncie Programu założenie o utrzymaniu liczby pracujących w sektorze instytucji
rządowych i samorządowych na poziomie zanotowanym w IV kw. 2013 r.
18 Szacunki NAWRU przygotowane są zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
Utrzymywanie się stopy bezrobocia powyżej poziomu wynikającego ze stopy bezrobocia równowagi oraz
planowane ograniczenie wzrostu funduszu wynagrodzeń w większości jednostek podsektora rządowego
i w podsektorze ubezpieczeń społecznych są czynnikami, które w horyzoncie Programu będą zmniejszać presję
na wzrost wynagrodzeń w całej gospodarce. W 2014 r. tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia (3,8%)
będzie, podobnie jak w 2013 r., wyższe niż przyrost wydajności pracy. Różnica pomiędzy tymi kategoriami
ekonomicznymi będzie jednak nieduża, 0,2 pkt. proc., czyli o 0,5 pkt. proc. niższa niż w 2013 r. W kolejnych
latach prognozowane tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia będzie już niższe niż oczekiwane zmiany
wydajności pracy i wyniesie odpowiednio 4,7% w 2015 r., 5,2% w 2016 r. i 5,6% w 2017 r.
.go
Obowiązujący w Polsce system waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych, który w dużej części zależy
od inflacji z roku poprzedniego, skutkować będzie w najbliższych latach spadkiem udziału w PKB wydatków na
renty i emerytury. Wynika to z prognozowanej ścieżki inflacji oraz funduszu wynagrodzeń, dla których to kategorii
spodziewane jest przyspieszenie tempa wzrostu w kolejnych latach. W konsekwencji udział w PKB dochodów do
dyspozycji emerytów i rencistów, pomimo oczekiwanego zwiększania się liczby świadczeniobiorców, powinien
spadać. W poprzednich latach obserwowano wzrost tego udziału. Uwzględniając jednak szacowany wzrost
przeciętnego wynagrodzenia oraz liczby pracujących, prognozuje się, że realny wzrost dochodów do dyspozycji
gospodarstw domowych w horyzoncie Programu będzie średnio tylko ok. 0,5 pkt. proc. niższy niż wzrost PKB.
W okresie prognozy wsparciem dla dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych będzie oczekiwany
relatywnie szybki wzrost nadwyżki operacyjnej w tym sektorze, czyli dochodu osób fizycznych prowadzących
działalność gospodarczą, którego zmiany w większym stopniu powinny być powiązane z dynamiką sektora
rynkowego niż całego PKB. Uwzględniając powyższe czynniki, oczekuje się, że w latach 2014 i 2015 realny
wzrost spożycia prywatnego wyniesie odpowiednio 2,2% i 3,0% pomimo spodziewanego wzrostu dobrowolnej
stopy oszczędności. W kolejnych latach, wraz z poprawą warunków na rynku pracy i oczekiwanym polepszeniem
nastrojów konsumentów dzięki lepszej koniunkturze, realne tempo wzrostu spożycia prywatnego przyspieszy do
3,9% oraz 4,0%.
w.
rcl
Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu w celu redukcji nadmiernego
deficytu. Efektem zaplanowanych działań (por. rozdział III) będzie redukcja udziału spożycia publicznego w PKB
w horyzoncie Programu. Szacowane realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w kolejnych latach to
odpowiednio 2,4% w 2014 r., 1,1% w 2015 r., 1,4% w 2016 r. oraz 2,5% w 2017 r.
Utrzymująca się wysoka konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom stosunkowo
wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Pomimo relatywnie niekorzystnej sytuacji w otoczeniu
zewnętrznym od 2011 r. w Polsce obserwuje się również odbudowę inwestycji prywatnych po silnym spadku tej
kategorii ekonomicznej w latach 2009 i 2010. Udział inwestycji prywatnych w PKB systematycznie rośnie i w 2013
r. osiągnął 14,6%, czyli 0,1 pkt. proc. poniżej poziomu z początku poprzedniego ożywienia inwestycyjnego (tj.
w okresie przystąpienia do UE w 2004 r.). Pomimo obserwowanych tendencji wzrostowych udział inwestycji
prywatnych w PKB pozostaje znacznie poniżej poziomu zanotowanego w szczycie koniunktury poprzedzającym
kryzys finansowy, kiedy to w 2008 r. wyniósł on 17,7%. Przewiduje się, że w horyzoncie Programu tendencja
odbudowy tego udziału będzie kontynuowana. W 2014 r. inwestycje prywatne zwiększą się realnie o 4,5%, aby
w kolejnych latach osiągnąć tempo wzrostu na poziomie odpowiednio 7,8% w 2015 r., 9,6% w 2016 r. oraz 9,3%
w 2017 r. Pomimo wysokiego tempa wzrostu udział inwestycji prywatnych w PKB w ostatnim roku prognozy
będzie o ok. 0,5% PKB niższy niż średnio w latach 2007 i 2008. Czynnikiem wspierającym wzrost popytu
inwestycyjnego sektora prywatnego będzie oczekiwane utrzymanie się kosztu kapitału na relatywnie niskim
poziomie w związku z niskimi stopami procentowymi oraz w efekcie uruchomienia programu Inwestycje Polskie.
ww
W kolejnych latach prognozy oczekiwane ożywienie koniunktury wpłynie pozytywnie na wzrost stanu rzeczowych
środków obrotowych, który powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach
zagranicznych. Szacuje się, że wraz z odbudową popytu finalnego wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie
się stopniowo zwiększać z ok. 0,2 pkt. proc. w 2014 r. do 0,3 pkt. proc. w 2015 r. i 0,5 pkt. proc. w 2016 r., aby
w 2017 r. zmniejszyć się do 0,4 pkt. proc., co związane będzie z prognozowaną stabilizacją tempa wzrostu
popytu w kraju i za granicą.
W okresie 2009–13 udział eksportu w PKB w Polsce wzrósł z poziomu 39,4% do 47,8%. Tak dynamiczna zmiana
struktury polskiego PKB wynika z wysokiej konkurencyjności polskich przedsiębiorstw względem zagranicznych
partnerów handlowych oraz, co również istotne, z relatywnej słabości popytu krajowego w tym okresie. Oczekuje
się, że w horyzoncie prognozy prezentowanej w Programie zależność polskiej gospodarki od sytuacji na rynkach
zewnętrznych stopniowo się zmniejszy, wzrośnie natomiast udział w PKB popytu krajowego. Prognozuje się, że
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
w 2014 r. realne tempo wzrostu eksportu będzie jeszcze wyższe niż tempo wzrostu rynków eksportowych
i wyniesie 5,0%, wynikiem czego będzie wzrost udziału eksportu w PKB do historycznie wysokiego poziomu
48,4%. W kolejnych latach tempo to zacznie się jednak stopniowo obniżać do 4,9% w 2015 r., 4,8% w 2016 r.
i 4,1% w 2017 r. W konsekwencji udział eksportu w PKB spadnie w 2017 r. do 46,0%. Kształtowanie się popytu
finalnego będzie obok kursu walutowego podstawową determinantą wzrostu importu w Polsce. Oczekuje się, że
w 2014 r. realny wzrost importu, podobnie jak w latach 2011–13, pozostanie niższy niż prognozowany wzrost
eksportu i wyniesie 4,0%. W kolejnych latach, wraz z dalszym przyspieszeniem popytu w kraju, realne tempo
wzrostu importu przyspieszy do odpowiednio 5,1% w 2015 r., 5,5% w 2016 r. i 5,4% w 2017 r. W rezultacie wkład
eksportu netto we wzrost PKB w 2014 r. spadnie do plus 0,5 pkt. proc. względem 1,6 pkt. proc. w 2013 r.
W kolejnych latach zmniejszy się on do 0,0 pkt. proc. w 2015 r., minus 0,3 pkt. proc. w 2016 r. i minus 0,6 pkt.
proc. w 2017 r.
.go
Kształtowanie się eksportu netto jest determinantą salda obrotów towarowych i ważnym czynnikiem wpływającym
na saldo rachunku bieżącego w bilansie płatniczym. W 2014 r. deficyt rachunku bieżącego spadnie do poziomu
0,9% PKB w porównaniu z 1,3% PKB z 2013 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostanie deficyt
dochodów będący odzwierciedleniem ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto polskiej gospodarki.
W kolejnych latach prognozy deficyt w rachunku bieżącym bilansu płatniczego zacznie się stopniowo pogłębiać
i wyniesie odpowiednio 1,4% w 2015 r., 2,1% w 2016 r. oraz 2,5% w 2017 r. Oczekuje się, że w horyzoncie
prognozy deficyt ten będzie w całości finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami
klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi
inwestycjami bezpośrednimi.
w.
rcl
Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać, że wzrost
gospodarczy w Polsce w 2014 r. wyniesie 3,3%, czyli dwukrotnie więcej niż w 2013 r. Podstawowym czynnikiem
odpowiedzialnym za przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego w roku bieżącym będzie oczekiwane
przyspieszenie w popycie krajowym, w tym głównie wyższe tempo wzrostu spożycia prywatnego oraz utrzymanie
wysokiej dynamiki inwestycji prywatnych. Prognozuje się, że w 2015 r. realne tempo wzrostu PKB wyniesie 3,8%,
a w latach 2016 i 2017 ustabilizuje się na poziomie 4,3%.
W okresie do 2016 r. polityka makroekonomiczna prowadzona będzie w warunkach utrzymującej się ujemnej luki
produktowej 19, chociaż następować będzie jej stopniowe domykanie się. Szacuje się, że w 2014 r. luka
produktowa w relacji do potencjalnego PKB zmniejszy się do minus 1,0% z minus 1,2% w roku poprzednim.
W 2015 r. luka spadnie szybciej, do minus 0,7%, aby w 2016 r. osiągnąć poziom 0,0% PKB potencjalnego. Od
2017 r. luka powinna być już dodatnia, na poziomie ok. 0,5% PKB potencjalnego. Potencjalne tempo wzrostu
PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 3,2% szacowanego dla lat 2013 i 2014 do
ok. 3,7% w 2017 r., głównie wskutek oczekiwanego przyspieszenia tempa wzrostu produktywności czynników
produkcji oraz kontynuacji zmniejszania się stopy bezrobocia równowagi (NAWRU). Pozostanie ono jednak
niższe niż w latach 2007–11, kiedy średnio wyniosło ok. 4,0%.
Do 2017 r. włącznie oczekiwane jest utrzymanie się tendencji aprecjacyjnej złotego. Umacnianiu się polskiej
waluty powinny sprzyjać silne fundamenty polskiej gospodarki, w tym niewielki deficyt rachunku bieżącego,
napływ inwestycji zagranicznych oraz istotny spadek premii za ryzyko związany z ograniczeniem nierównowagi
finansów publicznych. Zakłada się, że duże znaczenie dla kształtowania się kursu walutowego będzie miał ostatni
z wymienionych czynników, w tym wyjście Polski z procedury nadmiernego deficytu.
ww
W przypadku inflacji prognozuje się, że po wyraźnym spadku w końcu 2012 r. i utrzymaniu się jej na niskim
poziomie w 2013 r. również w roku bieżącym inflacja średnioroczna (mierzona CPI) pozostanie niska i wyniesie
1,2% w porównaniu z 0,9% w roku ubiegłym. W kolejnych latach, przy założeniu stabilizacji cen na rynkach
surowcowych oraz uwzględniając utrzymującą się wysoką ujemną lukę produktową i oczekiwaną tendencję
aprecjacyjną złotego, przewiduje się, że presja inflacyjna będzie bardzo ograniczona. Zakłada się jednak, że
czynnik ten, jak również fakt dalszego zacieśniania polityki fiskalnej znajdą wyraz w odpowiednim dostosowaniu
polityki monetarnej, co pozwoli na stworzenie właściwego policy mix, którego efektem będzie stopniowy powrót
CPI w okolicę środka dopuszczalnych w ramach prowadzonej polityki pieniężnej wahań. W 2017 r., w związku
19
Szacunki zgodne z najnowszą metodologią Komisji Europejskiej, której szczegóły przedstawione są w części III.5
Programu.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
z planowanym powrotem stawek podatku VAT do 22% z 23% oraz do 7% z 8%, prognozowany jest tymczasowy
spadek CPI do średnio 2,2%.
II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy
Rząd poprzez szereg zintegrowanych strategii realizuje politykę zorientowaną na zapewnienie korzystnych
warunków dla rozwoju przedsiębiorczości i potencjału wzrostu gospodarczego kraju. Działania te mają przede
wszystkim na celu poprawę dostępu przedsiębiorstw do kapitału, kreowanie postaw przedsiębiorczych,
instytucjonalne, organizacyjne i finansowe wzmocnienie otoczenia przedsiębiorstw, a także wypełnienie luki
informacyjnej i przeciwdziałanie negatywnym skutkom prognozowanych zmian demograficznych na równowagę
poszczególnych sektorów gospodarki polskiej. Oczekiwanym efektem prowadzonych działań będzie poprawa
produktywności czynników produkcji i zwiększenie dostępnego zasobu tych czynników, co w konsekwencji
pozwoli na osiągnięcie wyższego poziomu rozwoju gospodarczego i zwiększy przeciętny standard życia
obywateli.
.go
Jednym z realizowanych działań jest program Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie utrzymania
w gospodarce wysokiej dynamiki inwestycji w projekty infrastrukturalne mające zasadnicze znaczenie dla
gospodarki narodowej oraz strategicznych interesów państwa. Program Inwestycje Polskie ma się koncentrować
na stworzeniu warunków dla długookresowego finansowania rentownych projektów inwestycyjnych w obszarze
infrastruktury energetycznej i gazowej, zagospodarowania złóż węglowodorowych, infrastruktury transportowej,
samorządowej (utylizacja odpadów, komunikacja), przemysłowej oraz telekomunikacyjnej. W konsekwencji
będzie przyczyniał się do realizacji celów zaplanowanych w Strategii Rozwoju Transportu do 2020 roku
(z perspektywą do 2030 roku) oraz w Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko (perspektywa do
2020 roku).
w.
rcl
W celu utrzymania wysokiej aktywności gospodarczej podejmowane są działania zaplanowane w Strategii
Rozwoju Kapitału Ludzkiego ukierunkowane na efektywniejsze wykorzystanie czynnika pracy. W odpowiedzi na
potrzeby pracodawców i pracowników w Kodeksie pracy zostały wprowadzone zmiany zezwalające na
wprowadzenie ruchomego czasu pracy i wydłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy.
Zastosowanie elastycznego czasu pracy powinno przyczynić się do zwiększenia efektywności zasobów ludzkich
zaangażowanych w procesy gospodarcze.
Wśród podejmowanych przez rząd działań strukturalnych na rzecz poprawy warunków funkcjonowania
przedsiębiorstw należy wymienić Strategię Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, której wdrażanie będzie
przyczyniać się do budowy gospodarki w coraz większym stopniu opartej na wiedzy. Realizacja działań
zaplanowanych w tej strategii sprzyjać będzie wzrostowi innowacyjności i efektywności gospodarki, w rezultacie
poprawiać się będzie konkurencyjność gospodarki rozumiana jako długookresowa zdolność do sprostania
konkurencji zewnętrznej. Poprawie otoczenia biznesu będzie też służyć realizacja Programu Operacyjnego
Polska Cyfrowa na lata 2014–2020. Program ten, wpisując się w cele Europejskiej Agendy Cyfrowej, przewiduje
w szczególności wspieranie tworzenia sieci szerokopasmowych oraz rozwoju e-usług publicznych na poziomie
centralnym.
ww
Polska gospodarka staje też przed poważnym wyzwaniem, jakim są zmiany w strukturze demograficznej.
Zgodnie z prognozami demograficznymi, w Polsce będzie obserwowany ubytek ludności w wieku produkcyjnym.
Jest to zjawisko na tyle silne, że nawet oczekiwana poprawa wskaźników aktywności zawodowej może nie
wystarczyć, aby zapobiec spadkowi podaży pracy. Zmniejszająca się podaż pracy wraz z postępującą
konwergencją tempa wzrostu produktywności czynników produkcji do poziomów obserwowanych w krajach
rozwiniętych stanowić będą poważną barierę dla potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej. Aby
minimalizować negatywne skutki dla gospodarki wynikające z tych tendencji, rząd podjął działania polegające
m.in. na ograniczeniu możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz stopniowym wydłużeniu wieku
emerytalnego dla kobiet i mężczyzn. Skutki tych działań w największym stopniu dotyczyć będą grupy wiekowej
45+, gdzie wskaźniki aktywności zawodowej dotychczas były wyraźnie niższe niż średnio w gospodarkach
rozwiniętych. Oczekuje się, że wynikiem wprowadzonych zmian będzie wzrost aktywności osób po 45. roku życia
(taki wzrost już można dostrzec w bieżących danych dotyczących aktywności zawodowej w Polsce).
Dodatkowym bodźcem do pozostawania na rynku pracy tej grupy wiekowej będzie rosnący udział osób, których
świadczenia emerytalne będą wypłacane z systemu zdefiniowanej składki. Związany z tym oczekiwany spadek
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
stopy zastąpienia (relacja wysokości przyznanej emerytury do ostatniej pensji) będzie motywować starsze
pokolenia do późniejszego odchodzenia na emeryturę.
Aktywność zawodowa Polaków powinna się również poprawiać w związku z konwergencją struktury gospodarki
w kierunku struktury bardziej typowej dla gospodarek rozwiniętych, tj. z większym udziałem sektora usług.
Pozwoli to na łatwiejsze wejście na rynek pracy młodszych kohort, dla których obecnie obserwowany
współczynnik aktywności zawodowej jest wyraźnie niższy niż średnio w UE. Wsparciem w aktywizacji tej grupy
wiekowej ludności będzie obowiązek zapewnienia przez gminy miejsc w przedszkolach dla wszystkich
czterolatków, a później także dla trzylatków, jak również reforma edukacji i objęcie sześciolatków obowiązkiem
szkolnym.
.go
Jednym z podstawowych celów prowadzonej przez rząd polityki fiskalnej jest zapewnienie stabilności finansowej
państwa w średnim i długim okresie. Zdrowe finanse publiczne sprzyjają poprawie wyników gospodarki. Poprzez
pozytywny wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału
pozwalają one na szybszą akumulację kapitału i w efekcie przyczyniają się do przyspieszenia tempa wzrostu
potencjalnego PKB. Podstawowym aspektem stabilności jest konieczność zapewnienia odpowiedniego podziału
obciążeń między obecne i przyszłe pokolenia. Niestosowanie się do tego ograniczenia może spowodować
w określonym momencie w przyszłości konieczność znaczącego i trwałego podniesienia podatków. Stabilność
finansów publicznych wyznacza określone ramy, w których powinny być realizowane inne funkcje polityki
fiskalnej, tj. alokacyjna, redystrybucyjna oraz stabilizacyjna. Brak dyscypliny fiskalnej może prowadzić do
negatywnej i gwałtownej reakcji rynków finansowych i w efekcie do negatywnych konsekwencji
makroekonomicznych, w postaci spadku zagregowanego popytu i pogorszenia sytuacji na rynku pracy.
Osiągnięcie długookresowej stabilności finansów publicznych poprzez redukcję nadmiernego deficytu jest też
ważnym zobowiązaniem naszego kraju wobec Unii Europejskiej.
w.
rcl
Zapewnieniu średnio- i długookresowej stabilności finansowej państwa sprzyja m.in. wprowadzona w 2013 r.
stabilizująca reguła wydatkowa, której celem jest ograniczenie nadmiernego, niemającego pokrycia w zmianach
bazy podatkowej, wzrostu wydatków. Dodatkowo wprowadzenie reguły i wynikające z tego ograniczenie
budżetowe dla łącznej puli wydatków spowoduje reorganizację struktury wydatków publicznych.
Kolejnym istotnym elementem polityki fiskalnej jest przyjęta przez rząd strategia konsolidacyjna sprzyjająca
wzrostowi gospodarczemu, która stara się z jednej strony minimalizować negatywne skutki mnożników fiskalnych
dla sytuacji społeczno-gospodarczej kraju, z drugiej – tak konsolidować finanse publiczne, aby doprowadzić do
optymalnej z punktu widzenia wzrostu gospodarczego zmiany ich struktury. Zasadność prowadzonych działań
potwierdzają wyniki gospodarki polskiej w okresie po kryzysie finansowym.
III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu
ww
Rząd pozostaje zdeterminowany, aby dalej ograniczać nierównowagę finansów publicznych w celu stworzenia
bezpiecznych i trwałych fundamentów dla rozwoju kraju. W dalszej części rozdziału III przedstawiono działania
służące zlikwidowaniu nadmiernego deficytu w 2015 r. i kontynuacji konsolidacji fiskalnej w kolejnych latach
prognozy. Mając na uwadze realizację głównego celu polityki gospodarczej rządu, jakim jest przyjazna wzrostowi
gospodarczemu konsolidacja fiskalna, za konieczne uznano ponadto wprowadzenie – poprzez zmianę ustawy
o finansach publicznych – trwałej, antycyklicznej, stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział VII.1). Celem
reguły jest zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej
nierównowagi, ale zarazem zapobieganie konieczności nadmiernego zaostrzenia polityki fiskalnej, zwłaszcza
w warunkach znacznego spowolnienia gospodarczego. Wprowadzona reguła wypełnia zobowiązania wynikające
z dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw
członkowskich.
III.2. Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu
Konsolidacyjne działania rządu doprowadziły w latach 2010–13 do ograniczenia wydatków o 2,8 pkt. proc. PKB.
Z kolei wydatki po oczyszczeniu o te finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których ostatecznym
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, zostały zmniejszone aż o 3,2 pkt. proc.
PKB. Taka skala ograniczenia wydatków była możliwa m.in. dzięki
obowiązującej od 2011 r. wydatkowej regule dyscyplinującej (art. 112a ustawy o finansach publicznych),
ograniczającej tempo wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków sztywnych do 1% realnie
w skali roku. W 2013 r. reguła ta została zastąpiona stabilizującą regułą wydatkową (por. rozdział VII.1),
pomocniczo zastosowaną przy opracowywaniu budżetu na rok 2014; stabilizująca reguła wydatkowa
w sposób wiążący będzie stosowana, począwszy od ustawy budżetowej na rok 2015;
–
ograniczeniu (od 2011 r.) funduszu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych poprzez
przyjęcie generalnej zasady o jego zamrożeniu na nominalnym poziomie z roku poprzedniego;
–
okresowemu (w czasie, gdy Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu) zakazowi przyjmowania
przez rząd projektów ustaw, których skutkiem może być spadek dochodów jednostek sektora finansów
publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów oraz projektów
powodujących zwiększenie wydatków (art. 112c ustawy o finansach publicznych). Regulacja ta pod koniec
2013 r. została zastąpiona stabilizującą regułą wydatkową;
–
aktualnie obowiązującym – zmodyfikowanym w 2009 r. – regułom fiskalnym dla samorządów (por.
rozdział VII.1)
.go
–
zasadzie co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego wynikającej z art. 242 ustawy o finansach
publicznych (od 2011 r.);
indywidualnym limitom zadłużenia – określonym w art. 243 ustawy o finansach publicznych (od 2014 r. –
limit obliczany będzie na podstawie trzyletniej średniej ruchomej, po raz pierwszy za lata 2011–13).
W 2013 r., w celu ułatwienia absorpcji środków z UE, zmodyfikowano regułę, poszerzając krąg wyłączeń
o spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub
zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków z bezzwrotnej pomocy z UE, w części
odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanym tymi zobowiązaniami;
w.
rcl
–
ograniczeniu przywilejów uprawniających do wcześniejszego przejścia na emeryturę;
–
ograniczeniu od 2011 r. wysokości zasiłku pogrzebowego do 4 tys. zł – a następnie utrzymywaniu kwoty
zasiłku na niezmienionym poziomie przez następne lata;
–
wprowadzeniu kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu
urodzenia dziecka.
Z kolei po stronie dochodowej najważniejszymi działaniami strukturalnymi były
ograniczenie części składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE (część przekazywana do
OFE została zmniejszona od maja 2011 r. z 7,3% podstawy wymiaru do 2,3%);
–
podwyższenie stawek VAT z 22% do 23% i z 7% na 8%, przy równoczesnym zmniejszeniu stawki z 7% do
5% na podstawowe towary żywnościowe (od stycznia 2011 r.);
–
podwyższenie składki rentowej stanowiącej obciążenie pracodawcy o 2 pkt. proc. (od lutego 2012 r.);
–
ograniczenie możliwości odliczenia podatku VAT naliczonego przy nabyciu samochodów osobowych
z homologacją ciężarową i paliwa wykorzystywanego do ich napędu (od początku 2011 r.);
–
podwyższenie akcyzy na olej napędowy i opłaty paliwowej (od stycznia 2012 r.);
–
podwyższenie akcyzy na papierosy (corocznie od 2010 r.);
–
zniesienie ulgi na biokomponenty w akcyzie (od maja 2011 r.);
–
utrzymanie na nominalnym poziomie z 2009 r. progów podatkowych i zryczałtowanych kosztów uzyskania
przychodu w PIT;
–
zmiany w podatku od zysków z lokat bankowych ograniczające możliwość unikania tego podatku
(wprowadzone w 2012 r.);
ww
–
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
wprowadzenie opłaty za korzystanie z niektórych zasobów złóż naturalnych (podatku od wydobycia miedzi
i srebra od kwietnia 2012 r.);
–
rozszerzenie stosowania mechanizmu reverse charge (poszerzenie katalogu wyrobów w odniesieniu do
których stosuje się wspomniany mechanizm od 2013 r.);
–
wprowadzenie solidarnej odpowiedzialności w VAT nabywcy za zobowiązania podatkowe sprzedawcy
wyrobów stalowych oraz paliw (do których nie ma zastosowania mechanizm odwrotnego obciążenia) i złota
nieobrobionego, a także dla sprzedawców tych towarów (od 2013 r.);
–
zmianę stawki podatku VAT na usługi pocztowe niepowszechne, świadczone przez operatora publicznego,
do poziomu 23% (od kwietnia 2013 r.);
–
ograniczenie 50% kosztów uzyskania przychodów z tytułu praw autorskich i praw pokrewnych (od stycznia
2013 r.);
–
ograniczenie ulgi internetowej i modyfikacja ulgi na dzieci (od stycznia 2013 r.);
–
objęcie podatkiem akcyzowym suszu tytoniowego, który był nielegalnie wykorzystywany jako produkt
tytoniowy nieobjęty podatkiem akcyzowym (od 2013 r.);
–
objęcie akcyzą gazu ziemnego do celów opałowych, z wyjątkiem gospodarstw domowych (od listopada
2013 r.);
–
obniżenie limitu uprawniającego podatników do zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji kasowej
(z 40 tys. zł do 20 tys. zł) (od stycznia 2013 r.);
–
wprowadzenie systemu aukcji sprzedaży praw do emisji CO2 (w 2013 r.).
.go
v.p
l
–
w.
rcl
Pomimo tak licznych i o znacznym efekcie działań strukturalnych dochody sektora instytucji rządowych
i samorządowych w latach 2010–13 zwiększyły się zaledwie o 0,4 pkt. proc. PKB, przy czym dochody po
oczyszczeniu o te finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki
sektora instytucji rządowych i samorządowych, spadły o 0,1 pkt. proc. Było to głównie efektem słabego popytu
krajowego, niekorzystnej dla finansów publicznych struktury wzrostu gospodarczego (zwiększenie wkładu
eksportu netto), bardzo niskiej inflacji oraz – co szczególnie istotne – procykliczności dochodów podatkowych
(por. rozdział III.3). Negatywny wpływ na dochody sektora wywarły także problemy z przestrzeganiem przepisów
podatkowych.
ww
W efekcie w 2013 r. miało miejsce wyhamowanie tempa konsolidacji fiskalnej. Podczas gdy deficyt nominalny
w 2011 r. został ograniczony o 2,8 pkt. proc. PKB, a rok później o dalsze 1,2 pkt. proc. PKB, w 2013 r. deficyt
wzrósł i osiągnął 4,3% PKB, tj. o 0,4 pkt. proc. więcej niż w 2012 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
.go
v.p
l
Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych
w relacji do PKB
w.
rcl
Objaśnienia: z dochodów i wydatków wyłączono środki z bezzwrotnej pomocy unijnej, których wpływ na wynik sektora jest
neutralny.
Źródło: Ministerstwo Finansów
Konsekwencją pogorszenia się sytuacji fiskalnej było przyjęcie w grudniu 2013 r. przez Radę Ecofin nowych
rekomendacji dla Polski 20 w ramach procedury nadmiernego deficytu. Termin zlikwidowania nadmiernego
deficytu został w nich przesunięty na 2015 r. Zgodnie z nowymi rekomendacjami, Polska powinna ograniczyć
deficyt do 3,9% PKB w 2014 r. (z prognozowanego wówczas na 2013 r. poziomu 4,8% PKB) i następnie do 2,8%
PKB w 2015 r. z wyłączeniem wpływu transferu aktywów OFE. Rada Ecofin oceniła, że osiągnięcie celów
budżetowych wymaga poprawy wyniku strukturalnego (czyli tej części deficytu nominalnego, na którą rząd ma
bezpośredni wpływ przez realizowaną politykę) o 1% PKB w 2014 r. oraz 1,2% PKB w roku następnym 21.
W porównaniu do jesiennych prognoz Komisji Europejskiej oznaczało to potrzebę podjęcia przez Polskę nowych
działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości 0,4% PKB w 2014 r. oraz 1% PKB w 2015 r.
ww
Konsekwentna realizacja przez rząd opisanych powyżej działań, zarówno wdrożonych wcześniej, a mających
skutki w 2013 r. i latach kolejnych, jak i nowych działań (wdrażanych w II połowie 2013 r., tj. m.in. ograniczenie
wydatków o 0,5% PKB przy okazji nowelizacji ustawy budżetowej i wprowadzenie zmian podatkowych
ograniczających wyłudzenia), spowodowała, że już w 2013 r. deficyt wyniósł 4,3% PKB, tj. znacznie poniżej
poziomu rekomendowanego przez Radę celu budżetowego 4,8% PKB. Biorąc pod uwagę fakt, że w ubiegłym
roku realny wzrost PKB ukształtował się tylko nieznacznie powyżej prognozowanego na potrzeby krajowych
projekcji budżetowych (1,6% wobec 1,5% w nowelizacji budżetu państwa), a luka produktowa była ujemna,
najniższa od wstąpienia Polski do UE i jedna z najniższych w UE, lepszy od prognozowanego wynik sektora
instytucji rządowych i samorządowych w 2013 r. należy uznać za efekt działania przede wszystkim czynników
strukturalnych.
20 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML
21 Szacunki zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5).
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
–
podwyżka stawki akcyzy na papierosy (od początku 2014 r.),
podwyżka stawki akcyzy na alkohol etylowy (od początku 2014 r.);
w podatku VAT
utrzymanie podwyższonych stawek VAT na niezmienionym poziomie – pierwotnie planowano obniżenie
wszystkich stawek VAT od początku 2014 r. o 1 pkt. proc., obniżka stawek VAT o 1 pkt proc. nastąpi
w 2017 r.,
ograniczenie możliwości uzyskania zwrotu części podatku VAT od niektórych wydatków poniesionych na
cele mieszkaniowe (ustawa o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi),
zmiany w zakresie możliwości odliczania podatku naliczonego przy zakupie samochodów z tzw. kratką
oraz paliw do ich napędu – co jest związane z zakończeniem obecnie obowiązującej derogacji na
stosowanie ograniczeń w tym obszarze,
wprowadzenie systemu mini one-stop-shop od 2014 r. – zmiana będzie polegała na zmianie miejsca
świadczenia usług w odniesieniu do usług telekomunikacyjnych, nadawczych, radiowych i telewizyjnych
oraz świadczonych drogą elektroniczną na rzecz osób niebędących podatnikami;
w podatku CIT
wprowadzenie opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych,
wyłączenie prawa do korzystania ze zwolnienia od podatku CIT wypłat dywidend i innych dochodów
(przychodów) z tytułu udziału w zyskach osób prawnych podlegających odliczeniu w spółce
wypłacającej oraz sposobu określania przychodów świadczeń w naturze (od 2015 r.);
w.
rcl
–
w podatku akcyzowym
.go
–
v.p
l
W związku ze wspomnianymi rekomendacjami Rady z 10 grudnia ub.r. Polska postanowiła oprócz utrzymania
w mocy działań, które poprzez swój mechanizm, corocznie – w warunkach wzrostu gospodarczego – obniżają
deficyt 22, wprowadzić dalsze działania. Na 2014 r. zostały zaplanowane i wdrożone
–
zmiany w zasadach odliczania VAT od samochodów służbowych używanych dla celów prywatnych
(pozytywny wpływ na dochody z podatków dochodowych);
–
wpłaty w latach 2014 i 2015 do budżetu państwa przez PGL Lasy Państwowe po 800 mln zł rocznie;
począwszy od 2016 r., będzie obowiązywał system wpłat do budżetu centralnego z Lasów Państwowych
w wysokości 2% uzyskanych przez Lasy Państwowe przychodów ze sprzedaży drewna;
–
zwiększenie odcinków dróg, na których pobierane są opłaty za przejazd w systemie ETC (via TOLL);
–
utworzenie przy centralnej ewidencji pojazdów Krajowego Punktu Kontaktowego;
–
odstąpienie od wdrożenia mechanizmu umożliwiającego podatnikom podatku dochodowego od osób
prawnych przekazywanie 1% podatku na rzecz jednostek naukowych – zgodnie z decyzją Rady Ministrów,
kwestie te będą uzależnione od stanu finansów publicznych.
Dodatkowo trwają prace nad
oskładkowaniem umów cywilnoprawnych, w szczególności zbiegów umów zlecenia, oraz wprowadzeniem
składki emerytalnej i rentowej od wynagrodzeń członków rad nadzorczych;
likwidacją niższej 50% stawki podatku leśnego dla lasów ochronnych;
ww
–
–
22
Przykładem takich działań jest: stały nominalny poziom progów podatkowych i zryczałtowanych kosztów uzyskania
przychodu w PIT – co powoduje coroczną, dodatkową podwyżkę efektywnej stawki podatkowej; zamrożenie funduszu
wynagrodzeń w podsektorze rządowym i ubezpieczeń społecznych czy utrzymywanie na stałym nominalnym poziomie
np. zasiłku pogrzebowego – które z kolei obniżają poziom wydatków w relacji do PKB. Przytoczone przykłady powodują
trwałe tzw. wyrastanie z deficytu w relacji do PKB.
–
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
ograniczeniem preferencji w opodatkowaniu nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności
gospodarczej, które nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia tej działalności ze względów
technicznych, do budynków i budowli z wyłączeniem gruntów;
zniesieniem zwolnienia z tytułu nabycia własności nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne lub jego
część z podatku od spadków i darowizn oraz podatku od czynności cywilnoprawnych.
v.p
l
–
– 23 –
Ponadto terminowemu zlikwidowaniu nadmiernego deficytu służyć będzie wdrażanie pakietu działań
ułatwiających podatnikom wypełnianie ich zobowiązań wobec państwa i podnoszących wydajność administracji
podatkowej (por. rozdział VI.2 przedstawiający Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów
podatkowych i poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017). Podjęcie kroków w tym
obszarze zalecała Polsce Rada Ecofin w opinii do ubiegłorocznego Programu, jak też w rekomendacjach
z grudnia ub.r. dotyczących zlikwidowania nadmiernego deficytu (por. rozdział VI.2). Realizacja pakietu,
ogłoszonego przez Ministerstwo Finansów w dniu 15 kwietnia 2014 r., pociągnie za sobą wzrost dochodów
sektora już w 2014 r. o 1,9 mld zł, jednak pełne efekty przyniesie dopiero w latach kolejnych.
–
likwidacja uprzywilejowanych zasad ustalania wysokości uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych
i żołnierzy, a także pracowników wymiaru sprawiedliwości (sędziowie i prokuratorzy) w okresie choroby –
zostaną oni objęci rozwiązaniami zbliżonymi do systemu powszechnego, tzn. w okresie choroby będą
otrzymywali 80% uposażenia; w rezultacie oczekiwane są oszczędności z tytułu ograniczenia zwolnień
lekarskich;
zreformowanie zasad ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, w przypadku gdy okres
ubezpieczenia jest krótszy niż 12 miesięcy – zmiany te dotyczą osób prowadzących pozarolniczą działalność
gospodarczą oraz innych grup osób, dla których podstawę wymiaru składek stanowi kwota zadeklarowana.
W tym przypadku proponuje się uzależnienie podstawy wymiaru składek od okresu ubezpieczenia, tj.
podstawę wymiaru stanowiłaby suma najniższej podstawy wymiaru składki oraz kwota stanowiąca 1/12 kwot
nadwyżek ponad podstawę za każdy kolejny miesiąc (obecnie podstawę stanowi kwota zadeklarowana);
rezygnacja – decyzją Rady Ministrów – z zamiaru wprowadzenia stypendium rektora dla najlepszych
studentów na pierwszym roku studiów;
wprowadzenie regulacji zezwalających na wspólną obsługę jednostek organizacyjnych jednostek samorządu
terytorialnego, co przyczyni się do zmniejszenia kosztów funkcjonowania aparatu administracyjnego i pionów
obsługowych.
w.
rcl
–
.go
Natomiast po stronie wydatkowej podejmowane są głównie działania wpływające na poziom wydatków
o charakterze socjalnym i bieżącym, m.in.
–
–
Zaawansowane są prace nad tzw. e-zwolnieniami (elektronicznym systemem zwolnień lekarskich). Ich
wprowadzenie zmniejszy koszty druku blankietów, jak również umożliwi szybsze podejmowanie kontroli
prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich oraz kontroli prawidłowości orzekania o czasowej
niezdolności do pracy. W rezultacie oczekiwać można uszczelnienia systemu zwolnień chorobowych, a tym
samym zmniejszenia liczby wypłacanych zasiłków chorobowych (zmniejszenie liczby nieprawidłowo
wystawionych zwolnień lekarskich).
ww
Zlikwidowaniu nadmiernego deficytu będą sprzyjać również czynniki wymienione w rozdziale III.4.
III.3. Sytuacja bieżąca
W 2013 r. kontynuowana była konsolidacja fiskalna zapoczątkowana w 2011 r. Po redukcji deficytu sektora
w 2012 r. o 1,2 pkt. proc. PKB w stosunku do roku poprzedniego, deficyt w 2013 r. ukształtował się na poziomie
wyższym niż w roku ubiegłym, tj. 4,3% PKB (wobec 3,9% PKB w 2012 r.). Warto podkreślić, że wzrost deficytu
wynikał przede wszystkim ze spadku dochodów w relacji do PKB o 0,8 pkt. proc. PKB w stosunku do roku
poprzedniego. Konsolidacja, podobnie jak w 2012 r., została osiągnięta głównie po stronie wydatkowej. Relacja
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
wydatków krajowych 23 do PKB ukształtowała się w ub.r. na poziomie 40,4%, tj. o 0,2 pkt. proc. niższym niż
w 2012 r.
W 2013 r. wydatki na inwestycje publiczne zmniejszyły się o 0,7 pkt. proc. PKB, w tym wydatki na inwestycje
podsektora rządowego aż o 0,6 pkt. proc. PKB. Tak znaczny spadek w tym podsektorze (o 26,9% r/r) wynika
głównie z mniejszych wydatków infrastrukturalnych realizowanych przez Krajowy Fundusz Drogowy w ramach
Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011–2015. Inwestycje podsektora samorządowego zmniejszyły się
0,1 pkt. proc. PKB, tj. o 1,5% r/r, podczas gdy w 2012 r. spadek wynosił aż 17,8% r/r.
.go
W 2013 r. spożycie publiczne wzrosło nominalnie o 3,8% r/r (wobec 3,5% r/r w 2012 r.), a realnie o 2,8% r/r.
Wzrost ten był wypadkową z jednej strony spadku kosztów pracy, z drugiej zaś wzrostu zużycia pośredniego, tj.
zakupów sektora publicznego. Ograniczenie wydatków na koszty pracy w relacji do PKB o 0,1 pkt. proc. było
możliwe głównie dzięki zamrożeniu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych oraz ograniczeniu
w podsektorze samorządowym wzrostu kosztów pracy do tempa wzrostu wskaźnika cen towarów i usług
konsumpcyjnych. Zamrożenie wynagrodzeń w podsektorze rządowym, stanowiących punkt odniesienia dla
innych jednostek sektora finansów publicznych, wpływa pośrednio na zachowania w zakresie kształtowania płac
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (poprzez występowanie efektu demonstracyjnego). Ponadto
w 2013 r. miał miejsce wzrost zużycia pośredniego, tj. zakupów sektora publicznego, o 0,2 pkt. proc. PKB, przy
czym krajowego zużycia pośredniego o 0,1 pkt. proc. PKB (głównie w podsektorze samorządowym).
w.
rcl
Równolegle do działań konsolidacyjnych rząd podejmuje też działania służące przeciwdziałaniu negatywnym
trendom demograficznym, tj. m.in. działania w ramach polityki prorodzinnej. Zmiany w tym zakresie dotyczą
wydłużenia urlopów rodzicielskich i upowszechnienia wychowania przedszkolnego (por. rozdział III.4). W 2013 r.
podwyższono wymiar dodatkowego urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu
macierzyńskiego) oraz wprowadzono tzw. urlop rodzicielski (26 tygodni). Ponadto w 2013 r. podwyższono
świadczenie pielęgnacyjne, wprowadzono nowe świadczenie opiekuńcze – specjalny zasiłek opiekuńczy, a także
uchwalono regulacje skutkujące zwiększeniem dostępności wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku od
3 do 5 lat w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego. Oczekuje się, iż efektem
wprowadzonych zmian w zakresie opieki przedszkolnej będzie wzrost wskaźnika upowszechnienia
przedszkolnego dzieci do poziomu porównywalnego z innymi krajami UE.
W konsekwencji w 2013 r. odnotowano wzrost nominalny kategorii świadczenia społeczne inne niż transfery
socjalne w naturze o 5,4% r/r, a w relacji do PKB odnotowano wzrost o 0,4 pkt. proc. PKB. W 2013 r., w związku
z działaniami opisanymi w poprzednim akapicie, wydatki te rosły nieznacznie wyżej niż fundusz emerytur i rent (tj.
największej części w tej kategorii) w omawianym okresie (wzrost o ok. 4,8% r/r), na co wpływ miał głównie wzrost
wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) na zasiłki macierzyńskie o ok. 18% r/r.
ww
Spadek relacji dochodów ze źródeł krajowych do PKB wyniósł w 2013 r. aż 0,7 pkt. proc., pomimo wprowadzenia
zmian systemowych opisanych w poprzednim Programie. Gorsze niż przewidywano wykonanie dochodów
w 2013 r. było głównie spowodowane słabszym niż planowano wykonaniem dochodów podatkowych z VAT, które
z kolei wynikało z pogorszenia się otoczenia makroekonomicznego i pogłębienia luki produktowej. W 2013 r.
ważony stawkami VAT indykator bazy 24 tego podatku wzrósł jedynie o ok. 1,0%. Struktura wzrostu
gospodarczego w latach 2012 i 2013 przełożyła się w sposób negatywny na makroekonomiczną bazę podatku
VAT. Od 2008 r. obserwuje się niekorzystny trend w kształtowaniu się bazy podatku VAT, co obrazuje
23 Po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki
sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wydzielenie tej kategorii jest o tyle istotne, że – zgodnie z metodyką
ESA’95 – wpływ środków unijnych na deficyt jest neutralny, tj. dochody sektora z UE wykazywane są w wielkości
wydatków sektora finansowanych ze środków z UE, niezależnie od kasowych przepływów. W rezultacie wydatki
finansowane ze środków UE są zawsze neutralne dla deficytu sektora. Udział wydatków ogółem w PKB obniżył się
w Polsce w 2013 r. o 0,2 pkt. proc., ale – jak wyżej zaznaczono – z punktu widzenia wpływu na deficyt sektora ocenie
należy poddać zmianę wydatków krajowych. Analogicznie, analizując wpływ zmiany dochodów na wynik sektora, należy
uwzględniać dochody ze źródeł krajowych.
Ważona suma spożycia prywatnego, zakupów netto i inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Ministerstwo Finansów.
.go
Wykres 3. Tempo nominalne indykatora bazy podatkowej VAT
v.p
l
wykres 3 przedstawiający roczne tempo wzrostu indykatora bazy VAT (suma nominalnych wartości spożycia
prywatnego oraz inwestycji i zużycia netto sektora finansów publicznych).
w.
rcl
Spowolnienie tempa wzrostu bazy VAT było szczególnie widoczne w latach 2012 i 2013. Efekty kolejnego
z rzędu spowolnienia wzrostu gospodarczego, szczególnie silnego w obszarze konsumpcji prywatnej – głównego
elementu bazy podatkowej, zostały spotęgowane przez procykliczny charakter podatków (obserwowana w Polsce
elastyczność podatków względem PKB, jak również względem indykatora bazy podatkowej jest procykliczna),
wzmacniający działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury.
Wykres 4 prezentuje zależność pomiędzy „luką podatkową VAT” a pozycją w cyklu koniunkturalnym. W cyklu
koniunkturalnym występuje dużo silniejsza reakcja „luki podatkowej”, co świadczy o procykliczności elastyczności
podatkowej.
ww
Wykres 4. Różnica między wpływami VAT a indykatorem bazy VAT wyrażona w % wpływów z VAT (i2005 = 100)
w porównaniu z luką produktową
Objaśnienia: indykator bazy VAT to spożycie prywatne, inwestycje i zakupy netto sektora instytucji rządowych
i samorządowych.
Źródło: Ministerstwo Finansów
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
.go
v.p
l
Uwzględniając procykliczny charakter elastyczności podatkowych, należy stwierdzić, że w latach 2012 i 2013
warunki gromadzenia dochodów podatkowych były wyjątkowo niesprzyjające pomimo wzrostu gospodarczego.
Zgodnie z szacunkami Komisji Europejskiej dotyczącymi luki produktowej, w roku ubiegłym odchylenie
komponentu cyklicznego PKB od potencjalnego poziomu wzrostu gospodarczego osiągnęło swoje minimum,
którego poziom był najniższy od wstąpienia Polski do UE. Oznacza to, że warunki cykliczne dla gromadzenia
dochodów były najgorsze od 2004 r. Pogorszenie koniunktury w Polsce w latach 2012 i 2013 było jednym
z najgłębszych w UE, obok Cypru, Grecji, Czech i Włoch (por. wykres 5). W Polsce jednak, w przeciwieństwie do
wspomnianych krajów, wzrost gospodarczy był dodatni. To nietypowe kształtowanie się warunków cyklicznych
w Polsce (największe z obserwowanych odchylenie od linii trendu reprezentującej średnią zależność pomiędzy
zmianą luki produktowej i realnego PKB) wskazuje, że w naszym kraju, pomimo negatywnych skutków kryzysu
finansowego, udało się utrzymać relatywnie wysokie tempo wzrostu potencjalnego PKB. W tym kontekście
jednak obserwowany w Polsce dodatni wzrost gospodarczy, ale na niewielkim poziomie, ok. 1,5%, oznacza dla
finansów publicznych sytuację zbliżoną do obserwowanej w innych krajach w okresie recesji gospodarczej.
W sytuacji znacznego osłabienia koniunktury gospodarczej uwidoczniły się również dodatkowe efekty cykliczne
związane z działaniem automatycznych stabilizatorów. W 2013 r. wpływy z podatku CIT były znacznie niższe niż
rok wcześniej (o ponad 10%). Tak niska dynamika wpływów z CIT była po części spowodowana znacznym
pogorszeniem bieżących wyników przedsiębiorstw. Dodatkowo na niskie wykonanie dochodów z tego podatku
wpływ, poprzez mechanizm rozliczenia rocznego, miał również opóźniony efekt słabej koniunktury w 2012 r.
W sposób negatywny na poziom dochodów podatkowych w 2013 r. oddziaływał również obserwowany wzrost
zaległości podatkowych, szczególnie w podatku VAT. Udział tych zaległości rósł, mimo zwiększenia
intensywności kontroli skarbowych.
ww
w.
rcl
Wykres 5. Zmiana luki produktowej na tle realnych zmian PKB w krajach UE
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
W przypadku pozostałych dochodów podatkowych wykonanie było zbliżone do prognoz, jednakże i tu widoczne
były efekty spowolnienia gospodarczego. W szczególności dotyczyło to podatku akcyzowego od paliw
silnikowych. Wpływy z podatku PIT były nieznacznie wyższe niż planowano.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
– 27 –
v.p
l
Tylko dzięki wzmożonej dyscyplinie wydatkowej i podjęciu już w trakcie ubiegłego roku dodatkowych działań
konsolidacyjnych udało się uniknąć większego wzrostu deficytu w 2013 r.
III.4. Prognoza średniookresowa
1) Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych
Według najnowszych prognoz relacja dochodów krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do
PKB ukształtuje się w 2014 r. na poziomie 45,4% PKB, tj. o 9,3 pkt. proc. wyższym niż w 2013 r. (m.in. jest to
efekt jednorazowego transferu aktywów z tytułu reformy emerytalnej, a w kolejnych latach ukształtuje się
odpowiednio na poziomie 36,3% PKB w 2015 r., 36,2% PKB w 2016 r. i 36,0% PKB w 2017 r.).
w.
rcl
.go
Wykres 6. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych
Źródło: Ameco, Ministerstwo Finansów
ww
Najważniejszym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy z podatków
związanych z produkcją i importem, a wśród nich oczywiście podatki pośrednie. Najważniejszym indykatorem
wzrostu bazy podatkowej tej grupy podatków jest wzrost spożycia prywatnego, w zakresie którego prognozuje się
(po 2014 r.) przyspieszenie tempa wzrostu. Z kolei inwestycje i zakupy netto sektora instytucji rządowych
i samorządowych, które również stanowią istotną część bazy podatkowej, pozostaną w horyzoncie prognozy na
stabilnym poziomie. W konsekwencji oczekiwanej stałej poprawy koniunktury gospodarczej, tj. domykania luki
produktowej, bardzo prawdopodobne jest występowanie efektu procykliczności podatków pośrednich względem
bazy podatkowej. Jednakże z uwagi na trudności z dokładnym oszacowaniem takiego efektu oraz chęć
utrzymania konserwatywnego charakteru zaprezentowanej prognozy dochodów sektora finansów publicznych,
założono proporcjonalny wzrost dochodów podatkowych względem bazy podatkowej.
Stała poprawa wzrostu gospodarczego pozwala spodziewać się stopniowego przyspieszenia wzrostu wpływów
osiąganych z opodatkowania dochodów z działalności gospodarczej, m.in. dzięki obniżaniu się corocznie (przez
pięć kolejnych lat) kwot rozliczanych strat, które zostały osiągnięte w okresie spowolnienia.
Wpływy ze wspomnianych wyżej podatków będą determinowane nie tylko sytuacją makroekonomiczną, lecz
także zmianami systemowymi, które zostały omówione w rozdziale III.2.
Drugą co do wielkości pozycję po stronie dochodowej sektora instytucji rządowych i samorządowych stanowią
wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Kategoria ta będzie uzależniona od kształtowania się podstawy
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
w.
rcl
.go
v.p
l
ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej oraz od zmian
instytucjonalnych. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po niskim szacowanym wzroście w 2013 r.
o 2,3% r/r, powinno w kolejnych latach przyspieszać, by od 2016 r. ukształtować się nieco powyżej 6%. W całym
okresie prognozy pozostanie ono poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB.
Głównym czynnikiem o charakterze instytucjonalnym, który będzie miał wpływ na wysokość składek na
ubezpieczenia społeczne, są zmiany w systemie emerytalnym wprowadzone ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r.
o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych
w otwartych funduszach emerytalnych. Wpływ na poziom składek będzie wynikać zarówno z ustanowienia
wysokości składki przekazywanej do OFE na poziomie 2,92%, jak i z wprowadzenia możliwości wyboru
uczestnictwa w OFE skutkującego (zgodnie z konserwatywnymi założeniami – por. rozdział IV.1) niższą liczbą
członków, których składka będzie przekazywana do OFE. Założono, że w wyniku wyboru połowa członków OFE
posiadająca prawo wyboru 25 zdecyduje się na pozostanie w OFE, natomiast druga połowa będzie gromadziła
składki na subkoncie w ZUS. Początkowo, tj. w 2014 r., efekt ten będzie niższy od skutków zakładanych na
kolejne lata, ponieważ zmiany wprowadzane niniejszą ustawą nie będą obowiązywały przez cały rok.
Ponadto w wyniku zmian określonych we wspomnianej ustawie nastąpił jednorazowy transfer aktywów
z prywatnie zarządzanych funduszy emerytalnych (OFE) do podsektora rządowego. Transakcja przejęcia
aktywów przez rząd w zamian za przyszłe zobowiązania emerytalne zarejestrowana została jako dochód
jednorazowy (one-off). Podobny charakter, ale już nie jednorazowy, będą miały stałe transfery (do FUS) aktywów
zapisanych na kontach w OFE osób, którym pozostanie mniej niż 10 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego –
wynikające ze stopniowego przenoszenia aktywów do FUS (w ramach tzw. suwaka bezpieczeństwa). Założeniom
i oczekiwanym efektom ostatniej reformy systemu emerytalnego poświęcono rozdział III.7.
W przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych w całym horyzoncie prognozy zakłada się brak
waloryzacji obowiązujących progów podatkowych oraz ustawowych zryczałtowanych kosztów uzyskania
przychodów i kwoty zmniejszającej podatek. Dodatkowo, począwszy od 2014 r., na wpływy z PIT będzie
pozytywnie oddziaływać istotne ograniczenie ulgi z tytułu użytkowania sieci Internet.
Dodatkowo na poziom dochodów i ograniczenie deficytu, również po 2015 r., wpływać będzie wdrożenie działań
przewidzianych w dokumencie Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów podatkowych
i poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017 (por. rozdział VI.2).
2) Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych
ww
Równolegle do działań strukturalnie zwiększających dochody rząd kontynuuje politykę ukierunkowaną na
obniżanie relacji wydatków do PKB. Według najnowszych prognoz, relacja wydatków krajowych do PKB sektora
instytucji rządowych i samorządowych ukształtuje się w 2014 r. na poziomie 39,6% PKB, tj. o 0,8 pkt. proc.
niższym niż w 2013 r. W kolejnych latach będzie kontynuowany trend spadkowy wydatków krajowych i relacja ta
ukształtuje się odpowiednio na poziomie 38,9% PKB w 2015 r., 38,0% PKB w 2016 r. i 37,2% PKB w 2017 r.
25 Począwszy od 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego składki na ubezpieczenie emerytalne w całości trafiać będą
do ZUS.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: GUS, Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych
w.
rcl
Spadek wydatków będzie efektem podjętych już działań (rozdział III.2) i silnego ich ograniczenia w ustawie
budżetowej (wydatki budżetu państwa ogółem, zgodnie z ustawą budżetową na 2014 r. spadną nominalnie,
w stosunku do wydatków zapisanych w nowelizacji ustawy budżetowej na 2013 r., o 0,6%). Równolegle do
działań konsolidacyjnych rząd realizuje priorytetowe działania w ramach polityki prorodzinnej, mające na celu
przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym. Zmiany w tym obszarze dotyczą wydłużenia urlopów
rodzicielskich i upowszechnienia wychowania przedszkolnego. W 2013 r. podwyższono wymiar dodatkowego
urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego) oraz wprowadzono tzw.
urlop rodzicielski (26 tygodni). Zgodnie z nowymi regulacjami, łączny wymiar urlopu macierzyńskiego,
dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego wynosi 52 tygodnie w przypadku urodzenia
jednego dziecka przy jednym porodzie, natomiast w przypadku porodów mnogich, w zależności od liczby dzieci
urodzonych przy jednym porodzie od 65 do 71 tygodni. Nowe rozwiązania w większym niż dotychczas stopniu
umożliwiają obojgu rodzicom korzystanie z urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego poprzez wprowadzenie
mechanizmów ułatwiających ojcom sprawowanie opieki nad nowo narodzonym dzieckiem.
ww
W 2013 r. w sposób istotny podwyższono także świadczenie pielęgnacyjne, wprowadzono nowe świadczenie
opiekuńcze – specjalny zasiłek opiekuńczy, a także uchwalono regulacje skutkujące zwiększeniem dostępności
wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku od 3 do 5 lat w przedszkolach oraz innych formach wychowania
przedszkolnego. Oczekuje się, iż efektem wprowadzonych zmian w zakresie opieki przedszkolnej, będzie wzrost
wskaźnika upowszechnienia wychowania przedszkolnego dzieci do poziomu porównywalnego z innymi krajami
UE.
Wsparcie dla młodych małżeństw i osób samotnych przewiduje ponadto ustawa o pomocy państwa w nabyciu
pierwszego mieszkania przez młodych ludzi, obowiązująca od początku br. Przewiduje ona dopłaty do kredytów
hipotecznych w wysokości 10% wartości mieszkania oraz dodatkowo 5% w przypadku par posiadających
dziecko; na kolejne 5% mogą liczyć pary, jeżeli w ciągu pięciu lat po zakupie mieszkanie urodzi się trzecie bądź
kolejne dziecko.
Poziom wydatków socjalnych będzie też wynikał z realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o zgodności
z Konstytucją RP niektórych artykułów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw. W związku z tymi orzeczeniami ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
o ustaleniu i wypłacie emerytur, do których prawo uległo zawieszeniu w okresie od dnia 1 października 2011 r. do
dnia 21 listopada 2012 r. przewiduje zwrot świadczeń z odsetkami emerytom, którym w wyżej wymienionym
okresie zawieszono wypłatę świadczeń w związku z kontynuowaniem zatrudnienia bez uprzedniego rozwiązania
stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego świadczono pracę bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do
emerytury.
.go
W marcu br. skierowano do parlamentu rządowy projekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
przywracający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły z dniem 30 czerwca
2013 r. na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych
innych ustaw. Projekt ten stanowi realizację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją
RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz
niektórych innych ustaw. Zgodnie z postanowieniami projektu, zasiłki dla opiekunów przysługiwać będą
w wysokości 520 zł miesięcznie za okresy po dniu 30 czerwca 2013 r., jeśli opiekun spełniał w tym czasie
warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych
w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2012 r. Zasiłki będą wypłacane z wyrównaniem i odsetkami za okres przed dniem
wejścia w życie projektowanej ustawy. Wyrównane zostaną również składki na ubezpieczenia społeczne.
Ponadto trwają prace nad projektem ustawy określającym ścieżkę wzrostu do poziomu płacy minimalnej
wysokości świadczenia pielęgnacyjnego dla rodzica, który rezygnuje z pracy, by zajmować się niepełnosprawnym
dzieckiem. Projekt przewiduje, że od 1 maja 2014 r. świadczenie pielęgnacyjne wzrosłoby z 620 zł miesięcznie
do 800 zł, od 1 stycznia 2015 r. do 1200 zł, zaś od 1 stycznia 2016 r. – 1300 zł. Jednocześnie od dnia 1 stycznia
2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne otrzymują dodatek do tego
świadczenia w wysokości 200 zł. Łączna kwota wsparcia od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.
wynosić będzie 1000 zł.
w.
rcl
Działaniami, które potencjalnie mogą zwiększyć poziom wydatków są regulacje wynikające z ustawy
o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, umożliwiające w określonych przypadkach
zwiększenie wydatków Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na działania
osłonowe (przyznawanie i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, przysługujących w okresie przestoju
ekonomicznego lub obniżonego wymiaru czasu pracy, dofinansowywanie z Funduszu Pracy kosztów szkolenia
pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy). Wspomniana ustawa
przewiduje również prowadzenie miesięcznego monitoringu stopy bezrobocia: w przypadku wystąpienia dynamiki
zmian stopy bezrobocia równej lub wyższej niż 7% w dwóch kolejnych miesiącach w stosunku do analogicznego
okresu roku poprzedniego zmianie ulegną plany finansowe Funduszu Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych i Funduszu Pracy.
Głównymi czynnikami wpływającymi w horyzoncie prognozy na poziom i strukturę wydatków będą wprowadzone
i planowane zmiany systemowe, zmiany w wydatkach na inwestycje publiczne wynikające z cyklu
inwestycyjnego, w tym głównie infrastrukturalne, a także decyzje dotyczące utrzymania nominalnego zamrożenia
funduszu wynagrodzeń w podsektorze rządowym i podsektorze ubezpieczeń społecznych do 2016 r.
ww
W konsekwencji relacja wydatków sektora do PKB będzie systematycznie malała, by w 2017 r. ukształtować się
na poziomie 38,7% PKB.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 8. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB
w.
rcl
Udział inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, po osiągnięciu w 2011 r. rekordowego poziomu
5,7% PKB, w 2013 r. zmniejszył się do 3,9% PKB. Prognozuje się, że również w latach następnych ich udział
w PKB będzie stopniowo się obniżać – do 3,5% w 2017 r., utrzymując się jednak w całym horyzoncie prognozy
powyżej średniej unijnej, wynoszącej 2,5% PKB w latach 2001–13. Poziom inwestycji sektora jest w znacznym
stopniu kształtowany przez realizację programów wieloletnich. Największym z nich jest Program Budowy Dróg
Krajowych na lata 2011–2015, obejmujący zadania inwestycyjne związane z budową i przebudową dróg
krajowych i autostrad, finansowany ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD). W 2013 r. program
został uzupełniony o „Załącznik nr 5” obejmujący odcinki dróg ekspresowych i autostrad oraz „Załącznik nr 6”
obejmujący obwodnice miast, których budowa będzie finansowana z nowej perspektywy finansowej UE na lata
2014–20. W 2014 r. przewidywane jest nieznaczne zwiększenie wydatków inwestycyjnych z KFD, co jest
związane z wykorzystaniem dużej części funduszy unijnych z poprzedniej perspektywy finansowej i stopniowym
uruchamianiem środków z obecnej perspektywy. Drugim znaczącym programem wieloletnim jest Wieloletni
Program Inwestycji Kolejowych do roku 2015 obejmujący wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii
kolejowych, realizowany przez PKP PLK S.A. Inwestycje te są finansowane ze środków Funduszu Kolejowego,
budżetu państwa, funduszy unijnych oraz przez PKP PLK S.A. Zgodnie z Wieloletnim programem …, w latach
2014–15 nastąpi znaczący wzrost wydatków inwestycyjnych na kolei.
ww
Poziom inwestycji sektora będzie również determinowany przez skalę wydatków inwestycyjnych w podsektorze
samorządowym. Prognozuje się, że na inwestycje jednostek samorządu terytorialnego decydujący wpływ będzie
miało wykorzystanie środków unijnych. Zakłada się, że w latach mniejszych napływów środków pomocowych
spadek ten będzie częściowo rekompensowany większym wykorzystaniem środków krajowych. Inwestycjom
w podsektorze samorządowym oraz silniejszej absorpcji środków z UE sprzyjać powinny rozwiązania
wprowadzone ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych
ustaw łagodzące rygorystyczne reguły wynikające z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie
z nowelizacją ustawy o finansach publicznych, z limitów zadłużenia, w całym okresie spłaty zobowiązania,
wyłączono wykupy papierów wartościowych, spłaty rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami
i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu,
projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków z bezzwrotnej pomocy z UE w części
odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowany tymi zobowiązaniami. Obecne regulacje de facto
wyłączają zatem zobowiązania zaciągnięte na finansowanie inwestycji finansowanych z udziałem środków z UE
z limitów zadłużenia, co powinno zachęcić jednostki samorządu terytorialnego (dalej jako JST) do zmiany
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
struktury wydatków w kierunku zwiększenia poziomu inwestycji. Sprzyja to realizacji rekomendowanego przez
Radę Ecofin ograniczania do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi.
Kolejnym ważnym czynnikiem determinującym wydatki jest kształtowanie się kosztów pracy w sektorze instytucji
rządowych i samorządowych. Przyjęto, że do 2016 r. w części związanej z kosztami pracy w okresie prognozy
nominalny fundusz wynagrodzeń podsektora rządowego i ubezpieczeń społecznych nie zmieni się w stosunku do
2013 r. (z wyjątkiem wynagrodzeń pracowników publicznych szkół wyższych, które – zgodnie z ustaleniami Rady
Ministrów – mają rosnąć w nominalnym tempie 9,14% rocznie, tak by w latach 2013–15 zwiększyć się łącznie
o 30% 26), natomiast w 2017 r. będą rosnąć w tempie prognozowanej inflacji. Ponadto przyjęto konserwatywne
(dla wielkości deficytu) założenie, że fundusz wynagrodzeń w podsektorze samorządowym będzie rósł w tempie
prognozowanego tempa wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w sektorze rynkowym. Pomimo autonomiczności
decyzji jednostek samorządu terytorialnego dynamika kosztów pracy w ostatnim okresie została istotnie
ograniczona, co oznacza, że prawdopodobne jest, aby w kolejnych latach była ona niższa niż w sektorze
rynkowym.
Wypłaty w ramach świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą determinowane poprzez
coroczną waloryzację emerytur i rent (system waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych, który
zależy od odnotowanych w poprzednim roku inflacji i realnego wzrostu płac, spowoduje, że w okresie
oczekiwanego przyspieszenia nominalnego wzrostu PKB, kwoty wspomnianych świadczeń będą rosły
wolniej niż nominalny PKB, co przyczyni się do ograniczenia deficytu w kolejnych latach),
–
wydłużenie urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego) oraz
wprowadzenie tzw. urlopu rodzicielskiego (zwiększone środki na to działanie są wynikiem realizowania przez
rząd priorytetowych celów w zakresie polityki prorodzinnej).
.go
–
Czynnikiem wpływającym na ograniczenie wydatków sektora będą także zmniejszające się krajowe wydatki
budżetu państwa przeznaczone na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, które będą rekompensowane wyższymi
środkami unijnymi neutralnymi dla deficytu sektora.
w.
rcl
Należy pamiętać, że stabilność finansów publicznych z coraz większą siłą wspierać będą efekty największej
zmiany w systemie emerytalnym ostatnich lat, jaką było wydłużenie wieku emerytalnego i zrównanie go dla
mężczyzn i kobiet na poziomie 67 lat. Zmiana ta, z jednej strony zwiększa przyszłe emerytury, z drugiej poprawia
saldo publicznego funduszu emerytalnego, ograniczając nierównowagę finansów publicznych. Podniesienie
ustawowego wieku emerytalnego wpływa ponadto na wzrost podaży pracy, co z kolei wspiera wzrost
gospodarczy, w konsekwencji którego poprawa sytuacji finansowej powinna być widoczna we wszystkich
sektorach instytucjonalnych, w tym również w sektorze finansów publicznych.
ww
W rezultacie prognozuje się, że sektor w 2014 r. osiągnie nadwyżkę w wysokości 5,8% PKB, a w kolejnych latach
deficyt wyniesie odpowiednio -2,5% PKB w 2015 r., -1,8% PKB w 2016 r. i -1,2% PKB w 2017 r.
26 Por.
rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków
prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
.go
v.p
l
Wykres 9. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych
w relacji do PKB
Objaśnienia: dochody – słupek „dodatni” oznacza wzrost udziału dochodów krajowych w PKB między poszczególnymi
latami, słupek „ujemny” – spadek. Wydatki – słupek „dodatni” oznacza spadek udziału wydatków krajowych w PKB między
poszczególnymi latami, słupek „ujemny” – wzrost.
w.
rcl
Źródło: Ministerstwo Finansów
ww
W efekcie wdrożenia przedstawionej strategii konsolidacji dążenie do średniookresowego celu budżetowego
będzie przede wszystkim wynikiem obniżenia wydatków, a nie wzrostu dochodów sektora w relacji do PKB (por.
wykres 9). W rezultacie już w 2014 r., po raz pierwszy od początku transformacji, udział wydatków krajowych
sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB powinien spaść poniżej 40% PKB. Co więcej, w każdym
następnym roku udział ten powinien dalej się obniżać (por. wykresy 7 i 8).
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
– 34 –
.go
v.p
l
Wykres 10. Dochody, wydatki i wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych
Źródło: lata 2004–12 – Eurostat, lata 2013–17 – Ministerstwo Finansów
w.
rcl
III.5. Wynik strukturalny
W horyzoncie Programu deficyt strukturalny – zgodnie z przedstawioną powyżej prognozą bazującą na nowej
metodyce szacowania luki produktowej – będzie się stopniowo obniżał, łącznie o ok. 2,4 pkt. proc. i w efekcie
w 2017 r. osiągnie poziom 1,4% PKB. Obniżenie deficytu strukturalnego będzie skutkiem podejmowanych
obecnie i w przeszłości działań konsolidacyjnych, prowadzących do silniejszej poprawy wyniku nominalnego niż
wynikałoby to z poprawiającej się koniunktury oraz wpływu działań jednorazowych (tzw. one-off). W okresie
objętym Programem przewiduje się cztery działania jednorazowe przekraczające próg istotności 0,05% PKB
(wszystkie realizowane w 2014 r.)
–
transfer aktywów z OFE według wartości rynkowej na kwotę 153,2 mld zł (ok. 9,0% PKB),
–
dochody ze sprzedaży częstotliwości radiowych na kwotę 1,8 mld zł (ok. 0,1% PKB),
–
wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w związku z wypłatami emerytur z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych dotyczący osób, które nabyły uprawnienia do emerytury przed 1 stycznia 2011 r. bez potrzeby
zwalniania się z pracy, na kwotę 1,0 mld zł (ok. -0,1% PKB),
–
wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w związku z wypłatą zaległych świadczeń pielęgnacyjnych na
kwotę 1,0 mld zł (ok. -0,1% PKB).
ww
Prezentowana ścieżka deficytu strukturalnego umożliwia osiągnięcie celów nominalnych wyznaczonych
w rekomendacji Rady Ecofin z grudnia 2013 r. oraz prowadzi do trwałej likwidacji nadmiernego deficytu
w terminie wyznaczonym w tych rekomendacjach.
Tabela 1. Wynik strukturalny sektora
% PKB
Kod ESA
1. Wzrost PKB w cenach stałych (%)
2. Wynik sektora
i samorządowych
instytucji
rządowych
EDP B.9
34
2013
2014
2015
2016
2017
1,6
3,3
3,8
4,3
4,3
-4,3
5,8
-2,5
-1,8
-1,2
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Kod ESA
2013
2014
2015
2016
2017
3. Odsetki
EDP D.41
2,6
2,1
2,2
2,1
2,1
9,0
4. Działania jednorazowe i tymczasowe
5. Potencjalny wzrost PKB (%)
6. Luka produktowa
7. Element cykliczny budżetu
8. Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2-7)
p.m. Szacunek kwoty wydatków zgodnie z SRW
(mld zł)
Źródło: Ministerstwo Finansów
3,2
3,2
3,4
3,6
3,7
-1,2
-1,0
-0,7
0,0
0,5
-0,5
-0,4
-0,3
0,0
0,2
-3,8
6,2
-2,2
-1,8
-1,4
-1,2
8,3
0,0
0,3
0,7
-3,8
-2,8
-2,2
-1,8
-1,4
657,6
688,1
707,9
733,2
758,5
.go
9. Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu
(8+3)
10. Wynik strukturalny (8-4)
v.p
l
% PKB
w.
rcl
Prezentowane w Programie szacunki i prognozy deficytu strukturalnego nie są porównywalne z prognozami
Komisji Europejskiej zawartymi we wspomnianych rekomendacjach Rady Ecofin, ostatnią zimową prognozą
Komisji, ani też ze ścieżką przedstawioną w poprzedniej aktualizacji Programu. Dane zawarte w tabeli 1 bazują
bowiem na szacunkach potencjalnego PKB oraz luki produktowej sporządzonych zgodnie z nową metodyką
Komisji Europejskiej (uzgodnioną w br. w ramach działającej przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC)
grupy roboczej do spraw luki produktowej (OGWG)).
Najważniejsze zmiany w stosunku do poprzednio obowiązującej metody szacowania produktu potencjalnego
dotyczą sposobu wyznaczania stopy bezrobocia równowagi (NAWRU). W uzgodnionym dla Polski podejściu
stopa bezrobocia równowagi (NAWRU) wyznaczana jest na podstawie neokeynesowskiej krzywej Phillipsa,
uwzględniającej oczekiwania. Taka postać krzywej Philipsa pozwala w przypadku Polski uzyskać statystycznie
i ekonomicznie istotną zależność pomiędzy zmianą realnych jednostkowych kosztów pracy a cykliczną częścią
stopy bezrobocia (UR-NAWRU). W poprzednio stosowanym podejściu zależność ta była zaś nieistotna
statystycznie.
ww
Zmiana sposobu obliczania stopy bezrobocia równowagi w obecnej metodologii szacowania produktu
potencjalnego skutkuje istotną rewizją historycznej i prognozowanej ścieżki stopy bezrobocia NAWRU
w stosunku do metodologii stosowanej przed tą zmianą. W związku z tym rewizji uległ również poziom luki
produktowej dla danych historycznych i co za tym idzie prognoz. Maksymalne różnice w okresach historycznych
sięgają nawet 2,7% PKB (por. wykres 11).
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 11. Luka produktowa obliczona zgodnie z nową i starą metodyką w okresie 2004–13
ww
w.
rcl
Zgodnie ze zmienionym w 2011 r. Paktem Stabilności i Wzrostu 27, ocena tego, czy postęp na drodze do
osiągnięcia celu budżetowego jest wystarczający, jest przeprowadzana na podstawie oceny ogólnej, w której
punktem odniesienia jest wynik strukturalny, i obejmuje ona również analizę wydatków po skorygowaniu
o dyskrecjonalne działania po stronie dochodów. Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy, czyli
docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie -1% PKB i obecnie
znajduje się na prowadzącej do niego ścieżce dostosowawczej. Prognozuje się, że w 2017 r. wynik strukturalny
wyniesie -1,4% PKB, a osiągnięcie MTO powinno nastąpić w kolejnym roku. Do wypełnienia tego celu przyczynią
się indywidualne limity zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz stabilizująca reguła wydatkowa, która
wymaga wolniejszego niż średniookresowe tempa wzrostu wydatków w razie niezrównoważonych finansów
publicznych, rozumianego m.in. jako deficyt sektora wyższy niż średniookresowy cel budżetowy (patrz rozdział
VII).
27 Por. art. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1466/97/WE w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru
i koordynacji polityk gospodarczych z późn. zmianami.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 12. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych w okresie 2007–17
w.
rcl
Dopóki średniookresowy cel budżetowy nie zostanie osiągnięty, roczne tempo wydatków sektora instytucji
rządowych i samorządowych – skorygowane zgodnie z metodyką stosowaną przez Komisję Europejską 28 – nie
powinno przekraczać tempa referencyjnego pomniejszonego o wielkość odpowiadającą 0,5% PKB. Obecnie
tempo referencyjne, tj. 10-letnia średnia realnego wzrostu potencjalnego PKB, wynosi dla Polski 3,7 (przy ocenie
ex post 2013 r.) i 3,8% (od 2014 r.), co po uwzględnieniu korekty wynikającej z potrzeby osiągnięcia
średniookresowego celu budżetowego daje wymagane graniczne tempo równe 2,5–2,6%.
Zgodnie z prognozami, Polska wypełnia wyżej określony wymóg dotyczący tempa wzrostu wydatków (tzw.
benchmark wydatkowy). Oczekuje się, że roczne realne tempo wydatków zmodyfikowane według metodyki
Komisji Europejskiej (jak również realne tempo wydatków krajowych, tj. wydatków po oczyszczeniu o – neutralne
dla deficytu – wydatki finansowane ze środków UE) w okresie 2013–17 będzie wahało się w przedziale -1,5% –
+2,0%, czyli poniżej wartości granicznej. Wzrost wydatków jest modyfikowany m.in. poprzez odjęcie od niego
działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów (por. tabela 17).
ww
Należy zaznaczyć, że działania te, w przeciwieństwie do wyniku strukturalnego, powinny uwzględniać również
działania jednorazowe. Jednak celowo zrezygnowano z zaliczenia transferu aktywów z OFE oraz transferu
z tytułu tzw. suwaka bezpieczeństwa, ponieważ zgodnie z metodyką ESA2010 nie będą one zaklasyfikowane
jako dochody. Bez względu na powyższe, wymóg benchmarku byłby spełniony, nawet gdyby w latach 2013–17
nie zaplanowano żadnych działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów, mniejszy byłby tylko dystans do
wspomnianej wartości granicznej.
28 Tj. po odjęciu kosztów obsługi długu, wydatków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora
instytucji rządowych i samorządowych, cyklicznego wzrostu wydatków na rzecz bezrobotnych, a także po zastąpieniu
wydatków inwestycyjnych z danego roku średnią z czterech ostatnich lat oraz po odjęciu wyniku netto działań
dyskrecjonalnych po stronie dochodów.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
w.
rcl
Źródło: Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 13. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji
Europejskiej
Podobną koncepcję do benchmarku wydatkowego stanowi stabilizująca reguła wydatkowa (por. rozdział VII.1).
Wymagana w benchmarku korekta o 0,5% PKB będzie spełniona dzięki korekcie dynamiki wydatków w SRW
o 1,5–2 pkt. proc., pod warunkiem że zakres wydatków objęty regułą 29 przekroczy 1/3 PKB, co stanowi bardzo
bezpieczne założenie. Istnieją co prawda różnice w metodyce benchmarku i SRW: wykorzystanie 10-letniej
średniej potencjalnego tempa wzrostu PKB zamiast 8-letniego średniego tempa realnego wzrostu PKB, średniej
prognoz deflatora PKB zamiast prognozy inflacji CPI, jak też niewystępujące w SRW wykluczenie wydatków na
obsługę długu i zasiłki dla bezrobotnych oraz zastąpienie inwestycji z danego roku czteroletnią średnią, jednak
przestrzeganie stabilizującej reguły wydatkowej powinno prowadzić do wypełnienia wymogów wynikających
z benchmarku wydatkowego.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, w aktualizacji Programu stanowiącej część Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa określa się wstępną kwotę wydatków (nie mylić z limitem wydatkowym, szerzej na ten
temat w rozdziale VII.1) na podstawie stabilizującej reguły wydatkowej, w oparciu o prognozowane w tym
programie wskaźniki makroekonomiczne i fiskalne.
ww
Kalkulacja kwoty wydatków na 2015 r. składała się z trzech etapów. Po pierwsze, obliczono planowaną
skonsolidowaną sumę wydatków (ewentualnie kosztów) w 2013 r. jednostek i funduszy objętych stabilizującą
regułą wydatkową. Suma ta wyniosła 657,6 mld zł. Po drugie, obliczono kwotę wydatków na 2014 r.
o charakterze pomocniczym z wykorzystaniem wskaźników i korekty zapisanych w ustawie o finansach
publicznych oraz prognozowanej na 2014 r. wartości ogółem działań dyskrecjonalnych po stronie podatków
i składek, która opiewa na 4,9 mld zł, co wynika ze zsumowania efektów: zmniejszenia wartości transferu składek
29
Zarówno w przypadku SRW, jak i benchmarku wydatkowego zakres stanowi większość sektora instytucji rządowych
i samorządowych po wyeliminowaniu wydatków finansowanych ze środków unijnych.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
emerytalnych do OFE, zwiększenia stawki podatkowej na alkohol etylowy, likwidacji zwrotu VAT w budownictwie
i efektu odliczania VAT przy zakupie samochodów i paliwa. Ostatecznie, pomocnicza kwota wydatków na 2014 r.
wyniosła 688,1 mld zł. Po trzecie, oszacowano kwotę wydatków na 2015 r. w wysokości 707,9 mld zł zgodnie
z formułą stabilizującej reguły wydatkowej. Uwzględniono przy tym aktualizację prognozy wskaźnika inflacji CPI
na 2014 r. (1,013 zamiast 1,024). Z kolei na prognozowaną na 2015 r. wartość ogółem działań dyskrecjonalnych
po stronie podatków i składek, o wartości 3,9 mld zł, składało się jedynie zmniejszenie wartości transferu składek
emerytalnych do OFE.
.go
Zgodnie z formułą, obliczono też kwoty wydatków na lata 2016–17. Planuje się, że korekta wzrostu wydatków –
do 2016 r. – będzie wynosiła -2 pkt. proc., ponieważ zgodnie z prognozami do 2014 r. przekraczany będzie próg
deficytu. W 2017 r. korekta ma się obniżyć do -1,5 pkt. proc., gdyż oczekuje się, że w 2015 r. deficyt będzie
wprawdzie niższy niż 3% PKB, natomiast wysokość państwowego długu publicznego wciąż będzie przekraczała
43% PKB. Wolniejszy, od tempa wzrostu PKB, wzrost kwoty wydatków spowoduje coroczny spadek jej relacji do
PKB.
III.6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
W okresie objętym Programem zarządzanie długiem będzie, podobnie jak w latach ubiegłych, ukierunkowane na
realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, tj. na minimalizację
kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka.
w.
rcl
Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach stopniowego ograniczania deficytu sektora instytucji
rządowych i samorządowych (nadwyżka sektora w 2014 r. ma charakter jednorazowy i jest związana
z przekazaniem aktywów z otwartych funduszy emerytalnych w wyniku przeprowadzenia reformy emerytalnej)
oraz występowania niepewności na rynkach finansowych wynikającej m.in. z ograniczania przez Fed ilościowego
luzowania polityki pieniężnej. Na rynku krajowym działania związane z ograniczaniem deficytu sektora instytucji
rządowych i samorządowych powinny mieć istotny wpływ na poziom i kształt krzywej dochodowości, a więc
i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa.
Istotny wpływ na nominalne obniżenie długu publicznego w 2014 r., a następnie dalszy spadek jego relacji do
PKB do 2017 r. mieć będą zmiany w systemie emerytalnym wprowadzone w 2013 r. (por. rozdział III.7).
ww
Zmiany relacji długu do PKB w latach 2015–17 będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa (dług Skarbu Państwa stanowi ponad 85% długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych), tempa wzrostu PKB oraz kursu złotego w stosunku do innych walut, w tym zwłaszcza do euro.
Istotnym uwarunkowaniem wpływającym na potrzeby pożyczkowe budżetu państwa będzie uruchomienie
środków z nowej perspektywy unijnej na lata 2014–20, co przełoży się na wynik budżetu środków europejskich
w kolejnych latach. Na wielkość potrzeb pożyczkowych wpływ będą miały również przychody z prywatyzacji oraz
saldo lokat wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych w ramach konsolidacji zarządzania
płynnością. Założono, że wprowadzony zostanie kolejny etap konsolidacji zarządzania płynnością jednostek
sektora finansów publicznych, co przyczyni się do ograniczenia potrzeb pożyczkowych budżetu. Minister
Finansów przygotował i skierował na posiedzenie Komitetu Rady Ministrów projekt ustawy przewidującej
rozszerzenie grupy jednostek sektora finansów publicznych objętych obowiązkiem lokowania środków na
rachunku Ministra Finansów oraz wykorzystanie depozytów sądowych w finansowaniu potrzeb pożyczkowych
budżetu państwa.
Zmiany długu pozostałych podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych to głównie zmiany
zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego (wzrost zadłużenia będzie związany z zaciąganiem zobowiązań na
realizację inwestycji drogowych w ramach nowej perspektywy unijnej) oraz stosunkowo ograniczonego przyrostu
długu jednostek samorządu terytorialnego.
W horyzoncie aktualizacji relacja długu do PKB według metodologii UE ukształtuje się na poziomie 45,5%.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Tabela 2. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku)
Kod
ESA
% PKB
2014
57,1
49,5
49,5
47,5
45,5
1,6
-7,6
0,0
-2,1
-2,0
1,6
-7,9
0,3
-0,4
-0,9
2,6
2,1
2,2
2,1
2,1
-2,7
0,7
-1,9
-0,1
-1,5
4,6
-1,8
0,4
0,0
-0,1
-2,2
4,3
-2,5
0,5
0,5
-0,1
-3,4
4,4
-3,8
0,2
0,2
0,0
-4,2
4,5
-3,2
0,0
0,2
0,0
-3,5
4,6
6. Płynne środki finansowe
7. Dług netto (=1-6)
8. Wykup długu (istniejące obligacje) od końca roku poprzedniego 2)
9. Udział długu nominowanego w walucie obcej
3,1
54,1
7
29,4%
10. Przeciętna zapadalność długu 3)
5,3
2,6
47,0
4,4
34,2%
5,3 5,5
2,4
47,2
6,3
33,0%
5,3 5,6
2,2
45,3
6
31,5%
5,3 5,6
2,0
43,4
5,1
31,1%
5,3 5,7
1. Dług brutto
2. Zmiana relacji długu brutto
Składniki wzrostu długu
3. Wynik pierwotny1)
EDP
D.41
4. Odsetki
w.
rcl
Źródło: Ministerstwo Finansów
.go
5. Dostosowania stanów i przepływów
z tego: różnica między wynikiem kasowym a memoriałowym
akumulacja netto aktywów finansowych
w tym: przychody z prywatyzacji
różnice kursowe i inne czynniki
p.m. wynikowe przeciętne oprocentowanie długu (%)
Pozostałe istotne dane
2015
2016
2017
v.p
l
2013
1) Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną.
2) W przypadku długu jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa – szacunek na podstawie
dostępnej sprawozdawczości.
3) Prognoza przedziałowa dla długu Skarbu Państwa.
Akumulacja netto aktywów finansowych jest wynikiem działania różnych czynników. Do najważniejszych z nich
zalicza się wykorzystanie wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych w ramach konsolidacji
zarządzania płynnością (wprowadzoną w 2011 r.), przychody z prywatyzacji oraz kasowy wynik budżetu środków
europejskich budżetu państwa.
III.7. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych i samorządowych
Do najważniejszych decyzji rządu oddziałujących na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych
w horyzoncie Programu należą działania dotyczące systemu emerytalnego oraz reformy ram fiskalnych.
ww
Działania zmierzające do stopniowego zwiększania stabilności systemu emerytalnego obejmują w szczególności
stopniowe podnoszenie i wyrównywanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn (docelowo do 67 lat),
podniesienie składki rentowej, zreformowanie systemu emerytalnego służb mundurowych (podniesienie
minimalnego okresu lat służby uprawniającego do świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy i żołnierzy), zmiany
w podziale składki emerytalnej pomiędzy system repartycyjny i kapitałowy. Jednocześnie w 2011 r. rząd został
zobowiązany do przeprowadzania okresowego przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego. Pierwszy
przegląd miał miejsce w 2013 r. i został poszerzony o całościową analizę zreformowanego w 1999 r. systemu
emerytalnego i skutków tej reformy dla bezpieczeństwa i wysokości przyszłych emerytur, a także o analizę jej
oddziaływania na finanse publiczne i wzrost gospodarczy, w tym rynek pracy, rynek kapitałowy i poziom
oszczędności. W oparciu o diagnozę wynikającą z przeglądu podjęto szereg decyzji dotyczących poprawy
efektywności powszechnego systemu emerytalnego, które przybrały następnie postać ustawy z dnia 6 grudnia
2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych
w otwartych funduszach emerytalnych.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
W ramach zmian 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka OFE (tj. część
zainwestowaną m.in. w skarbowe papiery wartościowe i obligacje gwarantowane przez Skarb Państwa)
umorzono i ich równowartość zapisano na subkoncie w ZUS oraz ustalono wysokość odprowadzanej składki do
OFE na poziomie 2,92%, co odpowiada 40% limitowi inwestycji otwartych funduszy emerytalnych w akcje przy
pierwotnej wysokości składki przekazywanej do OFE. Jednocześnie OFE nie będą mogły inwestować
w skarbowe instrumenty dłużne oraz w instrumenty dłużne gwarantowane przez Skarb Państwa. Nastąpi również
zmiana limitów inwestycyjnych dotyczących lokowania aktywów otwartego funduszu zmierzająca do
przywrócenia rynkowego (kapitałowego) charakteru OFE.
Ponadto umożliwiono ubezpieczonym dokonanie wyboru, czy chcą w dalszym ciągu przekazywać nową składkę
do OFE (w odniesieniu do przyszłych składek), czy też chcą tę składkę przekazywać na subkonto w ZUS.
Obniżono także o połowę, do 1,75%, maksymalną wysokość opłaty od składki pobieranej przez instytucje
zarządzające OFE.
.go
Jednocześnie uregulowana została kwestia wypłat emerytur dożywotnich z części kapitałowej systemu
emerytalnego. Emerytury dożywotnio wypłacać będzie ZUS niezależnie od tego, czy ubezpieczony pozostał
w OFE, czy przeszedł do ZUS. W tym celu uruchomiono tzw. suwak bezpieczeństwa polegający na stopniowym
przekazywaniu – przez 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego – zgromadzonego w OFE kapitału do
funduszu emerytalnego FUS i ewidencjonowaniu go na prowadzonym w ZUS subkoncie. Powinno to zmniejszyć
negatywne konsekwencje ewentualnych zawirowań rynkowych dla wysokości emerytur. Jednocześnie składki
płacone przez osoby objęte tzw. suwakiem bezpieczeństwa w całości będą wpływać do ZUS.
w.
rcl
Środki przeniesione na subkonto w ZUS będą podlegały obecnym zasadom waloryzacji wskaźnikiem równym
średniorocznej dynamice wartości PKB za okres ostatnich pięciu lat. Należy spodziewać się, że tempo wzrostu
nominalnego PKB w przyszłych latach nie będzie niższe niż stopa zwrotu polskich obligacji skarbowych, co
spowoduje, że dla wysokości emerytury ubezpieczonego będzie to neutralne. W efekcie stopy zastąpienia
powinny kształtować się na poziomie zbliżonym do stanu sprzed wprowadzenia zmian.
Zmiany w systemie emerytalnym wprowadzone wyżej wymienioną ustawą będą miały pozytywny wpływ na wynik
sektora instytucji rządowych i samorządowych. Na wynik wpływać będą: transfer aktywów (rząd w zamian za
przyszłe zobowiązania emerytalne przejął aktywa), suwak bezpieczeństwa, wyższe składki odprowadzane do
FUS oraz niższe koszty obsługi długu (w związku z umorzeniem nabytych przez Ministra Finansów skarbowych
papierów wartościowych oraz zmniejszeniem potrzeb pożyczkowych).
Tabela 3. Wpływ zmian w systemie emerytalnym na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych
Lata
2014
2015
2016
2017
w mld zł
167,6
18,2
20,3
23,3
w % PKB
9,8
1,0
1,1
1,1
Źródło: Ministerstwo Finansów
ww
W lutym 2014 r. 51,5% aktywów netto OFE zostało przekazane do ZUS, w tym skarbowe papiery wartościowe,
obligacje Krajowego Funduszu Drogowego oraz pozostałe obligacje gwarantowane przez Skarb Państwa.
Skarbowe papiery wartościowe zostały nabyte przez Skarb Państwa od ZUS, a następnie umorzone. Umorzenie
papierów skarbowych oraz konsolidacja przejętych przez ZUS obligacji Krajowego Funduszu Drogowego
skutkowało jednorazowym obniżeniem długu sektora instytucji rządowych i samorządowych o 145,8 mld zł
(ok. 8,5% PKB). Również potrzeby pożyczkowe budżetu ulegną w kolejnych latach obniżeniu na skutek poprawy
wyniku FUS oraz obniżenia kosztów obsługi długu publicznego (w związku z umorzeniem obligacji skarbowych
i zmniejszeniem potrzeb pożyczkowych). Poprawa salda FUS wynikać będzie przede wszystkim z obniżenia
składki przekazywanej do OFE (w związku z niższą stawką oraz wprowadzeniem dobrowolności przekazywania
składek do OFE), tzw. suwaka bezpieczeństwa oraz z tytułu pożytków z aktywów innych niż obligacje skarbowe
przekazanych przez OFE do ZUS.
Niższe potrzeby pożyczkowe będą oddziaływały na obniżenie poziomu długu w kolejnych latach.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Lata
2014
2015
w mld zł
-163,9
-182,7
w % PKB
-9,6
-10,1
Źródło: Ministerstwo Finansów
v.p
l
Tabela 4. Skumulowany wpływ zmian w systemie emerytalnym na dług sektora instytucji rządowych
i samorządowych
2016
2017
-203,6
-227,1
-10,6
-11,0
Zgodnie z metodyką ESA2010, która będzie obowiązywać od września 2014 r., transfer aktywów oraz suwak
bezpieczeństwa nie będą traktowane jako dochód, ale jako zaliczka finansowa – bez wpływu na wynik sektora.
Przejście z ESA95 na ESA2010 będzie natomiast neutralne dla poziomu długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych.
.go
Wspomniana na początku ustawa wprowadziła również zmiany mające na celu wzrost uczestnictwa w III filarze
ubezpieczeń emerytalnych. Wypłaty z Indywidualnych Kont Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE) oraz wypłaty
na rzecz osób uprawnionych będą opodatkowane zryczałtowanym podatkiem dochodowym w wysokości 10%
przychodu w miejsce obecnie obowiązującego opodatkowania wypłaty z IKZE według skali PIT. Przyjęcie tego
rozwiązania, przez zdecydowane zmniejszenie obciążeń fiskalnych pod koniec oszczędzania na IKZE, będzie
stanowiło realną motywację do oszczędzania na tym koncie oraz usunie niepewność co do wysokości podatku
płaconego w przyszłości przy wypłacie środków z IKZE.
w.
rcl
Ponadto w ustawie o indywidualnych kontach emerytalnych oraz indywidualnych kontach zabezpieczenia
emerytalnego wprowadzono rozwiązania dotyczące wysokości rocznego limitu wpłat na IKZE. Roczny limit wpłat
na IKZE będzie jednakowy dla wszystkich i nie może przekroczyć kwoty odpowiadającej 1,2-krotności
przeciętnego prognozowanego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok, określonego
w ustawie budżetowej.
Wejście w życie ustawy ograniczy koszty reformy emerytalnej, nie wpływając przy tym na wysokość emerytur
z obowiązkowej części systemu emerytalnego, wzmacniając istotnie ich bezpieczeństwo.
ww
Równolegle do pozytywnie wpływających na stabilność finansów publicznych reform w systemie emerytalnym
wprowadzono szereg zmian wzmacniających ramy fiskalne. W efekcie w okresie objętym prognozą politykę
fiskalną w Polsce determinować będą – oprócz (ujętych w Konstytucji RP oraz w ustawie o finansach
publicznych) progów ostrożnościowych mających na celu ograniczenie poziomu długu publicznego – stabilizująca
reguła wydatkowa, wprowadzona do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz reguły fiskalne obowiązujące jednostki
samorządu terytorialnego. Rozwiązania służące ograniczeniu ryzyka wzrostu zadłużenia lub utraty płynności JST
obejmują regułę co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego budżetu samorządowego oraz obowiązujące od
roku 2014 r. indywidualne limity zadłużenia. Rozwiązaniem mającym na celu stabilizację wyniku sektora instytucji
rządowych i samorządowych w średnim okresie na poziomie średniookresowego celu budżetowego jest
stabilizująca reguła wydatkowa. SRW będzie obowiązywała od 2015 r., natomiast w sposób pomocniczy została
wykorzystana już podczas prac nad ustawą budżetową na 2014 r. (por. rozdział VII.1).
Ponadto, zgodnie z deklaracją rządu z września 2013 r. złożoną w momencie rozpoczęcia prac nad reformą
OFE, obecnie trwają prace nad obniżeniem progów relacji długu publicznego do PKB w mechanizmie
korygującym stabilizującej reguły wydatkowej. Zmiana ta zostanie wprowadzona poprzez nowelizację ustawy
o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw,
która została przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 25 lutego 2014 r. (por. rozdział VII.1).
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
– 43 –
IV.1. Czynniki ryzyka
1) Sytuacja gospodarcza u partnerów handlowych Polski
v.p
l
IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
Podstawowym czynnikiem ryzyka prezentowanej w rozdziale II prognozy makroekonomicznej jest rozwój sytuacji
gospodarczej u partnerów handlowych Polski. Prognozę przygotowano w oparciu o dostępne dane dotyczące
bieżącej i oczekiwanej sytuacji w UE spójne ze scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję Europejską
w zimowej edycji prognoz opublikowanych w lutym 2014 r. Pomimo relatywnie optymistycznych oczekiwań
dotyczących wzrostu gospodarczego na świecie, zdaniem Komisji Europejskiej istnieje szereg czynników ryzyka
dla prezentowanego scenariusza, które nie są zbilansowane. Podobnie jak w przypadku jesiennej edycji prognoz
opublikowanych w 2013 r., również teraz przeważają negatywne czynniki ryzyka, wśród których Komisja
Europejska wymienia
opóźnienia w planowanej implementacji reform strukturalnych w państwach członkowskich, czego skutkiem
byłoby niższe potencjalne tempo wzrostu gospodarczego, relatywne pogorszenie sytuacji na rynku pracy
i w konsekwencji wydłużenie okresu niskiego wzrostu aktywności gospodarczej krajów UE,
–
utrzymanie się zbyt niskiej inflacji m.in. w związku z niższą od zakładanej ścieżką wzrostu w krajach
rozwijających się (i w konsekwencji niższym poziomem cen surowców i względną aprecjacją euro) oraz
z utrwaleniem się niskich oczekiwań inflacyjnych podmiotów gospodarczych w UE, co przez kanał stóp
procentowych prowadzić będzie do ograniczenia zagregowanego popytu i wzrostu realnego poziomu
zadłużenia sektorów gospodarki,
–
większą niestabilność w finansowaniu wzrostu gospodarczego krajów rozwijających się, co może się
przyczynić do ograniczenia ich wzrostu gospodarczego w kontekście ciągle nierozwiązanych barier
strukturalnych hamujących potencjalne tempo rozwoju i w konsekwencji, poprzez kanał wymiany handlowej
i niekorzystne zmiany w strukturze bilansowej i systemie bankowym, doprowadzić do ograniczenia
aktywności gospodarczej w UE.
w.
rcl
.go
–
Czynnikiem, który mógłby ewentualnie pozytywnie wpłynąć na przyjętą ścieżkę wzrostu gospodarczego
u naszych największych partnerów handlowych jest, zdaniem Komisji Europejskiej, możliwość wystąpienia
większych niż się oczekuje skutków sprzężenia pomiędzy poprawą nastrojów, wzrostem inwestycji i PKB oraz
poprawą bilansów banków i ich zdolności do zwiększenia akcji kredytowej.
ww
Dodatkowym czynnikiem ryzyka dla realizacji prezentowanej w rozdziale II prognozy makroekonomicznej jest
możliwe dalsze zaostrzenie sytuacji na Ukrainie, które – także w kontekście ewentualnych sankcji gospodarczych
wobec Rosji – grozi wyraźnym osłabieniem dynamiki aktywności gospodarczej w krajach Wspólnoty
Niepodległych Państw i w konsekwencji obniżeniem dynamiki wymiany handlowej Polski z tym regionem.
Ekspozycja polskiego eksportu na rynki Ukrainy i Rosji – mimo wzrostu w ostatnich latach – pozostała jednak
umiarkowana i jest nadal niższa niż przed kryzysem rosyjskim z 1998 r. Ekspozycja wyłącznie na rynek Ukrainy –
czyli ryzyko bezpośrednie – jest bardzo niewielka i wynosi zaledwie 2,8%, jednak łącznie z udziałem Rosji jest to
8,1%. Istotnym czynnikiem, który powinien w części ograniczyć negatywne konsekwencje ewentualnego spadku
popytu ze strony rynków wschodnich jest także zakładana wyraźna poprawa dynamiki importu UE w br., tj.
głównego indykatora polskiego eksportu. Eskalacja konfliktu może przełożyć się również na gorsze wyniki
naszych głównych partnerów handlowych, w szczególności jeżeli efektem konfliktu byłby znaczący wzrost
zawirowań na rynkach finansowych i surowcowych.
2) Wdrażanie wymogów UE dotyczących redukcji emisji CO2
Analizy oceniające ilościowe i jakościowe skutki wdrożenia w Polsce pakietu energetyczno–klimatycznego
wskazują, że jego implementacja wiąże się z ryzykiem wystąpienia szeregu negatywnych skutków w obszarze
polityki energetycznej, gospodarczej i społecznej. Wyzwania dla polskiej gospodarki związane z realizacją celów
polityki klimatyczno-energetycznej UE wynikają z uzależnienia polskiej energetyki od paliw kopalnych – ponad
90% energii elektrycznej w Polsce pochodzi z elektrowni opalanych węglem kamiennym i brunatnym. Realizacja
tych celów wymagać będzie poniesienia znaczących inwestycji w sektorach gospodarki charakteryzujących się
wysoką emisyjnością gazów cieplarnianych. Ponadto w wyniku wzrostu cen energii elektrycznej można
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
oczekiwać spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego, zmniejszenia dochodów budżetu państwa, zwiększenia
bezrobocia, zmniejszenia dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych i wzrostu udziału kosztów energii
w budżetach gospodarstw domowych (tj. zagrożenia zjawiskiem „ubóstwa energetycznego”).
Przedsiębiorstwa polskie cechują się niską efektywnością energetyczną w porównaniu do wiodących podmiotów
w UE. W konsekwencji przedsiębiorstwa krajowe prowadzące działalność w sektorach charakteryzujących się
wysokim zużyciem energii na jednostkę produkcji narażone są na ryzyko znacznego wzrostu kosztów
działalności i utratę konkurencyjności międzynarodowej. Dodatkowo krajowe podmioty narażone są na ryzyko
tzw. wycieku emisji (ang. carbon leakage) – przenoszenia energochłonnej i wysokoemisyjnej produkcji z państw
członkowskich UE prowadzących politykę redukcji emisji gazów cieplarnianych do krajów o niższych standardach
środowiskowych.
3) Trudności w absorpcji środków z UE
.go
Na zwiększenie trudności w wykorzystaniu środków z polskiej alokacji w ramach funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności oraz Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) z okresu programowania 2007–13
wpływ ma sytuacja gospodarcza państw UE, która doprowadziła w ostatnich latach do uchwalenia budżetów
rocznych UE na poziomie niewystarczającym dla realizacji polityki spójności i PROW w Polsce, a także w innych
krajach-beneficjentach środków UE (narastające i przedłużające się prefinansowanie wydatków z budżetu
państwa i budżetów samorządów). Innym źródłem tego ryzyka jest także konieczność wygospodarowania
środków publicznych w celu zapewnienia współfinansowania i prefinansowania krajowego dla realizacji
projektów, gdyż na refundację prefinansowania trzeba czekać coraz dłużej (wnioski złożone w grudniu 2013 r.
zostaną w pełni zrefundowane dopiero ok. połowy 2014 r.).
W 2014 r. zagrożeniem w wypłacie części zaliczki z budżetu UE na okres 2014–20 mogą być przedłużające się
negocjacje dotyczące poszczególnych programów operacyjnych (wypłata zaliczki następuje po akceptacji
programu operacyjnego przez Komisję Europejską).
w.
rcl
4) Efekty reformy OFE
Przedstawiona w Programie prognoza uwzględnia skutki finansowe zmian w funkcjonowaniu kapitałowej części
systemu emerytalnego (wprowadzonych ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku
z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych).
Przyjęto przy tym założenie, że w związku z wprowadzoną dobrowolnością w przekazywaniu części składki
emerytalnej do otwartych funduszy emerytalnych (OFE) 50% uczestników kapitałowej części systemu
emerytalnego zdecyduje o gromadzeniu całości składki emerytalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych.
W okresie od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 lipca 2014 r. członkowie OFE mogą złożyć w ZUS oświadczenie
o przekazywaniu do otwartego funduszu składki w wysokości 2,92% podstawy wymiaru począwszy od składki
opłaconej za lipiec br.
ww
Rząd w ustawie z grudnia 2013 r. reformującej system emerytalny założył, że 50% członków OFE zdecyduje się
na powrót do ZUS, ponieważ nie mógł oceniać alternatywnych rozwiązań i sugerować w ustawie, które
rozwiązanie będzie korzystniejsze: udział w OFE czy udział tylko w systemie repartycyjnym. Na podstawie badań
opinii publicznej można jednak wnioskować, że preferencje ubezpieczonych cechują się większą awersją do
ryzyka i więcej osób zdecyduje się na rozwiązania bezpieczniejsze. Biorąc powyższe pod uwagę, bilans
czynników ryzyka w obszarze wpływu zmian w systemie emerytalnym na finanse publiczne jest pozytywny.
Bardziej prawdopodobny jest scenariusz, że większy odsetek ubezpieczonych (>50%) zdecyduje się na
przekazywanie całości składki emerytalnej na subkonto w ZUS. Składki, które nie zostałyby odprowadzone do
OFE, zasiliłyby FUS i przeznaczone zostałyby na bieżące wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych
gwarantowane przez państwo. W konsekwencji pozostania większej części składek w sektorze zmniejszyłyby się
potrzeby finansowe FUS i poprawiło jego saldo.
5) Poręczenia i gwarancje
W najbliższych latach przewiduje się koncentrację udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa na
wspieraniu inwestycji prorozwojowych z zakresu infrastruktury drogowej i kolejnictwa, ponadto także ochrony
środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju regionalnego. Poręczenia i gwarancje będą przede
wszystkim udzielane na inwestycje realizowane w oparciu o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
gwarantowane przez Skarb Państwa powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE), a także na inne zadania
inwestycyjne wynikające z ewentualnych nowych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń
i gwarancji zgodnie z zasadami UE.
Wartość udzielanych przez Skarb Państwa w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana jest poprzez
ustawę budżetową. W przyjętej ustawie budżetowej limit na 2014 r. został ustalony na poziomie 300 mld zł i –
oprócz wspierania wymienionych projektów – może być wykorzystany na działania podejmowane w przypadku
ewentualnego pogorszenia warunków funkcjonowania polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego
kryzysu finansowego i gospodarczego.
Według stanu na koniec 2013 r., kwota potencjalnych zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu już udzielonych
poręczeń i gwarancji stanowiła ok. 6,4% PKB. W latach 2014–15 prognozowany jest dalszy wzrost tej relacji,
jednak nie powinna ona przekroczyć 9% PKB. Ryzyko całego portfela poręczeń i gwarancji według prognoz
powinno zawierać się w przedziale 5–10%.
6) Inne czynniki ryzyka
.go
Wśród innych operacji powodujących ryzyko dodatkowych obciążeń dla finansów publicznych należy wymienić
ewentualne przejęcie długu w związku z udzieloną gwarancją Skarbu Państwa, co w konsekwencji może
spowodować wzrost deficytu i długu o kwotę przejętych zobowiązań.
W przedstawionej w Programie prognozie zostały uwzględnione maksymalne skutki finansowe realizacji wyroków
Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP
– art. 28 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych
ustaw w związku z art. 103a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych,
–
art. 11 ust. I i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz
niektórych innych ustaw.
w.
rcl
W obu przypadkach wydatki budżetu państwa zostaną poniesione w sytuacji złożenia przez beneficjentów
odpowiednich wniosków. Brak automatyzmu wypłaty zaległych świadczeń sprawia, że bardziej prawdopodobne
jest zrealizowanie się wydatków budżetowych w niższej od założonej wysokości.
Równocześnie, zgodnie z zasadą ostrożności, działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów
podatkowych i poprawiające efektywność administracji podatkowej (szerzej w rozdziale VI.2) zostały ujęte
w prognozie w sposób konserwatywny. Po pierwsze, w przypadku działań kwantyfikowalnych uwzględniono ich
minimalny szacowany wpływ na wzrost dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych. Po drugie,
część planowanych działań stanowią działania „miękkie”, w przypadku których oszacowanie korzyści
finansowych nie jest możliwe, jednak poprzez swój charakter i kierunek niewątpliwie będą one miały korzystny
wpływ na poprawę ściągalności podatków oraz zwiększenie efektywności administracji podatkowej.
Podobne podejście zastosowano do efektu procykliczności elastyczności podatkowych (por. rozdział III.4), jak
i w stosunku do prognozy wzrostu wynagrodzeń w podsektorze samorządowym. W tym drugim przypadku
przyjęto, że będą one rosły w tempie wzrostu płac w sektorze rynkowym. W 2013 r. wzrost kosztów pracy
w podsektorze samorządowym był równy wskaźnikowi towarów i usług konsumpcyjnych.
ww
Powyższe założenia świadczą o konserwatywnym charakterze przedstawionej w Programie prognozy wyniku
sektora instytucji rządowych i samorządowych.
IV.2. Analiza wrażliwości
Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach
2014–17 na spadek popytu światowego, zwiększenie inwestycji publicznych, deprecjację kursu złotego i wzrost
krajowej stopy procentowej. Analizy dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny
model finansów publicznych (eMPF). Symulacje przeprowadzono w warunkach lat 2014–17, kiedy gospodarka
nie znajduje się w stanie długookresowej równowagi (ang. steady state). Ze względu na specyfikację modelu
eMPF przeprowadzona analiza zakłada, że zmiana stóp procentowych od razu w całości przekłada się na zmianę
kosztów obsługi długu publicznego. W rzeczywistości koszty obsługi długu są ustalone na pewien okres, więc
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych powinna być mniejsza. W tym aspekcie
można zatem ocenić, że analiza wrażliwości jest skrajnie ostrożna.
.go
Wykres 14. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na
zmianę popytu światowego (prawy wykres)
ww
w.
rcl
Impuls spadku popytu światowego zdefiniowany został jako trwałe obniżenie indykatora popytu światowego –
którym w modelu jest import UE – o 1% w stosunku do scenariusza bazowego. Bezpośrednim skutkiem zaburzeń
w otoczeniu zewnętrznym dla gospodarki krajowej jest ograniczenie wymiany handlowej z zagranicą.
W pierwszym roku od wystąpienia szoku wolumen eksportu spada o 0,6% w stosunku do scenariusza bazowego
i w kolejnych latach pozostaje niższy o ok. 0,5%. Ze względu na znaczny stopień importochłonności eksportu
spadkowi wolumenu eksportu towarzyszy spadek importu (o 0,6%) wspierany przez deprecjację waluty krajowej
będącą wynikiem pogorszenia nastrojów w gospodarce światowej. W reakcji na spadek popytu zagranicznego
przedsiębiorstwa ograniczają działalność inwestycyjną (nakłady brutto na środki trwałe sektora prywatnego
w pierwszych dwóch latach po szoku pozostają niższe odpowiednio o 1,3% i 1,5% w porównaniu z poziomem ze
scenariusza bazowego, a w kolejnych dwóch latach odchylają się w dół względem ścieżki bazowej odpowiednio
o 1,2% i 1,0%), zmniejszają zatrudnienie i wynagrodzenia. Dochody do dyspozycji gospodarstw domowych
spadają, co ogranicza konsumpcję prywatną o 0,2–0,3%. W wyniku tych zaburzeń wolumen PKB w horyzoncie
objętym prognozą pozostaje niższy o 0,3–0,4% w porównaniu ze scenariuszem bez szoku. Ograniczeniu popytu
krajowego towarzyszy zmniejszenie presji inflacyjnej i spadek stóp procentowych. Niższy wzrost gospodarczy
negatywnie wpływa na sytuację fiskalną kraju. Pogarsza się wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych
(o ok. 0,1% w latach 2014–16), w wyniku czego poziom długu sektora w scenariuszu szokowym jest w 2017 r.
o 0,6% PKB wyższy niż w scenariuszu bazowym.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
.go
v.p
l
Wykres 15. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych
i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)
w.
rcl
Impuls fiskalny został zdefiniowany jako trwałe zwiększenie względem ścieżki bazowej poziomu inwestycji
sektora instytucji rządowych i samorządowych o 1% PKB zakładanego na dany rok w scenariuszu bez szoku.
Bezpośrednim skutkiem zwiększenia wydatków publicznych jest pogorszenie wyniku sektora, który
w analizowanym okresie utrzymuje się 0,7–0,9% PKB powyżej ścieżki bazowej. Wyższe wydatki publiczne
implikują również wzrost popytu prywatnego, co przyczynia się do poprawy sytuacji na rynku pracy, zwiększenia
presji inflacyjnej i stóp procentowych oraz pogorszenia salda wymiany z zagranicą. W wyniku wprowadzonego
szoku rośnie poziom aktywności gospodarczej, przez co udział inwestycji w PKB zwiększa się o mniej niż
wynikałoby to bezpośrednio z wprowadzonego zaburzenia, które zdefiniowano w odniesieniu do poziomu PKB ze
scenariusza bazowego. Wyższy wzrost gospodarczy neutralizuje negatywne efekty zwiększenia wydatków
publicznych w początkowym okresie symulacji, jednak w kolejnych latach, przy trwałym pogorszeniu salda
sektora, skutki te stają się coraz bardziej widoczne – w 2017 r. dług sektora instytucji rządowych
i samorządowych jest o 1,2% PKB wyższy niż w scenariuszu bez zwiększania wydatków.
ww
Wykres 16. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych
na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)
Impuls kursowy został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego w stosunku do euro.
Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego bezpośrednim efektem jest wzrost
wolumenu eksportu. Ze względu na wysoką importochłonność eksportu, wzrostowi eksportu towarzyszy również
wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu
działalności inwestycyjnej, co sprzyja trwałemu podniesieniu poziomu PKB w horyzoncie prognozy. W pierwszych
dwóch latach po wystąpieniu szoku wyższy wzrost gospodarczy sprzyja wzrostowi dochodów sektora instytucji
rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z obsługą zadłużenia
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
denominowanego w walutach obcych i saldo sektora ulega poprawie. W kolejnych latach do głosu dochodzą
czynniki negatywne, lecz w 2017 r. dług sektora i tak pozostaje niższy niż w scenariuszu bazowym (o 2,8 pkt.
proc. PKB).
.go
Wykres 17. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji
rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres)
w.
rcl
Impuls stopy procentowej został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej stopy
procentowej o 1 pkt. proc. w całym horyzoncie czasowym objętym analizą. Podwyżka krótkookresowych stóp
procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie prowadzi do zwiększenia kosztu
pozyskiwania kapitału i ograniczenia inwestycji (przy trwale wyższych stopach procentowych inwestycje sektora
prywatnego w 2017 r. są o 4–5% niższe niż w scenariuszu bazowym) oraz zwiększenia kosztów finansowania
długu. Na skutek przesunięcia konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia
warunków udzielania kredytów nieznacznemu spadkowi (ok. 0,5%) ulega spożycie prywatne. W rezultacie impuls
monetarny prowadzi do spadku wolumenu PKB w horyzoncie prognozy o 0,5–0,8%. Saldo sektora instytucji
rządowych i samorządowych pozostaje trwale niższe o 0,5–0,6% PKB, a dług sektora w 2017 r. jest wyższy
o 2,4% PKB niż w scenariuszu bazowym.
IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu
W porównaniu z ostatnią aktualizacją Programu prognozowane tempo wzrostu realnego PKB uległo podniesieniu
w 2014 r. i nie zmieniło się w latach 2015–17. Zbliżony do oczekiwań okazał się również wzrost PKB w 2013 r.,
chociaż nieco inna okazała się jego struktura – wzrost był w całości generowany przez eksport netto, podczas
gdy oczekiwano, że wkłady popytu krajowego i zagranicznego będą zbliżone. Główną przesłanką zrewidowania
w górę prognozy PKB na 2014 r. była poprawa sytuacji gospodarczej u głównych partnerów handlowych Polski.
W rezultacie oczekuje się, że wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2014 r. wyniesie 0,5 pkt. proc., podczas gdy
w założeniach makroekonomicznych do poprzedniej aktualizacji przyjęto, że będzie on nieznacznie ujemny.
Tempo wzrostu popytu krajowego nie uległo większym korektom.
ww
Nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2013 r. okazał się o 0,8 pkt. proc. wyższy niż
oczekiwano w ostatniej aktualizacji Programu, co wynikało głównie ze słabszego niż planowano wykonania
dochodów podatkowych. Dzięki konsekwentnej polityce rządu ograniczono jednak negatywny, cykliczny wpływ
pogorszenia się wpływów podatkowych na deficyt (por. rozdział III.2). Wskutek podjętych wcześniej oraz
dodatkowych działań deficyt wyniósł 4,3% PKB, tj. poniżej prognozowanego jeszcze jesienią ub.r. (także przez
Komisję Europejską) poziomu 4,8% PKB. Biorąc pod uwagę fakt, że w ubiegłym roku realny wzrost PKB
ukształtował się tylko nieznacznie powyżej prognozowanego na potrzeby krajowych projekcji budżetowych (1,6%
wobec 1,5% w nowelizacji budżetu państwa), należy uznać, że uzyskany już w 2013 r. dodatkowy wysiłek
fiskalny (0,5 pkt. proc. PKB) ma charakter strukturalny.
Efektem wyższej od założonego w poprzednim Programie nierównowagi w 2013 r. jest rewizja wyniku sektora
prognozowanego na kolejne lata. Utrzymanie działań konsolidacyjnych wprowadzonych w latach 2010–13, mimo
pogorszenia otoczenia makroekonomicznego, a także wprowadzenie dodatkowych działań w następnych latach
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
pozwoli jednak na utrzymanie polityki fiskalnej nakierowanej na redukcję nadmiernego deficytu w 2015 r.,
a następnie na osiągnięcie MTO.
Różnica w relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2013 r. w stosunku do prognozy
z poprzedniej aktualizacji Programu wynika przede wszystkim z wyższych potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa i wolniejszego nominalnego wzrostu PKB w stosunku do zakładanych w poprzedniej aktualizacji. Na
różnice w kolejnych latach znaczący wpływ mają zmiany w systemie emerytalnym wprowadzone w 2013 r.
Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją
Kod ESA
2013
Wzrost PKB (%)
Aktualizacja 2013
Obecna aktualizacja
Różnica
Wynik sektora (% PKB)
EDP B.9
Aktualizacja 2013
Obecna aktualizacja
Różnica
Dług (% PKB)
Aktualizacja 2013
Obecna aktualizacja
Różnica
Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny
2014
2015
2016
2017
2,5
3,3
0,8
3,8
3,8
0,0
4,3
4,3
0,0
4,3
-
-3,5
-4,3
-0,8
-3,3
5,8
9,1
-2,7
-2,5
0,2
-1,6
-1,8
-0,2
-1,2
-
55,8
57,1
1,3
55,7
49,5
-6,2
55,6
49,5
-6,1
54,5
47,5
-7,1
45,5
-
.go
1,5
1,6
0,1
w.
rcl
V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie
V.1. Strategia
Celem rządu na najbliższe lata pozostaje dalsze ograniczanie nierównowagi finansów publicznych w sposób
niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju kraju. Takie podejście w zakresie konsolidacji fiskalnej
jest spójne z rekomendacjami Rady Europejskiej, która uznała, iż konsolidacja fiskalna przyjazna wzrostowi
gospodarczemu jest jednym z priorytetów polityki gospodarczej krajów UE. Zapewnienie optymalnego tempa
konsolidacji finansów publicznych, przy jednoczesnej dbałości o zrównoważony wzrost gospodarczy, jest
szczególnie ważne w warunkach odbudowującego się wzrostu gospodarczego.
Zrównoważone finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym
elementem stabilności makroekonomicznej. Z kolei wysoki deficyt sektora finansów publicznych, poprzez
negatywny wpływ na oszczędności krajowe, wzrost premii za ryzyko kraju, a tym samym wyższy koszt kapitału
oraz rosnące koszty obsługi coraz większego długu, hamująco wpływa na akumulację kapitału i w efekcie
przyczynia się do obniżenia tempa wzrostu potencjalnego PKB. Kluczowe jest więc kontrolowanie stabilności
fiskalnej Polski i podejmowanie decyzji dotyczących kierunków polityki fiskalnej z uwzględnieniem ich wpływu na
stabilność finansów publicznych.
ww
Efektem dotychczasowych wysiłków konsolidacyjnych i silnych fundamentów polskiej gospodarki jest poprawa
rynkowej oceny wiarygodności, o czym świadczy spadek oprocentowania polskich obligacji do poziomów
najniższych w ich współczesnej historii. Równocześnie, w stosunku do 2009 r., w którym Polska została objęta
procedurą nadmiernego deficytu, istotnemu ograniczeniu uległy czynniki ryzyka dla stabilności polskich finansów
publicznych.
W związku ze zmianami demograficznymi, które stanowią wyzwanie dla finansów publicznych w długim okresie,
oraz w celu monitorowania stabilności fiskalnej krajów członkowskich Komisja Europejska i grupa robocza do
spraw starzenia się ludności (AWG) działająca przy Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC) przygotowują raz na
trzy lata długookresowe prognozy wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych związanych ze
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
starzeniem się ludności 30, publikowane w Ageing Report. Między innymi na ich podstawie, w celu oceny
stabilności fiskalnej, liczone są wskaźniki obrazujące napięcia fiskalne, odpowiednio w średnim okresie – obecnie
do 2030 r. (wskaźnik S1) i długim – nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Podczas ostatniej oceny zarówno
w średnim, jak i w długim okresie Polska została zakwalifikowana do krajów o średnim poziomie ryzyka.
.go
Szacunki Komisji Europejskiej ze stycznia 2014 r. 31 wskazują na relatywnie korzystną sytuację Polski na tle
innych krajów europejskich. Wskaźnik S1 ukształtował się na poziomie 0,7% PKB (wobec średniej unijnej
wynoszącej 1,3% PKB), co oznacza, że aby w 2030 r. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych
wyniósł w Polsce 60% PKB, do 2020 r. konieczna jest sumaryczna poprawa pierwotnego wyniku strukturalnego
o 0,7% PKB. Komponent dotyczący kosztów starzenia to 0,2 pkt. proc., w tym subkomponent związany z opieką
długoterminową i zdrowotną wynosi 0,5 pkt. proc., a związany z kosztami emerytur kształtuje się na poziomie
-0,3 pkt. proc. Wskaźnik S2 oszacowano na poziomie 2,7% PKB (średnia unijna 4,0% PKB), co oznacza, że aby
finanse publiczne Polski były zrównoważone w nieskończonym horyzoncie, musiałoby nastąpić jednorazowe
dostosowanie w wysokości 2,7% PKB. Dostosowanie to jest związane zarówno z komponentem dotyczącym
początkowej pozycji budżetowej (1,5 pkt. proc.), jak i komponentem dotyczącym kosztów starzenia
(1,2 pkt. proc.), z czego dodatkowe koszty wynikać mają ze wzrostu kosztów opieki długoterminowej i zdrowotnej
(2,0 pkt. proc.), skorygowanych o ujemny subkomponent dotyczący kosztów emerytur (-0,8 pkt. proc.).
Co istotne, wskaźniki znacznie się poprawiły względem wskaźników z Sustainability Report 2009, czyli z roku,
w którym Polska została objęta procedurą nadmiernego deficytu. W 2009 r. S1 wynosił 2,9% PKB, natomiast S2
3,2% PKB. Poprawa ta nastąpiła w efekcie poprawy komponentu związanego z początkową pozycją budżetową,
przede wszystkim dzięki znacznemu zmniejszeniu wysokości pierwotnego deficytu strukturalnego, co jest
efektem prowadzonej konsolidacji fiskalnej. Znaczącej poprawie uległ też wskaźnik S0, mający na celu
sygnalizację ryzyka napięć fiskalnych w krótkim okresie, do 1 roku. W 2009 r. jego wartość przekraczała wielkość
progową, czyli wskaźnik wskazywał na ryzyko napięć fiskalnych, natomiast od 2011 r. takie ryzyko nie jest już
sygnalizowane.
w.
rcl
Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż u podstaw metody liczenia wskaźników leży założenie o niezmienności
polityki w horyzoncie prognozy, co w przypadku wskaźnika S2 oznacza horyzont nieskończony. W efekcie
przedstawiona wartość wskaźników S1 i S2 nie uwzględnia dokonanej reformy systemu emerytalnego, która
została opisana w rozdziale III.7.
ww
Obecne wartości wskaźników S0, S1 i S2 uległy więc zmianie. Dokładne wartości będą możliwe do oszacowania
po opracowaniu nowych prognoz demograficznych uwzględniających reformy wprowadzone od 2013 r.,
w szczególności reformę systemu emerytalnego. Na obecnym etapie, możliwe jest jedynie dokonanie
kierunkowej oceny wpływu reformy systemu emerytalnego. Dla każdego ze wskaźników niższy poziom
zadłużenia jest czynnikiem pozytywnym, jednak w przypadku wskaźnika S1 można już na obecnym etapie
jednoznacznie stwierdzić, iż łączny wpływ reformy OFE będzie pozytywny.
30 Najnowszy raport został opublikowany w maju 2012 r. i zawiera prognozy do 2060 r. włącznie.
31
Dokument Komisji Europejskiej Ensuring fiscal sustainability: a thematic assessment framework for structural-fiscal
reforms, przygotowany dla grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG), styczeń 2014 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
.go
v.p
l
Wykres 18. Wskaźnik S1 dla krajów UE
Źródło: Ensuring fiscal sustainability: a thematic assessment framework for structural-fiscal reforms, Komisja Europejska,
styczeń 2014 r.
ww
w.
rcl
Wykres 19. Dekompozycja wskaźnika S2 dla krajów UE
Źródło: Ensuring fiscal sustainability: a thematic assessment framework for structural-fiscal reforms, Komisja Europejska,
styczeń 2014 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
Równocześnie wprowadzone zmiany w ramach polityki fiskalnej będą minimalizować ryzyko ponownego
powiększenia nierównowagi finansów publicznych w Polsce. Wprowadzona reguła wydatkowa będzie działała
stabilizująco na finanse publiczne w średnim i długim okresie oraz będzie korygowała ewentualne nierównowagi,
minimalizując zarazem ryzyko nadmiernego zaostrzenia polityki fiskalnej (rozdział VII.1). W podsektorze
samorządowym natomiast od 2011 r. obowiązuje reguła co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego budżetu
samorządowego, a od 2014 r. – indywidualne limity zadłużenia (rozdział VII.1). Reguły te mają na celu
ograniczenie ryzyka nadmiernego zadłużania się lub utraty płynności jednostek samorządu terytorialnego przy
jednoczesnym ułatwieniu pozyskiwania środków unijnych przez JST, szczególnie na projekty przynoszące
dochód.
Ponadto kontynuacja konsolidacji fiskalnej oraz obserwowane ożywienie gospodarcze będą sprzyjały poprawie
stabilności finansów publicznych w kolejnych latach i w efekcie, poprzez poprawę początkowej pozycji
budżetowej, pozytywnie wpływać na stabilność finansów publicznych zarówno w krótkim, jak i w dłuższym
horyzoncie czasowym.
.go
V.2. Projekcja długookresowa, w tym skutki starzenia się ludności
Jednym z głównych wyzwań dla długookresowej stabilności finansów publicznych w krajach rozwiniętych
i rozwijających się są przemiany demograficzne. Jakkolwiek obecnie Polska pozostaje jeszcze krajem relatywnie
młodym na tle innych krajów europejskich, to tendencje obserwowane w ostatnich latach wskazują, iż będzie się
to zmieniać. Jest to związane z wydłużaniem się oczekiwanej długości życia, niskiej dzietności oraz obecnej
struktury wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia demograficznego, czyli
relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat i więcej) a liczbą ludności w wieku produkcyjnym
(czyli w wieku 15–64 lata), wyrażona w procentach. Zgodnie z prognozami Eurostatu z kwietnia 2014 r.,
współczynnik ten wzrośnie z 20,14% w 2013 r. do 59,64% w 2080 r. (por. wykres 20).
ww
w.
rcl
Wykres 20. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2013–80
Źródło: Eurostat
Przedstawione w tabeli 6 prognozy długookresowej stabilności finansów publicznych zostały opracowane
w ramach prac Komisji Europejskiej i AWG. Obejmują stan prawny na 31.12.2012 r. Ponowne prognozy,
w oparciu o najnowsze założenia Eurostatu, zaprezentowane zostaną przy okazji kolejnej rundy prac grupy
roboczej AWG (jesienią 2014 r.) i uwzględniać będą zmiany w systemie emerytalnym przedstawione w rozdziale
III.7.
Obliczenia zawarte w tabeli 6 obejmują powszechny system emerytalny, system zaopatrzeniowy i rolniczy system
ubezpieczeń społecznych. Uwzględniają one efekty podwyższenia i zrównania wieku emerytalnego dla kobiet
(obecnie 60 lat) i mężczyzn (obecnie 65 lat) do 67 lat, podwyższenia składki rentowej po stronie pracodawców
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
o 2 pkt. proc. (z 4,5% do 6,5%) oraz ograniczenia przywilejów emerytalnych służb mundurowych – osoby
rozpoczynające służbę nabędą uprawnienia emerytalne po 25 zamiast obecnych 15 latach pracy przy
jednoczesnym wymogu ukończenia 55 lat.
Pakiet reform systemu emerytalnego wpłynął nie tylko na ograniczenie wydatków publicznych, ale przede
wszystkim na wzrost wysokości przyszłych świadczeń emerytalnych i poprawę salda powszechnego systemu
emerytalnego. Podniesienie ustawowego wieku emerytalnego wpływa pozytywnie na wzrost podaży pracy, co
przekłada się na szybszy wzrost gospodarczy.
Tabela 6. Długookresowa stabilność finansów publicznych
% PKB
ww
w.
rcl
.go
2007
2010
2020
2030
2040
2050
2060
Całkowite wydatki
W tym związane z wiekiem
19,9
21,3
19,9
20,6
20,2
20,9
21,8
Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe
11,1
11,8
10,3
10,3
9,6
9,7
9,8
Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe
11,1
11,8
10,3
10,3
9,6
9,7
9,8
z ubezpieczeń społecznych
Emerytury i wcześniejsze emerytury
9,3
10,2
9,1
9,1
8,1
8,1
8,5
Pozostałe świadczenia (renty z tytułu niezdolności
1,7
1,5
1,2
1,3
1,5
1,5
1,3
do pracy i renty rodzinne)
Pracownicze Programy Emerytalne (jeżeli
w sektorze)
Opieka zdrowotna
4,0
4,9
5,4
5,8
6,2
6,5
6,8
Opieka długookresowa (wcześniej podawana jako
0,4
0,7
0,8
1,0
1,3
1,5
1,7
składowa opieki zdrowotnej)
Wydatki na edukację
4,4
3,9
3,4
3,5
3,1
3,2
3,5
Pozostałe świadczenia związane z wiekiem
Odsetki
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Całkowite dochody
W tym dochody z tytułu własności
W tym składki na ubezpieczenia emerytalno6,9
5,8
7,1
7,2
7,2
7,3
7,3
-rentowe
Fundusz Rezerwy Demograficznej
0,3
0,7
1,9
3,2
4,7
6,9
10,1
W tym rezerwy emerytalne nienależące do aktywów
rządowych
Systemowe reformy emerytalne
Składki przeniesione do obowiązkowego filaru
1,3
1,6
0,9
1,0
1,0
1,0
1,0
prywatnego
Emerytury wypłacane przez obowiązkowy filar
0,0
0,0
0,1
0,3
0,6
1,0
1,3
prywatny
Założenia
Wskaźnik wzrostu produktywności pracy
3,0
2,5
2,3
2,1
2,1
1,8
1,5
Realny wzrost PKB
6,8
3,9
2,3
1,7
1,5
0,5
0,5
Wskaźnik aktywności zawodowej mężczyzn
77,4
79,1
81,7
82,2
80,5
80,7
81,2
(w wieku 20–64 lata)
Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet (w wieku
62,2
64,1
66,0
68,7
68,8
70,2
71,0
20–64 lata)
Wskaźnik aktywności zawodowej ogółem (w wieku
69,7
71,5
73,8
75,5
74,7
75,5
76,2
20–64 lata)
Stopa bezrobocia (20–64 lata)
9,8
9,6
7,5
7,2
7,2
7,1
7,1
Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji
13,4
13,5
18,2
22,6
25,3
30,6
34,6
Źródło: The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2010–2060). Joint
Report prepared by the European Commission (DG ECFIN) and the Economic Policy Committee (AWG)
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
V.3. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities)
Tabela 7. Zobowiązania warunkowe
% PKB
2013
Gwarancje publiczne
6,7
Z tego udzielone dla sektora finansowego*
0,15
v.p
l
Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora
instytucji rządowych i samorządowych wyniosły w Polsce 6,7% PKB na koniec 2013 r. wobec 6,3% PKB na
koniec 2012 r. Zasadniczy udział w tej kategorii stanowiły poręczenia i gwarancje udzielone przez Skarb Państwa
– na koniec 2013 r. wynosiły one ok. 6,4% PKB wobec 6,1% PKB na koniec 2012 r. W portfelu poręczeń
i gwarancji Skarbu Państwa gwarancje udzielone za zobowiązania sektora finansowego (bez gwarancji
udzielonych na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego) odpowiadały na
koniec 2013 r. jedynie ok. 0,15% PKB.
2014
opcjonalnie
opcjonalnie
.go
Źródło: Ministerstwo Finansów
* Dane na temat potencjalnych zobowiązań pozostałych jednostek sektora finansów publicznych z tytułu poręczeń
i gwarancji udzielonych dla sektora finansowego nie podlegają sprawozdawaniu (dostępne są tylko potencjalne
zobowiązania ogółem), dlatego prezentowana w tabeli wielkość gwarancji udzielonych za zobowiązania sektora finansowego
dotyczy tylko poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ze względu na specyfikę nie są tu także wykazywane
gwarancje udzielone na wsparcie KFD w Banku Gospodarstwa Krajowego.
w.
rcl
Działalność Skarbu Państwa w obszarze poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych zagrożeń finansów
publicznych. Na koniec 2013 r. ok. 85% niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych
przez Skarb Państwa należało do grupy niskiego ryzyka. Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela
poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa utrzymał się przy tym na poziomie ok. 6%. Wzrost
potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa, który
przełożył się na wzrost relacji tych zobowiązań do PKB, był, jak w roku poprzednim, przede wszystkim wynikiem
dużego wolumenu gwarancji udzielonych na wsparcie rozwoju infrastruktury. W kolejnych latach przewiduje się
możliwość dalszego wzrostu potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb
Państwa, co może przełożyć się na niewielki wzrost relacji tych zobowiązań do PKB.
VI. Jakość finansów publicznych
VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków
Zgodnie z prognozą, poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB zmniejszy
się z 41,9% w 2013 r. do 38,7% w 2017 r. – w stosunku do 2012 r. udział wydatków w relacji do PKB spadnie
o 3,5 pkt. proc. Z punktu widzenia wpływu na saldo sektora ważniejsza jest jednak zmiana wydatków krajowych
(tj. wydatków po oczyszczeniu o – neutralne dla deficytu – wydatki finansowane ze środków UE), których udział
w PKB powinien się zmniejszyć z 40,4% w 2013 r. do 37,2% w 2017 r.
ww
Duży wpływ na poziom i strukturę wydatków będą miały wdrożone i planowane zmiany systemowe prowadzące
do konsolidacji, racjonalizacji i uelastycznienia wydatków oraz dodatkowo nakierowane na wzmocnienie
dyscypliny finansów publicznych, w szczególności implementacja do krajowego porządku prawnego stabilizującej
reguły wydatkowej (por. rozdział VII.1). Obok działań przedstawionych w poprzedniej aktualizacji Programu na
uwagę zasługują poniżej opisane inicjatywy.
W 2013 r. zainicjowano prace nad systemowym przeglądem efektywności wydatków publicznych. W prace
zaangażowany został Bank Światowy (BŚ), który we współpracy z Ministerstwem Finansów opracuje koncepcję
przeglądu efektywności wydatków sektora finansów publicznych oraz zaproponuje rozwiązania instytucjonalne
potrzebne do jego przeprowadzenia. Wynikiem wspólnych prac ma być przygotowanie instrumentów polityki
fiskalnej wspomagających zarządzanie wydatkami publicznymi, w szczególności w zakresie objętym stabilizującą
regułą wydatkową i ułatwiających osiąganie celów i wymogów wynikających z SRW oraz MTO. W porozumieniu
z BŚ zostanie opracowana metodyka przeprowadzania przeglądu wydatków określająca zakres podmiotowy
i przedmiotowy mechanizmu, a także definiująca reguły postępowania oraz wymogi dotyczące gromadzenia
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
informacji do wykonywanych analiz. Współpraca z BŚ obejmuje zarówno sformułowanie rekomendacji
określających właściwy sposób implementacji nowego instrumentu polityki fiskalnej, jak i wspólne
przeprowadzenie pilotażowego programu w wybranym zakresie wydatków. Zgromadzone doświadczenia
usprawnią zarządzanie finansami publicznymi w szczególności w obszarze spójności wydatków sektora instytucji
rządowych i samorządowych z priorytetami polityki społeczno-gospodarczej państwa. Instytucjonalizacja
przeglądu wydatków ułatwi również wdrażanie nowych regulacji realizujących cele polityki państwa.
Równocześnie stanowić będzie realizację rekomendacji Rady Ecofin z 10 grudnia 2013 r. 32
Równolegle prowadzone są działania na szczeblu krajowym. Na mocy Planu działań służących realizacji Strategii
Rozwoju Kraju 2020 zainicjowano prace międzyresortowe dotyczące m.in. racjonalizacji struktury wydatków
sektora finansów publicznych oraz poprawy efektywności wydatkowania środków publicznych wspomagających
aktywność prorozwojową. Prace powołanego w tym celu zespołu koordynowane są przez Ministerstwo Finansów.
Inicjowane przez zespół działania będą wspierać realizację rekomendacji Rady Ecofin.
w.
rcl
.go
Dodatkowo podjęto działania zmierzające do zwiększenia efektywności narzędzi publicznych na rynku pracy.
W dniu 14 marca 2014 r. Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
oraz niektórych innych ustaw, która w znaczący sposób reformuje sposób działania urzędów pracy,
wprowadzając mechanizm premiowy w sposobie przyznawania pensji pracownikom tych jednostek budżetowych.
Ustawa wprowadza również wiele dodatkowych regulacji zwiększających skuteczność wspomagania osób
bezrobotnych. Wprowadzenie do porządku prawnego znowelizowanych przepisów zwiększy efektywność
wydatków socjalnych kierowanych do bezrobotnych, zarówno po stronie bezpośrednich świadczeń, jak i po
stronie usług świadczonych przez państwo w ramach działalności urzędów pracy. Reforma instytucji
wspomagających rynek pracy jest zgodna z kierunkiem wyznaczonym przez instytucje unijne, które określiły
długotrwałe bezrobocie i bezrobocie wśród osób młodych jako istotne hamulce rozwoju gospodarczego.
Nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi również realizację programu
Gwarancje dla młodzieży, nakładając na urzędy pracy obowiązek podejmowania efektywnych działań
aktywizacyjnych dla osób młodych.
Istotnych zmian dokonano w sektorze ochrony zdrowia. W wyniku przeglądu wydatków podjęto działania
ograniczające koszty i zwiększające efektywność wydatków na opiekę zdrowotną. Ustawa z dnia 11 października
2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz
niektórych innych ustaw zmodyfikowała system kontraktowania świadczeń, w większym niż dotychczas stopniu
uwzględniając kompleksowość oferowanych świadczeń. Ponadto w toku są prace nad zwiększeniem dostępności
świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej oraz nad zmniejszeniem częstotliwości wydawania
obwieszczeń w sprawie leków refundowanych, co zwiększy efektywność świadczenia usług medycznych i
wpłynie pozytywnie na pewność obrotu na tym rynku. W planach działań legislacyjnych Ministerstwa Zdrowia jest
również opracowanie projektów aktów prawnych porządkujących strukturę organizacyjną systemu powszechnego
ubezpieczenia zdrowotnego, wprowadzenie ścisłej współpracy świadczeniodawców w sferze podstawowej opieki
zdrowotnej, opieki ambulatoryjnej, opieki specjalistycznej i leczenia szpitalnego. Opisane powyżej działania
znacząco redukują koszty transakcyjne systemu opieki zdrowotnej, podnosząc efektywność ponoszonych
wydatków.
ww
Ponadto w dniu 1 stycznia 2013 r. weszły w życie przepisy art. 174 pkt 2 i art. 175 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). W rezultacie nastąpiło zwiększenie
odpowiedzialności i nadzoru nad wydatkami publicznymi. Poza Ministrem Finansów, który sprawuje ogólną
kontrolę nad efektywnością i skutecznością realizacji budżetu w układzie zadaniowym, dysponenci budżetowi
zostali zobowiązani do prowadzenia nadzoru i kontroli efektywności oraz skuteczności realizacji planów
w układzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów. Na podstawie odpowiednich mierników,
w ramach sprawozdawczości półrocznej i rocznej, pozyskiwane są informacje efektywnościowe będące
wsparciem dla decyzji dotyczących alokacji środków publicznych podejmowanych w ramach procesu
budżetowego.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
Równocześnie w ramach działań zaplanowanych w programie Lepsze Regulacje 2015 Rada Ministrów przyjęła
w dniu 29 października 2013 r. nowy Regulamin Pracy Rady Ministrów. Nowelizacja zwiększa rolę oceny wpływu
nowych aktów prawnych, przede wszystkim ich skutków ekonomicznych i społecznych, skupiając się na jakości
regulacji: od analizy problemu i projektu założeń aktu prawnego aż po jego ocenę i monitoring. Fundamentalną
zasadą przy ocenie projektów ustaw bądź innych aktów prawnych ma być polityka oparta na faktach (ang.
evidence-based policy making). Podczas procesu stanowienia prawa opracowywane są trzy dokumenty, które
ujmują oceny wpływu regulacji: test regulacyjny sporządzany już na etapie składania wniosku o wpisanie projektu
do wykazu pracy Rady Ministrów (a więc przed podjęciem decyzji o pracach nad konkretnym działaniem), Ocena
Skutków Regulacji (OSR) ex ante przygotowywana dla projektu aktu prawnego oraz, co szczególnie ważne, OSR
ex post prezentująca rzeczywiste skutki regulacji zaobserwowane w trakcie obowiązywania aktu normatywnego.
Szczególną rolę w okresowym monitoringu i rzetelnej ocenie obowiązującego stanu prawnego ma odgrywać OSR
ex post, która w syntetyczny sposób będzie prezentować wpływ regulacji w okresie czasu dostosowanym do
problematyki i dziedziny życia społeczno-gospodarczego. Zapewnieniu wysokiej jakości OSR służą powołane
w poszczególnych resortach zespoły do spraw OSR.
.go
Poprawę efektywności w funkcjonowaniu administracji obrazuje wykres 21.
w.
rcl
Wykres 21. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia pośredniego)
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
ww
Największy spadek oczekiwany jest w funkcji działalność ogólnopaństwowa (o 1,0 pkt. proc. w relacji do PKB), co
wynika z istotnego obniżenia kosztów obsługi długu w prognozowanym okresie. Znaczące zmniejszenie kosztów
obsługi długu będzie efektem wprowadzenia w 2014 r. zmian w systemie emerytalnym, a w szczególności
umorzeniem nabytych przez Ministra Finansów skarbowych papierów wartościowych oraz zmniejszeniem potrzeb
pożyczkowych.
Podobnie jak w poprzedniej aktualizacji Programu, spadek wydatków jest oczekiwany także w funkcji sprawy
gospodarcze – o 0,8 pkt. proc. w relacji do PKB, na co w głównej mierze ma wpływ spadek inwestycji publicznych
z 4,6% PKB w 2012 r. do 3,5% PKB w 2017 r. (udział nakładów inwestycyjnych w funkcji sprawy gospodarcze
wynosi ponad 40%).
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 22. Nakłady brutto na środki trwałe
w.
rcl
Ponadto spadek wydatków jest oczekiwany także w funkcji ochrona socjalna (o 0,4 pkt. proc. w relacji do PKB).
Ograniczenie wydatków na świadczenia socjalne w relacji do PKB będzie wynikać m.in. ze zmniejszonych wypłat
świadczeń emerytalnych z tytułu (wprowadzonego w 2009 r.) ograniczenia przywilejów uprawniających do
przechodzenia na wcześniejsze emerytury oraz przyjętej minimalnej waloryzacji świadczeń emerytalnych zgodnie
z formułą: inflacja + 20% realnego wzrostu wynagrodzeń w gospodarce narodowej.
ww
Wykres 23. Wydatki socjalne
Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Tabela 8. Wydatki według funkcji
1. Działalność ogólnopaństwowa
2. Obrona narodowa
3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny
4. Sprawy gospodarcze
5. Ochrona środowiska
6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna
7. Ochrona zdrowia
8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia
11. Wydatki ogółem
2012
2017
1
5,9
4,9
2
1,2
1,1
3
1,7
1,6
4
4,7
3,9
5
0,6
0,5
6
0,8
0,8
7
4,6
4,3
8
1,2
1,0
9
5,5
5,0
10
16,1
15,7
TE
42,2
38,7
.go
9. Edukacja
10. Ochrona socjalna
Kod
COFOG
v.p
l
% PKB
Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny
VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów
w.
rcl
Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2013 r. spadły w porównaniu do 2012 r. o 0,8 pkt.
proc. PKB i wyniosły 37,5% PKB. W 2014 r. prognozowany jest ich wzrost do 46,9% PKB (głównie jako
jednorazowy efekt z tytułu reformy emerytalnej), a następnie powrót do poziomu 37,5% PKB w 2017 r. Z punktu
widzenia wpływu na wynik sektora ważniejsza jest jednak zmiana dochodów krajowych (tj. dochodów po
oczyszczeniu o – neutralne dla deficytu – transfery związane z bezzwrotną pomocą z UE), których relacja do
PKB w br. prognozowana jest na poziomie 45,5% PKB (36,1% PKB w 2013 r.), a w 2017 r. na poziomie 36,0%
PKB.
W strukturze dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych największe znaczenie mają dochody
z podatków, których udział w dochodach ogółem wyniósł w 2013 r. 52,4%. Drugim istotnym źródłem dochodów
sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Łączny
udział dochodów sektora instytucji rządowych z tytułu podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne
wyniósł 84,9% w 2013 r.
ww
Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków i składek na ubezpieczenia społeczne
(tzw. obciążenia podatkowe) w 2013 r. stanowiły 31,8% PKB. W latach 2014 i 2015 prognozowany jest niewielki
wzrost tej relacji będący m.in. konsekwencją ostatniej reformy systemu emerytalnego, natomiast w dwóch
kolejnych latach jej nieznaczny spadek.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Eurostat, Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 24. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem
w.
rcl
Średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją
i importem w produkcie krajowym brutto w latach 2004–13 wyniósł 13,5%. Do 2008 r. obserwowany był
stopniowy wzrost dochodów z tego tytułu, natomiast po wybuchu światowego kryzysu gospodarczego nastąpił
spadek dochodów w stosunku do PKB. W latrach 2010 i 2011 obserwowany był wzrost dochodów z podatków od
produkcji, ale nie powrócił on do poziomu sprzed 2008 r. W latach 2014–17 prognozowany jest stopniowy spadek
tych dochodów wyrażonych w procencie PKB. Jest to związane z malejącym udziałem prognozowanych
wpływów z podatku akcyzowego w PKB w wyniku stopniowego zmniejszania się realnego obciążenia akcyzą
poszczególnych wyrobów. Ponadto od 2017 r. planuje się powrót stawek VAT do poprzedniego poziomu.
ww
W Polsce obserwuje się nieznacznie wyższy udział w PKB dochodów sektora instytucji rządowych
i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem niż średnia dla krajów Unii Europejskiej –
w latach 2004–12 średnio o 0,5 pkt. proc.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Eurostat, Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 25. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu i majątku
w.
rcl
Średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodów i majątku
w produkcie krajowym brutto w latach 2004–13 wyniósł 7,4%. Podobnie jak w przypadku podatków związanych
z produkcją i importem, do 2008 r. obserwowany był stopniowy wzrost dochodów sektora instytucji rządowych
i samorządowych z podatków od dochodu i majątku, po czym nastąpiły spadki tej relacji. W latach 2014–17,
w związku z prognozowaną stopniową poprawą sytuacji gospodarczej, oczekiwany jest ich powrót na ścieżkę
wzrostową (w relacji do PKB).
ww
W Polsce, w porównaniu z Unią Europejską, obserwuje się niższy udział w PKB dochodów sektora instytucji
rządowych i samorządowych z podatków od dochodu i majątku. W latach 2004–12 średni udział dochodów
sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu i majątku w produkcie krajowym brutto był
niższy o 5,5 pkt. proc. niż średnia dla krajów Unii Europejskiej.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Eurostat, Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 26. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne
w.
rcl
W latach 2004–13 średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych z tytułu składek na
ubezpieczenia społeczne w PKB wyniósł 11,8%. Obserwowane wyższe wpływy z tego tytułu od 2012 r. są
związane z podwyższeniem stawki rentowej o 2 pkt. proc. po stronie pracodawcy od 1 lutego 2012 r. W latach
2014–17 prognozuje się zbliżony udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na
ubezpieczenia społeczne w produkcie krajowym brutto, średnio 12,5% PKB.
ww
Podobnie jak w przypadku podatków od dochodu i majątku, udział w PKB dochodów sektora instytucji rządowych
i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne jest w Polsce niższy niż średnia dla krajów Unii
Europejskiej. W latach 2004–12 średni udział dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych ze
składek na ubezpieczenia społeczne w produkcie krajowym brutto był niższy o 2,0 pkt. proc. w porównaniu ze
średnią dla krajów Unii Europejskiej.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Źródło: Eurostat, Ministerstwo Finansów
.go
v.p
l
Wykres 27. Obciążenia podatkowe
w.
rcl
Średni udział w PKB obciążeń podatkowych sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce był w latach
2004–12 niższy o 7,3 pkt. proc. w porównaniu ze średnią dla krajów Unii Europejskiej. Prognozuje się, że
w latach 2014–16 udział w PKB obciążeń podatkowych w sektorze instytucji rządowych i samorządowych
ukształtuje się na poziomie ok. 32%, zaś w 2017 r., w wyniku planowanej obniżki podstawowej i obniżonej stawki
VAT (o 1 pkt proc.), spadnie do 31,7%.
W związku ze wspomnianym spadkiem dochodów, w szczególności podatkowych, w relacji do PKB w 2013 r.
oraz w celu realizacji rekomendacji Rady Ecofin dla Polski (por. rozdział I.1) dokonano diagnozy najistotniejszych
problemów w obszarze przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i efektywności administracji
podatkowej. Na tej podstawie Ministerstwo Finansów przygotowało Działania zwiększające stopień
przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach
2014–2017. Dokument ten został przyjęty przez kierownictwo Ministerstwa Finansów w dniu 8 kwietnia 2014 r.
i ogłoszony w dniu 15 kwietnia 2014 r. Określa on listę działań na lata 2014–17, definiując dla każdego
z 43 projektów: cel, planowane narzędzia, adresatów oraz skutki dla sektora finansów publicznych.
ww
Istotną grupę stanowią wśród tych projektów instrumenty, które będą miały pozytywny wpływ na poprawę
ściągalności podatków. Dotyczą one zarówno usprawnienia samego procesu egzekucji należności podatkowych,
jak i wywierania na podatników wpływu mającego na celu znaczne zwiększenie stopnia dobrowolnego
regulowania należności podatkowych. Planowane są przy tym działania, które powinny przynieść efekty
w krótkim czasie, np. utworzenie Centralnego Rejestru Dłużników, jak i mające również charakter długofalowy,
np. promowanie postaw obywatelskich, działania edukacyjne i informacyjne skierowane również do dzieci
i młodzieży.
Planowane lub już prowadzone działania dotyczą także wykorzystywania systemów informatycznych i baz
danych w celu identyfikacji i analizy zagrożeń (obszarów ryzyka) realizacji celów, jakimi są poprawa skuteczności
i efektywności działań administracji podatkowej. Prowadzone są już i kontynuowane będą działania w obszarze
kontroli i wykrywania procesów mających na celu dokonywanie oszustw podatkowych i wyłudzeń, zwłaszcza
w podatku VAT.
Istotnym czynnikiem mającym wpływ na skuteczność administracji podatkowej jest odpowiednia struktura jej
organizacji, która musi nadążać za zmieniającą się rzeczywistością gospodarczą. Z tego względu prowadzone są
prace zmierzające do konsolidacji procesów pomocniczych realizowanych w izbach i urzędach skarbowych.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
Skuteczność administracji podatkowej jest oceniana również przez pryzmat jakości obsługi podatników.
Kładziony jest duży nacisk na poprawę tego elementu funkcjonowania administracji, m.in. przez zwiększenie
wykorzystywania elektronicznych form kontaktu z podatnikami, co powinno mieć także wpływ na podniesienie
stopnia przestrzegania przepisów podatkowych.
W trakcie realizacji jest także wiele zmian w procedurze podatkowej, mających bezpośredni wpływ na
skuteczność ściągalności należności. Niektóre z nich, w szczególności wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu
opodatkowania, przyniosą nie tylko bezpośrednie, ale również pośrednie skutki finansowe. Ponadto
upowszechnienie korzystania z elektronicznych form komunikacji, wprowadzenie nowych, a rezygnacja
z nieefektywnych, rozwiązań związanych z procedurą poboru podatku powinny przynieść wymierne korzyści
finansowe w postaci zmniejszenia kosztów funkcjonowania administracji podatkowej.
Poszczególne działania na rzecz poprawy ściągalności podatków oraz zwiększenia efektywności administracji
podatkowej będą miały zróżnicowany wpływ na zwiększenie dochodów podatkowych. Do grupy projektów, które
w największym stopniu przyczynią się do poprawy ściągalności podatków, należy zaliczyć
– utworzenie Centralnego Rejestru Dłużników,
zarządzanie ryzykiem zewnętrznym i kontrolę podatkową,
–
koordynację działań wykrywczych i kontrolnych w zwalczaniu zorganizowanych oszustw w podatku VAT –
grupy zadaniowe,
–
zróżnicowanie stawek odsetek za zwłokę,
–
wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania (General Anti-Avoidance Rule).
.go
–
Analiza skutków wdrożenia tylko tej grupy projektów wskazuje, że przyczynią się do wygenerowania przyrostu
dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2014–17 co najmniej w wysokości 6,2 mld zł.
Wdrożenie wszystkich przewidzianych w planie działań spowodowałoby przyrost dochodów sektora o co najmniej
8,2 mld zł.
w.
rcl
Tabela 9. Skutki finansowe realizacji Działań zwiększających stopień przestrzegania przepisów podatkowych
i poprawiających efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017
Dochody (mln zł)
2014
2015
2016
2017
Minimum*
1 898,0
4 681,4
5 279,3
8 191,3
Tylko skutki bezpośrednie
1 898,0
4 281,0
4 479,0
5 491,0
Maksimum*
2 098,0
7 531,4
8 729,3
17 441,3
Tylko skutki bezpośrednie
2 098,0
5 931,0
5 529,0
6 741,0
* Szacunek za lata 2015–2017 uwzględnia skutki pośrednie wprowadzenia klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania.
Źródło: Ministerstwo Finansów, Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiające
efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017
ww
VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych
VII.1. Reguły fiskalne
Zasadniczym celem numerycznych reguł fiskalnych jest zapewnienie stabilności fiskalnej i stabilności
makroekonomicznej oraz utrzymanie (ewentualnie ograniczanie) wielkości sektora finansów publicznych na
określonym poziomie. Krajowe ramy fiskalne w Polsce oparte są na kilku regułach. Z prawnego punktu widzenia,
najważniejszą w tym zbiorze jest reguła długu, ujęta w dwóch aktach prawnych – Konstytucji RP oraz ustawie
o finansach publicznych. Jej głównym celem jest niedopuszczenie do przekroczenia przez państwowy dług
publiczny (obliczany przy zastosowaniu polskiej metodyki) określonych progów (55 i 60 proc. PKB). Jednak,
z praktycznego punktu widzenia, istotniejszą rolę odgrywa stabilizująca reguła wydatkowa, ponieważ
w przeciwieństwie do reguły długu narzuca ograniczenia na finanse publiczne corocznie, a nie jedynie po
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
przekroczeniu progu. Istotne znaczenie mają także indywidualne limity zadłużenia nałożone na jednostki
samorządu terytorialnego.
1) Stabilizująca reguła wydatkowa
.go
Stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) została ustanowiona w dniu 28 grudnia 2013 r. nowelizacją ustawy
o finansach publicznych. Reguła ta zastąpiła tymczasową wydatkową regułę dyscyplinującą oraz wprowadziła
nowe regulacje obowiązujące po przekroczeniu przez państwowy dług publiczny progu 50 proc. w relacji do PKB.
Zastąpione mechanizmy dotyczyły znacznie węższego zakresu sektora instytucji rządowych i samorządowych niż
zakres objęty działaniem SRW. Ostateczny kształt SRW wynikać będzie także z, będącej obecnie w fazie
projektu przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 25 lutego 2014 r., nowelizacji ustawy o finansach publicznych,
zgodnie z którą progi zadłużeniowe 33 w mechanizmie korygującym reguły zostaną obniżone o 7 pkt. proc.
W następstwie skokowego obniżenia długu publicznego spowodowanego reformą systemu emerytalnego.
W efekcie, w ustawie o finansach publicznych będą zapisane cztery progi długu: 60 proc. i 55 proc. funkcjonujące
od 1998 r. oraz 48 proc. i 43 proc. zawarte w mechanizmie korygującym SRW.
Przestrzeganie stabilizującej reguły wydatkowej doprowadzi do zakończenia procedury nadmiernego deficytu,
a następnie do dalszego obniżenia deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, a w konsekwencji
długu publicznego i utrzymania tych kategorii na bezpiecznych poziomach. Celem reguły jest stabilizacja wyniku
sektora instytucji rządowych i samorządowych w średnim okresie na poziomie średniookresowego celu
budżetowego (MTO).
w.
rcl
Obliczana na podstawie formuły SRW kwota wydatków obejmuje swoim zakresem sektor instytucji rządowych
i samorządowych z dwoma wyjątkami. Po pierwsze, wyłączone zostaną wydatki budżetu środków europejskich
oraz ta część wydatków, która finansowana jest środkami z bezzwrotnej pomocy unijnej i EFTA. Jest to
uzasadnione tym, że wpływ środków unijnych na deficyt (liczony zgodnie z ESA95, jak i ESA2010) jest neutralny,
tj. dochody sektora z UE wykazywane są zawsze w wysokości wydatków sektora finansowanych ze środków
z UE, niezależnie od kasowych przepływów. Po drugie, wyłączone zostaną również wydatki jednostek, które nie
mają zdolności do generowania wysokich deficytów.
ww
W efekcie kwota wydatków obejmuje dwie grupy jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych
1) budżet państwa, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz
Emerytur Pomostowych i fundusze utworzone, powierzone lub przekazane Bankowi Gospodarstwa Krajowego
(w tym Krajowy Fundusz Drogowy) oraz 2) Narodowy Fundusz Zdrowia, jednostki samorządu terytorialnego i ich
związki oraz jednostki, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Łącznie wydatki obu
tych grup stanowią ok. 90 proc. wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, gdzie grupa 1) stanowi
ok. 2/3. Tak szeroki zakres reguły jest spójny z rekomendacją Rady Ecofin, mówiącej o potrzebie nadania
bardziej wiążącego charakteru oraz zwiększenia przejrzystości ram instytucjonalnych finansów, w tym
dostosowania definicji (metodyki) stosowanych w krajowym systemie budżetowym do metodyki ESA oraz
zapewnienia odpowiednio szerokiego zakresu jej stosowania.
W celu uzyskania prawnie wiążącego, nieprzekraczalnego limitu wydatkowego, od kwoty wydatków odejmowane
są prognozowane wydatki jednostek z grupy 2). Oznacza to, że jeżeli prognozy będą wskazywały na szybszy
wzrost wydatków jednostek z grupy 2) niż wynikałoby to z reguły, to ciężar dostosowania będą musiały ponieść
jednostki zaliczane do grupy 1). Klauzule wyjścia zezwalające na zawieszenie reguły są przewidziane jedynie
w razie stanu wojennego, wyjątkowego albo klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
33 Państwowy dług publiczny (tak zwany dług netto) obliczony zgodnie z art. 38a pkt 4 ustawy o finansach publicznych.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
Nieprzestrzeganie reguły będzie wiązało się z tymi samymi konsekwencjami, co złamanie ustawy o finansach
publicznych.
Formuła wyznaczająca kwotę wydatków na rok n uwzględnia sześć czynników: 1) kwotę wydatków z roku n-1
(WYDn-1); 2) korektę związaną z aktualizacją prognoz inflacji CPI na rok n-2 (CPIn-2 / En-1(CPIn-2)) i n-1 (En(CPIn-1) /
En-1(CPIn-1)); 3) prognozowaną inflację CPI na rok n (En(CPIn)); 4) ośmioletnią średnią realną dynamikę PKB za
okres od n-7 do n (WPKBn); 5) składnik korekty (Kn) i 6) prognozowaną wartość działań dyskrecjonalnych po
stronie dochodów i składek En(ΔDDn). Sposób obliczenia kwoty wydatków można zapisać następującym wzorem,
w którym symbol En(x) oznacza wartość zmiennej x prognozowaną w roku n
WYDn = WYDn-1 · [CPIn-2 / En-1(CPIn-2) · En(CPIn-1) / En-1(CPIn-1)] · En(CPIn) · [WPKBn ± Kn] + En(ΔDDn).
.go
Korekta wyniesie -2 pkt. proc., jeżeli deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczy 3 proc.
PKB (z uwzględnieniem kosztów reformy emerytalnej obliczonych zgodnie z ESA) lub państwowy dług publiczny
przekroczy 48 proc. PKB. Korekta wyniesie -1,5 pkt. proc., gdy państwowy dług publiczny znajdzie się
w przedziale 43–48 proc. PKB. Jeżeli dług i deficyt ukształtują się poniżej progów, ale suma różnic wyniku
nominalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych od średniookresowego celu budżetowego przekroczy
-/+6 proc. PKB, to korekta będzie opiewała na -/+ 1,5 pkt. proc. Korekta -/+1,5 pkt. proc. zostanie zawieszona
w razie prognozowanych tzw. złych/dobrych czasów, czyli gdy prognozowana dynamika realnego PKB na rok n
będzie niższa/wyższa od średniej ośmioletniej o ponad 2 pkt. proc. Taka formuła ma na celu ograniczenie ryzyka
procyklicznego kształtowania się polityki fiskalnej i pozwoli Polsce na wypełnienie zobowiązań w obszarze polityki
budżetowej, wynikających z Paktu Stabilności i Wzrostu w odniesieniu do nadmiernego deficytu i zadłużenia,
średniookresowego celu budżetowego i tzw. benchmarku wydatkowego.
w.
rcl
Zgodnie z ustawą o Najwyżej Izbie Kontroli, NIK bada w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz
realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej, a także kontroluje wykonanie budżetu. Rekomendowane przez Radę Ecofin zapewnienie
skutecznego oraz terminowego monitorowania przestrzegania stabilizującej reguły wydatkowej w oparciu
o wiarygodne i niezależne analizy sporządzane przez niezależne instytucje lub instytucje wyposażone
w funkcjonalną autonomię względem władz fiskalnych nie wymaga więc zmian w polskim porządku prawnym.
W szczególności, niezależne instytucje powinny odgrywać mniejszą rolę w państwach, w których obowiązują
silne reguły fiskalne wyposażone w formułę numeryczną i automatyczny mechanizm korygujący, a taką jest
właśnie SRW.
ww
Jedyne uznaniowe elementy formuły reguły stanowią prognozy: 1) PKB (nie powinny jednak one wywierać
istotnego wpływu na dynamikę kwoty wydatków, gdyż użyta w SRW średnia PKB składa się w większości
z historycznych odczytów), 2) inflacji (poddawane corocznej korekcie) i 3) działań dyskrecjonalnych, których
zasadnicze źródło będą stanowić publicznie dostępne informacje, w szczególności testy regulacyjne i oceny
skutków regulacji załączane do projektów ustaw, założeń projektów ustaw oraz rozporządzeń. Należy przy tym
podkreślić, że założenia makroekonomiczne wykorzystywane przy liczeniu kwoty wydatków zgodnie z formułą
SRW, prognozy inflacji i wzrostu PKB opracowywane są po konsultacjach z partnerami społecznymi
i niezależnymi instytucjami, w tym Radą Polityki Pieniężnej i Trójstronną Komisją do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz porównywane są z dostępnymi prognozami innych instytucji. Wobec tego, co do
rekomendacji Rady, wiarygodność analiz i założeń leżących u podstaw SRW jest zapewniona.
Wdrożenie stabilizującej reguły wydatkowej było elementem implementacji dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia
8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Polska była zobowiązana
wdrożyć wspomnianą dyrektywę do końca 2013 r. Tekst przepisów niezbędnych do jej wykonania został
przekazany Komisji Europejskiej przez Polskę w dniu 13 stycznia 2014 r. (więcej w rozdziale VII.3).
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
2) Reguły w podsektorze samorządowym
v.p
l
Do najważniejszych rozwiązań zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego (dalej JST) przed utratą
płynności i nadmiernym zadłużaniem można zaliczyć: 1) regułę co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego
budżetu samorządowego oraz 2) indywidualne limity zadłużenia. Oba te rozwiązania zostały zapisane w ustawie
o finansach publicznych.
Zgodnie z obowiązującą od 2011 r. regułą co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego, JST nie mogą
uchwalić budżetu, w którym bieżące wydatki budżetowe nie znajdują pokrycia w dochodach bieżących,
powiększonych o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych oraz wolne środki, wynikające z rozliczeń wyemitowanych
papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
.go
Uchwały budżetowe na rok 2014 są pierwszymi, które muszą być zgodne z nową regułą, wprowadzającą
indywidualne limity zadłużenia odzwierciedlające ekonomiczną zdolność JST do spłaty zobowiązań. Nowa reguła
zakazuje JST uchwalania budżetu, którego realizacja spowodowałaby, że w roku budżetowym oraz w każdym
roku następującym po roku budżetowym relacja płatności związanych z obsługą zadłużenia do dochodów byłaby
wyższa niż średnia arytmetyczna z, obliczonych dla ostatnich trzech lat, relacji jej dochodów bieżących
powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem
budżetu.
Regułę tę określono wzorem (art. 243 ustawy o finansach publicznych)
R+O
1
≤
D n 3
Db n-1 + Sm n-1 - Wb n-1 Db n-2 + Sm n-2 - Wb n-2 Db n-3 + Sm n-3 - Wb n-3
+
+
D n-1
D n- 2
D n- 3
w.
rcl
gdzie
R – planowana na rok budżetowy łączna kwota z tytułu spłaty rat określonych kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów
wartościowych emitowanych na określone cele; O – planowane na rok budżetowy odsetki od określonych kredytów
i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na określone cele oraz spłaty kwot wynikających
z udzielonych poręczeń i gwarancji; D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym; Db – dochody bieżące; Sm –
dochody ze sprzedaży majątku; Wb – wydatki bieżące; n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja.
Wskaźnik zadłużenia, liczony na podstawie wielkości z trzech poprzednich lat, z jednej strony znosi ograniczenia
wiążące JST, dla których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem
bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej zaś dyscyplinuje te jednostki, którym wysokie obciążenie dochodów
spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek czy też emisji
papierów wartościowych. Limit zadłużenia ma za zadanie zabezpieczyć jednostki samorządu terytorialnego przed
nadmierną kumulacją płatności z tytułu obsługi zadłużenia w stosunku do ich dochodów.
ww
Wprowadzenie zmian w regułach dotyczących zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego w sposób
pozytywny wpłynęło na wynik tych jednostek. W latach 2010–13, pomimo relatywnie słabego wzrostu
gospodarczego, zmniejszała się liczba jednostek, które odnotowały deficyt w części bieżącej budżetu, oraz rósł
łączny poziom nadwyżek w części bieżącej budżetu JST. Fakt ten należy wiązać w znacznym stopniu z wejściem
w życie od 2010 r. nowej ustawy o finansach publicznych (wprowadzającej wspomniane wyżej reguły), która
uzależniała zdolność JST do zadłużania od zdolności do generowania przez poszczególne jednostki nadwyżek
w części bieżącej budżetu.
Nowelizacja z dnia 8 listopada 2013 r. ustawy o finansach publicznych, oprócz wprowadzenia SRW, ustanowiła
zmiany indywidualnych limitów zadłużenia ułatwiające samorządom pozyskiwanie funduszy unijnych. Zmiana ta
dotyczy głównie zobowiązań wynikających z zawartych po dniu 1 stycznia 2013 r. umów o dofinansowanie
projektów współfinansowanych przez UE w co najmniej 60 proc. (po pomniejszeniu całkowitego kosztu projektu
o prognozowany dochód generowany przez projekt) i ma służyć korzystnemu dla gospodarki zwiększeniu
absorpcji środków UE w nowej perspektywie finansowej.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora
v.p
l
Wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej wymusza zmianę filozofii corocznego procesu budżetowego –
zwiększenie roli podejścia top-down. Uwaga w procesie budżetowym zostanie skoncentrowana na sposobie
podziału limitu wydatkowego, a nie na jego wysokości. Dodatkowo kwoty wydatków będą wyznaczane zgodnie
z formułą w perspektywie wieloletniej, co usprawni proces planowania budżetowego.
W związku z tym w dniu 12 marca 2014 r. w Ministerstwie Finansów powołano zespół, którego zadaniem jest
odpowiednie dostosowanie procesu budżetowego, wypracowanie koncepcji monitoringu przestrzegania kwoty
wydatków i limitu wydatkowego wraz z systemem cyklicznego raportowania przewidywanego wykonania
wydatków objętych limitem wydatków oraz ryzyka ich realizacji, a także procedur zapewniających
nieprzekraczalność limitu. Do zadań zespołu należy też opracowanie m.in.: procedury zmiany planów
finansowych jednostek, których wydatki są objęte limitem, koncepcji nowego Wieloletniego Planu Finansowego
Państwa oraz budżetu zadaniowego spójnego z SRW.
.go
Zespół powinien zakończyć prace do dnia 30 września 2014 r., przedstawiając Ministrowi Finansów do akceptacji
raport prezentujący rekomendacje wraz z harmonogramem wdrożenia odpowiednich rozwiązań.
Monitorowaniu wykonania budżetu państwa oraz pozostałych jednostek sektora instytucji rządowych
i samorządowych w trakcie danego roku służyć będzie także implementacja dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia
8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich w zakresie publikowania
danych fiskalnych. Począwszy od stycznia 2014 r. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów 34 publikacji
podlegają
miesięczne dane (z miesięcznym opóźnieniem) dotyczące podsektora instytucji rządowych na szczeblu
centralnym oraz podsektora funduszy ubezpieczeń społecznych,
–
kwartalne dane (z kwartalnym opóźnieniem) dotyczące podsektora instytucji samorządowych,
–
dane dotyczące zobowiązań warunkowych sektora instytucji rządowych i samorządowych mających
potencjalnie istotny wpływ na sytuację budżetową.
w.
rcl
–
Dodatkowo opublikowana została tablica przedstawiająca metodę przejścia między danymi publikowanymi
zgodnie z wymogami dyrektywy Rady 2011/85/UE a danymi opartymi na standardach Europejskiego Systemu
Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA.
Wprowadzenie rozwiązań metodologicznych spójnych z ESA jest kluczowe dla zapewnienia wiarygodnych
danych statystycznych z zakresu finansów publicznych. W związku z tym kontynuuje prace powołany przez
Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w 2004 r. Zespół do spraw Statystyki Sektora Instytucji Rządowych
i Samorządowych. W skład Zespołu wchodzą, jako stali członkowie, przedstawiciele Głównego Urzędu
Statystycznego, Ministerstwa Finansów i Narodowego Banku Polskiego. W zależności od poruszanej tematyki na
posiedzenia Zespołu zapraszani są także eksperci z różnych dziedzin, a w razie wątpliwości, które nie mogą
zostać rozwiązane na poziomie krajowym, prowadzone są konsultacje z Eurostatem. Dalsze prace metodyczne
w ramach Zespołu są istotne m.in. w związku z zastosowaniem od września 2014 r. nowych zasad ESA2010.
VII.3. Inne zmiany instytucjonalne
ww
Jednym z celów polityki rządu w 2013 r. było wzmocnienie krajowych ram fiskalnych, w tym zapewnienie
jednolitego przestrzegania dyscypliny budżetowej w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu.
Jednocześnie, do końca 2013 r. Polska była zobligowana do wprowadzenia w życie przepisów niezbędnych do
wykonania dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych
państw członkowskich, która wprowadziła określone wymogi m.in. w obszarach przejrzystości finansów
publicznych, rachunkowości, statystyki oraz planowania budżetowego.
34
Wersja polska: http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/dane-fiskalne-na-potrzebynadzoru-budzetowego-ue
Wersja angielska: http://www.mf.gov.pl/en/ministry-of-finance/fiscal-data-for-eu-budgetary-surveillance
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
v.p
l
Zasady odnoszące się do wspomnianych uregulowań unijnych zawarte są w przepisach krajowych zarówno rangi
ustawowej, tj. m.in. ustawie o finansach publicznych, ustawie o rachunkowości, jak i w aktach wykonawczych
wydanych na podstawie upoważnień ustawowych. Biorąc pod uwagę konieczność doprowadzenia do pełnej
spójności przepisów krajowych z przepisami unijnymi, dokonano analizy zagadnień i obszarów wymagających
ewentualnych zmian legislacyjnych w obowiązujących aktach prawnych. W konsekwencji podjęto prace
legislacyjne ukierunkowane na wzmocnienie krajowych ram fiskalnych w myśl wspomnianej dyrektywy Rady,
które zakończone zostały uchwaleniem ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach
publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz przyjęciem rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
25 października 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów
publicznych w zakresie operacji finansowych. Wspomniana ustawa wprowadziła nie tylko stabilizującą regułę
wydatkową i zmiany w zakresie indywidualnych limitów zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (szerzej
w rozdziale VII.1), ale także zmiany sporządzanego od 2010 r. Wieloletniego Planu Finansowego Państwa
(WPFP) i funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego.
.go
Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami, WPFP nadal stanowić będzie podstawę przygotowania projektu ustawy
budżetowej na kolejny rok budżetowy. Jednocześnie WPFP będzie sporządzany na dany rok budżetowy i trzy
kolejne lata oraz składać się będzie z dwóch elementów, tj. aktualizacji Programu konwergencji, opracowanego
zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie
wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, oraz załącznika,
określającego cele wraz z miernikami stopnia ich realizacji w układzie obejmującym główne funkcje państwa.
Poza tym, WPFP w części zawierającej Program konwergencji określać będzie m.in.: priorytety polityki rządu,
planowane działania i ich wpływ na poziom dochodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych
oraz wstępną kwotę wydatków (określaną za pomocą stabilizującej reguły wydatkowej).
w.
rcl
W związku z wprowadzeniem stabilizującej reguły wydatkowej zmianie uległy terminy przekazywania projektu,
ustalania i przedstawiania sprawozdania z realizacji planu finansowego (ewentualnie planu wydatków) Krajowego
Funduszu Drogowego, Funduszu Pożyczek i Kredytów Studenckich, Funduszu Żeglugi Śródlądowej i Funduszu
Rezerwowego, Funduszu Dopłat (do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej),
Funduszu Strefowego, Narodowego Funduszu Zdrowia, Krajowego Funduszu Kapitałowego, Funduszu
Kolejowego oraz Funduszu Termomodernizacji i Remontów. Zmiany te będą miały zastosowanie po raz pierwszy
w odniesieniu do planów finansowych na rok 2015. Oprócz tego we wszystkich wyżej wymienionych funduszach
wzmocniono rolę Ministra Finansów w procesie opracowywania planów finansowych.
Jednocześnie wprowadzone zostały zmiany do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań
jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Ich celem było stworzenie formalno-prawnych podstaw pozyskiwania odpowiednich danych i informacji, na podstawie których sporządzona będzie
lista jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych. Lista będzie corocznie weryfikowana w trakcie
prac nad notyfikacją fiskalną. Wskazany akt wykonawczy stanowi tym samym wypełnienie wymogu wynikającego
z przepisów wspomnianej dyrektywy Rady, która zobligowała państwa członkowskie w ramach procesu
budżetowego do określenia jednostek zaliczonych do sektora instytucji rządowych i samorządowych.
ww
Ponadto w nowelizacji ustawy o finansach publicznych z dnia 8 listopada 2013 r. zawarto zmiany, które normują
kwestie programu postępowania naprawczego JST w sytuacji zagrożenia realizacji zadań publicznych
i niespełnienia przez jednostkę indywidualnego limitu zadłużenia. Nowe przepisy regulują też kwestię
zastępczego ustalenia budżetu samorządowego przez regionalną izbę obrachunkową. Celem zmian jest
ukierunkowanie samorządu na samodzielną naprawę finansów w danej jednostce samorządu terytorialnego na
podstawie własnych zasobów. Rozwiązanie – zakładając określone wymogi co do gospodarki finansowej
jednostki prowadzącej postępowanie naprawcze – pozwala na koncentrację środków i wysiłków samorządu
niezbędnych z punktu widzenia efektywnej naprawy finansowej. Wśród tych wymogów jest m.in. zapis, że
jednostka samorządu terytorialnego objęta postępowaniem naprawczym nie może podejmować nowych
inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych, udzielać poręczeń, gwarancji
i pożyczek. Dalsze uregulowanie kwestii dokonywania przez JST zmian budżetu ustalonego zastępczo przez
regionalną izbę obrachunkową oraz usunięcie wątpliwości dotyczących zastępczego ustalania budżetów
jednostek samorządu terytorialnego przez regionalne izby obrachunkowe stanowią zaś przedmiot projektu
nowelizacji ustawy o finansach publicznych przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 25 lutego 2014 r.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Tabela 10. Wzrost gospodarczy
2013
Kod
ESA
Poziom
v.p
l
Aneks
2013
Tempo
wzrostu
2014
Tempo
wzrostu
2015
Tempo
wzrostu
2016
Tempo
wzrostu
2017
Tempo
wzrostu
1. Realny PKB (mld PLN)
B1*g
1620,9
1,6
3,3
3,8
4,3
4,3
2. Nominalny PKB (mld PLN)
B1*g
1635,7
2,5
4,2
5,9
6,9
6,7
3. Spożycie prywatne
P.3
987,9
0,8
2,2
3,0
3,9
4,0
4. Spożycie publiczne
P.3
292,9
2,8
2,4
1,1
1,4
2,5
5. Nakłady brutto na środki trwałe
.go
Składowe realnego PKB
P.51
6. Przyrost rzeczowych środków
obrotowych oraz nabycie netto
aktywów wyjątkowej wartości (% PKB)
7. Eksport towarów i usług
8. Import towarów i usług
Wkład we wzrost PKB
9. Finalny popyt krajowy
-0,2
4,1
7,2
6,9
7,8
5,5
0,3
0,5
0,9
1,3
1,7
P.6
778,7
4,6
5,0
4,9
4,8
4,1
P.7
749,2
1,2
4,0
5,1
5,5
5,4
0,0
2,8
3,7
4,5
4,8
P.52
P.53
P.52
P.53
+
+
w.
rcl
10. Przyrost rzeczowych środków
obrotowych oraz nabycie netto
aktywów wyjątkowej wartości
305,3
11. Saldo handlu zagranicznego
B.11
-0,9
0,2
0,3
0,5
0,4
1,6
0,5
0,0
-0,3
-0,6
Tabela 11. Procesy inflacyjne
2013
Tempo
wzrostu
2014
Tempo
wzrostu
2015
Tempo
wzrostu
2016
Tempo
wzrostu
2017
Tempo
wzrostu
1. Deflator PKB
0,9
0,9
2,1
2,5
2,3
2. Deflator spożycia prywatnego
0,7
1,2
2,3
2,5
2,2
3. HICP
0,9
1,2
2,3
2,5
2,2
4. Deflator spożycia publicznego
0,9
1,2
2,2
2,5
2,2
5. Deflator nakładów brutto na
środki trwałe
-1,6
1,0
2,6
2,8
2,3
6. Deflator eksportu towarów
i usług
0,4
0,4
0,3
0,0
-0,1
7. Deflator importu towarów
i usług
-0,9
1,1
0,7
0,0
-0,3
ww
Kod
ESA
Poziom
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Kod
ESA
1. Pracujący (tys. osób)*
2013
2013
Poziom
Tempo
wzrostu
15568
-0,1
10,3
10,3
104,8
1,7
-
-
600,6
3,2
v.p
l
Tabela 12. Rynek pracy
49,4
2,6
2. Pracujący (liczba godzin)**
3. Stopa bezrobocia (%)***
4. Wydajność
osób)****
pracy
(tys.
6. Koszty pracy (mld PLN)
D.1
7. Koszty pracy na jednego
zatrudnionego (tys. PLN)
2015
2016
2017
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
Tempo
wzrostu
0,6
0,8
0,8
0,8
9,8
9,3
8,6
7,9
2,7
3,0
3,4
3,4
-
-
-
-
4,3
5,4
5,9
6,3
3,8
4,6
5,0
5,5
.go
5. Wydajność pracy (liczba
godzin)*****
2014
* Pracujący przeciętnie według BAEL (15 lat i więcej).
** Według definicji z rachunków narodowych.
*** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy.
**** Realny PKB na jednego pracującego.
w.
rcl
***** Realny PKB na godzinę pracy.
Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych
% PKB
Kod
ESA
2013
2014
2015
2016
2017
1. Zadłużenie / wierzytelności netto
względem reszty świata
B.9
-1,0
-1,4
-0,8
0,4
0,5
-1,9
-2,1
-1,9
-1,5
-1,0
3,2
3,0
3,3
3,7
3,6
-2,3
-2,2
-2,2
-1,8
-2,0
5,3
-4,4
3,3
1,4
0,7
-4,3
5,8
-2,5
-1,8
-1,2
opcjonalnie
opcjonalnie
opcjonalnie
w tym
– saldo towarów i usług
–
saldo
i transferów
dochodów
pierwotnych
– rachunek kapitałowy
B.9
3. Zadłużenie / wierzytelności netto
sektora
instytucji
rządowych
i samorządowych
EDP
B.9
ww
2. Zadłużenie / wierzytelności netto
sektora prywatnego
4. Różnice statystyczne
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne
3,0
Długookresowe stopy proc. (średniorocznie)
3,5
Nominalny efektywny kurs walutowy
0,3
Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie)
4,20
Wzrost światowego PKB bez UE*
3,6
Wzrost PKB w UE*
0,1
Wzrost rynków eksportowych**
0,4
Wzrost wolumenu światowego importu bez UE*
3,5
Ceny ropy (Brent, USD/baryłka)*
108,8
2015
2016
2017
2,7
3,1
3,9
3,9
4,2
4,3
4,4
4,5
-0,7
-4,6
-5,5
-5,2
4,17
3,98
3,76
3,56
4,1
4,4
-
-
1,5
2,0
-
-
4,0
5,6
5,4
4,8
5,4
6,1
-
-
104,1
99,6
-
-
.go
Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie)
2014
v.p
l
2013
* Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2014, luty 2014
ww
w.
rcl
** Jako indykator rynków eksportowych – import UE.
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych
10. Wynik pierwotny
11.
Działania
jednorazowe
i tymczasowe
2013
% PKB
-70,7
-4,3
-59,9
-3,7
-2,9
-0,2
-7,8
-0,5
613,9
684,6
-70,7
37,5
41,9
-4,3
43,2
2014
% PKB
2015
% PKB
2016
% PKB
2017
% PKB
5,8
-2,5
-1,8
-1,2
5,5
-2,6
-1,8
-1,4
-0,2
-0,1
-0,2
-0,1
0,5
0,2
0,2
0,3
46,9
41,1
5,8
37,9
40,4
-2,5
37,5
39,3
-1,8
37,5
38,7
-1,2
2,6
2,1
2,2
2,1
2,1
-27,5
-1,7
7,9
-0,3
0,4
0,9
-
-
9,0
-
-
-
19,6
19,6
19,3
12,4
7,2
0,0
12,1
7,4
0,0
11,7
7,6
0,0
12,6
12,6
12,5
1,0
4,7
37,9
1,0
4,4
37,5
1,1
4,6
37,5
32,1
32,0
31,7
14,6
14,1
13,9
9,0
5,6
16,5
0,2
8,8
5,4
16,3
0,2
8,6
5,3
16,2
0,2
2,4
2,4
2,4
14,1
13,9
13,8
2,2
2,1
2,1
0,3
0,3
0,3
3,9
3,6
3,5
0,5
0,5
0,5
.go
Wynik (EDP B9) według podsektorów
1. Sektor instytucji rządowych
S.13
i samorządowych
2. Podsektor rządowy
S.1311
3. Podsektor federalny
S.1312
4. Podsektor samorządowy
S.1313
5.
Fundusze
ubezpieczeń
S.1314
społecznych
Sektor instytucji rządowych i samorządowych
6. Dochody ogółem
TR
7. Wydatki ogółem
TE
8. Wynik
EDPB.9
9. Odsetki
EDPD.41
2013
mld
PLN
v.p
l
Kod
ESA
Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych
ww
w.
rcl
12.
Podatki
ogółem
322,0
19,7
19,7
(=12a+12b+12c)
12a. Od produkcji i importu
D.2
206,8
12,6
12,6
12b. Od dochodów, majątku
D.5
114,9
7,0
7,1
12c. Od kapitału
D.91
0,3
0,0
0,0
13. Składki na ubezpieczenie
D.61
199,5
12,2
12,4
społeczne
14. Dochody z własności
D.4
19,8
1,2
1,0
15. Pozostałe
72,6
4,4
13,8
16. Dochody ogółem
TR
613,9
37,5
46,9
Obciążenia
fiskalne
519,6
31,8
32,0
(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)
Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych
17. Koszty pracy + zużycie D.1+P.2
248,2
15,2
15,0
pośrednie
17a. Koszty pracy
D.1
152,5
9,3
9,2
17b. Zużycie pośrednie
P.2
95,7
5,8
5,8
18. Transfery socjalne
277,0
16,9
16,9
Z tego zasiłki dla bezrobotnych
4,7
0,3
0,3
18a. Transfery socjalne w naturze D.6311
dostarczane przez producentów D.63121 38,3
2,3
2,4
rynkowych
D.63131
18b.Transfery socjalne inne niż D.62
238,6
14,6
14,5
w naturze
EDP
19. Odsetki
43,2
2,6
2,1
D.41
20. Subsydia
D.3
5,7
0,4
0,3
21. Nakłady brutto na środki P.51
63,2
3,9
3,9
trwałe
22. Transfery kapitałowe
D.9
9,3
0,6
0,6
Kod
ESA
23. Pozostałe
24. Wydatki ogółem
p.m.
spożycie
(nominalnie)
Program Konwergencji. Aktualizacja 2014
Poz. 319
– 73 –
publiczne
TE
P.3
2013
mld
PLN
2013
% PKB
38,0
684,6
2,3
41,9
295,2
18,0
Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu
2015
% PKB
2016
% PKB
2017
% PKB
2,3
41,1
2,4
40,4
2,4
39,3
2,2
38,7
17,9
17,5
17,0
16,7
2013
Poziom
2013
% PKB
2014
% PKB
2015
% PKB
2016
% PKB
2017
% PKB
613,9
37,5
36,8
37,6
37,4
37,4
2. Wydatki ogółem przy
niezmienionej polityce rządu
.go
1. Dochody ogółem przy
niezmienionej polityce rządu
2014
% PKB
v.p
l
Monitor Polski
-
-
-
-
-
Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark)
2013
% PKB
2014
% PKB
2015
% PKB
2016
% PKB
2017
% PKB
1. Wydatki na programy UE
całkowicie
równoważone
dochodami z funduszy UE
23,1
1,4
1,4
1,5
1,3
1,4
2. Cykliczne wydatki związane ze
świadczeniami dla bezrobotnych
3,7
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
3. Efekt zmian systemowych
w zakresie dochodów
3,5
0,2
0,8
0,4
0,1
0,0
-
-
-
-
-
w.
rcl
2013
Poziom
ww
4.
Zwiększenie
dochodów
z bezpośrednim przeznaczeniem
na sfinansowanie konkretnych
wydatków
v.p
l
CZĘŚĆ II. Cele głównych funkcji państwa wraz
z miernikami stopnia ich realizacji
.go
Wieloletni Plan Finansowy Państwa – zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – określa
cele głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Funkcje państwa, stanowiące najwyższy
poziom zadaniowej klasyfikacji wydatków, odzwierciedlają jednocześnie podstawowe obszary działań (polityki)
państwa. Cele zdefiniowane na tym poziomie nawiązują do fundamentalnych zasad określonych w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach szczegółowych oraz kluczowych priorytetów rozwojowych i kierunków
polityki społeczno-gospodarczej, zdefiniowanych w najważniejszych krajowych oraz unijnych dokumentach
strategiczno-programowych.
Do najważniejszych dokumentów tego typu, przyjętych w ramach polityki rozwoju, należą: długookresowa
strategia rozwoju kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju
2020. Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo oraz 9 zintegrowanych strategii,
służących realizacji założonych celów rozwojowych: Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki
„Dynamiczna Polska 2020”, Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego, Strategia Rozwoju Transportu,
Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko, Sprawne Państwo, Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego,
Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie, Strategia Rozwoju
Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP oraz Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa
i Rybactwa 35. Istotnym punktem odniesienia jest również podstawowy dokument strategiczny Unii Europejskiej, tj.
Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu Europa
2020 wraz z corocznie aktualizowanym, w rytmie semestru europejskiego, Krajowym Programem Reform.
w.
rcl
Realizacja celów strategicznych następować będzie (podobnie jak dotychczas) w ramach funkcji państwa
określonych w układzie zadaniowym. Cele poszczególnych funkcji państwa oraz towarzyszące im mierniki
stopnia ich realizacji zaprezentowano według głównych obszarów interwencji władz publicznych obejmujących
sprawność i efektywność państwa, konkurencyjność gospodarki oraz spójność społeczną i terytorialną.
Sprawne i efektywne państwo to państwo, które posiada infrastrukturę instytucjonalno-prawną zapewniającą
optymalną alokację czynników gospodarczych i społecznych, efektywnie gospodaruje ograniczonymi środkami
publicznymi, wyzwala potencjał samoorganizującego się społeczeństwa obywatelskiego i tworzy warunki do
skutecznej realizacji kluczowych celów rozwojowych.
ww
Fundamentalnym warunkiem stabilnego i zrównoważonego rozwoju kraju jest bezpieczeństwo. W ramach funkcji
Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic nadrzędnym celem państwa jest zapewnienie
niepodległości i nienaruszalności terytorialnej RP. Stabilny, powiązany ze wzrostem nominalnym PKB, poziom
finansowania wydatków na obronę narodową pozwalać będzie na modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP,
zgodnie z założeniami oraz działaniami przewidzianymi w Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa
narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022. Znajdzie to odzwierciedlenie w monitorowanej w ujęciu rocznym
relacji wskaźnika potencjału bojowego do jego poziomu w roku poprzednim, obliczanego z wykorzystaniem
Jednostkowych Wskaźników Jakościowych określonych metodą EPOCC (ang. Equipment Potential Capability
Comparison) dla poszczególnych grup sprzętowych zasadniczego uzbrojenia i sprzętu wojskowego Sił Zbrojnych
RP. W latach 2014–17 potencjał ten będzie rósł corocznie (prognozuje się, iż relacja ta wyniesie: w 2014 r. 1,040,
w 2015 r. 1,018, w 2016 r. 1,031, a w 2017 r. 1,027). W warunkach stabilnego poziomu stanu osobowego Sił
Zbrojnych RP, nacisk położony więc będzie na modernizację techniczną i podnoszenie poziomu wyszkolenia
oraz doskonalenie struktur organizacyjnych, w tym systemu kierowania i dowodzenia.
35 Do chwili obecnej nie została jeszcze przyjęta strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko.
v.p
l
Bezpieczeństwo zewnętrzne jest również w oczywisty sposób uwarunkowane realizacją funkcji Polityka
zagraniczna RP. Działalność władz publicznych ukierunkowana będzie na zapewnienie Polsce miejsca w gronie
liczących się krajów w stosunkach międzynarodowych, a tym samym wzmocnienie możliwości odgrywania
istotnej roli na arenie międzynarodowej. Ważną rolę w tym zakresie odgrywać będą osoby zajmujące najwyższe
stanowiska w Unii Europejskiej, NATO, OBWE oraz w systemie Narodów Zjednoczonych (przewiduje się, że
w latach 2014–17 liczba takich osób kształtować się będzie na poziomie 12), jak również udział
w międzynarodowych misjach wojskowych realizowanych w ramach funkcji Bezpieczeństwo zewnętrzne
i nienaruszalność granic (w perspektywie planowania średnioroczna liczba żołnierzy skierowanych do Polskich
Kontyngentów Wojskowych w stosunku do poziomu ambicji narodowych kształtować się będzie na poziomie
37–44% w 2014 r., 15–18% w latach 2015–16 oraz 16–19% w 2017 r. 36). Aktywność dyplomacji RP służyć
będzie obywatelom i innym polskim podmiotom – w tym obszarze monitorowane będą poziom satysfakcji
społecznej z działalności dyplomacji RP (określany na podstawie badań opinii publicznej) oraz ocena dyplomacji
polskiej w środowisku opiniotwórczym (w obydwu przypadkach przewiduje się, iż mierniki te będą kształtować się
na poziomie dobrym).
.go
Szczególnie istotnym wymiarem bezpieczeństwa jest stabilizacja makroekonomiczna – sprawnie działające
państwo tworzy warunki stabilnego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego. Podstawowym czynnikiem
umożliwiającym taki wzrost w długim i średnim okresie są stabilne finanse publiczne. Kluczowym zadaniem
w obszarze funkcji Zarządzanie finansami państwa jest więc zmniejszenie deficytu sektora instytucji rządowych
i samorządowych w relacji do PKB z poziomu 4,3% w 2013 r. do 1,2% w 2017 r. 37, przy jednoczesnej
racjonalizacji struktury wydatków publicznych, w tym zwiększeniu udziału wydatków rozwojowych. Racjonalizacja
struktury wydatków publicznych powinna umożliwić pogodzenie ze sobą wyzwań związanych z koniecznością
dalszego równoważenia finansów publicznych i zwiększania oszczędności oraz pobudzania rozwoju
i konkurencyjności gospodarki opartej w coraz większym stopniu na edukacji, cyfryzacji, innowacyjności oraz
rosnącym potencjale wynikającym z inwestycji w kapitał społeczny i ludzki.
w.
rcl
Nadrzędnym celem funkcji Polityka gospodarcza kraju jest zapewnienie stabilnego i zrównoważonego rozwoju
polskiej gospodarki, która – zgodnie z założeniami Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki
„Dynamiczna Polska 2020” – powinna cechować się wysoką konkurencyjnością, innowacyjnością, efektywnością,
w coraz większym stopniu opierając się na wiedzy i współpracy. Rzeczywiste efekty rozwojowe polityki
gospodarczej odzwierciedla wartość PKB per capita w relacji do średniej dla 28 krajów Unii Europejskiej (według
parytetu siły nabywczej). Wskaźnik wykazywał tendencję rosnącą z 56% w 2008 r. do 67% w 2012 r. Zgodnie
z szacunkami, w horyzoncie planowania relacja ta dla Polski będzie się nadal poprawiać, aby w 2017 r. osiągnąć
wartość 74%. Będzie to możliwe dzięki dynamicznemu wzrostowi PKB (przewiduje się, że w 2017 r. wyniesie on
4,3%), który zgodnie z kierunkowymi wskazaniami Strategii Europa 2020 powinien mieć charakter
zrównoważony, inteligentny oraz sprzyjający włączeniu społecznemu. Polityka na rzecz wzrostu gospodarczego
respektować będzie zasady solidaryzmu społecznego oraz terytorialnego, a także sprzyjać zapewnieniu
wszystkim obywatelom równego dostępu do podstawowych usług publicznych.
Istotną płaszczyznę działań prorozwojowych i innowacyjnych stanowić będzie funkcja Nauka polska. Ich celem
będzie podniesienie poziomu wyników badań naukowych w Polsce, a także wzmocnienie powiązań z gospodarką
oraz wzrost jej konkurencyjności międzynarodowej. Przewidywany jest wzrost nakładów ogólnych na B+R oraz
ich efektywności, m.in. dzięki stymulacji nakładów prywatnych w tej dziedzinie. Jednym z wyznaczników pozycji
Nauki polskiej będzie liczba publikacji z Polski w czasopismach objętych bazą SCOPUS. Szacuje się, że nastąpi
wzrost tej liczby z 33,2 tys. w 2014 r. do 37,1 tys. w 2017 r.
ww
W politykę wzmacniania konkurencyjności gospodarki wpisywać się będą również działania w obszarze
zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, związane z zapewnieniem gospodarce odpowiedniego
dostępu do źródeł energii – w latach 2014–17 przewidywane jest utrzymywanie co najmniej 15% nadwyżki mocy
36 Wartości miernika odzwierciedlają wartości graniczne i zostały określone zgodnie z uchwałą nr 170/2012 Rady Ministrów
z dnia 25 września 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych kierunków przebudowy i modernizacji Sił Zbrojnych RP na
lata 2012–2018.
37 Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w poszczególnych latach zaprezentowano w części I, w tabeli 15,
w poz. 1.
v.p
l
dyspozycyjnych elektrowni krajowych w stosunku do maksymalnego krajowego zapotrzebowania mocy. Obok
dostępu do energii jednym z warunków realizacji celów rozwojowych jest również przyjazne człowiekowi
środowisko naturalne – jednym z celów polityki państwa dla funkcji Środowisko będzie więc ochrona i poprawa
stanu środowiska, w tym przede wszystkim poprawa stanu jakości powietrza przez realizację działań
naprawczych określonych w programach ochrony powietrza na poziomie wojewódzkim i lokalnym oraz
zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów naturalnych, zachowanie różnorodności biologicznej oraz
właściwą gospodarkę odpadami, która znajdzie odzwierciedlenie w rosnącej liczbie zarejestrowanych form
ochrony przyrody oraz zmniejszającej się (z 13% w 2014 r. do 12% w 2017 r.) w skali kraju relacji masy
składowanych odpadów w stosunku do masy wytworzonych odpadów w skali kraju.
Istotne znaczenie będą również miały realizowane w sferze ochrony środowiska inwestycje hydrotechniczne
związane z zaspokajaniem potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz adaptacja do zmian klimatu,
ze szczególnym uwzględnieniem ograniczania zagrożeń wywołanych przez ekstremalne zjawiska naturalne,
w tym powodzie i susze, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu wód i związanych z nimi ekosystemów.
.go
Podążanie za światowym poziomem konkurencyjności, wiedzy i współpracy wymaga również odpowiedniego
rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego. Założenia polityki państwa w tych obszarach ujęte zostały
w kompleksowy sposób w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020 oraz Strategii Rozwoju Kapitału
Społecznego 2020. Polityka państwa w obszarze funkcji Rynek pracy ukierunkowana będzie na tworzenie
warunków sprzyjających zwiększaniu aktywności zawodowej społeczeństwa polskiego (w perspektywie
planowania przewiduje się, iż wskaźnik zatrudnienia będzie wykazywał tendencję rosnącą, osiągając 51,8% 38
w 2017 r. wobec 50,5% w 2014 r.), a także wzrostowi produktywności i wydajności pracy, w tym dzięki efektom
w zakresie cyfryzacji widocznym również w kontaktach z administracją publiczną. Państwo prowadzić będzie
także działalność ukierunkowaną na poprawę bezpieczeństwa i warunków pracy oraz wspierać rozwój
i organizować dialog społeczny. Działania na rzecz poprawy jakości kapitału ludzkiego wpłyną na optymalne
wykorzystanie zasobów pracy, w tym potencjału ludzkiego.
w.
rcl
Celem działań w zakresie funkcji Edukacja, wychowanie i opieka będzie wzrost upowszechnienia wychowania
przedszkolnego, które ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszych osiągnięć dziecka i stanowi jeden
z podstawowych elementów polityki państwa kierunkowanej na wyrównywanie szans edukacyjnych i życiowych.
W perspektywie do 2017 r. przewiduje się, iż odsetek dzieci w wieku 3–5 lat objętych wychowaniem
przedszkolnym wzrośnie z poziomu 82% w 2014 r. o 8 pkt. proc., osiągając w 2017 r. wartość 90%. Do
wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży przyczyniać się będzie również zapewnienie uczniom
dostępu do darmowych materiałów edukacyjnych (w tym przede wszystkim podręczników). Równocześnie
podejmowane będą działania ukierunkowane na podnoszenie poziomu jakości kształcenia, czemu towarzyszyć
będzie rosnąca liczba aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie aktywnych
zawodowo pracujących ogółem (o 1,34 pkt. proc. w perspektywie planowania, tj. z poziomu 30,48% w 2014 r. do
poziomu 31,82% w 2017 r.).
ww
Wpływ na jakość kapitału ludzkiego będą miały również działania na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa
zdrowotnego społeczeństwa, podejmowane w ramach funkcji Zdrowie, oraz zwiększenia aktywności fizycznej
społeczeństwa, realizowane w ramach funkcji Kultura fizyczna. Zgodnie z postanowieniami Strategii Rozwoju
Kapitału Ludzkiego 2020, której jednym z celów jest poprawa zdrowia obywateli oraz efektywności systemu
opieki zdrowotnej, zapewniany będzie trwały dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej, ze szczególnym
uwzględnieniem świadczeń ratujących życie – w szczególności na stabilnym poziomie kształtować się będzie
liczba finansowanych z budżetu państwa świadczeń wysokospecjalistycznych na 1 mln mieszkańców (488,39 szt.
na 1 mln mieszkańców w każdym roku). Realizowane też będą działania zwiększające dostępność leczenia
(w tym przede wszystkim pakiety działań: znoszących limity w leczeniu onkologicznym, a także umożliwiających
skrócenie kolejek w ramach pozostałych specjalizacji). Z kolei działania w ramach funkcji Kultura fizyczna
umożliwią coroczny wzrost liczby osób deklarujących aktywność fizyczną (w okresie 2014–17 przewiduje się, iż
w każdym roku liczba takich osób kształtować się będzie na poziomie 101% liczby z roku poprzedniego).
38 BAEL, 15 lat i więcej.
v.p
l
Równie istotne dla tworzenia podstaw konkurencyjności gospodarczej jest kreowanie warunków do rozwoju
kapitału społecznego (zaufania społecznego, umiejętności współpracy, aktywności obywatelskiej, postaw
proprzedsiębiorczych i proinnowacyjnych) i jego wykorzystania w rozwoju społeczno-gospodarczym. Jednym
z celów określonych dla funkcji Kultura i dziedzictwo narodowe, wynikającym ze Strategii Rozwoju Kapitału
Społecznego 2020, jest więc rozwój i efektywne wykorzystanie potencjału kulturowego i kreatywnego.
Pobudzanie uczestnictwa i zainteresowania kulturą znajdować będzie odzwierciedlenie m.in. w rosnącej liczbie
widzów i słuchaczy w teatrach i instytucjach muzycznych otrzymujących dotację podmiotową (z 49 w 2014 r. do
51 na 1000 osób w 2017 r.) Służyć temu będą również wspierane przez państwo inwestycje w infrastrukturę
kultury, przejawiające się przyrastającą liczbą nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych
i wyposażonych obiektów służących kulturze. W zakresie ochrony i poprawy stanu zachowania dziedzictwa
narodowego szczególnie istotnym, adekwatnym do wymogów współczesności, sposobem upowszechniania
obcowania z dobrami kultury będzie ich digitalizacja. Liczba corocznie zabezpieczonych (zdigitalizowanych),
odrestaurowanych ruchomych obiektów dziedzictwa narodowego w kraju i za granicą zawierać się będzie między
18,8 mln szt. w 2014 r. a 14,5 mln szt. w 2017 r.
.go
Wzmocnieniu konkurencyjności gospodarki będą sprzyjały również działania przewidziane w ramach funkcji
Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo, wskazane m.in. w średniookresowej Strategii Rozwoju
Kraju 2020, Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego oraz Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki
„Dynamiczna Polska 2020”. Dalszej poprawie sytuacji mieszkaniowej, przez usprawnienie cyklu inwestycyjno-budowlanego, wsparcie nowego budownictwa mieszkaniowego w aspekcie poprawy dostępności mieszkań, jak
również w ramach zwiększenia mobilności pracowników na rynku pracy, towarzyszyły będą działania
zapobiegające degradacji fizycznej istniejącego zasobu mieszkaniowego, ze szczególnym uwzględnieniem
przedsięwzięć mających na celu poprawę efektywności energetycznej. Przewiduje się, iż liczba mieszkań
przypadająca na 1000 mieszkańców (w szt.) w latach 2014–17 będzie wzrastać od stanu 363,5 szt. w 2014 r. do
374,3 szt. w 2017 r. Natomiast liczba nowo budowanych mieszkań na 1000 mieszkańców (w szt.) kształtować się
będzie w latach 2014–17 na stałym poziomie wynoszącym 4,0 szt.
w.
rcl
Jednym z fundamentalnych warunków stabilnego i zrównoważonego rozwoju jest zapewnienie niezbędnego
poziomu bezpieczeństwa publicznego oraz eliminacja sytuacji stwarzających potencjalne zagrożenie zdrowia
i życia obywateli. Celami polityki państwa przewidzianej w strategii Sprawne Państwo 2020 w ramach funkcji
Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny jest zwiększenie skuteczności służb i instytucji
odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny, zwiększenie wykrywalności sprawców przestępstw,
sprawna reakcja na zgłoszenia obywateli, jak również przeciwdziałanie i zwalczanie przestępstw oraz zagrożeń.
Realizacja tych zadań spowoduje wzrost zaufania obywateli względem tych instytucji i służb. Zakłada się, że
wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem, który w 2014 r. wyniesie 67%, ulegnie poprawie do 68% w 2015 r.
i ustabilizuje się na tym poziomie w kolejnych latach, na stabilnym poziomie (poniżej 10 minut) kształtować się
będzie średni czas oczekiwania na interwencję podmiotów ratowniczych Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego. Istotnej poprawie ulegnie wskaźnik sprawności funkcjonowania systemu zintegrowanego
zarządzania granicą, który wzrośnie o 3 pkt. proc. z poziomu 85% w 2014 r. do poziomu 88% w 2017 r.
ww
Państwo, wypełniając funkcję strażnika wolności i praw obywatelskich, wymaga również sprawnego systemu
wymiaru sprawiedliwości, który gwarantuje obywatelom konstytucyjne prawa do sądu oraz zapewnia
bezpieczeństwo społeczne przez izolację osób tymczasowo aresztowanych i skazanych na karę pozbawienia
wolności oraz resocjalizację osadzonych, jak też wychowanków zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich
– zgodnie z kierunkowymi wytycznymi dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości i prokuratury, określonymi
w strategii Sprawne Państwo 2020. W związku z realizacją powyższych celów, w ramach funkcji Sprawiedliwość,
w perspektywie do 2017 r., przewiduje się m.in. realizację działań podnoszących sprawność sądownictwa
powszechnego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie we wzroście odsetka obywateli pozytywnie oceniających
funkcjonowanie sądów do 36% (z 30% w 2014 r.), jak również spadku odsetka spraw, w których uwzględniono
skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej
zwłoki, do 0,019% (z 0,021% w 2014 r.). O skuteczności polityki penitencjarnej świadczyć będzie natomiast
rosnący odsetek skazanych objętych działaniami resocjalizacyjnymi, który powinien zwiększyć się do 63%
w 2017 r. (z 62% w 2014 r.); przewidywane jest również zmniejszenie odsetka powrotności wychowanków
zakładów poprawczych na drogę przestępstwa z 48,7% w 2014 r. do 48,0% w 2017 r.
v.p
l
Trzecim, po sprawnym państwie i konkurencyjnej gospodarce, kierunkiem interwencji strategicznej określonym
w Strategii Rozwoju Kraju 2020 jest poprawa spójności społecznej i terytorialnej kraju. W tym obszarze kreowane
będą warunki wspierające procesy rozwojowe, ukierunkowane na włączanie w nie również podmiotów
o słabszych potencjałach oraz niwelowanie rozwarstwienia towarzyszącego tym procesom, będącego wynikiem
zidentyfikowanych barier rozwojowych (np. uwarunkowanych historycznie zapóźnień infrastrukturalnych czy
słabości kapitału ludzkiego i społecznego).
.go
W ramach funkcji Infrastruktura transportowa pełnemu wykorzystaniu potencjałów tkwiących w gospodarce
sprzyjać będzie dążenie do zrównoważonego międzygałęziowo rozwoju transportu. W latach 2014–17 długość
wybudowanych dróg ekspresowych i autostrad wyniesie łącznie 741,8 km, długość przebudowanych dróg
krajowych wyniesie łącznie 978,5 km, natomiast łączna długość przebudowanych linii kolejowych w latach
2014–15 wyniesie 2196 km toru. W ramach funkcji Kształtowanie rozwoju regionalnego kraju celem polityki
państwa będzie głównie efektywne wykorzystanie w horyzoncie długookresowym specyficznych regionalnych
i innych terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia
i spójności, co znajdzie odzwierciedlenie w opisanej wyżej rosnącej wartości PKB per capita w relacji do średniej
dla 28 krajów Unii Europejskiej (według parytetu siły nabywczej).
w.
rcl
W obszarze funkcji Sprawy obywatelskie, w celu zapewnienia przysługujących praw obywatelskich przez organy
administracji publicznej oraz poprawy obsługi administracyjnej obywatela, coraz większy zakres usług
świadczonych przez administrację publiczną udostępniany będzie drogą elektroniczną. Do 2017 r. przewiduje się,
że odsetek osób korzystających w ciągu ostatnich 12 miesięcy z usług administracji publicznej za pomocą
Internetu w celu wysyłania wypełnionych formularzy lub wypełniania ich w czasie rzeczywistym (on-line) wzrośnie
o 3 pkt. proc. do 16% (z 13% w 2014 r.). Z kolei w ramach funkcji Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny
państwo zapewniać będzie ochronę aktywnych zawodowo obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka
związanego z aktywnością zawodową – przewiduje się, że w perspektywie do 2017 r. stosunek liczby osób
objętych ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym w systemie powszechnym do liczby osób w wieku
produkcyjnym kształtować się będzie na stabilnym poziomie 0,6. Istotnym wymiarem polityki publicznej będzie
wspieranie osób potrzebujących (w tym osób niepełnosprawnych) i ich integracja społeczna, a także realizacja
polityki rodzinnej, zapewniająca wsparcie osobom i rodzinom wychowującym dzieci oraz umożliwiająca godzenie
życia zawodowego z rodzinnym. Państwo prowadzić będzie również zadania w sferze inwestycji w kapitał
społeczny, w szczególności przez wspieranie działalności organizacji pozarządowych.
W obszarze funkcji Polityka rolna i rybacka podstawowym zamierzeniem jest uzyskanie bezpieczeństwa
żywnościowego kraju. Bezpieczeństwo żywnościowe to pochodna od możliwości produkcyjnych nowoczesnych
i konkurencyjnych gospodarstw rolnych oraz rybackich. Celem tej funkcji jest realizacja zadań Wspólnej Polityki
Rolnej zapewniających wspieranie dochodów gospodarstw wiejskich, wypełniających funkcję zrównoważonego
zarządzania zasobami naturalnymi w zgodzie z normami środowiskowymi. W tym zakresie monitorowany będzie
m.in. stopień wykorzystania limitu środków na płatności bezpośrednie, który we wszystkich latach objętych
prognozą kształtować się będzie na poziomie 100.
ww
Realizacja celów i osiągnięcie zakładanych wartości mierników wskazanych w Wieloletnim Planie Finansowym
Państwa przyczyniać się będzie do wzmocnienia i wykorzystania istniejących potencjałów rozwojowych
(gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych), usunięcia zidentyfikowanych barier rozwojowych (tzw. wąskich
gardeł), a tym samym realizacji określonej w Strategii Rozwoju Kraju 2020 wizji Polski jako państwa
charakteryzującego się aktywnym społeczeństwem, konkurencyjną gospodarką oraz sprawnością instytucji
państwa. Przewidziane działania będą jednocześnie spójne z opracowywanym równolegle Krajowym Programem
Reform na rzecz realizacji Strategii Europa 2020, Aktualizacją 2014/2015 oraz zaleceniami Rady UE z dnia
9 lipca 2013 r.
Elektronicznie
podpisany przez
Beata Jaszczyk
Data: 2014.05.02
13:49:25 +02'00'
MONITOR POLSKI
v.p
l
DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Warszawa, dnia 2 maja 2014 r.
Poz. 319
UCHWAŁA NR 48
RADY MINISTRÓW
.go
z dnia 22 kwietnia 2014 r.
w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2014–2017
Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885,
z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje
Załącznik do uchwały nr 48 Rady Ministrów
z dnia 22 kwietnia 2014 r. (poz. 319)
v.p
l