MP_2011_423

Ogłoszenie Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie

1 Articles / Provisions · Poland

Open official source Machine-readable Markdown (.md)

Statutory Text (1 Articles)

M.P. 2011 nr 36 poz. 423 notInForce

Treść Ogłoszenie Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie Open official source

Elektronicznie

podpisany przez

Jaroslaw Deminet

Data: 2011.05.20

19:10:47 +02'00'

— 1374 —

Poz. 423

rcl

.go

v.p

Dokument przyjęty przez

Radę Ministrów uchwałą w dniu 13 lipca 2010 r.

Prezes Rady Ministrów: D. Tusk

MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO

KRAJOWA STRATEGIA ROZWOJU REGIONALNEGO 2010—2020

REGIONY, MIASTA, OBSZARY WIEJSKIE

WARSZAWA, 13 LIPCA 2010 R.

S pis t r e ś c i

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1376

rcl

.go

v.p

1. Wprowadzenie — potrzeba zmian

2. W kierunku nowej polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1385

3. Najważniejsze wyzwania polityki regionalnej do roku 2020

. . . . . . . . . . . . . . . . . 1390

4. Podstawowe zasady polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1444

5. Wizja i cel strategiczny rozwoju regionalnego

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1452

5.1. Wizja rozwoju regionalnego Polski do roku 2020

5.2. Cel strategiczny polityki regionalnej

6. Cele polityki regionalnej do 2020 roku

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1452

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1456

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1460

6.1. Układ celów polityki regionalnej do 2020 roku

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1460

6.2. Opisy celów polityki regionalnej do 2020 roku

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1465

6.3. Cele KSRR w układzie trzech wymiarów strategii: regiony — miasta — obszary wiejskie

6.4. Wskaźniki monitorowania KSRR 2010—2020

7. System realizacji KSRR

. . . 1520

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1524

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533

7.1. Założenia systemu realizacji polityki regionalnej

7.2. Podmioty zaangażowane w realizację KSRR

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533

7.3. Mechanizmy koordynacji horyzontalnej i wieloszczeblowej

. . . . . . . . . . . . . . . 1551

7.4. Instrumenty wsparcia strategicznego wymiaru polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . 1555

7.5. System monitorowania i ewaluacji polityki regionalnej

7.6. Instytucje wdrożeniowe KSRR

8. Ramy finansowe

. . . . . . . . . . . . . . . . 1558

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1560

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562

8.1. Źródła finansowania

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562

8.2. Wysokość środków

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1563

8.3. Podstawowe założenia podziału środków finansowych na cele KSRR . . . . . . . . . . . 1566

Spis rysunków, tabel, map i wykresów

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1570

1. WPROWADZENIE – POTRZEBA ZMIAN

rcl

.go

v.p

Prezentowana Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010 – 2020: Regiony, Miasta,

Obszary wiejskie (KSRR) jest dokumentem określającym cele i sposób działania podmiotów

publicznych, a w szczególności rządu i samorządów województw, w odniesieniu do polskiej

przestrzeni dla osiągnięcia strategicznych celów rozwoju kraju. Dokument wyznacza cele polityki

rozwoju regionalnego, w tym wobec obszarów wiejskich i miejskich, oraz definiuje ich relacje w

odniesieniu do innych polityk publicznych o wyraźnym terytorialnym ukierunkowaniu.

Celem strategicznym polityki regionalnej, określonym w KSRR, jest efektywne wykorzystywanie

specyficznych regionalnych oraz terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów

rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i spójności w horyzoncie długookresowym.

KSRR ustala trzy cele szczegółowe do 2020 roku

1. Wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów,

2. Budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie procesom marginalizacji na

obszarach problemowych,

3. Tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej i partnerskiej realizacji działań

rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie.

KSRR zajmuje się kwestią pogodzenia różnych interesów rozwojowych kraju – związanych z

konkurencyjnością regionów i jej wzmacnianiem w skali kraju i na arenie międzynarodowej oraz z

niedopuszczaniem do nadmiernych i społecznie oraz politycznie nieakceptowalnych zróżnicowań

między- i wewnątrz- regionalnych, tzn. dylematem zorientowania polityki regionalnej na

wyrównywanie (equity) czy na efektywność (efficiency). Sposób myślenia zawarty w KSRR jest

zgodny z kierunkiem zaproponowanym w Zielonej Księdze w sprawie spójności terytorialnej –

przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę1 postulującej lepsze wykorzystywanie regionalnie

zróżnicowanych potencjałów rozwojowych przez terytoria, i odwołuje się do trzeciego, obok

społecznego i gospodarczego wymiaru, tj. terytorialnego wymiaru polityki spójności Unii

Europejskiej (UE). Spójność terytorialna staje się stałym elementem polityki rozwoju UE i od

grudnia 2009 r. po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego stała się jedną z podstawowych zasad

UE.

Istotne jest również zapewnienie, aby stymulowane przez KSRR zmiany w sposobie

wykorzystania przestrzeni oraz intensyfikacja procesów społeczno-gospodarczych, poprawa

warunków życia i wzrost poziomu konsumpcji przebiegały zgodnie z konstytucyjnym wymogiem

trwałego i zrównoważonego rozwoju. Poszczególne przedsięwzięcia muszą uwzględniać potrzebę

zachowania trwałości funkcjonowania ekosystemów, optymalizacji wykorzystania przestrzeni

oraz utrzymania wysokiego poziomu różnorodności biologicznej.

Prezentowany w dokumencie układ celów wynika z potrzeb rozwojowych oraz

modernizacyjnych kraju2 oraz uwzględnia kierunki myślenia o rozwoju UE wynikające z toczącej

się aktualnie debaty3 nad nową strategią dla wzrostu i zatrudnienia UE w horyzoncie 2020 r.,

mającą stanowić następczynię obecnej Strategii Lizbońskiej.

1 Green Paper on Territorial Cohesion, Turning territorial diversity into strength. COM(2008)616, COM (2008) 616, z dn. 6.10.2008 r.

2 Wskazanych w Raporcie Polska 2030 z maja 2009 r.

3 Commission Working Document: Consultation on the future "EU 2020" Strategy, COM(2009)647, 24.11.2009 r., który obecnie znajduje

się w fazie konsultacji. Konkluzje w sprawie „EU 2020” zostały zaprezentowane na posiedzeniu Rady Europejskiej w dniach 2526 marca 2010 r., przyjęcie strategii Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth planowane jest na czerwiec 2010 r.

Dokument ten ma za zadanie określić w jaki sposób UE będzie koncentrować się na umocnieniu trendów prowadzących do

wyjścia z kryzysu, zapobieżeniu podobnemu kryzysowi w przyszłości oraz na trzech celach tematycznych: tworzeniu wartości

dzięki wiedzy, wzmocnieniu pozycji obywateli w społeczeństwach sprzyjających włączeniu w procesy rozwojowe oraz tworzeniu

konkurencyjnej, spójnej i bardziej przyjaznej dla środowiska gospodarki.

rcl

.go

v.p

W odpowiedzi na wyzwania stojące przed polityką rozwoju4, KSRR określa cele polityki

regionalnej i instrumenty ich realizacji w kontekście przestrzennym. Polityka regionalna kieruje

wysiłki na rzecz wzmacniania i wykorzystania endogenicznych potencjałów wszystkich terytoriów

oraz rozwijania mechanizmów wzmacniających rozprzestrzenianie procesów rozwojowych z

głównych ośrodków wzrostu (utożsamianych w KSRR ze stolicami województw) na całe obszary

województw. W ten sposób w procesy rozwoju, budowy konkurencyjności i tożsamości

regionalnej zostaną włączone obszary całych województw. Obok działań wspomagających

rozprzestrzenianie procesów rozwojowych i wykorzystanie potencjałów endogenicznych, polityka

regionalna dodatkowo zakłada specjalne działania dla terytoriów wymagających szczególnego

wsparcia procesów rozwojowych, które określone są jako obszary problemowe w tej strategii (np.

obszary wiejskie na których podnoszony będzie dostęp do usług publicznych i ich jakość, obszary

peryferyjne czy obszary przygraniczne).

Układ celów KSRR odzwierciedla podstawowe obszary oddziaływania KSRR do 2020 roku i

tworzy triadę: konkurencyjność – spójność – sprawność, opierającą się na założeniach

przekształcenia sposobu myślenia o roli polityki regionalnej i jej realizacji. Dzięki realizacji tak

określonych celów następować będzie koncentracja na szansach (potencjałach) a nie na barierach

rozwoju, przez wzmocnienie konkurencyjności regionów i odblokowanie ich procesów

wzrostowych. Cele zmierzają do osiągnięcia nie tylko pozytywnych zmian służących podniesieniu

konkurencyjności regionów i całego kraju, ale także zmniejszeniu dysproporcji w możliwościach

rozwojowych między- i wewnątrz- regionalnych.

Dla pełniejszego wykorzystania przewag konkurencyjnych oraz zmaksymalizowania

efektywności interwencji w ramach KSRR kierunki działań polityki regionalnej będą adresowane

do tych obszarów strategicznej interwencji polityki regionalnej5, które dają największe szanse

poprawy konkurencyjności kraju w skali międzynarodowej tj. w pierwszej kolejności do

najważniejszych obszarów miejskich. Obok wspierania procesu konkurencyjności w skali

międzynarodowej KSRR wspomaga rozprzestrzenianie procesów rozwojowych z najszybciej

rozwijających się ośrodków do słabiej rozwijających się i pozostałych obszarów kraju oraz

budowanie na tych terenach potencjału absorpcyjnego, który warunkuje powodzenie działań na

rzecz rozprzestrzeniania procesów rozwojowych.. KSRR wspiera zatem budowanie przewag

konkurencyjnych również na tych terenach, które wcześniej w niewielkim stopniu uczestniczyły w

procesach rozwojowych.

W ramach wsparcia spójności KSRR zakłada skierowanie dodatkowego wsparcia na

przeciwdziałanie marginalizacji najsłabiej rozwijających się obszarów, które same nie są w stanie

przezwyciężyć zapóźnień rozwojowych. W związku z silną koncentracją na tych obszarach

problemów stwarzających bariery rozwojowe, działania podejmowane w ramach KSRR zapewnią

tam zmniejszanie dysproporcji w dostępie do dóbr i usług publicznych oraz procesy

restrukturyzacji, warunkujące uruchomienie i wykorzystanie wewnętrznych zasobów i

uruchomienie lub wspomaganie istniejących procesów rozwojowych.

Dzięki realizacji celu trzeciego zapewni się sprawność i przeprowadzony zostanie proces

modernizacji systemu zarządzania polityką rozwoju w Polsce, w kierunku usprawnienia

koordynacji działań rozwojowych, zwiększenia współpracy między różnymi poziomami władz

publicznych, a także zwiększenia aktywności społecznej w sferze polityki regionalnej. Szereg

zaproponowanych działań w zakresie zarządzania w rezultacie zwiększy efektywność inwestycji

publicznych i ułatwi synergię działań rozwojowych prowadzonych na określonym terytorium.

Wprowadzenie kompleksowych rozwiązań podnoszących jakość i usprawniających mechanizmy

wdrażania polityki regionalnej i innych polityk publicznych o znaczącym oddziaływaniu

Por. Raport Polska 2030.

5 Patrz rozdział 4. Podstawowe zasady polityki regionalnej.

rcl

.go

v.p

terytorialnym, służących realizacji celów wspólnych dla poziomu krajowego i regionalnego,

zapewni większe zaangażowanie innych podmiotów publicznych z udziałem podmiotów

prywatnych.

Rysunek 1.

Triada: konkurencyjność – spójność – sprawność

Źródło: Opracowanie własne MRR.

Prezentowana KSRR, wypełniając ustawowy wymóg dotyczący jej zawartości określa6

uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju regionalnego, politykę państwa wobec województw, a

także zasady i mechanizmy współpracy oraz koordynacji działań podejmowanych na poziomie

krajowym z działaniami podejmowanymi przez samorząd terytorialny na poziomie województwa

oraz przez pozostałych uczestników polityki regionalnej. Dokument ten zawiera: istotę nowej

polityki regionalnej, najważniejsze jej wyzwania do 2020 roku, podstawowe zasady polityki

regionalnej, wizję rozwoju regionalnego i cel strategiczny polityki regionalnej, cele szczegółowe

polityki regionalnej oraz wskaźniki monitorowania tych celów, jak również system realizacji (w

tym podmioty zaangażowane w realizację KSRR i instrumenty realizacji jej celów) oraz ramy

finansowania. W załącznikach umieszczone zostały dodatkowo: szczegółowa diagnoza systuacji

społeczno-gospodarczej w przekroju terytorialnym oraz materiały uzupełniające informacje w

zakresie dotychczasowego przebiegu prac oraz przewidzianych prac zapewniających sprawne

wdrożenie KSRR, a także zawierający syntezę wyników debaty publicznej poświęconej projektowi

KSRR.

Szczegółowe propozycje rozwiązań zawarte w projekcie KSRR dotyczą przede wszystkim

przejścia od polityki regionalnej stanowiącej przede wszystkim kanał redystrybucji środków

do polityki ukierunkowanej na wykorzystanie potencjałów endogenicznych wszystkich

terytoriów dla osiągania celów rozwoju kraju – kreowania wzrostu, zatrudnienia i spójności,

odejścia od podziału na polityki inter- i intraregionalną, na rzecz jednej, wspólnej polityki

określającej w odniesieniu do terytorium cele dla wszystkich podmiotów publicznych,

stymulowania konkurencyjności w skali regionalnej, krajowej i międzynarodowej, jak również

wspomagania rozprzestrzeniania procesów rozwoju z ośrodków najszybciej rozwijających się

na pozostałe obszary kraju,

zwiększania spójności terytorialnej, zarówno w skali krajowej, jak również regionalnej, w tym

przez budowanie powiązań funkcjonalnych między miastami wojewódzkimi a ich otoczeniem

regionalnym, a zwłaszcza między miastami i obszarami wiejskimi, a także przez aktywne

6 Zgodnie z art. 6 pkt 12 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy

strukturalnych i Funduszu Spójności.

rcl

.go

v.p

przeciwdziałanie marginalizacji najsłabiej rozwijających się obszarów oraz ograniczanie

dysproporcji rozwojowych między poszczególnymi województwami,

osiągnięcia większej efektywności działań w ramach polityki regionalnej przez

skoncentrowanie interwencji polityki regionalnej na wybranych obszarach tematycznych i

przestrzennych (obszarach strategicznej interwencji),

wprowadzenia kompleksowego systemu integracji i koordynacji polityk publicznych,

mających istotny wpływ terytorialny, z celami polityki regionalnej określonymi dla

poszczególnych terytoriów,

odejścia od silnie scentralizowanego modelu sprawowania władzy (top-down), na rzecz

wzmocnienia wielopoziomowego (wieloszczeblowego) systemu zarządzania (multi-level

governance), m.in. poprzez wprowadzenie nowego instrumentu partnerstwa i koordynacji

działań ukierunkowanych terytorialnie – kontraktu terytorialnego,

racjonalizacji systemu zarządzania i finansowania polityk publicznych, przez określenie

najbardziej efektywnego poziomu dostarczania usług publicznych,

zwiększenia efektywności polityki regionalnej m.in. przez wprowadzenie szerokiego

zastosowania zasady warunkowości i mechanizmów konkurencji w dostępie do środków

publicznych w oparciu o realizację założonych wskaźników rzeczowych,

przemodelowania systemu finansowania polityki regionalnej przez oparcie go o Wieloletni

Plan Finansowy Państwa i kontrakty terytorialne.

Dokument wprowadza kategorię obszarów, do których będzie w szczególny sposób adresowana

polityka regionalna, które nazywa obszarami strategicznej interwencji (OSI). Obejmują one

zarówno podstawowe obszary koncentracji procesów rozwoju społeczno-gospodarczego kraju i

regionów, tj. główne ośrodki miejskie wraz z ich zapleczem funkcjonalnym, oraz obszary poza

bezpośrednim zasięgiem oddziaływania tych ośrodków, które wymagają wzmocnienia

potencjałów do rozwoju i stworzenia lub poprawy warunków dla zwiększenia absorpcji i

rozprzestrzeniania procesów rozwojowych zogniskowanych w głównych ośrodkach miejskich, a

także obszary problemowe, czyli terytoria cechujące się największą koncentracją negatywnych

zjawisk rozwojowych o zasięgu i znaczeniu krajowym, lub ponadregionalnym.

KSRR proponuje szereg modyfikacji sposobu planowania i prowadzenia polityki regionalnej w

Polsce, a wraz z nimi różnych polityk publicznych mających największy wpływ na osiąganie celów

polityki rozwoju określanych w stosunku do terytoriów. Wiele propozycji dotyczy zarządzania

politykami ukierunkowanymi terytorialnie i obejmuje zagadnienia usprawnienia współpracy,

koordynacji, efektywności, monitorowania i ewaluacji.

Niniejszy dokument zakłada zasadniczą modyfikacji dotychczas prowadzonej polityki regionalnej.

Nowa polityka regionalna w Polsce zmierza w kierunku wprowadzenia i urzeczywistnienia zmian

w oparciu o „nowy paradygmat polityki regionalnej”7. Zmiany w odniesieniu do dotychczas

prowadzonej w Polsce polityki regionalnej polegają zarówno na wzmocnieniu roli i rangi polityki

regionalnej jako polityki realizującej najważniejsze działania rozwojowe podejmowane w

odniesieniu do przestrzeni Polski i ukierunkowującej działania rozwojowe podejmowane w

ramach innych polityk publicznych, jak i na nowym podejściu do zasad, celów oraz systemu

realizacji polityki regionalnej, w tym na podziale kompetencji i doborze instrumentów

realizacyjnych. Zmianom przyświeca zapewnienie jak największej efektywności i skuteczności tej

polityki.

Według zaprezentowanej w dokumencie koncepcji, cele w nim wyznaczone są realizowane przez

różne podmioty publiczne w zakresie swoich kompetencji – jednak poziomem planowania i

realizacji pozostaje poziom krajowy (rząd RP) i regionalny (samorząd województwa) przy

7 Patrz rozdział 2.

rcl

.go

v.p

większym niż dotychczas udziale innych podmiotów. KSRR określa obszar zainteresowania rządu

w realizacji tak rozumianej polityki regionalnej oraz zasady i mechanizmy współdziałania z innymi

podmiotami publicznymi. Dokument proponuje nowe podejście do wypracowanej na początku

XXI wieku koncepcji zawierania umów przez różnych aktorów polityki regionalnej dla realizacji

najważniejszych terytorialnych przedsięwzięć rozwojowych w formie tzw. kontraktu

terytorialnego8.

W celu zapewnienia większej skuteczności i efektywności działań polityki regionalnej propozycje

zawarte w KSRR zakładają dalszą decentralizację zarządzania różnymi środkami finansowymi

przeznaczonymi na rozwój, a pozostającymi dotychczas w sferze działań resortów i innych

podmiotów publicznych. W założeniu ma to umożliwić także ograniczenie sektorowego sposobu

uprawiania polityki rozwoju, zwiększenie możliwości koordynacji działań oraz uelastycznienie

samodzielnych decyzji samorządów terytorialnych.

Okres obowiązywania KSRR wyznaczony jest do roku 2020. Taki horyzont czasowy pozwoli na

stopniowe wdrożenie wielu proponowanych instrumentów o charakterze instytucjonalnoprawnym i jednocześnie zapewni wykorzystanie ich przy programowaniu działań

współfinansowanych w ramach kolejnej perspektywy finansowej Unii Europejskiej, obejmującej

prawdopodobnie lata 2014-2020. Będzie to miało podstawowe znaczenie dla sposobu

wykorzystywania środków UE w ramach koncepcji nowej polityki regionalnej zawartej w tym

dokumencie. Dokument będzie, wraz z planowaną na rok 2010 oceną efektywności, podstawą do

ewentualnych modyfikacji programów operacyjnych realizowanych w ramach perspektywy 200720139.

Prowadzona w Polsce w ostatnich latach polityka regionalna była zdominowana przez politykę

spójności UE, ukierunkowaną przede wszystkim na realizację celów wspólnotowych. Cele polityki

regionalnej były nakreślone w ogólny sposób w średniookresowych dokumentach, zawierających

strategię wykorzystania środków UE tj. w Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004-2006 (NPR)

i Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia na lata 2007-2013 (NSRO) oraz w ramach

głównego, średniookresowego dokumentu tj. Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015 (SRK). Nie

definiowano natomiast celów operacyjnych polityki regionalnej, strategii ich osiągania oraz

szczegółowych zasad i sposobów działania, koncentrując się przede wszystkim na podziale

dostępnych środków finansowych. Tego typu dokumentem była również, pochodząca z roku

2000, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001-200610.

Obok polityki regionalnej w odrębnych systemach planistycznych i realizacyjnych były planowane

i realizowane inne polityki i działania podmiotów publicznych określające cele w odniesieniu do

przestrzeni, takie jak np. w przypadku polityki wobec obszarów wiejskich, czy też inne mające

podstawowe znaczenie dla osiągania celów polityki regionalnej, np. polityka transportowa,

polityka rynku pracy, czy polityka konkurencyjności. Koordynacja różnych instrumentów

ukierunkowanych terytorialnie miała przede wszystkim charakter formalny i dokonywana była

głównie w odniesieniu do instrumentów unijnych.

W 2008 roku Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podjęło prace mające na celu uporządkowanie

systemu zarządzania rozwojem kraju tak, aby zwiększyć skuteczność programowania i wdrażania

polityk publicznych oraz aby podnieść jakość funkcjonowania instytucji państwa. W ramach tych

prac przygotowane zostały m.in.

8 Kontrakt terytorialny został opisany w rozdziale 7.

Zgodnie z Przeglądem programów operacyjnych w ramach NSRO 2007-2013 – materiał przekazany członkom Komitetu

Koordynacyjnego NSRO podczas VI posiedzenia komitetu w dniu 7 grudnia 2009 r..

10 Stanowiła ona podstawę prowadzenia ówczesnej polityki regionalnej, realizowanej przy wykorzystaniu instrumentu programu

wsparcia i kontraktów wojewódzkich.

Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski11, w których uznana została konieczność

określenia miejsca i roli polityki regionalnej w ramach polityki rozwoju oraz modyfikacja

strategicznych celów polityki regionalnej w kontekście nowych wyzwań, zarówno krajowych,

jak i europejskich oraz globalnych,

Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem

funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności12, która m.in.

o wprowadziła obowiązek przygotowania nowego, kompleksowego, średniookresowego

dokumentu programowego odnoszącego się do regionów, tj. Krajowej Strategii Rozwoju

Regionalnego,

o powołała Komitet Koordynacyjny ds. Polityki Rozwoju (KK PR)13, do zadań którego

należy m.in. rozpatrywanie i opiniowanie dokumentów strategicznych oraz dokumentów

programowych w zakresie polityki rozwoju, jak również projektów regulacji o znaczeniu

strategicznym.

rcl

.go

v.p

— 1381 —

W ramach powyższych działań prowadzone są równolegle prace nad krajowymi dokumentami

strategicznymi określającymi w średnim i długim horyzoncie cele rozwojowe kraju i sposoby ich

osiągania: nad średniookresową strategią rozwoju kraju (aktualizacja SRK)14 oraz nad

długookresową strategią rozwoju kraju (której podstawą opracowania jest ww. raport Polska 2030

wyzwania rozwojowe). Prezentowane w KSRR cele i mechanizmy wdrożeniowe są również spójne z

rozwiązaniami proponowanymi w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030

(KPZK)15, co wynika z wprowadzenia zintegrowanego systemu rozwoju i współzależności

polityki regionalnej z polityką przestrzenną, która określa ramy dla polityk posiadających wpływ

terytorialny. Dotyczy to nie tylko większego powiązania celów obydwu dokumentów, ale także

wspólnych rozwiązań na poziomie operacyjnym. Podobnie w sferze wdrożeniowej zarówno

KSRR, jak i KPZK proponują nowe rozwiązania w systemie prawnym i instytucjonalnym.

Prace nad przedstawianą KSRR wpisują się, w ramach zmiany systemu zarządzania rozwojem

Polski, w porządkowanie dokumentów strategicznych przyjmowanych przez RM16. KSRR

stanowi jedną z dziewięciu strategii rozwoju17, które będą realizować średnio i długookresową

strategię rozwoju kraju. Strategie te, jako podstawowe instrumenty realizacji średniookresowej

strategii rozwoju kraju będą podlegały ocenie zgodności z tym dokumentem.

Dodatkowo KSRR, jako strategia wskazująca cele polityki rozwoju w układzie przestrzennym,

będzie stanowiła odniesienie dla pozostałych 8 strategii, których projekty będą podlegały analizie

11 Zaakceptowane przez RM 27 kwietnia 2009 r.

12 Dz.U. Nr 216, poz.1370.

13 Powołany na podstawie Zarządzenia NR 21 Prezesa RM z dnia 11 marca 2007 r. w sprawie Komitetu Koordynacyjnego do

spraw Polityki Rozwoju na podstawie art. 35a znowelizowanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki

rozwoju.

14 Harmonogram prac nad aktualizacją Strategii Rozwoju Kraju został zmodyfikowany, w stosunku do przyjętych przez RM w

dniu 30 grudnia 2008 r. Założeń aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015, w związku z przesunięciem horyzontu czasowego

dokumentu do 2020 roku. Skierowanie ostatecznej wersji dokumentu na RM zostało przewidziane na okres październik-listopad

2010r.

15 Dokument określający wizję rozwoju przestrzennego kraju i politykę przestrzenną państwa. W najbliższym czasie zostanie

udostępniony do konsultacji społecznych. Przyjęcie przez RM przewidziane jest na październik 2010 r,

16 Plan uporządkowania strategii rozwoju został zaakceptowany przez RM 24 listopada 2009 r. Wprowadza on działania

porządkujące w obszarze obowiązujących dokumentów strategicznych (strategii, programów rozwoju, w tym programów

wieloletnich), które doprowadziły do ograniczenia liczby tych dokumentów (w tym strategii rozwoju z obecnych 41 do 9 nowych)

w celu większej przejrzystości procesu programowania strategicznego i efektywniejszego wydatkowania pieniędzy budżetowych.

17 1. Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki (koordynator – Minister Gospodarki), 2. Strategia rozwoju zasobów

ludzkich (koordynator – Minister-członek Rady Ministrów, Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów), 3. Strategia

rozwoju transportu (koordynator – Minister Infrastruktury) 4. Bezpieczeństwo energetyczne i środowisko (koordynator – Minister

Gospodarki), 5. Sprawne państwo (koordynator – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), 6. Strategia rozwoju kapitału

społecznego (koordynator – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego), 7. Krajowa strategia rozwoju regionalnego – Regionymiasta-obszary wiejskie (koordynator – Minister Rozwoju Regionalnego), 8. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego

Rzeczypospolitej Polskiej (koordynator – Prezes Rady Ministrów), 9. Strategia zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa

(koordynator – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

rcl

.go

v.p

krzyżowej z KSRR w aspekcie zgodności założeń danej strategii z ukierunkowanymi terytorialnie

celami i interwencją polityki rozwoju określonymi w KSRR.

Rysunek 2.

KSRR jako horyzontalna strategia rozwoju

Źródło: Opracowanie własne MRR.

W pracach nad KSRR wykorzystany został międzynarodowy dorobek naukowy poświęcony

teoretycznym i praktycznym aspektom związanym z polityką regionalną. Wśród najważniejszych

źródeł należy w pierwszej kolejności wymienić: Przegląd Terytorialny Polski18, przeprowadzony w

ramach współpracy MRR z OECD (Komitet Polityki Rozwoju Terytorialnego (TDPC), raport

przygotowany przez konsorcjum EoRPA Rozwój regionalny w Europie. Spójność terytorialna i przegląd

budżetu UE19 i inne. W przygotowaniu diagnozy i formułowaniu wniosków dotyczących przebiegu

procesów rozwojowych w polskich regionach wykorzystany został Rozwój regionalny w Polsce. Raport

200920.

Ważnym źródłem danych jest także szereg dokumentów publikowanych w ramach toczącej się

od 2007 r. debaty o polityce spójności UE po 2013 r.: raport Regiony 2020. Ocena przyszłych wyzwań

regionów, opracowany przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej21 czy też raport F. Barca

przygotowany na zlecenie Komisarz D. Hübner: An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based

approach to meeting EU challenges and expectations22.

Warto tutaj nadmienić, że Polska bierze bardzo aktywny udział debacie, której celem jest

prezentacja polskiej wizji kierunków reformy polityki spójności UE, gdzie za kluczowe założenia

18 OECD Territorial Reviews: Poland 2008, listopad 2008 r.;

http://www.oecd.org/document/43/0,3343,en_2649_34413_42017707_1_1_1_1,00.html

19 European Regional Policy Research Consortium, listopad 2009 r.

20 MRR, Warszawa, maj 2009 r.

Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Polityki Regionalnej, SEC(2008)2868,

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/regions2020/index_en.htm

22 F. Barca, kwiecień 2009 r., http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm

listopad

r.,

rcl

.go

v.p

przyjęto: konieczność odnowienia paradygmatu zgodnie ze światowymi kierunkami ewolucji

polityki regionalnej, konwergencja przez konkurencyjność; koncentracja na ograniczonej liczbie

priorytetów; wzmocniona koordynacja między politykami o wyraźnym terytorialnym

ukierunkowaniu.

Zaproponowane w KSRR rozwiązania będą wykorzystane w ramach prowadzonej na europejskiej

arenie debaty nad przyszłością polityki spójności UE oraz stanowić będą wkład do

przygotowywanego przez Komisję Europejską (KE) Piątego Raportu Kohezyjnego.

Przebieg prac nad wypracowaniem koncepcji nowej polityki regionalnej

Prezentowana wersja KSRR uwzględnia wyniki uzgodnień międzyresortowych (12 marca – 6

kwietnia 2010 r.), oraz zmiany wprowadzone na etapie akceptacji dokumentu przez Komitet do

spraw Europejskich (25 maja 2010 r.) i Komitet Stały Rady Ministrów – 10 czerwca 2010 r., jak

również propozycje zawarte w ocenie ex ante oraz prognozie oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego

ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na

środowisko (Dz.U.2008 nr 199 poz. 1227) przed ostatecznym przyjęciem KSRR wymagane było

przeprowadzenie tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko z udziałem

społeczeństwa, w tym opracowanie na potrzeby tego postępowania prognozy oddziaływania na

środowisko. W związku z powyższym w dniach 5 -26 marca 2010 r. odbył się proces konsultacji

społecznych projektu Prognozy oddziaływania na środowisko projektu Krajowej Strategii Rozwoju

Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie. W ramach tych konsultacji, 16 marca 2010

r. odbyła się w siedzibie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego ogólnopolska konferencja

poświęcona dyskusji nad projektem ww. oceny.

Ponadto, projekt KSRR poddany został również ocenie ex-ante. Ocenianie ex-ante dokumentów

związanych z programowaniem rozwoju zostało w Polsce wprowadzone wraz z systemem

programowania wydatkowania funduszy strukturalnych. Ocena ex-ante została przeprowadzona

od 9 grudnia 2009 r. do 15 kwietnia 2010 r. W dniu 1 kwietnia odbyła się konferencja w siedzibie

Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, której przedmiotem było omówienie Raportu końcowego

oceny ex-ante KSRR.

Opracowanie dokumentu zostało poprzedzone przygotowaniem pierwszej wersji KSRR, a

wcześniej sporządzeniem dokumentów wykorzystanych do uruchomienia debaty nad koncepcją

nowej polityki regionalnej w Polsce i wypracowaniem jej założeń. Etapy te były związane z

przygotowaniem projektu KSRR 2010-2020 z dnia 9 września 2009 r., który został poddany

konsultacjom społecznym w ramach debaty publicznej, przeprowadzonej w okresie wrzesieńgrudzień 2009 r.

W trakcie debaty odbył się szereg spotkań konsultacyjnych, w tym 16 konferencji regionalnych,

spotkania eksperckie, spotkania międzyresortowe, a także bilateralne spotkania z

przedstawicielami poszczególnych resortów oraz warsztaty robocze.

W organizowanych we współpracy z urzędami marszałkowskimi konferencjach regionalnych

łącznie udział wzięło półtora tysiąca osób. W debacie uczestniczyło szerokie grono

reprezentantów świata nauki, władz samorządowych, resortów, partnerów społecznogospodarczych oraz parlamentarzystów. 23

Zebrane podczas debaty publicznej wnioski i uwagi do projektu KSRR zostały poddane w

Ministerstwie Rozwoju Regionalnego szczegółowej analizie i wykorzystane do przygotowania

prezentowanej wersji dokumentu.

23 Patrz załącznik 2. Raport z debaty publicznej nad projektem Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 - synteza.

przyjęciem przez Radę Ministrów Tez i założeń do Krajowej strategii rozwoju regionalnego24, w

których zaprezentowano główne kierunki myślenia o polityce regionalnej.

Ich przygotowanie podsumowało efekty wcześniejszych etapów prac MRR nad koncepcją nowej

polityki regionalnej, tj. materiału problemowego25, raportu podsumowującego wyniki badania

ankietowego zawierającego pytania dotyczące nowego modelu polityki regionalnej, skierowanego

do ministerstw oraz samorządów wojewódzkich26 oraz raportu podsumowującego wyniki prac

grup roboczych kontynuujących dyskusję zapoczątkowaną badaniem ankietowym27. Niniejsza

KSRR opiera się także na wnioskach z prac grupy eksperckiej28, której dorobek zebrany został w

publikacji Koncepcja nowej polityki regionalnej – ekspertyzy29 oraz debaty prowadzonej w czasie licznych

spotkań, roboczych warsztatów, seminariów oraz konferencji30.

Niniejszy dokument jest wynikiem ścisłej współpracy MRR przede wszystkim z

przedstawicielami władz regionalnych, resortów, a także środowisk naukowych oraz praktyków.

Propozycje w nim zawarte są przedmiotem porozumienia osiągniętego w toku tych prac wśród

wszystkich zaangażowanych partnerów. Tekst strategii został zredagowany przez Ministerstwo

Rozwoju Regionalnego, jednak wiele z zaproponowanych rozwiązań wynikało bezpośrednio z

propozycji samorządów województw i było szczegółowo uzgadnianych, również w partnerskim

procesie konsultacyjnym. Mamy nadzieję, że zasady i cele działania polityki regionalnej zapisane w

tym dokumencie, będą w związku z powyższym podzielane przez wszystkich jej aktorów.

rcl

.go

v.p

Równolegle z KSRR przygotowywany jest pakiet dokumentów wdrożeniowych warunkujących jej

sprawną realizację. Kierunki wymaganych prac związanych z wypracowaniem rozwiązań

służącym usprawnieniu realizacji polityki regionalnej zostaną przedstawione w osobnym materiale

Ministra Rozwoju Regionalnego do decyzji Rady Ministrów. Na podstawie decyzji Rady

Ministrów w horyzoncie do roku 2013 prowadzone będą dalsze prace dotyczące wypracowania

szczegółowych rozwiązań wdrożeniowych obejmujące zagadnienia związane m.in. ze sposobem

przygotowania, zawierania i realizacji kontraktu terytorialnego, systemu funkcjonowania

instrumentów polityki regionalnej, systemu instytucjonalnego oraz monitorowania polityki

regionalnej.

W wyniku decyzji Rady Ministrów implementacja przyjętych rozwiązań wdrożeniowych

powodować będzie zmiany niektórych aktów prawnych oraz systemu instytucjonalnego.

24 Zaakceptowanych przez RM 16 grudnia 2008 r.

Nowa Koncepcja Polityki Regionalnej – refleksje do dyskusji, MRR, czerwiec 2008 r. (wydanie drugie, poprawione),

http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/.

26 Nowa koncepcja polityki regionalnej – raport podsumowujący wyniki badania ankietowego, MRR, czerwiec 2008 r. (wydanie drugie

poprawione), http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/.

Nowa koncepcja polityki regionalnej – wnioski z prac tematycznych grup roboczych, czerwiec 2008 r.,

http://www.mrr.gov.pl/polityka_regionalna/.

28 Grupa ekspertów działała przy DKS MRR w okresie grudzień 2008 r. – kwiecień 2009 r.

29 MRR, Warszawa, sierpień 2009 r. (zbiór naukowych referatów, które były przedmiotem dyskusji w ramach cyklicznych,

warsztatowych spotkań grupy ekspertów).

30 Szczegółowy opis przebiegu prac nad projektem KSRR zawiera załącznik 1.

rcl

.go

v.p

2. W KIERUNKU NOWEJ POLITYKI REGIONALNEJ31

Jako początek działań z zakresu polityki regionalnej podejmowanych w większości krajów OECD

należy wskazać lata 50-te i 60-te XX wieku. Był to okres relatywnie silnego wzrostu

gospodarczego, ekspansji fiskalnej i niskiego bezrobocia. Głównym celem działań było

osiągnięcie większej równości (equity) i zrównoważonego wzrostu w okresie szybkiego rozwoju i

zmian strukturalnych. Główne instrumenty podlegały modelowi redystrybucji bogactwa w postaci

centralnie sterowanych transferów finansowych oraz szerokiej skali inwestycji publicznych. W

latach 70-tych i na początku 80-tych, kolejne wstrząsy gospodarcze oraz zmiany w gospodarce

światowej doprowadziły w poszczególnych krajach do przestrzennej koncentracji bezrobocia.

Polityki regionalne były adaptowane do nowych wyzwań. Zostały one skoncentrowane na

zmniejszaniu dysproporcji w dochodach i wyposażeniu w infrastrukturę oraz na działaniach o

charakterze społecznym.

Liczne badania światowe i europejskie wykazały, że ówczesne modele polityk regionalnych

przyniosły rozczarowujące wyniki głównie ze względu na powolną konwergencję32. Centralnie

zarządzana redystrybucja subwencji do słabiej rozwiniętych obszarów skutkowała nadmiernym

rozproszeniem środków, a tym samym osłabieniem efektu skali interwencji publicznej, co w

ostatecznym rozrachunku nie mogło przynieść wymiernych efektów dla rozwoju.

W ostatnich dwóch dziesięcioleciach, stało się to przyczynkiem do wszczęcia debaty, zarówno w

środowiskach naukowych jak i osób odpowiedzialnych za realizację tej polityki, nad zmianą

paradygmatu polityki regionalnej, odnoszącej się do celów, priorytetów, narzędzi, podmiotów i

terytorialnych obszarów interwencji. Debata ta jest jednocześnie pobudzana w związku z próbami

wykazania pozytywnego oddziaływania polityki spójności, nad którą prowadzona jest aktywna

dyskusja w kontekście debaty nad budżetem UE po roku 2013 i od kilku lat trwa usilne

poszukiwanie wartości dodanej tej polityki.

Wraz z ewolucją wyzwań rozwojowych oraz uwarunkowań gospodarczych, społecznych i

terytorialnych polityka regionalna ulega sukcesywnej transformacji. Pierwotnie uwaga

„regionalistów” skoncentrowana była na celach i kwestii czy ma ona być zorientowana na tzw.

equity (spójność społeczna, konwergencja) czy na efficiency (spójność gospodarcza,

konkurencyjność).

31 Szczegółowy opis zmian w prowadzeniu polityki regionalnej z uwzględnieniem podstaw teoretycznych rozwoju regionalnego

przedstawia załącznik 3.

32 Z analiz OECD dla lat 1980-2005 wynika, że w około jednej trzeciej krajów OECD regionalne zróżnicowania w PKB w

przeliczeniu na mieszkańca (per capita) wzrosły, w jednej trzeciej krajów spadły, natomiast w pozostałej części krajów nie

zaobserwowano wyraźnych trendów zmian.

Tabela 1. Stary i nowy paradygmat polityki regionalnej

Nowy paradygmat

Zintegrowane przedsięwzięcia rozwojowe

KONKURENCYJNOŚĆ

Strategiczny kierunek polityki regionalnej

(rozprzestrzenianie wzrostu) realizowany we

Wskazywanie wielu elementów

wszystkich regionach, w tym również w

struktury społeczno-gospodarczej

najbardziej konkurencyjnych ośrodkach.

jako czynników konkurencyjności, w

Precyzyjnie określone czynniki konkurencyjności

efekcie nakładanie się różnorodnych

i strategicznie wybrane kierunki jej poprawiania.

nieskoordynowanych działań.

Wielosektorowe podejście ukierunkowane

terytorialnie.

WYRÓWNYWANIE

Zwiększanie spójności w wyniku zwiększania

możliwości absorpcji (większy przepływ

kapitału, osób, wiedzy, innowacji).

Duży nacisk na działania

Specjalne działania „wyrównawcze” dopasowane

wyrównawcze, jednak efekt

do potencjałów danych terytoriów,

przeciwny do zamierzonego istotne dla całego kraju, skoncentrowane na

pogłębianie się zróżnicowań,

wybranych obszarach, dla odkrywania i

rozpraszanie środków.

wykorzystywania ich potencjałów, pozwalające

osiągnąć „masę krytyczną” niezbędną do

dalszego rozwoju.

Zintegrowane instrumenty „miękkie” i „twarde”,

Subsydia i pomoc publiczna.

otoczenie biznesowe, kapitał społeczny,

sieciowanie, lepsza koordynacja.

Podejście terytorialne we wszystkich działaniach

Regiony traktowane homogenicznie,

rozwojowych (dostrzeganie różnorodności, silna

bez uwzględniania ich wewnętrznej i

koordynacja, zarządzanie wielopoziomowe).

zewnętrznej różnorodności. Słabo

Zintegrowane programy dedykowane obszarom

uwzględniony wymiar terytorialny,

strategicznej interwencji przy zachowaniu

prymat podejścia sektorowego, tzw.

integracji przestrzennej prowadzonej w ramach

„algorytm biedy”.

polityki regionalnej.

rcl

.go

v.p

Stary paradygmat

Podejście sektorowe

Strategie

Cele

Narzędzia

Wymiar

terytorialny

Jednostki

terytorialne

Jednostki administracyjne.

Brak uwzględnienia relacji miastowieś w instrumentach polityki,

obszary wiejskie postrzegane

jednakowo w całym kraju.

Jednostki funkcjonalne.

Zróżnicowane podejście do różnych typów

terytoriów. Polityka dostosowana do miejsc z

uwzględnieniem zależności obszarów

generujących wzrost, obszarów powiązanych

funkcjonalnie i obszarów peryferyjnych.

Aktorzy

Rząd i samorząd województwa.

Wszystkie szczeble administracji publicznej,

aktorzy społeczni i przedstawiciele biznesu.

Źródło: Syntetyczne ujęcie przejścia od tradycyjnego postrzegania roli polityki regionalnej do nowoczesnych trendów

przyjmowanych przez kraje OECD, na podstawie opracowań OECD.

Polityka regionalna zaczęła ewoluować od modelu krótkoterminowych, odgórnie

dystrybuowanych dotacji „dla najmniej uprzywilejowanych obszarów” do modelu wieloletnich,

zdecentralizowanych polityk rozwojowych ukierunkowanych na wspieranie wszystkich regionów

(bez względu na stopień zamożności), od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych

inwestycji. Strategie rozwojowe zaczęły uwzględniać szeroki zakres bezpośrednich i pośrednich

czynników wydajności (performance), skupiać się na endogennych cechach terytorialnych (zamiast

egzogennych inwestycjach i transferach). Nacisk położono na szanse, a nie na bariery rozwoju

oraz na ,,,dobre rządzenie” (good governance), gdzie coraz większą rolę zaczęły odgrywać władze

rcl

.go

v.p

regionalne i lokalne. Przykłady zastosowania podejścia do rozwoju regionalnego na tzw. regional

growth policy występują w niektórych krajach (np. Szwecja, Holandia)33. Liczne publikacje

naukowe34 wskazują, że polityki rozwojowe powinny wspierać wzrost we wszystkich regionach, a

regiony powinny inwestować w swój własny rozwój przez mobilizowanie lokalnych zasobów i

środków tak, aby wykorzystać swoje specyficzne przewagi konkurencyjne bez nadmiernego

uzależniania się od krajowych transferów i dotacji.

Podsumowując, zasadnicza zmiana paradygmatu polityki regionalnej opisywana przede wszystkim

w dorobku OECD polega na: (1) silnym ukierunkowaniu interwencji publicznej na wzmacnianie

konkurencyjności regionów oraz odblokowaniu procesów wzrostowych poprzez pełniejsze

wykorzystanie przewag konkurencyjnych i potencjałów rozwojowych, (2) odejściu od modelu

krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji „dla najmniej uprzywilejowanych

obszarów” do modelu wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych ukierunkowanych

na wspieranie wszystkich regionów, (3) odejściu od rozproszonej interwencji do bardziej

selektywnych (skoncentrowanych) inwestycji.

Koncepcja ta znajduje swoje odzwierciedlenie w raporcie F. Barca, w którym autor

zaprezentował założenia tzw. place-based policy, czyli lepszego wykorzystania ukrytych lub

niewłaściwie wykorzystywanych zasobów i specjalizacji terytoriów zarówno w bogatych, jak i w

ubogich regionach. Aby w pełni to osiągnąć należy dążyć do lepszej koordynacji innych polityk

publicznych mających oddziaływanie terytorialne oraz do stałej oceny ich oddziaływania

terytorialnego. Silniejsze ukierunkowanie terytorialne oznacza także, iż władze regionalne i

lokalne muszą aktywnie uczestniczyć w kształtowaniu i wdrażaniu tej polityki. Polityka regionalna

musi odpowiadać na specyficzne potrzeby terytoriów i bazować na ich wewnętrznym potencjale

rozwojowym. Polityka oparta o zasadę zintegrowanego podejścia terytorialnego (place based policy)

jest to polityka: (1) ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego potencjału, zasobów

terytorialnych i wiedzy, (2) umożliwiająca realizację interwencji ukierunkowanych na wyzwania

rozwojowe a jednocześnie precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowań.

Celem polityki staje się stymulowanie wszystkich35 regionów do rozwoju ich potencjału wzrostu

przede wszystkim na podstawie ich zasobów endogennych. Wsparcie polityki regionalnej (a więc

również przy użyciu zewnętrznych środków pomocowych) ma więc na celu rozwijanie

wewnętrznych czynników wzrostu, a nie jedynie redystrybuowanie dochodów do słabiej

rozwijających się obszarów kraju. Właśnie dlatego polityka regionalna powinna być realizowana w

bliskiej współpracy między różnymi szczeblami władz publicznych, w celu jak najlepszej

33 Rozwój regionalny w Europie. Spójność terytorialna i przegląd budżetu UE, raporty EoRPA 2/2009, Warszawa, listopad 2009

34 Znaczenie konkurencyjności obszarów przez wykorzystanie potencjału terytoriów cechujących się największą zdolnością do

kreowania wzrostu gospodarczego dla rozwoju regionalnego było podkreślane na przestrzeni XX wieku w szeregu koncepcjach

teoretycznych, jak chociażby nowa teoria wzrostu zapoczątkowana pracami P. Romera i R.E. Lucasa w latach osiemdziesiątych

czy nowa geografia ekonomiczna, która pojawiła się we wczesnych latach dziewięćdziesiątych. Wśród polskich dotychczasowych

propozycji w tym zakresie wskazać należy natomiast model równoważenia rozwoju zaproponowany przez J. Kołodziejskiego.

Według tej doktryny należy wykorzystywać koncentrację wzrostu powstającą w układach aglomeracyjnych dla uzyskania korzyści

na poziomie kraju przez wzmacnianie ich zdolności do dalszego rozwoju i powiązań między nimi. Teorie te podnoszą

jednocześnie kwestię potrzeby skierowania interwencji na rzecz poszerzania i wzmacniania kanałów rozprzestrzeniania rozwoju

do obszarów, które nie znajdują się bezpośrednim zasięgu aglomeracji i peryferyjnych w celu zwiększenia ich zdolności do

gotowości i absorbowania korzyści z procesów rozwojowych przebiegających w rdzeniach (najważniejszych obszarach miejskich o

znaczeniu krajowym).

35 Wspieranie wszystkich regionów, bez względu na stopień zamożności, w pełnym wykorzystywaniu ich potencjałów i przewag

konkurencyjnych, zostało uznane za najbardziej efektywne w osiąganiu spójności w UE, co potwierdza Reflection paper on future

Cohesion Policy zaprezentowany wiosną 2009 r. przez Komisarz D. Hübner. Jej refleksja została oparta na dwóch elementach: cechy

wyróżniające politykę spójności spośród innych polityk UE (zintegrowane podejście, zdolność mobilizowania właściwych

podmiotów w ramach wielopoziomowego systemu zarządzania, zorientowanie na wymiar terytorialny procesów rozwojowych)

oraz zidentyfikowane w badaniu Regions 2020 nowe zróżnicowania regionalne powstałe pod presją wyzwań globalnych. Taki

kierunek myślenia o polityce spójności zaprezentował Komisarz P. Samecki w grudniu 2009 r. w dokumencie Orientation paper on

future cohesion policy.

rcl

.go

v.p

identyfikacji szczegółowych celów interwencji publicznej w regionach, a także przy współudziale

funduszy zewnętrznych i miejscowych.

Rozważając nowy paradygmat polityki regionalnej, obok przeniesienia uwagi z barier na potencjał

rozwoju, warto zwrócić szczególną uwagę na następujące trzy inne aspekty: (1) zwiększenie roli

szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych, (2) silne ukierunkowanie na

terytorialność, (3) zasadnicze różnice między podejściem terytorialnym a sektorowym.

Zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych. W tym

kontekście niezbędne jest ponowne odwołanie się do raportu F. Barca, gdzie wskazano że

wykorzystywanie/budowa potencjału terytorialnego i przewag konkurencyjnych powinna

odbywać się w oparciu o lokalną wiedzę, doświadczenie, umiejętności i specjalizacje oraz relacje

między różnymi podmiotami (networking). W tym kontekście autor zwraca uwagę na wartość

promowanego przez niego nowego modelu europejskiej polityki spójności i korzyści wynikające z

wielopoziomowego (wieloszczeblowego) systemu zarządzania (multi-level governance),

kontraktowego charakteru zobowiązań między aktorami poszczególnych szczebli, a także wkładu

w budowanie instytucji, tworzenie kapitału społecznego, partnerstwa i sieci rozprzestrzeniania

wiedzy i doświadczeń.

Polityka regionalna i inne polityki rozwojowe, w tym działania adresowane do specyficznych

obszarów powinny być odpowiednio zintegrowane przestrzennie. Tym bardziej, że są

realizowane przez rożne poziomy władz publicznych. Wymaga to wprowadzenia odpowiednich

mechanizmów koordynacyjnych prowadzonych przez uprawnione do tego władze publiczne,

najlepiej na szczeblu regionalnym.

Silne ukierunkowanie na terytorialność. Takie podejście wynika z działań na poziomie

europejskim, gdzie wzrost roli podejścia terytorialnego w rozwoju jest wyraźnie zauważalny36.

Przejawem upowszechnienia idei spójności terytorialnej było przyjęcie Agendy Terytorialnej Unii

Europejskiej37, stanowiącej strategiczne ramy dla terytorialnego rozwoju Europy. Jej znaczenie

wzrasta, co potwierdza opublikowana przez Komisję Europejską jesienią 2008 r. Zielona Księga w

sprawie spójności terytorialnej – przekształcenie różnorodności terytorialnej w siłę38, inicjująca debatę służącą

pogłębianiu zrozumienia pojęcia oraz jej implikacji dla prowadzenia polityki rozwoju.

Różnice między podejściem terytorialnym a sektorowym. Podejście terytorialne zakłada

wielowymiarowość procesów rozwojowych. Umożliwia uwzględnienie ich uwarunkowań

społecznych, gospodarczych i środowiskowych oraz różnorodności obszarów, na których

procesy te się odbywają. Wymaga podejścia zintegrowanego uwzględniającego powiązania

międzysektorowe a tym samym umożliwiającego funkcjonowanie interwencji publicznej w

zrównoważony sposób i zmaksymalizowanie synergii instrumentów realizacji.

Podejście sektorowe obciążone jest deficytem wymiaru terytorialnego (spatially blind policies) oraz

zintegrowanego rozpatrywania procesów rozwojowych. Prowadzi ono do tworzenia

jednokierunkowych (brak interdyscyplinarności) działań niedostosowanych do lokalnych

uwarunkowań (one size fits all). Podejściu temu towarzyszy rozdrobnienie systemów

implementacyjnych prowadzące do powielania wysiłków realizacyjnych. Jego wadą, z punktu

widzenia zarządzania terytorialnego, jest także wykluczanie z procesów realizacji podmiotów

regionalnych i lokalnych. Powoduje to osłabianie efektywności, podczas gdy zasoby są

ograniczone i nie powinny być przeznaczane wielokrotnie na ten sam cel.

Interwencji publicznej – zarówno horyzontalnej jak i sektorowej – musi w pierwszej kolejności

towarzyszyć zrozumienie trendów rozwoju terytorialnego a następnie zastosowanie możliwie

36 Jest jedną z zasad traktatowych nowego Traktatu Lizbońskiego, która stanowi, iż UE „wspiera spójność gospodarczą, społeczną

i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”.

37 Podczas Nieformalnego Spotkania Ministrów ds. Spójności Terytorialnej w Lipsku – maj 2007 r.

38 COM (2008) 616, z dn. 6.10.2008 r.

rcl

.go

v.p

adekwatnego podejścia. Podejście to z założenia powinno być zintegrowane, ułatwiające

połączenie różnorodnych (wielosektorowych) środków wsparcia niezbędnych do uruchomienia

inicjatyw rozwojowych zorientowanych na kwestie takie jak: jakość życia, usługi i dobra

publiczne, otwartość na innowacje i przedsiębiorczość, itp..

Sektorowe polityki powinny wykorzystywać potencjał polityki regionalnej w zakresie

terytorialnego i zintegrowanego podejścia oraz zasadę partnerstwa pozwalającą na zaangażowanie

wszystkich bez wyjątku aktorów procesów rozwojowych.

Ważnym źródłem informacji o możliwych rozwiązaniach pozwalających na silniejsze

ukierunkowanie polityk publicznych na wymiar terytorialny są tzw. methodological principles39 zawarte

w dokumencie wypracowanym i przyjętym przez Ministrów UE-27 ds. polityki spójności w

ramach prac francuskiej Prezydencji w Radzie UE. Dokument ten podkreśla konieczność: (1)

uwzględniania oddziaływania terytorialnego kluczowych strategii i polityk sektorowych już na

etapie ich planowania strategicznego, (2) poprawy komplementarności oraz powiązań między

kluczowymi strategiami a politykami sektorowymi oraz polityką spójności, (3) pogłębiania wiedzy

nt. oddziaływania terytorialnego kluczowych strategii i polityk sektorowych przez prowadzenie

wszelkich niezbędnych analiz i badań oraz przez zapewnienie monitorowania i oceny decyzji

mających oddziaływanie terytorialne na podstawie dostosowanych do tego celu wskaźników, (4)

zorganizowania właściwej koordynacji na poziomach wspólnotowym i krajowym, (5) wspierania i

promowania podejścia terytorialnego oraz projektów terytorialnych w odniesieniu do całości

polityk sektorowych o silnym oddziaływaniu terytorialnym.

Sposób zdefiniowania celów polityki regionalnej (ich ukierunkowanie, koncentracja i zasięg

geograficzny) będzie w znacznym stopniu determinował przyszły kształt tej polityki – czy będzie

ona kluczową polityką rozwojową ukierunkowaną na zwiększanie konkurencyjności

regionów/terytoriów przez wspieranie i kreowanie ich endogenicznych potencjałów (nowy

paradygmat) czy też polityką kompensacyjną i redystrybucyjną zorientowaną przede wszystkim na

niwelowanie różnic w poziomie zamożności.

39 Contribution of the ministers in charge of spatial planning and the cohesion policy gathered in Marseilles on 26 November

2008: Methodological contribution to the analysis of sector-based policies - recommendations for taking into account the territorial dimension in the key

dossiers.

3. NAJWAŻNIEJSZE WYZWANIA POLITYKI REGIONALNEJ DO ROKU 2020

rcl

.go

v.p

Podstawą programowania i realizacji efektywnej polityki regionalnej są: analiza stanu, trendów i

prognoz społeczno-gospodarczych kraju i jego regionów oraz określenie na tej podstawie

najważniejszych wyzwań, przed którymi ta polityka staje w wyznaczonym horyzoncie czasowym.

W ostatnich kilku latach próby określenia wyzwań przed jakimi stają polityki publiczne

ukierunkowane terytorialnie, przeprowadziła zarówno KE, Bank Światowy, jak i w odniesieniu do

krajów członkowskich OECD. Badania te różnią się między sobą w podejściu do analizowanych

zagadnień, jak i w określaniu nadchodzących wyzwań. Istotne jest zatem, aby w odniesieniu do

zidentyfikowanych wyzwań europejskich i globalnych uwzględnić najważniejsze wyzwania z

punktu widzenia polskiej polityki regionalnej.

Przedstawiony poniżej zestaw wyzwań do roku 2020 łączy obydwa wymiary, europejski i

krajowy40. Został on przygotowany na podstawie przeprowadzonej diagnozy sytuacji społecznogospodarczej, dokonanej w różnych skalach przestrzennych41 oraz w odniesieniu do czynników

rozwojowych o pierwszorzędnym znaczeniu dla konkurencyjności polskich regionów. Przy

określaniu listy wyzwań polityki regionalnej uwzględniono także strategiczne wyzwania dla

rozwoju całego kraju sformułowane w raporcie Polska 2030.

Jak wskazuje większość analiz Polskę, mimo fluktuującego, ale na tle innych krajów UE trwałego

wzrostu gospodarczego, charakteryzują niskie wartości wskaźników określających poziom

konkurencyjności i perspektywy rozwojowe tj.: poziom zatrudnienia, jakość siły roboczej, poziom

wyposażenia infrastrukturalnego, poziom innowacyjności czy sprawność i jakość funkcjonowania

administracji publicznej oraz jakość kapitału społecznego. Polska notuje dodatnie tempo wzrostu

gospodarczego, szczególnie wysokie po akcesji do UE (wzrost PKB dwukrotnie wyższy w latach

2004-2008 - 6% niż w 2000-2003 - 2,7%). W rezultacie poziom PKB per capita w Polsce42 w

stosunku do średniej UE-27 wzrósł w okresie od 1999 do 2008 roku z 48,6% do 56,4%.

Konwergencja zewnętrzna w latach 2004-200743 zachodzi także na poziomie województw, ale

skala tych zmian jest zróżnicowana: od 0,9 p.p.44 (śląskie) do 10 p.p. (mazowieckie). Mazowieckie,

które w 2007 r. osiągnęło 87,1% średniej UE jest zdecydowanym liderem wzrostu, a kolejne

cztery województwa: dolnośląskie, śląskie, wielkopolskie i pomorskie przekroczyły poziom 54%.

W latach 2000-2007 stanowiły one grupę 5 najbogatszych województw i rozwijały się przeciętnie

szybciej niż grupa 5 województw Polski wschodniej, wśród których żadne nie przekroczyło

poziomu 43% średniej UE45. Wyraźnie widoczna jest najsłabsza pozycja zachodniopomorskiego

w dłuższym okresie, które nieznacznie zaczyna odrabiać dystans do średniej UE (0,8 p.p. w latach

1999-2007, w stosunku do -0,8 p.p. w latach 1999-2006).

40 W ich przygotowaniu zostały uwzględnione wnioski i analizy zawarte m.i.n w następujących dokumentach: Regiony 2020. Ocena

przyszłych wyzwań regionów UE. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, listopad 2008 r., SEC(2008) 2868 final, Regional

Policy Challenges, New Issues and Good Practicies, OECD 2009, World Development Report 2009 – Reshaping Economic Geography, The

World Bank, Rozwój Regionalny w Polsce, MRR, maj 2009 r., Raport Strategiczny Polska 2009, MRR, grudzień 2009 r., Trendy rozwojowe

regionów, W. Dziemianowicz, J. Łukomska, A. Górska, M. Pawluczuk , Geoprofit, Warszawa, styczeń 2009 r.

41 Diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej zawiera załącznik 5.

42 Z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej walut.

43 Tj. zmniejszanie dystansu w poziomie rozwoju gospodarczego w stosunku do średniej unijnej.

44 Punkty procentowe.

45Źródło: EUROSTAT.

PKB per capita w % w krajach UE na poziomie NTS 2 w stosunku do

średniej UE (2007 r.) wg PPS

Poz. 423

rcl

.go

v.p

Mapa 1.

Źródło: EUROSTAT.

Zmiana PKB per capita w % w krajach UE na poziomie NTS 2 w latach 20042007 wg PPS

rcl

.go

v.p

Mapa 2.

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie danych EUROSTAT.

PKB per capita w województwach w latach 2004-2007 (w cenach bieżących)

rcl

.go

v.p

Mapa 3.

— 1393 —

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie Banku Danych Regionalnych (BDR) Głównego Urzędu

Statystycznego (GUS).

PKB per capita w podregionach w latach 2004-2007 (w cenach bieżących)

Mapa 4.

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Wewnątrz kraju obserwowana jest od wielu lat utrwalająca się koncentracja wzrostu

gospodarczego oraz potencjału wytwórczego w kilku województwach najsilniejszych pod

rcl

.go

v.p

względem ekonomicznym46. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, że wyłącznie w czterech

województwach w latach 2004-2007 dynamika PKB per capita znajdowała się powyżej średniej

krajowej dynamiki wzrostu, co wskazuje na znaczące zróżnicowania i koncentrację zarówno w

kontekście udziału poszczególnych województw w generowaniu wzrostu gospodarczego, jak i

samej dynamiki wzrostu. Kumulacja wzrostu gospodarczego jest jeszcze bardziej widoczna na

poziomie niższych jednostek statystycznych, tj. podregionów (NTS 3). Fakt, że tylko 16 na 66

podregionów plasuje się powyżej średniej, dowodzi znacznej asymetrii i zróżnicowania poziomu

rozwoju gospodarczego. Świadczy to o zwiększaniu się zróżnicowań w zakresie wskaźników

społeczno-gospodarczych mierzonych na różnych poziomach odniesienia, ale jednocześnie dzięki

zwiększonym po wejściu do UE wydatkom inwestycyjnym dochodzi do równoległego

zmniejszania się zróżnicowań w zakresie wyposażenia infrastrukturalnego w takich obszarach, jak

gospodarka wodna (wodociągi, oczyszczalnie ścieków, kanalizacja), edukacja podstawowa,

rekreacja i sport, czy jakość dróg lokalnych.

Koncentracja PKB i wzrostu tylko w pewnych obszarach kraju wskazuje na to, że udział polskich

regionów i generalnie całej polskiej przestrzeni w osiąganiu celów rozwojowych kraju – wzrostu i

zatrudnienia - jest bardzo zróżnicowany. Regiony o konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarce, a

przede wszystkim największe i najbardziej dynamiczne aglomeracje (z wyjątkiem Szczecina)

położone na ich terenie, w większym stopniu korzystają z globalizacji i integracji z UE, tym

samym stając się w wymiarze przestrzennym głównymi kreatorami wzrostu i zatrudnienia.

Natomiast pozostałe regiony - bez zdolności do włączenia się do konkurencji opartej na wiedzy i

przewagach konkurencyjnych (w miejsce komparatywnych) - mogą być narażone na ograniczenia

wzrostu gospodarczego i nie skorzystają z tych procesów.

Jak wskazuje raport Polska 2030, w perspektywie najbliższych kilkunastu lat zaistnieje w Polsce

zasadnicza potrzeba prowadzenia polityki rozwojowej polegającej na zwiększaniu

konkurencyjności gospodarki polskiej przez uruchamianie niewykorzystanych zasobów pracy,

absorpcję i tworzenie innowacji (wzmocnienie sektora naukowo-badawczego i jego związków z

przedsiębiorstwami), stymulowanie rozwoju kapitału społecznego, zapewnianie odpowiednich

warunków technicznych (rozbudowa i modernizacja infrastruktury) oraz instytucjonalnych

(zmiany w systemie zarządzania w sektorze publicznym) dla zwiększania poziomu inwestycji, a

także wsparcie dla zmian w sferze struktury wytwarzania PKB (w kierunku zwiększania udziału

sektorów o wyższej wartości dodanej) oraz struktury zatrudnienia (w sektorach bardziej

produktywnych oraz nowych sektorach gospodarki wynikających z realizacji zasady „zielonego

wzrostu”).

Taka strategia rozwojowa oznacza konieczność ponownego spojrzenia na polską przestrzeń,

problematykę rozwoju regionalnego i politykę regionalną rozumianą jako instrument realizacji

celów rozwojowych kraju zdefiniowanych w odniesieniu do przestrzeni.

Potrzeby szybkiego rozwoju wymagają skoncentrowania uwagi polityki regionalnej na

maksymalnym wykorzystaniu potencjałów rozwojowych poszczególnych regionów i wszystkich

innych terytoriów dla powodzenia strategii ogólnorozwojowej.

Kwestia - jak najlepiej wykorzystać ten potencjał dla kreowania wzrostu i zatrudnienia,

koncentrując się na zwiększaniu szans regionów do konkurowania w skali europejskiej i

zapewniając jednocześnie szanse uczestniczenia w tych procesach wszystkim mieszkańcom kraju

niezależnie od miejsca zamieszkania oraz nie dopuszczając do nadmiernych, nieakceptowalnych

społecznie i politycznie zróżnicowań – jest największym i najbardziej strategicznym dylematem

polityki regionalnej w perspektywie kilkunastu najbliższych lat.

Udział 5 województw wnoszących największy wkład do tworzenia PKB (mazowieckiego, śląskiego, wielkopolskiego,

dolnośląskiego i małopolskiego), wzrósł z 58,2% w 2000 r. do 59,6% w 2007 r., przy czym udział województwa mazowieckiego

zwiększył się z 20,2% w roku 2000 do 21,7% w roku 2007.

rcl

.go

v.p

Można zarysować jednocześnie kilka obszarów strategicznych wyzwań, na które polityka

regionalna – wspierająca konkurencyjność regionów i zapewniająca spójność terytorialną kraju –

musi odpowiedzieć za pomocą rozwiązań szczegółowych. Możemy do nich zaliczyć47

1. Lepsze wykorzystanie potencjałów najważniejszych obszarów miejskich do kreowania

wzrostu i zatrudnienia oraz stymulowania rozwoju pozostałych obszarów.

2. Zapewnienie spójności wewnętrznej kraju. Niedopuszczenie do nadmiernych zróżnicowań

przestrzennych.

3. Zwiększenie potencjału do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji.

4. Przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym oraz pełniejsze wykorzystanie

zasobów pracy.

5. Poprawa jakości zasobów pracy.

6. Odpowiedź na zmiany klimatyczne i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego.

7. Ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych.

8. Wykorzystanie potencjału kulturowego i turystycznego dla rozwoju regionalnego.

9. Wspieranie rozwoju kapitału społecznego.

10. Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury transportowej i teleinformatycznej do wspierania

konkurencyjności i zapewniającej spójność terytorialną kraju.

11. Podwyższenie zdolności instytucjonalnej do zarządzania rozwojem na poziomie krajowym i

regionalnym.

Wymienione wyżej wyzwania odnoszą się do całej polityki rozwoju. Jednakże mają zróżnicowany

charakter z uwagi na swój wymiar przestrzenny i tematyczny. Pierwsze dwa wyzwania mają

charakter przestrzenny natomiast pozostałe wyzwania wymiar tematyczny z jednoczesnym

wskazaniem wymiaru terytorialnego. Powoduje to, że wyzwania przenikają się wzajemnie i

uzupełniają. Dlatego oddziaływanie przestrzenne wymienionych wyzwań w zależności od

poszczególnych terytoriów i regionów będzie zróżnicowane. Dla poszczególnych terytoriów w

zależności od ich charakterystyki i sytuacji społeczno-gospodarczej dane wyzwanie z punktu

widzenia polityki regionalnej będzie istotne bądź nie. Natomiast z punktu widzenia polityki

rozwoju istotne będą wszystkie wyzwania. Poszczególne wyzwania w zależności od ich znaczenia

dla regionów i terytoriów wymagały będą zatem odpowiednio dobranej interwencji polityki

regionalnej i skoordynowanej interwencji polityk sektorowych o silnym ukierunkowaniu

terytorialnym. Jednak nie wszystkie działania istotne z punktu widzenia polityk sektorowych będą

objęte obszarem zainteresowania polityki regionalnej. Polityka regionalna nie powinna

zastępować interwencji polityk sektorowych, a jedynie je uzupełniać i koordynować w wymiarze

terytorialnym. Wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi wyzwaniami polityki regionalnej

zostały zaprezentowane w tabeli nr 2.

47 Kolejność wyzwań nie odzwierciedla skali ich ważności dla realizacji polityki regionalnej.

WYMIAR PRZESTRZENNY - WYZWANIA TERYTORIALNE

Absorpcja

innowacji

Zwiększenie

dostępności do

dóbr i usług

publicznych

oraz mobilności

zawodowej

Aktywizacja

pokolenia

seniorów,

uczenie się

przez całe życie

oraz

wydłużenie

okresu

aktywności

zawodowej

Przeciwdziałanie

negatywnym

trendom

demograficznym oraz

pełniejsze

wykorzystanie

zasobów pracy

WYMIAR TEMATYCZNY – WYZWANIA SEKTOROWE

Zwiększenie

dostępności do

edukacji

przedszkolnej oraz

zwiększenie

efektywności

nauczania na

poziomach

podstawowym i

średnim

Zwiększenie

efektywności szkół

wyższych

zawodowych o

charakterze

regionalnym

Zwiększenie

efektywności

nauczania

szkolnictwa

wyższego oraz

większe powiązanie

środowisk biznesu,

edukacji, nauki i

kultury

Tworzenie i

rozwój

nowoczesn

ych

technologii

energetycz

nych

Rozwój i

modernizacja

infrastruktury

energetyczne,

zwiększenie

wykorzystania

OZE, poprawa

efektywności

energetycznej

Odpowiedz na zmiany

klimatyczne i zapewnienie

bezpieczeństwa

energetycznego

Wykorzystani

endogeniczny

potencjałów

przyrodniczyc

Ochrona i

zachowanie

środowiska

przyrodniczego

Ochrona i racjonalne

wykorzystanie zasobów

przyrodniczych

Wykorzystanie

zasobów

kultury dla

zwalczania

problemów

społecznych

Wykorzystanie

zasobów

kultury i

turystyki dla

rozwoju

regionalnego

Wykorzystani

e zasobów

kultury dla,

tworzenia

kapitału

społecznego

Wykorzystanie potencjału

kulturowego i turystycznego dla

rozwoju regionalnego

Wspieranie rozwoju kapitału

społecznego

Zapewnienie

odpowiedniej

infrastruktury

transportowej i

teleinformatycz

nej do

wspierania

konkurencyjnoś

ci i

zapewniającej

spójność

terytorialną

kraju

Podwyższenie

zdolności

instytucjonalnej

do zarządzania

rozwojem na

poziomie

krajowym i

regionalnym

Stymulowanie

procesów

wzrostu

zaufania

społecznego

oraz

zwiększenie

troski o dobro

wspólne

Wspieranie

aktywności

obywatelskiej

Zwiększanie

potencjału

kreatywnego i

intelektualnego

Rozbudowa sieci

transportowych

teleinformatycz

nych oraz

zwiększenie

mobilności

wahadłowej

Zwiększenie

transportowych

powiązań

wzajemnych

miast

wojewódzkich

oraz powiązań

międzynarodow

ych

Zwiększenie

potencjału

administracji etc.

rcl

.go

v.p

Poprawa jakości

zasobów pracy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie wniosków z oceny ex ante KSRR

Dyfuzja

innowacji

Tworzenie

innowacji

Zwiększenie

potencjału

tworzenia,

dyfuzji i

absorpcji

innowacji

1A Lepsze wykorzystanie

„pozostałych obszarów”

do kreowania wzrostu i

zatrudnienia

2 Zapewnienie spójności

wewnętrznej kraju.

Niedopuszczenie do

nadmiernych zróżnicowań

przestrzennych

1B Lepsze wykorzystanie

potencjałów

najważniejszych ośrodków

miejskich do kreowania

wzrostu i zatrudnienia

Tabela 2. Wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi wyzwaniami polityki regionalnej

rcl

.go

v.p

1. Lepsze wykorzystanie potencjałów najważniejszych obszarów miejskich do

kreowania wzrostu i zatrudnienia oraz stymulowania rozwoju pozostałych obszarów.

Polska notuje dodatnie tempo wzrostu gospodarczego, charakteryzujące się wyraźną koncentracją

w najsilniejszych pod względem ekonomicznym aglomeracjach i w największych miastach, które

stały się motorami wzrostu gospodarki krajowej i tworzenia nowych miejsc pracy, a tym samym

głównymi obszarami promocji zmian strukturalnych. Zgodnie z danymi OECD48, sytuacja taka

jest wypadkową silnej koncentracji czynników decydujących o poziomie konkurencyjności i

atrakcyjności inwestycyjnej (kapitał społeczny, jakość nauczania, innowacyjność, produktywność

itp.) co powoduje, że województwa czy podregiony, w których zlokalizowane są najważniejsze

miasta mają największy udział w generowaniu wzrostu gospodarczego (i tak np. Warszawa ze

swoim 4,5% udziałem w populacji całego kraju generuje 13,5% PKB, a cały obszar funkcjonalny

Warszawy 16% PKB). Najbardziej znaczącymi polskimi miastami, które łączą wysoki poziom

rozwoju, szybki wzrost i silne, pozytywne oddziaływanie na otoczenie regionalne, obok

Warszawy są: Kraków, Wrocław, Poznań, Konurbacja Górnośląska, Trójmiasto oraz Łódź.

Ośrodki te, wraz ze Szczecinem, który mimo dużego wkładu w krajowe PKB i zatrudnienie w

ostatnich latach rozwijał się wolniej i napotyka na szereg problemów rozwojowych, w

opracowaniach ESPON są wymieniane wśród 76 najważniejszych ośrodków miejskich UE (tzw.

MEGA).

Mapa 5. Europejskie Metropolitalne Obszary Wzrostu (MEGA) o znaczeniu

globalnym, europejskim, krajowym i międzynarodowym (2006 r.)

Źródło: Atlas Europejskiej Sieci Obserwacyjnej Rozwoju Terytorialnego i Spójności Terytorialnej (ESPON) –

Struktura terytorium Europy, Październik 2006 r.

48 Przeglądy Terytorialne OECD, Polska, listopad 2008 r.

Udział poszczególnych obszarów funkcjonalnych najważniejszych ośrodków

wojewódzkich w tworzeniu PKB w stosunku do reszty regionu i kraju

(2007 r.)49

rcl

.go

v.p

Mapa 6.

— 1398 —

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Wykres 1.

Udział poszczególnych obszarów funkcjonalnych najważniejszych ośrodków

wojewódzkich w tworzeniu PKB (2007 r.)

25,00%

PKB w ytw arzane poza obszarami funkcjonalnymi

najw ażniejszych ośrodków w ojew ódzkich

20,00%

PKB w ytw arzane na obszarach funkcjonalnych

najw ażniejszych ośrodków w ojew ódzkich

15,00%

10,00%

5,00%

0,00%

ŁÓ

AŁ

ĄS

ŚL

-M

-P

IĘ

ŚW

IŃ

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

49 Każdy z okręgów (średnica proporcjonalna do udziału PKB poszczególnego województwa w PKB kraju), wskazuje szacowany

podział na: PKB województwa tworzone w funkcjonalnym obszarze ośrodków wojewódzkich (kolor niebieski) oraz poza tymi

obszarami (kolor fioletowy). Udział PKB tworzonego w funkcjonalnym obszarze ośrodków wojewódzkich oszacowano przez

zaliczenie do tego obszaru: miasta wojewódzkiego oraz przyległych powiatów o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km2.

Następnie obszarowi funkcjonalnemu przyporządkowano wielkości PKB poszczególnych NTS 3 na podstawie proporcji liczby

ludności miasta wojewódzkiego oraz powiatów o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km2 w ludności całego województwa.

Konieczność szacowania PKB wynika z tego, że najniższym poziomem statystycznym, dla którego liczone jest PKB jest NTS 3,

natomiast nie wszystkie miasta wojewódzkie stanowią jednostkę NTS 3.

rcl

.go

v.p

Przyjęty w Polsce w 1999 roku model ustrojowy o charakterze rządowo-samorządowym

wprowadzający 16 województw wzmocnił znaczenie części miast, ważnych dla rozwoju procesów

rozwojowych na poziomie wojewódzkim, jak i ponadregionalnym czy krajowym. Było to

wynikiem decyzji o umiejscowieniu w tych ośrodkach władz rządowych i samorządowych, co

sprzyjało koncentracji w nich wielu funkcji społecznych i gospodarczych. W związku z tym, z

punktu widzenia polityki regionalnej najważniejsze obszary miejskie to Warszawa oraz miasta

wojewódzkie, z uwzględnieniem par stolic województw: Zielonej Góry i Gorzowa

Wielkopolskiego oraz Bydgoszczy i Torunia.

Najważniejsze dla rozwoju obszary miejskie to nie tylko obszary o największym znaczeniu

społeczno-gospodarczym, naukowym i kulturowym, są one również centrami przyciągającymi

kapitał materialny i ludzki, za pośrednictwem których regiony konkurują w przestrzeni

międzynarodowej. Tworzenie warunków, w ramach polityki regionalnej i innych

koordynowanych przez nie polityk publicznych, dla lepszego wykorzystania potencjału miast

wojewódzkich jako „węzłów sieci miejskiej” w Polsce oraz włączenie ich w konkurowanie z

najważniejszymi ośrodkami w Europie i na świecie, jest jednym z najważniejszych,

determinowanych przestrzennie wyzwań rozwojowych. Warunkuje to m.in. wymianę

doświadczeń i know-how z zarządzania publicznego, współdziałanie instytucji naukowych i

gospodarczych, które mogą przyczynić się do podniesienia rangi tych obszarów oraz zapewnienia

stabilnego wzrostu gospodarczego całego kraju.

Generowany przez obszary funkcjonalne najważniejszych ośrodków wojewódzkich wzrost

gospodarczy (w 2007 r. stanowił udział ok. 51% krajowego PKB, patrz: Mapa 6 i Wykres 1)

powinien zostać wykorzystany przez inne obszary. Korzyści z rozwoju największych miast mogą

być przenoszone przez przenikanie i uzupełnianie zasobów z ich obszarów na obszar innych

miast stanowiących główne węzły policentrycznego systemu osadniczego kraju i na sąsiednie

obszary zurbanizowane oraz o charakterze rolniczym.

Obszary funkcjonalne najważniejszych ośrodków wojewódzkich z uwagi na swoje walory

ekonomiczne i społeczne (wysoki dostęp do usług publicznych, wysokie zarobki, niski poziom

bezrobocia) są magnesem przyciągającym zasoby ludzkie z innych obszarów województwa.

Osoby te opuszczają miejsce swojego zamieszkania i czasowo przenoszą się do największych

ośrodków miejskich. Pozyskane dochody oraz zdobyta wiedza i doświadczenie transferowane są

następnie na inne obszary, generując tym samym wzrost gospodarczy i sprzyjają

rozprzestrzenianiu procesów rozwojowych (mapa 7).

Udział przyjeżdżających do pracy do miast wojewódzkich w liczbie

zatrudnionych w gminie w 2006 r. w %

rcl

.go

v.p

Mapa 7.

— 1400 —

Źródło: GUS - Ośrodek Statystyki Miast w Poznaniu, na zlecenie MRR.

Jednak, jak wynika z przeprowadzonych analiz, na pewnych obszarach Polski następuje

koncentracja negatywnych zjawisk społeczno-gospodarczych takich jak: bezrobocie, względne

ubożenie ludności, niska produktywność, nieefektywny system edukacji, odpływ ludności, niska

dostępność terytorialna. Tam gdzie zjawiska te są skorelowane z małymi możliwościami

restrukturyzacji oraz niską jakością instytucji publicznych, istnieje zagrożenie osłabienia wzrostu i

możliwości korzystania ze zjawiska rozprzestrzeniania procesów rozwojowych z obszarów

miejskich, co prowadzić może do pogarszania się ich pozycji konkurencyjnej, zmniejszenia

udziału w procesach rozwojowych i w konsekwencji trwałej społecznej i ekonomicznej

marginalizacji.

Na obszarach o słabych możliwościach absorpcji proces rozprzestrzeniania procesów

rozwojowych jest mniej skuteczny i uwarunkowany wieloma czynnikami natury ekonomicznej

(innowacyjność), społecznej (zasoby ludzkie) i przestrzennej (dostępność terytorialna) oraz

czynnikami dotyczącymi zagospodarowania infrastrukturalnego. Ich rozwój musi być

odpowiednio wspierany i ukierunkowany terytorialnie w zależności od stanu wyjściowego na

danym terytorium. Odpowiednie budowanie zdolności do absorpcji procesów rozwojowych jest

więc drugą składową wyzwania polityki regionalnej związanego z rolą największych obszarów

miejskich.

2. Zapewnienie spójności wewnętrznej kraju. Niedopuszczenie do nadmiernych

zróżnicowań przestrzennych.

Zróżnicowanie tempa wzrostu województw przyczyniło się do pogłębienia dysproporcji między

regionami, jak również wewnątrz nich (co jest szczególnie widoczne na poziomie NTS 3). W

1999 r. relacja PKB per capita między województwem najbogatszym (mazowieckim), a

rcl

.go

v.p

najbiedniejszym (lubelskie) wynosiła 2,18, w 2003 r. wzrosła do 2,20, a w 2007 r. wynosiła już

2,36. W stosunku do takich krajów jak: Francja, Wielka Brytania, czy Belgia, gdzie wskaźnik ten

przekroczył 3, wzrost dysproporcji między polskimi województwami nie jest tak wysoki, jednak

dysproporcje wewnątrzregionalne w układzie krajowym kształtują się na wysokim poziomie i

stanowią jedne z najwyższych w obrębie krajów OECD.

Dysproporcje terytorialne zarówno w Polsce, jak i w UE charakteryzuje tendencja wzrostowa i

wynika ona bezpośrednio z szybszego wzrostu gospodarczego generowanego przede wszystkim

przez najważniejsze obszary miejskie. Nakierowanie większości działań polityki regionalnej na

zahamowanie procesów prowadzących do zwiększenia dysproporcji terytorialnych, kosztem

działań prorozwojowych byłoby w dobie globalizacji działaniami mało efektywnymi z punktu

widzenia zapewnienia stałego wzrostu gospodarczego i podniesienia jakości życia.

Oprócz obszarów najistotniejszych dla wzrostu gospodarczego gdzie koncentrują się

determinanty rozwoju istnieją obszary, które w związku z kumulacją barier rozwojowych nie mają

możliwości wykorzystania swoich zasobów przestrzennych w celu zwiększenia konkurencyjności

i innowacyjności i tym samym możliwości większej partycypacji w tworzeniu wzrostu

gospodarczego. Niekorzystne procesy zachodzące na pewnych terytoriach pogarszają sytuację

tych regionów, co uniemożliwia im samodzielne przełamanie niekorzystnych trendów i przejście

na ścieżkę wysokiego wzrostu gospodarczego, opartego na innowacyjnych czynnikach

konkurencyjności. Jedynym rozwiązaniem może być uruchomienie odpowiednich interwencji

zewnętrznych eliminujących bariery rozwojowe i pozwalających w pełni wykorzystać potencjał

endogeniczny danego regionu.

Istotne jest zatem zapewnienie odpowiedniego poziomu równowagi między wspieraniem

obszarów generujących wzrost, a zapobieganiem procesom marginalizacji wynikającym z

zapóźnień infrastrukturalnych, niedostosowanej do potrzeb rozwojowych struktury społecznej i

gospodarczej, niskiej produktywności i innowacyjności. Procesy marginalizacji są silnie

skoncentrowane terytorialnie na peryferyjnych obszarach wiejskich, obszarach poprzemysłowych,

obszarach tracących funkcje gospodarcze, obszarach przygranicznych czy obszarach o niskiej

dostępności transportowej, w szczególności na terenie Polski wschodniej. W układzie

geograficznym zapobieganie marginalizacji musi być ograniczone tylko do wybranych obszarów i

koncentrować się na przekształceniach struktur gospodarczych w kierunku gospodarki opartej na

wiedzy (GOW), na podniesieniu poziomu rozwoju kapitału ludzkiego i społecznego, na poprawie

dostępu do dóbr i usług publicznych, które wpływają na rozwój potencjałów (takich jak

infrastruktura teleinformatyczna, edukacja, energia, zdrowie, kultura, wybrane usługi komunalne,

infrastruktura transportowa) oraz na wzroście konkurencyjności.

Szansą dla terytoriów opóźnionych jest wykorzystywanie i wzmacnianie endogenicznych

potencjałów dla rozwoju, przy jednoczesnym dostarczaniu egzogenicznych czynników wzrostu

gospodarczego przez rozwój ośrodków pełniących funkcje wojewódzkie.

Zagrożenie marginalizacją dotyczy w zależności od przyczyny różnych terytoriów,

charakteryzujących się zróżnicowanymi problemami, w związku z czym wyzwania dla różnego

typu terytoriów będą odmienne i w odpowiedzi na nie polityka regionalna prowadzona z

poziomu kraju obok działań wspomagających konkurencyjność regionalną (przez wsparcie dla

największych obszarów miejskich i rozprzestrzenianie rozwoju na pozostałe obszary) powinna

znaleźć dodatkowe instrumenty. Na tej podstawie wyszczególnia się następującego typu wyzwania

odnoszące się do problemów skoncentrowanych przestrzennie

zapewnienie województwom o najniższym poziomie rozwoju społecznogospodarczego odpowiedniego potencjału do zwiększenia udziału w tworzeniu

wzrostu i zatrudnienia

Województwa Polski wschodniej: podkarpackie, świętokrzyskie, lubelskie, podlaskie i warmińsko

– mazurskie, mimo znaczącej poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej na przestrzeni ostatnich

rcl

.go

v.p

lat nadal charakteryzują się niskim (najniższym w skali kraju i UE) poziomem rozwoju (PKB per

capita wynosi poniżej 80% średniej krajowej), starzejącym się społeczeństwem, niższym niż reszta

kraju poziomem wykształcenia, zapóźnieniami infrastrukturalnymi, niskim poziomem warunków

życia (w tym dostępu do dóbr i usług), niską produktywnością wszystkich sektorów gospodarki

oraz niską dostępnością transportową.

Mapa 8.

Średnia wartość PKB per capita w cenach bieżących na poziomie województw

w stosunku do średniej krajowej w latach 2004-2007

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Rozwój społeczno-gospodarczy regionów Polski wschodniej nie jest jednolity, występują tam

znaczące zróżnicowania wewnątrzregionalne, w szczególności pomiędzy podregionami gdzie

poziom rozwoju nie odbiega znacząco od reszty kraju (mapa nr 9), a często je przewyższa

(Białystok, Kielce, Lublin, Olsztyn), a resztą województwa.

Analiza trendów w zakresie wzrostu PKB oraz poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego

przeprowadzona na poziomie podregionów (NTS 3) wskazuje, że w każdym z powyższych

województw istnieją obszary wzrostu (przede wszystkim miasta wojewódzkie i przylegające do

nich obszary zurbanizowane), ale ich rola społeczno-gospodarcza jest zbyt mała, aby w istotny

sposób wpływać na sytuację w całym województwie.

Uwidacznia to znaczące ograniczenia społeczno-gospodarcze wpływające negatywnie na

rozprzestrzenianie procesów wzrostu płynących z obszarów wysoko rozwiniętych na pozostałe

obszary. Powoduje to trudności w wykorzystaniu w pełni własnych potencjałów endogenicznych

i zasobów, co mogłoby się odbyć w wyniku przeprowadzenia restrukturyzacji (zmiany struktury

wytwarzania PKB w kierunku zwiększenia udziału sektorów o większej wartości dodanej, zmiany

profilu nauczania, zwiększenia poziomu innowacyjności, podwyższenia jakości zasobów

ludzkich).

Średnia wartość PKB per capita w cenach bieżących na poziomie podregionów

w stosunku do średniej krajowej w latach 2004-2007

rcl

.go

v.p

Mapa 9.

— 1403 —

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Problem obszarów o niskim poziomie PKB per capita położonych w pozostałych województwach

ma charakter regionalny. W województwach tych (np. mazowieckim i śląskim) lub w ich pobliżu

(opolskie) znajdują się obszary miejskie o wystarczającym potencjale, aby przy odpowiedniej

polityce ukierunkowanej terytorialnie prowadzonej ze szczebla regionalnego (wspartej

odpowiednią koordynacją polityk sektorowych) rozprzestrzeniać na tych obszarach procesy

restrukturyzacyjne i rozwojowe.

zwiększenie perspektyw rozwojowych na zapóźnionych obszarach wiejskich o

najgorszych wskaźnikach sytuacji społeczno-gospodarczej i najniższym poziomie

dostępu mieszkańców do usług i dóbr warunkujących możliwości rozwojowe

Pewna grupa obszarów wyznaczona na podstawie kryterium zatrudnienia, funkcji gospodarczych

i stopnia rozwoju społecznego na poziomie powiatów charakteryzuje się szczególnie

niekorzystnymi wskaźnikami warunkującymi ich możliwości rozwojowe. Należą do nich: bardzo

wysoki poziom zatrudnienia w rolnictwie, niska przedsiębiorczość, duży odsetek osób o niskim

poziomie wykształcenia i niskich kwalifikacjach zawodowych, niski poziom instytucji

publicznych, w tym administracji, niski poziom inwestycji oraz niski poziom wyposażenia

infrastrukturalnego. Na niektórych z tych obszarów występuje także zjawisko depopulacji i

odpływu osób w wieku produkcyjnym (w tym przede wszystkim kobiet). Są to głównie obszary

wiejskie, które nie są w stanie zainicjować rozwoju w oparciu o własne siły ani też nie mogą

liczyć, bez prowadzenia odpowiedniej polityki regionalnej, na skorzystanie z impulsów

rozwojowych płynących z ośrodków wzrostu. Są one zbyt odległe, funkcje skoncentrowane w

istniejącej sieci miast są niewystarczające, zbyt niski jest poziom dochodów własnych, zbyt niski

poziom inwestycji w pozarolnicze działy gospodarki.

Mapa 11. Obszary wiejskie gdzie

występuje kumulacja negatywnych

wskaźników społeczno-gospodarczych wg

powiatów51

rcl

.go

v.p

Mapa 10. Obszary wiejskie gdzie

występuje kumulacja negatywnych

wskaźników dostępu do usług i dóbr

publicznych wg powiatów50

— 1404 —

Powiaty wg dostępności do usług publicznych

bardzo zła

(43)

zła

(56)

średnia

(153)

zadow alająca (127)

Powiaty wg sytuacji społeczno-gospodarczej

bardzo zła

(52)

zła

(75)

średnia

(67)

zadow alająca (185)

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS, Państwowej Komisji Wyborczej oraz Instytutu

Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk (IGiPZ PAN).

Z analizy wynika, że obszary wiejskie o najgorszym dostępie do dóbr i usług publicznych (mapa

nr 10) znajdują się na terenie całego kraju i nie są silnie skoncentrowane przestrzennie. Większa

koncentracja przestrzenna występuje natomiast w przypadku powiatów o niekorzystnych

wskaźnikach społeczno-gospodarczych.

Słaby bądź utrudniony dostęp mieszkańców obszarów wiejskich do dóbr i usług publicznych

stanowi trwałą przeszkodę w rozwoju tych terenów. Brak wystarczającej opieki medycznej

wpływa negatywnie na zdrowotność mieszkańców, a co za tym idzie na konkurencyjność

zasobów pracy. Niewystarczająca jakość infrastruktury edukacyjnej i niski poziom edukacji

powoduje spadek jakości kapitału ludzkiego i radykalnie zmniejsza szanse uczniów z tych

Mapa nr 10 wskazuje obszary wiejskie cechujące się najgorszymi wskaźnikami dostępu do usług i dóbr publicznych.

Najciemniejszym kolorem oznaczone zostały powiaty, dla których występuje co najmniej 6 z 9 niekorzystnych zjawisk: odsetek

dzieci w wieku lat 3-5 objętych wychowaniem przedszkolnym (przedszkola, punkty i zespoły przedszkolne) poniżej 50%; średnie

wyniki egzaminu gimnazjalnego w części matematyczno-przyrodniczej w 2008 r. co najmniej 15% niższe od średniej krajowej;

liczba uczniów szkół podstawowych i gimnazjów przypadająca na 1 komputer z dostępem szerokopasmowym w 2008 r. co

najmniej 20% większa od średniej krajowej; odsetek ludności korzystającej z kanalizacji w 2008 r. poniżej 50%; udział odpadów

poddanych odzyskowi w ilości odpadów wytworzonych w ciągu roku (2008) poniżej 50%; liczba lekarzy na 10000 mieszkańców w

2008 r. co najmniej 50% mniejsza od średniej krajowej; liczba osób przypadających na 1 zakład opieki ambulatoryjnej w 2008 r. co

najmniej 40% większa od średniej krajowej; zgony niemowląt na 1000 urodzeń żywych powyżej średniej krajowej w 2006 r.;

średnia liczba uczestników imprez w domach i ośrodkach kultury, klubach i świetlicach w latach 2003- 2007 na 1 mieszkańca

poniżej średniej krajowej.

Mapa nr 11 (najciemniejszy odcień) wskazuje te powiaty o najgorszych wskaźnikach sytuacji społeczno-gospodarczej, dla

których występuje co najmniej 6 z 11 niekorzystnych zjawisk: gęstość zaludnienia (średnia z lat 2006-2008) poniżej 100 osób na

km2; wskaźnik efektywności migracji międzypowiatowych brutto niższy od - 20, wskaźnik feminizacji w grupie 20-29 lat (liczba

kobiet na 100 mężczyzn) - średnia z lat 2006-2008 niższa niż 94%; udział bezrobotnych zarejestrowanych w liczbie ludności w

wieku produkcyjnym - średnia w latach 2006-2008 powyżej 150 % średniej krajowej; odsetek pracujących w rolnictwie (średnia w

latach 2006-2008) powyżej 50%; odsetek zatrudnionych w usługach nierynkowych wśród zatrudnionych w usługach – średnia w

latach 2006-2008 co najmniej 50% wyższa od średniej krajowej; liczba prywatnych spółek handlowych na 1000 ludności w wieku

produkcyjnym, średnia w latach 2006-2008 poniżej 30% średniej krajowej; udział gospodarstw nierynkowych w ogóle

gospodarstw rolnych w 2002 r. powyżej 75%; udział mieszkańców z wykształceniem podstawowym w grupie 13 i więcej lat w

2002 r. powyżej 120% średniej krajowej; odległość czasowa do miasta wojewódzkiego powyżej 90 minut, frekwencja w wyborach

samorządowych w 2006 r. niższa niż 45%.

rcl

.go

v.p

terenów na podejmowanie atrakcyjnych, nowoczesnych kierunków studiów warunkujących

konkurencyjność na rynku pracy. Niewielki udział dzieci uczestniczących w wychowaniu

przedszkolnym już od początku procesu edukacji obniża dalsze perspektywy edukacyjne.

Niska jakość życia spowodowana utrudnionym dostępem do usług publicznych (w tym dot.

infrastruktury wodno-kanalizacyjnej czy gospodarki odpadami) lub ich niewystarczającą jakością

powoduje gwałtowne procesy depopulacyjne na obszarach wiejskich, powstawanie problemów

społecznych na dużą skalę (bezrobocie, bierność społeczna) oraz ich dalszą marginalizację

gospodarczą i społeczną.

Zapewnienie dostępu do dóbr i usług publicznych oraz podnoszenie ich jakości warunkuje

rozwój obszarów wiejskich, szczególnie położonych peryferyjnie.

Mapa nr 11 wykazuje obszary wiejskie o niekorzystnych wskaźnikach, stanowiące dużo bardziej

zwarte strefy aniżeli w przypadku dostępu do usług publicznych. Strefy te koncentrują się na

terenie wschodniej Polski (w tym na również północy i południu województwa mazowieckiego),

w województwie kujawsko-pomorskim oraz na obszarze województwa zachodniopomorskiego.

Problemy społeczne i gospodarcze występują łącznie na znacznym obszarze terenów wiejskich

województw wschodniej i północnej Polski. Zapóźnienie gospodarcze (bezrobocie, słabe

wskaźniki przedsiębiorczości, nadmierne zatrudnienie w nieefektywnym rolnictwie) powoduje

wiele problemów społecznych (np. depopulację) i przeciwnie – problemy społeczne (niski

poziom wykształcenia, zaburzona struktura ludności) są przyczyną dalszej degradacji

gospodarczej. Przełamanie tego stanu możliwe jest zatem jedynie przez jednoczesne

oddziaływanie na sferę społeczną i gospodarczą.

Wyzwaniem polityki regionalnej w kontekście zapewnienia spójności terytorialnej i najlepszego

wykorzystania potencjałów wszystkich terytoriów Polski, jest zatem podjęcie takich działań (na

poziomie regionalnym) na obszarach wiejskich o najsłabszych perspektywach rozwojowych,

które spowodują zmniejszenie zróżnicowań (w stosunku do średniej krajowej oraz do sytuacji w

miastach) poziomu dostępu do usług (edukacyjnych, zdrowotnych, kultury, transportowych,

doradztwa biznesowego) i podstawowych dóbr (lokalna infrastruktura transportowa,

infrastruktura służąca bezpośrednim inwestycjom w pozarolnicze działy gospodarki)

warunkujących włączenie się mieszkańców tych obszarów w procesy rozwojowe. Tak rozumiane

wyzwanie implikuje także pełne zintegrowanie polityki wobec obszarów wiejskich z głównym

nurtem polityki regionalnej.

przeciwdziałanie zagrożeniu utraty dotychczasowych funkcji

gospodarczych niektórych obszarów miejskich i innych obszarów

społeczno-

Analizy wskazują, że istnieją obszary miejskie (Szczecin, Łódź) oraz zurbanizowane obszary

poprzemysłowe (w większości położone na obszarze Konurbacji Górnośląskiej), które na

przestrzeni ostatnich lat mimo wysokiego wzrostu gospodarczego w Polsce i jego koncentracji w

największych obszarach miejskich rozwijają się wolniej lub też nie rozwijają się wcale (ich ludność

ubożeje, a nakłady inwestycyjne maleją). Zjawisko to jest szczególnie widoczne na przykładzie

Szczecina, gdzie na przestrzeni 7 lat zmiana PKB per capita nie przekroczyła 30 %, przy średniej

krajowej wnoszącej prawie 59%. W mniejszej skali przestrzennej problem koncentracji zjawisk

ubóstwa, patologii społecznych, utraty funkcji ekonomicznych dotyczy także dzielnic położonych

w innych miastach, nawet tych najbardziej dynamicznych.

Zmiana PKB per capita w wybranych podregionach w latach 2000-2007

rcl

.go

v.p

Wykres 2.

— 1406 —

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Utrata dotychczasowych funkcji społeczno-gospodarczych obszarów miejskich i innych

obszarów prowadzi do ich degradacji i wynika z kumulacji negatywnych zjawisk gospodarczych

(niski poziom przedsiębiorczości, bezrobocie, niska jakość infrastruktury technicznej) i

społecznych (niski dostęp do usług publicznych, depopulacja, niska aktywność środowisk

lokalnych). Jak wskazuje mapa nr 12, miasta tworzące grupę z najliczniejszymi problemami

zlokalizowane są głównie w północnej i środkowej części województwa śląskiego oraz w

południowej części województwa łódzkiego. Grupę uzupełniają Puławy, Jelenia Góra,

Włocławek, Tarnów, Częstochowa oraz Przemyśl i Kalisz. W grupie, w której sytuacja jest

najlepsza jest 5 obecnych miast wojewódzkich Warszawa, Olsztyn, Rzeszów oraz Gorzów

Wielkopolski i Zielona Góra, kilka byłych stolic województw oraz miasta znajdujące się w

pobliżu aglomeracji.

rcl

.go

v.p

Mapa 12. Miasta, gdzie występuje koncentracja negatywnych zjawisk społecznogospodarczych

Źródło: Analiza obszarów i propozycja kierunków strategicznej interwencji wobec miast i innych obszarów tracących

dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze, W. Dziemianowicz, J. Łukomska, Geoprofit, grudzień 2009 r.

Wyzwaniem dla polityki regionalnej w odniesieniu do tej sytuacji jest znalezienie odpowiednich

do skali wyzwań instrumentów wspomagania powrotu na ścieżkę wzrostu dużych obszarów

miejskich, jak i wspomagania kompleksowej rewitalizacji i restrukturyzacji społecznogospodarczej obszarów w mniejszych skalach przestrzennych. Tak rozumiane wyzwanie zakłada

także włączenie w główny nurt polityki regionalnej działań tradycyjnie utożsamianych z polityką

miejską.

zwiększanie potencjału rozwojowego i przeciwdziałanie marginalizacji obszarów

przygranicznych

Obszary przygraniczne są tradycyjnym obszarem zainteresowań polityki regionalnej ze względu

na ich specjalną rolę, zarówno w procesach rozwojowych, jak i politycznych. Z punktu widzenia

wykorzystania potencjału ekonomicznego tych obszarów można zauważyć, że obszary

przygraniczne gdzie znikają ograniczenia w przepływie dóbr, osób, kapitałów i usług (w

szczególności obszary sąsiadujące z Niemcami, Czechami i Słowacją) uzyskują nowe pozytywne

bodźce stymulujące wzrost gospodarczy, rozwój przedsiębiorczości, współpracę

międzynarodową, wymianę doświadczeń i dobrych praktyk. Jednak z drugiej strony narażone są

na zjawiska negatywne, związane z niską krajową dostępnością terytorialną, różnicami

kulturowymi, społecznymi oraz zjawiskiem drenażu endogenicznych potencjałów regionalnych

przez zagraniczne regiony charakteryzujące się wysokim poziomem konkurencyjności, chociażby

w zakresie usług publicznych, czy też płac. Zjawisko to jest szczególnie widoczne w

województwach Polski zachodniej gdzie bliskość Niemiec i Berlina stwarza ogromne szanse

rozwojowe, jak i zagrożenia. Uzasadnia to prowadzenie działań ukierunkowanych na

zmniejszanie barier, zwiększanie współpracy gospodarczej, dialogu politycznego i

rcl

.go

v.p

międzykulturowego oraz zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności zarówno w wymiarze

ekonomicznym, jak i społecznym regionów przygranicznych pozwalającej na pełne wykorzystanie

endogenicznych potencjałów.

Szczególnym wyzwaniem polityki regionalnej pozostaje sytuacja na obszarach położonych

wzdłuż granic z państwami nie będącymi członkami UE: Rosji (obwodu Kaliningradzkiego),

Białorusi i Ukrainy. Obszary położone wzdłuż tych granic charakteryzują się niskim poziomem

wskaźników społeczno-gospodarczych m.in. ze względu na peryferyjne położenie względem

krajowych ośrodków wzrostu i brak możliwości (ze względu na trudności formalne wynikające z

istnienia granicy) wykorzystania swojego potencjału gospodarczego w oparciu o powiązania

społeczno-gospodarcze z regionalnymi ośrodkami wzrostu. Polityka regionalna w tym przypadku

nie może zastąpić rozwiązań politycznych, ale należy zauważyć, że jej rola na tych obszarach

powinna polegać na łagodzeniu ich peryferyjności i wspieraniu rozwoju funkcji

pozagospodarczych, co w dłuższym okresie ma przygotować grunt pod intensyfikację współpracy

gospodarczej.

Mapa 13. Obszary przygraniczne

Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński).

Poz. 423

zwiększenie dostępności transportowej do miast wojewódzkich

rcl

.go

v.p

W przypadku niektórych obszarów Polski niska dostępność komunikacyjna w szczególności do

miast wojewódzkich, gdzie występuje koncentracja funkcji społeczno-gospodarczych oraz gdzie

umiejscowione są najważniejsze władze rządowe i samorządowe jest jedną z najważniejszych

barier rozwojowych. Ograniczona dostępność transportowa w znaczący sposób zmniejsza

możliwości rozprzestrzeniania procesów rozwojowych z obszarów będących motorami wzrostu

do obszarów słabiej rozwijających się i utrudnia niwelowanie procesów marginalizacji.

Nowoczesna infrastruktura transportowa powinna być traktowana jako jeden z ważniejszych

czynników stymulujących wzrost gospodarczy i umożliwiających rozprzestrzenianie procesów

rozwojowych. Natomiast wieloletnie zaniedbania w obszarze infrastruktury transportowej

zarówno drogowej, jak i kolejowej spowodowały, że znaczna część obszarów Polski

charakteryzuje się niską dostępnością transportową. Jak pokazują mapy 14 i 15, najgorzej

skomunikowane z miastami wojewódzkimi zarówno za pomocą transportu drogowego, jak i

kolejowego są obszary środkowego Pomorza, Polski północno-wschodniej, obszary górzyste

Polski południowej oraz Lubelszczyzna i Podlasie.

Mapa 14. Obszary o najniższej dostępności drogowej do miast wojewódzkich wg

powiatów

Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński).

rcl

.go

v.p

Mapa 15. Obszary o najniższej dostępności kolejowej do miast wojewódzkich wg

powiatów

Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński).

Ze względu na znaczenie dostępności transportowej do miast wojewódzkich dla rozwoju

regionalnego, w tym dla umożliwienia rozprzestrzeniania procesów rozwojowych do obszarów

słabiej rozwijających się, polityka regionalna pełni istotną rolę w koordynowaniu wielostronnych

działań podejmowanych zarówno w skali kraju w ramach polityki transportowej, jak również

wewnątrz regionów. Koordynacja działań w tym zakresie w ramach polityki regionalnej powinna

zwiększyć efektywność działań podejmowanych w ramach polityki transportowej przez osiągane

efekty synergii.

3. Zwiększenie potencjału do tworzenia, dyfuzji i absorpcji innowacji.

W dobie globalizacji rośnie znaczenie technologii i innowacji, jako głównych czynników, które

decydują o pozycji konkurencyjnej regionu. Ośrodki wzrostu mogą wywierać pozytywny wpływ

na obszary słabiej rozwinięte przez efekt dyfuzji innowacji, powodując jednocześnie zmianę

specjalizacji regionów opierających się na tradycyjnych czynnikach konkurencyjności na rzecz

czynników innowacyjnych.

Wzrost znaczenia innowacji jako czynnika w głównej mierze decydującego o pozycji

konkurencyjnej kraju i regionu powoduje, że niezwykle istotnym elementem dla rozwoju

konkurencyjności polskich regionów jest zapewnienie wysokiego i stabilnego poziomu innowacji i

rcl

.go

v.p

stworzenie niezbędnych warunków do jej absorpcji. Choć kluczowe znaczenie dla realizacji tego

wyzwania ma przede wszystkim skutecznie prowadzona polityka na rzecz B+R, to polityka

regionalna może wpływać na tworzenie warunków w regionach do tworzenia, dyfuzji i absorpcji

innowacji.

Tworzenie innowacji

Poziom innowacyjności Polski jest niższy niż średni w krajach UE. Według European Innovation

Scoreboard52 (EIS 2009) Polska znajduje się na 23 miejscu wśród państw członkowskich pod

względem innowacyjności i zajmuje pozycję za Maltą, Węgrami i Słowacją, a przed Litwą,

Rumunią, Łotwą i Bułgarią.

Niski poziom innowacyjności jest efektem przeznaczania przez Polskę stosunkowo niewielkich

środków na działalność B+R (w relacji do PKB zaledwie 0,58%, ponad 3-krotnie mniej niż

średnio w UE-27), co wynika ze znacznego uzależnienia od finansowania budżetowego oraz

niskiego udziału wydatków sektora przedsiębiorstw. Przeważająca część nakładów na B+R i

zatrudnienie w tej sferze koncentruje się w kilku ośrodkach (położonych na terenie województwa

mazowieckiego, wielkopolskiego, małopolskiego, śląskiego i dolnośląskiego – ponad 70%

nakładów w skali całego kraju), generujących największy wzrost, a co czwarty patent na

wynalazek w kraju jest udzielany w województwie mazowieckim. W niektórych województwach o

niższym potencjale B+R (kujawsko-pomorskie, lubuskie, podkarpackie, podlaskie, warmińskomazurskie, zachodniopomorskie) istotną rolę w jego finansowaniu odgrywają środki UE, jednak

w skali kraju ich znaczenie jest niewielkie. Odzwierciedleniem tych procesów jest przestrzenny

rozkład uczestniczenia polskich zespołów badawczych w realizacji Programów Ramowych UE.

Słabości B+R sprawiają, że pod względem wynalazczości Polska wyraźnie ustępuje ogółowi

krajów UE.

Na poziom innowacyjności polskich regionów istotny wpływ ma m.in. napływ inwestycji

zagranicznych, które pośrednio służą transferowi wiedzy i nowoczesnych praktyk zwiększając

poziom innowacyjności i konkurencyjności, zarówno w wymiarze międzynarodowym, krajowym,

jak i regionalnym. Udział nowych inwestycji zagranicznych koncentruje się w najbardziej

konkurencyjnych pod względem ekonomicznym regionach Polski - w województwach

mazowieckim, małopolskim, śląskim i dolnośląskim. Województwo wielkopolskie, mimo dużej

ilości inwestycji z udziałem kapitału zagranicznego, zanotowało ich ujemne saldo powstawania,

co jest związane z relatywnie niskim poziomem wzrostu produktywności. Regiony Polski

wschodniej, za wyjątkiem województwa podkarpackiego i lubelskiego, zanotowały najniższy

poziom wzrostu nowych inwestycji zagranicznych, przy jednoczesnej niskiej liczbie

nowopowstałych przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego w stosunku do reszty

regionów Polski.

52 European Innovation Scoreboard (2009) - jest narzędziem opracowanym na zlecenie KE w ramach Strategii Lizbońskiej,

którego celem jest porównawcza analiza poziomu innowacyjności w krajach UE.

rcl

.go

v.p

Mapa 16. Uczestnictwo polskich zespołów badawczych w VI Programie Ramowym

Wspólnoty Europejskiej (liczba zespołów badawczych oraz wartość

przyznanych grantów w mln euro)53 wg województw

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie danych Krajowego Punktu Kontaktowego Programów

Badawczych UE oraz Potencjalne metropolie, ze szczególnym uwzględnieniem Polski wschodniej, Komitet

Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN (red. Z. Makieła), Warszawa 2009 r.

Przestrzenna koncentracja ośrodków atrakcyjnych dla działalności zaawansowanej

technologicznie zależy przede wszystkim od preferencji jednostek zdolnych do kreowania

innowacji, które podejmując decyzję lokalizacyjną biorą pod uwagę regiony o najwyższym

potencjale do rozwoju i absorpcji innowacji. Jak wskazują powyższe dane, ośrodki innowacji

koncentrują się w bardziej rozwiniętych regionach, w tym na obszarach miejskich, w których

skoncentrowana jest przeważająca część infrastruktury oraz kadry badawczo-rozwojowej.

Ośrodki te kształcą jednocześnie specjalistów zasilających lokalny rynek pracy. Ponadto, duże

miasta oferują dobre warunki życia i tworzą atmosferę sprzyjającą kreatywności.

53 Program Ramowy Badań i Rozwoju Technicznego (6. PR) sprzyja wykorzystaniu europejskich sieci badawczo-naukowych do

uczynienia z Unii Europejskiej najbardziej dynamicznej i konkurencyjnej na świecie gospodarki opartej na wiedzy. 6 PR jest

głównym instrumentem UE służącym do finansowania badań w Europie. Program ten, zaproponowany przez Komisję

Europejską i przyjęty 3 czerwca 2002 roku przez Radę Ministrów i Parlament Europejski, został otwarty dla publicznych i

prywatnych, małych i dużych podmiotów przez okres czterech lat, od końca 2002 roku do końca 2006 roku.

rcl

.go

v.p

Mapa 17. Atrakcyjność inwestycyjna podregionów dla działalności zaawansowanej

technologicznie (2009 r.)

Źródło: Atrakcyjność inwestycyjna województw i podregionów 2009 r., Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową,

Gdańsk 2009 r.

W odniesieniu do przeprowadzonej analizy wyzwaniem polityki regionalnej jest dalsze wspieranie

koncentracji potencjału tworzenia innowacji w najsilniejszych polskich ośrodkach wzrostu,

względem innych regionów i metropolii w UE i na świecie, przez uruchomienie trwałych

procesów rozwojowych. Szczególny nacisk powinien być położony na wzrost finansowania B+R

przez sektor prywatny, co sprzyjać będzie tworzeniu właściwych warunków dla kooperacji

jednostek naukowych z przedsiębiorcami oraz kierowanie zwiększonych środków na badania

stosowane, co poprawi efektywność aplikacyjną i wdrożeniową badań naukowych w Polsce.

Dyfuzja innowacji

Wspieranie innowacyjności powinno być jednym z podstawowych filarów polityki regionalnej

biorąc pod uwagę światowe wyzwania związane z postępującym procesem globalizacji i

wzrastającym znaczeniem konkurencyjności i innowacyjności. Innowacje regionalne przebiegają

pod wpływem sił zewnętrznych i poprzez różne interakcje mogą przenieść się na regiony

peryferyjne czy słabiej rozwinięte. Dlatego rozwój innowacji musi być ściśle powiązany z

procesem jej rozprzestrzeniania do różnych regionów oraz do różnych dziedzin gospodarki

(rynków) i przedsiębiorstw. Bez procesów dyfuzji nie byłoby szerszego ekonomicznego

oddziaływania i efektów ekonomicznych innowacji.

rcl

.go

v.p

W czasie rozprzestrzeniania się innowacji może następować proces uczenia się i podnoszenia

poziomu wiedzy zarówno przez pojedyncze podmioty jak i całe struktury gospodarcze i

przestrzenne tym samym potęgując proces dyfuzji innowacji. Podniesienie efektywności dyfuzji

może następować dzięki wdrożeniu nowych technik i sposobów przekazywania informacji,

przede wszystkim jednak przez zwiększenie współpracy oraz synergii realizowanych działań

pomiędzy najsilniejszymi ośrodkami wzrostu i innowacji, a ośrodkami słabszymi, jak również

pomiędzy szczeblem regionalnym i centralnym.

Obecnie jednak w Polsce procesy dyfuzji innowacji są ograniczone, co wynika z braku kooperacji

i synergii realizowanych działań pomiędzy poszczególnymi podmiotami. W tym kontekście

polityka regionalna powinna stanowić platformę, w ramach której rozwijana będzie synergia i

współpraca na rzecz innowacyjności, jednocześnie wzmacniająca zdolność regionów do dyfuzji

innowacji zarówno organizacyjnych, marketingowych jak i technologicznych oraz

upowszechniająca innowacje w zakresie zarządzania polityką rozwoju regionalnego.

Absorpcja innowacji

Obecnie głównymi impulsami rozwojowymi, oprócz występowania zasobów materialnych, są

innowacje oraz zdolność ich wykorzystania, tkwiące w kapitale ludzkim i kapitale społecznym.

Możliwości trwałego rozwoju regionów peryferyjnych uzależnione są w dużym stopniu od

zdolności do absorpcji innowacji i umiejętnego kierowania i zarządzania procesami rozwojowymi.

Dotyczy to przede wszystkim tych regionów Polski, których gospodarka charakteryzuje się

tradycyjną, bądź rolniczą strukturą, niskim poziomem dostępu do dóbr i usług publicznych oraz

nieefektywnie funkcjonującym systemem kształcenia54, tj. w szczególności obszarów Polski

wschodniej. Ogranicza to możliwości zwiększania przewag konkurencyjnych istotnych z punktu

widzenia rozwoju innowacyjności (wykwalifikowane zasoby pracy, dostępność terytorialna,

transfer wiedzy itp.) oraz możliwości do absorpcji innowacji. W rezultacie poziom

konkurencyjności tych regionów jest niski, co przekłada się na inwestycje, tworzenie miejsc pracy

w sektorach o największej wartości dodanej itp.

Kluczowym aspektem interwencji polityki regionalnej na obszarach peryferyjnych jest

ukierunkowanie odpowiednich działań mających wspierać rozwój i absorpcję innowacji, przy

wykorzystaniu odpowiednich potencjałów regionalnych. Działania muszą się koncentrować na

rozwoju czynników determinujących przekształcenia struktury gospodarczej na rzecz

innowacyjności, takich jak: zwiększenie efektywności kształcenia, zwiększenie aktywności

społecznej oraz zwiększenie dostępności terytorialnej i mobilności wahadłowej. Przekształcenie

regionów w regiony innowacyjne wymaga także konsolidacji lokalnych i regionalnych systemów

innowacji, skoncentrowanych na komparatywnych przewagach regionów, potencjale i aktywności

sektora prywatnego.

W tym kontekście wyzwaniem polityki regionalnej jest budowanie potencjału do absorpcji

innowacji przy jednoczesnym wykorzystaniu potencjałów regionalnych.

4. Przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym oraz pełniejsze

wykorzystanie zasobów pracy.

Trendy i prognozy dotyczące zjawisk demograficznych, jak i obecne przepisy regulujące kwestie

świadczeń socjalnych w zakresie emerytur, rent itp. mają podstawowe znacznie dla perspektyw

rozwojowych Polski także w wymiarze przestrzennym. Do czynników mających największe

konsekwencje dla polityki regionalnej należą w odniesieniu do sytuacji demograficznej: niski

poziom dzietności, wysoki udział osób w wieku poprodukcyjnym, negatywne trendy migracyjne

oraz niska aktywność zawodowa pokolenia seniorów.

Szacuje się, że w następstwie negatywnych zjawisk demograficznych do 2020 r. zmniejszy się

liczba ludności w ok. 1/3 regionów europejskich. Większość tych regionów położona jest w

54 Słabsze wyniki egzaminów zewnętrznych, rzadsza sieć szkół i przedszkoli.

rcl

.go

v.p

nowych państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej, we wschodnich Niemczech,

południowych Włoszech i północno-zachodniej Hiszpanii. Polska na tle innych krajów UE jest

szóstym, najbardziej ludnym, jednocześnie charakteryzującym się najniższym wśród krajów

europejskich poziomem dzietności (1,27 w roku 2006, wobec 1,51 średniej UE). Co więcej,

zjawisko to jest wyraźnie zróżnicowane na obszarach wiejskich i miejskich: w miastach

obserwować będziemy nieustanny ubytek ludności natomiast na obszarach wiejskich nastąpi on

dopiero po 2020 roku. W skali całego kraju w konsekwencji niskiej dzietności do roku 2030

nastąpi ubytek ok. 1,3 mln osób.

Mapa 18. Gęstość zaludnienia i zmiany ludnościowe w podregionach w latach 2000 2008

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

rcl

.go

v.p

Mapa 19. Indeks podatności na zmiany demograficzne na poziomie NTS 2 (prognoza

do roku 2020)55

Źródło: Ocena przyszłych wyzwań regionów UE – Wyzwania demograficzne dla Europejskich Regionów. Dyrekcja

Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, listopad 2008 r., SEC(2008) 2868 final.

55 Indeks na bazie szacunkowego udziału ludności w wieku 65 lat

i więcej w całości populacji, udziału ludności w wieku

produkcyjnym w całości populacji oraz spadku liczby ludności do 2030 roku.

rcl

.go

v.p

Mapa 20. Prognoza zmian ludnościowych Polski do roku 2030 wg województw

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie prognozy GUS.

Niskiemu poziomowi dzietności towarzyszyć będą trendy związane ze starzeniem się

społeczeństwa wynikające m.in. z wydłużenia przeciętnego trwania życia, spowodowanego

rozwojem medycyny i zwiększeniem dostępu do usług medycznych. Wyraźnie uwidoczniony

zostanie podział na obszary miejskie i wiejskie: na obszarach wiejskich, gdzie dostęp do usług

medycznych i opiekuńczych jest ograniczony, trend ten będzie słabszy niż na obszarach

miejskich.

Istotnym elementem wpływającym na potencjał zasobów pracy jest emigracja, która nasiliła się

szczególnie po wstąpieniu Polski do UE w 2004 r. i dotyczyła całej Polski (kolejna fala emigracja

zagranicznej pojawić się może po roku 2011, kiedy to otwarty zostanie rynek pracy Niemiec).

W 2008 r. najwięcej osób pracujących za granicą wyjechało z województw: podkarpackiego (z

14,7% gospodarstw domowych) i opolskiego (z 13,7%) oraz zachodniopomorskiego (z 10,2%

gospodarstw domowych). Względnie najmniejszy odsetek gospodarstw domowych, z których

ktoś pracuje poza granicami kraju, był natomiast w województwie mazowieckim (3,5%), a średni

krajowy odsetek gospodarstw domowych, z których przynajmniej jedna osoba pracowała w 2008

r. za granicą kształtował się na poziomie 7,3 %. O ile we wcześniejszych latach emigracja

dotyczyła przede wszystkim osób o niższych kwalifikacjach, obecnie emigrują w większości ludzie

młodzi, często lepiej wykształceni.

Odsetek gospodarstw domowych, z których przynajmniej jedna osoba

pracowała za granicą w 2008 r. wg województw

rcl

.go

v.p

Wykres 3.

— 1418 —

Źródło: Opracowanie własne na podstawie „Warunki życiowe społeczeństwa polskiego: problemy i strategie”,

Centrum Badania Opinii Społecznej, luty 2009 r.

Atrakcyjność obszarów miejskich w zakresie perspektyw rozwojowych i wyższego poziomu życia

(w tym zwiększonej dostępności do usług publicznych) powoduje, że mimo większego przyrostu

naturalnego na obszarach wiejskich na niektórych z nich następuje depopulacja związana z

migracją do obszarów miejskich, szczególnie osób młodych w wieku produkcyjnym. W

perspektywie długookresowej prowadzić to może do wyludnienia i zwiększenia zapóźnień

rozwojowych na obszarach wiejskich. Dotyczy to przede wszystkim obszarów peryferyjnych

(zwłaszcza w Polsce wschodniej), gdzie wieś nadal wyludnia się, chociaż w mniejszym stopniu niż

w latach wcześniejszych. Saldo migracji na tych obszarach jest na ogół ujemne, a ludność

odpływająca ze wsi kieruje się przede wszystkim do dużych miast. Kluczowe jest zarówno

podniesienie atrakcyjności regionów wiejskich przez zwiększenie dostępu do dóbr i usług

publicznych, jak również zwiększenie mobilności wahadłowej ludności, poprawiające spójność

przestrzenną w relacji miasto-wieś. Pozwoli to na zapewnienie przestrzennej równowagi

demograficznej w relacji obszary miejskie – obszary wiejskie i doprowadzi do zwiększenia

dostępności do niewykorzystanych zasobów pracy, ograniczy negatywne procesy depopulacyjne

i zwiększy efekt rozprzestrzeniania procesów rozwojowych z ośrodków wzrostu na pozostałe

obszary.

Polska charakteryzuje się jednym z najniższych w UE poziomów aktywności zawodowej.

Najwyższy (ponad 60%) wskaźnik zatrudnienia odnotowuje mazowieckie (dotyczy przede

wszystkim Warszawy), a najniższy zachodniopomorskie i kujawsko-pomorskie. Zasoby siły

roboczej cechuje niedostateczna mobilność, niekompatybilność struktury podaży i popytu na

pracę wg kwalifikacji, niska elastyczność rynku pracy, mała atrakcyjność wielu regionalnych i

lokalnych rynków pracy oraz niski średni wiek dezaktywacji zawodowej (59,3 lata). O

atrakcyjności tych zasobów decydują przede wszystkim: względnie młoda (na tle krajów UE) i

relatywnie wykształcona siła robocza, która wykazuje tendencję do koncentracji w ośrodkach

stanowiących siłę napędową rozwoju – dużych miastach. Na czołową pozycję wysuwa się tu

Warszawa, chociaż jej przewaga w stosunku do pozostałych dużych miast (szczególnie Poznania,

Wrocławia i Krakowa) powoli wydaje się zmniejszać.

Wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku produkcyjnym w województwach

na tle UE-27, w roku 2000, 2004 i 2008

rcl

.go

v.p

Wykres 4.

— 1419 —

uj Do olsk

sk noś a

oPo ąsk i

m e

Lu kie

Łó ie

M dz

ało kie

M ols

ow i e

iec

O kie

Po pols

dk kie

Po kie

Po ski

m e

W Św Śl

m ięto skie

iń

o- y sk

Za W zur

ch ielk ski

ni pol

om kie

2000

2004

2008

Źródło: Obliczenia własne MRR na podstawie danych Eurostat. (LFS - Labour Force Survey – w Polsce, Badanie

Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL).

Obserwowane w polskich regionach procesy demograficzne zwiększające wskaźnik obciążenia

demograficznego, będą się nasilać i doprowadzą do sytuacji, w której nie będzie odpowiedniego

potencjału ludzkiego odpowiadającego na potrzeby przyszłego rynku pracy. Należy oczekiwać, że

negatywne trendy demograficzne nasilą się w Polsce po roku 2020, co będzie wymagało

uwzględnienia w ramach aktywnej interwencji przede wszystkim ze szczebla krajowego, ale i

regionalnego.

Wyzwaniem dla polityki państwa jest z jednej strony zachęcanie do pozostania w kraju

wykwalifikowanych pracowników, z drugiej strony natomiast zachęcenie do powrotu osób, które

wyemigrowały i zdobyły wiedzę oraz doświadczenie pracując poza granicami kraju. Odwrócenie

trendów może okazać się trudne do osiągnięcia, dlatego wyzwaniem polityki regionalnej jest ich

niwelowanie przez aktywizację zawodową pokolenia seniorów, uczenie się przez całe życie i

wydłużenie okresu aktywności zawodowej, zwiększenie mobilności zawodowej i wprowadzenie

zachęt do powrotu z emigracji. Dla osiągnięcia tych celów konieczne jest również promowanie i

stosowanie elastycznych form organizacji i czasu pracy, rozwijanie usług sprzyjających godzeniu

obowiązków zawodowych z rodzinnymi, polepszenie dostępu do usług opieki zdrowotnej.

Polityka regionalna może wspierać te działania, dążąc między innymi do równoważenia efektów

„wypłukiwania” zasobów pracy przyciąganych przez najsilniejsze w kraju ośrodki wzrostu i

utrzymanie zrównoważonej struktury demografii w przestrzeni kraju, w szczególności na

obszarach sąsiadujących z biegunami wzrostu (będących „szczególnie narażonymi” na efekt

wysysania zasobów regionalnych), w których istnieją niewykorzystane potencjały rozwojowe i

warunki dla skorzystania z efektu rozprzestrzeniania procesów rozwojowych.

5. Poprawa jakości zasobów pracy.

Dla zwiększenia konkurencyjności polskich regionów niewystarczające będzie zapewnienie

odpowiadającej potrzebom rynku pracy liczby „rąk do pracy”, ale także niezbędne będzie

zapewnienie odpowiednich zasobów pracy o wysokich kwalifikacjach, które będą w stanie

zarówno tworzyć potencjał innowacyjny, jak i efektywnie zwiększać poziom jego absorpcji.

Diagnoza wykazuje, że polskie regiony - oprócz problemów demograficznych - borykają się

również z problemami związanymi z niską jakością zasobów pracy w stosunku do wysoko

rozwiniętych kadr krajów UE.

rcl

.go

v.p

Chociaż ma miejsce wzrost powszechności wykształcenia wyższego w Polsce (w ostatnim 10leciu wzrost liczby osób z wyższym wykształceniem o blisko połowę) nadal niski jest odsetek

populacji z wykształceniem wyższym - 16,5% (w 2008 r.), tj. na poziomie zbliżonym do Węgier i

nieznacznie wyższym niż w Czechach, czy na Słowacji. Jednocześnie infrastruktura szkolnictwa

wyższego wykazuje wyraźną koncentrację w obszarach miejskich. Prognozy pokazują, że liczba

studentów, mimo obecnego wzrostu56, zmniejszy się do roku 2020, przy towarzyszącym bardzo

poważnym wzroście zróżnicowań regionalnych i koncentracją w największych obszarach

miejskich.

Wykres 5.

Udział populacji w wieku produkcyjnym (15-64 lat) posiadającej wyższe

wykształcenie wg województw

Źródło: BAEL (2008 r.).

56 M.in. na skutek rozpoczynania nauki w szkołach wyższych przez młodzież niżu demograficznego końca lat 90-tych XX wieku.

rcl

.go

v.p

Mapa 21. Procentowy udział osób z wyższym wykształceniem w stosunku do całości

populacji w wieku 25-64 lat na poziomie NTS 2 (prognoza 2020 r.)

Źródło: Ocena przyszłych wyzwań regionów UE - Wyzwania demograficzne dla Europejskich Regionów . Dyrekcja

Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, listopad 2008 r., SEC(2008) 2868 final.

Również dostępność i jakość usług edukacyjnych na poziomie wychowania przedszkolnego jest

niska. Mimo systematycznego wzrostu liczby dzieci nim objętych, Polska zajmuje jedno z

ostatnich miejsc w rankingu krajów europejskich, ze znacznym zróżnicowaniem zjawiska między

miastem i wsią: w roku szkolnym 2007/2008 wychowaniem przedszkolnym objęto 59,4% dzieci

w wieku 3-6 lat, (75,2% dzieci w miastach, a 39,0% na wsi), a jeszcze mniejszy udział mają dzieci

w wieku 3-5 lat (zaledwie 47,3%)57. Dostępność i jakość usług edukacyjnych na poziomie

podstawowym i gimnazjalnym wykazuje nieznaczne zróżnicowanie regionalne, jednak na wsi

przypada mniej uczniów na nauczyciela niż w miastach. Następuje poprawa warunków nauczania

57 Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2007/2008, GUS, Warszawa 2008, str. 33-34.

rcl

.go

v.p

wzrost powszechności nauczania języka angielskiego jako przedmiotu obowiązkowego (z 46,9%

w roku szkolnym 1999/2000 do 75,5% w roku 2007/2008) oraz liczby komputerów z dostępem

do Internetu w szkołach wszystkich szczebli (dwukrotny).

Mapa 22. Odsetek osób w wieku 24-65 lat uczestniczących w kształceniu ustawicznym

(2008 r.) wg województw

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

W rezultacie, mimo systematycznej poprawy, jakość zasobów pracy i edukacji nadal pozostają na

niewystarczającym poziomie, szczególnie w regionach, gdzie występuje wysoki współczynnik

osób zatrudnionych w rolnictwie58 w stosunku do ogólnej liczby pracujących i ograniczone są

możliwości dostępu do edukacji (od najniższych jej poziomów) oraz do nowoczesnych

technologii.

Wyzwaniem polityki regionalnej jest wspieranie działań podejmowanych w ramach polityki

edukacyjnej państwa na rzecz poprawy jakości kapitału ludzkiego na obszarach słabiej

rozwiniętych przez zwiększenie dostępności edukacji przedszkolnej oraz zwiększenie

efektywności nauczania na poziomach podstawowym i średnim. Istotne jest też wspieranie w

ramach polityki regionalnej (z uwzględnieniem kryteriów jakościowych), komplementarnie do

działań podejmowanych w ramach polityki w zakresie szkolnictwa wyższego państwa, szkół

wyższych zawodowych o charakterze regionalnym, przyczyniających się do rozwijania zasobów

ludzkich na danym obszarze oraz stanowiących często jedyną możliwość dla podniesienia

kwalifikacji zawodowych osób z danego regionu. Działalność dydaktyczna tego typu szkół

wyższych powinna być ściślej powiązana z potrzebami regionalnego rynku pracy. Podmioty te

mogą zaspokajać regionalne zapotrzebowanie na określonych absolwentów59. Natomiast w

dużych miastach istotne jest zwiększenie efektywności nauczania szkolnictwa wyższego oraz

większe powiązanie środowisk biznesu, edukacji, nauki i kultury (klastry, networking). Działania

Typowo rolniczymi pozostają województwa polski wschodniej: lubelskie (prawie 36,8% pracujących), podlaskie (34%) i

świętokrzyskie (31,5%).

59 Podejście związane ze zwiększaniem znaczenia szkół wyższych o charakterze regionalnym, przez pogłębianie ich integracji z

otoczeniem społeczno-gospodarczym (np. przez kształcenie wspólnie z potencjalnym pracodawcą lub "na zamówienie

pracodawcy") jest przewidziane w założeniach do nowelizacji ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

rcl

.go

v.p

usprawniające system kształcenia zarówno na poziomie podstawowym, średnim, jak i wyższym

muszą być nakierowane na potrzeby regionalnych rynków pracy i wymagania gospodarki opartej

na wiedzy (GOW), co w konsekwencji doprowadzi do zwiększenia jakości i wydajności zasobów

pracy i poprawi pozycję konkurencyjną polskich regionów.

6. Odpowiedź na zmiany klimatyczne i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego.

Jak wskazują analizy przeprowadzone przez działający w strukturach ONZ Międzyrządowy

Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC) oraz przez Komisję Europejską, aktywność przemysłowa,

transport i generalnie rozwój gospodarczy mają z dużym prawdopodobieństwem mierzalny,

negatywny wpływ na obserwowane od dłuższego czasu globalne zmiany klimatu. Polska nie

należy w chwili obecnej do największych źródeł emisji gazów cieplarnianych w skali globalnej,

niemniej jednak jako członek rodziny państw wysokorozwiniętych oraz państwo członkowskie

UE zobowiązana jest do podejmowania działań ukierunkowanych na systematyczne i rzeczywiste,

a nie tylko wskaźnikowe zmniejszanie presji na środowisko w tym zakresie. Oznacza to

konieczność podejmowania wielostronnych wysiłków na rzecz poprawy efektywności

energetycznej oraz zmiany struktury źródeł energii pierwotnej, w celu ograniczenia roli węgla w

gospodarce polskiej. Planowane w ramach KSRR działania – rozwój systemów transportu

zapewniający większą płynność ruchu i efektywność paliwową przewozu ludzi i towarów, rozwój

energetyki opartej o odnawialne źródła energii, itp. - mogą w istotny sposób przyczynić się do

osiągania celów w tym zakresie. Konieczne jest szerokie uwzględnianie tego czynnika we

wszystkich procesach planowania i programowania związanych z realizacją KSRR.

Niezależnie od identyfikacji przyczyn, zmiany klimatyczne są faktem. Wywierają one już dzisiaj, i

wywierać będą nadal, w mniejszym lub większym stopniu, negatywne oddziaływanie na większość

regionów Europy. Południe i wschód Europy doświadczą zmian w rozkładzie opadów oraz

wzroście temperatury, natomiast regiony położone na północy i zachodzie zostaną dotknięte

erozją wybrzeży i ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi. Mimo tego, że Polska nie znajduje się

w wskazywanej przez naukowców strefie największej podatności na zmiany klimatyczne, a same

ich skutki trudne są do precyzyjnego oszacowania, niemniej jednak polskie regiony w mniejszym,

bądź większym stopniu doświadczą negatywnych następstw związanych z postępującymi

zmianami klimatu. Zjawisko suszy hydrologicznej obejmujące coraz większy obszar Polski

centralnej, czy ekstremalne opady i związane z nimi zjawiska powodziowe dotykające okresowo

różne regiony są tylko pewnymi przykładami skutków zmian klimatycznych zachodzących w skali

całego globu. Nie można przy tym wykluczyć, że paradoksalnie średnia temperatura w Europie

Centralnej i Północnej ulegnie w nadchodzącym okresie obniżeniu, ze względu na

skomplikowane interakcje pomiędzy temperaturą powietrza, topnieniem lodów arktycznych i

cyrkulacją prądów morskich.

rcl

.go

v.p

Mapa 23. Indeks podatności na zmiany klimatyczne na poziomie NTS 260

Źródło: Ocena przyszłych wyzwań regionów UE. Wyzwania klimatyczne dla Europejskich Regionów Dyrekcja

Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, marzec 2009 r., SEC(2008) 2868 final.

Negatywne zjawiska pogodowe, takie jak np. powodzie, gwałtowne burze, erozja linii brzegowej,

obok niekorzystnego wpływu społecznego powodować mogą również znaczny wpływ na rozwój

gospodarczy. Wzrost temperatury i zmiany pogodowe powodujące susze, bądź powodzie w

różnym stopniu oddziaływać mogą na regiony i gałęzie gospodarki i wymagać mogą

odpowiedniej ukierunkowanej terytorialnie interwencji. W szczególności konieczne jest

zastosowanie nowoczesnych, innych niż dotychczas zasad gospodarowania wodą oraz

zarządzania ryzykiem powodziowym.

Jednym z kluczowych wyzwań jakie stoją przed Polską w tym zakresie jest dalsze i to znaczące

zmniejszenie emisji gazów szklarniowych, w perspektywie 2020 roku co najmniej o 20% (mimo iż

60 Indeks na bazie zmiany w liczbie ludności zagrożonej powodziami rzecznymi, populacji na obszarach przybrzeżnych poniżej 5

milionów, obszarach potencjalnie zagrożonych suszą, wrażliwością rolnictwa, rybołówstwa i turystyki, biorąc pod uwagę

zmiany temperatury i w opadach deszczu.

rcl

.go

v.p

Polska zrealizowała już swoje cele redukcyjne określone w protokole z Kioto z nawiązką

wynoszącą blisko 30 punktów procentowych). Ponieważ głównymi źródłami emisji w tym

zakresie są sektor energetyczny i sektor transportu działania redukcyjne muszą być w pierwszej

kolejności adresowane do tych dziedzin gospodarki.

Należy jednak pamiętać, że długookresowy wysoki wzrost gospodarczy kraju może z dużym

prawdopodobieństwem spowodować wzrost zapotrzebowania na energię pierwotną, szacowany

w perspektywie horyzontu realizacyjnego KSRR na kilka do kilkunastu procent w stosunku do

stanu obecnego. Wobec wspomnianych wyzwań redukcyjnych w zakresie emisji gazów

cieplarnianych oznacza to konieczność zasadniczej restrukturyzacji źródeł zaopatrzenia w energię

i znacznie lepszego wykorzystania energii pierwotnej niż ma to miejsce obecnie. W szczególności

obecna efektywność wytwarzania energii, stopień wyeksploatowania większości instalacji w

sektorze energetyki zawodowej, przemysłowej i ciepłownictwa oraz stan infrastruktury

energetycznej nie gwarantują bezpieczeństwa i stabilności dostaw energii oraz nie przeciwdziałają

w sposób efektywny zmianom klimatycznym. Działania efektywnościowe będą musiały być

podjęte także w sektorze transportu.

Rozwój gospodarczy związany jest ze wzrastającym zapotrzebowaniem na energię. Obecna

struktura gospodarki i stan infrastruktury energetycznej nie gwarantują bezpieczeństwa i

stabilności dostaw energii oraz nie przeciwdziałają w sposób efektywny zmianom klimatycznym.

Energetyczna sieć przesyłowa jest w Polsce przestarzała. Około ¼ urządzeń jest

zdekapitalizowanych (funkcjonują od ponad 40 lat), a najbardziej dotknięte tym problemem są

tereny wiejskie, co nie gwarantuje stałych dostaw odbiorcom indywidualnym oraz utrudnia

rozwój małych elektrowni (w tym opartych na odnawialnych źródłach energii). Polskie sieci

przesyłowe są słabo zintegrowane z sieciami państw sąsiednich, a znaczne obszary kraju

pozbawione są dostępu do linii przesyłowych 400 kV (zwłaszcza w Polsce wschodniej i

północnej).

Olbrzymie znaczenie dla ograniczenia zapotrzebowania na energię oraz zmniejszenie

negatywnych czynników wpływających na zmiany klimatyczne ma energochłonność gospodarki.

Mimo spadku energochłonności polskiej gospodarki na przestrzeni ostatnich lat nadal utrzymuje

się ona na wysokim poziomie w stosunku do większości krajów UE. Powoduje to, że oprócz

negatywnego wpływu na dostępność energii i zmiany klimatyczne ograniczona jest również

pozycja konkurencyjna polskich regionów w związku z wysokim kosztem funkcjonowania

gospodarki.

rcl

.go

v.p

Mapa 24. Produkcja energii elektrycznej w Polsce (2007 r.) wg województw

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Systematyczne zwiększanie się możliwości wystąpienia deficytu energetycznego oraz wysoka

emisja CO2 związana jest m.in. z utrzymującym się bardzo wysokim udziałem węgla w

wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej oraz bardzo niskim udziałem odnawialnych źródeł

energii. Łączna moc wszystkich instalacji do produkcji zielonej energii elektrycznej w 2008 r.

wynosiła ok. 1700 MW, energia elektryczna wytworzona z OZE stanowiła 4,2% krajowego

zużycia energii elektrycznej brutto, natomiast udział OZE w finalnym zużyciu energii ogółem

wynosi ok. 7%. Stwarza to dodatkowe zagrożenia w warunkach polityki UE odnośnie emisji CO2

i zwiększenia wykorzystania odnawialnych źródeł energii, która zakłada dla Polski udział OZE w

finalnym zużyciu energii brutto w 2020 r. na poziomie 15%61.

61 Dyrektywa 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, Dz.Urz. UE

L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 16.

rcl

.go

v.p

Mapa 25. Zawartość dwutlenku węgla w krajowym zużyciu energii brutto (2006 r.)

Źródło: Ocena przyszłych wyzwań regionów UE. Wyzwania klimatyczne dla Europejskich Regionów Dyrekcja

Generalna ds. Polityki Regionalnej, KE, marzec 2009 r., SEC(2008) 2868 final.

Wysoki stopień uzależnienia polskiej energetyki i ciepłownictwa od węgla, przestarzała i

niedoinwestowana infrastruktura (szczególnie na obszarach wiejskich i obszarach Polski

wschodniej), niski stopień wykorzystania odnawialnych źródeł energii i paliw alternatywnych oraz

wysoka energochłonność gospodarki prowadzić może do ograniczenia dostępności energii oraz

wpływać niekorzystnie na zmiany klimatyczne.

Zmiany klimatu odczują zarówno gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa, jak i słabsze grupy

społeczne (osoby starsze, osoby niepełnosprawne). Wpływ zmian klimatu będzie zróżnicowany

przestrzennie w zależności od kraju, czy też regionu. Wyzwaniem polityki regionalnej jest zatem

prowadzenie działań adaptacyjnych realizowanych na poziomie krajowym i regionalnym

umożliwiających elastyczne dostosowanie się regionów do zmian społeczno-gospodarczych

wynikających z postępujących zmian klimatycznych. Wsparcie realizowane będzie przy

rcl

.go

v.p

zastosowaniu zintegrowanego i skoordynowanego podejścia w odniesieniu do interwencji

sektorowych i regionalnych oraz działań transgranicznych. Niezależnie od tego w jakim kierunku

zmieni się klimat działania adaptacyjne powinny przynieść wymierne korzyści dla rozwoju

gospodarki opartej na wiedzy i dla środowiska.

Poprawa zdolności adaptacyjnych do zmian klimatu jest związana z potrzebami energetycznym

poszczególnych krajów oraz metodami i sposobem ich zaspokajania. Realizacja działań

zwiększających bezpieczeństwo energetyczne kraju i regionów z uwzględnieniem aspektów

związanych ze zmianami klimatycznymi i koniecznością poprawy zdolności adaptacyjnych

stwarza szanse na zwiększenie konkurencyjności gospodarki oraz zwiększenie bezpieczeństwa

energetycznego. Zapewnienie komplementarnego wsparcia nakierowanego na rozwój energetyki

w Polsce w oparciu o nowoczesne technologie z uwzględnieniem potencjałów poszczególnych

regionów może stać się dla nich niezwykle ważnym impulsem rozwojowym stymulującym wzrost

gospodarczy i innowacje, a tym samym może wpływać na zwiększenie poziomu

konkurencyjności zarówno w skali kraju, jak i Europy i świata.

Zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego oraz poprawa zdolności adaptacyjnych do zmian

klimatu zakładać musi również ograniczenie energochłonności gospodarki, co pozwoli na

zmniejszenie kosztów funkcjonowania całej gospodarki, a także ograniczy przewidywany wzrost

popytu na energię w nadchodzącej przyszłości.. W konsekwencji wpłynie to na ceny usług i

produktów zwiększając jednocześnie poziom konkurencyjności gospodarki. Dodatkowo nie

można pominąć znaczenia wzrostu udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie

energetycznych kraju, przy czym założenia polityki regionalnej dotyczące rozwoju i wykorzystania

odnawialnych źródeł energii muszą uwzględniać analizy kosztów i korzyści wynikające z

przestrzennych potencjałów poszczególnych regionów.

7. Ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych.

W Polsce systematycznie następuje zasadnicza poprawa stanu środowiska przyrodniczego i

znaczne zmniejszenie negatywnych oddziaływań na nie. Wynika to zarówno z realizacji

zobowiązań akcesyjnych Polski, znacznych nakładów finansowych przeznaczonych na rozwój i

modernizację infrastruktury ochrony środowiska, jak również z działań na rzecz trwałego i

zrównoważonego (sustainable) rozwoju społeczno-gospodarczego. Jednakże postępujący rozwój

gospodarczy i urbanizacja oddziałują negatywnie na środowisko przyrodnicze, dlatego ważnym

zadaniem jest zachowywanie obszarów najwartościowszych pod względem przyrodniczym

(obszarów wartościowych ekologicznie – rezerwaty, parki narodowe, parki krajobrazowe, lasy,

obszary NATURA 2000) i minimalizacja negatywnego oddziaływania na środowisko inwestycji

infrastrukturalnych oraz katastrof naturalnych i technologicznych. Konieczna jest poprawa

jakości wydawanych decyzji lokalizacyjnych inwestycji o znaczącym oddziaływaniu na

środowisko, które powinny obejmować wszystkie, wymagane prawem, elementy środowiska na

które może wywrzeć wpływ realizacja danej inwestycji a jednocześnie wskazywać adekwatne

środki mitygacyjne oraz kompensacyjne, które zminimalizują potencjalny negatywny wpływ

inwestycji na środowisko.

Istotne jest również zapewnienie integralności krajowego systemu obszarów chronionych, przez

utrzymywanie drożności korytarzy migracyjnych a także przez zapewnianie integralności ważnych

transgranicznych obszarów chronionych, tak jak to jest realizowane przez tworzenie

międzynarodowych rezerwatów biosfery, np. na obszarze Puszczy Białowieskiej oraz

ograniczenie presji ze strony turystyki na obszary o najwyższych walorach przyrodniczych dzięki

większemu obciążeniu obszarów sąsiednich

W porównaniu do innych krajów europejskich polskie regiony charakteryzują się dużym udziałem

obszarów o wysokich walorach przyrodniczych, które z jednej strony ograniczają możliwości

inwestycyjne, z drugiej jednak strony mogą okazać się niezwykle atrakcyjnym czynnikiem

wpływającym na rozwój turystyki i jakość życia mieszkańców. W połączeniu z podniesieniem

rcl

.go

v.p

jakości dóbr i rozwojem usług oferowanych w sferze kultury oraz ochroną cennych przyrodniczo

obszarów, rozwój turystyki może okazać się niezwykłą szansą rozwojową dla regionów

(szczególnie Polski wschodniej), które dysponują wysokim potencjałem w tym zakresie, a

jednocześnie ograniczonymi możliwościami inwestycyjnymi.

Niekontrolowane procesy urbanizacyjne mogą zagrażać funkcjonalności i spójności wielu

cennych ekosystemów, które ukształtowały się i istniały dotychczas w warunkach umiarkowanej

antropopresji, głównie ze strony rolnictwa, czy gospodarki leśnej. Jednak nawet w obrębie dużych

ośrodków miejskich przetrwały, a nawet rozwijają się tereny przyrodniczo cenne, z których część

włączono obecnie do Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000. Konieczne jest ich

zachowanie i skuteczna ochrona, zapewniająca trwałość funkcjonowania, i co najmniej

utrzymanie obecnego, wysokiego poziomu różnorodności biologicznej. W przypadku

planowanych inwestycji będą podejmowane działania zmierzające do uniknięcia konfliktów z

obszarami Natura 2000 (między innymi poprzez analizę wielokryterialną inwestycji).

rcl

.go

v.p

Mapa 26. Udział i struktura obszarów chronionych w powierzchni powiatów ogółem

(2008 r.)

Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński).

Realizacja celów polityki rozwoju oznaczać będzie konieczność, przynajmniej czasowej,

intensyfikacji wykorzystania różnorodnych zasobów przyrodniczych. Należą do nich

przykładowo zasoby kruszyw, mających zastosowanie w pracach budowlanych, zasoby drewna,

ale także tereny atrakcyjne przyrodniczo i krajobrazowo, które mogą być miejscem ekspansji

mieszkalnictwa, czy rozwoju funkcji turystyczno-rekreacyjnych. Działania podejmowane w tym

zakresie powinny być bezwzględnie poprzedzane kompleksową analizą skutków

środowiskowych, w tym skutków pośrednich i nieodwracalnych, tak aby nie generować nowych

presji mogących zagrażać w perspektywie średnio- i długookresowej zrównoważonemu

rozwojowi danego obszaru.

W szczególności wykorzystanie zasobów nieodnawialnych powinno być poddawane ocenie pod

kątem racjonalności i efektywności gospodarowania. Istotne jest także unikanie niekorzystnych

rcl

.go

v.p

skutków pośrednich, takich jak zaburzenia lokalnych stosunków wodnych, degradacja obszarów

mokradłowych, likwidacja zadrzewień, czy terenów o wysokim poziomie różnorodności

biologicznej lub walorach krajobrazowych.

Rozwój ośrodków turystycznych powinien być tak planowany i ewentualnie ograniczany, aby

nowe źródła presji na środowisko nie prowadziły do nieodwracalnej degradacji obszarów dziś

stanowiących o atrakcyjności turystycznej regionu, tak jak to miało miejsce wielokrotnie w

przeszłości.

Mieszkalnictwo i inne procesy urbanizacyjne nie mogą zaburzać racjonalnych proporcji pomiędzy

terenami biologicznie czynnymi i zabudowanymi, a także ograniczać powszechnego dostępu do

terenów o wysokich walorach rekreacyjnych.

Jednocześnie procesy urbanizacyjne i rozwój infrastruktury publicznej powinny być tak

planowane i realizowane aby nie ograniczać w przyszłości dostępu do zidentyfikowanych

zasobów kopalin i innych zasobów naturalnych znajdujących się pod powierzchnią i na

powierzchni ziemi.

Wyzwaniem polityki regionalnej powinno być uzupełnianie działań podejmowanych w ramach

polityki ochrony środowiska na rzecz kompleksowej ochrony i zachowania środowiska

przyrodniczego w regionach oraz dla poprawy wykorzystania endogenicznych potencjałów

przyrodniczych, w celu zwiększenia wzrostu gospodarczego w regionach.

8. Wykorzystanie potencjału kulturowego i turystycznego dla rozwoju regionalnego.

Polskie regiony posiadają bogate zasoby dziedzictwa kulturowego wynikające z ponad tysiącletniej

historii państwowości i współczesnych dokonań artystycznych. Wiele polskich obiektów

wpisanych zostało na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego i Naturalnego UNESCO (na

którą wpisane są obiekty o wybitnym znaczeniu dla dziedzictwa kulturowego i historycznego

świata), a wiele zostało także uznanych przez Prezydenta RP za Pomnik Historii. Rozwinięta jest

sieć muzeów i instytucji artystycznych, bogate jest także współczesne życie artystyczne, które

zyskuje uznanie zarówno w kraju, Europie, jak i na świecie. Polskie regiony charakteryzują się

także silną różnorodnością kulturową, co widać w architekturze, muzyce, dialektach lokalnych,

czy też lokalnej kuchni. Różnorodność form i przejawów kultury stanowi o tożsamości regionów

i jest źródłem rozwoju twórczego i bodźcem rozwoju turystyki kulturowej.

Współczesna polityka kulturalna odchodzi od traktowania kultury jako domeny instytucji

publicznych, państwowych i samorządowych. Duża część sektora kultury staje się obszarem

działania coraz liczniejszych organizacji pozarządowych. W pierwszym kwartale 2008 roku

zarejestrowanych było 58 237 stowarzyszeń oraz 9 106 fundacji. 12,7 % spośród nich zajmowało

się kulturą i sztuką.62.

Kultura nie stanowi pasywnego zasobu regionów, ale aktywnie warunkuje zarówno rozwój

społeczny, jak i ekonomiczny. Jako czynnik rozwoju ekonomicznego wpływa ona m.in. na

zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej i osiedleńczej regionów, determinuje rozwój turystyki,

tworzy rynek pracy, kreuje przemysł kultury, a także współokreśla funkcje metropolitalne miast w

układach ekonomicznym i przestrzennym. Jest katalizatorem kreatywności i innowacji także w

kontekście celów Strategii Lizbońskiej. Udział procentowy PKB wytwarzanego w sektorze

kultury w roku 2002 kształtował się na poziomie 4,5%63, co plasuje Polskę na równi z

rozwiniętymi krajami Europy. Dla porównania, udział sektora kultury w PKB UE w 2003 roku

wynosił 2,6 %.

Decydujący wpływ na kształtowanie gustów społeczeństwa, stylu życia i przyjmowanych wzorów

mają obecnie także przemysły kultury (wydawniczy, filmowy, muzyczny, związany z produkcją i

wystawianiem przedstawień artystycznych, związany ze sztuką i antykami oraz przemysł

62 Dane Stowarzyszenia Klon/Jawor.

63 Źródło: Narodowa Strategia Kultury na lata 2004-2013.

rcl

.go

v.p

audiowizualny). Wyniki badań budżetów gospodarstw domowych64 dowodzą, że dominująca

część wydatków na kulturę i czasu poświęcanego kulturze jest przeznaczana na konsumpcję dóbr

i usług wytwarzanych przemysłowo. Kultura staje się obecnie sektorem gospodarki, generującym

wysoką wartość dodaną oraz rentowne miejsca pracy. Jak wynika z badań Eurostatu, wg danych

opublikowanych w 2007 r., zatrudnienie w sektorze kultury stanowiło ok. 2.5% całkowitego

zatrudnienia w UE-27, przy czym w Polsce wskaźnik ten oscylował w granicach 2%.

W wymiarze społecznym kultura stanowi jeden z ważniejszych czynników kreujących potencjał

intelektualny regionów, budujących kapitał ludzki oraz spójność i integrację społeczną. Jedną z

głównych instytucji kultury gromadzących i upowszechniających jej wytwory są muzea. W 2008

roku około 20 mln osób odwiedziło polskie muzea. Najwięcej zwiedzających zanotowały

województwa małopolskie, mazowieckie i pomorskie, a najmniej lubuskie i opolskie.

Kultura odgrywa istotną rolę w tworzeniu kapitału społecznego, stanowi niezaprzeczalny czynnik

rozwoju regionalnego: przyciąga inwestorów i turystów, kreuje pozytywny wizerunek miast i

regionów, stanowi sposób na zwalczanie problemów społecznych. Takie postrzeganie kultury,

które nie sprowadza jej jedynie do zastanego dziedzictwa kulturowego i wykorzystania go w

turystyce, ale opiera się przede wszystkim na zmianie sposobu myślenia o roli kultury w życiu

społecznym, wpisuje się w nowy paradygmat polityki regionalnej.

Mapa 27. Muzea i liczba zwiedzających w 2008 r. w Polsce wg województw wraz z

obiektami znajdującymi się na Liście Światowego Dziedzictwa UNESCO

Źródło: Opracowanie własne na podstawie GUS oraz UNESCO.

Kultura przyciąga inwestorów i turystów, kreuje pozytywny wizerunek miast i regionów. Ludowe

tradycje regionalne są częścią bogactwa etno-historycznego. Twórcy ludowi, zespoły

folklorystyczne, miejscowi poeci i gawędziarze, ale także produkty i marki regionalne stają się

64 Przeciętne wydatki na kulturę na jedną osobę w gospodarstwach domowych w 2008 roku – dane GUS.

rcl

.go

v.p

częścią oferty kulturalnej i promocji regionów. Postrzeganie kultury jako czynnika rozwojowego

wymaga uznania szczególnej wagi dla problemu ochrony dziedzictwa i różnorodności kulturowej,

rozwoju infrastruktury kultury, edukacji kulturalnej i możliwości dostępu do jej zasobów. Z tego

powodu niezwykle istotna jest obecność nowych technologii w obszarze kultury, a co za tym

idzie, wyraźny, silny związek tego obszaru z dynamicznym rozwojem Polski.

Zasoby kultury są dziedzictwem narodowym, które należy chronić, ale przede wszystkim twórczo

wykorzystywać i szeroko upowszechniać, wspierając możliwości innowacyjne i kreatywne w

społeczeństwie.

Ze względu na wszystkie powyższe czynniki wyzwaniem polityki regionalnej powinno być

wykorzystanie potencjału i różnorodności kulturowej polskich regionów w celu zwiększenia

wzrostu gospodarczego. Kultura powinna być rozumiana jako sektor kreatywny i innowacyjny, a

potencjał kulturowy jako potencjał rozwojowy.

Turystyka jest ważną sferą aktywności gospodarczej, a jednocześnie sferą działalności społecznej.

Aktywność turystyczna jest jednym z mierników poziomu życia mieszkańców i wskaźnikiem

rozwoju cywilizacyjnego społeczeństw. Rozwój funkcji turystycznych na bazie atutów

kulturowych, jak również przyrodniczych (szczegółowo opisanych w wyzwaniu 7), przyczynia się

do zwiększenia dynamiki rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju (generowania nowych miejsc

pracy, rozwoju przedsiębiorczości, podnoszenia jakości życia lokalnych społeczności,

podwyższania konkurencyjności regionów). Ponadto eksport usług turystycznych wpływa

korzystnie na bilans płatniczy kraju oraz wyzwala redystrybucję dochodów z regionów

bogatszych do biedniejszych.

Turystyka jest dziedziną, która może aktywizować obszary miejskie oraz wiejskie. Rozwój

turystyki jest związany z większą dbałością o ład przestrzenny, estetykę i środowisko

przyrodnicze otoczenia, w którym rozwijane są funkcje turystyczno-rekreacyjne. Przyczynia się to

do rewitalizacji obszarów zdegradowanych oraz nadawania nowego sensu obszarom

podmiejskim. Rozwój turystyki kształtuje świadomość społeczności lokalnych i regionalnych, co

działa edukacyjnie i podnosi odpowiedzialność ludzi za dbałość o miejsce, w którym żyją,

zwiększając związki społeczności z ich miejscem zamieszkania.

Obok aspektów społecznych i ekonomicznych, na które turystyka ma korzystny wpływ, stanowi

ona również ważną składową zrównoważonego rozwoju. Odpowiednio zaplanowane i

realizowane działania służące rozwojowi turystyki sprzyjają ochronie dziedzictwa przyrodniczego

i kulturowego oraz pielęgnowaniu tradycji lokalnych i regionalnych, będąc jednym z

fundamentów kreowania odpowiedniego wizerunku kraju i regionów jako miejsc o wysokiej

atrakcyjności życia oraz atrakcyjności inwestycyjnej.

Turystyka sprzyja zmianom strukturalnym, dlatego powinna być traktowana jako element

specjalizacji tych terytoriów, które cechują się największymi walorami turystycznymi.

Biorąc pod uwagę rosnące znaczenie turystyki jako ważnej sfery aktywności gospodarczej oraz

społecznej i pozytywny wpływ w odkrywaniu najcenniejszych zasobów kulturowych i

środowiskowych niezwykle istotne jest jej wykorzystanie w procesach kształtowania rozwoju

regionalnego.

9. Wspieranie rozwoju kapitału społecznego.

W ostatnich kilku latach coraz częściej zaczyna dostrzegać się w Polsce rolę kapitału społecznego,

jako ważnego czynnika wpływającego na rozwój społeczny i gospodarczy kraju, a także jako

element charakteryzujący jakość życia obywateli. Można go postrzegać przez pryzmat wielu

obszarów takich jak np. postawy i relacje społeczne, struktury organizacji pozarządowych,

poziom aktywności obywatelskiej, czy też potencjał kulturowy i kreatywny. Wszystkie te czynniki

kształtowane były przez lata i wynikają z uwarunkowań kulturowo-historycznych.

rcl

.go

v.p

Przełomowe wydarzenia historyczne takie jak, brak suwerenności w XIX i XX, II wojna

światowa, okres PRL, wpłynęły w większości przypadków negatywnie na poziom kapitału

społecznego. Polska pod względem różnych aspektów aktywności i zaangażowania obywateli w

życie społeczne i publiczne lokuje się na jednym z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej.

Biorąc pod uwagę zaufanie społeczne obywateli w 2006 r. Polska znalazła się na przedostatnim

miejscu wśród krajów objętych badaniem „European Social Survey”. Lepiej kształtuje się sytuacja

pod względem zaufania do władz lokalnych, które w roku 2002 kształtowało się na poziomie

43%, a w 2008 roku już na poziomie 68%65. Kolejny czynnik określający poziom kapitału

społecznego wskazuje, że w 2009 r., aż 49 % obywateli wykazywało obojętność wobec sześciu

form naruszania dobra wspólnego66 i co jest niezwykle niepokojące odsetek obojętnych wzrósł aż

o 14 punktów procentowych w stosunku do roku 200567. Cechą charakterystyczną Polaków jest

jednak wysoki poziom zaufania do własnej rodziny, przyjaciół, ewentualnie najbliższych grup

sąsiedzkich. Potwierdzają to badania CBOS68, wedle których 96% badanych ufa swojej najbliższej

rodzinie, 90% znajomym, natomiast tylko 26% badanych ma zaufanie do związków zawodowych,

21% ufa polskiemu parlamentowi, a 14% partiom politycznym. Dwa ostatnie wskaźniki także

plasują nas na jednym z ostatnich miejsc w Europie.

W ostatnich latach zarysowały się dodatkowo pewne negatywne trendy, np. spadek liczby

Polaków zaangażowanych w wolontariat. W roku 2009 zaledwie 12,9% naszych rodaków

deklarowało zaangażowanie w wolontariat, podczas gdy w 2005 odsetek ten sięgał 23,2%69

Podstawową formą udziału w życiu publicznym jest udział w wyborach. Udział obywateli w

wyborach do Sejmu, który od lat jest na bardzo niskim poziomie, w 2007 roku wynosił 53%.

Największą frekwencję zanotowano w miastach (Warszawa 73%, Poznań 69%, Gdańsk 67%) i

gminach znajdujących się w obszarze funkcjonalnym największych miast, co może wskazywać na

wyższy poziom kapitału społecznego w najsilniejszych obszarach miejskich. Dodatkowo można

zaobserwować korelacje pomiędzy poziomem rozwoju społeczeństwa informacyjnego, a

aktywnością społeczną Korzystanie z Internetu pobudza aktywność i zaangażowanie w życiu

publicznym. Internauci znacznie częściej angażują się na rzecz społeczności lokalnej, znacznie

częściej są aktywni, częściej głosowali w wyborach w 2007 r. Wskazuje to na to jak duże

znaczenie ma wysoki poziom rozwoju społeczeństwa informacyjnego na wzrost kapitału

społecznego i tym samym na rozwój regionalny.

65 Źródło: CBOS.

66Zaniżanie wysokości płaconych podatków, unikanie płacenia za korzystanie z transportu publicznego, unikanie płacenia za

światło, czynszu za mieszkanie, ceł, pobieranie niesłusznie zasiłku dla bezrobotnych.

67Diagnoza społeczna 2009: warunki i jakość życia Polaków, J. Czapiński, T. Panek, listopad 2009 r.

68 CBOS Zaufanie społeczne, Warszawa, marzec 2010.

„Wolontariat, filantropia i 1%”- coroczne badanie prowadzone od 2001 roku przez Stowarzyszenie KLON/JAWOR.

rcl

.go

v.p

Mapa 28. Frekwencja w głosowaniu do Sejmu RP wg gmin (2007 r.)

Źródło: Państwowa Komisja Wyborcza (PKW).

Wzrost poziomu kapitału społecznego jest niezwykle ważnym elementem zarówno z punktu

widzenia polityki regionalnej, jak również całej polityki rozwoju Państwa. Jednocześnie pozostaje

wyzwaniem horyzontalnym z którym będą musiały się zmierzyć wszystkie polityki. Kapitał

społeczny kształtowany był przez lata w toku zmian kulturowo-historycznych i wymaga czasu

aby zostać właściwie ukształtowanym.

Dlatego wyzwaniem polityki regionalnej nie jest bezpośrednie zwiększenie kapitału społecznego,

ale wybór odpowiednich narzędzi i efektywne stymulowanie procesów wzrostu zaufania

społecznego, zwiększenia troski o dobro wspólne, wspierania aktywności obywatelskiej,

zwiększenia potencjału kreatywnego i intelektualnego, które w konsekwencji doprowadzą do

zwiększenia poziomu kapitału społecznego.

Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury transportowej i teleinformatycznej do

wspierania konkurencyjności i zapewniającej spójność terytorialną kraju.

10.

Analiza sytuacji w zakresie potencjału infrastrukturalnego polskich regionów oraz potrzeb

wynikających z konieczności zwiększania konkurencyjności i wykorzystania w tym procesie całej

przestrzeni Polski wskazuje, że jednym z głównych wyzwań polityki publicznej w Polsce w

perspektywie najbliższych kilkunastu lat pozostaje rozbudowa i modernizacja infrastruktury

transportowej i teleinformatycznej oraz jej utrzymanie i eksploatacja.

Stan i stopień rozwoju infrastruktury transportowej (w szczególności drogowej i kolejowej, w

mniejszym zakresie lotniczej) w Polsce stanowią istotną barierę rozwoju. Sieć drogowa

charakteryzuje się relatywnie wysoką i proporcjonalną do zaludnienia gęstością szlaków,

rcl

.go

v.p

nierównomierną jednak w stosunku do powierzchni. Niedostatecznie rozbudowana i

rozproszona jest sieć autostrad i dróg szybkiego ruchu, co negatywnie wpływa na efektywność i

sprawność połączeń drogowych między obszarami miejskimi kraju oraz na płynność ruchu

tranzytowego. Zły stan sieci drogowej i kolejowej, niewystarczająca sieć połączeń między

południem a północą kraju, brak dróg umożliwiających sprawne przejazdy w miastach i ich

otoczeniu, niska jakość połączeń między miastami wojewódzkimi, stanowią podstawowe słabości

infrastruktury transportowej w Polsce. W rezultacie dostępność komunikacyjna poszczególnych

obszarów kraju do miast wojewódzkich, jak i między regionami, jest niezadowalająca. Ogranicza

to zasięg korzystnego oddziaływania dużych miast, który jest stosunkowo niewielki i (z wyjątkiem

Warszawy) nie przekracza 20-30 km. W obszarze 60-minutowego dojazdu drogą do miasta

wojewódzkiego mieszka zaledwie ok. 58% ludności (koleją - 60%).

Degradacji ulegają stosunkowo dobrze rozwinięte systemy transportu publicznego. W latach

1999-2007 spadła liczba pasażerów (poza mazowieckim i podlaskim) przewożonych środkami

transportu komunikacji miejskiej (o 17,4%). Wzrosła natomiast długość czynnych tras

komunikacji miejskiej w całym kraju o 2,8 tys. km, najwięcej w małopolskim i mazowieckim.

Transport publiczny nie stał się atrakcyjną alternatywą dla prywatnych samochodów, co skutkuje

zwiększeniem zanieczyszczeń powietrza, hałasu oraz zatłoczeniem komunikacyjnym miast.

Mimo relatywnie słabo rozbudowanej sieci połączeń i lotnisk (jedynie 11 obiektów obsługuje

regularne loty pasażerskie), bardzo dynamicznie (zwłaszcza po 2004 r.) rozwija się transport

lotniczy (ponad 3–krotny wzrost liczby pasażerów). Wzrasta rola regionalnych portów lotniczych,

które obsługują ponad połowę liczby pasażerów, przy spadku udział portu lotniczego Warszawa Okęcie (z 75,4% w 1999 r. do 48,4% w 2007 r.).

rcl

.go

v.p

Mapa 29. Sieć transportowa Polski (2009 r.)

Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński).

Dla zwiększania konkurencyjności polskich regionów oraz oddziaływania najsilniejszych

obszarów wzrostu na ośrodki peryferyjne ważne znaczenie ma rozbudowa infrastruktury

komunikacyjnej. W odniesieniu do przestrzeni niezbędne jest takie kształtowanie budowy i

rozbudowy sieci transportowych (przez priorytetowe traktowanie inwestycji realizowanych w

ramach polityk sektorowych), aby wpłynąć na wykorzystanie różnych potencjałów rozwojowych

polskiej przestrzeni. W powyższym zakresie kluczowe znacznie ma dostępność transportowa w

wymiarach międzynarodowym i krajowym (zwiększanie wzajemnej oraz międzynarodowej

dostępności głównych miast Polski) oraz wewnątrzregionalnym (poprawa dostępności do

głównych ośrodków wzrostu z peryferyjnych części regionów). Dodatkowo istotne jest

zwiększenie mobilności wahadłowej mieszkańców obszarów wiejskich, co obok tworzenia

rcl

.go

v.p

alternatywnych pozarolniczych miejsc pracy na obszarach wiejskich przyczyni się do wzrostu

zatrudnienia mieszkańców tych obszarów.

Sprostanie wyzwaniu odnoszącemu się do zapewnienia odpowiedniego potencjału

transportowego zapewni dostępność do ośrodków innowacji, centrów nauki i wiedzy oraz

rynków pracy, edukacji, opieki medycznej itp., wspomagając jednocześnie efekt dyfuzji innowacji

na obszary peryferyjne oraz przeciwdziałając procesom marginalizacji. Budowa i remont lub

przebudowa sieci komunikacyjnej powinna również uwzględniać możliwości dotarcia turystów do

najważniejszych obszarów i atrakcji turystycznych kraju.

Mimo korzystnych uwarunkowań geograficznych i warunków naturalnych sprzyjających

rozwojowi transportu śródlądowego, jak i morskiego, poziom wykorzystania żeglugi w

gospodarce kraju jest niski. Wynika to przede wszystkim z niskiej pozycji konkurencyjnej portów

morskich związanej z wysokim wskaźnikiem przestarzałego majątku trwałego (wynoszącym od

40% do 70% w 2008 r.), niedorozwojem nowoczesnych usług portowych, słabym powiązaniem

komunikacyjnym z obszarami lądowymi oraz niskim udziałem dróg wodnych żeglownych o

parametrach międzynarodowych (zaledwie 205,9 km).

Żegluga śródlądowa i morska oraz transport kolejowy zostały uznane za proekologiczne gałęzie

transportu wymagające wsparcia w wymiarze krajowym i europejskim. Dodatkowo transport

wodny śródlądowy i morski może mieć zasadnicze znaczenie dla rozwoju regionalnego w

kontekście przewozów towarowych, pasażerskich, jak i turystyki wodnej, wpływając na wzrost

atrakcyjności regionów jako miejsc działalności gospodarczej, przemysłu i zamieszkania. Rozwój

transportu morskiego i śródlądowego powinien być realizowany w synergii z działaniami

realizowanymi na poziomie centralnym i regionalnym, a także uwzględniać rachunek

ekonomiczny prowadzonych interwencji wynikający z endogenicznych potencjałów

poszczególnych regionów.

rcl

.go

v.p

Mapa 30. Żegluga śródlądowa i morska w Polsce (2008 r.)

Źródło: Opracowanie własne MRR we współpracy z IGiPZ PAN (P. Śleszyński).

Ważną barierą, wpływającą na rozwój gospodarczy i postępującą marginalizację, jest także niska

dostępność technologii teleinformatycznych i usług świadczonych drogą elektroniczną a także

bariera psychologiczna szczególnie wśród starszego pokolenia Polaków i osób gorzej

wykształconych, ograniczająca wykorzystanie nowoczesnych technologii. Mimo, że udział

wydatków na technologie informacyjne w PKB Polski zbliżony jest do średniej w UE-27 i pod

względem niektórych wskaźników charakteryzujących rozwój społeczeństwa informacyjnego70

Polska osiągnęła już średni poziom UE, to jednak problemem pozostają: dostęp gospodarstw

domowych i przedsiębiorstw do łącz szerokopasmowych71, a także zapóźnienie w rozwoju

e-administracji. Poziom zarekomendowanych przez Komisję Europejską 20 podstawowych usług

administracji publicznej, które powinny być w pełni dostępne on-line, jest w Polsce dwukrotnie

70 Takich jak odsetek przedsiębiorstw z dostępem do Internetu, czy wykorzystujących Internet w kontaktach z administracją

publiczną.

71 Dostęp do komputera i Internetu jest już standardem dla ogółu polskich przedsiębiorstw: komputery posiada 95% firm (od

91,4% w łódzkim do 98,1% w mazowieckim), niemal wszystkie mają również dostęp do Internetu (od 86,8% w łódzkim do

97,7% mazowieckim), jednak z szerokopasmowego dostępu do Internetu korzysta tylko 58,7% przedsiębiorstw, najwięcej w

województwach mazowieckim, małopolskim, śląskim, dolnośląskim i podkarpackim (powyżej 60%), a najmniej w

świętokrzyskim i łódzkim (poniżej 50%).

rcl

.go

v.p

niższy niż średnia unijna (w 2007 roku wynosił on 25%, przy średniej unijnej 59%). Jedynie cztery

usługi osiągnęły poziom transakcyjny, umożliwiający pełną interakcję z urzędami przez

wykorzystanie elektronicznych kanałów dostępu72.

Mapa 31. Odsetek gospodarstw domowych wyposażonych w komputer z dostępem do

Internetu (2008 r.) wg województw

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Niska jakość infrastruktury teleinformatycznej odbija się znacząco na możliwości rozwoju i

poprawy jakości zasobów pracy. W podziale wg regionów technologie teleinformatyczne

najbardziej rozpowszechnione są w regionach Polski północnej, a najmniej na obszarach Polski

wschodniej i obszarach wiejskich (gdzie dostęp do technologii teleinformatycznych jest

szczególnie istotny z punktu widzenia tworzenia alternatywnych pozarolniczych miejsc

pracy),natomiast dostępność do usług publicznych ograniczona jest na obszarze całego kraju.

Samo zapewnienie dostępu do technologii teleinformatycznych nie doprowadzi do

przekształcenia gospodarki w gospodarkę opartą na wiedzy i powstania społeczeństwa

informacyjnego. Okazuje się bowiem, że aż 17,3 proc. Polaków w wieku powyżej 16 roku życia to

osoby, które nie korzystają z komputerów, choć mają komputer we własnym gospodarstwie.

Osób takich przybywa, w 2007 roku było ich o jeden punkt procentowy mniej niż w roku 200973.

Istniejący w Polsce podział na osoby efektywnie i sprawnie wykorzystujące nowoczesne

technologie teleinformatyczne oraz te, które w dalszym ciągu nie opanowały obsługi komputera,

ciągle rośnie. Szczególnie jest to widoczne w relacji pomiędzy osobami młodymi, lepiej

wykształconymi, mieszkającymi w większych miastach, a osobami słabiej wykształconymi,

mieszkającymi w małych miasteczkach i na wsi, emerytami i rencistami. Konieczne jest zatem

72 Źródło: Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013.

73 Diagnoza społeczna 2009 – warunki i jakość życia Polaków, J. Czapiński, T. Panek, listopad 2009 r.

rcl

.go

v.p

podniesienie poziomu świadomości i umiejętności obywateli w zakresie stosowania technologii

informacyjnych oraz ograniczenie wykluczenia cyfrowego.

Wyzwaniem rozwojowym jest zwiększenie dostępu do technologii teleinformatycznych oraz

implementacja działań podnoszących efektywność i sprawność korzystania z nowoczesnych

technologii przez społeczeństwo, a także zwiększających zasoby cyfrowe i rozwijających systemy

usług publicznych w pełni dostępnych za pośrednictwem Internetu. Rolą polityki regionalnej w

tym zakresie jest dbanie o równomierny przestrzennie rozwój technologii teleinformatycznych

pozwalający na pokonywanie ograniczeń związanych z oddaleniem od centrów rozwoju, a w

efekcie na zmniejszanie barier rozwojowych, w szczególności w regionach najbardziej

peryferyjnych.

11.

Podwyższenie zdolności instytucjonalnej do zarządzania rozwojem na poziomie

krajowym i regionalnym.

Wykorzystanie terytorialnych potencjałów rozwojowych zależy nie tylko od innowacyjności,

zasobów kapitału, zasobów ludzkich i infrastruktury, ale także od sprawności i efektywności

instytucji publicznych i jakości ich interakcji między sobą oraz z szerokim spektrum innych

uczestników procesów rozwojowych.

Mimo adaptacji nowoczesnych standardów zarządzania i realizacji projektów

współfinansowanych ze środków wspólnotowych, które spowodowały znaczne zmiany w

efektywności instytucjonalnej państwa na różnych poziomach zarządzania, nadal występują

pewne problemy i niedoskonałości systemu funkcjonowania instytucji uczestniczących w

zarządzaniu i wdrażaniu polityki regionalnej. Dowodem na to są m.in. doświadczenia z realizacji

dotychczasowych kontraktów wojewódzkich i pozyskiwaniem środków unijnych, które wskazują

na istotne braki w systemie zarządzania i koordynacji działań poszczególnych aktorów polityki

regionalnej. Z analiz wynika, że ponad siedemset polskich gmin nie zrealizowało żadnego

projektu w ramach funduszy strukturalnych w latach 2004 - 2006, częściowo ze względu na brak

z ich strony zainteresowania dostępnymi instrumentami, częściowo zaś w związku z

nieskutecznymi próbami pozyskiwania środków, przy czym rozkład przestrzenny gmin

wykazujących się najmniejszą aktywnością w pozyskiwaniu środków unijnych w ramach

perspektywy 2004-2006 jest dosyć równomierny.

rcl

.go

v.p

Mapa 32. Ilość realizowanych projektów współfinansowanych ze środków unijnych w

ramach NPR 2004-2006 przez poszczególne gminy

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie elektronicznej bazy danych System rozliczania projektów (stan na

31 marca 2010 r.)

W związku z powyższym jednym z kluczowych wyzwań polityki regionalnej jest zwiększenie

zdolności instytucjonalnej do zarządzania rozwojem, zarówno na poziomie krajowym jak i

regionalnym.

Warunkiem koniecznym powodzenia realizacji polityki regionalnej jest wprowadzenie, na obu

w/w poziomach, jednolitego i spójnego systemu zarządzania rozwojem odnoszącego się do

kontekstu społeczno-ekonomicznego i efektów prowadzonych działań (evidence-based policy). Jak

wynika z diagnozy, obecnie dokumenty strategiczne charakteryzują się wysokim stopniem

ogólności, a określone w nich cele mają charakter wizji i misji, co w praktyce oznacza, że

interwencja kierowana jest na bardzo szerokie spektrum obszarów, niekoniecznie związanych z

konkretnymi celami strategicznymi. Dla podmiotów realizujących strategie nie mają one

charakteru dokumentów wyznaczających kierunki rozwoju, co w konsekwencji prowadzi do

sytuacji, w której występuje brak przełożenia celów rozwojowych na zapisy w dokumentach

operacyjnych74 i realizacji celów strategicznych na poziomie operacyjnym, a w rezultacie

ograniczenie ich faktycznej realizacji. Ponadto programowanie strategiczne rozwoju społecznogospodarczego oderwane jest od planowania przestrzennego i planowania budżetowego,

niewystarczająco powiązanego z celami strategicznymi polityki rozwoju.

74 Sytuacja występuje głównie w regionach, w mniejszym stopniu na poziomie krajowym.

rcl

.go

v.p

Kolejnym z zagadnień, którym powinna zająć się nowa polityka regionalna jest zapewnienie

koordynacji horyzontalnej i wielopoziomowej działań rozwojowych na poziomie kraju i

regionów. Dzięki temu realizowane interwencje publiczne będą wobec siebie synergiczne, co

doprowadzi do odejścia od wciąż dominującego myślenia sektorowego, wyrazem którego jest

programowanie działań w odniesieniu do określonego sektora. Właściwa koordynacja pozwoli

zwiększyć spójność działań rządu, samorządów województw z innymi podmiotami, w tym z

administracją rządową oraz innymi partnerami publicznymi i niepublicznymi, jednak jej poprawie

musi towarzyszyć uproszczenie obecnie nadmiernie rozbudowanego systemu wdrażania, w

którym zakres kompetencji często dubluje się lub jest nieczytelny. W rezultacie nie jest jasne,

które z funkcji są przyporządkowane poszczególnym instytucjom na różnych szczeblach

wdrażania. W efekcie sprzyja to rozmywaniu się odpowiedzialności.

Potencjał administracji do zarządzania politykami publicznymi jest niewystarczający i wymaga

wzmocnienia. Brak jest wysokich standardów w zarządzaniu rozwojem, na które składają się

partnerstwo, subsydiarność, wielopoziomowe rządzenie, koordynacja, proporcjonalność i

spójność. Zdolność do efektywnego programowania i zarządzania politykami publicznymi

zróżnicowana jest w układzie regionalnym i sektorowym. Niektóre regiony i resorty

charakteryzują się bowiem wyższą efektywnością wynikającą m.in. z zachowania tzw. pamięci

instytucjonalnej, wykorzystaniem najlepszych dostępnych praktyk z zakresu zarządzania i

programowania oraz utrwalania wzorów współpracy partnerskiej.

Dodatkowo przewidywane działania przyczynią się do poprawy niskiej świadomości i jakości

działań ewaluacyjno-monitorujących i związanej z tym często niskiej efektywności realizowanych

polityk. Zarówno resorty, jak i polskie regiony, zajmujące się zarządzaniem oraz wdrażaniem

polityki regionalnej ograniczają swoje zadania w zakresie monitoringu i sprawozdawczości

wyłącznie do działań wynikających bezpośrednio z obowiązujących regulacji. Brak jest

praktycznego wykorzystania danych płynących z działań ewaluacyjno-monitorujących. W

konsekwencji prowadzi to do sytuacji, w której podmioty odpowiadające za wdrażanie

instrumentów polityki regionalnej nie analizują efektywności prowadzonych interwencji oraz nie

uruchamiają odpowiednich działań korygujących i naprawczych uwzględniających doświadczenia

i dobre praktyki z lat poprzednich.

Kolejnym istotnym czynnikiem charakteryzującym efektywność instytucjonalną jest zarządzanie

środkami publicznymi. Analizy algorytmów podziału środków publicznych wskazują, iż system

redystrybucji środków jest mało efektywny i nieskoordynowany. Istnieje wiele niezależnie

działających instytucji posługujących się własnymi kryteriami podziału, co uniemożliwia

efektywną koordynację polityki regionalnej. Procedury budżetowania nie przewidują sporządzania

jakichkolwiek dokumentów obrazujących przepływy środków od instytucji centralnych do

województw ani nie odwołują się do kryteriów związanych z jakością wykonywanych zadań.

Powoduje to, iż kształtowanie przepływu środków nie uwzględnia w sposób efektywny

przestrzennych aspektów planowania wieloletniego i ogranicza skuteczność prowadzonej polityki

regionalnej.

Istotnymi elementami zwiększającymi efektywność polityk publicznych są kwestie związane z

racjonalizacją systemu finansowania polityk publicznych, m.in. usprawnieniem systemu

redystrybucji środków publicznych, dokończeniem reform w obszarze wieloletniego

finansowania, zadaniowej konstrukcji budżetu oraz zmianami systemu finansowania jednostek

samorządu terytorialnego (JST), co stanowi wyzwanie warunkujące sprawną realizację nowej

polityki regionalnej.

rcl

.go

v.p

4. PODSTAWOWE ZASADY POLITYKI REGIONALNEJ

Polityka regionalna, której rolą jest pełne wykorzystanie zasobów terytoriów dla rozwoju

regionalnego jest jedną z form polityki publicznej ukierunkowanej terytorialnie, charakteryzującą

się specyficznym zbiorem zasad i reguł postępowania.

Do cech wyróżniających politykę regionalną można zaliczyć

podejście terytorialne do zagadnień rozwojowych,

organizację systemu planowania i podstawowych decyzji zarządczych na poziomie

regionalnym,

wielopoziomowy system zarządzania opierający się na tworzeniu i utrwalaniu szerokich

partnerstw między instytucjami demokratycznego państwa i społeczeństwa,

umiejscowienie planowania i realizacji na najbardziej adekwatnym do zadań poziomie

zarządzania sferą publiczną (subsydiarność) – tam gdzie jest to możliwe i zasadne

wzmacnianie tej władzy publicznej, która posiada pochodzącą z wyboru legitymację

demokratyczną,

podejście integrujące w odniesieniu do terytorium różne wymiary rozwoju: społeczny,

gospodarczy, środowiskowy i kulturowy,

stabilność celów i przewidywalność finansową opartą na wieloletnim systemie

planistycznym.

Powyższy zestaw cech wskazuje na istotne różnice pomiędzy polityką regionalną a innymi

politykami publicznymi nieukierunkowanymi terytorialnie. Zestaw ten - uzupełniony o zasady

implementacyjne, mające na celu uzyskanie maksymalnej skuteczności i efektywności, jest

punktem wyjścia do sformułowania podstawowych zasad polityki regionalnej, które determinują

sposób jej realizacji. Aktualność opisanych poniżej zasad nie jest skorelowana z okresem

obowiązywania KSRR, a cele KSRR mają wobec nich charakter wtórny.

Zasady jak i cele wynikają z podstawowych wartości społeczeństwa demokratycznego, którymi są

suwerenność jednostki75, spójność i solidarność społeczna76, zrównoważony i trwały rozwój77

oraz przejrzystość, efektywność i skuteczność polityk publicznych.

1. Koncentracja geograficzna. Obszary strategicznej interwencji78

Osiąganie celu strategicznego polityki regionalnej prowadzonej z poziomów krajowego i

europejskiego będzie skuteczne i efektywne wyłącznie wtedy, gdy polityka ta będzie stosować

zasadę koncentracji geograficznej i tematycznej.

Polityką regionalną objęte jest całe terytorium Polski, jednak dla osiągnięcia celów tej polityki

niezbędne jest skoncentrowanie ograniczonych zasobów finansowych i organizacyjnych na

wyodrębnionych obszarach geograficznych, na których potrzebna jest zewnętrzna interwencja dla

pełnego wykorzystania potencjałów rozwojowych.

75 Tj. swobody obywatelskie i gospodarcze, przedsiębiorczość, innowacyjność, prawo do autonomii i samorealizacji, poczucie

odpowiedzialności za jakość własnego życia i za dobro wspólne, aktywność społeczna i polityczna sprzyjająca ładowi

demokratycznemu.

76 Tj. równe szanse wszystkich społeczności i grup społecznych, silna tożsamość kulturowa na poziomie lokalnym i regionalnym,

usunięcie wszelkiej dyskryminacji i integracja wykluczonych.

77 W rozumieniu „sustainable development”, tj. poszukiwanie konsensusu między aktywnością ekonomiczną podejmowanych

działań, a wymogami związanymi z promocją zasad zrównoważonego i trwałego rozwoju (poprawa jakości życia obecnych i

przyszłych pokoleń) przy równoczesnym zapewnieniu ochrony i zachowania walorów środowiska przyrodniczego, dziedzictwa

kulturowego oraz właściwej struktury demograficznej i zachowania równości szans kobiet i mężczyzn.

78 Są to obszary, wobec których (a) wymagana jest interwencja rządu, ze względu na ciężar, którego region sam nie jest w stanie

udźwignąć oraz (b) obszary, które ze względów społecznych, gospodarczych lub środowiskowych wywierają lub mogą w

przyszłości wywierać istotny wpływ na rozwój kraju.

rcl

.go

v.p

Dotyczy to działań na obszarach strategicznej interwencji, które zostały wyodrębnione w

odniesieniu do zidentyfikowanych w układzie przestrzennym wyzwań polityki regionalnej i jej

celów do roku 2020, obejmujących zarówno bieguny wzrostu, jak i obszary problemowe.

Szczegółowe wyznaczanie obszarów, w których następowała będzie koncentracja interwencji

rządu, (co nie jest tożsame z interwencjami podejmowanymi w ramach całej polityki regionalnej)

odbywać się będzie zasadniczo na poziomie jednostek statystycznych NTS 2 i NTS 3. Ze względu

na powiązania funkcjonalne wyznaczanie może się odbywać także na innych poziomach

statystycznych (NTS 4, a nawet NTS 5). Delimitacja obszarów jest dokonana w dalszej części

niniejszej KSRR.

W sytuacji Polski – kraju stojącego przed olbrzymimi potrzebami modernizacyjnymi i

koniecznością skupiania, na obecnym etapie rozwoju, największej uwagi na konkurencyjności

gospodarki vis-à-vis innych krajów biorących udział w konkurencji globalnej, interwencja

publiczna o charakterze wyrównawczym nie może być podejmowana wobec wszystkich

terytoriów, na których da się zauważyć odchylenia różnych wskaźników społecznogospodarczych in minus od średniej krajowej. Interwencja ta musi być kierowana wyłącznie do

obszarów, na których zaobserwowano zjawiska trwałej marginalizacji – wieloletnie trendy w

zakresie obniżania się podstawowych wskaźników odnoszących się do potencjału rozwojowego i

znaczące zwiększanie się dystansu do innych obszarów kraju przy jednoczesnym braku

odpowiednich zasobów generowanych regionalnie czy lokalnie. Zasada koncentracji zostanie

odzwierciedlona w sposobie alokacji środków, co opisane zostało w części finansowej dotyczącej

podziału środków na poszczególne cele KSRR.

2. Koncentracja tematyczna

Polega na skoncentrowaniu interwencji polityki regionalnej z poziomu krajowego na działaniach

zorientowanych na strategiczne dziedziny decydujące o konkurencyjności regionów/terytoriów w

dłuższym horyzoncie czasowym. Oznacza również ograniczenie interwencji do określonych

kategorii działań/projektów w ramach wybranych dziedzin strategicznych. Koncentracja

tematyczna oznacza także, że polityka regionalna unika powielania działań polityk sektorowych i

działań podmiotów na poziomie subregionalnym. Ustalone obszary tematyczne polityki

regionalnej są istotne z punktu widzenia osiągania celów rozwojowych kraju (kreowania wzrostu i

zatrudnienia) i wynikają z analizy czynników rozwoju terytorialnego wpływających na poziom

konkurencyjności. Osiągnięcia celów rozwojowych wyznaczonych w odniesieniu do terytorium

można dokonywać za pomocą interwencji w różnorodne obszary tematyczne, niemniej jednak ich

lista79 wskazuje tylko te, w których koncentracja zasobów i uwagi jest najbardziej pożądana z

punktu widzenia określonego celu strategicznego polityki regionalnej. W związku z tym, stanowi

ona podstawę do określania kierunków przeznaczania środków finansowych i planowania

różnorakich przedsięwzięć w ramach kontraktu terytorialnego.

3. Partnerstwo i współpraca

W realizacji polityki regionalnej partnerstwo jest rozumiane jako współudział, współdecydowanie

i współodpowiedzialność podmiotów publicznych w tworzeniu polityki i osiąganiu jej celów.

Partnerstwo podmiotów publicznych (tj. instytucji krajowych, regionalnych, lokalnych –

powiatowych i gminnych, miejskich oraz innych) i niepublicznych polega na wspólnym wysiłku

przy wyznaczaniu celów polityki regionalnej i współpracy w realizacji wspólnych przedsięwzięć

przyczyniających się do osiągnięcia założonych celów, a także monitorowaniu i ewaluacji

podejmowanych w ramach polityki regionalnej działań interwencyjnych. We

współuczestniczeniu, współdecydowaniu muszą brać udział podmioty publiczne i prywatne,

których decyzje mają największy wpływ na przebieg procesów rozwojowych w różnych skalach

terytorialnych. Ci partnerzy, choć nie są bezpośrednio odpowiedzialni za prowadzenie polityki

regionalnej, włączani są od samego początku i na każdym etapie na równorzędnych prawach (nie

79 Lista wynika z opisu 1. i 2. celu KSRR.

rcl

.go

v.p

tylko w ramach konsultacji społecznych). Wiąże się to z przyjęciem przez nich określonych

obowiązków, uzgodnionych z rządem i samorządem wojewódzkim oraz ich wykonywanie w

ramach wdrażania polityki regionalnej. Dla zwiększenia efektywności działań relacje między

wszystkimi aktorami muszą być oparte na wzajemnym zaufaniu. Właściwie prowadzona polityka

regionalna zapewni wsparcie odpowiednich procesów w tym obszarze. Polityka regionalna będzie

opierała się na zaufaniu partnerów – głównie administracji rządowej i samorządowej,

budowanemu na wzajemnej pewności i stałości celów rozwojowych średnio- i długookresowych,

zarówno po stronie rządu, jak i poszczególnych samorządów terytorialnych, niezależnie od

bieżących uwarunkowań politycznych.

4. Warunkowość

Aby polityka regionalna przynosiła wymierne i długofalowe wyniki, wszystkie jej działania są

nastawione na jak najbardziej korzystną relację poniesionych kosztów (finansowych,

organizacyjnych) do stopnia osiągnięcia zamierzonych efektów o charakterze strukturalnym.

Mechanizmy wspomagające efektywność działań muszą mieć charakter zachęt – podmioty

najbardziej skuteczne w osiąganiu celów rozwojowych (co nie jest równoznaczne ze

skutecznością wydatkowania środków) będą mogły liczyć na rodzaj premii – dodatkowe środki

lub instrumenty. Istotne jest wprowadzenie na większą skalę zasady warunkowości (conditionality

rule) między głównymi uczestnikami polityki regionalnej w postaci przekazywania i przyznawania

dodatkowych środków finansowych w zależności od osiągniętych efektów rzeczowych (w tym

także w zakresie rozwoju instytucjonalnego) na danym poziomie zarządzania (między głównymi

aktorami) bądź wdrażania (w odniesieniu do beneficjentów realizujących konkretne

przedsięwzięcia) w postaci rezerwy efektywnościowej. Podstawą warunkowego przekazywania

środków będzie stopień osiągania, uzgodnionych w negocjacjach kontraktów terytorialnych i w

trakcie przygotowania programów, wartości wskaźników odnoszących się do celów głównych

bądź szczegółowych.

5. Podejmowanie decyzji na podstawie rzetelnych informacji

Sprawne prowadzenie polityki regionalnej wymaga wykorzystania zdobytej wiedzy oraz

wyciągania na jej podstawie wniosków do jej przyszłych zmian oraz dostosowania do aktualnych

potrzeb. Dla wprowadzenia i utrzymania wysokich standardów w zarządzaniu i realizacji w

polityce regionalnej niezbędne jest stałe pogłębianie wiedzy i jej wykorzystanie w podejmowaniu

decyzji, tak aby były one uzasadnione i poparte rzetelną informacją (evidence-based policy). Z tego

powodu, kluczowe znaczenie ma prowadzenie polityki w oparciu o zdobyte doświadczenia,

zgromadzone dane, wnioski, rekomendacje, analizy, itp.., ocenę jej efektywności i skuteczności,

do czego wymagane jest zbudowanie odpowiedniego zaplecza analitycznego oraz przejrzystego i

sprawnego systemu monitorowania i ewaluacji polityki regionalnej.

Narzędzia wykorzystywane w monitorowaniu polityki regionalnej w sposób porównywalny i

agregowalny umożliwiają zbadanie założonych w dokumentach strategicznych celów oraz

postępu w osiąganiu przyjętych wskaźników, mierzących interwencję publiczną w odniesieniu do

przestrzeni na poziomach krajowym, regionalnym i w innych przekrojach terytorialnych.

Monitorowanie realizacji krajowych i regionalnych dokumentów strategicznych z zakresu rozwoju

regionalnego, ale i innych dokumentów strategicznych polityk mających wpływ terytorialny, ma

szczególne znaczenie dla zmierzenia zmian ilościowych oraz jakościowych, takich jak zdolność

instytucji do realizacji polityki regionalnej.

Każda interwencja publiczna prowadzona w ramach polityki regionalnej oraz sama polityka jest

poddawana ewaluacji, celem zbadania jej skuteczności i efektywności. Wyniki monitorowania i

ewaluacji muszą być zatem głównym wyznacznikiem przydatności mechanizmów wykonawczych

polityki regionalnej na wszystkich poziomach. Ewaluacja ta jest dokonywana na różnych etapach

realizacji strategii (ex-ante, w czasie jej realizacji, po zakończeniu) tak, aby można było podjąć

odpowiednie działania modyfikujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba.

rcl

.go

v.p

Należy także podkreślić, zgodnie ze stwierdzeniami zawartymi w raporcie F. Barca, że polityki

ukierunkowane terytorialnie wymagają dużego wysiłku analitycznego, ścisłej współpracy między

decydentami a ekspertami oraz zastosowania eksperymentalnego podejścia. Prowadzone analizy

muszą mieć charakter prospektywny (projektowanie oceny oddziaływania równolegle z

konceptualizacją polityki), jasno definiować oczekiwane rezultaty oraz powiązania między

środkami i celami. Co więcej, prospektywna ocena oddziaływania może przyczynić się do

poszerzenia wiedzy na poziomie lokalnym i do jasnego określenia celów podczas tworzenia

polityki. Efekty tak przeprowadzonych działań mogą być widoczne w szybkiej perspektywie,

jeszcze przed podjęciem realizacji interwencji .

6. Zintegrowane podejście terytorialne

Zintegrowane podejście terytorialne (place-based approach), dotyczy lepszego wykorzystania ukrytych lub

niewłaściwie wykorzystywanych zasobów, w tym zasobów ludzkich, oraz specjalizacji terytoriów w

regionach o różnym poziomie rozwoju. Zgodnie z tym podejściem polityka regionalna musi

odpowiadać na specyficzne potrzeby terytoriów i bazować na ich wewnętrznym potencjale

rozwojowym. Zintegrowane podejście terytorialne zakłada wielowymiarowość procesów

rozwojowych, umożliwiając uwzględnienie ich uwarunkowań społecznych, gospodarczych i

środowiskowych oraz różnorodności obszarów, na których procesy te się odbywają. Polityka

regionalna oparta o zasadę zintegrowanego podejścia terytorialnego jest to polityka: (1)

ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego potencjału, zasobów terytorialnych i wiedzy, (2)

umożliwiająca realizację interwencji odpowiadających na wyzwania rozwojowe a jednocześnie

precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowań.

Realizacji zasady zintegrowanego podejścia terytorialnego służyć powinna lepsza koordynacja innych

polityk publicznych mających oddziaływanie terytorialne oraz aktywnie włączanie wszystkich

uczestników gry o rozwój, a w szczególności władz regionalnych i lokalnych, w procesy kształtowania

i wdrażania tej polityki. Wprowadzenie do polityki regionalnej działań adresowanych do wybranych

obszarów, innych niż terytorium całego województwa, a więc wyłonienie obszarów strategicznej

interwencji - wymaga od polityki regionalnej zwiększenia integracji działań publicznych w wymiarze

przestrzennym. Tym bardziej, że celem KSRR jest zwiększenie koordynacji polityki regionalnej z

innymi politykami rozwojowymi państwa, które mają istotne oddziaływanie terytorialne. Oznacza to,

że obok próby integrowania problemowego (np. działań sektorowych z polityką regionalną)

konieczna jest integracja przestrzenna, zwłaszcza na obszarze poszczególnych województw. Tego

typu próba integracji będzie pełniła funkcje koordynacyjne dla różnych działań przestrzennych, dzięki

którym można zwiększyć efekty mnożnikowe wynikające z większej korelacji między różnymi

działaniami publicznymi.

Koordynacja polityk publicznych w wymiarze przestrzennym jest również związana z podstawowym

celem KSRR, jakim jest dążenie do rozprzestrzeniania procesów rozwojowych, m.in. wewnątrz

poszczególnych regionów. Jest to również związane z potrzebą koordynacji między działaniami wielu

poziomów władz publicznych zaangażowanych w realizację celów polityki regionalnej. Zintegrowane

podejście terytorialne (place-based approach) opiera się na systemie wielopoziomowego zarządzania,

wykorzystującym współpracę partnerów, ich sieciowanie, w którym bardzo ważną rolę odgrywa

koordynacja podmiotów na różnych szczeblach terytorialnych. Po pierwsze wymaga to zorientowania

polityk publicznych na wymiarze terytorialnym procesów rozwojowych, co implikuje potrzebę

unifikowania celów i większe powiązanie instrumentów różnych polityk o konsekwencjach

terytorialnych dla kompleksowego rozwiązywania problemów rozwojowych i uniknięcia

fragmentaryzacji działań. Po drugie istnieje potrzeba zwiększenia synchronizacji przestrzennej

inicjowanych działań rozwojowych, najlepiej w obrębie poszczególnych województw.

Do silnych interakcji między tymi politykami publicznymi może dojść jedynie przy zachowaniu

ich wzajemnej komplementarności. Dzięki zastosowaniu zintegrowanego podejścia terytorialnego

w oparciu o powyższe założenia nastąpi powiązanie instrumentów różnych polityk o

konsekwencjach terytorialnych, co pozwala zachować kompleksowe i komplementarne podejście

rcl

.go

v.p

do rozwiązywania problemów rozwojowych i uniknąć fragmentacji działań80. Pozwala to ponadto

wzmocnić komplementarność inwestycji o charakterze twardym i miękkim, co przekłada się

bezpośrednio na ich trwałość.

7. Koordynacja

Osiąganie celów wyznaczonych w odniesieniu do przestrzeni wymaga, na etapie planowania i

realizacji, kompleksowej koordynacji polityk mających największy wpływ terytorialny (krajowych i

wspólnotowych) oraz działań różnych podmiotów publicznych i prywatnych realizujących różne

przedsięwzięcia w swoim zakresie kompetencji i zainteresowań. Rolą wszystkich aktorów polityki

regionalnej jest przełamywanie barier i deficytów w zakresie koordynacji polityki regionalnej,

zarówno na poziomie krajowym i regionalnym jak i w układzie centrum – regiony. Deficyty te są

widoczne zarówno w warstwie programowej (cele), jak i w obszarze instrumentów.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy, nadanie odpowiedniej wagi i znaczenia polityce regionalnej

w ramach kompleksowej polityki rozwoju państwa oznacza dążenie do wzmocnienia

koordynacyjnej roli polityki regionalnej wobec innych polityk (koordynacja horyzontalna) na

poziomach krajowym i regionalnym oraz do zapewnienia koordynacji pionowej (wertykalnej)

między działaniami różnych podmiotów. Wspomaganie budowy efektywnej koordynacji działań

różnych polityk i podmiotów dla realizacji polityki regionalnej obejmuje zespół działań o

charakterze instytucjonalnym (komitety koordynacyjne), prawnym (dostosowania odpowiednich

ustaw i innych aktów prawa) i planistycznym (zmiany w sposobie planowania strategii oraz

określania zasad implementacyjnych).

7.1. Koordynacja z innymi politykami krajowymi i instrumentami wsparcia o

charakterze terytorialnym

Dla poprawy skuteczności realizacji polityki regionalnej na poziomie strategicznym i operacyjnym

wprowadzone zostaną mechanizmy koordynacji zapewniające sprawne zarządzanie polityką

regionalną, zarówno na poziomie krajowym, jak i w poszczególnych regionach, a także między

władzami krajowymi i regionalnymi. Głównym celem działań koordynujących aktywność

poszczególnych resortów jest podnoszenie świadomości oddziaływania na konkretne,

zróżnicowane obszary i wprowadzanie mechanizmów terytorialnego różnicowania kierunków

poszczególnych polityk publicznych. Bardzo istotne jest wprowadzenie standardów oceny

wpływu terytorialnego wszystkich działań władz publicznych. Wzmocnienie mechanizmów

koordynacji działań dotychczas realizowanych sektorowo lub horyzontalnie, bez uwzględnienia

uwarunkowań regionalnych, a także finansowanych z różnych źródeł w ramach instrumentów

polityk krajowych i europejskich będzie zmierzać do zapewnienia ich większej efektywności,

synergii i komplementarności. Głównymi politykami sektorowymi, których wzajemne

skoordynowanie jest szczególnie ważne, a jednocześnie dotąd sprawiało najwięcej trudności są

polityka transportowa, polityka rozwoju obszarów wiejskich, polityka innowacyjności, polityka

zatrudnienia oraz polityka edukacyjna.

Koordynacja wymaga ścisłego powiązania instrumentów polityki regionalnej z instrumentami

innych polityk krajowych wykazujących silne oddziaływanie terytorialne. Skoordynowanie tych

instrumentów będzie możliwe w wyniku przeprowadzenia procesu „terytorializacji” polityk

publicznych, którego rezultatem będzie lepsze dopasowanie i ukierunkowanie krajowych środków

publicznych na poziomie krajowym – będących w posiadaniu różnych ministrów sektorowych

czy funduszy celowych oraz regionalnym – w posiadaniu JST, zapewniające spójne finansowanie

przyjętych celów i największą efektywność, w tym w zakresie dostarczania dóbr i usług

publicznych, również w zgodzie z zasadami: subsydiarności i wielopoziomowego zarządzania

procesami rozwoju regionalnego (opisanymi poniżej).

80 Poziomami, na których najsilniej będzie widać realizację komplementarności polityk są poziom regionalny i lokalny.

rcl

.go

v.p

Biorąc pod uwagę jak ważną rolę w Polsce odgrywa polityka rozwoju obszarów wiejskich

szczególnie istotne znaczenie ma zapewnienie koordynacji tej polityki z polityką rozwoju

regionalnego. Konieczne jest ustanowienie spójnych dla obydwu polityk kryteriów wyboru

projektów oraz strategii w celu zsynchronizowania decentralizacji programów oraz środków dla

samorządów lokalnych odnoszących się do obszarów wiejskich.

7.2. Koordynacja z polityką spójności i innymi politykami UE

Instrumenty finansowe polityki spójności UE są obecnie najważniejszym źródłem finansowania

polityki regionalnej w Polsce. Dzięki nim polityka regionalna pozyskała cenny know-how w

zakresie strategicznego planowania, implementacji oraz ewaluacji działań rozwojowych.

Pomimo deklarowanych starań uniezależnienia od siebie tych dwóch polityk, silne powiązania

między nimi pozostaną w pewnym stopniu niezmienne, albowiem cele polityki regionalnej oraz

nowe kierunki strategiczne nakreślone w KSRR będą oddziaływać na dalszą implementację

instrumentów polityki spójności wdrażanych w obecnej perspektywie finansowej, nadając

kierunek ewentualnym modyfikacjom programów operacyjnych i kryteriów wyboru projektów.

W następnej perspektywie finansowej UE (od roku 2014) KSRR wraz z długo- i średniookresową

strategią rozwoju kraju, będą stanowić jedną z podstaw projektowania kierunków wsparcia i zasad

podziału środków funduszy UE na poszczególne regiony/terytoria.

Większej wagi nabiera tym samym kwestia koordynacji polityki regionalnej państwa z europejską

polityką spójności. Polska, której ambicją od samego początku wspomnianej debaty, jest przejście

od wizerunku pasywnego uczestnika do ambitnego reformatora, wskazuje pożądane kierunki

koordynacji i ewentualnych reform polityk UE. Doświadczenia z wdrażania KSRR, łączącej

wszystkie polityki o wyraźnym terytorialnym ukierunkowaniu mogą więc posłużyć jako niezwykle

cenny głos w dyskusji nad optymalnym systemem koordynacji polityki spójności i innych polityk

wspólnotowych, tym bardziej, że na poziomie UE wciąż występują problemy w powyższym

zakresie81, dotyczące interakcji między polityką spójności, Wspólną Polityką Rolną, polityką na

rzecz zatrudnienia, polityką społeczną, polityką na rzecz konkurencyjności i innowacji, polityką

transportową, środowiskową i innymi. Istotne staje się zatem zapewnienie możliwie najbardziej

spełniającego krajowe potrzeby systemu unijnego wsparcia po 2014 roku, zarówno w odniesieniu

do właściwego zorientowania poszczególnych polityk na poziomie strategicznym – w zakresie

celów czy wysokości wsparcia poszczególnych funduszy, ale także na zapewnieniu

najefektywniejszych rozwiązań na poziomie implementacyjnym – umożliwiających działanie w

sposób skoordynowany, komplementarny i niedopuszczający dublowanie się działań. Dotyczy to

m.in. zapewnienia kontynuacji uzupełnienia finansowania inwestycji wsparciem miękkim –

oferowanym przez Europejski Fundusz Społeczny, stanowiący obecnie jeden z najważniejszych

komponentów instrumentów polityki spójności UE.

8. Subsydiarność

Zasada subsydiarności jest jedną z kluczowych zasad polityki rozwojowej, w tym polityki

regionalnej szczególnie uwrażliwionej na kreowanie efektywnego systemu zarządzania procesami

rozwojowymi.

Zasada ta zakłada, że planowanie i realizacja interwencji publicznej są prowadzone przez różne

podmioty publiczne, na poziomie gwarantującym jej najwyższą efektywność. Każde działanie

poszczególnych polityk rozwojowych, w tym zwłaszcza polityki regionalnej, jest zaprogramowane

i realizowane na możliwie najniższym, ale jednocześnie efektywnym dla danego zagadnienia,

poziomie administracyjnym. Dla pełniejszego wdrożenia tak rozumianej zasady subsydiarności

KSRR zakłada przeprowadzenie szerokiej oceny najwłaściwszego, z punktu widzenia celów

81 Patrz również dokumenty problemowe opracowane przez MRR: Polityka spójności po 2013 r. Pożądane kierunki reformy - dokument

problemowy, (styczeń 2008 r.) oraz Efektywność systemu realizacji i mechanizmów wykonawczych polityki spójności na poziomie wspólnotowym

(czerwiec 2008).

rcl

.go

v.p

rozwoju kraju, poziomu dostarczania różnych dóbr i usług publicznych i przeprowadzenie

odpowiednich dostosowań prawnych i instytucjonalnych w tym zakresie.

Takie działanie zapewni najlepsze wykorzystanie europejskich, krajowych, regionalnych lub

lokalnych instytucji publicznych w procesach rozwojowych, a z drugiej strony ograniczy

występujące dziś powszechnie trudności w koordynacji pionowej przy realizacji różnych zadań

polityk publicznych.

9. Wieloszczeblowe zarządzanie procesami rozwoju regionalnego

Polityka regionalna w Polsce respektuje i wzmacnia kompetencje władzy publicznej przewidziane

w Konstytucji RP i podstawowych ustawach określających jej zadania. Oznacza to, że cele

polityki regionalnej określone w KSRR są realizowane w różnym zakresie przez wszystkie

podmioty publiczne w ramach swoich kompetencji, natomiast system programowania i wdrażania

jest budowany z uwzględnieniem kluczowej roli ministra rozwoju regionalnego i samorządu

województwa. Na poziomie krajowym KSRR, a na poziomie regionalnym niesprzeczne z nią

strategie wojewódzkie, są podstawowymi dokumentami strategicznymi określającymi cele

krajowych polityk publicznych w odniesieniu do różnych terytoriów, realizowanych przez

wszystkie podmioty publiczne. System realizacji uwzględnia koordynacyjną i integrującą rolę

ministra rozwoju regionalnego w odniesieniu do działań różnych podmiotów publicznych, w tym

innych ministrów odpowiedzialnych za polityki ukierunkowane przestrzennie oraz rolę

samorządu województwa w koordynacji i integracji działań różnych podmiotów na poziomach

regionalnym i lokalnym.

KSRR zakłada przeformułowanie dotychczasowego systemu zarządzania w obszarze polityki

regionalnej w kierunku większego uwzględniania w procesach rozwojowych określonych

ustawowo różnych ról podmiotów publicznych. Z modelem tym związane jest także zwiększanie

odpowiedzialności za osiąganie założonych celów rozwojowych.

Z jednej strony przewidziane jest większe włączenie różnych podmiotów krajowych w realizację

celów polityki ukierunkowanej terytorialnie takich jak ministerstwa, a z drugiej strony znacznie

większe włączenie w te procesy władz samorządowych poziomu lokalnego, dysponujących nie

tylko znacznymi środkami finansowymi, ale największą i najlepszą wiedzą na temat potencjałów

rozwojowych. System ten jest zogniskowany w całości na realizacji celów rozwojowych kraju

przez wydobywanie potencjałów rozwojowych każdego terytorium.

Na poziomie krajowym podstawowym węzłem tak rozumianej sieci będzie MRR, ale realizacja

polityki regionalnej będzie spoczywała na poszczególnych instytucjach - uczestnikach sieci,

natomiast na poziomie wojewódzkim w miejscu tradycyjnie rozumianej roli instytucji

zarządzającej środkami unijnymi rolę integrującą programowanie i działania szerokiej gamy

podmiotów odgrywać będzie samorząd województwa. Samorząd województwa jako węzeł sieci

na szczeblu regionalnym organizuje proces rozwoju regionu w kierunku tworzenia korporacji

składającej się z ugrupowań powiązanych zadaniowo dla realizacji wspólnych przedsięwzięć i

działań w różnych układach terytorialnych w sposób zintegrowany, przy użyciu instrumentów

sieciowych. Dotyczy to również tworzenia warunków sprzyjających sieciowaniu i wzmacniania

zdolności partnerów publicznych i prywatnych do samoorganizowania się na rzecz integracji

działań rożnych podmiotów w ich otoczeniu oraz umożliwiania większej operacyjnej autonomii

podmiotom niepublicznym w wykonywaniu zadań publicznych. Zorganizowanie systemu

zarządzania i realizacji polityki regionalnej w oparciu o wypracowaną zinstytucjonalizowaną sieć

złożoną ze spójnych elementów jednego systemu: poziom europejski - krajowy – regionalny lokalny, umożliwiającą większe zaangażowanie partnerów społeczno-gospodarczych działających

na rzecz rozwoju regionalnego sprzyjać będzie urzeczywistnieniu realizacji zasady

wieloszczeblowego zarządzania procesami rozwoju regionalnego.

10. Zasada zrównoważonego rozwoju

rcl

.go

v.p

Wszystkie działania w zakresie planowania i programowania działań realizowanych w ramach

KSRR muszą brać pod uwagę jedną z kardynalnych zasad, która znalazła także swoje miejsce w

Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 11 TofUE) – zasadzie integrowania celów i

wymogów ochrony środowiska do polityk, strategii i działań w innych dziedzinach aktywności

państwa. Oznacza to konieczność wyprzedzającej identyfikacji i oceny potencjalnych skutków

środowiskowych, w ramach określonych w tym zakresie przez obowiązujące przepisy prawne,

konsultacji tych kwestii z zainteresowanymi społecznościami, organizacjami i osobami oraz

przyjmowania stosownych środków i rozwiązań eliminujących ryzyka środowiskowe lub

sprowadzających je do akceptowalnego minimum.

WIZJA I CEL STRATEGICZNY ROZWOJU REGIONALNEGO

rcl

.go

v.p

— 1452 —

Wizja rozwoju Polski i jej regionów w 2020 roku stanowi odpowiedź na wyzwania rozwojowe

stojące przed Polską i wynika z wyborów strategicznych dotyczących polityki rozwoju

regionalnego. Wybory te oparte zostały o analizy możliwości rozwoju i wybrany model

instytucjonalnego rozwoju regionalnego. W celu urzeczywistnienia wizji rozwoju Polski i jej

regionów w perspektywie dziesięciolecia wyznacza się cel strategiczny KSRR, który wskazuje na

kierunki działań prowadzących do realizacji wybranej ścieżki rozwoju.

Wizja rozwoju regionalnego Polski do roku 2020 i jej cel strategiczny wpisuje się w wizję rozwoju

Polski jako kraju o wysokim poziomie i jakości życia mieszkańców oraz silnej i konkurencyjnej

gospodarce, zdolnej do tworzenia nowych miejsc pracy, sformułowaną w głównych krajowych

dokumentach strategicznych.

5.1. Wizja rozwoju regionalnego Polski do roku 2020

W 2020 roku polskie regiony stanowić będą lepsze miejsce do życia dzięki podniesieniu poziomu

i jakości życia oraz przez stworzenie takich ram gospodarczo-społecznych i instytucjonalnych,

które zwiększają szanse realizacji aspiracji i możliwości jednostek i wspólnot lokalnych. Polskie

regiony będą silniejsze gospodarczo, lepiej zintegrowane gospodarczo, społecznie i przestrzennie

oraz bardziej samorządne w wyniku procesu decentralizacji i szerszego urzeczywistniania zasady

partnerstwa i subsydiarności.

W 2020 roku polskie regiony charakteryzować będą następujące cechy

konkurencyjność i innowacyjność,

spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna,

skuteczność, efektywność i partnerstwo w realizacji celów rozwojowych,

bezpieczeństwo ekologiczne, wysoki poziom i skuteczność ochrony środowiska oraz

zasobów przyrodniczych.

Rola regionów i władz publicznych w regionach w procesach rozwojowych ewaluować będzie od

zarządzania środkami unijnymi do kierowania procesami rozwoju regionalnego oraz aktywnego

zarządzania polityką rozwoju, a tym samymi zwiększenia odpowiedzialności za decyzje

podejmowane w zakresie rozwoju regionu. Stworzenie warunków sprzyjających sieciowaniu

relacji między samorządem województwa a szeroką gamą parterów zaangażowanych w grę o

rozwój wpłynie na zwiększenie udziału społeczności regionalnej w podejmowaniu decyzji

dotyczących rozwoju danego regionu. Prowadzić to będzie do większej identyfikacji społeczności

regionalnej z celami rozwojowymi, a w konsekwencji do rozwoju kapitału społecznego w

regionie oraz do kształtowania silnej tożsamości regionalnej. Procesy te doprowadzą do takiej

sytuacji, w której rozwój danego regionu, traktowany będzie jako wspólne dobro przez

społeczność regionalną.

Konkurencyjność i innowacyjność regionalna

W wyniku procesów rozwojowych i efektywnie prowadzonej polityki regionalnej w roku 2020

wszystkie polskie regiony dzielić będzie mniejszy dystans rozwojowy od pozostałych regionów

UE. Najsilniejszy region - województwo mazowieckie znacznie przekroczy średnie unijne PKB

na mieszkańca, a najsłabsze regiony osiągną wówczas poziom rozwoju przewyższający 50%

średniego PKB per capita w UE. Zmiany te nastąpią w drodze zwiększenia konkurencyjności

gospodarek regionalnych w wyniku wykorzystania endogenicznych potencjałów rozwojowych

wszystkich polskich województw.

Główne polskie ośrodki miejskie zwiększą swoje międzynarodowe znaczenie przez

wieloaspektową współpracę z głównymi miastami europejskimi. Najważniejszym ośrodkiem

miejskim stanie się Warszawa, której międzynarodowa pozycja jako węzła globalnej sieci wymiany

wiedzy, innowacji i kapitału będzie znacznie wyższa niż w 2010 roku, czemu sprzyjać będzie

rcl

.go

v.p

polityka rozwoju obszaru metropolitalnego. Rola najważniejszych ośrodków miejskich (i

obszarów je otaczających) w procesach rozwojowych kraju oraz w układach makroregionalnych

w przestrzeni europejskiej także ulegnie zwiększeniu dzięki rozwojowi i pełniejszemu

wykorzystaniu funkcji metropolitalnych.

Najważniejsze ośrodki miejskie, w tym w szczególności ośrodki wojewódzkie, stanowić będą

węzły sieci współpracy gospodarczej, społecznej, naukowej, kulturalnej, turystycznej i

instytucjonalnej, oddziaływujące na rozwój całego regionu dzięki rozwojowi i wspieraniu w tych

obszarach funkcji metropolitalnych. W ten sposób ośrodki wojewódzkie i obszary pozostające

pod wpływem ich oddziaływania stanowić będą zwartą, wewnętrznie zintegrowaną przestrzeń

charakteryzującą się wysoką dynamiką wzrostu. Ośrodki miejskie będą wzajemnie powiązane

połączeniami komunikacyjnymi i funkcjonalnymi, co nie tylko wpłynie na znaczącą poprawę

spójności terytorialnej kraju, ale umożliwi także przepływ wiedzy i innowacji wpływając na wzrost

konkurencyjności gospodarki w skali kraju. Rozwój sieci kooperacyjnej między województwami i

między ich głównymi ośrodkami miejskimi wpłynie na budowanie potencjału do absorpcji

rozwiązań zewnętrznych i kreowania własnych innowacji w regionach słabiej rozwijających się.

Do roku 2020 nastąpi połączenie w układzie krajowym i europejskim wszystkich głównych

ośrodków miejskich autostradami lub drogami ekspresowymi oraz siecią szybkiej kolei.

Towarzyszyć temu będzie dynamiczny rozwój transportu lotniczego obsługiwanego w dużym

stopniu przez regionalne porty lotnicze. Ponadto, rozbudowa infrastruktury kolejowej i drogowej

oraz modernizacja systemów transportu zbiorowego wpłynie pozytywnie na rozszerzenie stref

dostępu do ośrodków miejskich. Wszystko to prowadzić będzie do zwiększenia konkurencyjności

obszarów miejskich w skali kraju i w układach międzynarodowych.

Do 2020 roku nastąpi wzmocnienie powiązań funkcjonalnych między najważniejszymi ośrodkami

miejskimi w poszczególnych regionach a miastami subregionalnymi i lokalnymi, a także między

miastami i otaczającymi je obszarami, co pozwoli na rozprzestrzenianie procesów rozwojowych

na obszary słabiej rozwijające się. Zwiększy się terytorialny zasięg oddziaływania ośrodków

miejskich przez ich lepszą integrację z bezpośrednim otoczeniem regionalnym, w tym z

obszarami wiejskimi. Ośrodki subregionalne zwiększą swoją pozycję w regionach oraz w skali

kraju dzięki zachodzącym procesom urbanizacyjnym, rozwijaniu i uzupełnianiu funkcji

gospodarczych oraz przez lepsze wykorzystanie endogenicznych potencjałów rozwojowych.

Ośrodki miejskie staną się przestrzenią dla rozwoju kapitału intelektualnego i społecznego dzięki

wysokiej jakości systemowi kształcenia, przystosowanemu do współczesnych wyzwań, bogatej

ofercie kulturalnej oraz zapewnieniu wysokiego standardu życia. W najważniejszych ośrodkach

miejskich w większym stopniu wykorzystywany będzie potencjał wiedzy, nauki, gospodarki i

kultury dla tworzenia i wykorzystywania rozwiązań innowacyjnych w wyniku szerokiej

współpracy między najważniejszymi ośrodkami naukowymi w kraju, a także dzięki ścisłej

współpracy uczelni z regionalnymi przedsiębiorstwami i klastrami. Doprowadzi to do znaczącego

zwiększenia do 2020 roku w każdym województwie odsetka przedsiębiorstw wprowadzających

innowacje oraz wzrostu całkowitych wydatków na B+R, dokonujący się przez koncentrację tych

wydatków w obszarach metropolitalnych.

Do roku 2020 zmieni się struktura zatrudnienia przez odejście od pracy w rolnictwie na rzecz

pracy w sektorze usług. Koncentracja usług w miastach i obszarach zurbanizowanych prowadzić

będzie do napływu ludności z obszarów wiejskich, a w efekcie do wzrostu liczby ludności

miejskiej. Doprowadzi to do wzrostu znaczenia sektorów konkurencyjnych i ich lokalizacji w

obszarach miejskich, a tym samym następować będzie zwiększenie roli ośrodków miejskich.

Towarzyszyć temu będzie rozwój procesów urbanizacyjnych, w tym związanych z poprawą i

optymalizowaniem ładu przestrzennego terenów miejskich, poprawą realizowania usług

publicznych, zwłaszcza dotyczących rozwoju miast i ich rewitalizacji, rozwojem infrastruktury

komunikacyjnej, transportu publicznego i mieszkalnictwa.

rcl

.go

v.p

Obszary miejskie staną się bardziej atrakcyjne dla inwestycji zewnętrznych ze względu na wysokiej

jakości zasoby ludzkie, dostęp do bazy naukowo-badawczej pozwalającej na rozwijanie

innowacyjnych rozwiązań, tworzenie wysokiej jakości usług dla przedsiębiorstw, rozwijanie

możliwości wykorzystania nowoczesnych technik informacyjnych oraz dzięki zapewnieniu

podstawowych warunków rozwojowych.

W 2020 roku polskie regiony będą lepszym miejscem do życia dzięki wyższej jakości środowiska

przyrodniczego, wykorzystaniu potencjału dziedzictwa kulturowego oraz rozwojowi turystyki.

Towarzyszyć temu będzie wzrost poziomu i jakości kapitału społecznego oraz rosnące poczucie

wspólnoty, zaufania i zaangażowania w rozwój regionalny mieszkańców regionu, co pozwoli na

rozwijanie sieci współpracy, wymiany wiedzy oraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.

Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna

W 2020 roku Polska będzie krajem bardziej zintegrowanym gospodarczo i społecznie oraz

bardziej spójnym terytorialnie dzięki procesom restrukturyzacyjnym i wyrównawczym,

prowadzącym do zapewnienia podobnej w skali całego kraju jakości podstawowych usług

publicznych i dostępu do nich. W okresie dziesięcioletnim osiągnięta zostanie większa spójność

społeczno-gospodarcza i terytorialna zarówno w skali krajowej, jak i regionalnej, pomiędzy

obszarami miejskimi i wiejskimi, wewnątrz kraju a obszarami przygranicznymi, a także obszarami

Polski wschodniej i resztą terytorium kraju, głównie dzięki rozbudowie sieci komunikacyjnej w

województwach oraz zapewnieniu powiązań funkcjonalnych między najważniejszymi ośrodkami

miejskimi. W układzie międzynarodowym największe ośrodki miejskie, w tym Warszawa, będą w

większym niż dotychczas stopniu zintegrowane funkcjonalnie z głównymi obszarami

metropolitalnymi UE.

Właściwa interwencja publiczna ukierunkowana na wykorzystanie potencjałów rozwojowych

wszystkich regionów może w konsekwencji prowadzić do zmniejszenia się zróżnicowań w

zakresie podstawowych wskaźników odnoszących się do najważniejszych czynników rozwoju

terytorialnego. Nie oznacza to jednak automatycznie zmniejszenia zróżnicowań w zakresie

poziomu PKB per capita czy zdolności do tworzenia najlepszych miejsc pracy – mogą one

następować dopiero w wyniku długotrwałych procesów strukturalnych, na które wpływ polityki

regionalnej i innych polityk publicznych w krótkim okresie jest ograniczony.

Większa spójność będzie osiągana również w aspekcie społecznym oraz ekonomicznym, przez

aktywne przeciwdziałanie marginalizacji najsłabiej rozwijających się obszarów. Do 2020 roku

procesy marginalizacji zostaną zatrzymane dzięki zapewnieniu wszystkim obywatelom równego

dostępu do podstawowych usług tj. usług edukacyjnych na poziomie wychowania

przedszkolnego, opieki społecznej czy służby zdrowia we wszystkich województwach.

Towarzyszyć temu będzie zmniejszanie dysproporcji w dostępie i jakości innych usług o nie

podstawowym charakterze w skali kraju. Zwiększeniu spójności wewnętrznej kraju i zmniejszeniu

marginalizacji niektórych obszarów, w szczególności peryferyjnych, sprzyjać będzie również

rozwój sieci telekomunikacyjnych i informatycznych pozwalając na pokonywanie ograniczeń

związanych z oddaleniem od centrów rozwoju.

Procesy restrukturyzacyjne w następnym dziesięcioleciu doprowadzą do dywersyfikacji struktur

gospodarczych na obszarach wiejskich przez rozwój pozarolniczych funkcji gospodarczych, do

wzrostu liczby pracujących poza rolnictwem i zwiększenia wydajności w rolnictwie. Dzięki

rozwojowi lokalnemu w wymiarze społeczno-kulturowym, gospodarczym oraz ekologicznoprzestrzennym oraz działaniom wyrównawczym na rzecz zwiększenia dostępu do usług

publicznych, obszary wiejskie staną się lepszym miejscem do życia, lepiej wykorzystującym

dziedzictwo kulturowe i walory środowiska przyrodniczego, bardziej atrakcyjnym turystycznie i

inwestycyjnie oraz bardziej zintegrowanym ze względu na wzmocnioną tożsamość lokalną.

Zwiększenie dostępności do głównych ośrodków wojewódzkich przy wykorzystaniu sieci dróg i

kolei wpłynie na większą mobilność zawodową i przestrzenną prowadząc do aktywizacji

zawodowej na tych obszarach.

rcl

.go

v.p

Do roku 2020 zmniejszy się stopień peryferyjności obszarów przygranicznych poprzez

zwiększenie ich dostępności w relacjach krajowych i międzynarodowych. Zwiększy się integracja

obszarów leżących po obu stronach granicy z państwami należącymi do UE poprzez realizację

wielopłaszczyznowej współpracy transgranicznej, co prowadzić będzie do stopniowego

kształtowania transgranicznych obszarów funkcjonalnych powiązanych gospodarczo, społecznie i

komunikacyjnie. Obszary te sprawniej niż dotychczas wykorzystywać będą potencjał ludzki,

środowiskowy, turystyczny, edukacyjny oraz kulturalny dla celów rozwojowych. W przypadku

obszarów położonych wzdłuż zewnętrznej granicy UE regiony wschodnie wykorzystywać będą

swoje położenie i długotrwałą tradycję współpracy do rozwijania więzi gospodarczych,

naukowych i kulturowych na poziomach międzyregionalnym i międzynarodowym (między innymi

w związku z dążeniem UE do zwiększania integracji z jej wschodnimi sąsiadami), które wpływają

na rozwój potencjałów (takich jak: infrastruktura teleinformatyczna, edukacja, energia, zdrowie,

kultura, wybrane usługi komunalne, infrastruktura transportowa) oraz na wzrost

konkurencyjności.

W okresie dziesięcioletnim zatrzymane zostaną procesy marginalizacji na obszarach tracących

dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze i pobudzona zostanie zdolność do rozwoju dzięki

procesom rewitalizacyjnym. W najbardziej zdegradowanych dzielnicach miast, w efekcie spójnych

działań rewitalizacyjnych, nastąpi lokalizacja nowych funkcji, ożywienie i dywersyfikacja

gospodarcza z jednoczesną poprawą sytuacji społecznej.

Na obszarach o najniższym poziomie rozwoju nastąpią trwałe zmiany struktury gospodarczej i

społecznej, a w efekcie zmniejszy się dystans rozwojowy do średnich wartości w kraju. Choć

utrzymają się różnice dochodowe miedzy tymi obszarami a resztą kraju, to stworzone zostaną

możliwości realizacji szans rozwojowych przez mieszkańców tych obszarów dzięki coraz

lepszemu dostępowi do podstawowych dóbr i usług publicznych w zakresie edukacji, kultury,

zdrowia i ochrony środowiska. Wykorzystanie endogenicznych potencjałów przez samorządy

lokalne oraz zwiększenie dostępności tych obszarów prowadzić będzie do przełamywania barier

rozwojowych. W wyniku wsparcia procesów urbanizacyjnych, poprawy jakości edukacji oraz

zwiększenia dostępu do usług publicznych wzrośnie aktywność gospodarcza, nastąpi rozwój

przedsiębiorczości i napływ inwestycji, poprawi się ilość i jakość miejsc pracy. Poprawa jakości

życia na obszarach o najniższym poziomie rozwoju wpłynie na zatrzymanie procesów

depopulacji i emigracji.

Skuteczność, efektywność i partnerstwo w realizacji celów rozwojowych

Do 2020 poprawie ulegnie sprawność państwa w realizacji celów rozwojowych dzięki

usieciowieniu procesów decyzyjnych, zwiększeniu koordynacji działań i współpracy wszystkich

uczestników gry o rozwój, oparciu procesów realizacji polityki regionalnej o wspólne standardy

oraz wprowadzeniu skutecznych mechanizmów zarządzania rozwojem. Zreformowane ramy

instytucjonalno-prawne działań prorozwojowych umożliwią pełne wykorzystanie i rozwijanie

potencjałów rozwojowych poszczególnych obszarów kraju. Sprawna i efektywna realizacja celów

rozwojowych podniesie wiarygodność instytucji publicznych na poziomie centralnym i

regionalnym, co przekładać się będzie na zwiększone zaufanie obywateli do działań rządu i

samorządów.

W perspektywie 2020 roku polskie regiony będą bardziej samorządne i silniejsze dzięki

postępującym procesom decentralizacyjnym, które prowadzić będą do zwiększenia

odpowiedzialności samorządów za działania rozwojowe oraz do akumulacji wiedzy i

doświadczenia w zakresie zarządzania rozwojem. Dzięki kompetencjom budowanym na poziomie

regionalnym relacje między rządem a samorządem zostaną przeformułowane w kierunku

większej autonomii decyzyjnej w procesach rozwojowych. Współpraca władz samorządowych i

rządowych w większym niż dotychczas stopniu oparta będzie o partnerstwo w realizacji

wspólnych celów rozwoju regionalnego, co będzie miało przełożenie na synergiczne połączenie

polityki rozwojowej rządu i samorządów.

rcl

.go

v.p

Polskie regiony będą również lepiej zintegrowane dzięki tworzeniu i utrwalaniu szerokich

partnerstw między instytucjami demokratycznego państwa i społeczeństwa w wielopoziomowym

systemie zarządzania polityką rozwoju regionalnego. Powstające sieci współpracy prowadzić będą

do aktywizacji społecznej na rzecz polityki regionalnej. Współpraca oparta o wzajemne zaufanie

wpłynie na zmianę relacji między instytucjami publicznymi a innymi podmiotami uczestniczącymi

w procesach rozwojowych, co przyczyni się do budowania kapitału społecznego na poziomie

regionalnym i lokalnym oraz do rozwoju tożsamości regionalnej. Mieszkańcy regionów i

członkowie wspólnot lokalnych w większym stopniu nastawieni będą na działanie wspólnotowe

ukierunkowane na osiąganie wspólnych celów rozwojowych.

W okresie dziesięcioletnim polityka regionalna stanie się integralnym elementem systemu

zarządzania rozwojem kraju w ramach polityk rozwoju, a jej rola jako polityki o charakterze

horyzontalnym - integrującej działania w odniesieniu do terytorium podejmowane w ramach

innych polityk rozwoju zostanie utrwalona. Dzięki terytorialnemu ukierunkowaniu interwencji

sektorowych oraz koordynacji działań integrujących różne wymiary rozwoju: społeczny,

gospodarczy, środowiskowy i kulturowy w odniesieniu do terytorium, zwiększeniu ulegnie

skuteczność i efektywność wydatkowania środków publicznych, osiągnięta zostanie synergia

działań rozwojowych prowadzonych na określonym terytorium oraz zwiększone zostaną efekty

mnożnikowe wynikające z większej korelacji między różnymi działaniami publicznymi.

Promowane w KSRR podejście terytorialne stanie się standardem funkcjonowania kluczowych

elementów polityki rozwojowej państwa. Spójność działań podejmowanych w odniesieniu do

terytorium wpłynie również pozytywnie na poprawę ładu przestrzennego.

Poprawie ulegnie również jakość interwencji publicznych przez wprowadzenie mechanizmów

warunkujących przekazywanie środków publicznych od osiąganych efektów oraz przez oparcie

procesów realizacji polityki regionalnej o wspólne standardy. Budowa spójnego systemu

monitorowania i ewaluacji pozwoli na bieżące obserwowanie trendów rozwojowych, a w efekcie

wpłynie na lepsze planowanie działań rozwojowych w wieloletnich perspektywach czasowych.

Podniesiona zostanie sprawność instytucjonalna, w szczególności na poziomie wdrażania oraz

wzmocniona zdolność administracyjna na poziomie krajowym i regionalnym do programowania i

zarządzania rozwojem regionalnym.

5.2. Cel strategiczny polityki regionalnej

W chwili obecnej Polska nie wykorzystuje w pełni możliwości tkwiących w samorządności

terytorialnej i rozwoju regionalnym. Wyzwania, przed jakimi stoi Polska, oraz wzrost znaczenia

ukierunkowanej terytorialnie interwencji polityk publicznych wskazują, że polityka regionalna

staje się ważnym, znacznie bardziej niż to miało miejsce dotychczas, elementem polityki rozwoju.

Dla zwiększenia swojej przydatności w nowym otoczeniu społeczno-gospodarczym polityka

regionalna w Polsce uległa zredefiniowaniu zarówno w zakresie sposobu określania celów i

podstawowych zasad, jak i mechanizmów wykonawczych.

W tym kontekście nowa polityka regionalna zapewnia

z jednej strony właściwe uwzględnienie w kontekście przestrzennym celów rozwojowych

kraju,

a z drugiej, pełne uwzględnianie zróżnicowań przestrzennych w zakresie różnych

czynników rozwoju.

Efektywność polityki regionalnej będzie więc rozumiana jako zdolność do osiągania celów

rozwoju odnoszących się do terytoriów przez efektywne wykorzystanie ich potencjałów82.

Polityka regionalna skupia się na umożliwieniu pełnego wykorzystania i rozwijania potencjałów

rozwojowych poszczególnych obszarów kraju. Przedmiotem nowej polityki regionalnej nie są

zatem tylko zróżnicowania regionalne, a jej podmiotem nie są wyłącznie regiony –

82 Więcej o efektywności polityki regionalnej Tezy i założenia do Krajowej strategii rozwoju regionalnego, grudzień 2008r.

rcl

.go

v.p

samorządowe województwa. Przedmiotem polityki regionalnej stają się potencjały

rozwojowe, a podmiotami każde terytorium wraz z władzą publiczną, podejmującą decyzje

rozwojowe na danym obszarze.

W warunkach polskich region83 pozostaje głównym (ale nie jedynym) poziomem odniesienia

polityki regionalnej, dla którego określane są cele rozwoju, i na którym następuje jej realizacja i

ocena skuteczności oraz efektywności, zgodnie z posiadanymi przez władze samorządowe

uprawnieniami.

W ramach polityki regionalnej następuje optymalne dopasowanie interwencji publicznej do

uwarunkowań występujących na danym obszarze funkcjonalnym, sama interwencja jest jednak

ukierunkowana na istniejące na danym terytorium determinanty rozwoju. Aby polityka

regionalna była skuteczna niezbędne jest więc określenie potencjałów rozwojowych dla

każdego regionu (czy innego obszaru wyodrębnionego pod względem geograficznym), przy

jednoczesnej analizie czynników rozwoju, a na tej podstawie bardzo precyzyjne określanie

szans rozwojowych dla każdego regionu (czy innego obszaru wyodrębnionego pod względem

geograficznym), a następnie w odniesieniu do celów wyznaczonych na poziomie krajowym

konsekwentne określanie dla nich długookresowych celów i ścieżek ich osiągania w procedurze

umowy między najważniejszymi uczestnikami gry o rozwój.

Polityka regionalna uwzględnia wyzwania rozwojowe zawarte w długookresowej strategii rozwoju

kraju oraz realizuje cele strategiczne rozwoju kraju w ujęciu terytorialnym, sformułowane w

średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.

W kontekście prowadzonych aktualnie prac nad tymi dokumentami (DSRK, KPZK oraz

aktualizacją ŚSRK84) zakłada się komplementarność celu strategicznego polityki regionalnej

KSRR z celami ww. dokumentów. Biorąc pod uwagę obecność Polski w UE cel strategiczny

polityki regionalnej odwołuje się także do celu europejskiej polityki regionalnej, który zgodnie ze

zmianami wprowadzonymi Traktatem Lizbońskim, podkreśla znaczenie potencjałów terytorialnie

zlokalizowanych poprzez odwołanie do trzeciego, obok wymiaru społecznego i gospodarczego,

terytorialnego wymiaru polityki spójności UE. Aspekt ten rozwija Agenda Terytorialna UE

postulująca lepsze wykorzystywanie regionalnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych przez

terytoria położone na obszarze Unii. Cel strategiczny polityki regionalnej wpisuje się również w

dążenia Strategii Lizbońskiej dotyczące wzrostu gospodarczego oraz wyższego poziomu

zatrudnienia w UE, mając na względzie spodziewane proefektywnościowe kierunki zmian.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, strategiczny cel polityki regionalnej to

Efektywne wykorzystywanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych

potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i

spójności w horyzoncie długookresowym.

Tak sformułowany cel

wskazuje jednoznacznie na podmiot polityki regionalnej – terytorium, rozumiejąc je w

sposób funkcjonalny, rozszerzając dotychczasową koncentrację uwagi na regionie

traktowanym jako jednostka administracyjnego podziału kraju,

przesądza o widzeniu polityki regionalnej jako działania ukierunkowanego na optymalne, z

punktu widzenia osiągania celów rozwojowych kraju, wykorzystanie zróżnicowanych

przestrzennie potencjałów rozwojowych,

wskazuje na konieczność wykorzystania w procesie rozwoju obok czynników

endogenicznych także zasobów zewnętrznych,

83 Na potrzeby KSRR utożsamiany z województwem, rozumianym jako regionalna wspólnota samorządowa, zasiedlająca

wyznaczone administracyjnie terytorium.

84 Proces przygotowania tych dokumentów przebiega równolegle do prac nad przygotowaniem KSRR.

rcl

.go

v.p

wskazuje głównych aktorów polityki regionalnej i przydziela główną rolę rządowi i

samorządom wojewódzkim w tym procesie,

określa cele polityki regionalnej jako kreowanie na poziomie regionalnym warunków dla

osiągania głównych celów polityki rozwoju – wzrostu, zatrudnienia i spójności

(wynikających m.in. z wyzwań rozwojowych określonych w raporcie Polska 2030).

Cel strategiczny odpowiada na wyzwania stojące przed polskimi regionami wynikające z trendów

rozwojowych, jednocześnie skupiając się na wykorzystaniu potencjałów wyznaczanych w

odniesieniu do różnych terytoriów tak, aby w optymalny sposób wzmacniać przewagi

konkurencyjne występujące w kraju i usuwać bariery rozwojowe85. Tak określony cel polityki

regionalnej będzie ważnym elementem podwyższenia konkurencyjności, kreowania

wzrostu i zatrudnienia oraz spójności w Polsce.

Cel strategiczny będzie realizowany przez wszystkie podmioty włączone w procesy realizacji

polityki regionalnej w tym przede wszystkim przez rząd i samorząd wojewódzki w ramach

systemu wieloszczeblowego zarządzania. Oznacza to współpracę w zakresie programowania i

realizacji polityki regionalnej różnych podmiotów publicznych w zakresie swoich kompetencji

przy większym niż dotychczas udziale innych podmiotów niepublicznych, z których każdy pełni

odrębną rolę. Skuteczne osiąganie celu strategicznego staje się możliwe tylko przy osiągnięciu

szerokiego konsensusu dla kierunków rozwojowych proponowanych przez rząd (w odniesieniu

do kraju) i samorząd wojewódzki (w odniesieniu do regionu) oraz uznaniu celu strategicznego za

wspólny przez wszystkich aktorów polityki regionalnej aktywnie zaangażowanych w procesy

realizacji strategicznego celu rozwojowego polityki regionalnej.

Potencjały rozwojowe występują w każdym regionie i stanowią zasoby endogeniczne, jednak

wiele z nich wymaga wzmacniania. W kreowaniu wzrostu i zatrudnienia ważną rolę odgrywają

także czynniki, które mogą zostać przyciągnięte z zewnątrz, takie jak wyspecjalizowane zasoby

ludzkie, innowacje, czy kapitał finansowy. Czynniki zewnętrzne uzupełniają potencjały

endogeniczne (m.in. kapitał społeczny, kulturowy, innowacyjny), a ich właściwe wykorzystanie

przyczynia się do rozwoju danego terytorium.

Przy realizacji celu strategicznego oraz określaniu celów szczegółowych i sposobów ich osiągania

stosowane będą reguły postępowania i zasady określone dla polityki regionalnej (patrz rozdział 4)

tj. koncentracja geograficzna i tematyczna, partnerstwo i współpraca, warunkowość,

podejmowanie decyzji w oparciu o rzetelne informacje, zintegrowane podejście terytorialne,

koordynacja, subsydiarność, wieloszczeblowe zarządzanie procesami rozwoju regionalnego oraz

zasada zrównoważonego rozwoju.

Osiąganie celu strategicznego odbywać się będzie z poszanowaniem wymogów ochrony

środowiska, przy racjonalnym wykorzystywaniu zasobów środowiska oraz utrzymaniu wysokiego

poziomu różnorodności biologicznej, zachowując prawo każdego obywatela do życia w

przyjaznym i bezpiecznym dla zdrowia i życia otoczeniu o wysokiej jakości środowiska oraz

zasadę równego dostępu do zasobów środowiska.

Miernikiem realizacji celu strategicznego jest wpływ poszczególnych regionów i terytoriów na

kreowanie wzrostu i zatrudnienia na poziomie ogólnopolskim. Biorąc pod uwagę specyfikę

każdego z regionów kreowanie wzrostu i zatrudnienia odbywać się będzie w ramach

dostosowanych do warunków regionalnych celów KSRR i przy wykorzystaniu odpowiedniego

instrumentarium. Zawsze jednak o sukcesie lub porażce polityki rozwoju ukierunkowanej

terytorialnie będzie decydowała liczba terytoriów, które nie w pełni uczestniczą w kreowaniu

85 Zgodnie ze stanowiskiem rządu RP ws. spójności terytorialnej z lutego 2009 r., w którym osiąganie spójności terytorialnej

definiowane jest jako proces polegający na takim kształtowaniu przestrzeni UE aby zapewnić najlepszy rozwój unikalnego

potencjału poszczególnych terytoriów UE dla osiągania celów rozwojowych UE, w tym spójności społeczno-gospodarczej, przez

zintegrowane zarządzanie rozwojem.

rcl

.go

v.p

wzrostu i zatrudnienia – których potencjał (demograficzny, społeczny, gospodarczych i

przestrzenny) jest niewykorzystany dla osiągania celów strategicznych państwa.

Cel strategiczny ma charakter ponadczasowy i nie odnosi się wyłącznie do horyzontu

planistycznego KSRR.

Poz. 423

CELE POLITYKI REGIONALNEJ DO 2020 ROKU

rcl

.go

v.p

6.1. Układ celów polityki regionalnej do 2020 roku

Jak wynika z dotychczasowych doświadczeń we wdrażaniu polityki regionalnej Polsce i krajach

OECD dla zapewnienia maksymalnej efektywności, i jednocześnie pozostając w zgodzie z

opisanym wcześniej nowym paradygmatem polityki regionalnej86, interwencja publiczna na rzecz

realizacji celu strategicznego prowadzona będzie w wybranych obszarach geograficznych

(terytoriach) i będzie ukierunkowana tematycznie. Cele polityki regionalnej do 2020 roku

określone w KSRR stanowią rozwinięcie celu strategicznego i adresowane są w szczególności do

wyznaczonych terytoriów, tj. do obszarów strategicznej interwencji państwa. Układ celów polityki

regionalnej do 2020 roku uwzględnia szanse i zagrożenia wynikające z przestrzennego charakteru

procesów rozwojowych zidentyfikowanych w części diagnostycznej i jest odpowiedzią na

zdefiniowane wcześniej wyzwania.

Ustala się następujące cele polityki regionalnej do 2020 roku

1. Wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów („konkurencyjność”),

2. Budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie marginalizacji obszarów

problemowych („spójność”),

3. Tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej i partnerskiej realizacji działań

rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie („sprawność”).

Pierwszy cel polityki regionalnej do 2020 roku dotyczy całego obszaru Polski. W jego ramach

podstawowymi kierunkami działań są

jak najlepsze wykorzystanie potencjału terytoriów cechujących się największą zdolnością do

kreowania wzrostu gospodarczego (Warszawy i pozostałych ośrodków wojewódzkich wraz z

ich obszarami funkcjonalnymi) oraz

budowanie mechanizmów służących rozprzestrzenianiu procesów rozwojowych z biegunów

wzrostu przy jednoczesnej budowie potencjału absorpcyjnego i wykorzystanie potencjału

endogenicznego innych obszarów takich jak ośrodki subregionalne, obszary wiejskie i inne

obszary funkcjonalne o wyraźnej specjalizacji przestrzennej.

W wyniku tak ukierunkowanych działań nastąpi efektywne wspomaganie procesu wzrostu

konkurencyjności Polski i wszystkich polskich regionów w odpowiedzi na presję procesów

globalizacyjnych i innych zewnętrznych wyzwań społeczno-gospodarczo-środowiskowych.

Nowe podejście, związane z nowym paradygmatem polityki regionalnej, zakłada inwestowanie

głównie w wykorzystanie mocnych stron i najważniejszych potencjałów poszczególnych

obszarów, natomiast działania polityki regionalnej dotyczące przełamywania barier rozwojowych

ograniczone będą do wyselekcjonowanych terytoriów o największym nawarstwieniu

niekorzystnych zjawisk i trendów.

Skoncentrowanie uwagi polityki regionalnej na wykorzystywaniu potencjału rozwojowego

największych ośrodków miejskich, w których tworzone jest ponad 50% polskiego PKB (przy

zamieszkiwaniu ich przez 35% całej populacji) będzie służyło strategii przyśpieszania rozwoju

kraju i maksymalnemu wykorzystaniu możliwości Jednolitego Rynku Europejskiego oraz

kształtującej się sieci powiązań gospodarczych o charakterze globalnym, w której polskie miasta

(a tym samym Polska i jej regiony) uczestniczą w małym, niewystarczającym na tym etapie

rozwojowym, stopniu.

86 Patrz rozdział 2 oraz załącznik 1

rcl

.go

v.p

Wzmacnianie potencjału do absorpcji procesów rozwojowych na obszary położone poza

funkcjonalnymi obszarami ośrodków wojewódzkich odbywać się będzie poprzez kompleksowy

zestaw działań na rzecz integracji funkcjonalnej obszaru województw, zwiększenia oddziaływania

największych ośrodków miejskich oraz wzmocnienia ich powiązań z ośrodkami subregionalnymi i

lokalnymi oraz obszarami wiejskimi (m.in. przez poprawę dostępności transportowej do

ośrodków wojewódzkich, wzmacnianie ośrodków subregionalnych, rozwijanie potencjału

obszarów wiejskich, wykorzystanie i rozwijanie specjalizacji regionalnych). Działaniom tym

towarzyszyć będzie horyzontalne wsparcie dla rozwoju konkurencyjności na terenie całych

regionów; w obszarach: kapitału ludzkiego i społecznego, innowacyjności, zwiększania

atrakcyjności inwestycyjnej, instytucji otoczenia biznesu, energetyki, środowiska, kultury czy

turystyki.

W ramach celu drugiego, ukierunkowanego na promowanie spójności w różnych

wymiarach przestrzennych, zaplanowano pomoc polityki regionalnej w przezwyciężeniu

trudności rozwojowych silnie skoncentrowanych terytorialnie, które zlokalizowane są na

obszarach charakteryzujących się najsłabszymi w skali kraju wskaźnikami gospodarczymi,

społecznymi, instytucjonalnymi i wyposażenia infrastrukturalnego. Obszary te zagrożone są

marginalizacją, czyli stałym pogarszaniem się perspektyw rozwojowych. Powoduje to, że

potencjały endogeniczne tych obszarów nie mogą zostać wykorzystane w procesach

rozwojowych kraju bez dodatkowego, zewnętrznego wsparcia. Kierunki działań w ramach celu

drugiego obejmują przede wszystkim wsparcie dla przyspieszenia procesów restrukturyzacyjnych i

poprawy sytuacji mieszkańców tych obszarów w zakresie dostępu do podstawowych dóbr i usług

publicznych mających pierwszorzędne znaczenie rozwojowe w obecnych warunkach społecznogospodarczych.

Cel trzeci KSRR nakierowany jest na kreowanie warunków instytucjonalno-prawnych dla

realizacji działań prorozwojowych, w tym w szczególności ukierunkowanych terytorialnie,

poprzez wzmacnianie wymiaru strategicznego polityki regionalnej, poprawę jakości zarządzania

politykami publicznymi, zapewnianie odpowiednich mechanizmów kooperacji i koordynacji w

systemie wielopoziomowego zarządzania oraz poprzez tworzenie sieci współpracy między

różnymi podmiotami zaangażowanymi w realizację tej polityki, co służyć ma zarazem

wzmacnianiu odpowiednich kompetencji i zdolności do zarządzania rozwojem oraz budowaniu

kapitału społecznego. Tylko dzięki wprowadzeniu widocznych zmian jakościowych w wyżej

wymienionych obszarach, w tym zmian prawnych i organizacyjnych, możliwe jest utworzenie

sprawnego i efektywnego systemu zarządzania i wdrażania polityk publicznych o wyraźnym

wpływie terytorialnym, a tym samym pełna realizacja celu 1 i 2.

Zgodnie z zasadą koncentracji, inwestycje dotyczące budownictwa mieszkaniowego, inwestycje w

zakresie infrastruktury społecznej podnoszącej jakość życia, ale nie przyczyniającej się do

rozwoju społeczno-gospodarczego nie będą bezpośrednio wspierane przez politykę regionalną.

Polityka regionalna wraz z polityką przestrzenną będą jednak wspierać tworzenie dogodnych

warunków do takich inwestycji i rozwijanie instrumentów ułatwiających ich finansowanie.

Powyższe cele, zgodnie z zasadą subsydiarności i wieloszczeblowego zarządzania procesami

rozwoju regionalnego, są realizowane przez wszystkie podmioty publiczne w zgodzie z własnymi

kompetencjami i miejscem w systemie zarządzania rozwojem w Polsce. Dobór celów

cząstkowych oraz instrumentów osiągania wyznaczonych celów KSRR w odniesieniu do

poszczególnych terytoriów jest domeną odpowiednich władz publicznych.

Ponieważ wiele obszarów jest szczególnie zagrożonych depopulacją z powodu starzenia się

społeczeństwa, migracji czy też ujemnego przyrostu naturalnego, konieczne jest uwzględnienie

tych procesów i prognoz w następującym zakresie

w planowaniu inwestycji infrastrukturalnych i dotyczących usług publicznych (czy w

przyszłości będzie odpowiednia liczba osób do utrzymania danej infrastruktury na danym

terytorium),

w planowaniu wspomagania procesów urbanizacyjnych,

rcl

.go

v.p

w planowaniu działań dotyczących kapitału ludzkiego (np. nacisk na uczenie się przez

całe życie, wydłużenie aktywności zawodowej).

Realizacja celu strategicznego KSRR będzie możliwa poprzez koncentrację środków w obszarach

i działaniach, które w największym stopniu będą przyczyniały się do realizacji celów

szczegółowych. W toku dotychczasowej realizacji polityki regionalnej zaobserwowano tendencje

do ukierunkowania części interwencji publicznej na projekty (lub ich części), które nie realizują

celów założonych w dokumentach strategicznych (lub realizują je w niewielkim stopniu),

przynosząc jedynie doraźne krótkookresowe korzyści, które w niewielkim stopniu wpływają na

polepszenie warunków rozwojowych. Widoczne są również przykłady wdrażania projektów,

które prowadzą do znacznego zwiększenia obciążeń finansowych beneficjentów z powodu braku

uwzględnienia lub niedoszacowania późniejszych kosztów utrzymania zrealizowanego projektu

czy też niepełnego i nieodpowiedniego wykorzystania zbudowanej infrastruktury (np. brak

odpowiedniej liczby użytkowników do korzystania z rozbudowywanej sieci wodociągowej na

obszarach o niższym poziomie rozwoju). Skuteczność realizacji KSRR warunkuje wdrażanie

projektów, które znacząco wpływają na długofalowy wzrost gospodarczy i zatrudnienie oraz

podnoszą zdolność do generowania dochodów.

Interwencja publiczna koncentrować się będzie na działaniach prorozwojowych i

prozatrudnieniowych, które umożliwią trwałe zwiększenie bazy dochodowej na poszczególnych

obszarach. W związku z powyższym nastąpi strategiczne oraz operacyjne ukierunkowanie

interwencji na działania, które skutkowały będą ugruntowaniem bazy dla wzrostu gospodarczego

i zatrudnienia oraz osiągania dochodów dzięki wykorzystywaniu potencjału i zasobów

istniejących oraz powstających przedsiębiorstw (tj. np. wsparcie dla infrastruktury prowadzenia

działalności gospodarczej, infrastruktury dla innowacyjności oraz B+R, zwiększenie dostępu do

finansowania działalności gospodarczej, itd.). Ponadto podniesienie efektywności polityki

regionalnej będzie wiązało się ze skierowaniem jej interwencji na działania uzupełniające

interwencje polityk sektorowych. Bezpośrednie wspieranie przedsiębiorczości będzie obejmowało

jedynie przedsięwzięcia przyczyniające się do osiągania celów Regionalnych Strategii Innowacji,

natomiast ogólne wspieranie przedsiębiorczości zakłada odejście od bezpośrednich dotacji

bezzwrotnych na rzecz wspierania rozwoju i wykorzystania tzw. instrumentów rewolwingowych

(fundusze pożyczkowe, poręczeniowe), przynoszących zwrot z poniesionych inwestycji i

długoterminowe korzyści gospodarcze i społeczne.

Zwłaszcza w świetle konieczności realizacji celów strategicznych rozwoju społecznogospodarczego w okresie osłabienia koniunktury niedopuszczalna jest sytuacja zastępowania

realizacji projektów finansowanych ze środków krajowych środkami wspólnotowymi. Te same

zasady będą obejmować inwestycje o charakterze komercyjnym, które z założenia mogą i

powinny być finansowane ze źródeł prywatnych (np. baseny), i których wsparcie ze środków

publicznych nie ma uzasadnienia w kontekście przyjętych celów polityki regionalnej.

Wdrażanie polityki regionalnej uwzględniać będzie upowszechnianie ekoinnowacyjnych

sposobów prowadzenia działalności gospodarczej i zaspokajania potrzeb w sferze usług

publicznych (komunalnych, transportowych, zaopatrzenia w energię itp.), zapewniających dalsze

ograniczenie presji emisyjnych, lepsze wykorzystanie zasobów, w tym zwłaszcza poprawę

efektywności energetycznej, rozwój alternatywnych źródeł energii oraz racjonalizację

wykorzystania wody i przestrzeni.

W ramach poszczególnych celów zostały także określone forma i stopień zaangażowania

poziomu krajowego (w szczególności rządu RP) w ich realizację. W dalszej części dokumentu

(system realizacji) została także przedstawiona szczegółowa rola poszczególnych aktorów w

realizacji polityki regionalnej.

rcl

.go

v.p

Poniższy schemat wskazuje układ celów KSRR. Zgodnie z przyjętym podejściem terytorialnym,

przyporządkowanie poszczególnych działań wynikać będzie z kontekstu szans rozwojowych i

analizy problemów poszczególnych terytoriów.

rcl

.go

v.p

6.2. Opisy celów polityki regionalnej do 2020 roku

rcl

.go

v.p

Cel 1. WSPOMAGANIE WZROSTU KONKURENCYJNOŚCI REGIONÓW

Wspomaganie wzrostu konkurencyjności gospodarki jest jednym z podstawowych celów polskiej

polityki rozwoju w najbliższych kilkudziesięciu latach. Tylko przez stałe podnoszenie

konkurencyjności gospodarki w zmieniających się uwarunkowaniach społecznogospodarczych i kulturowych można zapewnić pespektywy trwałego wzrostu gospodarczego,

zwiększanie zatrudnienia i jakości miejsc pracy a tym samym wzrostu zamożności i jakości życia

mieszkańców Polski. W dłuższym okresie takie działania mogą spowodować zmniejszenie

dystansu rozwojowego Polski do krajów zamożniejszych, a w efekcie zwiększenie stopnia

spójności i integracji gospodarczej. Większa spójność społeczno-gospodarcza i terytorialna

Europy oznaczać będzie wykorzystanie potencjałów wszystkich jej regionów, co w konsekwencji

doprowadzi do przyspieszenia wzrostu i zwiększenia perspektyw rozwojowych w skali całej UE

w stosunku do konkurujących na scenie globalnej państw i ugrupowań gospodarczo-politycznych.

Polityka rozwoju oddziałuje na konkurencyjność gospodarki przez szereg skoordynowanych

działań podejmowanych w obszarze podstawowych czynników rozwoju takich jak: kapitał ludzki

i kapitał społeczny, wyposażenie infrastrukturalne, innowacyjność, badania i rozwój oraz zmiany

instytucjonalne. Działania te prowadzone są za pomocą różnych instrumentów wdrażanych w

różnych formach i na różnych poziomach zarządzania rozwojem.

Szczególnie istotnym składnikiem osiągania przewag konkurencyjnych gospodarki polskiej jest

budowa potencjału do stałego podnoszenia konkurencyjności w wymiarze przestrzennym.

Konkurencyjność struktur przestrzennych podlega tym samym procesom i metodom oceny co

konkurencyjność struktur gospodarczych – zdolności do zapewniania trwałego wzrostu

gospodarczego i kreowania wysokiej jakości zatrudnienia.

Z tego powodu wspieranie konkurencyjności wszystkich regionów i terytoriów staje się

bardzo ważnym elementem polityki rozwoju.

W obecnych warunkach rozwojowych motorami rozwoju kraju i poszczególnych regionów są

największe ośrodki miejskie wraz z ich obszarami funkcjonalnymi, a wśród nich te, które

stanowią węzły współczesnych procesów społeczno-gospodarczych - potrafiące tworzyć i

przyciągać najlepsze zasoby ludzkie, inwestycje w sektorach zapewniających największą

produktywność, kreować innowacje i włączać się w sieci współpracy z innymi podobnymi sobie

ośrodkami w układach międzynarodowych i krajowych dla zwiększenia komplementarności i

specjalizacji, a tym samym pełniejszego wykorzystania korzyści aglomeracyjnych.

Regiony tworzą swoją pozycję konkurencyjną w układach międzynarodowych i krajowych

głównie (ale nie wyłącznie) przez pozycję jaką osiągają ich główne ośrodki miejskie. W

warunkach polskich biorąc pod uwagę

rolę największych miast - niezbyt dużą na tle europejskim koncentrację potencjału do

tworzenia PKB, zdolność do tworzenia dobrych jakościowo miejsc pracy, kreowania

innowacji i odgrywania roli w procesach przekształceń kulturowych oraz

kierunek i obserwowane od czasu wejścia Polski do UE przyspieszenie zmian struktury

gospodarczej oraz przekształceń na rynku pracy (m.in. odpływ ludności z rolnictwa),

stolica Polski Warszawa i dobrze wykształcona, w miarę równomiernie rozmieszczona w

przestrzeni kraju, policentryczna struktura innych najważniejszych polskich miast, oferuje

znaczny potencjał do wykorzystania w ramach procesów rozwojowych kraju, który może przy

zastosowaniu odpowiednich mechanizmów zostać także efektywnie wykorzystany dla rozwoju

rcl

.go

v.p

pozostałych obszarów kraju – innych miast, obszarów wiejskich i obszarów funkcjonalnych o

specjalnym charakterze.

Z punktu widzenia budowy konkurencyjności regionów i efektywnego wykorzystania całego ich

obszaru istotne jest nie tylko wsparcie dla stałego podwyższania konkurencyjności ośrodków

wzrostu, ale także kreowanie warunków dla wykorzystania potencjału rozwojowego pozostałej,

możliwie dużej części poszczególnych regionów. Odbywać się to będzie poprzez wzmacnianie

potencjału do absorpcji i rozprzestrzeniania procesów rozwojowych na obszary położone poza

funkcjonalnymi obszarami ośrodków wojewódzkich, tj. ośrodki subregionalne i lokalne, obszary

wiejskie. Odbywać się to będzie przez realizację kompleksowego zestawu działań związanych

m.in. z poprawą dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich, wzmacnianiem

ośrodków subregionalnych, rozwijaniem potencjału obszarów wiejskich87. Zakłada się, że dzięki

takiemu zogniskowaniu uwagi polityki regionalnej nastąpi przenikanie zasobów z najważniejszych

ośrodków wzrostu (ośrodków wojewódzkich) do pozostałych terytoriów, w tym ośrodków o

znaczeniu subregionalnym i lokalnym.

Dla rozwoju regionów obok wykorzystania potencjału największych ośrodków miejskich oraz

kreowania warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych na obszar całego

województwa, duże znaczenie ma też wykorzystanie, bazujących na lokalnych czynnikach

rozwojowych, specyficznych terytorialnie walorów objawiających się w postaci specjalizacji

regionalnej (np. w zakresie branż produkcji przemysłowej, zaawansowanego rolnictwa czy

turystyki).

W ramach celu 1 będą również prowadzone działania tematyczne (horyzontalne) obejmujące całe

województwa, a dotyczące wsparcia dla poprawy jakości kapitału ludzkiego i społecznego,

innowacyjności, zwiększania poziomu inwestycji, energetyki, środowiska, kultury.

Komplementarne działania będą podejmowane na polu zwiększania efektywności

instytucjonalnej (w ramach celu 3).

Cel dotyczący wzrostu konkurencyjności regionów w odniesieniu do konkurencyjności

zewnętrznej - w wymiarze europejskim i globalnym, realizowany jest we wszystkich

województwach. Wskaźnikiem osiągania tego celu polityki regionalnej jest zatem pozycja każdego

z polskich województw w rankingach konkurencyjności regionów w układach regionów UE,

OECD lub na świecie. Dla umożliwienia porównań międzynarodowych syntetyczną miarą

konkurencyjności regionu będzie wskaźnik poziomu PKB per capita względem średniego poziomu

w UE mierzony parytetem siły nabywczej walut (wg danych EUROSTATU lub innych).

W związku z powyższym, obszary strategicznej interwencji celu 1 KSRR to wszystkie terytoria,

do których adresowane są działania celu 1, tj. ośrodki wojewódzkie oraz obszary

rozprzestrzeniania procesów rozwojowych, w tym miasta subregionalne oraz obszary wiejskie.

Ponadto, jako tematyczne obszary interwencji należy traktować działania horyzontalne

wspomagające budowę podstaw konkurencyjności województw (1.3).

87 Tradycyjnie określane na podstawie wyodrębnienia administracyjnego (siedziba gminy wiejskiej) obszary wiejskie, będą objęte

elementami polityki regionalnej adresowanej do miast (polityki miejskiej) jako część obszarów zurbanizowanych funkcjonalnych terenów miejskich,

działaniami w ramach celu 1 polityki regionalnej związanymi z omawianymi procesami dyfuzji rozwoju i kreowaniem

warunków do ich absorpcji oraz wykorzystaniem własnych endogenicznych potencjałów,

działaniami przeznaczonymi dla obszarów wiejskich o najgorszych wskaźnikach dostępności do usług publicznych i

rozwoju społeczno-gospodarczego w ramach celu 2 polityki regionalnej przedstawionym w dalszej części dokumentu.

Biorąc pod uwagę zmieniający się charakter interakcji pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami oraz zwiększenie ich

funkcjonalnej komplementarności, mieszkańcy obszarów wiejskich będą także beneficjentami wszystkich działań podejmowanych

w miastach.

Kierunki działań polityki regionalnej w ramach celu 1 obejmują

rcl

.go

v.p

1.1. Wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich i integracja ich

obszarów funkcjonalnych

1.1.1. Warszawy - stolicy państwa,

1.1.2. pozostałych ośrodków wojewódzkich88.

1.2. Tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych i zwiększania

ich absorpcji poza ośrodkami wojewódzkimi.

1.3. Budowę podstaw konkurencyjności województw – działania tematyczne.

Dwa pierwsze z wymienionych kierunków mają silnie przestrzenny charakter, trzeci zaś obejmuje

zestaw działań horyzontalnych, dotyczących całego obszaru kraju. Mając na uwadze realizację

celu 1, dla każdego z wyżej wyodrębnionych kierunków działań KSRR ustala cele cząstkowe,

wskaźniki oraz oczekiwane rezultaty.

Ad 1.1. Wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich i integracja ich

obszarów funkcjonalnych

Polega ono na oddziaływaniu na te czynniki rozwojowe, które stanowią o sile konkurencyjnej

najważniejszych ośrodków miejskich, a tym samym regionów i koncentruje się na

rozwijaniu powiązań funkcjonalnych, infrastrukturalnych i instytucjonalnych między

ośrodkami wojewódzkimi – węzłami sieci w układzie międzynarodowym i krajowym,

wzmacnianiu funkcji metropolitalnych w sferze gospodarczej, społecznej, nauki i kultury

(w tym funkcji symbolicznych) oraz wzmacnianiu roli ośrodków edukacji na poziomie

wyższym – tworzących warunki dla gospodarki opartej na wiedzy,

wspieraniu rozwiązań integrujących przestrzeń funkcjonalnych obszarów miejskich w zakresie

zagospodarowania przestrzennego, transportu zbiorowego (infrastruktury, taboru i rozwiązań

organizacyjnych), usług komunalnych, rynku pracy.

Tak sformułowane działania polityki regionalnej dla wzmacniania konkurencyjności

najważniejszych ośrodków miejskich (z ich obszarami funkcjonalnymi) stanowią punkt

odniesienia dla prowadzenia zarówno działań o charakterze sektorowym (np. w zakresie

powiązań transportowych), przestrzennie ukierunkowanych działań ministra rozwoju

regionalnego, samorządów terytorialnych wszystkich szczebli, jak i innych podmiotów

publicznych. Bezpośrednie wsparcie z poziomu kraju dotyczy tylko tych elementów

infrastruktury, które nie są finansowane w ramach programów sektorowych, i dla których

realizacji brak jest wystarczających środków po stronie beneficjentów.

Interwencja polityki regionalnej w zakresie wzmacniania funkcji metropolitalnych

dotyczy sfery społecznej, gospodarki, turystyki, nauki, edukacji i kultury. Ponieważ każdy z

polskich ośrodków wojewódzkich cechuje się niedostatecznym rozwojem lub brakiem niektórych

funkcji metropolitalnych, konieczne jest w każdym przypadku zidentyfikowanie najważniejszych z

nich i synergiczne (angażujące władze krajowe, regionalne i miejskie, przedsiębiorstwa, sektor

nauki, kultury, organizacje pozarządowe) działania, które w efektywny sposób rozwijać będą

poszczególne funkcje i zwiększać będą ich zasięg – w skali kraju i międzynarodowej. Jako

najważniejsze funkcje metropolitalne z punktu widzenia polityki regionalnej należy uznać te,

Pod pojęciem ośrodki wojewódzkie należy rozumieć miasta, które od 1.01.1999 r. są siedzibą wojewody i (lub) sejmiku

województwa. Takie określenie ośrodków wojewódzkich uwzględnia pozycję tych ośrodków w każdym z regionów, zatem w

województwach kujawsko-pomorskim oraz lubuskim przedmiotem wsparcia w tym kierunku działań będą oba miasta stołeczne

(Bydgoszcz i Toruń oraz Gorzów Wielkopolski i Zielona Góra). Wsparcie rozwoju tych ośrodków nie będzie ograniczać się do

granic administracyjnych miast wojewódzkich, ale do całych funkcjonalnych obszarów miejskich w bezpośrednim zasięgu ich

oddziaływania (zatem np. w województwie śląskim dotyczyć będzie najważniejszych miast tworzących Konurbację Górnośląską, a

w województwie pomorskim jako funkcjonalną całość traktowane jest Trójmiasto).

rcl

.go

v.p

które w największy sposób warunkują rozwój społeczny i gospodarczy oraz wpływają pozytywnie

na możliwości wzrostu zamożności i potencjału ludnościowego poszczególnych ośrodków.

Koncentracja funkcji metropolitalnych w wybranych ośrodkach miejskich zwiększy atrakcyjność

ich jako miejsc oferujących lepsze miejsca pracy oraz wyższą jakość życia, co powinno mieć

pozytywny wpływ na wzrost liczby ludności, a tym samym dokończenie w Polsce w perspektywie

najbliższych dwudziestu lat procesów urbanizacyjnych wykorzystujących nadal znaczny potencjał

migracji wewnątrzkrajowych uzupełniany migracjami zewnętrznymi.

Przestrzenne kierunki działań w ramach celu 1 KSRR89

Rysunek 3.

Źródło: Opracowanie własne MRR.

Procesy urbanizacji i suburbanizacji związane z realizacją tego celu poddawane będą skutecznej

kontroli i stymulacji zgodnie z postanowieniami Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania

Kraju i wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego. W szczególności powinno to

89 Przedstawione powiązania nie odzwierciedlają rzeczywistej hierarchii i natężenia powiązań między miastami.

rcl

.go

v.p

zapewnić ograniczenie nieuzasadnionych zmian dotychczasowych funkcji obszarów

niezurbanizowanych oraz zapewnić integralność i trwałość funkcjonowania najcenniejszych

ekosystemów oraz powiązań pomiędzy tymi terenami.

Ważnym elementem wsparcia dla wzmacniania funkcji metropolitalnych jest też promocja

współpracy pomiędzy największymi ośrodkami, zarówno w układzie międzynarodowym jak i

krajowym, we wszystkich kategoriach opisanych powyżej a warunkujących perspektywy

rozwojowe także całych regionów. Promocja takiej współpracy (w różnych formach) może mieć

bardzo duże znaczenie, w szczególności na takich kierunkach, w których obecne związki

gospodarcze, polityczne, czy kulturowe i społeczne są zbyt mało rozwinięte w stosunku do

istniejącego potencjału. Taka sytuacja występuje w obrębie sieci miast wokół Bałtyku oraz w

przypadku współpracy z miastami położonymi poza granicami UE.

Jednym z podstawowych działań dla wzrostu konkurencyjności polskich regionów do roku 2020

będzie znaczne zaawansowanie procesu tworzenia wysokiej jakości powiązań

transportowych (składających się z połączeń autostradowych, dróg szybkiego ruchu,

zmodernizowanych konwencjonalnych linii kolejowych oraz wdrażanego systemu kolei dużych

prędkości, a także połączeń lotniczych). Działania w tym zakresie dotyczyć będą w pierwszym

rzędzie poprawy krajowych i kontynentalnych połączeń komunikacyjnych pomiędzy wszystkimi

głównymi ośrodkami życia gospodarczego kraju (ośrodkami wojewódzkimi), a także pomiędzy

nimi i ośrodkami miejskimi zlokalizowanymi w Unii Europejskiej (biorąc pod uwagę koncentrację

przestrzenną zagranicznej aktywności gospodarczej naszego kraju) oraz w dalszej kolejności na

pozostałych kierunkach. Takie zarysowanie strategii rozwoju przestrzennego sieci transportowej

będzie miało duże znaczenie dla intensyfikacji powiązań funkcjonalnych polskich miast z lepiej

rozwiniętymi obszarami UE (a tym samym powinno przyczynić się do wzrostu ich

konkurencyjności) oraz wpłynie pozytywnie na poprawianie spójności terytorialnej kraju (w tym

w szczególności nastąpi radykalna poprawa połączeń transportowych stolic województw

zachodnich z Warszawą i resztą kraju, a także poprawa dostępności całego obszaru Polski

wschodniej). Ponadto istotna jest rozbudowa i modernizacja głównych lotnisk

międzynarodowych znajdujących się w sieci TEN-T oraz lotnisk regionalnych. W zakresie

transportu morskiego i śródlądowego działania polityki regionalnej dotyczyć będą rozwoju

infrastruktury portowej oraz autostrad morskich i wybranych dróg śródlądowych.

Innym istotnym działaniem wspólnym dla wszystkich ośrodków wojewódzkich wpływającym

wydatnie na konkurencyjność całych regionów jest wdrożenie różnych rozwiązań

organizacyjnych oraz rozbudowa i optymalizacja jakości systemów transportu na

obszarach funkcjonalnych tych ośrodków. Ze względu na skalę problemów „zatłoczenia”

miast polityka regionalna uczestniczy w rozwijaniu systemów transportu, w tym integrowaniu ich

z regionalnymi systemami transportowymi, z silną promocją i preferencją dla transportu

zbiorowego. Jednocześnie prowadzone będą działania dla zmniejszania „zatłoczenia” miast przez

innowacyjne rozwiązania dotyczące nowoczesnych systemów organizacji ruchu.

Działania w zakresie wspomagania rozwoju wszystkich wojewódzkich ośrodków miejskich

niezależnie od ich funkcji i wielkości, są podstawowym przestrzennym kierunkiem interwencji w

ramach realizacji celu 1 KSRR, jednak ze względu na specyficzne uwarunkowania wynikające z

różnej wielkości i sytuacji społeczno-gospodarczej tego zbioru miast, polityka regionalna na

różnych poziomach różnicować będzie typy przedsięwzięć i instrumenty w odniesieniu do

poszczególnych ośrodków.

Ad 1.1.1.

Warszawa – stolica państwa

Ze względu na brak właściwych rozwiązań prawnych i organizacyjnych (np. w obszarze

zarządzania obszarami metropolitalnymi oraz wykorzystania potencjału naukowego

miejscowych uczelni), jak i wyposażenia infrastrukturalnego (brak połączeń autostradowych,

obwodnic, sprawnego systemu komunikacji wewnętrznej, infrastruktury gospodarczej i

infrastruktury służącej celom naukowo-badawczym) Warszawa nie wykorzystuje w pełni

rcl

.go

v.p

swojego potencjału społeczno-gospodarczego i intelektualnego do bycia europejskim

miastem - węzłem globalizującej się wiedzy i innowacji, stolicą kultury i ośrodkiem

podejmowania decyzji gospodarczych w skali europejskiej. Jak wskazuje szereg analiz, pozycja

Warszawy wraz ze wzrostem pozycji konkurencyjnej Polski, uzupełnianej odpowiednio

prowadzoną polityką regionalną, może w przeciągu kilkunastu lat znacznie wzrosnąć. W

perspektywie najbliższych dziesięciu lat nastąpi to w wyniku dalszej koncentracji potencjału

gospodarczego i ludnościowego – wzrost dochodów przekładał się będzie na wzrost liczby

zarówno pracowników (w wyniku zwiększenia aktywności ekonomicznej jak i dojazdów), jak i

stałych mieszkańców (w wyniku zwiększenia stopy urodzeń, migracji wewnętrznych i

zewnętrznych).

W tym kontekście celem działań polityki regionalnej w odniesieniu do Warszawy jest

efektywne wykorzystanie i aktywne wzmacnianie jej potencjału do przyspieszenia rozwoju

kraju i województwa mazowieckiego oraz zwiększenie jej rangi jako ośrodka miejskiego w

układzie europejskim90.

Osiągnięcie tego celu zapewni zwiększenie (przy odpowiednich mechanizmach absorpcji i

tworzenia innowacji oraz wspomagania procesów dyfuzji innowacji) możliwości pozytywnego

oddziaływania Warszawy i stołecznego obszaru w jej bezpośrednim zasięgu na rozwój

całego kraju, w tym na obszary otaczające Warszawę – teren województwa mazowieckiego

oraz ośrodki położone w jej pobliżu, takie jak Łódź, a także na znaczne obszary Polski

wschodniej.

Aby osiągnąć ten cel niezbędne jest

zapewnienie do roku 2020 efektywnych połączeń Warszawy (drogowych, kolejowych,

lotniczych) z miastami europejskimi (w pierwszym rzędzie położonymi w UE – Berlin,

Drezno, Praga, Wiedeń, Bratysława, Budapeszt, Wilno), a w skali kraju - zapewnienie

połączeń ze wszystkimi ośrodkami wojewódzkimi,

budowa wewnętrznego systemu transportowego obszaru funkcjonalnego Warszawy

(m.in. usprawnienie ruchu tranzytowego, bezkolizyjne skrzyżowania, obwodnica,

zwiększenie dostępności nowego lotniska międzynarodowego w Modlinie),

integracja wewnętrznej przestrzeni obszaru metropolitalnego przez wprowadzenie

odpowiednich regulacji prawnych i organizacyjnych w zakresie integracji dostarczania

różnych usług publicznych oraz rozbudowę i wprowadzenie usprawnień z zakresu

multimodalnego transportu zbiorowego (obejmujących różne środki transportu i

elementy infrastruktury takie jak metro, kolej, tramwaj, inny transport publiczny, lotniska,

systemy kierowania ruchem, obiekty „parkuj i jedź”),

wsparcie dla rozbudowy bazy lokowania międzynarodowych i krajowych funkcji

politycznych, gospodarczych i symbolicznych takich jak: siedziby instytucji europejskich,

centra usług finansowych, centra kongresowe, siedziby instytucji gospodarczych,

kulturalnych i administracyjnych oraz innych instytucji istotnych z punktu widzenia

podwyższenia pozycji międzynarodowej Warszawy.

wsparcie inwestycyjne i organizacyjne rozbudowy bazy naukowej służącej gospodarce (w

tym wspieranie najważniejszych i największych polskich uczelni oraz sieciowanie ich z

wiodącymi ośrodkami na świecie).

umiędzynarodowienie działalności i rozwój współpracy różnych instytucji publicznych

oraz organizacji społeczno-gospodarczych reprezentujących najważniejsze ośrodki

90 W klasyfikacji MEGA sieci ESPON Warszawa określona została jako potencjalny ośrodek MEGA, jedyny o takim charakterze w

Polsce.

rcl

.go

v.p

gospodarcze Europy i świata (poprzez działania w ramach celu horyzontalnego 1.3.7 –

współpraca międzynarodowa).

Ad 1.1.2. Pozostałe ośrodki wojewódzkie

W perspektywie roku 2020 rola najważniejszych ośrodków miejskich kraju, którymi są miasta

wojewódzkie (i obszary je otaczające) w procesach rozwojowych kraju może wzrosnąć ze

względu na ich potencjał intelektualny, koncentrację funkcji gospodarczych oraz

zagospodarowanie infrastrukturalne. Dzięki podjęciu odpowiednich kroków organizacyjnych i

działań inwestycyjnych, najważniejsze z tych ośrodków mogą uzyskać większą rolę w

przestrzeni europejskiej także w układach makroregionalnych (w obszarze Regionu Morza

Bałtyckiego, w Europie Środkowej). Ich rola jako ośrodków tworzenia i absorpcji innowacji i

centrów rozprzestrzeniania procesów rozwojowych na teren całego kraju i otaczające je

obszary powinna ulec zwiększeniu. Dzięki w miarę równomiernemu rozmieszczeniu tych

ośrodków w przestrzeni Polski, poprzez odpowiednio ukierunkowaną politykę regionalną

wspierając je adekwatnie do potencjału i potrzeb rozwojowych analizowanych z punktu

widzenia regionów, można zapewnić bardziej równomierne rozmieszczenie potencjału do

tworzenia lepszych jakościowo miejsc pracy i tym samym podwyższania poziomu i jakości

życia mieszkańców naszego kraju.

W przypadku, w którym niektóre z tych ośrodków wojewódzkich pozostałyby gospodarczo

i społecznie słabe i nieatrakcyjne lub też w znacznym stopniu kontynuowane byłyby

negatywne trendy gospodarcze (tak jak obecnie w przypadku Szczecina – patrz wyjaśnienia

zawarte w opisie celu nr 2) w warunkach poprawy jakości infrastruktury komunikacyjnej,

zwiększenia mobilności przestrzennej i zawodowej oraz wzrostu znaczenia innych ośrodków

miejskich może dojść do utraty znaczenia niektórych z nich a tym samym powiększenia sfer

zagrożonych odpływem ludności i marginalizacją społeczno-gospodarczą znacznych

obszarów kraju. W szczególności zagrożenie to dotyczy niektórych ośrodków wschodniej

Polski (patrz cel 2), ale także centrów województw opolskiego i lubuskiego. Szczególne

negatywnych konsekwencji takiego rozwoju sytuacji można się spodziewać na obszarze

zachodniej Polski juz dzisiaj będącej słabo zintegrowaną z pozostałą częścią kraju.

W związku z powyższym polityka regionalna musi zwrócić specjalną uwagę na rozwój i zasięg

pozytywnego oddziaływania tych ośrodków wojewódzkich, które nie odgrywają znaczącej roli

w procesach rozwojowych kraju, a które są jednocześnie bardzo istotnymi elementami

struktur społeczno-gospodarczych poszczególnych województw. Pełnią one rolę

najważniejszych, regionalnych ośrodków gospodarczych i administracyjnych, ale w większości

mają zbyt mały potencjał ekonomiczny, ludnościowy i społeczny aby odegrać znaczącą rolę w

rozwoju regionalnym. Ich potencjał do absorpcji innowacji i rozprzestrzeniania procesów

rozwojowych na tereny województwa jest niewystarczający dla zainicjowania znaczących

procesów restrukturyzacyjnych.

Celem działań polityki regionalnej wobec wszystkich ośrodków wojewódzkich jest

wspieranie rozwoju ich funkcji metropolitalnych poprzez sprzyjanie wzrostowi ich znaczenia

gospodarczego (w tym rynków pracy), edukacyjnego, naukowego i w zakresie kultury w

układach: międzynarodowym i krajowym. Jak wspomniano powyżej specjalna uwaga polityki

regionalnej prowadzonej ze szczebla krajowego i regionalnego będzie poświęcona

najsłabszym z tych ośrodków.

Aby osiągnąć ten cel niezbędne jest

Zapewnienie (podobnie jak w przypadku Warszawy) efektywnych połączeń

transportowych z najważniejszymi ośrodkami miejskimi w kraju i w relacjach

europejskich (drogowych, kolejowych, lotniczych). Szczególnej uwagi w tym zakresie

wymagają powiązania

rcl

.go

v.p

o drogowe i kolejowe z miastami położonymi w państwach UE graniczących z Polską

od zachodu i południa, oferujące włączenie polskiej sieci transportowej (a tym samym

możliwości ściślejszej współpracy miast i integracji gospodarczej) w sieć europejską

oraz poprawa ilości i jakości powiązań komunikacyjnych w zakresie transportu

lotniczego i morskiego w obszarze Morza Bałtyckiego. W tym kontekście rozbudowa

powiązań tranzytowych z krajami spoza UE oprócz dwóch podstawowych kierunków

ma mniejsze znaczenie,

o ze stolicami województw zachodnich: tj. Szczecin, Gorzów Wielkopolski oraz Zielona

Góra i Wrocław, których połączenia komunikacyjne z głównymi ośrodkami

zagranicznymi (Berlin, Praga) są znacznie bardziej rozwinięte niż z Warszawą i

pozostałymi najważniejszymi ośrodkami miejskimi w kraju,

o stolicami województw wschodnich, które w perspektywie roku 2020 powinny uzyskać

powiązania z Warszawą i innymi najbliższymi, największymi miastami w Polsce

(Gdańsk, Kraków).

Działania polityki regionalnej dotyczyć będą wszystkich typów transportu – drogowego,

kolejowego, lotniczego jednak z preferencją w pierwszych latach okresu obowiązywania

KSRR dla dróg (biorąc pod uwagę zapóźnienia w tej dziedzinie). W kolejnych latach,

jednoznacznie priorytetowego znaczenia nabiorą: modernizacja istniejącej infrastruktury

kolejowej, unowocześnienie parku taboru pasażerskiego oraz budowa sieci kolei dużych

prędkości.

Podobnie jak w przypadku Warszawy duże znaczenie dla podwyższenia konkurencyjności

ośrodków wojewódzkich będzie miało wspieranie integracji obszaru funkcjonalnego

poszczególnych ośrodków miejskich. Stałe dokonywanie usprawnień w tym zakresie –

zarówno poprzez działania o charakterze prawnym i organizacyjnym w zakresie dążenia

do spójności i optymalizacji usług publicznych w obrębie tych obszarów – usług

komunalnych, edukacyjnych, administracyjnych, jak i inwestycyjnych np. z zakresu

porządkowania przestrzeni publicznej czy rozbudowy infrastruktury transportowej,

pozwalających na integrację różnych jego rodzajów, jak i oferty transportu zbiorowego,

warunkuje możliwości rozwoju funkcji metropolitalnych, a tym samym przyciągania

inwestycji i tworzenia dobrej jakości miejsc pracy. Biorąc pod uwagę strukturę osadniczą i

niewykorzystywany efektywnie potencjał w pierwszym rzędzie takie działania należy

podjąć w szczególności na terenie Konurbacji Górnośląskiej oraz obszaru funkcjonalnego

Trójmiasta lecz należy zauważyć, że przyspieszenie tych procesów w innych ośrodkach

dałoby im przewagę konkurencyjną w stosunku do pozostających w tyle i tym samym

zwiększyłoby możliwości rozwojowe całych województw,

Wzmacnianie funkcji wyższego rzędu (funkcje metropolitalne) i podniesienie

rangi ośrodków wojewódzkich wśród metropolii i miast europejskich i światowych oraz

rozwój powiązań sieciowych między nimi. Działania polityki regionalnej dotyczyć będą

rozwijania funkcji metropolitalnych o znaczeniu międzynarodowym i krajowym, takich

jak funkcje gospodarcze (obecność struktur zarządzania ważnymi korporacjami

gospodarczymi i finansowymi), naukowe (zapewnianie najwyższych standardów instytucji

naukowych i badawczych, bogata oferta centrów transferu technologii), kulturowe i

symboliczne (obecność placówek kulturalnych najwyższej rangi, ważne wydarzenia

kulturalne). Rozwijanie i optymalne wykorzystanie funkcji metropolitalnych posłuży jako

impuls dalszego rozwoju tych miast i ich otoczenia. Ośrodki te będą adresatem wsparcia

funkcji metropolitalnych: gospodarczych, naukowych, kulturalnych i społecznych przez

wspomaganie ich znaczenia i powiązań z najważniejszymi ośrodkami za granicą i w kraju,

ze szczególnym uwzględnieniem instytucji działających w wiodących gałęziach nauki i

gospodarki regionalnej. Wśród funkcji wyższego rzędu wspierany będzie także rozwój

wysokospecjalistycznych usług medycznych, który warunkuje zwiększenie zdrowotności

rcl

.go

v.p

mieszkańców całych regionów, a także uzupełnia paletę funkcji metropolitalnych.

Ważnym elementem działań z zakresu wsparcia dla rozwoju funkcji metropolitalnych

ośrodków wojewódzkich jest także wprowadzenie wsparcia dla mechanizmów rozwoju

współpracy i sieciowania w obszarach decydujących o sile konkurencyjnej poszczególnych

ośrodków kraju. Wspieranie współpracy z ośrodkami zagranicznymi będzie

komplementarnie przedmiotem kierunku działań 1.3.7.

Rozwijanie potencjałów do tworzenia innowacji. Szczególnie istotną kwestią jest

wspieranie rozwoju badań stosowanych i komercjalizacja technologii powiązanych przede

wszystkim z regionalną specyfiką województw. Dotyczy to także tworzenia bazy

dydaktycznej umożliwiającej zdobywanie wyższego wykształcenia zgodnego z kierunkami

rozwoju regionu, sprzyjającego innowacyjności i kreatywności, wzmocnienia edukacji na

poziomie wyższym i instytucji naukowo-badawczych, w tym m.in. w realizacji nowych

inwestycji badawczo-rozwojowych, rozwoju prac badawczych, w których uczestniczą

badacze z najlepszych ośrodków naukowych i akademickich w kraju i za granicą, przez

angażowanie wybitnych naukowców w prowadzenie prac badawczych lub zajęć

dydaktycznych w regionalnych ośrodkach naukowych itp.

Ad 1.2. Tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych

i zwiększania ich absorpcji na obszary poza ośrodkami wojewódzkimi

Drugim kierunkiem działań o charakterze przestrzennym w ramach celu 1 KSRR jest budowa

warunków dla rozprzestrzeniania się i absorpcji procesów rozwojowych na obszary położone

poza funkcjonalnymi obszarami ośrodków wojewódzkich - na miejskie ośrodki subregionalne i

lokalne oraz na obszary wiejskie położone w ich pobliżu.

Z logiki obecnych procesów globalizacyjnych wynika potrzeba wzmacniania konkurencyjności

regionów polegająca w szczególności na wzmacnianiu konkurencyjności głównych ośrodków

miejskich położonych w ich obrębie. Polska dzięki stosunkowo dużej liczbie dużych miast i w

miarę równomiernie rozłożonym w przestrzeni pozostałym centrom regionalnym może

wykorzystać, przy realizacji zarysowanej powyżej strategii, stosunkowo dużą część potencjału

gospodarczego i społecznego swego terytorium.

Należy jednak mieć na uwadze, że poza wymienionymi głównymi ośrodkami wzrostu, czyli

ośrodkami wojewódzkimi i ich obszarami funkcjonalnymi, istnieją też inne, niekiedy znaczące

ośrodki miejskie oraz obszary wiejskie posiadające potencjały rozwojowe. Polityka regionalna

musi dla rozwoju kraju szukać sposobów wykorzystania zasobów tych obszarów - ludzkich,

środowiskowych, kulturowych i innych.

W związku z powyższym, rozprzestrzenianie procesów rozwojowych wspomagane będzie w

dwóch wymiarach

przez rozszerzanie

wojewódzkich,

stref

największego

pozytywnego

oddziaływania

ośrodków

przez wzmacnianie zdolności absorpcyjnych na obszarach województw – w miastach

subregionalnych, powiatowych i na obszarach wiejskich.

Działania w kierunku rozprzestrzeniania procesów rozwojowych będą służyły zwiększaniu

komplementarności i powiązań funkcjonalnych centrów wojewódzkich z innymi obszarami

województw, jednak skala oddziaływania poszczególnych ośrodków wojewódzkich na procesy

rozwojowe na terenie poszczególnych województw jest i pozostanie bardzo zróżnicowana.

Wynika to z wielkości ośrodków i ich siły społecznej, gospodarczej i kulturowej. Intensywność

rozprzestrzeniania zależeć będzie także od powodzenia realizacji działań związanych ze

wzmocnieniem roli ośrodków wojewódzkich w generowaniu wzrostu gospodarczego (opisanych

w poprzednim podrozdziale) oraz działań zapewniających komplementarność funkcji na

rcl

.go

v.p

pozostałych obszarach województwa, które nie mają odpowiedniego potencjału absorpcyjnego

(opisanych w celu 2).

Dla zainicjowania rozprzestrzeniania procesów rozwojowych duże znaczenie ma poprawa

dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich, a także powiązań komunikacyjnych

między głównymi ośrodkami miejskimi w regionach,

między miastami i obszarami wiejskimi.

Będzie to sprzyjało pojawieniu się powiązań funkcjonalnych między nimi, co jest korzystne dla

przepływu procesów rozwojowych na obszary słabiej rozwijające się. Podstawowe znaczenie ma

rozbudowa infrastruktury kolejowej i drogowej. Ponadto duże znaczenie ma również pomoc

publiczna na uruchamianie stałych połączeń komunikacji publicznej w obrębie regionu mających

największe znaczenie dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych.

Duże znaczenie ma wykorzystanie i rozwijanie możliwości tkwiących w ośrodkach miejskich o

znaczeniu subregionalnym. Dlatego jednym z działań wspierających rozprzestrzenianie procesów

rozwojowych w relacji ośrodek subregionalny – otaczające obszary wiejskie wraz z małymi

miastami będzie głównie rozwijanie tych ośrodków w zakresie rozwoju gospodarczego oraz usług

publicznych wyższego rzędu, a także jakości życia.

Ponadto, korzystny dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych będzie rozwój obszarów

wiejskich (wraz z miastami powiatowymi), co wiąże się z działaniami rewitalizacyjnymi,

rozbudową infrastruktury, zwłaszcza komunikacyjnej, a także rozwojem usług użyteczności

publicznej i innych funkcji w zakresie dostarczania usług publicznych niezbędnych dla

inicjowania procesów rozwojowych na poziomie lokalnym.

Dla wsparcia rozprzestrzeniania procesów rozwojowych zasadnicze znaczenie ma również

budowanie sieci kooperacyjnych między najlepszymi i słabiej rozwijającymi się regionami. Chodzi

o inicjowanie współpracy między ośrodkami akademickimi i naukowymi, przedsiębiorstwami i

władzami publicznymi z tych regionów. Duże znaczenie ma tworzenie trwałych instytucji

współpracy między nimi, jak również wprowadzanie zachęt dla instytucji najlepiej rozwijających

się do przekazywania własnych doświadczeń i innowacji do ośrodków w regionach słabiej

rozwijających się.

Kolejnym działaniem wspierającym rozprzestrzenianie procesów rozwojowych będzie

wspomaganie rozwoju gospodarczego opartego na specjalizacjach regionalnych i lokalnych,

szczególnie w ramach inicjatyw klastrowych.

Dla wspomagania rozprzestrzeniania się procesów rozwojowych polityka regionalna będzie

koncentrowała swoje działania w kilku podstawowych obszarach tematycznych, takich jak

1.2.1. Zwiększanie dostępności komunikacyjnej wewnątrz regionów,

1.2.2. Wspieranie rozwoju i znaczenia miast subregionalnych,

1.2.3. Pełniejsze wykorzystanie potencjału rozwojowego obszarów wiejskich,

1.2.4. Efektywne wykorzystanie w procesach rozwojowych potencjału specjalizacji terytorialnej.

Ad 1.2.1. Zwiększanie dostępności komunikacyjnej wewnątrz regionów.

Biorąc pod uwagę koncentrację działalności gospodarczej oraz najlepszych (przeważnie)

miejsc pracy (co z kolei wiąże się z przestrzennym zasięgiem dojazdów do pracy) na

obszarach miast wojewódzkich i ich obszarach funkcjonalnych dla integracji terytorialnej

regionów i pełniejszego wykorzystania potencjałów obszarów położonych poza miastami

wojewódzkimi niezbędne są działania na rzecz poprawy jakości połączeń centrów z

zapleczem regionów (zarówno z miastami subregionalnymi, jak i obszarami wiejskimi),

poprzez rozbudowę infrastruktury, a także przez rozwijanie i integrowanie systemów

rcl

.go

v.p

transportu publicznego. W zależności od uwarunkowań przestrzennych istotne, ale ogólnie

mniej ważne dla wspomagania procesów rozwojowych, jest zapewnianie połączeń wewnątrz

regionów pomiędzy drugorzędnymi ośrodkami oraz połączeń zapewniających dostęp do

obszarów o specyficznych potencjałach np. turystycznym, środowiskowym, kulturowym itp.

Istotne przy tym jest przeniesienie akcentu polityki regionalnej z finansowania rozproszonych

lokalnych inwestycji transportowych na skoordynowane na poziomie regionalnym działania o

większej skali oddziaływania.

Dzięki takim działaniom wzrosną możliwości codziennych dojazdów do pracy z oddalonych

części subregionów (wahadłowa mobilność przestrzenna) oraz pojawią się nowe warunki dla

lokalizowania inwestycji w strefie oddziaływania dużych miast. Lepsza dostępność

komunikacyjna może też wpłynąć na racjonalizację obsługi mieszkańców w zakresie usług

publicznych, a tym samym zmniejszyć koszty ich dostarczania. Zwiększenie mobilności

przestrzennej z kolei wpłynie pozytywnie zarówno na zwiększenie dochodów na terenach

położonych poza głównymi centrami gospodarczymi, jak i poprzez zwiększenie dostępu do

usług wyższego rzędu i edukacji, na poprawę kapitału ludzkiego ich mieszkańców.

Działania w tym zakresie uwzględniać będą wymogi ochrony środowiska, w tym zwłaszcza

obszarów przyrodniczo cennych tworzących Ekologiczną Sieć NATURA 2000. Budowa,

rozbudowa i modernizacja infrastruktury transportowej realizowana będzie w sposób

zapewniający ograniczenie presji na środowisko życia ludzi oraz umożliwiający swobodną

migrację gatunków pomiędzy enklawami przyrodniczymi.

Obok rozbudowy infrastruktury, głównie w sferze dróg i kolei, działania w tej sferze dotyczą

także wdrożenia zintegrowanych rozwiązań dotyczących transportu multimodalnego oraz

systemów transportu zbiorowego, obejmujących ośrodki subregionalne i lokalne oraz w jak

największym stopniu obszary wiejskie. Duże znaczenie będzie miała pomoc dotycząca

uruchamiania stałych połączeń komunikacji publicznej (w tym szczególnie kolejowych) w

obrębie regionu, zakładających skrócenie czasu dojazdu, wpływających na poprawę

bezpieczeństwa i komfortu podróżowania, mających największe znaczenie dla stymulowania

rozprzestrzeniania procesów rozwojowych. Upowszechniane będą rozwiązania

instytucjonalne i organizacyjne integrujące duże miasta z otoczeniem regionalnym, takie jak

bilety aglomeracyjne czy koordynacja rozkładów jazdy.

W dalszej kolejności (po zapewnieniu dobrych powiązań regionu z ośrodkiem wojewódzkim)

wpierane będą powiązania komunikacyjne omijające ośrodki wojewódzkie o charakterze

tranzytowym oraz zapewniające połączenia pomiędzy miastami wewnątrz i na zewnątrz

regionu.

Ponadto, przedmiotem interwencji będzie rozwój sieci telekomunikacyjnej, zwłaszcza na

obszarach mających niski poziom rozwoju tej infrastruktury lub objętych tzw. wykluczeniem

cyfrowym. Będzie to sprzyjało pojawieniu się powiązań funkcjonalnych, co jest korzystne dla

rozprzestrzeniania procesów rozwojowych na obszary słabiej rozwijające się.

Ad.1.2.2. Wspieranie rozwoju i znaczenia miast subregionalnych

Oprócz miast – stolic województw, praktycznie we wszystkich województwach istnieje

dobrze rozwinięta, w miarę równomiernie rozmieszczona sieć miast średniej wielkości

(powyżej 20 tys.) pełniących istotne funkcje w skali sub- i regionalnej. Mają one duże

znaczenie w sferze gospodarczej, a także w sferze zaspokojenia dostępu do usług publicznych

średniego a czasem wyższego rzędu. Polityka regionalna oddziaływać będzie na zwiększenie

znaczenia gospodarczego i społecznego tych miast dla zapewnienia bardziej efektywnego

wykorzystania potencjału całego regionu. Dla zwiększenia ich roli jako dostawcy lepszych

miejsc pracy oraz usług decydujących o możliwościach rozwojowych społeczeństw

regionalnych, w tym zamieszkujących tereny wiejskie, ośrodki te wspierane będą w zakresie

rozwijania i uzupełniania funkcji społecznych, gospodarczych i publicznych itp.

rcl

.go

v.p

Ukierunkowane terytorialnie wsparcie (obok wspomnianych powyżej połączeń

transportowych oraz działań o charakterze horyzontalnym – patrz opis kierunków działań nr

1.3) dotyczyć będzie

projektów wspomagających integrację przestrzenną, społeczną i gospodarczą średnich

ośrodków miejskich i ich otoczenia (w większości wiejskiego) poprzez rozbudowę i

modernizację infrastruktury transportowej i systemów transportu zbiorowego,

wspomaganie kompleksowych planów lokalizacji, rozwoju i efektywności działania

(powiększenie oferty) instytucji wspomagających

o rynek pracy, rozwój kapitału ludzkiego i społecznego,

o zapewnienie finansowania dla przedsiębiorstw, poprawy jakości i zwiększania oferty

usług okołobiznesowych świadczonych przez publiczne i niepubliczne instytucje

otoczenia biznesu,

o rozwój funkcji gospodarczych o ponadlokalnym obszarze oddziaływania, w tym m.in.

administracyjnych, turystycznych, ekologicznych,

rozwijania i uzupełniania palety wysokiej jakości usług publicznych, dotyczących głównie

edukacji na poziomie średnim i wyższym zawodowym, ochrony zdrowia (zwłaszcza w

zakresie specjalistycznych usług medycznych) oraz kultury. Istotne dla rozwoju kapitału

społecznego jest wspieranie inicjatyw w tych ośrodkach dotyczących podnoszenia jakości

oferty kulturalnej, skierowanej dla ludności tam zamieszkałej, traktowanej nie tylko jako

element atrakcyjności turystycznej, co może wiązać się z przenoszeniem pewnych usług z

innych ośrodków wojewódzkich oraz spoza regionu. Wsparcie może dotyczyć zarówno

infrastruktury jak i przedsięwzięć o innym charakterze (organizacja imprez, programy

stypendialne, inne) pod warunkiem, że ich wpływ na stałe zwiększenie atrakcyjności miast

zostanie udowodniony,

budowy i modernizacji infrastruktury technicznej zapewniającej lokalizację

przedsiębiorstw wykorzystujących specyficzny, lokalny potencjał w zakresie określonej

specjalizacji gospodarczej bazującej na zasobach ludzkich, ekologicznych kulturowych czy

innych.

Wsparcie dla rozwoju miast subregionalnych obejmuje teren całej Polski, ale jego znaczenie

dla procesów rozprzestrzeniania procesów rozwojowych jest najistotniejsze na obszarach

słabiej zaludnionych, z dużym udziałem ludności rolniczej i o słabej sieci miast średnich.

Szczególna uwaga w ramach programów krajowych i regionalnych a także dedykowanych

działań przewidzianych w ich ramach musi być więc poświęcona tym zagadnieniom na tych

obszarach, na których sieć miast jest słaba, takich jak Polska północno-wschodnia czy

Pomorze środkowe. Jednakże wyznaczenie miast subregionalnych o szczególnej roli bądź o

szczególnych potrzebach wsparcia odbywać się będzie na poziomie regionalnym. Do

wskazywania tych miast używane powinny być zwłaszcza wskaźniki dotyczące dynamiki

rynku pracy, dochodów ludności czy koncentracji funkcji. Z powodu indywidualnej sytuacji i

roli każdego z miast subregionalnych, władze regionalne w partnerstwie z władzami miast,

partnerami gospodarczymi i społecznymi określą skoordynowane kierunki interwencji

publicznej, której nadrzędnym celem będzie wzmacnianie roli, rozwijanie funkcji i zasięgu

pozytywnego oddziaływania miast subregionalnych.

Ad 1.2.3. Pełniejsze wykorzystanie potencjału rozwojowego obszarów wiejskich

Wiele funkcjonalnych obszarów wiejskich nie jest w dostatecznym stopniu włączona w

procesy rozwojowe kraju i procesy rozwoju regionalnego. Wynika to zarówno z

uwarunkowanej historycznie struktury gospodarczej tych obszarów – na znacznym obszarze

Polski w szczególności Polski centralnej, wschodniej i południowo-wschodniej – patrz mapa

rcl

.go

v.p

nr 9 w rozdziale 3 (wskazująca obszary wiejskie o kumulacji negatywnych wskaźników

społeczno-gospodarczych) występuje bardzo duże, jak na warunki europejskie i możliwości

zapewnienia odpowiednich dochodów, zatrudnienie w generalnie nisko produktywnym

rolnictwie, brak dobrze wykształconej sieci miast oraz niski stopień wzajemnych powiązań

pomiędzy tymi obszarami a oferującymi lepsze miejsca pracy, dalej położonymi, większymi

ośrodkami miejskimi. Skutkuje to niskim poziomem kapitału ludzkiego mieszkańców tych

obszarów i niskimi możliwościami jego podwyższania ze względu na brak odpowiedniej

infrastruktury, niski poziom dochodów oraz niski poziomu kapitału społecznego. Problemy

te są potęgowane poprzez brak adekwatnej polityki publicznej i odpowiednich rozwiązań

prawnych i organizacyjnych. W związku z procesami integracyjnymi w obszarze UE i

rozwojem procesów globalizacji obszary te w ostatnich latach są przedmiotem wzmożonej

presji konkurencyjnej, na którą trudno im w oparciu o własne zasoby odpowiedzieć. Skutkuje

to zmniejszaniem poziomu dochodów ludności (biorąc pod uwagę liczbę zatrudnionych w

rolnictwie transfery w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie są wystarczającym czynnikiem

dochodowym), odpływem ludności z rolnictwa i w związku z niemożnością znalezienia

miejsc pracy w pobliżu miejsca zamieszkania - procesami migracyjnymi (o zasięgu krajowym i

zagranicznym). Obszary wiejskie powinny stać się atrakcyjnym miejscem pracy, zamieszkania,

wypoczynku i prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej, z zachowaniem

unikalnych walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych tych terenów dla

przyszłych pokoleń.

Obszary wiejskie w Polsce cechują się znacznym zróżnicowaniem głównej funkcji, jednak

przeważającą funkcją jest w znacznej mierze funkcja rolnicza (wschód i centrum kraju).

Ponadto znaczną część kraju zajmują obszary o funkcjach mieszanych i przejściowych (czyli

tych, które tracą swój rolniczy charakter w wyniku procesów urbanizacyjnych. Dla każdego

obszaru wiejskiego, w skali subregionalnej bądź lokalnej, interwencja polityki regionalnej

będzie inna, tak aby w maksymalnym stopniu uwzględnić charakterystykę danego obszaru –

zidentyfikować najważniejsze szanse rozwojowe i zaprojektować działania w odniesieniu do

lokalnych potencjałów i zasobów. Efektywne podejście terytorialne będzie jednak możliwe

tylko wówczas, kiedy interwencja będzie programowana z udziałem zarówno władz

samorządu na poziomie regionalnym jak i lokalnym, przy aktywnym udziale interesariuszy

przedsiębiorców, społeczności lokalnych, organizacji.

rcl

.go

v.p

Mapa 33. Typy funkcjonalne gmin

Źródło: Prof. dr hab. Jerzy Bański, Typy obszarów funkcjonalnych w Polsce, 2009.

Sytuacja w zakresie perspektyw rozwojowych obszarów wiejskich jest w Polsce bardzo

zróżnicowana – wiele obszarów ma znacznie lepsze warunki rozwojowe niż te opisane

powyżej – ludność wiejska tych terenów osiąga większe dochody, występuje na nich znacznie

większe zróżnicowanie zawodowe, a dzięki dobrze rozwiniętej sieci miast i powiązań z

większymi ośrodkami lepsza jest jakość kapitału ludzkiego oraz dostępność do dóbr i usług

publicznych.

Do takich należą obszary wokół dużych aglomeracji miejskich (nawet kiedy poziom PKB na

mieszkańca jest stosunkowo niski) jak ma to miejsce w przypadku np. Krakowa, Trójmiasta,

Warszawy, przeważających obszarów Wielkopolski, Dolnego i Górnego Śląska oraz

mniejszych obszarów koncentracji przemysłu lub związanych z wydobyciem surowców (np.

tereny wokół Legnickiego Zagłębia Miedziowego, wydobycia węgla brunatnego w rejonie

Bełchatowa i Turku, na terenie Staropolskiego Okręgu Przemysłowego)

Cześć obszarów tradycyjnie zaliczanych do wiejskich osiąga większe niż przeciętne dochody

dzięki posuniętej specjalizacji w zakresie rolnictwa np. północno-wschodnie Mazowsze i

Podlasie lub też turystyki (także w zakresie nierejestrowanym) np. Mazury i Suwalszczyzna,

Kaszuby i Bory Tucholskie, Pojezierze Wielkopolskie, Karpaty i Sudety oraz wszystkie

obszary nadmorskie.

Silnie zróżnicowana struktura osadnicza, społeczna i gospodarcza obszarów wiejskich w

Polsce oraz różna skala i natura powiązań pomiędzy nimi a obszarami miast, zarówno

wojewódzkich, jak i mniejszego rzędu, wymaga znacznie precyzyjniej ukierunkowanej, niż to

miało miejsce dotychczas, interwencji polityki regionalnej. Interwencja ta musi być

rcl

.go

v.p

prowadzona w sposób zintegrowany z działaniami ukierunkowanymi przestrzennie w ramach

polityki regionalnej wobec miast, jak i działaniami o charakterze sektorowym mającymi

podstawowe znaczenie dla perspektyw rozwojowych mieszkańców tych obszarów, w takich

dziedzinach jak infrastruktura telekomunikacyjna i transportowa, rolnictwo, przemysł,

edukacja, zdrowie.

Ze względu na powyższe uwarunkowania, działania dotyczące wsparcia rozprzestrzeniania

procesów rozwojowych na obszary wiejskie mają charakter bardzo specyficznie regionalny i

jako takie powinny być programowane i prowadzone przede wszystkim z poziomu

regionalnego w zależności od stopnia rozwoju, osiągniętej synergii funkcji (np. w zakresie

towarowości rolnictwa) i geograficznego położenia poszczególnych funkcjonalnych

gmin/powiatów wiejskich wobec funkcjonalnych obszarów miejskich.

Celem krajowej polityki regionalnej wobec obszarów wiejskich jest pełniejsze wykorzystanie

ich zasobów endogenicznych w procesach rozwoju kraju i rozwoju regionalnego poprzez

integrację funkcjonalną tych obszarów z miastami, rozbudowę ich potencjału do absorpcji

procesów rozwojowych pochodzących z zewnątrz (wspomaganie rozwoju zasobów ludzkich,

rozbudowa odpowiedniej infrastruktury, wsparcie dla lokalizacji firm), wspomaganie

specjalizacji terytorialnej oraz zapewnienie jednolitych standardów w zakresie dostępu do

podstawowych usług i dóbr publicznych (co zostało opisane w celu 2 KSRR).

W wyniku rozszerzonego zasięgu oddziaływania pozytywnych procesów rozwojowych miast,

rozwijania wykorzystania zasobów endogenicznych obszarów wiejskich oraz w następstwie

działań dotyczących restrukturyzacji gospodarczej na tych obszarach, w znacznym stopniu

zwiększona zostanie możliwość podejmowania pracy przez mieszkańców wsi bez

konieczności zmiany miejsca zamieszkania.

Działania polityki regionalnej mają doprowadzić w konsekwencji do roku 2020 do

zwiększenia poziomu umiejętności mieszkańców obszarów wiejskich, co zwiększy możliwości

ich zatrudnienia i dochodów zarówno w rolnictwie, jak i poza nim oraz zwiększy możliwości

uczestniczenia funkcjonalnych obszarów wiejskich w budowie potencjału konkurencyjności

regionalnej. Dla perspektyw rozwojowych obszarów wiejskich duże znaczenie mają także

traktowane komplementarnie działania wspierane w ramach polityki rolnej państwa i

Wspólnej Polityki Rolnej w zakresie podnoszenia konkurencyjności rolnictwa, leśnictwa i

sektora rolno-spożywczego.

Wsparcie w ramach polityki regionalnej na rzecz obszarów wiejskich będzie dotyczyć ównież

miast powiatowych, które stanowią lokalne centra rozwoju z ważnymi funkcjami i usługami

dla ludności: edukacyjnymi, zdrowotnymi, związanymi z bezpieczeństwem, gospodarczymi,

administracyjnymi, kulturalnymi.

W ramach celu 1 KSRR wsparcie dla procesów rozwojowych i restrukturyzacyjnych wobec

obszarów wiejskich dokonywać się będzie z uwzględnieniem zróżnicowania terytorialnego ich

sytuacji i koncentrować się będzie w następujących obszarach

Zwiększenie możliwości zatrudnienia poprzez zwiększenie mobilności zawodowej

i przestrzennej grup mieszkańców obszarów wiejskich, które odeszły bądź chciałyby

odejść z rolnictwa, i które napotykają największe problemy na rynku pracy z powodu

braku wykształcenia i kwalifikacji. Zwiększeniu zatrudnienia - mobilności zawodowej i

przestrzennej ludności obszarów wiejskich służy także bezpośrednie wsparcie

ukierunkowane na rozwój przedsiębiorczości dla osób odchodzących z rolnictwa bądź

zamierzających zdywersyfikować swoje źródła utrzymania (np. agroturystyka,

przedsiębiorczość oparta na wykorzystaniu dziedzictwa kulinarnego). Działania z zakresu

przedsiębiorczości, powiększania umiejętności, doradztwa zawodowego, szkoleń,

przekwalifikowań itp. będą prowadzone w uzupełnieniu do zwiększania dostępu do usług

i dóbr publicznych o podstawowym znaczeniu rozwojowym takich jak edukacja, zdrowie,

rcl

.go

v.p

transport publiczny, usługi komunalne (które na najbardziej pod tym względem

zapóźnionych obszarach wiejskich będą realizowane w ramach celu 2), a także do

horyzontalnych działań dotyczących zasobów ludzkich, wskazanych w dalszej części

opisu celu 1 KSRR. Zwiększanie możliwości zatrudnienia mieszkańców obszarów

wiejskich odbywać się będzie również poprzez podnoszenie dostępu do szkół wyższych.

Dotyczy to specjalnych działań skierowanych do mieszkańców obszarów wiejskich (np.

stypendiów) a także zwiększania oferty edukacji wyższej w miastach subregionalnych.

Zapewnienie efektywnej infrastruktury transportowej i poprawa transportu

zbiorowego. Dla zwiększania powiązań w relacji miasto-wieś, nadal występuje

konieczność zwiększania spójności przestrzennej w skali subregionalnej i lokalnej. Dla

zapewnienia lepszego dostępu mieszkańców wszystkich obszarów wiejskich do rynku

pracy, dóbr i usług publicznych, polityka regionalna wspierać będzie poprawianie sieci

transportowych na wsi. Dotyczy to zarówno sieci drogowej, jak i poprawy lokalnych

połączeń kolejowych osiąganej poprzez modernizację i rewitalizację infrastruktury oraz

zakup i modernizację taboru pasażerskiego. W zakresie transportu zbiorowego wspierane

będą projekty dotyczące organizacji transportu zbiorowego na obszarach wiejskich, w

celu zapewnienia dobrych połączeń z miastami powiatowymi i subregionalnymi.

Wspomaganie rozwoju miast powiatowych i innych miast o znaczeniu lokalnym,

mających potencjał do przyciągania inwestycji poza rolnictwem bądź wykorzystujących

potencjał rolniczy otaczających obszarów (jako miejsce zbytu i przetwórstwa produktów

rolno-spożywczych). Wspomaganie rozwoju takich ośrodków w ramach polityki

regionalnej powinno uwzględniać sytuację społeczno-gospodarczą oraz demograficzną i

dotyczyć wzmacniania funkcji miejskich w tym przede wszystkim lokalizacji funkcji

gospodarczych (w postaci infrastruktury gospodarczej) oraz rozwoju i podnoszenia

jakości usług podstawowych z których korzysta ludność zamieszkująca obszary wiejskie.

Tworzenie instytucjonalnych warunków do zwiększenia inwestycji pozarolniczych

na obszarach charakteryzujących się niską konkurencyjnością rolnictwa, a tym samym do

zatrudnienia w sektorze pozarolniczym, przez wspomaganie sieci, np. doradczych,

inkubatorów przedsiębiorczości, parków przemysłowych. Promowane będzie tworzenie

lokalnych zintegrowanych instytucji doradczych i finansowych, świadczących

jednocześnie usługi dla lokalnych przedsiębiorców (w tym w zakresie pozyskiwania

zewnętrznego wsparcia inwestycyjnego, informacji, doradztwa, nawiązywania współpracy

z innymi przedsiębiorcami bądź sektorem nauki), rolników (w zakresie projektów

wspomagających odchodzenie od nieefektywnego rolnictwa) oraz osób długotrwale

pozostających bez pracy (projekty aktywizacyjne i szkoleniowe).

Stymulowanie rozwoju lokalnego w wymiarach społeczno-kulturowym, gospodarczym

oraz ekologiczno-przestrzennym, które odbywać się będzie przez działania wpływające na

poprawę jakości życia, atrakcyjności turystycznej i inwestycyjnej. Wspierane będą

działania związane z umacnianiem tożsamości lokalnych społeczności, a także działania

na rzecz ich aktywizacji, stymulowaniem inicjatyw lokalnych, aktywnej integracji w

środowiskach lokalnych dla zawiązywania partnerstwa społeczno-gospodarczego

(służącego rozwojowi lokalnemu), włączania się mieszkańców i instytucji spoza sektora

publicznego w zarządzanie rozwojem, lokalnymi zasobami, wypracowywania działań w

odpowiedzi na pojawiające się problemy i wyzwania gospodarcze. Istotne będą działania

dotyczące odnowy wsi, poprawy stanu dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego.

Dotyczy to rozwoju lokalnych instytucji kultury oraz zabezpieczenia, ochrony i

odnowy zasobów kulturowych dla ich ukazania i udostępnienia jako dobra

publicznego. Ponadto, wspieranie działań mających na celu poprawę jakości

infrastruktury technicznej, w tym poprawa jakości dróg lokalnych, będzie warunkować

rozwój na poziomie lokalnym.

rcl

.go

v.p

Istotne znaczenie dla wspomagania restrukturyzacji i rozwoju obszarów wiejskich zależnych

od rolnictwa oraz charakteryzujących się słabymi wskaźnikami społeczno-gospodarczymi,

mają też działania ukierunkowane na restrukturyzację i zwiększenie wydajności w

rolnictwie. Rozwój innowacyjnego sektora rolno-spożywczego odbywał się będzie przez

modernizację, wspieranie innowacyjności i efektywności produkcji, integrację pionową i

poziomą sektora, uwzględniając przy tym wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do

zaspokojenia potrzeb żywnościowych (bezpieczeństwo żywnościowe) i wymagań związanych

z pozyskaniem energii ze źródeł odnawialnych; zrównoważone i wielofunkcyjne rolnictwo,

nowe cele publiczne, m.in. w zakresie zmian klimatycznych (przeciwdziałanie tym zmianom i

adaptacja rolnictwa). Działania te są domeną polityki rolnej, ale mają olbrzymi wpływ na

możliwość realizacji celów określonych wobec obszarów wiejskich, nawet jeśli te cele nie

dotyczą bezpośrednio rolnictwa. Oznacza, to że działania w ramach polityki regionalnej

podejmowane wobec obszarów wiejskich biorą pod uwagę społeczny i gospodarczy aspekt

oddziaływania polityki rolnej, do czego potrzebne jest zbudowanie efektywnego systemu

koordynacji na poziomach europejskim (ze względu na rolę WPR), krajowym i regionalnym

między polityką regionalną a polityka rolną i innymi politykami mającymi podstawowe

znaczenie dla procesów rozwojowych na tych obszarach, takich jak polityka społeczna, rynku

pracy czy podatkowa.

Osobną kategorię interwencji polityki regionalnej stanowić będą specjalne działania dla

obszarów wiejskich odznaczających się niskim dostępem do usług publicznych, prowadzone

w ramach celu 2 KSRR.

Ad 1.2.4. Efektywne wykorzystanie w procesach rozwojowych potencjału specjalizacji

terytorialnej

Duże znaczenie dla rozprzestrzeniania procesów rozwoju ma wykorzystywanie specyfiki

terytorialnej i pogłębianie specjalizacji społeczno-gospodarczej decydującej o

przewadze komparatywnej danego obszaru – w takich dziedzinach jak przemysł,

zaawansowane rolnictwo czy usługi, w tym w szczególności turystyka. Rozwijanie

korzystnych gospodarczo specjalizacji regionalnych bądź lokalnych jest jednym z

najważniejszych czynników konkurencyjności danego terytorium. Dla efektywnego

rozprzestrzeniania wzrostu kreowanego w każdym z najważniejszych dla rozwoju ośrodków,

konieczne jest stymulowanie na obszarze całego regionu możliwości lokalizacji inwestycji

bazujące na regionalnych bądź lokalnych zasobach ludzkich, naukowych, surowcowych, itp.

Działania te będą dotyczyły zasadniczo trzech sfer

rozbudowy i modernizacji infrastruktury bezpośrednio służącej lokalizowanej inwestycji

(drogi dojazdowe, uzbrojenie terenu),

odpowiednio ukierunkowanych na mieszkańców programów rozwoju pożądanych

umiejętności zawodowych (w tym przekwalifikowania dla osób bezrobotnych i

odchodzących z rolnictwa bądź innego tradycyjnego sektora gospodarczego w kierunku

określonym przez specjalizację regionalną),

odpowiednie ukierunkowanie (za pomocą kryteriów wyboru) wsparcia dla lokalizacji na

tych obszarach nowych inwestycji przedsiębiorstw w sferach powiązanych z rozwijaną

specjalizacją.

Nowoczesnym instrumentem polityki regionalnej w zakresie wspierania korzystnych

specjalizacji regionalnych bądź lokalnych jest wspieranie rozwoju klastrów. Wsparcie

będzie skierowane szczególnie do klastrów o największym potencjale konkurencyjnym –

wykazujących się obecnie konkurencyjnością międzynarodową, bądź dających realną szansę

na zbudowanie takiej konkurencyjności w przyszłości. Jednocześnie, działania polityki

regionalnej dotyczyć będą przełamywania zjawisk niekorzystnej specjalizacji – jak na przykład

nieefektywne rolnictwo.

rcl

.go

v.p

Polityka regionalna w ramach polityki klastrowej będzie oddziaływać na wzmacnianie

potencjału konkurencyjnego i przekształcanie skupisk firm w dynamiczne klastry z wysokim

poziomem konkurencji i współpracy (coopetition), interakcji i efektów zewnętrznych.

Wspierane klastrów dotyczyć będzie zwłaszcza

działalności badawczo-rozwojowej,

wsparcia międzynarodowej ekspansji przedsiębiorstw,

rozwoju jakości kapitału ludzkiego w przedsiębiorstwach,

stymulowania współpracy branżowej,

powstawania nowych przedsiębiorstw.

Przedmiotem polityki regionalnej w tym zakresie będzie ponadto wspieranie organizacji

klastrowych bądź innych podmiotów prawnych zajmujących się zarządzaniem w zakresie

klastra, w tym opracowywaniem zasad uczestnictwa i dostępu do wspólnej infrastruktury

bądź działań. Utworzenie organizacji klastrowej lub sieci współpracy powinno być wspierane

przez władze na szczeblu regionalnym przez pogłębianie współpracy miedzy środowiskami

gospodarki, administracji i nauki.

W ramach polityki regionalnej wspieranie klastrów powinno być działalnością planowo

prowadzoną ze szczebla regionalnego. Bardzo istotne przy tym jest zachowanie

komplementarności z inicjatywami krajowymi dotyczącymi: polityki przemysłowej, polityki

transportowej, przyciągania inwestycji zagranicznych oraz wspierania nauki.

Ad 1.3. Budowa podstaw konkurencyjności województw – działania tematyczne

(horyzontalne)

Wskazane wyżej działania odnoszące się do przestrzeni uzupełniane będą przez tematyczne

działania na rzecz konkurencyjności, realizowane we wszystkich województwach, na

całych ich obszarach. Zgodnie z zasadą koncentracji tematycznej, działania podejmowane w

ramach polityki regionalnej będą skoncentrowane w kilku podstawowych sferach zapewniających

wykorzystanie potencjałów ośrodków regionalnych oraz wspomagających rozprzestrzeniania

procesów rozwojowych.

Działania te dotyczą najważniejszych czynników rozwoju regionalnego i obejmują

1.3.1. Rozwój kapitału intelektualnego, w tym kapitału ludzkiego i społecznego,

1.3.2. Wsparcie dla lokalizacji inwestycji zewnętrznych, w tym w szczególności zagranicznych,

1.3.3. Zwiększanie możliwości wprowadzania rozwiązań innowacyjnych przez przedsiębiorstwa

i instytucje regionalne,

1.3.4. Wspieranie rozwoju instytucji otoczenia biznesu (IOB),

1.3.5. Dywersyfikację źródeł i efektywne wykorzystanie energii oraz reagowanie na zagrożenia

naturalne,

1.3.6. Wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego oraz potencjału dziedzictwa

kulturowego,

1.3.7. Współpracę międzynarodową.

Ad 1.3.1.

Rozwój kapitału intelektualnego, w tym kapitału ludzkiego i społecznego

Głównym obszarem oddziaływania polityki regionalnej w tym zakresie będą przedsięwzięcia

związane z edukacją oraz adaptacją do zmian gospodarczych, a także z przeciwdziałaniem

negatywnym zjawiskom społecznym takim jak m. in. bezrobocie czy wykluczenie społeczne.

rcl

.go

v.p

Działania, odpowiadające na wyzwania regionalnych rynków pracy, będą adresowane do

całego województwa, zgodnie ze specyfiką i potrzebami, które mają różny charakter w

zależności od danego obszaru geograficznego. W ośrodkach wojewódzkich mimo tego, że

charakteryzują się one najwyższymi odsetkami ludności z wykształceniem wyższym, dla

pełnego wykorzystania ich potencjałów i dynamicznego rozwoju opartego na innowacji

potrzeba dalszych, zintegrowanych działań dla rozwijania wysoko kwalifikowanych

zasobów pracy. Polityka regionalna wobec zasobów ludzkich w tych ośrodkach skupiać się

będzie na podnoszeniu jakości i efektywności kształcenia w wiodących ośrodkach

akademickich w zakresie nauk stosowanych. Wspierane będą przedsięwzięcia dotyczące

przyciągania i rozwoju kadr naukowych na najwyższym poziomie oraz uczestnictwa w

międzynarodowej wymianie wiedzy. Polityka regionalna dąży do kształcenia w nich

specjalistów klasy światowej i europejskiej na kierunkach związanych z najbardziej

nowoczesnymi branżami i specjalnościami regionalnymi. Będzie ona także wspierać

działania na rzecz szkolnictwa zawodowego oraz rozwoju uczenia się dorosłych.

W ramach polityki regionalnej w zakresie uczenia się dorosłych położony zostanie nacisk na

uczenie się, zarówno w ujęciu formalnym jak i pozaformalnym. Rozwój szkolnictwa

zawodowego, szkolnictwa wyższego oraz uczenia się dorosłych, jako ważnych elementów

polityki na rzecz rozwoju uczenia się przez całe życie nie stanowi celu polityki regionalnej,

lecz jeden z jej instrumentów, przyczyniający się do realizacji celu strategicznego KSRR w

zakresie wzrostu i zatrudnienia. Rozwój kapitału ludzkiego w regionach odbywał się będzie

przez inwestowanie w cały obszar uczenia się przez całe życie, tj. uczenie się obywateli w

różnych formach, miejscach i okresach życia i wyrównywanie szans przy uwzględnieniu

procesów demograficznych91. Ponadto dla lepszego wykorzystania zasobów pracy w

ośrodkach wojewódzkich i ich otoczeniu wspierane będą również przedsięwzięcia służące

wydłużaniu aktywności zawodowej i zwiększaniu mobilności zawodowej (w tym

telepraca). Działania dotyczące zasobów ludzkich obejmą ponadto stałe podnoszenie

umiejętności na poziomie światowych standardów w zakresie technologii, zarządzania,

organizacji pracy i współpracy. W ośrodkach regionalnych polityka regionalna wobec

zasobów ludzkich dąży do wspierania szkolnictwa wyższego na rzecz zwiększania jakości

kształcenia specjalistów, zwłaszcza w dziedzinach związanych z regionalnymi specjalizacjami,

w oparciu o prognozowane zapotrzebowanie na poziomie regionalnym. Uzupełnieniem tych

działań będzie rozwój społecznych i kulturowych postaw dla podniesienia gotowości do

akceptacji innowacji. Ponadto, szczególnie w ośrodkach subregionalnych i lokalnych

inicjatywy na rzecz kapitału ludzkiego dla wzrostu konkurencyjności tych ośrodków

ukierunkowane będą na rozwój wysoko kwalifikowanych zasobów pracy zdolnych do

skutecznego i szerokiego absorbowania innowacji. W subregionach o najniższych

wskaźnikach jakości kształcenia gimnazjalnego i średniego92, polityka regionalna oddziaływać

będzie na zwiększanie jakości kształcenia na tych poziomach. Działania dotyczące kadry i

uczniów będą uzupełniane inwestycjami w bazę dydaktyczną oraz w zaplecze socjalne

szkół (każdego stopnia), tam gdzie jest to niezbędne i najbardziej efektywne. Wspierane będą

także przedsięwzięcia w zakresie podnoszenia kwalifikacji, w tym rozwijanie kształcenia się

przez całe życie, szczególnie w sektorze usług oraz zaawansowanego przemysłu. Wspierane

będą programy na rzecz efektywnego i nowoczesnego doradztwa zawodowego od poziomu

edukacji gimnazjalnej, m.in. kształtujących postawy przedsiębiorcze. W priorytetowym

wymiarze działania polityki regionalnej w tym zakresie będą skierowane do osób o

najniższych kwalifikacjach, które nie mogą efektywnie funkcjonować na rynku pracy.

91 Działania ukierunkowanie na edukację (we wszystkich działaniach realizujących cele KSRR) uwzględniać będą zasady polityki

uczenia się przez całe życie (LLL - lifelong learning) uzgodnione w UE z udziałem Polski, do których należą: docenianie uczenia się

w różnych formach i miejscach, otwarcie uczenia się na wszystkich, rozwijanie partnerstwa na rzecz uczenia się przez całe życie,

otwarcie kwalifikacji na wszystkich, ułatwianie nowych ścieżek kariery, spersonalizowanie kształcenia i szkolenia oraz efektywne

inwestowanie w uczenie się.

92 Ocenianych w oparciu o wyniki testów gimnazjalnych i egzaminów maturalnych.

rcl

.go

v.p

Dla optymalnego wykorzystania zasobów ludzkich polityka regionalna wspierać będzie

przedsięwzięcia dotyczące zachęcania do powrotu wykształconych mieszkańców danych

obszarów, którzy wyemigrowali, co może w znaczący sposób przyczynić się do wzrostu

potencjału do absorpcji innowacji.

Na wszystkich obszarach wspierane będą przedsięwzięcia ukierunkowane na rozwój

kapitału społecznego, szczególnie w zakresie włączania w procesy rozwojowe lokalnych i

regionalnych interesariuszy. Dla wzrostu poziomu i jakości kapitału społecznego, który

będzie kapitałem rozwojowym, opartym na wiedzy i zdolności społeczeństwa do

funkcjonowania w dynamicznie zmieniającym się świecie realizowane będą działania

ukierunkowane na podniesienie poziomu zaufania i zaangażowania, które stanowią istotny

warunek rozwijania współpracy (w różnych jej aspektach), wymiany wiedzy oraz rozwoju

społeczeństwa obywatelskiego. W związku z powyższym, w ramach działań polityki

regionalnej premiowane będą projekty jak najszerzej angażujące społeczności lokalne –

dotyczące rozwoju lokalnego, kultury, edukacji, współpracy.

Pomimo tego, że rozwój zasobów ludzkich, kapitału intelektualnego i społecznego jest

działaniem horyzontalnym i dotyczy całego obszaru kraju, działania w jego zakresie będą

silniej niż dotychczas odniesione przestrzennie, w zależności od regionalnej struktury rynku

pracy, regionalnych i lokalnych potencjałów oraz zagrożeń. Uzupełniająco, dla mieszkańców

o najniższym poziomie i dynamice rozwoju społeczno-gospodarczego prowadzone będą

działania w zakresie zasobów ludzkich w ramach celu 2 KSRR.

Ad 1.3.2. Wsparcie dla lokalizacji inwestycji zewnętrznych, w tym w szczególności

zagranicznych

O konkurencyjności regionów w dużej mierze świadczy ich atrakcyjność inwestycyjna, a w

szczególności lokalizowanie inwestycji zagranicznych. Inwestycje zagraniczne w Polsce,

będące ważnym źródłem kapitału i know-how, w znacznym stopniu przyczyniają się do

tworzenia i rozprzestrzeniania innowacji oraz pozwalają na zwiększenie zatrudnienia i

kreowanie warunków dla wzrostu gospodarczego. Obecność bezpośrednich inwestycji

zagranicznych (BIZ), zwłaszcza w sektorach bazujących na zasobach pracy o najwyższej

jakości, w dalszym ciągu będzie istotnym czynnikiem wzrostu gospodarczego regionów.

Polityka regionalna wspierać będzie wszystkie działania, w tym władz samorządowych w

budowaniu spójnych, konkurencyjnych ofert inwestycyjnych oraz wykorzystujących

inwestycje dla wzmocnienia efektu rozwojowego. Szczególne znaczenie będzie miała

realizacja działań polityki regionalnej (przez specjalnie adresowane priorytety w ramach

odpowiednich programów regionalnych), w tym w województwach o najmniejszym udziale

BIZ.

Działania polityki regionalnej w tym zakresie dotyczyć będą konkretnych projektów

inwestycyjnych w zakresie BIZ, ale także innych dużych inwestycji mających podstawowe

znaczenie rozwojowe (np. elektrownie jądrowe, zbiorniki retencyjne, itp.) i będą związane z

wspomaganiem rozbudowy i modernizacji odpowiedniej infrastruktury transportowej,

środowiskowej i innej związanej bezpośrednio z daną inwestycją,

polepszaniem jakości kadr osób pracujących bądź współpracujących z inwestorami,

wykorzystaniem inwestycji dla wzmocnienia zdolności do kooperacji firm z danego

obszaru z uwzględnieniem zasad pomocy publicznej,

tworzeniem w ośrodkach naukowych i przedsiębiorstwach warunków dla wykorzystania

inwestycji dla tworzenia i wprowadzania rozwiązań innowacyjnych.

Dla uzyskania dodatkowych efektów istotnym obszarem aktywności polityki regionalnej

będzie większa integracja wysiłków władz samorządowych z działalnością

rcl

.go

v.p

wyspecjalizowanych instytucji działających na poziomie krajowym (PAIiIZ) i regionalnym, w

tym specjalnych stref ekonomicznych.

Ad 1.3.3. Zwiększanie możliwości wprowadzania rozwiązań innowacyjnych przez

przedsiębiorstwa i instytucje regionalne

Aby polskie regiony mogły skutecznie konkurować na rynku globalnym, muszą w coraz

większym stopniu opierać swoją konkurencyjność na innowacjach, które są tworzone i

wykorzystywane przede wszystkim w ośrodkach miejskich (głównie w ośrodkach

wojewódzkich i innych największych ośrodkach), charakteryzujących się odpowiednim

potencjałem wiedzy, nauki i gospodarki. Przedmiotem polityki regionalnej w zakresie

tworzenia innowacji będzie stymulowanie wzrostu gospodarczego ośrodków regionalnych

przez wspieranie jak najlepszego przepływu wiedzy i wykorzystanie osiągnięć naukowych, co

przełoży się na zwiększenie podaży i popytu na innowacje. Działania polityki regionalnej na

szczeblu regionalnym w zakresie innowacyjności odbywać się będą w ścisłym powiązaniu z

regionalnymi strategiami innowacji (RSI). Ponadto, działania te wspierać będą

modyfikacje i aktualizacje RSI, uwzględniające dynamikę rynku, procesy globalizacyjne i

potencjały regionalne.

Dla zwiększania intensywności współpracy przedsiębiorstw z jednostkami naukowobadawczymi polityka regionalna wspierać będzie tworzenie innowacyjnych technologii,

produktów i usług na podstawie partnerskiego, bezpośredniego i powszechnego kontaktu

świata biznesu z głównymi ośrodkami naukowymi i badawczymi w kraju, ale również i na

świecie. Dla osiągania tego stanu, w jej ramach realizowane będą działania dotyczące

stymulowania realizacji projektów opartych na wynikach prac badawczo-rozwojowych oraz

wspierania wybranych projektów z branż oferowanych przez sferę nauki w ramach badań

stosowanych i rozwojowych, czyli tych, które mogą dawać bezpośrednie efekty gospodarcze.

W ośrodkach regionalnych rozwijane będą te dziedziny, w których jednostki badawcze

lub przedsiębiorstwa w danym regionie należą do wiodących w Polsce, Europie i na

świecie. Polityka regionalna promować będzie większe wykorzystanie badań i technologii na

rzecz rozwoju branż stwarzających największe szanse gospodarcze w konkurencji

międzynarodowej oraz tworzących płaszczyznę dla powstawania innowacji (jak np.

energetyka, biotechnologia, informatyka, mechanika, automatyka, medycyna, sieci transmisji

danych). Konieczne jest wspieranie wprowadzania innowacji nie tylko w zakresie nowych

branż, lecz również poszukiwanie i wprowadzanie innowacyjnych rozwiązań w dziedzinach

tradycyjnie wiodących gałęzi regionalnych lub lokalnych gospodarek. W ośrodkach

regionalnych ważne jest również zwiększanie udziału środków prywatnych (przedsiębiorstw)

w finansowaniu B+R. Dla zwiększenia zdolności do wprowadzania innowacji i podniesienia

efektywności ośrodków badawczych oraz ośrodków odpowiedzialnych za komercjalizację

badań, a także biznesu działania polityki regionalnej wspierać będą zastosowanie nowoczesnej

teleinformatyki, zarówno sieci komunikacji cyfrowej, oprogramowania oraz e-usług.

Polityka regionalna będzie dążyć do zwiększenia wykorzystania w gospodarce również

innowacji pozatechnologicznych (marketingowych i organizacyjnych), które podnoszą

wydajność pracy oraz jakość produktów i usług, przyczyniając się do zwiększenia potencjału i

świadomości społeczeństwa z korzyści, jakie wynikają z wdrażania rozwiązań innowacyjnych.

Ad 1.3.4. Wspieranie rozwoju instytucji otoczenia biznesu (IOB)

Wspieranie sfery gospodarczej (zarówno istniejących, jak i nowo zakładanych

przedsiębiorstw) w polityce regionalnej skupiać się będzie nie na bezpośrednim dotowaniu

poszczególnych przedsiębiorców, lecz na tworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorstw i

rozwijania atrakcyjności inwestycyjnej. Polityka regionalna oddziaływać będzie tylko w tych

ośrodkach i dziedzinach wspierania biznesu, w których rynek nie zapewnia odpowiedniego

zakresu lub jakości usług. Dotyczy to przede wszystkim usług dla przedsiębiorców w zakresie

rcl

.go

v.p

rozwoju eksportu, poręczeń kredytowych i pożyczek na projekty innowacyjne oraz

pośrednictwa przy realizacji wysokoinnowacyjnych projektów rozwojowych. Dodatkowo, w

niektórych ośrodkach subregionalnych i lokalnych wsparcie będzie dotyczyć uzupełniania

braków rynkowych w zakresie zróżnicowanego wachlarza dostępu do najwyższej jakości

usług informacyjnych, doradczych i szkoleniowych. Tam, gdzie występują braki rynkowe w

tym zakresie, wspierany będzie rozwój instytucji ułatwiających dostęp do finansowania

inwestycji (w tym fundusze zalążkowe, poręczeniowe i pożyczkowe). Wsparcie

ukierunkowane będzie na stymulowanie zainteresowania usługami IOB - przejście od

wsparcia podaży do rozwijania popytu na te usługi, a także na rozwijanie potencjału IOB w

zakresie świadczenia usług doradczych o charakterze proinnowacyjnym. W zakresie otoczenia

biznesu szczególnie ważne jest interweniowanie tylko w tych obszarach, gdzie występują braki

rynkowe. W efekcie ważnym kierunkiem działań jest stymulowanie strony popytowej - rozwój

zapotrzebowania przedsiębiorstw na usługi IOB oraz na zwiększanie efektywności IOB, m.in.

przez wprowadzenie „bonów na innowacje”.

Ad 1.3.5. Dywersyfikacja źródeł i efektywne wykorzystanie energii oraz reagowanie na

zagrożenia naturalne

Jak wskazała diagnoza oraz analiza wyzwań rozwojowych w perspektywie najbliższych

dziesięciu lat konieczna będzie koncentracja uwagi polityk rozwojowych na zagadnieniach

związanych z bezpieczeństwem energetycznym, podniesieniem efektywności produkcji i

wykorzystania energii oraz reagowaniem na zjawiska naturalne takie jak zmiany klimatyczne i

inne zagrożenia i katastrofy naturalne w tym te wywołane działalnością człowieka.

Polityka regionalna, uwzględniająca uwarunkowania terytorialne oraz dysponująca

odpowiednimi mechanizmami integracji i koordynacji działań polityk publicznych może w

odniesieniu do tych wyzwań wiele zaoferować. W jej ramach w powiązaniu z działaniami o

charakterze prawnym, instytucjonalnym i inwestycyjnym zarządzanym sektorowo wspierane

będzie

modernizacja i rozbudowa regionalnej i lokalnej infrastruktury przesyłu i

dystrybucji energii elektrycznej, szczególnie na terenach o największym stopniu jej

dekapitalizacji i zapotrzebowania,

podnoszenie efektywności energetycznej (m.in., energii elektrycznej i cieplnej)

prowadzone głównie w dwóch kierunkach: przez modernizację budynków instytucji

publicznych i rozwijanie instrumentów finansowych dotyczących termomodernizacji, oraz

przez inwestycje na rzecz zmniejszania energochłonności gospodarki, w tym promowane

będą rozwiązania zwiększające efektywność energetyczną,

poszukiwanie i rozwijanie regionalnych potencjałów w zakresie pozyskiwania energii z

odnawialnych źródeł i tzw. czystej energii oraz rozwoju technologii w zakresie

energetyki – głównie w zakresie energii wiatrowej, wodnej, słonecznej, biomasy,

geotermii,

wspieranie regionalnych i lokalnych programów rozwoju i upowszechnienia OZE z

naciskiem na spójny system informacji i wsparcia dla inwestorów i samorządów. Wsparcie

to będzie prowadzone w odniesieniu do potencjałów lokalnych w tym zakresie (energia

wodna, wiatrowa, biomasa, geotermia),

przeciwdziałanie i zapobieganie zagrożeniom i katastrofom naturalnym –

spodziewane negatywne konsekwencje wahań klimatycznych wskazują na konieczność

poświęcenia szczególnej uwagi w polityce regionalnej zagadnieniom mającym

podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa działalności gospodarczej, takich jak

przeciwdziałanie powodziom, zapobieganie suszom, dywersyfikacja źródeł wytwarzania i

konsumpcji energii. Interwencja polityki regionalnej będzie koncentrować się na sanacji i

rcl

.go

v.p

ochronie środowiska przyrodniczego, wdrażaniu nowoczesnych zasad zarządzania

ryzykiem powodziowym, w tym jego redukcji poprzez renaturyzację cieków wodnych,

rozwój systemów małej retencji oraz budowie innych niezbędnych obiektów gospodarki

wodnej, likwidowaniu skutków zjawisk ekstremalnych, a także przeciwdziałaniu erozji

gleb. Wśród działań dotyczących gospodarki wodnej, wspierane będą inicjatywy

angażujące kilka regionów, dotyczące problematyki Żuław czy Odry. Ważnym aspektem

uzupełniającym powyższe działania będą działania informacyjne i promujące oszczędność

energii oraz podnoszenie świadomości ekologicznej mieszkańców obszarów najbardziej

narażonych.

Ad 1.3.6. Wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego oraz potencjału

dziedzictwa kulturowego

W rozwoju regionalnym i budowaniu przewag konkurencyjnych środowisko przyrodnicze i

potencjał dziedzictwa kulturowego odgrywają coraz większą rolę. Jest to związane z jednej

strony ze zwiększeniem zainteresowania tymi aspektami gospodarki regionalnej, a z drugiej

wpływem na jakość życia, co może mieć podstawowe znaczenie dla perspektyw rozwoju

gospodarki poprzemysłowej opartej na wiedzy.

W związku z powyższym polityka regionalna będzie

sprzyjać ochronie środowiska przyrodniczego, jak i jego racjonalnemu wykorzystaniu dla

zaspokojenia potrzeb społecznych i gospodarczych (w tym turystycznych),

zachowywać i rozwijać, a przede wszystkim szeroko udostępniać, zasoby kulturowe

regionów oraz ułatwiać ich wykorzystanie społeczne i gospodarcze,

wspierać promocję i rozwój turystyki przyjazdowej, w tym wykorzystującej potencjał

uzdrowiskowy.

Działania polityki regionalnej w powyższych sferach muszą być oparte na bardzo dokładnej

analizie potencjałów rozwojowych danego województwa i w żadnym razie nie mogą

koncentrować się wyłącznie na zaspokajaniu potrzeb – każda inwestycja w tej sferze musi

być uzasadniona spodziewanym wpływem ekonomicznym na poziomie ponadlokalnym.

Zagrożeniem w sferze turystyki jest też udzielanie wsparcia publicznego na przedsięwzięcia,

które mogą być zrealizowane przy udziale kapitału prywatnego. Dotychczasowe

doświadczenia z wdrażania programów operacyjnych współfinansowanych przez UE w

Polsce wskazują, że największy wpływ rozwojowy mają inwestycje związane z

najważniejszymi obiektami przyrody i kultury, mające znaczenie krajowe i regionalne, takimi

jak obiekty wpisane na listę światowego dziedzictwa UNESCO czy parki narodowe. Dla

uruchamiania rozprzestrzeniania procesów rozwojowych niezbędna jest jednak polityka

wykorzystywania walorów przyrodniczych i kulturowych położonych w oddaleniu od

ośrodków wojewódzkich (np. w postaci specjalnych priorytetów bądź kryteriów wyboru) - i

rozszerzania dzięki temu możliwości wykorzystywania turystyki jako dźwigni rozwoju i

restrukturyzacji w ośrodkach subregionalnych, lokalnych i na obszarach wiejskich.

Istotnym kierunkiem dotyczącym wykorzystania potencjału kulturowego do rozwoju

regionalnego jest traktowanie kultury jako ważnego czynnika kreowania nowych sposobów

myślenia i działania, z wielkim wpływem na innowacyjność, z czego korzyści mogą czerpać

różne gałęzie gospodarki. Kultura jest katalizatorem kreatywności i innowacji oraz

czynnikiem rozwoju kapitału społecznego, także w kontekście celów Strategii Lizbońskiej.

Zatem w ramach celu 1 KSRR wspierane będą działania zwiększające ofertę kulturalną (nie

tylko w największych miastach, ale też w miastach subregionalnych, powiatowych a także na

wsi), co skutkować może przyciąganiem inwestorów, kreować będzie pozytywny wizerunek

miast i regionów i ułatwiać będzie rozwiązywanie problemów społecznych.

Ad 1.3.7. Współpraca międzynarodowa

rcl

.go

v.p

Współpraca międzynarodowa regionów, miast, przedsiębiorstw, ośrodków naukowych, szkół

wyższych i organizacji we wszystkich swych płaszczyznach (gospodarcza, naukowa,

edukacyjna, kulturalna) jest ważnym czynnikiem rozprzestrzeniania procesów rozwojowych

przez zwiększanie obrotu gospodarczego, wymianę know-how, pozyskiwanie partnerów i

rozwój gospodarki opartej na wiedzy oraz podnoszenie konkurencyjności międzynarodowej.

Szczególnie promowane będą działania wzmacniające powiązania kooperacyjne między

instytucjami publicznymi, ośrodkami naukowymi lub przedsiębiorstwami z regionów słabiej

rozwiniętych.

Przedsięwzięcia w ramach tego kierunku działań horyzontalnych stanowią uzupełnienie

działań kierunków 1.1 i 1.2 i dotyczyć będą wspierania współpracy na wszelkich

płaszczyznach oddziaływania polityki regionalnej.

W ramach celu 1 KSRR wspierane będą działania rozwijające współpracę międzynarodową

jednostek samorządu terytorialnego, podmiotów gospodarczych, ośrodków naukowych i

badawczych, uczelni i szkół oraz organizacji społecznych funkcjonujących nie tylko w

obszarach przygranicznych. Najważniejszymi instrumentami wspierania tej współpracy będą

programy współpracy terytorialnej realizowane w ramach polityki spójności UE i polityk

zewnętrznych (w perspektywie 2007-2013 w ramach programów Europejskiej Współpracy

Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa). Należy zwrócić

uwagę, że z uwagi na specyfikę programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz

Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa programy te, w tym przede wszystkim

programy transnarodowe i międzyregionalny EWT, mogą wspierać projekty wpisujące się we

wszystkie działania określone w celu 1 KSRR, a nie tylko w obszarze współpracy

międzynarodowej.

Przedmiotem wsparcia będzie również stymulowanie współpracy międzynarodowej pomiędzy

różnymi instytucjami publicznymi, także w sferze społecznej i gospodarczej, jako istotny

element wpływający na konkurencyjność regionalną. W szczególności ma to istotne znaczenie

dla przełamania podziałów spowodowanych odmienną strukturą administracyjną państw i

zintensyfikowania wspólnych inicjatyw kooperacyjnych przez partnerów publicznych i

niepublicznych. Polityka regionalna sprzyjać będzie budowaniu wspólnych strategii

rozwojowych obszarów przygranicznych, stymulowaniu podejmowania wspólnych inicjatyw

wśród społeczności, przedsiębiorstw, władz publicznych, instytucji otoczenia biznesu,

ośrodków akademickich wykorzystujących sieciowanie i wiedzę poszczególnych partnerów

oraz przenoszeniu doświadczeń w zakresie organizowania działań rozwojowych lub

rozwiązywania problemów dotyczących usług publicznych.

Rolą polityki regionalnej jest również wspieranie i angażowanie aktorów regionalnych w

partnerską i aktywną współpracę międzynarodową (z partnerami z krajów unijnych i nie

będących członkami UE) w zakresie budowania i realizacji wspólnych strategii, dotyczących

rozwoju obszaru Morza Bałtyckiego, współpracy w ramach Grupy Wyszehradzkiej

oraz makroregionu Europy Środkowej. Istotne jest również identyfikowanie w

regionach korzyści wynikających z podejmowanych przez Polskę inicjatyw

dotyczących nowych płaszczyzn współpracy, takich jak np. Partnerstwo Wschodnie.

Współpracy transgranicznej na poziomie lokalnym poświęcone jest komplementarnie

specjalne działanie w ramach celu 2 KSRR.

Miarą sukcesu realizacji celu 1 KSRR będzie m.in.

- zmiana do 2020 roku pozycji Warszawy w klasyfikacji MEGA (z potencjalnego ośrodka MEGA

do klasy silne MEGA),

- osiągniecie w 2020 r. wskaźnika urbanizacji 65%,

rcl

.go

v.p

- połączenie do roku 2020 wszystkich ośrodków wojewódzkich drogami ekspresowymi lub

autostradami,

- optymalizacja połączeń kolejowych ośrodków wojewódzkich z Warszawą,

- zwiększanie liczby i udziału pasażerów korzystających z transportu publicznego w

największych miastach i ich obszarach funkcjonalnych,

- zwiększenie

udziału osób z wyższym wykształceniem w wieku 15-64 lat w każdym

województwie co najmniej o 30%,

- znaczące zwiększenie w każdym województwie odsetka przedsiębiorstw wprowadzających

innowacje93 oraz wzrost całkowitych wydatków na B+R dokonujący się przez koncentrację

tych wydatków w obszarach metropolitalnych,

- objęcie

do roku 2020 68% ludności kraju zasięgiem izochrony drogowej 60 minut

względem miast wojewódzkich,

- wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii w bilansie energii finalnej do 15% w

2020 r. i 20% w 2030 r.,

- wzrost

liczby turystów krajowych i zagranicznych odwiedzających poszczególne

województwa oraz wzrost udziału kultury i turystyki w zatrudnieniu i wytwarzaniu

regionalnego PKB.

Miary sukcesu realizacji celu 1 KSRR w poszczególnych województwach będą określone

szczegółowo wartościami docelowymi wybranych wskaźników monitorowania KSRR.

Cel 2. BUDOWANIE SPÓJNOŚCI TERYTORIALNEJ I PRZECIWDZIAŁANIE

MARGINALIZACJI OBSZARÓW PROBLEMOWYCH

Jak wynika z diagnozy i analizy wyzwań na pewnych obszarach kraju następuje kumulacja

negatywnych zjawisk społeczno-gospodarczych. W warunkach wzrostu gospodarczego i rozwoju

całego kraju obszary te, ze względu na słabości strukturalne, w tym niski poziom kapitału

ludzkiego i społecznego, nie mogą zaoferować dobrych jakościowo miejsc pracy. Jednocześnie

obszary te są zbyt oddalone od obszarów kreowania wzrostu (głównych miast) lub też położone

na ich terenie obszary wzrostowe są zbyt słabe aby wpłynąć znacząco na podwyższenie pozycji

konkurencyjnej całych województw w wyniku rozprzestrzeniania procesów rozwojowych.

Skutkuje to mniejszym wzrostem, transferem zasobów ludzkich do regionów lepiej rozwiniętych

w Polsce i za granicą co w oczywisty sposób wzmaga potrzebę działań restrukturyzacyjnych.

Działania te ze względu na niewystarczające zasoby tych obszarów nie mogą być właściwie

prowadzone w oparciu o zgromadzony, niski własny potencjał rozwojowy. Jednocześnie biorąc

pod uwagę potrzeby rozwojowe kraju i sformułowany w KSRR strategiczny cel polityki

regionalnej (wykorzystanie potencjału każdego z terytoriów w procesach rozwojowych kraju)

oraz określoną także konstytucyjnie zasadę wyrównywania szans, polityka regionalna musi

dostarczyć precyzyjnie adresowanych instrumentów dla zapewnienia możliwości udziału

mieszkańców tych obszarów w procesach rozwojowych. Budowanie spójności terytorialnej w tym

kontekście należy więc rozumieć jako zapewnianie wszystkim mieszkańcom możliwości

uczestniczenia w procesach rozwojowych – dostępu do dobrej jakości miejsc pracy i

warunkującego je dostępu do podstawowych usług i dóbr publicznych.

Drugi cel polityki regionalnej polega na interweniowaniu na tych obszarach Polski, które

charakteryzują się niskimi wskaźnikami sytuacji społeczno-gospodarczej, najmniej korzystnym

usytuowaniem geograficznym względem głównych ośrodków wzrostu i zatrudnienia oraz

niekorzystnymi przewidywaniami z punktu widzenia perspektyw rozwojowych i poziomu życia

mieszkańców. Obszary interwencji strategicznej w ramach celu 2 są zwane dalej obszarami

93 W stosunku do ogółu przedsiębiorstw.

rcl

.go

v.p

problemowymi polityki regionalnej. Zakłada się, że obszary te bez celowo ukierunkowanej

interwencji zewnętrznej nie będą mogły wykorzystać czynników wewnętrznych dla zainicjowania

procesów restrukturyzacyjnych i poprawy dostępu ich mieszkańców do podstawowych dóbr i

usług publicznych. Działania polityki regionalnej w tym obszarze służą oddaleniu groźby trwałej

marginalizacji, tj. trwałej utraty znaczenia gospodarczego oraz koncentracji patologicznych

problemów społecznych.

Działania w ramach celu 2, w połączeniu z działaniami realizowanymi w ramach celu 1, będą

wspomagały mobilność przestrzenną i zawodową a także mobilność wahadłową mieszkańców

obszarów wiejskich oraz przyczyniały się do możliwości znalezienia lepszej pracy i poprawy

dostępu do usług publicznych (zwłaszcza w zakresie edukacji i komunikacji) na obszarach

wiejskich bez konieczności zmiany miejsca zamieszkania.

Określenie obszarów problemowych, do których będzie adresowana interwencja polityki

regionalnej do roku 2020 z poziomu krajowego bądź regionalnego zostało wykonane na podstawie

analizy przebiegu procesów społeczno-gospodarczych, zidentyfikowanych w rozdziale 3.

Wskazanie obszarów problemowych nie przesądza automatycznie sposobu wdrażania polityki

regionalnej – co do zasady zakłada się, że znakomita większość działań na obszarach

problemowych będzie prowadzona w ramach zarządzanych z poziomu wojewódzkiego

programów regionalnych oraz koordynowanych w zakresie ich wpływu terytorialnego

programów sektorowych. W ramach tych programów zakres i sposób wsparcia dla obszarów

problemowych wyznaczonych w KSRR będzie każdorazowo określany indywidualnie.

Programy realizowane z poziomu krajowego i adresowane do obszarów problemowych bądź

specyficznych zagadnień decydujących o możliwościach restrukturyzacji i poprawy dostępu do

podstawowych usług na tych obszarach będą realizowane tylko w wyjątkowych sytuacjach, tj. gdy

skala i kompleksowość problemów uzasadnia bezpośrednie zaangażowanie rządu lub, gdy

efektywność działań podejmowanych na poziomie regionalnym jest zbyt niska. Zakłada się przy

tym, że niektóre programy realizowane z poziomu krajowego mogą nie tylko być ograniczone w

przestrzeni, ale także czasowo94.

W stosunku do obszarów problemowych, na których planuje się interwencję polityki regionalnej

bezpośrednio z poziomu kraju w systemie wdrożeniowym określonym w rozdziale 7 dokonano

szczegółowej ich delimitacji, natomiast dla obszarów problemowych, na których działania będą

prowadzone na poziomie regionalnym ze wsparciem ze strony ministra rozwoju regionalnego

(poprzez realizację ramowych zintegrowanych programów regionalnych) określono przybliżony

zasięg występowania zjawiska w ciągu ostatnich trzech lat oraz podstawowe kryteria

wyodrębniania tych obszarów.

Dla każdego z obszarów problemowych określono podstawowe kierunki działań, które są

punktem wyjścia dla konstruowania programów regionalnych i krajowych oraz określania zasad

koordynacji z działaniami zorientowanymi sektorowo.

Na podstawie przeprowadzonej diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej zidentyfikowano

następujące cele wobec skoncentrowanych problemów rozwojowych

2.1. Wzmacnianie spójności w układzie krajowym,

2.2. Wspieranie obszarów wiejskich o najniższym poziomie dostępu mieszkańców do dóbr i

usług warunkujących możliwości rozwojowe,

2.3. Restrukturyzacja i rewitalizacja miast i innych obszarów tracących dotychczasowe funkcje

społeczno-gospodarcze,

2.4. Przezwyciężanie niedogodności związanych z położeniem obszarów przygranicznych,

szczególnie wzdłuż zewnętrznych granic UE,

94 Więcej informacji w opisie systemu realizacji KSRR i ram finansowych.

rcl

.go

v.p

2.5. Zwiększanie dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich na obszarach o

najniższej dostępności.

Ad 2.1. Wzmacnianie spójności w układzie krajowym

Różnice w poziomie rozwoju liczonym w PKB per capita maja dwa zasadnicze wymiary w Polsce

krajowy – wynikający ze znacznego opóźnienia województw Polski wschodniej wobec

reszty kraju i pozostałych regionów UE,

regionalny – wynikający ze zróżnicowania PKB per capita między podregionami w danym

województwie, najsilniejszych w województwach: mazowieckim, małopolskim

wielkopolskim.

Skala zróżnicowań wewnątrzregionalnych w poziomie PKB per capita w 2007 r. wahała się od

jedności (woj. lubuskie) do wartości 4,09 (woj. mazowieckie)95. Jak wskazuje poniższa ilustracja,

regiony o największych zróżnicowaniach wewnętrznych PKB są jednocześnie regionami z

najsilniejszymi ośrodkami miejskimi. Województwa o najmniejszych wewnętrznych

zróżnicowaniach PKB, położone we wschodniej części kraju, cechują się ułomną siecią miast.

Miasta wojewódzkie: Olsztyn, Białystok, Lublin, Kielce i Rzeszów w niewystarczający sposób

oddziałują na procesy rozwojowe całych województw. Ponadto, sieć miast subregionalnych i

powiatowych nie zapewnia wystarczającej liczby dobrych miejsc pracy oraz usług publicznych

wyższego rzędu.

Zadaniem polityki regionalnej na tych obszarach jest dostarczenie dodatkowych środków i knowhow dla przyspieszenia restrukturyzacji i modernizacji gospodarki regionalnej oraz zwiększenia

poziomu inwestycji i wzrostu wydajności pracy. Podstawowe znaczenie ma przy tym

uruchamianie potencjałów wewnętrznych, ale także wspomaganie absorpcji czynników

rozwojowych z obszarów o większym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego. Działania

polityki regionalnej wobec tych obszarów dotyczyć będą w znacznej mierze wzmacniania

znaczenia i siły konkurencyjnej miast, szczególnie wojewódzkich.

Celem działań na tych obszarach jest, obok opisanych wcześniej działań wspomagających

konkurencyjność regionalną (w ramach celu 1), wspomaganie procesów restrukturyzacyjnych oraz

w dłuższej perspektywie zmniejszenie dystansu tych obszarów (w odniesieniu do średnich

wartości dla kraju) w dziedzinach mających największe znacznie rozwojowe (infrastruktura,

zasoby ludzkie, instytucje otoczenia biznesu). W dłuższym okresie będzie to miało pozytywny

wpływ na możliwość przyspieszenia wzrostu gospodarczego na tych obszarach i tym samym

zmniejszenie zróżnicowań w zakresie wytwarzanego regionalnie PKB per capita.

Należy mieć przy tym na uwadze, że skala zróżnicowań wewnątrzregionalnych wynika również z tego, że duże miasta

wytwarzające największe wartości PKB (Warszawa, Poznań, Trójmiasto) stanowią w kilku przypadkach oddzielne jednostki NTS

3, a co za tym idzie różnica z PKB regionów peryferyjnych jest największa.

Mapa 35. Zróżnicowania

wewnątrzregionalne rozwoju społecznogospodarczego

rcl

.go

v.p

Mapa 34. Obszary strategicznej

interwencji dla zapewniania spójności w

wymiarze kraju

Poz. 423

2,13

1,33

2,00

1,35

1,61

2,62

1,01

4,09

1,64

1,46

1,97

1,20

1,47

1,78

2,76

1,28

Zróżnicowania wewnątrzregionalne rozwoju społeczno-gospodarczego

Iloraz PKB per capita podregionów o najw yższej i najniższej w artości PKB pc w w ojew ództw ie (śr. 2004-2007)

Obszary strategicznej interwencji dla zapewniania spójności w wymiarze kraju

Wojew ództw a w których PKB pc (średnia 2004-2007) była mniejsza niż 80% śr. kr.

bardzo duże (3)

średnie

(2)

małe

(4)

bardzo małe (7)

Źródło: opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS.

Cel ten będzie osiągany przez koncentrację działań i środków w kilku podstawowych kierunkach

wzmacnianie istniejącej sieci miast i wspomaganie urbanizacji, rozwój zasobów ludzkich

i kapitału społecznego, rozwój przedsiębiorczości oraz tworzenie infrastrukturalnych i

instytucjonalnych warunków do zwiększania poziomu inwestycji i wzrostu wydajności

pracy.

Najważniejszym kierunkiem działań na obszarach opóźnionych pod względem gospodarczym i

społecznym, o niższej dynamice rozwoju jest wzmacnianie istniejącej sieci miast. Mapa

przedstawiająca wewnątrzwojewódzkie zróżnicowania PKB per capita wskazuje, że największe

wartości tych zróżnicowań zachodzą w województwach z silnymi ośrodkami miejskimi.

Województwa o najmniejszych zróżnicowaniach i wartości PKB per capita odznaczają się

najsłabszymi ośrodkami wojewódzkimi bądź najsłabszą siecią miast subregionalnych i lokalnych.

Na obszarach o słabiej rozwiniętej sieci miejskiej (m.in. znaczna część Polski wschodniej oprócz

woj. warmińsko-mazurskiego) działania polityki regionalnej koncentrują się na wspomaganiu

funkcji miejskich, w tym gospodarczych pozarolniczych w ośrodkach powiatowych i

subregionalnych, które zapewniają nie tylko obsługę danego obszaru w dobrej jakości

podstawowe usługi publiczne, ale także oferują nowe miejsca pracy o podstawowym znaczeniu

dla restrukturyzacji całego regionu. Dotyczy to również sytuacji obszarów opóźnionych i

stagnacji gospodarczej, na których sieć miast jest co prawda rozwinięta (np. znaczna część

województwa warmińsko-mazurskiego i zachodniopomorskiego), lecz istnieje zagrożenie ich

upadku i zaniku funkcji. W takich sytuacjach polityka regionalna w wybranych ośrodkach o

najlepszych perspektywach rozwojowych poświęca szczególną uwagę wspomaganiu rewitalizacji

społeczno-gospodarczej i odbudowie warunków do rozwoju, przez rozwój kapitału ludzkiego i

społecznego oraz tworzenie warunków do zwiększenia inwestycji zewnętrznych

wykorzystujących potencjał lokalny.

Wsparcie rozwoju najbardziej zapóźnionych województw – obszaru Polski wschodniej –

odbywać się będzie zatem na dwóch poziomach

rcl

.go

v.p

Wspierania ośrodków wojewódzkich, które w niewystarczający sposób oddziałują na

rozwój całych województw,

Rozwoju sieci miast powiatowych (o znaczeniu subregionalnym i lokalnym) – przez

rozwijanie i uzupełnianie funkcji głównych węzłów rozwoju lokalnego (komplementarnie

do działań celu 1 w ramach kierunku 1.2).

Szczególnej uwadze podlegają największe ośrodki regionalne jako motory wzrostu i obszary, z

których może następować rozprzestrzenianie procesów rozwojowych na obszary przylegające.

Jednym z celów do osiągnięcia w tym zakresie będzie zwiększenie pozycji tych miast poprzez

zwiększenie liczby ludności wszystkich stolic województw Polski wschodniej, a także zwiększenie

znaczenia gospodarczego i naukowego tych miast.

W ramach celu 2 wspierane również będą (uzupełniająco do działań celu 1) działania

wspomagające połączenia między miastami Polski wschodniej i najważniejszymi ośrodkami kraju

(Trójmiasto, Warszawa, Łódź, Kraków, Konurbacja Śląska).

Drugim ważnym kierunkiem działań w tym celu jest rozwój zasobów ludzkich i kapitału

społecznego na obszarach o najniższym poziomie i dynamice rozwoju społecznogospodarczego. Polityka regionalna będzie integrować działania różnych podmiotów,

koncentrować je i adresować terytorialnie, szczególnie w zakresie następujących działań

aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy (aktywne formy

przeciwdziałania bezrobociu) – poradnictwo, pośrednictwo pracy, szkolenia i

przekwalifikowania, prace interwencyjne i inne formy tworzenia miejsc pracy, rozwój

ekonomii społecznej, formy wczesnej interwencji (w tym outplacement), staże i praktyki

zawodowe;

rozwój lokalny (w tym kulturalny) oraz rozwój kapitału społecznego – wsparcie

lokalnych inicjatyw społecznych;

przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, w tym ograniczanie zjawiska ubóstwa, w

szczególności wśród dzieci i osób starszych, realizacja programów integracji

społecznej, rozwój działań ekonomii społecznej, w tym przedsiębiorstw ekonomii

społecznej, które spełniają funkcje w zakresie integracji społecznej, poprawy bądź

uzupełniania usług publicznych oraz rozwoju wspólnot lokalnych;

wsparcie rozwoju przedsiębiorczości (doradztwo, wsparcie i zachęty finansowe,

szkolenia);

doskonalenie kadr przedsiębiorstw - z naciskiem na sieciowanie i wymianę

doświadczeń między firmami, rozwój kooperacji, lokalną specjalizację obszaru, poprawę

jakości pracy i organizacji pracy oraz jakości miejsc pracy.

upowszechnianie i poprawa dostępu do edukacji przedszkolnej;

poprawa dostępu i podnoszenie jakości edukacji – w tym na poziomie

podstawowym, gimnazjalnym, średnim i wyższym, a zwłaszcza kształcenia zawodowego ukierunkowanej na lokalną specjalizację obszaru, współpracę z lokalnymi

przedsiębiorstwami; staże dla uczniów i absolwentów szkół, wsparcie stypendialne,

kierunki zamawiane połączone ze stażami praktycznymi;

rozwój kształcenia ustawicznego dorosłych - w tym wsparcie dla mieszkańców

obszarów wiejskich w zmianie zawodu (reorientacja zawodowa), promowanie

nowoczesnych metod kształcenia (np. e-learning), uczenie się w ujęciu formalnym i

pozaformalnym.

Dla zwiększania poziomu inwestycji (w tym zagranicznych) na obszarach o najniższym

poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, wspierane będą inicjatywy zwiększające

rcl

.go

v.p

atrakcyjność inwestycyjną, polegające na uzbrajaniu terenów inwestycyjnych i poprawianiu

dostępności przestrzennej tych terenów. Mimo słabej pozycji w rankingach atrakcyjności

inwestycyjnej, województwa Polski wschodniej powinny w jak największym stopniu

wykorzystywać położenie na wschodniej granicy Unii Europejskiej. Działaniom zwiększającym

atrakcyjność inwestycyjną tych obszarów towarzyszyć będzie jednocześnie wsparcie rozwoju

instytucjonalnego – rozwijanie możliwości samorządów w zakresie pozyskiwania inwestorów itp.

Ze względu na niską bazę dochodową i niski poziom inwestycji na obszarach zapóźnionych pod

względem gospodarczym i społecznym zewnętrzne wsparcie ze strony polityki regionalnej i

skoordynowane z nią działania innych polityk publicznych w zakresie rozbudowy i modernizacji

infrastruktury muszą podlegać bardzo rygorystycznej ocenie wpływu na kreowanie wzrostu i

zatrudnienia na danym obszarze. Priorytet mają te działania, które z jednej strony mają związek z

realizowanymi programami wyrównywania szans w zakresie dostępu do usług publicznych o

podstawowym znaczeniu dla rozwoju danego obszaru (niektóre elementy infrastruktury

społecznej – w szczególności edukacji i infrastruktury umożliwiającej korzystanie z technologii

informacyjnych), a z drugiej te które bezpośrednio wiążą się ze wspomaganiem rozwoju

urbanizacji i lokalizowania inwestycji zewnętrznych oraz ze zwiększaniem dostępności do tych

terenów z obszarów (w układach krajowym i międzynarodowym) o lepszych perspektywach

rozwojowych.

Poprawianie jakości funkcjonowania instytucji publicznych następować będzie na

podstawie transferu efektywnych rozwiązań dotyczących zarządzania rozwojem, wykorzystania

najlepszych dostępnych praktyk w zarządzaniu rozwojem i lokalnymi zasobami, zdobywania

środków finansowych i ich wykorzystania do realizacji projektów rozwojowych, przyciągania

inwestycji zagranicznych i poszukiwania najlepszych kierunków rozwoju tych obszarów. Ważnym

aspektem wsparcia dla tych obszarów będzie stymulowanie współpracy podmiotów administracji

publicznej na szczeblu regionalnym i lokalnym, m.in. poprzez angażowanie we wspólne projekty

realizowane przez podmioty z różnych województw.

Działania w ramach tego obszaru problemowego polityki regionalnej będą w związku z

powyższym prowadzone

z poziomu krajowego w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia

przeznaczonego dla 5 województw o najniższym stopniu rozwoju społecznogospodarczego (PKB per capita poniżej 80% średniej krajowej)96 oraz programów

sektorowych odnoszących się m.in. do infrastruktury, edukacji, zasobów ludzkich. Są to

województwa: lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie.

z poziomu regionalnego w odniesieniu do tych podregionów, których poziom rozwoju

znacznie odbiega od średniej krajowej. Wsparcie procesów restrukturyzacyjnych

prowadzone powinno być, zgodnie z zasadą subsydiarności, przez władze województw,

ze względu na znaczne zróżnicowania rodzaju i zakresu problemów, nawet w skali

poszczególnych województw. W tej grupie należy zwrócić szczególną uwagę na

województwa lubuskie i opolskie, których charakterystyka pod wieloma względami

zbliżona jest do charakterystyki województw Polski wschodniej. W tym kontekście

zostanie opracowana ponadregionalna Strategia Rozwoju Polski Północno-Zachodniej.

Ad 2.2. Wspieranie obszarów wiejskich o najniższym poziomie dostępu mieszkańców

do dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe

Obok działań restrukturyzacyjnych na rzecz obszarów wiejskich realizowanych w ramach celu 1,

istotnym składnikiem polityki regionalnej będą działania o charakterze wyrównawczym na

rzecz zwiększenia dostępu do usług publicznych służące podniesieniu jakości życia i pracy

na zapóźnionych obszarach wiejskich. Takie działania w krótszym okresie nie zapobiegną

96 Są to województwa: lubelskie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie.

rcl

.go

v.p

wzrostowi zróżnicowań między regionami mierzonych poziomem PKB per capita, czy różnic w

zdolności do tworzenia nowych, dobrych jakościowo miejsc pracy, ale w dłuższym okresie

zwiększają szanse mieszkańców obszarów problemowych przez podnoszenie mobilności

zawodowej i poziomu życia i będą wpływać na znalezienie odpowiedniego do nabytych

umiejętności zatrudnienia w miejscu zamieszkania.

Na podstawie diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej zidentyfikowano znaczne rozpiętości w

dostępie do usług publicznych oraz ich jakości zarówno na poziomie powiatów (na tym poziomie

zlokalizowanych jest wiele podstawowych usług publicznych), jak i w innych przekrojach

terytorialnych. W ramach polityki regionalnej szczególnego traktowania wymagają te

zidentyfikowane obszary problemowe, w których w parze z niską dostępnością i jakością usług

publicznych idą niskie zasoby własne, co nie pozwala na zapewnienie poprawy we własnym

zakresie w sferach decydujących o perspektywach rozwojowych.

Mapa 36. Obszary koncentracji działań na rzecz wyrównywania dostępu do dóbr i usług

warunkujących możliwości rozwojowe97

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie BDR GUS, PKW oraz IGiPZ PAN.

Należy podkreślić, że zidentyfikowane obszary traktować należy indykatywnie, ponieważ braki w

zakresie dostępu do poszczególnych usług są bardzo zróżnicowane, ponadto w każdym regionie

97 Mapa wskazuje powiaty, dla których występuje co najmniej 6 z 9 niekorzystnych zjawisk: odsetek dzieci w wieku lat 3-5

objętych wychowaniem przedszkolnym (przedszkola, punkty i zespoły przedszkolne) poniżej 50%; średnie wyniki egzaminu

gimnazjalnego w części matematyczno-przyrodniczej w 2008 r. co najmniej 15% niższe od średniej krajowej; liczba uczniów szkół

podstawowych i gimnazjów przypadająca na 1 komputer z dostępem szerokopasmowym w 2008 r. co najmniej 20% większa od

średniej krajowej; odsetek ludności korzystającej z kanalizacji w 2008 r. poniżej 50%; udział odpadów poddanych odzyskowi w

ilości odpadów wytworzonych w ciągu roku (2008) poniżej 50%; liczba lekarzy na 10000 mieszkańców w 2008 r. co najmniej 50%

mniejsza od średniej krajowej; liczba osób przypadających na 1 zakład opieki ambulatoryjnej w 2008 r. co najmniej 40% większa

od średniej krajowej; zgony niemowląt na 1000 urodzeń żywych powyżej średniej krajowej w 2006 r.; średnia liczba uczestników

imprez w domach i ośrodkach kultury, klubach i świetlicach w latach 2003- 2007 na 1 mieszkańca poniżej średniej krajowej,

frekwencja w wyborach samorządowych w 2006 r. niższa niż 45%. Dokładne granice obszarów strategicznej interwencji

wyznaczone zostaną w Strategii Rozwoju Województwa oraz Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa na

podstawie najbardziej odpowiednich dla danego regionu wskaźników obrazujących nasilenie różnych problemów na poziomie

regionalnym..

rcl

.go

v.p

różne usługi publiczne mogą mieć różną istotność dla procesów rozwojowych. Zatem powyższa

mapa nie ogranicza możliwości wsparcia przedsięwzięć dotyczących usług publicznych tylko do

wskazanych powiatów, lecz wskazuje na potrzebę określenia w każdym województwie

specjalnego programu działań na rzecz wyrównywania dostępu do dóbr i usług publicznych.

Zasięg obszarów problemowych zostanie precyzyjnie określony w każdym regionie przez

samorząd województwa, zgodnie z zasadą koncentracji, na podstawie najbardziej adekwatnych

dla danego terytorium wskaźników. Kryteria wyznaczania w każdym z województw mogą być

różne i muszą akcentować te typy usług, które najbardziej warunkują procesy rozwojowe –

dotyczy to jednocześnie hamowania niekorzystnych procesów społecznych i gospodarczych oraz

wzmacniania lokalnych potencjałów rozwojowych i poprawy jakości życia, w oparciu o standardy

krajowe (np. dotyczące usług medycznych) i regionalne (które mogą być wyższe niż minimalne

standardy określone na poziomie krajowym). Kryteria powinny być określone przez samorząd

województwa w partnerstwie z samorządami i organizacjami lokalnymi. Poza wskazanymi poniżej

pięcioma grupami usług i dóbr publicznych, w szczególnych przypadkach możliwe będzie

wspieranie dostępu do innych usług i dóbr (np. dotyczących bezpieczeństwa publicznego).

Istotnym jest, aby polityka regionalna interweniowała w sposób skoncentrowany i synergiczny

wobec terytoriów o najgorszej sytuacji, natomiast na pozostałych obszarach poprawianie dostępu

i jakości usług publicznych powinno odbywać się w oparciu o dochody własne samorządów.

Polityka regionalna do roku 2020 skupiać się będzie, nie jak dotychczas, na dofinansowywaniu

punktowych, niepowiązanych ze sobą inwestycji w usługi publiczne, lecz na moderowaniu

usprawniania systemów dostarczania tych usług dla osiągania założonych wskaźników.

Zróżnicowanie potencjałów społeczno-gospodarczych oznacza konieczność odpowiedniego

dostosowania kierunków działań oraz instrumentów w odniesieniu do poszczególnych obszarów

wiejskich. Na niektórych z nich dla poprawienia sytuacji w zakresie dostępu do pewnego typu

usług będą niezbędne inwestycje infrastrukturalne, podczas gdy w innych głównym kierunkiem

wsparcia będzie wspomaganie zmian organizacyjnych i instytucjonalnych.

Usprawnianiu procesów dostarczania usług publicznych w niektórych obszarach służyć będzie

zapewnienie większej współpracy między publicznym i prywatnym sektorem. Podkreślić należy

potrzebę zapewnienia partnerstwa i współpracy władz wszystkich szczebli z sektorem

przedsiębiorstw, w tworzeniu zachęt do uczestnictwa mieszkańców wsi w życiu zawodowym,

poprawie wykształcenia i wyszkolenia zawodowego, propagowaniu przedsiębiorczości, w tym

wspieraniu tworzenia innowacyjnych przedsiębiorstw na obszarach wiejskich, tworzących miejsca

pracy, stosujących nowe technologie i stymulujących dywersyfikację gospodarczą na obszarze

wiejskim.

Analiza czynników rozwojowych oraz diagnoza sytuacji w zakresie dostępu do podstawowych

usług publicznych wskazują, że podstawowe obszary usług publicznych, które są przedmiotem

zainteresowania polityki regionalnej to

2.2.1. Usługi edukacyjne i szkoleniowe,

2.2.2. Usługi medyczne,

2.2.3. Usługi komunikacyjne,

2.2.4. Usługi komunalne i związane z ochroną środowiska,

2.2.5. Usługi kulturalne.

W każdym z powyższych obszarów, zgodnie z zasadą koncentracji, KSRR ustala ograniczoną listę

wskaźników, które stanowią punkt odniesienia i przedmiot umowy między podmiotami polityki

regionalnej.

rcl

.go

v.p

Ad 2.2.1. Celem działań dotyczących rozwijania oraz poprawy dostępu i jakości usług

edukacyjnych i szkoleniowych jest podniesienie poziomu wykształcenia ludności i

poprawa jego struktury tam, gdzie wskaźniki w tym zakresie są najniższe, a tym

samym wsparcie procesów rozwoju kapitału ludzkiego.

Podstawowe kierunki działań polityki regionalnej na rzecz dostępu do edukacji na obszarach

wiejskich dotyczą

Upowszechnienia wychowania przedszkolnego, które jest warunkiem wyrównania

szans edukacyjnych dzieci w początkowym etapie edukacji oraz zwiększenia

różnorodności form opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym (z udziałem JST,

partnerów społecznych) a także rozwój oferty i dostępności usług opieki nad dziećmi do

lat 3.

Podnoszenia jakości edukacji na poziomie podstawowym, gimnazjalnym, średnim

i wyższym. Polityka regionalna będzie oddziaływać na wzrost dopasowania

wykształcenia ludności do potrzeb lokalnych rynków pracy. Szczególnie dotyczy to

wysokiej jakości kształcenia zasadniczego zawodowego i średniego (także o profilu

rolniczym) i wzmocnienia nauczania praktycznego. Poprawa jakości tego wykształcenia

może być osiągana w wyniku współpracy szkół z lokalnymi pracodawcami i instytucjami

rynku pracy. Prowadzone będą niezbędne inwestycje w wyposażanie szkół, zwłaszcza w

najuboższych gminach, w nowoczesny sprzęt i materiały dydaktyczne, np. nowoczesne

oprogramowanie dla pracowni komputerowych, pracowni językowych dopasowanych do

poziomu wiekowego uczniów. Wspierane będzie dostosowywanie kierunków kształcenia

do potrzeb rynku pracy i zwiększenie oferty dodatkowych zajęć specjalistycznych, w tym

w obszarach kluczowych, np. języki obce, nauki techniczno-przyrodnicze oraz opieka

pedagogiczno-psychologiczna. Wdrażane będą programy stypendialne dla uczniów

szczególnie uzdolnionych. Ponadto, mieszkańcy obszarów problemowych będą wspierani

w dostępie do edukacji na poziomie wyższym poprzez instrumenty takie jak np.

stypendia.

Rozwijania oferty i jakości usług w zakresie uczenia się przez całe życie na

poziomie regionalnym i lokalnym na rzecz zwiększenia dostępności różnych form

kształcenia i szkolenia dla osób dorosłych, oraz podniesienia jakości tych usług, a także

promocji korzyści płynących z formalnego podnoszenia i uzupełniania wykształcenia

oraz kompetencji i kwalifikacji zawodowych.

Tworzenia i wspomagania rozwoju centrów dziennego pobytu dla dzieci i

młodzieży, umożliwiających dzieciom i młodzieży objętym obowiązkiem szkolnym

rozwijanie zainteresowań i uzdolnień, pokonywanie trudności szkolnych, organizację

czasu wolnego, oraz przyczyniające się do integracji społecznej. Centra dziennego pobytu

oferować powinny również zajęcia specjalistyczne dla dzieci niepełnosprawnych.

Ad 2.2.2. Poprawa jakości i dostępności usług medycznych na obszarach problemowych

Działania w tym zakresie mają na celu poprawę kondycji zdrowotnej ich mieszkańców, co

bezpośrednio przekłada się na liczbę osób aktywnych zawodowo oraz na jakość i wydajność

pracy. Odpowiedni poziom opieki zdrowotnej jest warunkiem zwiększenia udziału populacji

w wieku produkcyjnym (siły roboczej) na rynku pracy. Działania polityki regionalnej będą

wspomagać zapewnianie mieszkańcom obszarów problemowych dostępu do efektywnej

służby zdrowia przez

zwiększanie dostępu mieszkańców obszarów peryferyjnych do lekarzy pierwszego

kontaktu i lekarzy specjalistów oraz usług pielęgnacyjnych i specjalistycznych,

rcl

.go

v.p

optymalizację systemów ratownictwa medycznego, szczególnie na rzecz zwiększania

dostępności na obszarach peryferyjnych,

programy profilaktyczne nakierowane na zmniejszenie zachorowalności i

przedwczesnej umieralności z powodu chorób naczyniowo-sercowych oraz

nowotworowych, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów upadku społecznogospodarczego i obszarów peryferyjnych.

zwiększanie dostępności do placówek i instytucji opieki nad matką i dzieckiem,

poprawę jakości opieki medycznej nad kobietą w okresie okołoporodowym i

noworodkiem, a także przedsięwzięcia w zakresie edukacji prozdrowotnej i profilaktyki.

Ad 2.2.3. Zwiększanie dostępności i jakości usług komunikacyjnych będzie osiągane w

dwóch aspektach

Dostępności transportowej przy pomocy transportu zbiorowego – odwrócenie

trendów polegających na rezygnacji z transportu zbiorowego na rzecz indywidualnego,

poprzez poprawę lokalnych systemów transportu zbiorowego (kolejowego i drogowego).

Przyczyni się to do poprawy dostępu do edukacji oraz zwiększania opłacalności

podejmowania pracy w ośrodkach subregionalnych i regionalnych przez mieszkańców

obszarów peryferyjnych. Polityka regionalna w tym zakresie na obszarach problemowych

oddziaływać będzie w ścisłej synergii z opisanymi wcześniej działaniami dotyczącymi

poprawy dostępności (zarówno w ramach celu 1, jak i 2). Dotyczyć to będzie usług

kolejowego i drogowego transportu publicznego i odbywać się będzie przez poprawę

jakości infrastruktury oraz taboru, zwiększanie zasięgu, optymalizację i wiązanie z

regionalnymi i metropolitalnymi systemami transportu publicznego dla zwiększenia

wahadłowej mobilności mieszkańców obszarów problemowych.(commuting).

Upowszechniania e-usług. Działania na obszarach problemowych w tym zakresie

odbywać się będą jednocześnie przez: zwiększanie dostępu do szerokopasmowego

Internetu (wsparcie publiczne będzie ograniczone do tych przypadków, gdzie występuje

brak rynkowej opłacalności), rozwój e-usług publicznych na poziomie lokalnym i

regionalnym, które mają szczególne znaczenie dla mieszkańców najbardziej

peryferyjnych obszarów kraju, a także przez działania edukacyjne (coaching) dotyczące

grup społecznych o najniższych wskaźnikach korzystania z komputera i Internetu.

Ad 2.2.4. Usługi komunalne i związane z ochroną środowiska

Usługi te obejmują bardzo szeroki wachlarz działań wynikających bezpośrednio z

kompetencji samorządów terytorialnych. W ostatnich latach w tej dziedzinie na skutek

działań samych samorządów, jak i programów rozwojowych współfinansowanych z UE oraz

innych publicznych źródeł finansowych (np. fundusze ochrony środowiska) zanotowano

znaczącą poprawę w zakresie różnych wskaźników decydujących o perspektywach

rozwojowych takich jak dostęp do wody pitnej, obsługa w zakresie kanalizacji itp. Dzięki

temu zmniejszyły się zróżnicowania w tym zakresie w relacjach Polska - inne kraje, jak i

zróżnicowania wewnętrzne na poziomie NTS 2 oraz między terenami zurbanizowanymi a

obszarami wiejskimi. Nadal jednak istnieje potrzeba interwencji polityki regionalnej w tej

sferze, ale musi być ona bardziej ukierunkowana (po roku 2013) wyłącznie na obszary

problemowe. Na innych obszarach geograficznych działania w zakresie ochrony środowiska i

zapewniania podstawowych usług komunalnych są domeną działań samorządów

terytorialnych i muszą być realizowane przy pomocy środków własnych, a tylko w

wyjątkowych przypadkach wspierane interwencją z poziomu kraju.

Podstawowe obszary zainteresowania polityki regionalnej na obszarach problemowych po

roku 2013 to usługi w zakresie

rcl

.go

v.p

Zaopatrzenia w wodę – działania te są niezbędne na niektórych obszarach, gdzie

występują braki w infrastrukturze lub jest ona zdekapitalizowana. Dostęp do wody pitnej

traktowany jest jako jedno z podstawowych dóbr publicznych.

Oczyszczania ścieków - dla wykorzystania środowiskowych potencjałów rozwojowych

obszarów problemowych, konieczne są działania dotyczące zapobiegania degradacji

środowiska. Służyć temu będzie wspieranie projektów dotyczących zbierania i

oczyszczania ścieków (kanalizacja, oczyszczalnie ścieków). Natomiast na obszarach o

niskiej gęstości zaludnienia, gdzie zakładanie sieci kanalizacyjnych nie ma ekonomicznego

bądź technicznego uzasadnienia, wspierane będą zintegrowane projekty dotyczące

punktowych przydomowych (przyzakładowych) oczyszczalni ścieków.

Gospodarki odpadami – na obszarach wiejskich oraz najbardziej zapóźnionych pod

względem gospodarczym konieczne są projekty dotyczące efektywnej gospodarki

odpadami. Działania w tym zakresie będą zgodne z Krajowym planem gospodarki odpadami

2010 i dotyczyć będą przede wszystkim systemów selektywnego zbierania odpadów oraz

innowacyjnych projektów dotyczących ich recyklingu.

Ad 2.2.5. Usługi kulturalne

Usługi kulturalne rozwijane będą w celu aktywizowania ludności wiejskiej. Wspólne uczestnictwo

w życiu kulturalnym małych społeczności jest jednym z ważniejszych czynników rozwoju

kapitału społecznego. Interwencja polityki regionalnej będzie dotyczyć rozwijania tych usług

kulturalnych, które służyć będą rozwojowi zasobów ludzkich. Dotyczyć będzie zwiększania oferty

i jakości usług kulturalnych znacznie ograniczonych, zwłaszcza na zapóźnionych obszarach

wiejskich i wspierać następujące działania

inicjatywy na rzecz wspierania organizacji czasu wolnego, imprez kulturalnych, grantowe

wspieranie wymian, współpracy organizacji i samorządów w obszarze kultury,

podniesienie edukacji kulturalnej społeczeństwa przez promocję i kultywowanie

niematerialnego dziedzictwa kulturowego na obszarach wiejskich i zwiększenie

dostępu mieszkańców do dóbr i usług kultury (koncerty, festiwale), w tym

związanych z lokalnymi i regionalnymi tradycjami, także zawodowymi (np. wsparcie

aktywności zespołów ludowych), a ponadto umożliwianie uczestnictwa w różnego

typu przedsięwzięciach kulturalnych, rozwijających kreatywność, innowacyjność,

tolerancyjność i więzi społeczne wśród społeczeństwa oraz wspomaganie aktywnych

inicjatyw i nowych form uczestnictwa w przedsięwzięciach kulturalnych

oferowanych np. przez lokalne domy kultury,

wykorzystanie technik teleinformatycznych w dostępie do dóbr kultury, w tym

zwiększanie dostępu mieszkańców do cyfrowych zasobów bibliotecznych oraz

rozszerzanie księgozbiorów lokalnych bibliotek.

Istotną kwestię w obszarze wspierania rozwoju usług kulturalnych na wsi pełnią ośrodki

powiatowe, w których w naturalny sposób skoncentrowane są lokalne ośrodki kultury.

Polityka regionalna wspierać będzie te rodzaje aktywności ośrodków kultury w miastach

powiatowych, które angażować będą w znaczny sposób mieszkańców wsi, a nie tylko miasta.

Ponadto, akcentowana będzie konieczność angażowania wszystkich grup wiekowych

ludności.

Działania w ramach tego obszary problemowego polityki regionalnej będą prowadzone z

poziomu regionalnego w ramowych zintegrowanych programach regionalnych przy wsparciu

ministra rozwoju regionalnego. Towarzyszyć temu będą działania uzupełniające w ramach

programów sektorowych dotyczących rolnictwa, edukacji, zdrowia, kultury.

obszarów

tracących

rcl

.go

v.p

Ad 2.3. Restrukturyzacja i rewitalizacja miast i innych

dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze

Poz. 423

Jak wskazano w wyzwaniach polityki regionalnej, w Polsce znajduje się wiele obszarów które,

pomimo znacznej na tle innych jednostek terytorialnych zamożności, utraciły w ostatnich latach

na skutek zmian społeczno-gospodarczych możliwości wzrostu i kreowania zatrudnienia z

powodu upadku tradycyjnego przemysłu, gwałtownej zmiany koniunktury na wytwarzane

produkty i usługi, degradacji środowiska przyrodniczego czy też powiązanej z tymi procesami

degradacji infrastruktury, w tym mieszkaniowej, a także dużego odpływu ludności. Problem ten

dotyczy w największym nasileniu niektórych miast i obszarów poprzemysłowych na Górnym

Śląsku, ale jest także obecny na innych obszarach kraju, związanych z wydobyciem surowców

mineralnych (w szczególności węgla brunatnego i kamiennego, siarki, rud metali kolorowych)

oraz na mniejszą skalę w większości miast dużych, w których nasila się segregacja przestrzenna

kształtująca dzielnice biedy i wykluczenia.

Na tych obszarach polityka regionalna wspiera kompleksowe działania odbudowujące zdolności

do rozwoju pewnych terytoriów (miast, dzielnic miast, obszarów poprzemysłowych i innych

terenów zdegradowanych) przez przywracanie lub nadawanie im nowych funkcji społecznogospodarczych oraz wspomaganie realizacji kompleksowych programów rewitalizacji społecznogospodarczej na problemowym obszarze miasta. W uzupełnieniu tych działań polityka regionalna

wspiera także rekultywację obszarów zdegradowanych pod względem środowiskowym w

połączeniu z nadawaniem im nowych funkcji gospodarczych.

Poniższa mapa obrazuje rozmieszczenie na terenie kraju miast szczególnie odznaczających się

utratą funkcji społeczno-gospodarczych.

rcl

.go

v.p

Mapa 37. Obszary strategicznej interwencji na rzecz restrukturyzacji i rewitalizacji miast

tracących funkcje społeczno-gospodarcze98

Źródło: Opracowanie własne MRR na podstawie Analiza obszarów i propozycja kierunków strategicznej interwencji wobec

miast i innych obszarów tracących dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze, Wojciech Dziemianowicz, Julita Łukomska,

Geoprofit, grudzień 2009 r.

Z punktu widzenia realizacji celów KSRR istotne jest wsparcie tych miast, które znajdują się w

szczególnie trudnej sytuacji. Ponieważ sytuacja każdego z miast uwarunkowana jest szeregiem

czynników (historycznych, geograficznych, gospodarczych, społecznych), nie przesądza się,

jakiego rodzaju trudności są najistotniejsze, choć można stworzyć ich wstępny katalog: utrata

miejsc pracy, spadek potencjału ludnościowego, starzenie się mieszkańców, degradacja

środowiska i tkanki społeczno-gospodarczej, patologie społeczne itp. Zatem jako preferowane do

wsparcia można wskazywać np. ośrodki dotknięte m.in. spadkiem liczby ludności, słabą dynamiką

miejsc pracy oraz niską przedsiębiorczością. Istotne jest założenie, że w wyniku dyskusji między

podmiotami polityki regionalnej (władze województwa, władze miasta, rząd, organizacje,

przedsiębiorcy) wskazane będą obszary wsparcia, jednak to władze lokalne będą decydowały na

jaki konkretnie cel należy przeznaczyć instrumenty wsparcia. Z poziomu krajowego, obszarem o

największej kumulacji niekorzystnej sytuacji pod tym względem jest Konurbacja Górnośląska.

Do najważniejszych zagadnień, które powinny być brane pod uwagę przy projektowaniu i

realizacji działań restrukturyzacyjnych i rewitalizacyjnych będą należały

działania nakierowane na wsparcie jakości kapitału ludzkiego – traktowane jako

kluczowe w kwestiach zarówno społecznych, jak i gospodarczych. Należy mieć na

względzie jakość nauczania na wszystkich poziomach, pobudzanie przedsiębiorczości i

Mapa wskazuje przybliżoną grupę miast, do których kierowana będzie interwencja w ramach kierunku działań 2.3. Dokładne

wyznaczenie obszarów zdegradowanych i tych części miast, które wymagają interwencji odbywać się będzie na poziomie

regionalnym. Obszary te będą wskazane w Strategii Rozwoju Województwa oraz w Planie Zagospodarowania Przestrzennego

Województwa.

rcl

.go

v.p

innowacyjności, eliminowanie patologii społecznych itp. (analogicznie do działań w

zakresie zasobów ludzkich opisanych w celu 2.1.);

działania skierowane na modernizację struktury gospodarczej – celem tych działań

powinno być wsparcie polityki lokalnej w tworzeniu nowoczesnych miejsc pracy. Samo

tworzenie kolejnych podstref specjalnych stref ekonomicznych nie gwarantuje dobrej

pozycji konkurencyjnej tych miast w przyszłości. Dlatego konieczny jest nacisk na branże

wykorzystujące nowoczesne technologie oraz te firmy, które gwarantują podnoszenie

kwalifikacji siły roboczej i rozwój lokalnych sieci kooperantów;

działania wspierające nadrabianie zaległości w zakresie infrastruktury technicznej

– jako element zwiększający atrakcyjność zamieszkania i w pewnym stopniu ograniczający

odpływ ludności. Istotnym argumentem za tego typu instrumentami jest fakt, że dobra

jakość infrastruktury technicznej wciąż należy do najważniejszych czynników lokalizacji

przedsiębiorstw;

działania wspierające modernizację i rozwój obiektów użyteczności publicznej o

znaczeniu subregionalnym (komplementarnie do odpowiedniego kierunku działań w

ramach celu 1) – powinny dotyczyć w szczególności ośrodków położonych w większym

oddaleniu od stolic wojewódzkich. Ośrodki takie pełnią funkcje usługowe dla dużych

części regionu w zakresie kultury, ochrony zdrowia, edukacji;

wsparcie kompleksowych programów rewitalizacyjnych obejmujących zagadnienia

infrastrukturalne, gospodarcze i społeczne. Istotne jest jednak, aby rewitalizacja nie była

rozumiana jedynie jako odnowa tkanki mieszkaniowej czy poprawa istniejącej

infrastruktury. Działania rewitalizacyjne muszą wynikać ze szczegółowych planów

rewitalizacji i prowadzone być we wszystkich wymiarach: infrastrukturalnym,

gospodarczym i społecznym. Takie podejście warunkuje efektywność działań na rzecz

przywrócenia właściwych funkcji miast lub ich dzielnic, czy zmiany funkcji

zdegradowanych terenów poprzemysłowych. Dobrze prowadzona rewitalizacja jest

szansą rozwojową miast i całych regionów. Polityka regionalna będzie zaadresowana

przede wszystkim do zdegradowanych obszarów śródmiejskich, które stanowią

największy odsetek terenów wymagających rewitalizacji i są zarazem obszarem

koncentracji problemów społeczno-ekonomicznych.

Działania w ramach tego obszaru problemowego polityki regionalnej będą prowadzone na

podstawie lokalnych programów rewitalizacji, w których realizacji powinni uczestniczyć, poza

władzami regionalnymi i lokalnymi, w jak największym stopniu partnerzy gospodarczy i

społeczni. Programy rewitalizacji uwzględniać będą wytyczne i standardy w tym zakresie

określone na poziomie krajowym. Działania rewitalizacyjne będą realizowane na poziomie

regionalnym i krajowym przy wsparciu ze strony ministra rozwoju regionalnego dla działań

odbudowujących zdolności wzrostu i zatrudnienia niektórych miast charakteryzujących się

gwałtownym, mającym przyczyny strukturalne, pogarszaniem się sytuacji społeczno-gospodarczej

oraz dla działań z zakresu kompleksowej rekultywacji i rewitalizacji obszarów zdegradowanych o

największym znaczeniu rozwojowym. Identyfikacja obszarów zdegradowanych i części miast,

które wymagają interwencji odbywać się będzie (podobnie jak w przypadku kierunku 2.2) na

poziomie regionalnym. Obszary te będą wskazane w strategii rozwoju województwa oraz w

planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Władze regionalne w ścisłej współpracy

z władzami miast oraz partnerami gospodarczymi i społecznymi w indywidualnych planach

rewitalizacji określać będą zestaw skoordynowanych działań poszczególnych interesariuszy. W

realizowaniu interwencji polityki regionalnej wobec miast tracących funkcje społecznogospodarcze, z powodu skali środków potrzebnych do uzyskania „masy krytycznej” promowane

będą projekty i inicjatywy oparte na partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP).

rcl

.go

v.p

Ad 2.4. Przezwyciężanie niedogodności związanych z położeniem obszarów

przygranicznych, szczególnie wzdłuż zewnętrznych granic UE

Działania dla obszarów przygranicznych, w tym w szczególności na obszarach położonych

wzdłuż granicy zewnętrznej UE, w ramach polityki regionalnej koncentrować się będą z jednej

strony na zwiększaniu wzajemnych dostępności w relacjach krajowych i międzynarodowych, a z

drugiej na pobudzaniu endogenicznego rozwoju z wykorzystaniem możliwości jakie oferuje

współpraca transgraniczna. Wybór konkretnych działań w ramach polityki regionalnej na

obszarach przygranicznych zawsze musi być dokonywany z punktu widzenia jednoczesnego

oddziaływania na obszary leżące po obu stronach granicy. Należy wypracować nowy system

wyboru i realizacji projektów wynikających ze wspólnych, transgranicznych opracowań

zagospodarowania przestrzennego oraz wspólnych strategii rozwoju obszarów przygranicznych,

obejmujących tereny po obu stronach granicy. Charakter działań jest dostosowany do

specyficznych potrzeb danych terytoriów, przy uwzględnieniu ich poziomów rozwoju. Wskazane

jest, aby były komplementarne względem działań realizowanych w regionach lub grupach

regionów. Podejmowane wysiłki przyczyniają się do wzrostu integracji obszarów przygranicznych

z najważniejszymi ośrodkami w regionach oraz z obszarami położonymi po drugiej stronie

granicy.

Kierunki działań podejmowanych na obszarach przygranicznych koncentrują się wokół rozwoju i

promowania wspólnego wykorzystania infrastruktury lokalnej, ochrony wspólnego dziedzictwa

naturalnego i kulturalnego, turystyki, zapobiegania zagrożeniom naturalnym i technicznym,

wsparcia powiązań miedzy obszarami miejskimi i wiejskimi, zmniejszenia izolacji przez poprawę

dostępu do usług i sieci transportowych i telekomunikacyjnych oraz wspierania

przedsiębiorczości lokalnej. Dodatkowo działania wpływają na rozwój inicjatyw lokalnych, w tym

w wymiarze transgranicznym, służących zwiększeniu aktywności społecznej i gospodarczej.

Kierunkiem o dużym znaczeniu dla obszarów przygranicznych jest dążenie do zwiększania

dostępności w relacjach krajowych, co jest bardzo ważne dla wszystkich obszarów

przygranicznych charakteryzujących się zazwyczaj niską dostępnością do ośrodków wzrostu i

miejsc pracy. Na obszarach położonych wzdłuż granicy zewnętrznej UE (z Rosją, Białorusią i

Ukrainą) działania polityki regionalnej będą koncentrowały się ponadto na zapewnieniu większej

dostępności przez rozbudowę infrastruktury granicznej. Istotnym kierunkiem działań na

obszarach przygranicznych będzie także rozbudowa sieci połączeń transgranicznych na

obszarach o szczególnych warunkach geograficznych (przedzielonych rzekami, obszarami

morskimi, górskimi itp.).

Dla obszarów przygranicznych, w szczególności położonych w pobliżu wewnętrznych granic

UE, ważnym kierunkiem działań jest także wzmacnianie subregionalnych ośrodków miejskich, w

tym tych, które przedzielone są granicą państwa, a które wykorzystując swoje położenie

geograficzne mogłyby stać się centrami życia gospodarczego i kulturowego dla terenów po obu

stronach granicy. Dotyczy to miast położonych w bezpośrednim sąsiedztwie po dwóch stronach

granicy, takich jak np. Słubice i Frankfurt, Zgorzelec i Görlitz, Náchod i Kudowa-Zdrój, Cieszyn

i Těšín, Terespol i Brześć.

rcl

.go

v.p

Mapa 38. Obszary strategicznej interwencji polityki regionalnej z poziomu krajowego w

odniesieniu do obszarów przygranicznych (ze szczególnym uwzględnieniem

obszarów przy zewnętrznej granicy UE).

Źródło: Opracowanie własne MRR.

Powyższa mapa ilustruje przybliżony zakres interwencji polityki regionalnej w odniesieniu do

obszarów przygranicznych. Szczegółowe określenie zakresu terytorialnego wsparcia w tym

obszarze nastąpi na etapie opracowywania dokumentów operacyjnych.

Polityka regionalna wobec wybranych obszarów przygranicznych obejmuje głównie

przedsięwzięcia na rzecz rozwoju szerszej, wielopłaszczyznowej współpracy transgranicznej na

poziomie lokalnym - ich mieszkańców z partnerami po drugiej stronie granicy. Główne

płaszczyzny tej współpracy to zwiększanie wymiany gospodarczej, wspólne projekty dotyczące

lokalnej infrastruktury oraz ochrony i wykorzystania dla turystyki potencjału środowiska

przyrodniczego, wspólnego dziedzictwa kulturowego oraz rozwój transgranicznego systemu

usług publicznych.

W powiązaniu z działaniami z zakresu promocji istotnym kierunkiem polityki regionalnej

na wszystkich obszarach przygranicznych są również specjalne przedsięwzięcia dotyczące

rozwoju zasobów ludzkich i kapitału społecznego – wspomaganie współpracy w zakresie

podnoszenia wiedzy na temat położonych po obu stronach granicy terytoriach i rozwoju

rcl

.go

v.p

edukacji, w tym nauki języków obcych, jak również wspólnych projektów miękkich o

różnorodnej tematyce (np. kulturalne, sportowe, gospodarcze).

Strategiczna interwencja polityki regionalnej w zakresie współpracy przygranicznej odbywać się

będzie także na poziomie ponadlokalnym: subregionalnym i regionalnym. Ten kierunek działań

dotyczyć będzie w głównej mierze miast, które leżą w subregionach położonych w bliskiej i

średniej odległości od granic państwa i angażują się we współpracę transgraniczną i

międzynarodową bądź wykazują taki potencjał. Rolą polityki regionalnej w tym zakresie jest

moderowanie angażowania miast położonych w dalszej odległości od granic we współpracę,

szczególnie w zakresie wymiany gospodarczej i naukowej, a także w obszarze społecznym i

kulturalnym.

Działania w ramach tego obszaru problemowego polityki regionalnej będą prowadzone

z poziomu krajowego w ramach programów współpracy terytorialnej (przy wsparciu środków

UE) oraz uzupełniająco w ramach programów regionalnych.

Ad 2.5. Zwiększanie dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich na

obszarach o najniższej dostępności

Dla obszarów o ekstremalnie niskiej dostępności transportowej, najbardziej oddalonych od

ośrodków regionalnych, polityka regionalna zmierzać będzie z jednej strony do wspomagania

rozwoju ośrodków subregionalnych, a z drugiej do zwiększania dostępności do regionalnych

centrów rozwoju, a tym samym do zwiększenia stopnia spójności terytorialnej kraju. Działania

będą obejmować przede wszystkim rozbudowę i modernizację infrastruktury transportowej –

drogowej i kolejowej oraz polepszanie jakości środków przewozu zbiorowego tak, aby skrócić

czas dostępu przestrzennego. Każdy ramowy zintegrowany program regionalny powinien

uwzględniać to zagadnienie i zawierać działania dotyczące poprawy dostępności do miasta

wojewódzkiego z obszarów peryferyjnych danego regionu. Określenie standardów zapewnienia

dojazdu do miasta wojewódzkiego w określonym czasie powinno mieć miejsce na poziomie

każdego województwa i być elementem planowania strategicznego. W powiązaniu z innymi

działaniami polityki regionalnej, zwiększanie dostępności przestrzennej obszarów peryferyjnych

doprowadzi do zwiększenia możliwości generowania wzrostu przy wykorzystaniu czynników

endogenicznych oraz polepszenia jakości usług publicznych (dostęp do ośrodków edukacyjnych,

szkoleniowych i ochrony zdrowia) oraz lepszego wykorzystania zasobów pracy (znajdowanie

pracy w wyniku zwiększenia możliwości dojazdu do ośrodków regionalnych bądź podwyższenia

atrakcyjności inwestycyjnej danego obszaru).

Działania w ramach tego obszaru problemowego polityki regionalnej będą prowadzone z

poziomu krajowego w ramach sektorowych programów rozbudowy infrastruktury transportowej

i unowocześniania parku posiadanego taboru oraz uzupełniająco w ramach programów

regionalnych w zakresie infrastruktury i środków transportu o znaczeniu wojewódzkim.

rcl

.go

v.p

Mapa 39. Obszary strategicznej interwencji polityki regionalnej na rzecz zwiększenia

dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich

Źródło: MRR na podstawie mapy opracowanej przez T. Komornickiego, P. Śleszyńskiego, M. Stępniaka i P. Siłki w

Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na potrzeby Koncepcji Przestrzennego

Zagospodarowania Kraju 2008-2030.

rcl

.go

v.p

Miary sukcesu realizacji celu 2 KSRR to m.in.

wzrost w zakresie podstawowych wskaźników odnoszących się do usług publicznych, wzrost

przedsiębiorczości, poprawa struktury zatrudnienia, zmniejszenie emigracji i zagrożenia

procesami depopulacji,

zmiana struktury zatrudnienia na obszarach wiejskich, zwiększenie się udziału osób o

wykształceniu co najmniej średnim, zwiększenie odsetka dzieci objętych wychowaniem

przedszkolnym,

zwiększenie wskaźnika aktywności zawodowej w miastach, zwiększenie liczby

przedsiębiorstw na 1000 mieszkańców oraz korzystne zmiany w strukturze wykształcenia,

wzrost liczby pracujących poza rolnictwem, zwiększenie dostępności do ośrodków

wojewódzkich i krajowych przy wykorzystaniu sieci dróg i kolei,

zwiększenie dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich z wykorzystaniem dróg i

kolei. Zakłada się, że do roku 2020 na większości obszarów o niskiej dostępności

transportowej nie będzie on dłuższy niż 90 minut.

Miary sukcesu realizacji celu 2 KSRR w poszczególnych województwach będą określone

szczegółowo wartościami docelowymi wybranych wskaźników monitorowania KSRR

Cel 3. TWORZENIE WARUNKÓW DLA SKUTECZNEJ, EFEKTYWNEJ I

PARTNERSKIEJ

REALIZACJI

DZIAŁAŃ

ROZWOJOWYCH

UKIERUNKOWANYCH TERYTORIALNIE

Skuteczność i efektywność polityki regionalnej jest w dużym stopniu uzależniona od jakości

uregulowań prawnych oraz sposobu funkcjonowania jej systemu instytucjonalnego. Jak wynika z

diagnozy w obu tych sferach należy podjąć zdecydowane działania tak, aby polityka regionalna

mogła w pełni pokazać swoją wartość i przydatność w odpowiedzi na wyzwania przed jakimi stoi

Polska u progu drugiej dekady XXI wieku. Zaproponowany zestaw działań w ramach celu 3

KSRR wypracowano w oparciu o analizę dotychczasowych doświadczeń w prowadzeniu polityki

regionalnej i innych przedsięwzięć ukierunkowanych terytorialnie na poziomie krajowym i

regionalnym, zarówno w ramach własnych rozwiązań krajowych, jak i europejskiej polityki

spójności.

Wiele obserwacji poczynionych w toku prac nad KSRR dotyczy zagadnień decentralizacji zadań

państwa, funkcjonowania modelu zarządzania państwem i procesami rozwojowymi, jakie

ukształtowały się w wyniku utworzenia w 1999 roku samorządu terytorialnego na poziomie

wojewódzkim oraz wprowadzenia nowych jakościowo relacji pomiędzy uczestnikami gry o

rozwój (rząd – samorząd wojewódzki – pozostałe podmioty) po przystąpieniu Polski do UE w

ramach realizacji polityki spójności UE.

Według opinii wielu uczestników debaty model ten w dużej mierze wyczerpał swoje możliwości

samoregulujące i niezbędna jest, obok zaproponowanych poniżej rozwiązań o charakterze

instytucjonalnym, szersza refleksja o charakterze politycznym nad ustrojowymi i finansowymi

warunkami funkcjonowania podstawowych aktorów polityki regionalnej i relacjami pomiędzy

nimi w realizacji polityki rozwoju. Dotyczy to m.in. sfery relacji rząd – samorząd wojewódzki,

w tym precyzyjnego określenia relacji Wojewoda – samorząd, które pozwolą na uniknięcie

dublowania działań tych dwóch podmiotów, rząd – inne pomioty, w tym największe i

najsilniejsze miasta, samorząd wojewódzki - inne podmioty, w systemie wieloszczeblowego

zarządzania polityką rozwoju, który dla sprawnej realizacji celów polityki regionalnej wymaga

zapewnienia odpowiedniej koordynacji horyzontalnej i wertykalnej, jak i oparcia relacji między

rcl

.go

v.p

tymi podmiotami o partnerstwo i współpracę w dążeniu do osiągnięcia wspólnych celów

określonych w stosunku do terytorium.

Cel trzeci KSRR nakierowany jest na kreowanie warunków instytucjonalno-prawnych dla

realizacji działań prorozwojowych w Polsce przez wzmacnianie wymiaru strategicznego polityki

regionalnej, poprawę jakości zarządzania politykami publicznymi, w tym ich właściwe

ukierunkowanie terytorialne, zapewnianie odpowiednich mechanizmów kooperacji i koordynacji

w systemie wieloszczeblowego zarządzania oraz przez tworzenie sieci współpracy między

różnymi podmiotami zaangażowanymi w realizację tej polityki, co służyć ma zarazem budowaniu

kapitału społecznego, jak i wzmacnianiu odpowiednich kompetencji i zdolności do zarządzania

rozwojem.

Tylko dzięki wprowadzeniu widocznych zmian jakościowych w wyżej wymienionych obszarach,

w tym zmian prawnych i organizacyjnych, możliwe jest utworzenie sprawnego

i efektywnego systemu zarządzania i wdrażania polityk publicznych o wyraźnym wpływie

terytorialnym.

Osiąganiu celu 3 KSRR posłuży pełne wykorzystanie doświadczeń strategicznego

zarządzania rozwojem, zdobytych w dużej mierze, w procesach programowania i realizacji

polityki spójności UE (środki przedakcesyjne, perspektywa finansowa 2004-2006 oraz okres

programowania 2007-2013). Odbywać się to będzie poprzez upowszechnianie i stopniowe

przeniesienie takich elementów tej polityki jak wieloletnie programowanie interwencji publicznej;

koordynowanie wielu instrumentów wdrażanych w wieloszczeblowym systemie zarządzania;

monitorowanie przebiegu interwencji na każdym etapie jej realizacji oraz ewaluowanie efektów

polityki; na procesy związane z planowaniem i realizacją wszystkich polityk rozwoju mających

wpływ terytorialny w Polsce.

KSRR dąży do poprawy jakości interwencji publicznej ukierunkowanej terytorialnie poprzez

wykorzystanie doświadczeń polityki spójności UE oraz ściślejsze powiązanie polityki regionalnej

z krajowym systemem strategicznego zarządzania rozwojem, w ramach którego wprowadza się

jednolite standardy w zakresie programowania rozwoju, monitorowania, ewaluacji i wdrażania

działań prorozwojowych. Działania podejmowane w ramach celu trzeciego uzupełniają ten

proces zmian organizacyjno-instytucjonalnych przez ściślejsze powiązanie polityki regionalnej z

innymi politykami publicznymi, w tym z polityką przestrzenną, zarówno na poziomie

strategicznych celów, jak i sposobów realizacji i finansowania oraz przez wprowadzanie nowych

narzędzi, mechanizmów oraz rozwiązań systemowych i instytucjonalnych, służących sprawnej i

efektywnej realizacji celów rozwoju regionalnego.

Ponadto wprowadzane są instytucjonalne powiązania między podmiotami publicznymi i

niepublicznymi działającymi na rzecz rozwoju regionalnego służące kształtowaniu odpowiedniej

przestrzeni dla wymiany wiedzy i doświadczeń przez tworzenie platform strategicznej dyskusji,

skuteczne wykorzystywanie kanałów przepływu informacji między podmiotami działającymi na

różnych szczeblach i wdrażanie programów instytucjonalnej współpracy typu współpraca

bliźniacza (twinning) w celu rozwijania procesów uczenia się. Dla poprawy efektywności,

skuteczności i partnerstwa realizowanej polityki regionalnej tworzone będą sieci współpracy

pozwalające na zwiększenie synergii działania przez rozwijanie kultury kooperacji oraz stanowiące

kuźnię innowacyjnych rozwiązań, w tym instytucjonalnych.

Jednocześnie KSRR odchodzi od udzielania wsparcia w formie dotacji bezpośrednich, na rzecz

większej koncentracji na projektach strategicznych, o kluczowym znaczeniu dla rozwoju. Takie

podejście projektowe będzie upowszechnione zarówno na poziomie krajowym w ramach polityki

regionalnej oraz polityk sektorowych o silnym wpływie terytorialnym, jak i na poziomie

regionalnym. Celem realizacji zintegrowanego podejście KSRR promuje rozwiązania oparte na

instrumencie grantu globalnego, który posłuży poprawie interwencji publicznej w odniesieniu do

różnych obszarów, szczególnie w odniesieniu do obszarów miejskich.

rcl

.go

v.p

Warunkiem skutecznej realizacji celów KSRR, w tym celu 3, może okazać się opracowanie

pakietu rozwiązań instytucjonalno-prawnych, w tym m.in. zmian legislacyjnych dotyczących

podziału kompetencji między administracją rządową i samorządową.

Kierunki działań podejmowane w ramach celu 3 dotyczące budowy skutecznego i efektywnego

systemu realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie w Polsce obejmują

3.1

3.2

3.3

3.4

Wzmocnienie strategicznego wymiaru polityki regionalnej

Poprawę jakości zarządzania politykami publicznymi, w tym ich właściwe ukierunkowanie

terytorialne

Przebudowę i wzmocnienie koordynacji w systemie wieloszczeblowego zarządzania

Wspomaganie budowy kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego w oparciu o sieci

współpracy między różnymi aktorami polityki regionalnej.

Ad 3.1. Wzmocnienie strategicznego wymiaru polityki regionalnej

Wskazane w diagnozie słabości myślenia strategicznego w Polsce będące wynikiem podejścia

sektorowego do programowania i realizacji wsparcia, braku umiejętności współpracy

międzysektorowej i międzyszczeblowej, jak i braku dostępu do odpowiednich informacji i danych

służących strategicznemu zarządzaniu rozwojem, powodują trudności w określeniu celów

rozwojowych, szczególnie w układzie regionalnym, a także niespójność sposobu realizacji polityk

oraz niedostateczne powiązanie poziomów: programowania i implementacyjnego. W związku z

tym, skuteczne i efektywne prowadzenie polityki regionalnej wymaga wzmocnienia jej

strategicznego wymiaru przez tworzenie warunków instytucjonalnych dla kształtowania i

rozwijania strategicznego myślenia o rozwoju zarówno na poziomie krajowym, regionalnym, jak

i subregionalnym.

Poprawa strategicznego wymiaru polityki regionalnej umożliwić ma właściwy przebieg procesów

programowania i realizacji wsparcia przez wyznaczanie odpowiedniej wizji, kierunków, celów

i priorytetów procesów rozwojowych w oparciu o dokonywaną regularnie ocenę trendów

rozwojowych, jak i efektów dotychczas przeprowadzonych działań w obszarze rozwoju

regionalnego. Wzmacnianie strategicznego wymiaru polityki regionalnej oznacza również

koncentrację dotychczas rozproszonych działań ukierunkowanych na terytorium, realizowanych

w ramach różnych polityk sektorowych, na osiąganiu strategicznych celów rozwojowych. Służyć

temu będzie wprowadzenie systemu strategicznego planowania rozwoju pozwalającego

na zaprogramowanie spójnych i komplementarnych działań w ramach różnych strategii

i programów dla realizacji wspólnych, średnio i długookresowych celów strategicznych rozwoju

kraju i regionów.

W odpowiedzi na słabości dyskusji strategicznej konieczne wydaje się wzmocnienie roli

Komitetu Koordynacyjnego ds. Polityki Rozwoju, jako strategicznego forum refleksji rządu

nad polityką rozwoju, w tym polityką regionalną. Działający pod kierunkiem Prezesa Rady

Ministrów od kwietnia 2009 r. Komitet będzie odgrywać istotną rolę w wytyczaniu kierunków

rozwoju kraju, monitorowaniu oraz ocenie realizowanych instrumentów polityki rozwoju,

decydowaniu o zmianach w funkcjonowaniu mechanizmów zapewniających realizację polityki

regionalnej oraz wypracowywaniu rekomendacji dotyczących poprawy realizacji polityk i rozwoju,

w tym propozycji modyfikacji działań ukierunkowanych terytorialnie.

W celu stworzenia odpowiedniej przestrzeni dla wymiany wiedzy, doświadczeń i informacji

stymulującej strategiczne myślenie o rozwoju na poziomie krajowym, regionalnym

i subregionalnym utworzone zostanie również specjalne forum strategicznej dyskusji - Krajowe

Forum Terytorialne inicjujące debaty na temat strategicznych kierunków i form rozwoju

regionalnego oraz wymiaru przestrzennego polityki rozwoju między różnymi podmiotami

publicznymi i niepublicznymi zaangażowanymi w działania na rzecz rozwoju. Do jego głównych

zadań należeć będzie analiza kluczowych procesów i zjawisk mających wpływ na politykę

regionalną, ocena postępu realizacji polityki regionalnej oraz skutków przestrzennych realizacji

rcl

.go

v.p

polityk sektorowych, jak i formułowanie opinii i rekomendacji w zakresie wymiaru terytorialnego

polityk krajowych i UE. Rozwój dyskusji strategicznej na poziomie krajowym przyczyni się do

wzmocnienia jej znaczenia również na innych poziomach zarządzania polityką regionalną,

powodując w konsekwencji powstawanie podobnych ciał również na szczeblu regionalnym.

Wsparciu dyskusji strategicznej prowadzonej w ramach Krajowego Forum Terytorialnego

posłużą wnioski i rekomendacje wynikające ze strategicznych raportów o rozwoju społecznogospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym99 przygotowywane przez ministra

właściwego ds. rozwoju regionalnego oraz analogicznych raportów opracowywanych przez

samorządy województw w odniesieniu do danego regionu. Jednocześnie wprowadza się raporty

roczne na temat polityki regionalnej i przestrzennej, zawierające ocenę postępów realizacji

celów polityki regionalnej, określonych w KSRR, w tym wnioski w zakresie oceny sposobu

funkcjonowania systemu realizacji polityki regionalnej. Tym samym możliwe będzie sprawne i

regularne pozyskiwanie informacji na temat efektywności funkcjonowania systemu

instytucjonalnego służącego realizacji polityki regionalnej, co będzie podstawą do formułowania

propozycji zmian prawnych i organizacyjnych.

Wymiar strategiczny polityki regionalnej ulegnie wzmocnieniu przez włączenie procesów

programowania i koordynacji rozwoju regionalnego w ogólny nurt realizacji działań

prorozwojowych w Polsce w ramach krajowego systemu zarządzania rozwojem Polski 100.

Oznacza to ścisłe powiązanie strategicznych instrumentów planistycznych przygotowywanych w

celu realizacji polityki regionalnej z systemem programowania rozwoju kraju przez

podporządkowanie celów rozwoju regionalnego średnio- i długookresowym celom strategicznym

wyznaczanym na poziomie kraju. Dotyczy to również wpisania celów strategii przygotowywanych

przez samorząd lokalny w priorytety rozwojowe określane przez samorząd województwa w celu

zapewnienia spójności działań programowanych w odniesieniu do terytorium. Sprzyjać temu

będzie ścisła współpraca między samorządem wojewódzkim i lokalnym na etapie

przygotowywania dokumentów strategicznych i operacyjno-wdrożeniowych w celu wspólnego

określenia celów, priorytetów i przedsięwzięć służących rozwojowi regionalnemu. Polityka

regionalna określa cele dla poszczególnych terytoriów, których realizacja jest uzależniona od

odpowiedniego planowania finansowego, powiązanego z tymi celami i zaplanowanymi w ich

ramach działaniami.

Ponadto, w systemie zarządzania rozwojem polityka regionalna jako polityka o charakterze

horyzontalnym pełni szczególną rolę służąc integracji rozproszonych dotychczas działań

rozwojowych i ich koncentracji na osiąganiu celów wyznaczonych w odniesieniu do terytoriów

zapewniając komplementarność działań podejmowanych w ramach różnych polityk sektorowych

i horyzontalnych w odniesieniu do poszczególnych obszarów już na etapie programowania. W

szczególności dotyczy to powiązania systemu planowania regionalnego i planowania

przestrzennego w celu zapewnienia spójności dokumentów strategicznych i programowych w

odniesieniu do przestrzeni na poziomie krajowym i regionalnym. Na poziomie regionalnym

oznacza to również konieczność ścisłego powiązania strategii sektorowych np. innowacji czy

informatyzacji ze strategią rozwoju województwa w celu koncentracji działań podejmowanych

przez samorząd na kluczowych z punktu widzenia rozwoju obszarach strategicznej interwencji.

Dotychczasowe doświadczenia wskazały, że w warunkach postępującej decentralizacji

zarządzania procesami rozwojowymi dla zachowania strategicznego wymiaru działań polityki

regionalnej na różnych szczeblach niezbędna jest większa aktywność ministra właściwego ds.

rozwoju regionalnego w procesach planowania i realizacji polityki regionalnej poprzez

przygotowywanie programów rządowych o szczególnym znaczeniu dla realizacji postawionych

celów rozwojowych (np. program poświęcony Polsce wschodniej) lub też o specyficznych

trudnościach implementacyjnych (specjalne priorytety lub programy adresowane do obszarów

99 Zgodnie z art. 35 b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

100 Zgodnego z zapisami dokumentu Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski.

rcl

.go

v.p

problemowych, programy pomocy publicznej dla pewnych sfer przedsiębiorców, programy

przeznaczone na projekty innowacyjne i o większym stopniu ryzyka).

Ad 3.2. Poprawa jakości zarządzania politykami publicznymi, w tym ich właściwe

ukierunkowanie terytorialne

Poprawie jakości interwencji publicznej ukierunkowanej terytorialnie służy oparcie procesów

planowania i realizacji polityk publicznych, na poszczególnych etapach oraz na różnych

poziomach zarządzania rozwojem, o wspólne standardy dotyczące strategicznego

programowania, monitorowania, ewaluacji i wdrażania działań prorozwojowych. Takie założenie

wynika z diagnozy, która wskazuje na brak ciągłości prac programowych, brak powiązań

planowania przestrzennego z rozwojem społeczno-gospodarczym, także w układzie regionalnym,

oraz na niedostateczne powiązanie poziomu programowania z poziomem implementacyjnym.

W efekcie, do osiągnięcia tego celu przyczynia się właściwe ukierunkowanie terytorialne polityk

sektorowych oraz ich powiązanie na poziomie celów, priorytetów, jak i sposobów finansowania

z polityką regionalną przez proces terytorializacji oraz przez takie instrumenty realizacji polityki

regionalnej jak kontrakt terytorialny.

O jakości zarządzania politykami publicznymi decyduje również zwiększenie skuteczności

i efektywności mechanizmów wykonawczych polityki regionalnej przez ich reorientację na

osiąganie celów rozwojowych mierzonych efektami rzeczowymi. Jak wskazują dotychczasowe

doświadczenia z wdrażania europejskiej polityki spójności w Polsce (podobnie jest także w innych

krajach), koncentracja uwagi na skuteczności rozumianej jako wydanie wszystkich dostępnych

środków europejskich odbywa się z uszczerbkiem dla efektywności tej polityki – rozumianej jako

osiąganie zakładanych efektów rzeczowych, czy makroekonomicznych, przy optymalnym

poziomie nakładów administracyjnych i finansowych. Problemy wynikające z przeniesienia

zarządzania znaczną częścią funduszy strukturalnych na poziom regionalny (takie jak: powolny

start programów w niektórych województwach, nadmierne mnożenie procedur, błędy

w przygotowywanych kryteriach wyboru projektów) powodują formułowanie negatywnych opinii

o skuteczności struktur zarządzających na poziomie krajowym i regionalnym, a tym samym

wpływają negatywnie na ocenę całej polityki regionalnej (i pośrednio terytorialnie zorientowanej),

jako potencjalnego instrumentu osiągania celów rozwojowych kraju. Zwiększenie skuteczności

i efektywności polityki regionalnej jest niezbędne dla udowodnienia jej przydatności jako jednego

z podstawowych instrumentów osiągania celów strategicznych rozwoju kraju przez działania

ukierunkowane terytorialnie.

Poprawie jakości polityk rozwoju służy włączenie polityki regionalnej w krajowy system

strategicznego zarządzania rozwojem, który wprowadza jednolite zasady programowania

wsparcia oraz wspólne standardy dla instytucji odpowiedzialnych za realizację polityk rozwoju

dotyczące sposobu organizacji i przeprowadzania procesów monitorowania, ewaluacji i wdrażania

działań prorozwojowych. W tym celu wdrożony zostanie program przygotowania administracji

publicznej do kształtowania i prowadzenia polityki zarządzania rozwojem101. W ramach programu

będą realizowane kompleksowe działania obejmujące m.in.

hierarchizację dokumentów strategicznych i wypracowanie standardów metodologicznych

w zakresie diagnozy, programowania, implementacji, monitorowania i ewaluacji,

uporządkowanie terminologii związanej z programowaniem polityki regionalnej (oraz

szerzej polityki rozwoju),

wypracowanie narzędzi wsparcia dla procesu programowania i monitorowania rozwoju,

w tym jednolitego ogólnopolskiego systemu wskaźników kluczowych, istotnego z punktu

widzenia diagnozowania i monitorowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego

101 Skierowany do pracowników urzędów administracji publicznej szczebla krajowego, regionalnego i lokalnego, którzy zajmują się

procesami kształtującymi przyszłość i kierują rozwojem kraju, regionu, powiatu, gminy, tj. odpowiadają za przygotowanie strategii,

programów czy planów i je realizują.

rcl

.go

v.p

rozwoju kraju i jego regionów, wykorzystywanego w dokumentach strategicznych

realizowanych na poziomie kraju, jak i regionów oraz w systemie obserwatoriów rozwoju

na poziomie krajowym i regionalnym.

Jednocześnie na poziomie krajowym zostaną określone minimalne standardy dla poszczególnych

kategorii usług publicznych. (dostęp i jakość), które powinny być zapewnione na obszarze całego

kraju.

Postrzeganie polityki regionalnej jako głównego instrumentu osiągania celów rozwoju kraju

w układzie terytorialnym (czyli nie tylko w odniesieniu do regionów) pociąga za sobą

konieczność ścisłego powiązania procesów programowania i realizacji działań

rozwojowych w ramach różnych polityk sektorowych w celu takiego ich ukierunkowania,

które pozwoli uwzględnić wymiar terytorialny w przygotowywanych przez poszczególne resorty

strategiach i programach rozwoju. W tym celu zwiększone zostaną uprawnienia ministra

właściwego do spraw rozwoju regionalnego, który dokonywać będzie oceny projektów strategii

i programów rozwoju pod kątem ich zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju oraz

czuwał będzie nad właściwym ukierunkowaniem terytorialnym dokumentów strategicznych

i wdrożeniowych przygotowywanych przez poszczególne resorty poprzez aktywne uczestnictwo

w pracach Komitetu Koordynacyjnego ds. Polityki Rozwoju.

Skuteczne wykorzystanie narzędzi realizacji strategicznych celów polityki regionalnej, określonych

w odniesieniu do terytorium, wymaga włączenia w realizację nowej polityki regionalnej wydatków

publicznych, które odznaczają się znaczącym wpływem terytorialnym. Mimo iż obecnie

obowiązujący w Polsce system finansów publicznych uważany jest za silnie scentralizowany,

relacja między inwestycjami publicznymi JST a wydatkami publicznymi ogółem jest w naszym

kraju wyższa niż średnia w krajach UE-27102, z kolei wydatki publiczne na poziomie regionalnym i

lokalnym w relacji do całości wydatków publicznych są niewiele niższe niż na poziomie

europejskim103. W dalszym ciągu usprawnienia wymaga jednak wadliwy system redystrybucji

środków, przy jednoczesnej dalszej decentralizacji środków publicznych, który powinien iść w

kierunku zwiększenia udziału samorządów w strukturze dochodów i wydatków publicznych, przy

jednoczesnym uwzględnieniu aspektów wyrównawczych. Umożliwi to zwiększenie środków na

inwestycje rozwojowe oraz ograniczenie transferów środków wychodzących z danego regionu i

powracających do niego pod inną postacią. Jako jeden z rezultatów realizacji celu 3 przewiduje się

zatem dokończenie procesu przebudowy całego systemu dystrybucji terytorialnej polityki

rozwojowej. Zapewni to, zgodnie z zasadą subsydiarności, ustalenie najbardziej efektywnego

poziomu wdrożenia działań polityki regionalnej i pomoże dopełnić decentralizację. Proces tzw.

„terytorializacji”104 obejmuje szczegółową analizę mechanizmów dystrybucyjnych polityk

sektorowych, ale także działań ministra właściwego ds. finansów publicznych i budżetu,

i proponowanie zmian w ich funkcjonowaniu (w odpowiednich ustawach, rozporządzeniach lub

innych dokumentach określających zasady ich działania).

Niezbędne jest także odpowiednie uwzględnienie nowego sposobu widzenia polityki regionalnej

w przepisach określających sposoby wydatkowania środków publicznych, w tym budżetowych.

W chwili obecnej planowanie budżetowe jest w stopniu niewystarczającym powiązane z polityką

regionalną. Przejawem tego jest, m.in. rozproszenie dostępnych środków finansowych w ramach

różnych pozycji budżetowych. Powszechnym zjawiskiem jest również brak korelacji

finansowanych przez nie inwestycji z większymi projektami. Mając na uwadze powyższe,

konieczne jest wprowadzenie modyfikacji systemowych w istniejącym porządku prawnym

realizacji polityki regionalnej dotyczących przede wszystkim wprowadzenia systemu wieloletniego

planowania finansowego oraz racjonalizacji systemu programów wieloletnich, inwestycji

wieloletnich oraz innych instrumentów służących finansowaniu inwestycji.

102 Dla Polski 8,8%, wobec 5,4% w UE-27, za: Szlachta J.: Wskaźniki decentralizacji inwestycji publicznych w

Prezentacja w Szkole Głównej Handlowej, 2009 r.

103 Dla Polski 30,8%, wobec 33.6% w UE-27, Ibidem

104 Patrz rozdział 7.

Polsce na tle UE 27.

rcl

.go

v.p

Także system ewidencji i sprawozdawczości obowiązujący w sektorze finansów publicznych nie

jest zdolny do dostarczenia danych obrazujących przepływy środków publicznych w ujęciu

regionalnym (terytorialnym). W związku z powyższym konieczne może okazać się opracowanie

koncepcji zmian systemu sprawozdawczego finansów publicznych w kierunku nadania mu

wymiaru regionalnego (terytorialnego).

Dla poprawy jakości interwencji publicznej ukierunkowanej terytorialnie niezbędna jest

koncentracja procesu realizacji działań prorozwojowych na osiąganiu rezultatów, przede

wszystkim rzeczowych, przez zastosowanie odpowiednich mechanizmów wykonawczych. W tym

celu KSRR wprowadza takie mechanizmy wykonawcze służące zwiększaniu efektywności i

skuteczności polityki regionalnej, jak

warunkowe przekazywanie środków finansowych,

szersze niż dotychczas wykorzystywanie rezerw efektywnościowych.

Warunkowe przekazywanie środków finansowych będzie realizowane za pośrednictwem

mechanizmu uzależniającego przekazywanie środków w ramach polityki regionalnej od osiągania

założonych efektów rzeczowych w określonym czasie, na poziomie programów, kontraktów i

projektów. Pozwoli to na zwiększenie nacisku na osiąganie mierzalnych wyników rzeczowych, w

odróżnieniu od presji na wydatkowanie środków. Dodatkowy instrument zwiększania

efektywności działań prorozwojowych stanowi rezerwa efektywności, będąca mechanizmem

premiowania tych podmiotów, które są najbardziej skuteczne w osiąganiu celów rozwojowych na

danym poziomie zarządzania. Jako narzędzie pobudzania konkurencji między instytucjami

zaangażowanymi w realizację celów rozwojowych, rezerwa efektywnościowa przyczyni się do

sprawnej realizacji przedsięwzięć priorytetowych zapewniając jednocześnie koncentrację

dodatkowych środków finansowych na najbardziej prorozwojowych działaniach przynoszących

wysoką wartość dodaną dla rozwoju regionalnego.

Celem podwyższania jakości zarządzania politykami publicznymi zostaje utworzony system

stałego monitorowania i ewaluacji procesów rozwoju regionalnego i efektów polityki

regionalnej w postaci obserwatoriów rozwoju terytorialnego, obejmujący obserwatorium

krajowe oraz, na wzór rozwiązań istniejących już w niektórych województwach, sieć

obserwatoriów regionalnych. System obserwatoriów służyć będzie usprawnieniu monitoringu i

ewaluacji polityk publicznych mających wpływ terytorialny przez tworzenie elastycznego systemu

pozyskiwania i agregowania danych oraz przez wypracowywanie standardów ich wymiany.

Powołanie obserwatoriów ma na celu zwiększenie użyteczności badań ewaluacyjnych, przez

wykorzystywanie informacji zwrotnych, uzyskanych w procesie stałego zbierania, opracowywania

i udostępniania danych, obrazujących zarówno przebieg interwencji publicznych, jak i rozwój

sytuacji społeczno-gospodarczej na obszarach strategicznej interwencji państwa. W efekcie

działalność obserwatoriów będzie przyczyniać się do lepszego planowania i realizacji interwencji

publicznej ukierunkowanej terytorialnie przez dostarczanie informacji, analiz i ewaluacji polityk

publicznych dotyczących postępu realizacji polityki regionalnej oraz scenariuszy dla przyszłości

na potrzeby działalności operacyjnej i planowania strategicznego.

Zidentyfikowane w części diagnostycznej niedoskonałości w obszarze wdrażania polityki

regionalnej dotyczące dużej liczby podmiotów zaangażowanych w proces realizacji działań

prorozwojowych charakteryzujących się różną sprawnością działania wskazuje na konieczność

przebudowy systemu wdrażania działań rozwojowych w kierunku wyboru najbardziej

efektywnego poziomu wdrażania oraz zapewnienia zbliżonej zdolności instytucjonalnej jednostek

składających się na ten system. Służyć temu będzie proces certyfikacji instytucji

wdrożeniowych przeprowadzany przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego

i samorządy województw. Prowadzić to będzie do utworzenia systemu wsparcia rozwoju

regionalnego zrzeszającego instytucje o wspólnych standardach funkcjonowania i świadczonych

usług dla beneficjentów polityki regionalnej, zapewniającego dostęp do najwyższej jakości usług o

rcl

.go

v.p

charakterze doradczym, finansowym i informacyjnym. System ten powinien integrować

działalność instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie różnych działań rozwojowych w

odniesieniu do terytorium, w tym różnych funduszy unijnych (EFS, EFRR, EFFROW) w celu

zwiększenia spójności interwencji ukierunkowanej terytorialnie, poprawy skuteczności i

efektywności procesów wdrażania działań rozwojowych oraz polepszenia dostępu beneficjentów

do różnych środków przeznaczonych na rozwój. Jednocześnie w sposób szerszy niż dotychczas

wykorzystuje on wspólnotowe inicjatywy wykorzystujące instrumenty inżynierii finansowej, tj.

JEREMIE JESSICA oraz JASMINE, a także inicjatywę JASPERS oraz instrument finansujący

ELENA105.

W wyniku określenia jednolitych standardów wdrażania osiągnięta zostanie optymalna ilość

rozwiązań implementacyjnych o zbliżonej skuteczności i efektywności w kontekście osiągania

zakładanych celów rozwojowych. Pozwoli to na uniknięcie sporów na linii rząd - samorząd

wojewódzki oraz ograniczy dodatkowe koszty administracyjne wdrażania polityki regionalnej.

Jednocześnie spodziewanym efektem reorganizacji będzie określenie najefektywniejszego

podziału zadań i kompetencji dla realizacji interwencji publicznej na szczeblu krajowym i

regionalnym oraz zmniejszenie liczebności instytucji zajmujących się wdrażaniem polityki

regionalnej, przy jednoczesnym optymalnym wykorzystaniu istniejących struktur i zaangażowanych zasobów ludzkich. Ze względu na dotychczasową mnogość instytucji

odpowiedzialnych za realizację polityki regionalnej (np. Powiatowe i Wojewódzkie Urzędy

Pracy, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości oraz współpracujące z nią Regionalne

Instytucje Finansujące, Krajowy i Regionalne Ośrodki Europejskiego Funduszu Społecznego,

Ośrodki Doradztwa Rolniczego, agencje rozwoju regionalnego i lokalnego, regionalne oddziały

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także inne), nie zakłada się tworzenia

nowych struktur instytucjonalnych.

Reorganizacja systemu wdrażania polityki regionalnej na poziomie krajowym w połączeniu z

innymi działaniami reformującymi polityki o oddziaływaniu regionalnym, obejmującymi w

szczególności zmiany legislacyjno-prawne, doprowadzi do większej koncentracji działań

podejmowanych w ramach polityki regionalnej na szczeblu kraju i usprawni koordynację wymiaru

terytorialnego polityk sektorowych.

Działania w ramach tego obszaru problemowego polityki regionalnej będą prowadzone przede

wszystkim na poziomie krajowym przez realizację programu przygotowania administracji

publicznej do kształtowania i prowadzenia polityki zarządzania rozwojem oraz realizację przez

ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego szeregu działań nastawionych na usprawnianie

planowania i realizacji polityk publicznych w ramach systemu zarządzania rozwojem kraju

zarówno w sferze prawnej (proces terytorializacji), instytucjonalnej (wzmacnianie mechanizmów

wykonawczych), jak i wdrożeniowej (certyfikacja instytucji wdrażających). W działania te w miarę

możliwości włączane będą urzędy marszałkowskie w zakresie odpowiadającym ich

kompetencjom w zakresie planowania i realizacji działań prorozwojowych w regionie.

Ad 3.3. Przebudowa i wzmocnienie systemu koordynacji horyzontalnej

i wieloszczeblowej

Polityka regionalna, ze względu na swój horyzontalny charakter i ukierunkowanie terytorialne,

oparta jest o system wieloszczeblowego zarządzania, w którym za realizację celów rozwojowych

odpowiadają różne podmioty publiczne i niepubliczne umiejscowione na poszczególnych

poziomach terytorialnego podziału państwa. Dotychczasowe doświadczenia związane z realizacją

działań w odniesieniu do terytorium wskazują na duże słabości polskiego systemu

instytucjonalnego w zakresie koordynacji polityk sektorowych oraz zapewnienia współpracy

między różnymi podmiotami zaangażowanymi w rozwój zarówno w układzie wertykalnym, jak

i horyzontalnym. W efekcie, złożoność i stopień trudności prowadzenia polityki regionalnej (a

Inicjatywy zostały dokładnie opisane w rozdziale 8.Ramy finansowe.

rcl

.go

v.p

także każdej innej polityki w odniesieniu do terytorium) wymaga zwiększenia jej rangi w systemie

polityk publicznych i wzmocnienia nacisku na wprowadzenie mechanizmów koordynacyjnych,

zarówno w ramach samej polityki między rożnymi szczeblami zaangażowanymi w system

realizacji tej polityki, jak i w odniesieniu do innych obszarów interwencji publicznej

ukierunkowanej terytorialnie.

W związku z tym, dla sprawnej i efektywnej realizacji polityki regionalnej w Polsce kluczowe jest

zapewnienie skutecznej koordynacji działań podejmowanych przez różne podmioty, na

poszczególnych szczeblach zarządzania zarówno w układzie pionowym przez koordynację

działań realizowanych przez rząd, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty

polityki regionalnej działające na różnych poziomach systemu, jak i w układzie poziomym w

odniesieniu do działań programowanych i realizowanych przez różne podmioty zarówno na

poziomie krajowym jak i na poziomie regionalnym. Przy czym, dla skutecznej realizacji celów

polityki regionalnej istotne jest zapewnienie z jednej strony współpracy między Ministerstwem

Rozwoju Regionalnego a innymi resortami w celu koncentracji rozproszonych dotychczas

interwencji o oddziaływaniu terytorialnym na obszarach strategicznej interwencji; z drugiej strony

zapewnienie ścisłej współpracy samorządu województw z samorządem lokalnym, w tym w

szczególności z władzami miejskimi zarówno na etapie programowania wsparcia w ramach

polityki regionalnej w celu uzgodnienia wspólnych celów i kierunków działań prorozwojowych,

jak i na etapie realizacji konkretnych przedsięwzięć wpisujących się w cele wyznaczane na

poziomie regionalnym.

Dla prowadzenia polityki rozwoju w sposób efektywny i spójny wprowadzone zostają

mechanizmy koordynacyjne na szczeblu krajowym i regionalnym pozwalające na

uzgadnianie zakresu interwencji planowanej do realizacji w odniesieniu do terytorium.

Wzmocnienie systemu koordynacji horyzontalnej i wieloszczeblowej wymaga ponadto

zwiększenia koordynacji polityk sektorowych ukierunkowanych terytorialnie w zakresie m.in.

szybkiego reagowania na bieżące kwestie pojawiające się w trakcie wdrażania tych polityk oraz

wypracowywania rozwiązań systemowych, mających na celu likwidację pojawiających się

problemów o bardziej strategicznym charakterze106. Będzie to możliwe dzięki wykorzystaniu

takich instytucji o charakterze koordynacyjnym jak Komitet Koordynacyjny ds. Polityki Rozwoju

oraz komitetów monitorujących działających na szczeblu krajowym i regionalnym.

W celu skutecznej realizacji polityki regionalnej zadania koordynacyjne ministra właściwego ds.

rozwoju regionalnego zostają rozszerzone w odniesieniu do innych polityk, wraz z jednoczesnym

wyposażeniem w odpowiednie instrumenty koordynacyjne, dotyczy to między innymi możliwości

wydawania przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego wytycznych w celu zapewnienia

jednolitości zasad realizacji polityk ukierunkowanych terytorialnie Wzmocnienie funkcji

koordynacyjnej MRR wymaga także udziału ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w

procesie planowania działań rozwojowych w ramach Wieloletniego Planu Finansowego Państwa

(WPFP)107, w tym w układzie terytorialnym. Również istotne jest wzmocnienie, na poziomie

Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, funkcji w zakresie koordynacji polityki regionalnej z

politykami regulacyjnymi, tj. pomocy publicznej i zamówień publicznych (we współpracy z

innymi ministerstwami, UOKiK, UZP oraz KE). Realizacja funkcji koordynacyjnej przez ministra

właściwego ds. rozwoju regionalnego może prowadzić do formułowania propozycji dotyczących

usprawniania przebiegu procesów rozwojowych w kraju poprzez zmiany o charakterze

instytucjonalno-prawnym (np. zmiany ustawy o działach administracji rządowej).

106 Np. linii demarkacyjnej między krajowymi politykami publicznymi.

107 Jest to podstawowy dokument określający środki na realizację polityki rozwoju. Zawiera on wieloletnią prognozę środków na

realizację działań rozwojowych, finansowanych z budżetu państwa, oraz zestawienie programów rozwojowych przyjętych zgodnie

z zasadami określonymi w ustawie o prowadzeniu polityki rozwoju. System wieloletniego planowania finansowego jest powiązany

z celami i priorytetami wyznaczonymi na poziomie strategii rozwojowych. Alokacja środków podlega w większej mierze ocenie

stopnia zgodności z celami i ocenie skuteczności systemu realizacyjnego.

rcl

.go

v.p

Na poziomie regionalnym wzmocnione zostaną mechanizmy umożliwiające koordynację działań

podejmowanych w ramach różnych polityk w odniesieniu do tych samych terytoriów. Działania

samorządu województw w tym zakresie doprowadzą do zapewnienia koncentracji przedsięwzięć

rozwojowych na obszarach strategicznej interwencji i ich wzajemnej komplementarności.

Troska o skuteczność i efektywność działań podejmowanych w odniesieniu do terytorium przez

różnych aktorów, na różnych poziomach zarządzania rozwojem (krajowym, regionalnym oraz

lokalnym) wymaga poszukiwań skutecznych metod ich porozumiewania się w zakresie celów i

sposobów ich działania. Jak wskazała diagnoza, z różnych względów dotychczasowe

doświadczenia Polski z wdrażaniem koncepcji porozumienia się w oparciu o zawierane w wyniku

procesu negocjacyjnego umowy pomiędzy rządem a samorządem województwa nie powiodły się.

Niemniej jednak postęp, jaki dokonał się w obszarze zarządzania procesami rozwojowymi w

kraju i wspólnego rozumienia celów rozwoju przez różnych aktorów, pozwala podjąć obecnie

nową próbę oparcia polityki regionalnej, i szerzej działań ukierunkowanych terytorialnie, o

umowę o charakterze cywilnoprawnym, tzw. kontrakt terytorialny, który ukierunkuje

dotychczas rozproszone działania rozwojowe na osiąganie wspólnych celów wyznaczonych w

stosunku do terytorium.

Kontrakt ten będzie służył uzgodnieniu przez rząd i samorząd wojewódzki najważniejszych

celów i przedsięwzięć priorytetowych podejmowanych i finansowanych w ramach

polityki rozwoju regionalnego. Nowa umowa nie będzie miała charakteru kontraktu totalnego

co oznacza, że obejmie jedynie przedsięwzięcia, których realizacja jest kluczowa z punktu

widzenia polityki regionalnej prowadzonej przez rząd, jak i polityki rozwoju prowadzonej przez

samorządy województw. Dzięki koncentracji uzgodnionych przedsięwzięć na obszarach

strategicznej interwencji utrwalona zostanie zasada koncentracji geograficznej i tematycznej, zaś

interwencje sektorowe będą w większym stopniu dostosowane do potrzeb regionalnych.

Działania w zakresie wzmacniania koordynacji wertykalnej i horyzontalnej realizowane będą

zarówno przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego odpowiedzialnego

za zapewnienie współpracy różnych resortów w ramach Komitetu Koordynacyjnego ds. Polityki

Rozwoju oraz koordynującego przygotowanie kontraktu terytorialnego na szczeblu krajowym, jak

i przez samorząd regionalny odpowiedzialny za koordynację działań podejmowanych w ramach

różnych polityk i na różnych szczeblach w odniesieniu do regionu.

Ad 3.4. Budowanie kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego w oparciu o sieci

współpracy między różnymi aktorami polityki regionalnej

Podstawą do pełnego wykorzystania szans rozwojowych określonych dla poszczególnych

terytoriów jest kapitał społeczny budowany w oparciu o zaufanie i partnerstwo między

wszystkimi uczestnikami gry o rozwój, zarówno publicznymi - bezpośrednio odpowiedzialnymi

za realizację misji rozwojowej, jak i wszystkimi innymi partnerami (społecznymi, gospodarczymi,

pozarządowymi i z sektora prywatnego) działającymi na rzecz rozwoju regionalnego. Oznacza to,

że prowadzenie polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie w sposób skuteczny i efektywny

wymaga mobilizacji nie tylko zasobów materialnych (w tym finansowych) ale też niematerialnych

(np. wiedzy) i ich koncentrację na najważniejszych priorytetach w celu pełnego wykorzystania

potencjałów rozwojowych drzemiących w regionach.

W efekcie procesu decentralizacji nastąpiło zwiększenie roli samorządu województwa, ale w wielu

przypadkach rola ta ogranicza się jedynie do podziału środków będących w ich dyspozycji wśród

beneficjentów a nie rzeczywistym odgrywaniu roli przywódcy i gospodarza regionu, rozumianego

jako wspólnota kulturowa a nie obszar administracyjny. Rodzi to zjawisko klientelizmu, czemu

sprzyjają obecne zapisy ustrojowe i brak decentralizacji finansowej środków publicznych

zapewniających na każdym szczeblu zarządzania dochody odpowiednie do zadań (bez

konieczności otrzymania dotacji i subwencji z poziomu krajowego).

rcl

.go

v.p

Dla zwiększenia efektywności polityki regionalnej niezbędna staje się zatem bardziej aktywna, i

wzmacniająca siłę regionu jako regionalnej wspólnoty samorządowej, rola samorządu

województwa, który z „szafarza darów”108 musi przekształcić się w uznany przez kompetencje (a

nie rozporządzane środki czy regulacje prawne) węzeł sieci powiązań społecznych, obejmującej

wszystkie instytucje i całe społeczeństwo regionalne.

Drogą do tego jest wzmacnianie i tworzenie nowych mechanizmów partnerstwa, wprowadzanie

przejrzystości w działaniach władz publicznych (visibility) i odpowiedzialności (accountability), co

stanowi de facto krok w kierunku budowania regionalnego potencjału kapitału społecznego,

rozumianego jako dobro tworzące się w procesie historycznego trwania i gromadzenia

doświadczeń życia społecznego.

Budowaniu kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego (w sposób komplementarny do

działań realizowanych w ramach pozostałych celów KSRR służy usieciowienie procesów

związanych z realizacją działań prorozwojowych przez tworzenie formalnych i

nieformalnych powiązań między różnymi podmiotami zaangażowanymi w działania na rzecz

rozwoju, umiejscowionymi na różnych szczeblach zarządzania polityką rozwoju, w tym

regionalną – europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym, w celu zapewnienia współpracy,

koordynacji działań i przepływu informacji między wszystkimi uczestnikami gry o rozwój.

Sieci współpracy, tworzone przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego na

poziomie krajowym i samorząd województwa na poziomie regionalnym, umożliwić mają

włączenie partnerów w procesy realizacji polityki regionalnej obejmujące programowanie,

monitorowanie, ewaluację, informowanie i komunikację oraz wdrażanie działań prorozwojowych.

Podstawowym warunkiem usieciowienia relacji między podmiotami publicznymi i ich partnerami

jest wzmacnianie zdolności partnerów publicznych i prywatnych do samoorganizowania się na

rzecz integracji działań podejmowanych na rzecz rozwoju w obszarze ich otoczenia oraz

zwiększanie autonomii operacyjnej podmiotów niepublicznych w wykonywaniu zadań

publicznych. Istotną rolę do odegrania w tym zakresie mają główni aktorzy polityki regionalnej –

minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego i samorządy województw, których rolą jest

kształtowanie warunków dla funkcjonowania sieci współpracy inicjując, wspierając i promując

budowanie nowych powiązań, w tym na przykład zawiązywanie partnerstw wśród lokalnych

społeczności, partnerstw publiczno-prywatnych dla wspólnej realizacji zadań, czy sieciowanie

partnerów publicznych (władz gminnych, powiatowych, miejskich) w jednym obszarze dla

realizacji wspólnych projektów.

Zapewnienie udziału szerokiej reprezentacji podmiotów publicznych i niepublicznych na zasadzie

partnerstwa w publicznej debacie na temat rozwoju regionalnego oraz w procesach tworzenia

strategii i programów na poziomie regionalnym i krajowym m.in. przez udział w konsultacjach

dokumentów strategicznych i operacyjno-wdrożeniowych będzie sprzyjało uzyskiwaniu

społecznego konsensusu dla obranych kierunków rozwoju danego terytorium, a w konsekwencji

mobilizacji i koncentracji wysiłków na osiąganiu wspólnie wyznaczonych celów rozwojowych, co

zwiększa efektywność całego systemu realizacji polityki zorientowanej terytorialnie. Identyfikacja

społeczeństwa danego regionu z wizją, celami i priorytetami rozwojowymi przyczynia się również

do budowania tożsamości regionalnej wpływając pozytywnie na rozwój kapitału społecznego dla

rozwoju regionalnego. Zaangażowanie wszystkich zainteresowanych podmiotów w realizację

polityki rozwoju pozwoli, z jednej strony, na skuteczne wdrażanie przedsięwzięć

prorozwojowych,

przez

łączenie

różnych

zasobów

(państwowych/prywatnych,

rządowych/samorządowych) dla realizacji wspólnych celów, z drugiej strony na zwiększenie

zaufania między uczestnikami gry o rozwój, w szczególności między przedstawicielami

administracji publicznej a partnerami pozarządowymi, przez uzależnienie sukcesu wspólnie

realizowanych działań od partnerskiej współpracy.

108

Pojęcie „szafarza darów” jako instytucji, której uwaga skupiona jest w większym stopniu na administrowaniu środkami niż na

zarządzaniu rozwojem, pochodzi z publikacji „Szafarze darów europejskich” autorstwa P. Swianiewicza, M. Lackowskiej, J.

Herbsta oraz A. Mielczarka, SCHOLAR 2008.

rcl

.go

v.p

Wsparciem dla budowy zaufania i partnerstwa będzie zwiększenie przepływu informacji

między aktorami polityki regionalnej, zarówno w relacjach krajowych na poziomie krajowym,

regionalnym i lokalnym, jak i międzynarodowych przez tworzenie platform dyskusji, systemu

przekazywania informacji i „dobrych praktyk” oraz kanałów wymiany wiedzy, doświadczeń,

pomysłów i koncepcji na temat rozwoju regionalnego. W ten sposób sieci współpracy kreują

odpowiednią przestrzeń dla tworzenia i rozwoju nowych, innowacyjnych rozwiązań dotyczących

przede wszystkim poprawy sposobu realizacji działań rozwojowych w celu przezwyciężania

inercji instytucjonalnej. W związku z tym główne podmioty rozwoju regionalnego będą

promować innowacyjność rozwiązań i eksperymentowanie w procesach rozwojowych

zapewniając odpowiednie bodźce uczestnikom procesów rozwojowych dla poszukiwania

i wdrażania nowych rozwiązań instytucjonalnych. Przy czym, eksperymentowanie będzie

dotyczyło przede wszystkim pilotowania innowacyjnych interwencji, wdrażania przedsięwzięć

używając różnych terytorialnych podejść (np. sieci funkcjonalnych powiązań miasto - wieś),

stosowania eksperymentalnych mechanizmów wykonawczych i nowych metod włączania

partnerów w procesy realizacji celów rozwoju regionalnego. Dodatkowo promowane będą

działania z zakresu „eksperymentalizmu instytucjonalnego” polegające na realizacji nowatorskich,

efektywnych działań o charakterze miękkim, wpływających na podniesienie zdolności

administracyjnej do zarządzania rozwojem.

Usieciowienie procesów rozwojowych sprzyja również procesowi uczenia się, niezbędnego

dla zapewnienia długofalowego powodzenia procesów rozwojowych, ułatwiając wymianę

wiedzy, doświadczeń i informacji między uczestnikami gry o rozwój. W szczególności dotyczy

to przepływu wiedzy między krajowym, regionalnym i lokalnym szczeblem zarządzania polityką

regionalną w oparciu o programy służące wymianie doświadczeń, tzw. „benchlearning”, programy

typu twinning w relacjach kraj-region oraz region-wspólnoty lokalne oraz o programy zwiększające

mobilność pracowników w kraju między różnymi szczeblami terytorialnego podziału państwa i

międzynarodowo między administracją polską a służbami publicznymi innych państw UE

poprzez staże i wymiany pracowników. Podstawą wsparcia dla właściwego przebiegu procesów

uczenia się jest umiejętne wykorzystanie wyników procesu ewaluacji przez zastosowanie

rozwiązań z zakresu polityki spójności UE dotyczących udostępniania wyników badań

ewaluacyjnych (organizacja spotkań i dyskusji, prowadzenie bazy wiedzy, podręczniki, itp.) oraz

umiejętne zarządzanie wiedzą przez upowszechnienie dorobku ekspertów, praktyków i

instytucji naukowych, opracowanie katalogu dobrych praktyk oraz udostępnienie portalu

integrującego tematykę i narzędzia służące prowadzeniu skutecznych i efektywnych działań

rozwojowych. Upowszechnieniu wiedzy na temat rozwoju regionalnego służyć będzie między

innymi, działalność obserwatoriów polityk rozwoju. Taki system udostępniania i upowszechniania

wiedzy tworzy warunki do sieciowania podmiotów zaangażowanych w rozwój regionalny, a jego

nieformalny charakter zapewnia możliwość stałego włączania nowych partnerów i

rozprzestrzeniania informacji w sposób szybki i efektywny, co przyczynia się do budowy

partnerskiego modelu państwa.

Sieci współpracy nie mogą sprawnie funkcjonować bez zapewnienia odpowiednich zdolności

podmiotów biorących udział w procesach rozwojowych do programowania i realizacji działań

rozwojowych oraz umiejętności do nawiązywania współpracy, zapewnienia koordynacji działań

oraz korzystania z kanałów przepływu informacji, w szczególności w oparciu o technologie

informacyjno-komunikacyjne. W tym celu program przygotowania administracji publicznej

do kształtowania i prowadzenia polityki zarządzania rozwojem opracowany i realizowany

przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego zakłada realizację procesu edukacyjnego

i szkoleniowego administracji publicznej w zakresie zarządzania rozwojem w nowoczesnej

formule przez rozwijanie wiedzy, umiejętności i postaw urzędników na wszystkich szczeblach

zarządzania rozwojem. Ponadto, podobne programy szkoleniowe nastawione na wzmacnianie

potencjału i zdolności do współpracy i prowadzenia działań publicznych, w tym rozwojowych

realizowane będą także w stosunku do partnerów działających na rzecz rozwoju regionalnego

rcl

.go

v.p

spoza sfery administracji publicznej. W podnoszeniu sprawności administracji publicznej w

zakresie kształtowania i prowadzenia polityki zarządzania rozwojem ważnym instrumentem jest

uczenie się przez całe życie (lifelong learning). W ramach działań podnoszących sprawność

administracji rozszerzone zostaje podejście do uczenia się i jego obecność w zadaniach

wszystkich resortów oraz w zadaniach administracji samorządu terytorialnego, jak również

spójność efektów uczenia się w różnych sektorach i branżach oraz w różnych układach

terytorialnych. Główni aktorzy polityki regionalnej (administracja rządowa i samorządowa,

organizacje społeczne) są jednocześnie organizatorami jak i adresatami działań dotyczących

uczenia się przez całe życie. Procesowi budowania odpowiedniej zdolności do prowadzenia

działań prorozwojowych, w szczególności na szczeblu lokalnym, sprzyja również odpowiednio

zaplanowany proces wymiany wiedzy, doświadczeń i informacji.

W ramach celu 3 zakłada się również realizację działań zmierzających do budowy kapitału

społecznego na obszarach wiejskich poprzez aktywizację ludności zamieszkującej te obszary, w

oparciu o doświadczenia pozyskane dzięki realizacji osi Leader w ramach Programu Rozwoju

Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dzięki zastosowaniu podejścia terytorialnego, możliwe

jest precyzyjne określenie występujących na danym obszarze problemów, oraz lepszy dobór

środków zaradczych.

Działania podejmowane na rzecz budowania kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego

podejmowane są przede wszystkim na szczeblu regionalnym przez samorządy województw

tworzące warunki dla usieciowienia współpracy w regionie. Wsparcie to zostanie uzupełnione

przez działania inicjujące, promujące i wspierające rozwój współpracy, partnerstwa, procesu

uczenia się, wymiany wiedzy i doświadczeń oraz eksperymentowania podejmowane na szczeblu

krajowym.

Miary sukcesu realizacji celu 3 KSRR to m.in.

poprawa jakości debaty na temat strategicznych kierunków i form rozwoju regionalnego

między różnymi podmiotami publicznymi i niepublicznymi zaangażowanymi w działania na

rzecz rozwoju,

uporządkowanie i zmniejszenie sektorowości interwencji publicznych poprzez zwiększenie

udziału wydatków przeznaczonych na realizację celów wyznaczonych w odniesieniu do

terytoriów,

rozwój współpracy pomiędzy głównymi podmiotami polityki regionalnej (rząd, samorząd

województwa) przy większym zaangażowaniu innych podmiotów publicznych (samorząd

lokalny) oraz niepublicznych,

usieciowienie relacji pomiędzy władzami publicznymi w systemie wieloszczeblowego

zarządzania na rzecz realizacji wspólnych celów rozwojowych w odniesieniu do terytoriów i

zwiększenie wymiany doświadczeń oraz wiedzy między nimi,

upowszechnienie wśród głównych aktorów polityki regionalnej uczenia się przez całe życie

jako instrumentu poprawiania jakości zarządzania politykami publicznymi,

wzrost liczby partnerstw lokalnych i publiczno-prywatnych przyczyniających się do realizacji

wspólnych przedsięwzięć w jednym obszarze i ich większej integracji.

rcl

.go

v.p

6.3. Cele KSRR w układzie trzech wymiarów strategii: regiony – miasta – obszary

wiejskie

KSRR 2010-2020 regiony – miasta – obszary wiejskie wskazuje główne ogniwa rozwoju, do których

odnosi się polityka regionalna. Lepsze wykorzystanie ukrytych lub niewłaściwie

wykorzystywanych potencjałów poprzez tzw. podejście terytorialne jest istotą nowej polityki

regionalnej, która integruje różne instrumenty i dostosowuje je do cech terytoriów. Polityka

regionalna wspiera rozprzestrzenianie się procesów rozwojowych i zwiększanie spójności

wewnątrzregionalnej poprzez budowanie i rozwijanie powiązań funkcjonalnych między

obszarami o największych potencjałach rozwojowych (najczęściej najbardziej zurbanizowanymi)

a terytoriami cechującymi się barierami rozwojowymi. Związki te dotyczą nie tylko powiązań

transportowych, lecz również gospodarczych, naukowych, społecznych, kulturalnych,

instytucjonalnych. Budowanie i rozwijanie tych związków dotyczy zwłaszcza relacji miedzy

miastami a obszarami wiejskimi, których szczególna sytuacja wynika z różnych czynników

rozwojowych.

Regiony

KSRR określa polskie regiony jako podstawowy punkt odniesienia polityki regionalnej. Region

traktowany jest jako główny element struktury przestrzennej kraju, wyróżniony po pierwsze

administracyjnie, a po drugie rozumiany funkcjonalnie – jako jednostka charakteryzująca się

własną tożsamością, o specyficznym zespole cech społeczno – gospodarczych, z miastem

wojewódzkim powiązanym z resztą sieci osadniczej.

Polityka regionalna wspiera rozwój wszystkich polskich regionów, bez względu na stopień ich

zamożności. Dzięki integrującemu podejściu wielosektorowemu, polityka regionalna stanowi

uniwersalne narzędzie wykorzystania i wzmacniania regionalnych potencjałów rozwojowych. W

latach 2010-2020 główny akcent położony będzie na tworzenie warunków do jak najszerszego

rozprzestrzeniania się procesów rozwojowych z głównych ośrodków na przestrzeń całych

regionów. Służyć będą temu wszystkie działania celu 1, w których z jednej strony podkreśla się

wagę wzmacniania regionów tam, gdzie skupiają się czynniki decydujące o ich konkurencyjności

(ośrodki wojewódzkie – kierunek 1.1), a z drugiej strony wprowadza się spójny zestaw działań

nakierowanych na tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych

i zwiększania ich absorpcji na obszary poza ośrodkami wojewódzkimi (kierunek działań 1.2).

Działania na rzecz rozprzestrzeniania procesów rozwojowych, wskazane w opisie celu 1 KSRR,

obejmują tworzenie i poprawianie połączeń komunikacyjnych dla zwiększania dostępności

komunikacyjnej, wspieranie istniejącej sieci osadniczej regionów – w tym szczególnie miast

subregionalnych i obszarów wiejskich, a także wykorzystanie i wzmacnianie konkurencyjności w

oparciu o specjalizacje terytorialne.

Komplementarnie do ww. dwóch kierunków działań, polityka regionalna obejmować będzie

wybrane działania tematyczne o zasięgu horyzontalnym, obejmujące cały obszar regionów.

KSRR przewiduje również działania nakierowane na wzmacnianie spójności międzyregionalnej i

wewnątrzregionalnej. Odpowiednie działania celu 2 odnoszą się do wzmacniania istniejącej sieci

miast i wspomagania urbanizacji, rozwoju zasobów ludzkich i kapitału społecznego, rozwoju

przedsiębiorczości oraz tworzenie infrastrukturalnych i instytucjonalnych warunków do

zwiększania poziomu inwestycji i wzrostu wydajności pracy. Ważnym czynnikiem zwiększania

spójności w wymiarze społecznym jest zwiększanie dostępu i podnoszenie jakości usług

publicznych warunkujących możliwości rozwoju.

Ważnym czynnikiem rozwoju regionów jest ich zdolność instytucjonalna, stąd też specjalny cel

KSRR - „sprawność” (cel 3). Działania w ramach tego celu, dotyczące lepszego gospodarowania

środkami publicznymi, ze strategicznym podejściem na każdym poziomie, przy rozwijanych

sieciach partnerstw i wielopoziomowego zarządzania, w sposób znaczący poprawią jakość polityk

rozwojowych realizowanych na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym.

rcl

.go

v.p

Miasta

W KSRR stolice regionów postrzegane są jako główne centra rozwoju regionów, które w

największym stopniu przyczyniają się do budowania siły konkurencyjnej regionu. Dzięki silnym

miastom, skupiającym nowoczesne i konkurencyjne przedsiębiorstwa, oferującym miejsca pracy,

wysokiej jakości usługi edukacyjne i kulturalne, wzmacniana będzie pozycja każdego z regionów

oraz zwiększany będzie zasięg pozytywnego oddziaływania na cały obszar województwa.

Wspieranie ośrodków miejskich jest jednym z podstawowych kierunków polityki regionalnej,

ponieważ silne miasta decydują o pozycji konkurencyjnej całych regionów w wymiarze

międzynarodowym i krajowym. Wsparcie skierowane do miast służy budowaniu siły

konkurencyjnej całych regionów, wzmacnianiu ich znaczenia międzynarodowego i krajowego

oraz wzmacnianiu regionalnej sieci osadniczej.

Pozostałe miasta (ośrodki subregionalne) stanowiące sieć uzupełniającą strukturę osadniczą

regionu również są polem interwencji polityki regionalnej. Polityka regionalna oddziaływać będzie

na zwiększenie znaczenia gospodarczego i społecznego miast subregionalnych dla zapewnienia

bardziej efektywnego wykorzystania potencjału całego regionu. Ośrodki subregionalne,

stanowiące lokalne centra rozwoju, wspierane będą w zakresie integracji przestrzennej, społecznej

i gospodarczej, zwiększania atrakcyjności inwestycyjnej, rozwój rynku pracy, poprzez

wspomaganie otoczenia biznesu oraz rozwój funkcji gospodarczych o ponadlokalnym obszarze

oddziaływania. Ważnym aspektem wspierania miast subregionalnych jest rozwijanie oferty

wysokiej jakości usług publicznych. Dotyczy to głównie edukacji na poziomie średnim i wyższym

zawodowym, ochrony zdrowia oraz kultury.

Uzupełniająco do działań celu 1 („konkurencyjność”), miasta będą również adresatem interwencji

polityki regionalnej w ramach celu 2 („spójność”). Zbyt słaba sieć miejska w Polsce wschodniej

implikuje konieczność specjalnego wsparcia dla zapoczątkowania trwałej restrukturyzacji tej

części kraju. Ponadto, nawet w najbardziej rozwiniętych i największych ośrodkach miejskich

znajdują się dzielnice biedy, zdegradowane obszary oraz miejsca, które pilnie wymagają działań

rewitalizacyjnych. Specjalny kierunek działań poświęcony temu obszarowi problemowemu (2.3)

obejmuje zintegrowane przedsięwzięcia rewitalizacyjne i restrukturyzacyjne na tych obszarach

miast, oparte na precyzyjnie określonych, partnerskich planach rewitalizacji.

Obszary wiejskie

Obszary wiejskie w KSRR postrzegane są w sensie funkcjonalnym, nie tylko jako obszary o

funkcji rolniczej. Planowana interwencja polityki regionalnej odnosi się do różnych typów

obszarów wiejskich i będzie zróżnicowana nie tylko w zależności od funkcji i stopnia ich rozwoju,

ale również w zależności od położenia wobec ośrodków miejskich. W związku z tym działania

polityki regionalnej dla rozwoju obszarów wiejskich nakierowane będą na różne typy obszarów

wiejskich. Należą do nich: (a) zurbanizowane obszary wiejskie, znajdujące się w bezpośrednim

sąsiedztwie największych miast, gdzie konieczna jest zwłaszcza poprawa sytuacji przestrzennej

oraz działania integrujące z obszarami miast, wskazane w działaniach 1.1.1 i 1.1.2; (b) obszary

wiejskie w zasięgu oddziaływania największych ośrodków, w których czynniki i zjawiska

rozprzestrzeniania procesów rozwojowych są silne, co wpływa na zróżnicowaną strukturę

gospodarczą i względnie dobrą strukturę społeczną tych obszarów lecz konieczne jest

wspomaganie rozprzestrzeniania się procesów rozwojowych; oraz (c) obszary wiejskie położone

peryferyjnie, na których oddziaływanie największych ośrodków miejskich jest nikłe, co powoduje

konieczność interwencji przełamującej utrzymywanie się szeregu niekorzystnych zjawisk

społecznych, niekorzystną strukturę gospodarczą i utrudniony dostęp do usług publicznych.

Przekrojowe podejście do rozwoju obszarów wiejskich w KSRR wynika z uwzględnienia ich

różnorodności i jest ukierunkowane z jednej strony na jak najlepsze wykorzystanie potencjałów

rozwojowych najbardziej rozwiniętych obszarów wiejskich i zwiększanie potencjału do absorpcji

procesów rozwojowych (służyć temu będzie rozwijanie powiązań funkcjonalnych z miastami), z

drugiej strony odnosi się do specjalnego traktowania tych terenów wiejskich, które odznaczają się

rcl

.go

v.p

najgorszym dostępem do usług publicznych, które warunkują możliwości rozwojowe. Silnie

zaakcentowana została w KSRR konieczność zwiększania dostępu do usług publicznych oraz

podnoszenia ich jakości na najbardziej problemowych obszarach wiejskich. Wsparcie w ramach

polityk regionalnej będzie dopasowane do szczególnej sytuacji każdego terytorium.

Obok specjalnego kierunku w ramach celu 1 (1.2.3) i specjalnych kierunków działań celu 2

(szczególnie 2.2), większość działań realizujących cel strategiczny KSRR wpływać będzie

pozytywnie na rozwój obszarów wiejskich. Są to m.in. działania zwiększające dostępność

komunikacyjną, rozwój instytucji otoczenia biznesu, wspieranie specjalizacji, działania

horyzontalne w zakresie kapitału ludzkiego, intelektualnego i społecznego, wykorzystanie

walorów środowiska przyrodniczego oraz potencjału dziedzictwa kulturowego.

Polityka regionalna w odniesieniu do obszarów wiejskich będzie zbieżna i ściśle zintegrowana z

pozostałymi politykami rozwojowymi, w tym w szczególności z polityką rolną, gospodarczą,

społeczną, edukacyjną, środowiskową i transportową.

rcl

.go

v.p

Tabela 3. Cele KSRR w układzie trzech wymiarów strategii: regiony – miasta – obszary

wiejskie

REGIONY

Zwiększanie dostępności

komunikacyjnej wewnątrz

regionów – jeden z głównych

czynników rozprzestrzeniania

procesów rozwojowych

Tworzenie warunków do

absorpcji innowacji

Cel 1

KONKURENCYJNOŚĆ

MIASTA

Wzmacnianie obszarów

funkcjonalnych wszystkich

ośrodków wojewódzkich

Warszawa – ośrodek

stołeczny

Tworzenie warunków do

rozprzestrzeniania procesów

rozwojowych na całe regiony

Rozwijanie potencjału

rozwojowego i absorpcyjnego

obszarów wiejskich

Rozwój i uzupełnianie funkcji

metropolitalnych

Kapitał intelektualny i

społeczny

Wspomaganie procesów

urbanizacyjnych

Wykorzystanie i wzmacnianie

specjalizacji regionalnych

Poprawa połączeń między

ośrodkami wojewódzkimi

Klastry

Integrowanie funkcjonalnych

obszarów miejskich

Wykorzystanie walorów

środowiska przyrodniczego i

dziedzictwa kulturowego

Wspieranie rozwoju i

znaczenia miast

subregionalnych

Rozwój miast powiatowych –

lokalnych ośrodków rozwoju

Tworzenie warunków

przyjaznych dla inwestorów i

przedsiębiorców – finanse,

usługi IOB

Dywersyfikacja i efektywne

wykorzystanie energii

Innowacyjność – tworzenie

Nauka

Umiędzynarodowienie

Współpraca między miastami

- sieciowanie

Spójność kraju - regiony Polski

Wschodniej –nadal najsłabiej

rozwinięta część kraju

Spójność wewnątrzregionalna

– koncentracja na najbardziej

zapóźnionych podregionach

Obszary przygraniczne –

dostępność, rozwój wspólnej

infrastruktury, integracja

gospodarcza i społeczna

Cel 3

SPRAWNOŚĆ

Tworzenie warunków dla

integracji funkcjonalnej z

miastami - włączenie

obszarów wiejskich

otaczających miasta w

procesy rozwojowe

Zasoby ludzkie

Wzmacnianie miast

subregionalnych

Cel 2

SPÓJNOŚĆ

OBSZARY WIEJSKIE

Zwiększanie wykorzystania

zasobów ludzkich –

zwiększenie mobilności

zawodowej i przestrzennej

(w tym wahadłowej)

Tworzenie warunków do

zwiększania inwestycji

pozarolniczych

Rozwój lokalny dla poprawy

jakości życia, atrakcyjności

turystycznej i inwestycyjnej

Zapóźnione obszary wiejskie –

restrukturyzacja społeczna i

gospodarcza i przestrzenna

Wzmacnianie istniejącej sieci

miast, szczególnie w Polsce

wschodniej

Poprawianie dostępu do usług

publicznych i ich jakości

Restrukturyzacja miast

tracących funkcje

gospodarcze

Zwiększanie dostępu do

szerokopasmowego Internetu

i e-usługi

Rewitalizacja – jednocześnie

przestrzenna, gospodarcza i

społeczna

Przeciwdziałanie wykluczeniu

z procesów rozwojowych

obszarów skrajnie

peryferyjnych

Wzmacnianie sieci miejskiej

Polski wschodniej

Przeciwdziałanie zjawisku

wykluczenia społecznego,

integracja społeczna

Wzmacnianie strategicznego podejścia na wszystkich szczeblach

Lepsze ukierunkowanie terytorialne środków publicznych

Mechanizmy koordynacyjne, w tym zarządzanie wieloszczeblowe

Budowanie kapitału społecznego przez sieci współpracy miedzy aktorami polityki regionalnej

6.4. Wskaźniki monitorowania KSRR 2010-2020

rcl

.go

v.p

Konsekwencją wyznaczania celów polityki rozwoju w stosunku do terytoriów jest przyjęcie

odpowiedniego poziomu terytorialnego dla monitorowania ich realizacji. Efekty interwencji

publicznej w stosunku do terytoriów oraz trendy rozwojowe na danych terytoriach

monitorowane są w szczególności w odniesieniu do następujących przestrzennych poziomów

agregacji danych

a) obszary wyznaczone ze względu na zakres przestrzenny (z wykorzystaniem funkcjonującej w

Polsce Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych - NTS): obszar Polski,

województwa - NTS 2, podregiony (grupy powiatów) - NTS 3, powiaty - NTS 4, gminy - NTS 5.

b) obszary wyznaczone ze względu na rodzaj terytorium: - np. w układzie: funkcjonalne obszary

ośrodków wojewódzkich - pozostałe obszary, obszary strategicznej interwencji.

Podstawowymi wskaźnikami monitorującymi realizację KSRR są wielkości odzwierciadlające

wzrost, zatrudnienie oraz spójność społeczno-gospodarczą (core indicators). Pozostałe

zaproponowane wskaźniki mają charakter otwarty tzn. będą na bieżąco dostosowywane, w

zależności od potrzeb. Kierunki zmian w zakresie monitorowanych zjawisk determinują założenia

poszczególnych celów stąd w niektórych przypadkach stanem docelowym jest obniżenie danej

wielkości w czasie.

Tabela 4. Wskaźniki monitorowania KSRR (wzrost, zatrudnienie, spójność w przekroju

terytorialnym)

Nazwa wskaźnika

Jednostka

miary

Przekrój

terytorialny

zł,

NTS 2,

NTS 2

Wartość w

roku

bazowym

(2008 r.)

Wartość w

roku

docelowy

m 2020109

Źródło

30 872,8*

68 472,4

GUS

19,1

GUS

Wzrost

PKB per capita (w cenach bieżących)

-Polska=100

-zmiana wartości bezwzględnej oraz

wskaźnika relacji wartości w danym

województwie do średniej wartości w

kraju w ciągu ostatnich 3 i 5 lat

Wskaźnik realnego wzrostu dochodów

do dyspozycji brutto w sektorze

gospodarstw domowych

Struktura wartości dodanej brutto

według rodzajów działalności (rolnictwo,

przemysł i budownictwo, usługi, w tym

rynkowe)

Nakłady ogółem na B+R w relacji do

PKB, w tym ponoszone przez

sektor przedsiębiorstw

Wydajność pracy (wartość dodana brutto

na 1 pracującego) ogółem i według

109

NTS 3

NTS 2

tys. zł

NTS 2

rolnictwo

3,3,

4,3*,

przemysł i

budownictwo: budownict

wo: 31,8,

30,8*,

usługi: 64,9* usługi: 64,9

0,6*

1,4

0,2*

0,8

75,6*

137,6

Metoda szacowania wartości w worku docelowym jest podana przy danym wskaźniku w aneksie statystycznym.

GUS

rcl

.go

v.p

rodzajów działalności (rolnictwo,

przemysł i budownictwo, usługi, w tym

rynkowe)

Zatrudnienie

Wskaźnik zatrudnienia (liczba

pracujących w wieku 18-59/64 lata w %

ogólnej liczby ludności w tym wieku)

- w tym wskaźnik zatrudnienia osób w

wieku 55-64 lata,

— 1525 —

UE-27, Polska,

NTS 2

64,9

64,3

rolnictwo

5,8,

14,0

przemysł i

budownictwo: budownict

wo: 33,0,

31,9,

usługi: 54,1 usługi: 61,2

GUS

(BAEL),

Eurostat

Struktura pracujących wg rodzajów

działalności (rolnictwo, przemysł i

budownictwo, usługi, w tym rynkowe)

NTS 2

Stopa bezrobocia wg BAEL

NTS 2

7,1

7,3

GUS

(BAEL)

Polska,

NTS 2

54,4*

74,3

GUS,

Eurostat

NTS 2

71,3*

71,4

GUS

zł

NTS 2

1006,6

1550,1

GUS

16,5

24,4

GUS

(BAEL)

Spójność

PKB per capita (w PPS) UE-27=100

PKB per capita województw Polski

wschodniej (w cenach bieżących)

-Polska=100

Przeciętny miesięczny dochód do

dyspozycji na 1 osobę w gospodarstwach

domowych

Udział ludności w wieku 15-64 z

wykształceniem wyższym w ludności w

tym wieku ogółem

- różnica w stosunku do średniej krajowej

Wskaźnik zagrożenia ubóstwem

relatywnym po uwzględnieniu w

dochodach transferów społecznych

* dane za 2007 rok

GUS

(BAEL)

NTS 2

punkty

procentowe

NTS 2

GUS

(EU-SILC)

rcl

.go

v.p

Tabela 5. Wskaźniki monitorowania celu 1 KSRR - Wspomaganie wzrostu

konkurencyjności regionów

Wartość w Wartość w

roku

Jednostka

Przekrój

Nazwa wskaźnika

Źródło

bazowym

docelowy

miary

terytorialny

m 2020

(2008 r.)

Wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich i integracja ich obszarów funkcjonalnych

Wskaźnik

koncentracji

PKB

funkcjonalnych obszarach ośrodków

FOOW111

wojewódzkich (FOOW)110

50,8

51,6

GUS

- województwo=100

- Polska=100

Wskaźnik koncentracji zatrudnienia112 udział pracujących w FOOW

FOOW

48,8

50,2

GUS

- województwo=100

- Polska=100

Ranga miasta wojewódzkiego wg liczba miast

kryteriów MEGA w klasyfikacji ESPON

poszczegól

miasta

- Słabe

ESPON

nych

wojewódzkie

- Potencjalne

grupach

- Silne

klasyfikacji

Imprezy oświatowe w muzeach na 10000

mieszkańców w FOOW

49,7

42,8

- województwo=100

- Polska=100

liczba,

GUS

FOOW

Zwiedzający muzea i odziały na 10000

mieszkańców w FOOW

9508,1

8124,8

- województwo=100

- Polska=100

Wystawy w obiektach działalności

2346

wystawienniczej w FOOW (polskie w

2815

kraju, polskie za granicą, zagraniczne w

107

liczba, %

FOOW

GUS

187

Polsce, międzynarodowe w Polsce)

224

114

- województwo=100

137

- Polska=100

Podstawowa klasa kreatywna (Core

Creativity Class)

NTS 2

5,9

6,5

Eurostat LFS

(procent populacji w wieku 15-64 lat)

110

Udział PKB tworzonego w funkcjonalnym obszarze ośrodków wojewódzkich oszacowano przez zaliczenie do tego obszaru

miasta wojewódzkiego oraz przyległych powiatów o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km2. Następnie obszarowi

funkcjonalnemu przyporządkowano wielkości PKB poszczególnych NTS 3 na podstawie proporcji liczby ludności miasta

wojewódzkiego oraz powiatów o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km2 w ludności całego województwa. Konieczność

szacowania PKB wynika z tego, że najniższym poziomem statystycznym, dla którego liczone jest PKB jest NTS 3, natomiast nie

wszystkie miasta wojewódzkie stanowią odrębną jednostkę NTS 3

111 Pojęcie funkcjonalnego obszaru ośrodków wojewódzkich (FOOW) zostało wprowadzone w celu podkreślenia znaczenia

obszarów poza administracyjnymi granicami miast wojewódzkich, powiązanych ściśle zależnościami społeczno-gospodarczymi z

miastami wojewódzkimi. W związku z tym, dla potrzeb monitorowania przyjęto określenie FOOW jako zwarty obszar powiatów

sąsiadujących z ośrodkiem wojewódzkim o gęstości zaludnienia powyżej 150 osób/km2, w celu uwzględnienia roli potencjału

ludnościowego obszarów otaczających miasta wojewódzkie we wzmacnianiu funkcji metropolitarnych. Administracyjny poziom

wyznaczania FOOW w oparciu o powiaty został podyktowany w znacznym stopniu dostępnością danych.

112 w przedsiębiorstwach zatrudniających powyżej 9 osób

Jednostka

miary

Przekrój

terytorialny

Wartość w

roku

bazowym

(2008 r.)

liczba

NTS 2

174,5

226,8

GUS

NTS 2

59,9

65,0

GUS

liczba

porty lotnicze

20 771 172

40 983 484

Urząd

Lotnictwa

Cywilnego

Wartość w

roku

docelowy

m 2020

Źródło

rcl

.go

v.p

Nazwa wskaźnika

— 1527 —

Liczba przewozów pasażerskich na w

przeliczeniu na 1 mieszkańca obszarów

miejskich

- Polska=100

Wskaźnik urbanizacji (rozumiany jako

odsetek ludności mieszkającej w gminach

o gęstości zaludnienia powyżej 150

os/km2)

Liczba obsłużonych pasażerów w

portach lotniczych

Połączenie miast wojewódzkich drogami

liczba

kraj

6/18

18/18

GDDKiA

ekspresowymi lub autostradami

Połączenie wszystkich ośrodków

PLK SA /

wojewódzkich liniami kolejowymi

liczba

kraj

4/18

18/18

Ministerstwo

zmodernizowanymi co najmniej do

Infrastruktury

średniej prędkości kursowania pociągów

pasażerskich rzędu 100 km/h

Tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych i zwiększania ich absorpcji na obszary

poza ośrodkami wojewódzkimi

Udział pracujących wyjeżdżających do

NTS 2,

9,3%

pracy z danego powiatu w zatrudnionych

GUS

FOOW, NTS

(FOOW)

ogółem w powiecie

Przeciętne miesięczne wynagrodzenie

brutto

NTS 2,

3474,3

5350,5

zł,

FOOW, NTS

GUS

- w tym w miastach na prawach powiatu

(FOOW)

poza FOOW w stosunku do miast

wojewódzkich

Odsetek bezrobotnych zarejestrowanych

NTS 2,

długotrwale (powyżej 12 m-cy)

30,6

15,3

GUS

FOOW, NTS

pozostających bez pracy

(FOOW)

- w tym na obszarach poza FOOW w

stosunku do FOOW

Ludność objęta zasięgiem izochrony

drogowej 60 minut względem miast

NTS 2

57,9

68,0

PAN

wojewódzkich

Zgony na 1000 ludności

liczba,

NTS 4

10,2

11,1

GUS

Struktura zgonów wg przyczyn

Budowa podstaw konkurencyjności województw – działania tematyczne

Absolwenci

szkół

wyższych

kierunkach

matematycznych,

NTS 2

18,2

27,0

GUS

przyrodniczych i technicznych (%

absolwentów szkół wyższych ogółem)

Udział osób w wieku 25-64 lata

uczestniczących w kształceniu

NTS 2

4,7

10,0

GUS

ustawicznym w ogólnej liczbie ludności

w tym wieku

Jednostka

miary

Przekrój

terytorialny

Wartość w

roku

bazowym

(2008 r.)

Wartość w

roku

docelowy

m 2020

Źródło

liczba

NTS 2

1,9

3,4

GUS

NTS 4

46,0

65,0

GUS

NTS 2

22*

GUS

NTS 2

0,8

1,4

GUS

rcl

.go

v.p

Nazwa wskaźnika

— 1528 —

Liczba podmiotów zaliczanych do III

sektora (fundacje, stowarzyszenia,

organizacje społeczne) na 1000

mieszkańców113

Frekwencja w wyborach do organów

jednostek samorządu terytorialnego

Nakłady brutto na środki trwałe w relacji

do PKB

Udział zatrudnionych w B + R w

pracujących ogółem

Odsetek przedsiębiorstw innowacyjnych

(przemysłowych i z sektora usług) wg

rodzajów wprowadzonych innowacji

(nowe lub istotnie ulepszone produkty,

nowe lub istotnie ulepszone dla rynku

produkty, nowe lub istotnie ulepszone

procesy)

Nakłady brutto na środki trwałe w

spółkach

udziałem

kapitału

zagranicznego w stosunku do nakładów

brutto na środki trwałe ogółem

Liczba nowopowstałych spółek z

liczba

udziałem kapitału zagranicznego

Liczba nowozarejestrownych podmiotów

gospodarki narodowej ogółem w

sektorze prywatnym, w tym osoby

fizyczne

prowadzące

działalność liczba

gospodarczą, spółki handlowe, spółki

handlowe

udziałem

kapitału

zagranicznego

Eksport w relacji do PKB

Udział produkcji energii elektrycznej ze

źródeł odnawialnych w produkcji energii

elektrycznej ogółem

Zużycie energii elektrycznej na 1 milion

GW*h/zł

zł PKB

Liczba turystów zagranicznych

korzystających z noclegów w

liczba

turystycznych obiektach zbiorowego

zakwaterowania

Liczba miejsc noclegowych całorocznych

w turystycznych obiektach zbiorowego

liczba

zakwaterowania (rok poprzedni = 100)

NTS 2

przedsiębiorst przedsiębiorst

wa z sektora wa z sektora

usług

24,8,

15,6,

przedsiębiorst przedsiębiorst

przemysłowe: przemysłowe

37,0

21,3

21,7

GUS

28,0

GUS

NTS 2

1320

5000

NTS 4

314082

273240

15608

3345

1871709

1628319

93013

19934

GUS

NTS 4

37,5*

GUS

NTS 2

2,5

15,0

GUS

NTS 2

0,1186

0,0546

GUS

NTS 2

4046312

5784681

GUS

NTS 2

381604

451701

GUS

* dane za 2007 rok

113 Na podstawie wyników badania GUS Sprawozdanie z działalności fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji społecznych, realizowanego

przy pomocy formularza SOF-1.

rcl

.go

v.p

Tabela 6. Wskaźniki monitorowania celu 2 KSRR - Budowanie spójności terytorialnej i

przeciwdziałanie marginalizacji obszarów problemowych 114,115

Nazwa wskaźnika

Współczynnik aktywności zawodowej

osób w wieku produkcyjnym 18-59/64

lata

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

wschodnia)

Udział ludności w wieku 15-64 z

wykształceniem średnim w ludności w

tym wieku ogółem

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

wschodnia)

Osoby wcześnie porzucające naukę

(procent populacji w wieku 18-24 lata)

Stopa bezrobocia rejestrowanego

(w tym udział bezrobotnych do 29 roku

życia włącznie w bezrobotnych ogółem)

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

wschodnia)

- na obszarach przygranicznych

Udział pracujących w rolnictwie

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

wschodnia)

- na obszarach wiejskich o najniższym

poziomie dostępu mieszkańców do dóbr

i usług warunkujących możliwości

rozwojowe

Liczba osób zwolnionych z przyczyn

zakładów pracy

- ogółem

- w tym w miastach i innych obszarach

tracących dotychczasowe funkcje

społeczno-gospodarcze

Liczba podmiotów gospodarki

narodowej zarejestrowanych w rejestrze

REGON na 1000 mieszkańców w wieku

produkcyjnym (15-64 lata)

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

Wartość w

Jednostka

Przekrój

roku

roku bazowym

miary

terytorialny

docelowym

(2008 r.)

2020

Źródło

NTS 2

69,9

69,0

GUS (BAEL)

NTS 4

35,9

38,5

GUS (BAEL)

NTS 2

4,5

Eurostat

Structural

Indicators

NTS 4

9,5

6,9

GUS

NTS 4

14,0

5,8

GUS

liczba

NTS 4

41 047

GUS

liczba

NTS 4

143,9

193,0

GUS

114 Przy wykorzystaniu wskaźników z opracowania: Identyfikacja i delimitacja obszarów problemowych/strategicznej interwencji. Część II

metodologiczno-analityczna. Ekspertyza Instytutu Badań Strukturalnych dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, 17 czerwca 2009 r..

115 Wartości w roku bazowym i docelowym są wartościami średnimi dla Polski, w aneksie statystycznym podane są natomiast

średnie wojewódzkie. Wartości dla poszczególnych obszarów strategicznej interwencji mogą zostać określone dopiero po

dokładnej delimitacji obszarów strategicznej interwencji zależnej od nasilenia poszczególnych problemów. Powinna ona być

dokonana na jak najniższym poziomie (regionu lub subregionu).

Wartość w

Jednostka

Przekrój

roku

roku bazowym

miary

terytorialny

docelowym

(2008 r.)

2020

Źródło

rcl

.go

v.p

Nazwa wskaźnika

— 1530 —

wschodnia)

- w miastach i innych obszarach

tracących dotychczasowe funkcje

społeczno-gospodarcze

Wskaźnik obciążenia demograficznego –

ludność w wieku nieprodukcyjnym na

100 osób w wieku produkcyjnym

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

wschodnia)

- na obszarach o najniższej dostępności

Wskaźnik salda migracji gminnych na

pobyt stały na 1000 mieszkańców

- na obszarach strategicznej interwencji

dla zapewniania spójności (Polska

wschodnia)

- w miastach i innych obszarach

tracących dotychczasowe funkcje

społeczno-gospodarcze

- na obszarach o najniższej dostępności

Udział i powierzchnia gruntów

zdewastowanych i zdegradowanych

wymagających rekultywacji w

powierzchni ogółem

Ludność objęta zasięgiem izochrony

drogowej 90 minut względem miast

wojewódzkich

liczba

NTS 4

55,1

51,5

GUS

liczba

NTS 4

-0,4

0,00

GUS

NTS 2

0,204%

63735

0,153%

47808

GUS

NTS 2, w tym

miasto/wieś

85,2

92,0

PAN

Tabela 7. Wskaźniki dostępu do usług publicznych

Nazwa wskaźnika

Usługi edukacyjne

Udział dzieci w wieku 3-5 lat objętych

wychowaniem przedszkolnym

(przedszkola, punkty i zespoły

przedszkolne) w tej grupie wiekowej

ogółem

Odsetek dzieci w wieku 0-3 lata objętych

opieką w żłobkach

Liczba uczniów szkół podstawowych i

gimnazjów przypadająca na 1 komputer z

szerokopasmowym dostępem do

Internetu

Wyniki egzaminów na zakończenie szkoły

podstawowej, testów gimnazjalnych i

egzaminów maturalnych (współczynnik

zmienności)

Usługi zdrowotne

Zgony niemowląt na 1000 urodzeń

Wartość w

Jednostka Przekrój

Wartość w

roku docelomiary

terytorialny roku bazowym

wym

NTS 4

osoba

NTS 4

Źródło

50,5

85,0

GUS

20,9

10,0

GUS

punkty

NTS 2, 4

27,1*

Centralna

Komisja

Egzaminacyj

osoba

NTS 4

5,6

3,0

GUS

Wartość w

Jednostka Przekrój

Wartość w

roku docelomiary

terytorialny roku bazowym

wym

Źródło

rcl

.go

v.p

Nazwa wskaźnika

— 1531 —

żywych

Liczba lekarzy na 10000 mieszkańców

Liczba pielęgniarek i położnych na 10000

mieszkańców

Usługi transportu zbiorowego i

komunikacyjne

Odsetek spraw załatwianych drogą

elektroniczną (jako % z 20 podstawowych

usług)

osoba

NTS 4

40,5

50,4

GUS

osoba

NTS 4

59,9

65,7

GUS

100

Ministerstw

o Nauki i

Informatyza

cji116

GUS

88,0

GUS

85,3

GUS

1,1

GUS

NTS 2

Usługi na rzecz ochrony środowiska

Ludność korzystająca z sieci kanalizacyjnej

- ogółem

NTS 4

- miasto

- wieś

Udział odpadów (z wyłączeniem

komunalnych) poddanych odzyskowi w

74,9

NTS 4

ilości odpadów wytworzonych w ciągu

roku

Ludność objęta zbiórką odpadów

78,1

NTS 2

komunalnych w % ludności ogółem

Usługi kulturalne

Średnia liczba uczestników imprez w

0,9

liczba

NTS 4

domach i ośrodkach kultury, klubach i

świetlicach na 1 mieszkańca

* średni wynik egzaminu gimnazjalnego w części matematyczno-przyrodniczej

116 Plan działań na rzecz rozwoju elektronicznej administracji (eGovernment) na lata 2005 – 2006, Ministerstwo Nauki i Informatyzacji,

2004.

rcl

.go

v.p

Tabela 8. Wskaźniki monitorowania celu 3 KSRR - Tworzenie warunków dla skutecznej,

efektywnej i partnerskiej realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie117

Nazwa wskaźnika

Powierzchnia gminy objęta

obowiązującymi miejscowymi planami

zagospodarowania przestrzennego w %

powierzchni gminy ogółem

Liczba partnerstw lokalnych, konsorcjów

wielopodmiotowych, publicznoprywatnych zawartych dla realizacji

kontraktów terytorialnych

Liczba organizacji pozarządowych,

stowarzyszeń, partnerów społecznych i

gospodarczych biorących udział w

konsultacjach strategii rozwoju

województw/kontraktów terytorialnych

Jednostka

miary

Przekrój

terytorialny

Wartość

w roku

bazowym

Wartość

w roku

docelowym

Źródło

NTS 2, 3, 4,

10,57

15,89

GUS

System

monitorowan

ia polityki

regionalnej

System

monitorowan

ia polityki

regionalnej

liczba

NTS 2

liczba

NTS 2, 3, 4

Odsetek pracowników jednostek

administracji publicznej biorących udział

w szkoleniach dot. poprawy zdolności do

zarządzania rozwojem

NTS 2, 3, 4

Liczba wspólnie przeprowadzonych

ewaluacji

liczba

NTS 2

Stopień osiągania rzeczowych

wskaźników kontraktów terytorialnych

NTS 2

Stopień terytorializacji wydatków

publicznych

kraj

Liczba projektów zrealizowanych przy

współfinansowaniu środków unijnych

Elektroniczna

baza danych

System

rozliczania

projektów

System

monitorowan

ia polityki

regionalnej

System

monitorowan

ia polityki

regionalnej

System

monitorowan

ia polityki

regionalnej

System

monitorowan

ia polityki

regionalnej

117 Wskaźniki celu 3 są w większości wskaźnikami produktu, ich dokładna lista oraz wartości bazowe i docelowe zostaną

określone na etapie wdrażania KSRR. Obecnie nie jest możliwe precyzyjne określenie wartości docelowych, szczególnie w sytuacji

przygotowywania dokumentów wykonawczych, które będą stanowiły swoiste uwarunkowania w tym zakresie. Np. Stopień

terytorializacji wydatków publicznych może być określony dopiero po pewnych rozstrzygnięciach o odsetku wydatków publicznych

koordynowanych w ramach polityki regionalnej w ogóle wydatków o „wyraźnym terytorialnym ukierunkowaniu”, a wskaźnik

Stopień osiągania rzeczowych wskaźników kontraktów terytorialnych wymaga określenia jednolitych standardów określania wartości

docelowych wskaźników mierzących efekty rzeczowe oraz rozpatrywania wskaźników rzeczowych kontraktów oddzielnie w

odniesieniu do poszczególnych celów i podcelów.

rcl

.go

v.p

7. SYSTEM REALIZACJI KSRR

7.1

Założenia systemu realizacji polityki regionalnej

Zidentyfikowane w poprzednich częściach dokumentu niedoskonałości systemu zarządzania

rozwojem w ujęciu terytorialnym (w tym regionalnym) implikują konieczność wprowadzenia

bardziej efektywnego systemu realizacji KSRR, opartego na sprawnie funkcjonujących

instytucjach publicznych, wyposażonych w skuteczne instrumenty wykonawcze, w tym

odpowiednie rozwiązania legislacyjno-prawne i instytucjonalne, zgodnie z założeniami celu 3

KSRR.

System ten w dużym stopniu powinien czerpać z najlepszych doświadczeń i dobrych praktyk w

zakresie wieloletniego programowania interwencji publicznej, koordynowania różnych

instrumentów, monitorowania i ewaluacji oraz współpracy partnerskiej, będących efektem

realizacji w Polsce polityki spójności UE, jednak zmierza on w kierunku systemowego

uniezależniania od tej polityki oraz rozluźnienia relacji podporządkowania celów krajowych celom

europejskim. Bazując na doświadczeniach europejskich polityka regionalna wykorzystuje również

w znacznym stopniu własną „pamięć instytucjonalną”, co stwarza szansę unikania

zidentyfikowanych wcześniej stosowanych, nieefektywnych rozwiązań.

System realizacji polityki regionalnej stanowi element szerszego systemu zarządzania rozwojem

Polski118 przez włączenie procesów programowania i koordynacji rozwoju regionalnego w ogólny

nurt realizacji działań prorozwojowych w Polsce. Oznacza to nie tylko ścisłe powiązanie

strategicznych instrumentów planistycznych przygotowywanych w celu realizacji polityki

regionalnej z systemem programowania rozwoju kraju, lecz również oparcie mechanizmów

realizacyjnych tej polityki o wspólne standardy realizacji polityk rozwoju w Polsce, w

szczególności w zakresie monitorowania i ewaluacji.

W systemie zarządzania rozwojem Polski polityka regionalna jako polityka o charakterze

horyzontalnym pełni szczególną rolę służąc integracji rozproszonych dotychczas działań

rozwojowych i ich koncentracji na osiąganiu celów wyznaczonych w odniesieniu do terytoriów.

W związku z tym system realizacji tej polityki musi być tak skonstruowany, by zapewniać

spójność krajowych polityk publicznych w wymiarze terytorialnym, jak i regionalnych działań

rozwojowych podejmowanych przez różne podmioty publiczne na poszczególnych szczeblach

zarządzania w celu zwiększenia efektywności i skuteczności ukierunkowanej terytorialnie

interwencji państwa. W tym celu system realizacji polityki regionalnej budowany jest w oparciu o

określone w rozdziale 4 podstawowe zasady polityki regionalnej – koncentracji, partnerstwa i

współpracy, warunkowości, podejmowanie decyzji w oparciu o rzetelne informacje,

zintegrowanego podejścia terytorialnego, koordynacji, subsydiarności, wieloszczeblowego

zarządzania procesami rozwoju regionalnego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju.

Podmioty zaangażowane w realizację KSRR

7.2.1

Prezes RM/ Rada Ministrów/Kancelaria Prezesa RM

7.2

Podejmowanie najważniejszych decyzji w zakresie zarządzania strategicznego oraz zatwierdzanie

celów strategicznych państwa należy do RM. Bezpośredni nadzór nad zarządzaniem rozwojem

kraju, w tym polityką regionalną, i zapewnieniem koordynacji działań ukierunkowanych

terytorialnie pełni Prezes RM, m.in. przez

kierowanie pracami Komitetu Koordynacyjnego do spraw Polityki Rozwoju119 (KK PR),

jako organu opiniodawczo-doradczego usytuowanego w Kancelarii Prezesa RM,

118 Zgodnego z zapisami dokumentu Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski.

119 Komitet Koordynacyjny do spraw Polityki Rozwoju został powołany Zarządzeniem Nr 21 Prezesa RM z dnia 11 marca 2009

r. (zmienionym następnie Zarządzeniem Nr 47 z dnia 18 czerwca 2009 r.).

rcl

.go

v.p

koordynację przygotowania i uzgadniania projektu długookresowej strategii rozwoju kraju i

innych dokumentów o charakterze strategicznym.

Kancelaria Prezesa RM oraz Zespół Doradców Strategicznych Prezesa RM, zapewniający

obsługę Prezesa RM, realizuje następujące zadania w zakresie strategicznego zarządzania

rozwojem

określanie potrzeb oraz inicjowanie najważniejszych działań programowych, w

szczególności w perspektywie długookresowej,

ocena efektów powstałych w wyniku zastosowania standardów metodologicznych,

merytorycznych i procedur organizacyjnych procesu programowania rozwoju kraju,

egzekwowanie zgodności wybranych inicjatyw regulacyjnych z celami strategicznego

rozwoju kraju sformułowanymi w dokumentach strategicznych.

Rada Ministrów odpowiada w szczególności za

przyjęcie Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego oraz innych dokumentów o charakterze

strategicznym, takich jak długookresowa strategia rozwoju kraju,

akceptację raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym,

zawierającym rekomendacje do realizacji przez ministrów właściwych oraz samorządy

województw,

ustanawianie mandatu negocjacyjnego dla ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego,

celem rozpoczęcia przez niego, w imieniu całego rządu, negocjacji kontraktu terytorialnego.

7.2.2 Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego

Minister ds. rozwoju regionalnego oraz obsługujące go ministerstwo pełni rolę wiodącego

ośrodka w obszarze polityki rozwoju, w tym polityk ukierunkowanych terytorialnie,

stymulującego i monitorującego działania administracji na szczeblu krajowym i regionalnym, m.

in. przez

tworzenie podstaw prawnych, metodologicznych i organizacyjnych oraz instytucjonalnych

do prowadzenia polityki regionalnej (meta-governance),

programowanie i realizację na poziomie krajowym działań rozwojowych,

koordynowanie działań rozwojowych mających istotny wpływ terytorialny – w wymiarze

krajowym i europejskim, dla osiągnięcia celów wyznaczonych dla poszczególnych

terytoriów,

czuwanie nad właściwym przebiegiem realizacji działań rozwojowych przez odpowiednie

mechanizmy monitorowania i ewaluacji.

Tworzenie podstaw prawnych, metodologicznych

instytucjonalnych do prowadzenia polityki regionalnej

organizacyjnych

oraz

Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego odpowiada za kreowanie odpowiednich warunków

do prowadzenia polityki rozwoju, w tym za tworzenie odpowiednich ram instytucjonalnoprawnych dla realizacji polityki regionalnej przez udział w ustanawianiu krajowego systemu

strategicznego zarządzania rozwojem (którego istotnym elementem jest polityka regionalna) oraz

za budowanie społecznego wsparcia i zaangażowania dla tej polityki przez pobudzanie myślenia o

rozwoju regionalnym na poziomie krajowym. W szczególności oznacza to odpowiedzialność za

przygotowanie odpowiednich aktów prawnych, które ustanawiają ramy dla tworzenia i

realizacji polityki rozwoju, w tym polityki regionalnej oraz określają zasady, na jakich

powinien być realizowany rozwój regionalny,

określanie standardów metodologicznych, merytorycznych i procedur organizacyjnych

procesu programowania strategicznego zarządzania rozwojem oraz egzekwowanie ich

przestrzegania przez podmioty zaangażowane w ten proces w odniesieniu do wszystkich

polityk składających się na politykę rozwoju oraz ustanawianie standardów dla wdrażania

polityki regionalnej, w tym w zakresie rewitalizacji,

rcl

.go

v.p

— 1535 —

opracowanie, we współpracy z ministerstwami sektorowymi, minimalnych standardów

dostępu dla poszczególnych kategorii usług publicznych,

przygotowanie i wdrażanie programów podnoszenia zdolności administracji publicznej do

planowania i zarządzania rozwojem,

przeprowadzenie procesu „terytorializacji” polityk sektorowych przy współpracy z

ministrem właściwym ds. finansów publicznych i budżetu oraz ministerstwami

odpowiedzialnymi za polityki sektorowe mające największy wpływ terytorialny,

reorganizację systemu wdrażania polityki przez przeprowadzanie audytu instytucji

wdrażających oraz certyfikację instytucji wdrażających na poziomie krajowym,

opracowywanie systemu przekazywania „dobrych praktyk” między uczestnikami rozwoju

regionalnego m.in. przez tworzenie warunków do sieciowania i wymiany doświadczeń120,

udział w przygotowaniu Wieloletnich Planów Finansowych Państwa oraz budżetu w

układzie zadaniowym.

W ramach budowania instytucjonalnych więzi z partnerami na właściwych poziomach realizacji

polityki regionalnej minister właściwy ds. rozwoju regionalnego odpowiada za rozwijanie

współpracy w zakresie rozwoju regionalnego na poziomie europejskim i krajowym. W ten sposób

pełni na poziomie krajowym rolę węzła sieci partnerów, wchodzących w skład

wieloszczeblowego systemu planowania i realizacji polityki regionalnej. Wśród tych zadań

należą:121

reprezentowanie rządu przed KE w zakresie wspólnotowej debaty nt. przyszłości polityki

spójności UE i przekazywanie wyników tej debaty partnerom na poziomie krajowym i

regionalnym,

współpraca z międzynarodowymi organizacjami (tj. OECD, Bank Światowy i inne) w

zakresie rozwoju regionalnego,

inicjowanie i moderowanie krajowej dyskusji na temat polityki regionalnej, jej celów i zasad

leżących u jej podstaw,

moderowanie dyskusji strategicznej na temat rozwoju regionalnego przez kierowanie

pracami Krajowego Forum Terytorialnego,

stymulowanie powstawania wielopodmiotowych partnerstw dla realizacji wspólnych

przedsięwzięć w różnych układach terytorialnych,

konsultowanie planowanych przez siebie działań z partnerami na poziomie krajowym,

regionalnym i lokalnym.

Programowanie i realizacja na poziomie krajowym działań rozwojowych

Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego jest odpowiedzialny za szereg zadań związanych z

programowaniem i realizacją działań rozwojowych. W tym zakresie przygotowuje kompleksowe

dokumenty o charakterze strategicznym i operacyjno - wdrożeniowym, jak i zarządza ich

realizacją oraz współuczestniczy przy opracowywaniu dokumentów strategicznych przez inne

resorty. Oznacza to odpowiedzialność za następujące zadania

120 W ramach opisanego w części poświęconej Celowi 3 projektu zakładającego poprawę jakości rządzenia.

121 Obejmującego następujące poziomy: europejski – krajowy – regionalny – lokalny.

opracowywanie i aktualizacja kompleksowych, średniookresowych dokumentów

strategicznych, takich jak: średniookresowa strategia rozwoju kraju, koncepcja

przestrzennego zagospodarowania kraju, strategie ponadregionalne, a także programów

realizacyjnych o znacznie krótszej perspektywie czasowej,

rcl

.go

v.p

— 1536 —

współpraca z Kancelarią Prezesa RM przy opracowywaniu projektu długookresowej

strategii rozwoju kraju,

opracowywanie krajowej strategii rozwoju regionalnego i jej ewentualnych modyfikacji,

opracowanie dokumentów określających sposób realizacji szczegółowych zagadnień w

ramach polityki regionalnej na podstawie KSRR, np. polityki miejskiej,

opracowywanie dokumentów strategicznych niezbędnych do wdrażania europejskiej

polityki spójności w Polsce122 i zapewnianie ich spójności z postanowieniami dokumentów

strategicznych,

opracowanie dokumentów operacyjno - wdrożeniowych na poziomie krajowym123, w tym

będących podstawą do pozyskiwania środków rozwojowych z UE,

opracowywanie, we współpracy z samorządami województw, procedur i wytycznych

regulujących szczegółowo kwestie związane z wdrażaniem KSRR, w tym w szczególności

odnośnie sposobu uwzględnienia wymiaru regionalnego w dokumentach strategicznych na

poziomie krajowym i regionalnym,

zarządzanie wybranymi programami operacyjnymi oraz programami rozwoju na poziomie

kraju,

prowadzenie negocjacji z KE dokumentów określających strategię rozwoju obejmującą

spójny zestaw priorytetów, które mają być osiągnięte za pomocą programów operacyjnych

i ich zmian.

Koordynowanie działań rozwojowych mających istotny wpływ terytorialny – w wymiarze

krajowym i europejskim, dla osiągnięcia celów wyznaczonych dla poszczególnych

terytoriów

Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego i ministerstwo go obsługujące stanowi ośrodek

koordynujący działania rozwojowe o wymiarze terytorialnym na poziomie krajowym. W tym

zakresie wykonuje on zadania związane z koordynacją wszystkich polityk publicznych mających

istotny wpływ terytorialny w wymiarze krajowym i europejskim, dla osiągnięcia celów

wyznaczonych dla poszczególnych terytoriów, zarówno na etapie programowania polityk rozwoju

o wymiarze terytorialnym, jak i na etapie realizacji działań rozwojowych w odniesieniu do

terytorium. Zadania ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego obejmują w szczególności

uczestniczenie w pracach Komitetu Koordynacyjnego do spraw Polityki Rozwoju (KK PR)

oraz powoływanych w jego ramach zespołów roboczych m.in. Pod-komitetu ds. kontraktu

terytorialnego124,

opiniowanie dokumentów operacyjno - wdrożeniowych opracowywanych na poziomie

regionalnym, w tym będących podstawą do pozyskiwania środków rozwojowych z UE,

opiniowanie strategii i programów rozwoju opracowywanych na szczeblu krajowym oraz

dokonywanie oceny ich zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju,

122 Obecnie NSS/NSRO 2007-2013.

123 Patrz pkt 7.3.

124 Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego realizuje swoje zadania w zakresie koordynacji również w ramach Komitetu

Koordynacyjnego NSRO (powołany na podstawie Zarządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Nr 6 z 11 kwietnia 2007 r.) oraz

powołanych w jego ramach grup roboczych.

koordynację przygotowania i realizacji na poziomie krajowym kontraktów terytorialnych, co

obejmuje

rcl

.go

v.p

— 1537 —

uzgadnianie na poziomie RM kierunków przeznaczenia i wysokości środków

przekazywanych na realizację kontraktów terytorialnych po stronie rządowej,

przygotowanie procedury negocjacji, zawierania, i realizacji kontraktów terytorialnych

oraz koordynację prac nad opracowaniem listy przedsięwzięć priorytetowych na

poziomie krajowym,

negocjowanie zawartości kontraktów ze stroną samorządową i innymi podmiotami

jako przedstawiciel strony rządowej,

koordynację polityki regionalnej z politykami regulacyjnymi, tj. pomocy publicznej i

zamówień publicznych (we współpracy z UOKiK i UZP),

uczestniczenie w pracach komitetów monitorujących programów operacyjnych na poziomie

krajowym i regionalnym,

opiniowanie procedur i wytycznych związanych z wdrażaniem KSRR, opracowywanych na

poziomie regionalnym.

Czuwanie nad właściwym przebiegiem realizacji

odpowiednie mechanizmy monitorowania i ewaluacji

działań

rozwojowych

przez

Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego analizuje trendy i sytuacje w zakresie rozwoju

regionalnego i przestrzennego oraz czuwa nad właściwym przebiegiem realizacji działań

rozwojowych, w tym w obszarze polityki regionalnej przez tworzenie i wykorzystanie

odpowiednich mechanizmów monitorowania i ewaluacji. Dokonuje oceny skuteczności i

efektywności realizowanych działań prorozwojowych oraz koordynuje proces ewaluacji na

poziomie krajowym i regionalnym. Zadania ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w tym

zakresie obejmują w szczególności

budowę systemu monitoringu procesów rozwojowych w ujęciu terytorialnym i efektów

prowadzonej polityki regionalnej,

budowę i nadzór nad działalnością krajowego obserwatorium polityk publicznych, w tym

polityki regionalnej,

wykorzystywanie bieżących analiz i ewaluacji polityk publicznych o wpływie terytorialnym

dokonywanych przez obserwatorium krajowe w celu formułowania bieżących zaleceń

dotyczących poprawy jakości polityk publicznych w aspekcie terytorialnym oraz

dotyczących funkcjonowania systemu zarządzania rozwojem kraju,

monitorowanie sprawności systemu instytucjonalnego polityki regionalnej, w tym realizacji

kontraktów terytorialnych,

opracowywanie rocznych raportów nt. polityki regionalnej i przestrzennej, zawierających

ocenę postępów realizacji celów polityki regionalnej określonych w KSRR i w ramach

kontraktów terytorialnych,

opracowywanie co trzy lata raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz

przestrzennym,

przeprowadzanie procesu ewaluacji krajowej polityki rozwoju, w tym ewaluacji

realizowanych programów i strategii125,

Zarówno ex-ante (przed rozpoczęciem ich realizacji), jak i bieżąca oraz udział w ewaluacji ex-post (dokonywanej we

współpracy z KE w odniesieniu do programów współfinansowanych ze środków UE lub właściwymi podmiotami krajowymi, w

zależności od zakresu terytorialnego oddziaływania).

wypracowywanie rekomendacji do zmian przyjętej polityki, w oparciu o wyniki badań

ewaluacyjnych, w tym w oparciu o analizy powiązań i wpływu strategii i programów UE na

strategie i programy krajowe.

rcl

.go

v.p

— 1538 —

7.2.3 Ministerstwa

Na poziomie ministerstw wzmocnione zostaje podejście strategiczne w planowanych i

realizowanych działaniach w ramach polityk rozwoju, dla zapewnienia na poziomie krajowym

zintegrowanego podejścia do realizacji polityk publicznych mających wpływ na terytorium. Ich

rola polega na aktywnym udziale w programowaniu i wdrażaniu polityki regionalnej przez

realizację interwencji krajowych polityk publicznych w ujęciu terytorialnym,

dostosowywanie krajowych polityk publicznych mających oddziaływanie terytorialne 126 do

wyzwań rozwojowych kraju określonych w długookresowej strategii rozwoju kraju oraz

celów strategicznych wyznaczonych w średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz

krajowej strategii rozwoju regionalnego,

udział w procesie „terytorializacji” polityk sektorowych.

analizę skutków i efektów regionalnych zapisów właściwych dla poszczególnych resortów

strategii rozwoju we współpracy z MRR,

udział w opracowywaniu listy przedsięwzięć priorytetowych na poziomie krajowym oraz

negocjowaniu zapisów kontraktów terytorialnych po stronie rządowej, organizowanych

przez ministra ds. rozwoju regionalnego,

aktualizację obowiązujących strategii i programów rozwoju w oparciu o wnioski z raportu o

rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym, przygotowywanego

przez ministra ds. rozwoju regionalnego,

ewaluację polityk sektorowych m.in. pod kątem ich oddziaływania na poszczególne obszary,

opracowanie we współpracy z MRR, minimalnych standardów dostępu dla poszczególnych

kategorii usług publicznych,

monitorowanie postępów w realizacji wyznaczonych w stosunku do terytorium celów

rozwojowych w danym obszarze,

uczestniczenie w negocjacjach z KE dokumentów będących podstawą do pozyskiwania

środków rozwojowych z UE,

uczestniczenie w pracach KK PR oraz powoływanych w jego ramach zespołów

roboczych127,

uczestniczenie w posiedzeniach komitetów monitorujących na poziomie krajowym i

regionalnym,

uczestniczenie w pracach Krajowego Forum Terytorialnego.

7.2.4 Samorządy województw

Obok ministra właściwego ds. polityki regionalnej kluczowymi aktorami polityki regionalnej są

Zarząd Województwa oraz Marszałek, jako reprezentanci samorządu województwa. Samorząd

pełni podstawową rolę w procesie programowania i zarządzania, jak i koordynowania działań

rozwojowych na poziomie regionalnym. Do najważniejszych jego zadań można zaliczyć

programowanie i zarządzanie procesami rozwoju na poziomie regionalnym,

Tj. sektorowych polityk takich jak: transportowa, rolna, rozwoju obszarów wiejskich, gospodarcza (w tym rozwoju

innowacyjności), zatrudnienia oraz edukacyjna oraz adresowane terytorialnie: miejska i obszarów wiejskich.

127 Obecnie biorą udział w posiedzeniach KK NSRO i powoływanych w jego ramach grupach roboczych.

budowanie sieci współpracy na szczeblu regionalnym,

koordynowanie działań rozwojowych realizowanych na terenie województwa,

czuwanie nad przebiegiem procesów realizacji polityki regionalnej na terenie województwa.

rcl

.go

v.p

Programowanie i zarządzanie procesami rozwoju na poziomie regionalnym

Samorząd województwa jest odpowiedzialny za szereg zadań związanych z programowaniem i

realizacją działań rozwojowych na terenie województwa. W tym zakresie bierze udział w

opracowaniu dokumentów o charakterze strategicznym oraz przygotowaniu programów i

dokumentów o charakterze operacyjno - wdrożeniowym we współpracy i z wykorzystaniem

potencjału szerokiej sieci partnerów spoza sektora publicznego. Oznacza to odpowiedzialność za

opracowywanie i realizację strategii rozwoju województwa oraz powiązanego z nią planu

zagospodarowania przestrzennego województwa,

opiniowanie rozwiązań w zakresie polityki rozwoju, w tym regionalnej, przyjmowanych na

poziomie krajowym i europejskim, udział w forach wymiany doświadczeń i przedstawianie

propozycji usprawnień polityki,

udział w opracowywaniu KSRR i konsultacjach jej zapisów przygotowywanych na poziomie

rządowym przez MRR,

udział w opracowywaniu dokumentów strategicznych niezbędnych do wdrażania

europejskiej polityki spójności w Polsce,

opracowywanie dokumentów wdrożeniowych, w tym będących podstawą do pozyskiwania

środków rozwojowych z UE,

opracowywanie procedur i wytycznych, regulujących szczegółowo kwestie związane z

wdrażaniem KSRR na poziomie regionalnym,

zarządzanie programami operacyjnymi oraz programami rozwoju na szczeblu regionalnym,

uczestniczenie w negocjacjach z KE dokumentów będących podstawą do pozyskiwania

środków rozwojowych z UE w odniesieniu do środków przeznaczonych bezpośrednio na

rozwój regionu.

Budowanie sieci współpracy na szczeblu regionalnym

Samorząd województwa pełni na poziomie regionalnym rolę węzła sieci partnerów, wchodzących

w skład wieloszczeblowego systemu planowania i realizacji polityki regionalnej, integrującego

działania podmiotów na poziomie europejskim – krajowym – regionalnym – lokalnym, m.in.

przez

stymulowanie tworzenia powiązanych zadaniowo ugrupowań dla realizacji wspólnych

przedsięwzięć i działań,

angażowanie innych, powiązanych zadaniowo podmiotów w procesy programowania i

realizacji polityki regionalnej na poziomie województwa,

budowanie platform współpracy z partnerami działającymi na rzecz rozwoju regionalnego,

między innymi w drodze powołania Regionalnego Forum Terytorialnego lub ciała o

podobnym charakterze w celu stymulowania dyskusji strategicznej na temat celów,

kierunków i efektów polityki regionalnej oraz w celu zapewnienia platformy wymiany

informacji i doświadczeń między aktorami polityki regionalnej z obszaru województwa,

konsultowanie planowanych działań z partnerami działającymi na rzecz rozwoju

regionalnego w danym województwie,

zapewnianie powiązań sieci na szczeblu regionalnym z poziomem krajowym przez

prezentację stanowisk regionu w dyskusji strategicznej z rządem i KE, a także przez

uczestniczenie w pracach Krajowego Forum Terytorialnego,

rcl

.go

v.p

— 1540 —

zapewnianie powiązań sieci międzyregionalnych w celu realizacji wspólnych inicjatyw

rozwojowych oraz wymiany wiedzy i doświadczeń w zakresie rozwoju regionalnego,

zapewnianie powiązań sieci na szczeblu regionalnym z poziomem europejskim przez

działalność przedstawicielstw regionów na poziomie europejskim, członkostwo w

europejskich organizacjach zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego oraz przez

uczestnictwo w pracach i współpracę z Komitetem Regionów.

Koordynowanie działań rozwojowych realizowanych na terenie województwa

Samorządy województw zapewniają, w ramach swoich uprawnień, koordynację działań

podejmowanych w ramach instrumentów różnych polityk sektorowych na poziomie

województwa (np. w odniesieniu do wsparcia obszarów wiejskich), w tym również koordynację

instrumentów polityki spójności UE i polityki regionalnej państwa. Oznacza to odpowiedzialność

uczestniczenie w pracach Komitetu Koordynacyjnego do spraw Polityki Rozwoju (KK PR)

oraz powoływanych w jego ramach zespołów roboczych128,

koordynowanie przygotowania i realizacji na poziomie regionalnym kontraktów

terytorialnych, co obejmuje

uzgadnianie wysokości środków przekazywanych

terytorialnych po stronie samorządowej,

realizację

kontraktów

koordynację prac nad opracowywaniem listy przedsięwzięć priorytetowych na

poziomie regionalnym, uzgadnianie listy z innymi JST i podmiotami spoza sektora

publicznego oraz negocjowanie zawartości kontraktów terytorialnych ze stroną

rządową jako przedstawiciel strony samorządowej,

uczestniczenie w pracach komitetów monitorujących programy operacyjne na poziomie

krajowym i regionalnym.

Czuwanie nad przebiegiem procesów realizacji polityki regionalnej na terenie

województwa

Samorządy województw analizują trendy i sytuację w zakresie rozwoju regionalnego i

przestrzennego na poziomie regionalnym oraz czuwają nad właściwym przebiegiem realizacji

polityki regionalnej przez tworzenie i wykorzystanie odpowiednich mechanizmów

monitorowania i ewaluacji w celu zwiększenia efektywności i skuteczności realizowanych

działań prorozwojowych, w tym w szczególności przez

budowę systemów informacji przestrzennej i regionalnej,

budowę i nadzór nad regionalnymi obserwatoriami polityk publicznych, w tym polityki

regionalnej,

monitorowanie i ocena postępów w realizacji priorytetów rozwojowych określonych na

poziomie regionalnym, m.in. w strategiach rozwoju województw,

monitorowanie postępu realizacji przedsięwzięć priorytetowych uzgodnionych w procesie

negocjacji kontraktu terytorialnego wdrażanych na terenie województwa,

opracowywanie co trzy lata raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym

danego województwa,

128 Obecnie biorą udział w posiedzeniach KK NSRO i powoływanych w jego ramach grupach roboczych.

uczestniczenie w budowie jednolitego systemu wskaźników w formie elektronicznej bazy

danych statystycznych,

rcl

.go

v.p

— 1541 —

analizowanie i ocenę trafności ogólnych kierunków interwencji wyznaczonych na etapie

programowania,

przygotowywanie analiz społeczno-gospodarczych i przestrzennych, ocen, oraz scenariuszy

rozwoju na poziomie regionu,

wypracowywanie rekomendacji do zmian przyjętej polityki, w oparciu o wyniki badań

ewaluacyjnych, w tym w oparciu o analizy powiązań i wpływu strategii i programów UE na

strategie i programy opracowywane na poziomie regionalnym,

ewaluację realizowanych programów i strategii129.

7.2.5 Wojewoda

Wojewoda pełni rolę wspierającą ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego w zakresie

polityki regionalnej. Wspomaga koordynację działań administracji rządowej ukierunkowanych

terytorialnie na poziomie województwa. Wojewoda dysponuje informacjami nt. działań

realizowanych w województwie przez ministrów sektorowych, które mają regionalny charakter

oddziaływania, a także może pełnić funkcję doradczą wobec ministra właściwego ds. rozwoju

regionalnego w zakresie zadań mogących być przedmiotem negocjacji kontraktu terytorialnego.

W tym celu Wojewoda może udzielać rekomendacji odnośnie kształtu stanowisk negocjacyjnych,

uwzględniając specyfikę danego obszaru. W przypadku przekazywania samorządowi województw

środków finansowych na realizację zadań wynikających z kontraktu, Wojewodzie, jako organowi

pełniącemu funkcje kontrolno-nadzorcze zgodnie z ustawowymi kompetencjami, może być

powierzone zadanie przeprowadzania kontroli w zakresie prawidłowego wykorzystania środków

finansowych pochodzących z budżetu państwa.

7.2.6 Komisja Europejska

Komisja Europejska pełni dotychczasową rolę jednego z głównych aktorów polityki regionalnej,

wykonując zadania związane z programowaniem, zarządzaniem i kontrolą wdrażania środków

strukturalnych UE przeznaczonych na realizację polityki spójności, wraz z rządem, administracją

rządową szczebla krajowego oraz samorządem województwa. W szczególności odpowiada za

przygotowywanie, we współpracy z państwem członkowskim, dokumentów będących

podstawą do pozyskiwania środków rozwojowych z UE,

zatwierdzanie dokumentów strategicznych niezbędnych do wdrażania europejskiej polityki

spójności w Polsce.

Ze względu na spodziewane powiązanie krajowej polityki regionalnej z polityką spójności UE

również po roku 2013, niezwykle pożądane jest, aby KE wykorzystała istniejące instrumenty

koordynacyjne, aby zapewnić harmonizację realizacji wszystkich polityk UE o silnym

oddziaływaniu terytorialnym.

Szczegółowa rola KE zostanie określona na dalszych etapach wspólnotowej debaty nad przyszłą

polityką spójności UE po 2013.

7.2.7 Samorząd lokalny

Jednostki samorządu lokalnego, jako element sieci współpracy tworzonej na poziomie

regionalnym, będą zaangażowane w szerszym niż dotychczasowym zakresie w system realizacji

polityki regionalnej, zarówno na etapie programowania, jak i wdrażania działań rozwojowych na

129 Zarówno ex ante (przed rozpoczęciem ich realizacji), jak i bieżąca oraz udział w ewaluacji ex post (dokonywanej we

współpracy z KE w odniesieniu do programów współfinansowanych ze środków UE lub właściwymi podmiotami krajowymi, w

zależności od zakresu terytorialnego oddziaływania).

rcl

.go

v.p

terenie województwa. Udział samorządu lokalnego w procesach programowania polityki

regionalnej jest istotny ze względu m.in. na konieczność właściwego określenia priorytetów,

inwestycji oraz zespołów działań w odniesieniu do terytorium uzyskującego wsparcie w ramach

kontraktu terytorialnego oraz w celu zapewnienia spójności strategii rozwoju lokalnego

przygotowywanych przez samorząd lokalny z celami strategicznymi określanymi na poziomie

regionalnym. Działania samorządu lokalnego mogą również wspierać politykę rozwoju

podejmowaną przez władze samorządu województwa przez stymulowanie i wspieranie inicjatyw

lokalnych nastawionych na realizację projektów rozwoju lokalnego, jak i wdrażanie własnych

projektów zgodnych z priorytetami określanymi na poziomie regionalnym, w tym przez aktywne

włączenie się w realizację przedsięwzięć priorytetowych określonych w kontrakcie terytorialnym.

Samorząd lokalny powinien również aktywnie uczestniczyć w wyznaczaniu wizji i kierunków

rozwoju regionalnego oraz w ocenie efektów polityki regionalnej prowadzonej przez rząd i

samorząd województwa m. in. przez włączenie jego reprezentantów w dyskusję strategiczną na

temat rozwoju regionalnego prowadzoną na forum Krajowego Forum Terytorialnego oraz na

forach podobnych ciał utworzonych na szczeblu regionalnym.

Ponadto, ze względu na znaczenie ośrodków miejskich dla rozwoju regionalnego niezbędne jest

zapewnienie partnerskiej współpracy między władzami miejskimi a samorządem województwa w

celu właściwego zaprogramowania wsparcia dla tych obszarów oraz efektywnego wdrażania

działań prorozwojowych na obszarach miejskich. W szczególności dotyczy to ścisłej współpracy

zarówno na etapie przygotowań do negocjacji i w trakcie samych negocjacji ze stroną rządową

kontraktu terytorialnego w celu właściwego określenia kierunków i zakresu wsparcia dla

obszarów miejskich, jak i na etapie wdrażania przedsięwzięć priorytetowych określonych w

kontrakcie.

W związku z powyższym jednostki samorządu lokalnego zaangażowane w regionalne sieci

współpracy mogą

uczestniczyć w procesie zawierania i realizacji kontraktów terytorialnych,

uczestniczyć w konsultacjach dokumentów strategicznych i wdrożeniowych lub

współpracować w szerszym zakresie w procesach programowania rozwoju regionalnego,

uczestniczyć w pracach komitetów monitorujących programy operacyjne, a także w pracach

innych ciał o charakterze koordynacyjnym powoływanych na szczeblu regionalnym,

brać udział w dyskusji strategicznej przez uczestnictwo w pracach Krajowego Forum

Terytorialnego i w pracach innych ciał o podobnym charakterze powoływanych na

poziomie regionalnym,

stymulować i wspierać inicjatywy służące rozwojowi regionalnemu na szczeblu lokalnym,

brać udział w realizacji przedsięwzięć priorytetowych określonych w kontrakcie

terytorialnym,

wdrażać projekty zgodne z priorytetami rozwoju regionalnego określanymi na poziomie

województwa.

7.2.8 Inni partnerzy działający na rzecz rozwoju regionalnego

W sieci współpracy tworzone na szczeblu krajowym i regionalnym na rzecz realizacji celów

polityki regionalnej zaangażowane są na zasadzie partnerstwa podmioty o różnym statusie tj.

przedstawiciele partnerów społeczno-gospodarczych,

przedstawiciele stowarzyszeń i organizacji pozarządowych,

przedstawiciele środowiska akademickiego (uczelni, instytutów badawczych i naukowych),

podmioty prywatne.

rcl

.go

v.p

Udział tych podmiotów na wszystkich etapach procesów związanych z planowaniem i

realizowaniem działań rozwojowych zapewnia ich skuteczność i efektywność przez budowanie

szerokiego wsparcia społecznego i zaufania między podmiotami publicznymi i ich partnerami dla

osiągania celów rozwoju regionalnego. Partnerzy włączani są zarówno w dyskusję strategiczną

prowadzoną na poziomie krajowym i regionalnym na temat zasad, celów oraz przyszłych

kierunków rozwoju, jak i w procesy programowania wsparcia dla rozwoju regionalnego przez

możliwość aktywnego udziału w konsultacjach dokumentów strategicznych i operacyjnowdrożeniowych przyczyniając się w ten sposób do właściwego wyznaczenia celów oraz

priorytetów rozwojowych na danych obszarach. W szczególności dotyczy to możliwości udziału

w procesie przygotowań do negocjacji kontraktu terytorialnego na poziomie regionalnym przez

uczestnictwo w konsultacjach listy przedsięwzięć priorytetowych przygotowanej przez zarząd

województwa.

Ponadto, partnerzy wpływają znacząco na efekty polityki rozwoju osiągane na poziomie

regionalnym przez zaangażowanie w przebieg procesów związanych z realizacją polityki

regionalnej tj. monitorowania, ewaluacji, komunikowania i promocji oraz przez bezpośredni

udział we wdrażaniu projektów nastawionych na osiąganie celów rozwoju regionalnego

zapisanych w strategiach rozwoju województw i w KSRR. W celu realizacji zasady partnerstwa

poprawie ulegną procesy informowania o postępach realizacji strategicznych celów rozwoju

regionalnego, umożliwiając partnerom działającym na rzecz rozwoju regionalnego własną ocenę

skuteczności, gospodarności i legalności działania głównych podmiotów publicznych,

odpowiedzialnych za rozwój regionalny.

Katalog zadań partnerów działających na rzecz rozwoju regionalnego obejmuje przede

wszystkim

współuczestniczenie w tworzeniu zasad leżących u podstaw polityki regionalnej oraz w

wyznaczaniu celów i kierunków rozwoju regionalnego przez

uczestnictwo w pracach Krajowego Forum Terytorialnego oraz analogicznych

platform dyskusji strategicznej tworzonych na poziomie regionalnym,

udział w konsultacjach dokumentów strategicznych i operacyjno-wdrożeniowych

tworzonych na poziomie krajowym i regionalnym,

uczestnictwo w konsultacjach zakresu rzeczowego i przestrzennego wsparcia w

ramach negocjacji kontraktów terytorialnych.

udział w procesach realizacji (monitorowanie, ewaluacja, komunikacja i promocja) polityki

rozwoju przez

uczestnictwo w komitetach monitorujących programy operacyjne,

wspieranie działalności obserwatoriów polityk rozwoju na poziomie krajowym i

regionalnym,

bezpośredni udział w realizacji zadań związanych z komunikowaniem, informacją i

promocją działań prorozwojowych podejmowanych w celu realizacji celów KSRR,

dokonywanie monitorowania i oceny przebiegu procesów rozwojowych w ramach

własnej działalności (np. badania dokonywane przez instytuty naukowe i badawcze

czy monitorowanie działalności publicznej przez organizacje pozarządowe).

udział we wdrażaniu polityki rozwoju przez

przejmowanie części zadań wdrożeniowych na poziomie regionu na podstawie

porozumienia lub umowy z samorządem województwa,

rcl

.go

v.p

tworzenie ugrupowań nieformalnych dla realizacji przedsięwzięć sprzyjających

osiąganiu celów rozwojowych na danym terytorium,

wdrażanie na poziomie regionalnym i lokalnym projektów we współpracy z

partnerami publicznymi (w tym, w drodze partnerstwa publiczno-prywatnego) dla

realizacji przedsięwzięć zapisanych w kontrakcie terytorialnym.

7.2.9 Strategiczne dokumenty polityki rozwoju powiązane z KSRR

Skuteczności i efektywności realizacji polityki rozwoju, którego ważny element o charakterze

horyzontalnym stanowi polityka regionalna, służy między innymi krajowy system programowania

rozwoju. W ramach tego systemu zapewniona jest spójność celów i działań rozwojowych

poprzez ustanowienie hierarchii i określenie zależności między poszczególnymi strategicznymi

instrumentami planistycznymi – strategiami rozwoju oraz dokumentami operacyjnowdrożeniowymi – programami operacyjnymi i rozwoju130.

Dla polityki regionalnej szczególne znaczenie mają zarówno strategie o charakterze

horyzontalnym wyznaczające główne kierunki rozwoju kraju tj. Długookresowa Strategia

Rozwoju Kraju i Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju, jak i strategie odnoszące się

bezpośrednio do rozwoju regionów (tj. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, strategie

ponadregionalne, strategie rozwoju województw) wraz z programami służącymi ich realizacji.

Poziom krajowy

Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju (DSRK)

DSRK wskazuje główne trendy i wyzwania, wynikające zarówno z rozwoju wewnętrznego

kraju, jak i zmian w jego otoczeniu zewnętrznym oraz przedstawia kompleksową wizję

rozwoju społeczno-gospodarczego kraju w perspektywie do roku 2030, z uwzględnieniem

wymiaru regionalnego i przestrzennego. Podstawę dla przygotowania strategii stanowi

dokument „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” przygotowany przez Zespół Doradców

Strategicznych Premiera RP.

Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju (ŚSRK)

Ustalenia zawarte w DSRK uwzględniane są w Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju,

która jest wiodącą strategią rozwojową. ŚSRK to dokument określający podstawowe

uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju kraju w wymiarze społecznym, gospodarczym,

regionalnym i przestrzennym, realizowanym przez strategie rozwoju oraz przy pomocy

programów.

ŚSRK wyznacza ponadto obszary strategicznej interwencji o znaczeniu krajowym i

ponadregionalnym, a także strategiczne inwestycje, które następnie zostają uwzględnione w

innych strategiach rozwoju i programach, w tym w KSRR. Dzięki temu zapewniona zostaje

integracja polityki przestrzennej z polityką regionalną oraz koncentracja działań

prorozwojowych państwa na kluczowych obszarach tematycznych i przestrzennych. Nadanie

obszarom strategicznej interwencji, wyznaczonym w ŚSRK, perspektywy regionalnej poprzez

ich uwzględnienie w KSRR, pozwala na przygotowanie listy przedsięwzięć priorytetowych, w

ramach kontraktu terytorialnego i przeprowadzenie procesu jego negocjacji.

Obecnie tego typu dokumentem jest Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015. Trwają prace nad

jej aktualizacją, zaś jej horyzont czasowy zostanie przesunięty do 2020 roku.

Strategie ponadregionalne

Strategie ponadregionalne są to przyjmowane przez RM dokumenty precyzyjnie

zaadresowane przestrzennie, wykraczające swoim zakresem działania poza jedno

130 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2009 r. Nr 84,

poz. 712).

rcl

.go

v.p

województwo. Realizowane na obszarach istotnych z punktu widzenia potrzeb rozwoju

regionalnego, mogą także odnosić się do obszarów strategicznej interwencji wskazanych w

Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Obecnie do kategorii strategii ponadregionalnych

należy zaliczyć Strategię rozwoju społeczno-gospodarczego Polski wschodniej do roku 2020 131.

Inne strategie rozwoju przyjmowane przez RM

Określają podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju w danych obszarach

wskazanych w DSRK i ŚSRK, odnoszące się do rozwoju regionów, rozwoju przestrzennego,

poszczególnych sektorów lub dziedzin. Określają w szczególności: diagnozę sytuacji w

odniesieniu do zakresu objętego programowaniem strategicznym, prognozę trendów

rozwojowych w okresie objętym strategią, cele rozwoju, wskaźniki ich realizacji, kierunki

interwencji oraz system realizacji.

W wyniku trwającego procesu uporządkowania dokumentów strategicznych liczba tych

dokumentów zostanie po roku 2013 ograniczona do dziewięciu najważniejszych strategii

rozwoju odpowiadających na wyzwania rozwojowe nakreślone w długookresowej strategii

rozwoju kraju, jak i służących realizacji celów strategicznych średniookresowej strategii

rozwoju kraju. KSRR jako jedna z tych strategii będzie określała cele polityki rozwoju

państwa w układzie terytorialnym i będzie określała zasady realizacji polityk mających

największe znaczenie dla osiągania celów terytorialnych. Do tych polityk należy polityka

regionalna, zintegrowana z polityką wobec obszarów wiejskich oraz polityką miejską, a także

polityki wobec różnych specjalnych obszarów geograficznych (np. dotycząca obszarów

przygranicznych albo innych obszarów problemowych). Dla innych polityk sektorowych

KSRR określa zasady koordynacji dla realizacji celów wyznaczonych w odniesieniu do

terytorium (np. dla polityki transportowej).

Poziom regionalny

Strategie Rozwoju Województw (SRW)

Dokumenty te przygotowywane przez samorządy wojewódzkie stanowią podstawę

planowania i realizacji polityki rozwoju na poziomie regionalnym. Docelowo powinny stać się

dokumentami godzącymi strategie ustanawiane na poziomie lokalnym z wizją rozwoju w skali

regionów oraz priorytetami rozwojowymi określanymi na poziomie kraju. Stanowią oś, wokół

której ogniskują się działania wszystkich podmiotów oraz podstawę dla kontraktów

terytorialnych.

SRW uwzględniają cele ŚSRK, KSRR, a także odpowiednich strategii ponadregionalnych oraz

są spójne z wizją Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Z zapisami SRW spójne są zapisy

planów zagospodarowania przestrzennego województw, co pozwala na integrację planowania

przestrzennego z regionalnym.

Strategie innych podmiotów publicznych na poziomie subregionalnym

Różne podmioty publiczne mogą przygotowywać dokumenty określające cele i sposób ich

osiągania w odniesieniu do przestrzeni. Biorąc pod uwagę cele KSRR szczególne znaczenie

będą miały strategie przygotowywane dla obszarów metropolitalnych ze względu na

konieczność właściwego planowania rozwoju przestrzeni miejskiej oraz programowania

wsparcia dla ośrodków miejskich jako lokomotyw wzrostu. Strategie te powinny przewidywać

mechanizmy współpracy między władzami gmin, które obejmują obszary zurbanizowane, w

celu umożliwienia wyznaczania i realizacji wspólnych celów. Usieciowienie relacji między

różnymi podmiotami poprzez mechanizmy współpracy powinno pozwolić na łączenie

zasobów dla realizacji wspólnych zadań, a pośrednio na podnoszenie konkurencyjności przez

rozwijanie specjalizacji opartej na potencjałach podmiotów uczestniczących w sieciach

131 Inne strategie mogą powstawać dla specyficznych typów problemów o charakterze ponadregionalnym.

rcl

.go

v.p

współpracy oraz dzięki ich sprawnym wykorzystaniu. Ze względu na znaczenie tych strategii

dla procesów rozwojowym minister właściwy ds. rozwoju regionalnego będzie wspierał

inicjatywy nastawione na tworzenie wspólnych strategii na rzecz rozwoju obszarów miejskich.

Dokumenty wynikające z uwarunkowań UE

Krajowy Program Reform na lata 2008-2011 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej (KPR)

Średniookresowy dokument planistyczny Rządu przygotowanym w celu realizacji w Polsce

odnowionej Strategii Lizbońskiej132. Zaprogramowane w nim reformy strukturalne tworzą

system działań zmierzających do zapewnienia trwałego rozwoju kraju oraz osiągnięcia jak

największych postępów w procesie realizacji odnowionej Strategii Lizbońskiej, która

koncentruje się na dwóch, wspólnych dla całej Unii Europejskiej, priorytetach: wzroście

gospodarczym oraz tworzeniu miejsc pracy.

Celem KPR jest stworzenie w Polsce najlepszych w Europie warunków do prowadzenia

działalności gospodarczej, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości rozwoju oraz

wysokiego standardu życia mieszkańcom. Realizowane reformy tworzą podstawy do trwałego

rozwoju społeczno-gospodarczego, wpływającego na poprawę standardu życia obywateli.

Reformy w ramach KPR realizowane są w trzech obszarach priorytetowych

1. Aktywne społeczeństwo

2. Innowacyjna gospodarka

3. Sprawne instytucje

7.2.10 Dokumenty wdrożeniowe KSRR

Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego jest wdrażana za pomocą programów

współfinansowanych zarówno ze środków krajowych, jak i europejskich. Środki krajowe przy

tym pochodzą z różnych źródeł (budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu

terytorialnego, prywatne) będących w dyspozycji różnych podmiotów publicznych.

Do roku 2013 system wdrażania polityki regionalnej państwa w ramach realizacji europejskiej

polityki spójności w Polsce opiera się o realizację 16 Regionalnych Programów Operacyjnych,

jednego programu ponadregionalnego dedykowanego Polsce wschodniej, 4 programów

operacyjnych zarządzanych na poziomie krajowym133, Programów Europejskiej Współpracy

Terytorialnej (EWT) oraz Programów Współpracy Transgranicznej Europejskiego Instrumentu

Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP). Obok programów realizowanych w ramach polityki spójności

UE realizowane są inne programy współfinansowane ze źródeł UE uwzględniające cele określone

w stosunku do terytorium, których realizacja napotyka jednak na problemy z koordynacją z

instrumentami polityki spójności UE ze względu na przepisy wspólnotowe oraz słabości systemu

koordynacji na poziomie krajowym i regionalnym134.

Wyłącznie ze środków krajowych finansowane są różnej skali programy i przedsięwzięcia, które

mają bardzo duży wpływ na osiąganie celów polityki regionalnej, ale które dotychczas nie zostały

należycie włączone w ich realizację. Należą do nich różne programy rozwoju bądź programy

wieloletnie, fundusze celowe itp.

KSRR zmierza do uporządkowania systemu dokumentów operacyjno - wdrożeniowych i

precyzyjnego zdefiniowania ich roli przy realizacji celów wyznaczonych w odniesieniu do

terytoriów. Platformą pozwalającą na koordynację działań implementacyjnych będzie kontrakt

terytorialny oraz towarzyszące mu przedsięwzięcia opisane w kolejnym podrozdziale.

132 Przyjęty został przez Radę Ministrów 18 listopada 2008 r. Za jego koordynację odpowiada Ministerstwo Gospodarki.

133 W ramach Celu Konwergencja. Ponadto jest realizowany Program Operacyjny Pomoc Techniczna.

134 Taka sytuacja panuje obecnie w związku z wdrażaniem zarządzanego przez ministra właściwego ds. rolnictwa i rozwoju wsi

Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, pomimo dotychczasowych prób ich skoordynowania za pomocą linii demarkacyjnej i na

poziomie kryteriów wyboru projektów ustalonych dla poszczególnych programów.

rcl

.go

v.p

Po roku 2013 system dokumentów operacyjno - wdrożeniowych zostanie zracjonalizowany tak,

aby osiągnąć maksymalną efektywność polityki rozwojowej. Jednocześnie wszystkie dokumenty

opisane w niniejszym punkcie będą przedmiotem strategicznej oceny oddziaływania na

środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o

środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach

oddziaływania na środowisko135.

Poniższa tabela przedstawia podstawowy schemat programów wdrożeniowych dla realizacji

celów wyznaczonych w KSRR po roku 2013.

Tabela 9. System realizacji celów KSRR wraz z przyporządkowanymi instrumentami

planistycznymi po roku 2013

Cel 1

Cel 2

Cel 3

Ramowe zintegrowane programy regionalne (dla każdego województwa) obejmujące

działania obecnie współfinansowane w ramach EFRR, EFS, EFRROW, środków krajowych136

Plan działań na rzecz

wzmocnienia administracji do

zarządzania rozwojem

Krajowy Program na rzecz

Program Operacyjny

Możliwy horyzontalny Program

Konkurencyjności

Polska Wschodnia

rozwoju

(bądź program operacyjny)

wsparcia instytucjonalnego

Projekty w ramach różnych

programów: ramowych

Możliwy odrębny program

Inne programy realizacji

zintegrowanych programów

operacyjny dla obszaru

celu 2 skierowane na

regionalnych, komponentów

metropolitalnego Warszawy

określone obszary

programów krajowych celu 1,

problemowe

programów realizacji celu 2 (PO

PW, EWT, inne)

Programy współpracy terytorialnej realizowane w ramach polityki spójności UE i polityk

zewnętrznych

Sektorowe programy operacyjne i programy rozwoju oraz inne programy wdrożeniowe

skoordynowane w procesie kontraktu terytorialnego

Źródło: Opracowanie własne, MRR.

Ramowe zintegrowane programy regionalne (RZPR)

Obecnie w ramach polityki regionalnej realizowane są działania w ramach różnych programów,

zróżnicowanych co do ich stopnia skomplikowania oraz ich skuteczności. Są one finansowane z

różnych źródeł: krajowych (rządowych, samorządowych, również prywatnych) oraz

zagranicznych (głównie unijnych).

Mając na uwadze powyższe, celem zapewnienia efektywności wdrażania polityki regionalnej

KSRR zakłada przygotowanie przez samorządy województw 16 ramowych zintegrowanych

programów regionalnych. RZPR będą określały, w jaki sposób na poziomie regionalnym

koordynowane i integrowane będą działania realizowane na rzecz danego regionu z poziomu

krajowego i regionalnego przez różne podmioty publiczne. Dotyczy to zarówno działań

finansowanych ze środków unijnych, jak i krajowych, w tym tych które zostaną włączone w

wyniku procesu terytorializacji.

Ramowy charakter RZPR powoduje, iż ich opracowanie będzie niezależne od kształtu polityk

europejskich po roku 2013.

135 Dz.U.2008 nr 199 poz. 1227

Ramowe zintegrowane programy regionalne nie są programami operacyjnymi w rozumieniu art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6

grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

rcl

.go

v.p

Ramowe zintegrowane programy regionalne obejmować będą działania podejmowane na

poziomie regionalnym dla realizacji celów KSRR wynikające ze zobowiązań określonych w

kontrakcie terytorialnym (z wyłączeniem działań przewidzianych do realizacji w ramach

programów rządowych rozwoju regionalnego zarządzanych przez MRR i o charakterze

sektorowym).

Krajowy Program na rzecz Konkurencyjności (KPK)

KPK to program rządowy, który służy realizacji celu 1 KSRR z poziomu krajowego i

koncentruje się wyłącznie na kilku, najważniejszych z punktu widzenia państwa, aspektach

rozwoju regionalnego (określonych w KSRR), których wdrażanie z poziomu krajowego jest

najefektywniejsze. KPK będzie finansowany ze środków budżetu państwa (w części

pochodzącej z procesu terytorializacji polityk publicznych) oraz funduszy europejskich.

KPK będzie jednym z kluczowych instrumentów realizacji polityki miejskiej poprzez wspieranie

działań na rzecz budowy i rozwijania obszarów metropolitalnych: Warszawy i pozostałych

ośrodków miejskich. Przewiduje on realizację zintegrowanych działań, zgodnie z opisem celu 1

KSRR obejmujących

¾ rozwijanie powiązań infrastrukturalnych i instytucjonalnych między miastami

wojewódzkimi,

¾ wpieranie ważnych dla rozwoju funkcji metropolitalnych w sferze społecznej i

gospodarczej (w tym turystyki, edukacji, nauki i kultury),

¾ wspieranie rozwiązań systemowych poprawiających jakość zagospodarowania

przestrzennego, budowę kompleksowych systemów transportu zbiorowego (w zakresie

infrastruktury, taboru i rozwiązań organizacyjnych), usług komunalnych, rynku pracy.

Obejmie on zatem dostosowane do potrzeb poszczególnych ośrodków miejskich działania

wychodzące poza zakres polityk sektorowych, związane z budową ich siły konkurencyjnej na

arenie krajowej i międzynarodowej w oparciu o ich zasoby ludzkie, B+R i sieci współpracy.

Wspierane będą działania usprawniające funkcjonowanie tych ośrodków m.in. poprzez

integrację obszarów miejskich w zakresie transportu publicznego (np. poprzez wprowadzenie

wspólnego biletu), poprawy jakości funkcjonalnej przestrzeni miejskiej. Celem zwiększenia

współodpowiedzialności władz miejskich za realizację polityki rozwoju na poziomie

regionalnym w ramach KPK funkcjonować będzie nowy mechanizm wsparcia w postaci grantu

globalnego dla obszarów miejskich137.

W ramach KPK realizowane będą ponadto duże inwestycje o znaczeniu krajowym, których

regiony nie mogą zrealizować samodzielnie. Uzupełnieniem będą eksperymentalne działania,

charakteryzujące się większym stopniem ryzyka, w szczególności w zakresie budowy powiązań

oraz tworzenia warunków do rozprzestrzeniania procesów rozwojowych. Pomoc

ukierunkowana zostanie ponadto na przyciąganie inwestycji zewnętrznych w ośrodkach

subregionalnych oraz na obszarach wiejskich celem aktywizacji gospodarczej tych obszarów.

Ostateczne rozstrzygnięcia co do zakresu programu będą elementem negocjacji kontraktów

terytorialnych.

Ze względu na najbardziej kompleksowy charakter oraz szeroki obszar interwencji KPK, a

także zakładane zaangażowanie w jego realizację środków w ramach Funduszu Spójności, na

realizację tego programu zostanie przeznaczonych najwięcej środków w ramach polityki

regionalnej po 2013 r. W części obejmującej środki z UE zasady finansowania KPK uzgadniane

będą z KE.

Odrębny program dla obszaru metropolitalnego Warszawy

137 Szczegółowa konstrukcja tego mechanizmu zostanie opracowana na dalszym etapie prac, związanych z przygotowaniem

rozwiązań wdrożeniowych do KSRR.

rcl

.go

v.p

Opierając się na obecnej metodologii podziału środków w ramach europejskiej polityki

spójności oraz prognozach dotyczących kształtowania się wielkości PKB per capita, należy

zauważyć, iż w ramach województwa mazowieckiego powiat m.st. Warszawa i niektóre

sąsiadujące powiaty, jak również powiat płocki, wpływają na przekroczenie przez województwo

mazowieckie progu kwalifikowalności celu Konwergencja, ustalonego na poziomie 75 % średniego

PKB UE per capita. W związku z tym, w ramach ustalania wysokości wsparcia na kolejny okres

budżetowy polityki spójności UE może zatem dojść do sytuacji, iż obszar ten zostanie objęty

innym niż pozostałe regiony w Polsce celem polityki spójności UE (obecnie cel Konkurencyjność

regionalna i zatrudnienie) bądź wsparciem przejściowym138, które ma na celu złagodzenie skutków

przejścia danego regionu z jednego celu do drugiego, co może wpłynąć na zmniejszenie

wysokości środków oraz ograniczenie możliwości wsparcia (m.in. dot. kwalifikowalności oraz

poziomów dofinansowania projektów).

Decyzje w tej sprawie zostaną podjęte prawdopodobnie w roku 2011, zgodnie z postępem

prac nad nową perspektywą finansową UE. Na dzień dzisiejszy nie są znane cele polityki

spójności UE w następnym okresie programowania, a tym samym brakuje podstaw do

określenia wielkości budżetu unijnej polityki spójności, a także zasad metodologii podziału

środków dla państw członkowskich i ich regionów.

Mając na uwadze powyższe i dążąc do uniknięcia wyłączenia całego obszaru Mazowsza z

kwalifikowalności w ramach celu Konwergencja polityki spójności, KSRR zakłada ustanowienie

odrębnego programu dla obszaru metropolitalnego Warszawy, jednakże przyszły status

stolicy na tle całego województwa mazowieckiego wymagać będzie jeszcze dalszych prac

studialnych.

Programy realizacji celu 2 (adresowane do obszarów problemowych)

Dla zapewnienia stabilności źródeł finansowania oraz biorąc pod uwagę kompleksowość

zagadnień restrukturyzacyjnych i rozwojowych w latach 2013 -2020 w ramach celu 2 będzie

kontynuowana realizacja programu dla Polski wschodniej. Jest to największy obszar

problemowy kraju, który nadal potrzebuje specjalnego traktowania, ponieważ spójność tego

obszaru z reszta kraju i UE jest niewystarczająca w każdym z jej obszarów: gospodarczym,

społecznym i przestrzennym. Jego zakres tematyczny i geograficzny może jednak ulec

ponownemu określeniu biorąc pod uwagę zapisy niniejszej strategii i oceny skuteczności

stosowanych w tej perspektywie finansowej rozwiązań. W związku z tym działania w ramach

Programu Rozwoju Polski Wschodniej, w znacznej mierze oddziaływać będą na rozwijanie

powiązań komunikacyjnych jak i na rozwój sieci miast.

Dla realizacji działań dotyczących obszarów przygranicznych kontynuowane będą programy

współpracy transgranicznej z udziałem środków UE, ale ich liczba, zakres oraz sposób

wdrażania mogą ulec zmianie w stosunku do sytuacji w perspektywie finansowej 2007-2013,

zgodnie z ustaleniami dotyczącymi nowej perspektywy finansowej po roku 2013.

Obok programu dedykowanemu Polsce wschodniej i programów współpracy transgranicznej

mogą zostać przygotowane inne programy operacyjne skierowane na określony obszar

problemowy, istotny z punktu widzenia realizacji polityki regionalnej państwa. Odnoszą się do

obszarów problemowych wskazanych w KSRR, które odznaczają się szczególnie wysokim

poziomem negatywnych zjawisk przestrzennych, gospodarczych czy też społecznych,

niemożliwych do pokonania przez władze regionalne i inne podmioty publiczne w ramach

swoich kompetencji i w ramach dotychczasowej realizacji RPO.

Uzupełnieniem działań będzie wzmacnianie w lokalnych ośrodkach rozwoju tych funkcji

miejskich, które służą restrukturyzacji obszarów wiejskich i dotyczą poprawy zagospodarowania

przestrzeni publicznej, lokalizacji funkcji administracyjnych, gospodarczych i kulturowych.

138 Tzw. mechanizmem phasing-in / phasing-out.

rcl

.go

v.p

Ponadto, wspieranie działań mających na celu poprawę jakości infrastruktury technicznej, w

tym poprawę jakości dróg lokalnych, będzie warunkować rozwój na poziomie lokalnym.

Obok działań restrukturyzacyjnych istotnym składnikiem polityki regionalnej na zapóźnionych

obszarach wiejskich będą działania o charakterze wyrównawczym na rzecz zwiększenia dostępu

do usług publicznych służące podniesieniu jakości życia i pracy.

Realizacja celu 3

Realizacja celu 3 polega na wdrożeniu szeregu działań o charakterze instytucjonalnym,

prawnym i finansowym. Znakomita część tych działań będzie realizowana bezpośrednio na

podstawie KSRR i dołączonego do niej planu działania. Działania o charakterze inwestycyjnym,

szkoleniowym i doradczym będą mogły być realizowane w ramach różnych programów

operacyjnych - platformą koordynacji w tym zakresie będzie odrębnie przygotowywany przez

MRR, ale nie mający charakteru programu wdrożeniowego, plan działań na rzecz wzmocnienia

zdolności administracji do zarządzania rozwojem Polski. W sytuacji, w której działania w

ramach poszczególnych programów operacyjnych i programów rozwoju nie będą gwarantowały

realizacji celów „Planu….” dopuszcza się możliwość przygotowania i realizacji programu

rozwoju dla wsparcia modernizacji instytucji publicznych w określonym, szczegółowo

zdefiniowanym zakresie, który może być elementem Krajowego Programu na Rzecz

Konkurencyjności. Potrzeba przygotowania takiego programu może wyniknąć z analizy

trendów rozwoju w układzie przestrzennym i efektywności polityki regionalnej zawartej w

corocznych raportach przygotowywanych przez MRR.

Programy operacyjne i inne programy wdrożeniowe o charakterze sektorowym.

Na podstawie ustaleń KSRR oraz wyników procedury zawierania kontraktów terytorialnych

także w przypadku przygotowania nowego dokumentu strategicznego dla potrzeb polityki

spójności UE w Polsce MRR sformułuje wytyczne dotyczące sposobu zapewniania realizacji

celów o charakterze terytorialnym w ramach programów (rozwoju, operacyjnych, wieloletnich i

innych) i innych instrumentów realizacyjnych polityki rozwoju. Dostosowanie programów do

potrzeb polityki regionalnej dotyczyć będzie, obok przewidywanego przez Ustawę o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju, określania środków w układzie terytorialnym także modyfikacji

celów i kryteriów wyboru projektów/finansowanych operacji tak aby osiągnąć równowagę

między możliwościami realizacji celów o charakterze terytorialnym i przestrzennym.

Oprócz instrumentów, których interwencje dostosowane będą stricte do uwarunkowań

terytorialnych funkcjonować będą programy o charakterze sektorowym, realizujące duże

inwestycje krajowe, m.in. o charakterze liniowym (np. transport), dofinansowane oddzielnym

strumieniem finansowania unijnego - obecnie Fundusz Spójności.

Rezerwy efektywnościowe

W ramach realizacji wszystkich celów przewiduje się, zgodnie z założeniami wzmacniania

warunkowości i wspomagania efektywności polityki regionalnej, utworzenie rezerw środków

finansowych (zarówno krajowych, jak i pochodzących z UE), które byłyby uruchamiane

przez MRR na podstawie wyników postępu realizacji i osiągania założonych w kontraktach

terytorialnych wskaźników. Zakłada się, że rezerwy wyniosą łącznie 10% całej alokacji na

realizację KSRR - ich szczegółowe zasady podziału zostaną określone do 2011 roku, przed

zawarciem pierwszych kontraktów terytorialnych. Będą one uruchomione na podstawie oceny

dokonanej przez strony kontraktu terytorialnego.

7.3

Poz. 423

Mechanizmy koordynacji horyzontalnej i wieloszczeblowej

rcl

.go

v.p

7.3.1 Poziom krajowy

Komitet Koordynacyjny do spraw Polityki Rozwoju (KK PR)

Głównym zadaniem KK PR jest wytyczanie kierunków rozwoju kraju, monitorowanie oraz ocena

realizowanych instrumentów polityki rozwoju. Szczegółowe zadania KK PR określa art. 35a ust. 2

Ustawy o zasadach polityki rozwoju oraz Zarządzenie Nr 21 Prezesa RM z dnia 11 marca 2009 r. w

sprawie Komitetu Koordynacyjnego do spraw Polityki Rozwoju139. Rola Komitetu zostaje

wzmocniona przez stałe lub okresowe włączenie w jego prace przedstawicieli samorządów

województw oraz innych (poza ministerstwami) głównych aktorów polityki regionalnej.

Do jego zadań w odniesieniu do polityki regionalnej należy w szczególności

prowadzenie stałego monitoringu realizacji działań rozwojowych kraju, w tym polityki

regionalnej,

dokonywanie okresowej oceny skuteczności i efektywności polityk rozwoju, w tym polityki

regionalnej oraz formułowanie i przyjmowanie rekomendacji w oparciu o tę ocenę,

wypracowywanie i decydowanie o zmianach w funkcjonowaniu mechanizmów zapewniających

realizację polityki regionalnej (w tym polityk publicznych o wymiarze terytorialnym) dla pełnej

integracji instrumentów, które temu służą,

uzgadnianie zakresu rzeczowego i finansowego kontraktów terytorialnych po stronie rządowej,

monitorowanie realizacji kontraktów terytorialnych w ramach powołanego w tym celu Podkomitetu ds. realizacji kontraktów terytorialnych,

opiniowanie projektów tzw. strategii kompleksowych rozwoju kraju oraz innych strategii i

programów rozwoju,

przygotowywanie i uzgadnianie propozycji w zakresie koordynacji polityk sektorowych, w tym

m.in. szybkie reagowanie na bieżące kwestie pojawiające się w trakcie wdrażania polityk

mających wpływ terytorialny oraz wypracowywanie rozwiązań systemowych mających na celu

likwidację pojawiających się problemów,

rozwiązywanie kwestii o charakterze szczegółowym za pośrednictwem grup roboczych.

Komitety Monitorujące

Korzystając z pozytywnych doświadczeń wdrażania w Polsce europejskiej polityki spójności

utrzymane zostaną komitety monitorujące programy operacyjne na poziomie krajowym, które

czuwają nad efektywnością zarządzania i realizacji instrumentów wdrażania polityki regionalnej.

Zapewniają one strategiczną i operacyjną koordynację na bieżąco, m.in. przez odpowiednie

ustanawianie kryteriów wyboru projektów/finansowanych operacji, zapewniających realizację celów

dokumentów strategicznych i operacyjno - wdrożeniowych.

Obradom KM przewodniczy każdorazowo przedstawiciel ministra właściwego do spraw rozwoju

regionalnego.

W skład Komitetów wchodzą

o przedstawiciele ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego,

o przedstawiciel Prezesa RM,

o przedstawiciele innych ministrów właściwych,

139 Zmienione Zarządzeniem Nr 47 Prezesa RM z dnia 18 czerwca 2009 r.

o przedstawiciel Konwentu Marszałków,

rcl

.go

v.p

o przedstawiciele ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego,

o przedstawiciele organizacji pracowników i pracodawców,

o przedstawiciel/przedstawiciele organizacji pozarządowych,

o przedstawiciele środowiska akademicko – naukowego,

Dodatkowo w posiedzeniach mogą uczestniczyć przedstawiciele innych instytucji w charakterze

obserwatorów.

Skład, zadania oraz tryb działania Komitetów są szczegółowo określone w wytycznych ministra ds.

rozwoju regionalnego.

7.3.2 Poziom regionalny

Na szczeblu regionalnym funkcje koordynacyjne pełnią wyspecjalizowane komórki w urzędach

marszałkowskich i ciała odpowiedzialne za monitorowanie strategii rozwoju województwa, a także

uzupełniająco komitety monitorujące programy operacyjne na poziomie regionalnym, które tym

samym zapewniają włączenie partnerów z pozycji regionu. Komitety na szczeblu regionalnym

pełnią funkcje analogiczne do KM programy na poziomie krajowym.

W skład Komitetów wchodzą

o przedstawiciele samorządu województw,

o przedstawiciele powiatów w województwie,

o przedstawiciele gmin w województwie,

o właściwy miejscowo wojewoda lub jego przedstawiciel,

o przedstawiciele ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego,

o przedstawiciele organizacji pracowników i pracodawców,

o przedstawiciele organizacji pozarządowych w rozumieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.

o działalności pożytku publicznego i wolontariacie140 działających na terenie województwa,

o przedstawiciele środowisk akademicko – naukowych z województwa.

Dodatkowo w posiedzeniach mogą uczestniczyć przedstawiciele innych instytucji w charakterze

obserwatorów.

Zasady działania Komitetów szczegółowo określają właściwe wytyczne ministra ds. rozwoju

regionalnego.

7.3.3

Kontrakt terytorialny

Kontrakt terytorialny służy koordynacji działań prorozwojowych podejmowanych przez rząd i

samorząd ukierunkowanych na osiąganie wspólnych celów wyznaczonych w stosunku do

określonego w nim terytorium. Instrument ten zapewnia większe dostosowanie interwencji

sektorowej do potrzeb regionalnych poprzez zderzenie priorytetów krajowych z oczekiwaniami i

uwarunkowaniami regionalnymi. Służyć ma temu uzgadnianie interwencji ukierunkowanych

terytorialnie, realizowanych przez poszczególne resorty, na poziomie kraju, jak i poprzez proces

negocjacji kontraktu na poziomie regionu. Zarazem konstrukcja kontraktu pozwala na zapewnienie

komplementarności interwencji przez realizację przedsięwzięć wspólnych dla rządu i samorządu,

jak i przez integrację projektów o różnym charakterze (miękkich/twardych) w ramach jednego

przedsięwzięcia.

140 Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.

rcl

.go

v.p

Przez koordynację przedsięwzięć między rządem i samorządem, ich koncentrację na obszarach

strategicznej interwencji oraz dzięki mobilizowaniu i łączeniu krajowych środków finansowych o

znacznym potencjale oddziaływania możliwe stanie się uzyskanie zwiększonych efektów rozwoju

regionalnego w drodze osiąganej synergii.

Wartością dodaną objęcia określonych przedsięwzięć kontraktem jest możliwość uzgodnienia

działań i wydatkowania środków finansowych zależnych od decyzji podejmowanych na różnych

szczeblach systemu wielopoziomowego zarządzania (europejskim, krajowym i regionalnym).

Strony kontraktu zyskują tym samym obopólne korzyści, do których należeć mogą np

a) ukierunkowanie przedsięwzięć samorządowych w sposób służący realizacji celów polityki

regionalnej państwa, poprzez dodatkowe dofinansowanie z budżetu państwa określonych

przedsięwzięć realizowanych przez partnerów samorządowych;

b) identyfikacja i lokalizacja w regionie przedsięwzięć realizowanych przez stronę rządową,

powiązane ze wzmocnieniem środkami samorządowymi finansowania przedsięwzięć

realizowanych w regionie przez stronę rządową;

realizacja ze środków samorządowych przedsięwzięć

przedsięwzięć strony rządowej zlokalizowanych w regionie.

komplementarnych wobec

Okres realizacji kontraktu terytorialnego

Kontrakt terytorialny zawierany jest, co do zasady, na okres minimum 3 letni, po którym może

nastąpić jego przegląd, podczas którego strony, na podstawie aktualnych programów wieloletnich,

mogą wprowadzić modyfikacje, szczególności w zakresie finansowania przedsięwzięć których okres

realizacji przekracza 3 lata. Przyjęcie takiego założenia pozwala na elastyczne dostosowanie

realizowanych działań prorozwojowych do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych

i instytucjonalnych.

Podmioty uczestniczące

Kluczową rolę wśród podmiotów uczestniczących w przygotowaniu i realizacji kontraktu

terytorialnego odgrywa z jednej strony ministerstwo rozwoju regionalnego – jako koordynator

procesów związanych z przygotowaniem do negocjacji, samymi negocjacjami i realizacją kontraktu

po stronie rządowej, z drugiej samorząd województwa odpowiedzialny za przebieg tych procesów

na poziomie regionalnym. Kontrakt zawierany jest między stroną rządową reprezentowaną przez

ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego oraz samorządem województwa141. Oba te podmioty

zapewniają szeroki udział wszystkich głównych aktorów polityki regionalnej działających na rzecz

realizacji przedsięwzięć określonych w kontrakcie terytorialnym.

Na poziomie krajowym dla powodzenia realizacji kontraktu niezbędne jest przede wszystkim

włączenie innych resortów w proces przygotowania i negocjacji kontraktów, w szczególności w

zakresie uzgadniania rodzajów interwencji podejmowanych w odniesieniu do poszczególnych

terytoriów oraz sposobów ich finansowania w ramach polityk sektorowych. W tym celu resorty

uczestniczą również w procesie „terytorializacji”, polegającym na przebudowie systemu dystrybucji

terytorialnej środków budżetu państwa.

Na poziomie regionalnym, podmioty publiczne (tj. władze miejskie, gminne, powiatowe, inne

podmioty publiczne), jak i inni partnerzy działający na rzecz rozwoju w regionie (partnerzy

141 Na wzór kontraktu terytorialnego zawieranego między stroną rządową a samorządem województw, w przypadku przedsięwzięć

wymagających zaangażowania innych podmiotów publicznych (np. jst szczebla gminnego czy powiatowego oraz ich związków)

oraz innych partnerów (np. przedstawicieli instytucji, organizacji pozarządowych) z terenu województwa, samorządy województw

będą mogły w przyszłości rozważyć zawieranie kontraktów z samorządem lokalnym i innymi partnerami działającymi na rzecz

rozwoju na terenie danego województwa w celu uzgodnienia zakresu wspólnie podejmowanych przedsięwzięć, podziału zadań i

odpowiedzialności przy ich realizacji oraz sposobu ich finansowania.

rcl

.go

v.p

społeczno-gospodarczy, przedstawiciele organizacji pozarządowych i partnerzy prywatni)

bezpośrednio zainteresowani udziałem w realizacji kontraktu uczestniczą na zasadzie partnerskiej

we wdrażaniu przedsięwzięć priorytetowych tworząc partnerstwa czy nieformalne ugrupowania na

rzecz realizacji kontraktu. Działania te prowadzą do zmiany dotychczasowej roli podmiotów

biorących udział w realizacji działań prorozwojowych w kierunku większego usieciowienia ich

relacji. Podmioty te mogą również brać udział w procesach monitorowania i ewaluacji

przedsięwzięć realizowanych w ramach kontraktu, jak również są na bieżąco informowane o

postępach w przygotowaniu, negocjacji i realizacji kontraktu poprzez strony internetowe MRR i

samorządu województw, co ma zapewnić możliwość sprawowania przez nich większej kontroli

społecznej nad działaniami służącymi rozwojowi regionalnemu.

Zakres tematyczny i geograficzny

Kontrakt obejmuje, mieszczące się w obszarach strategicznej interwencji, przedsięwzięcia

priorytetowe rozumiane jako najważniejsze z punktu widzenia rządu i samorządów województw

działania, które mają istotne znaczenie rozwojowe dla terytorium, na którym realizowana jest

interwencja oraz służą realizacji celów polityki regionalnej uzgodnionych między stroną rządową i

samorządową w trakcie negocjacji kontraktu.

Zasadniczo przedsięwzięcia realizowane w ramach kontraktu obejmą swoim zasięgiem

geograficznym obszary województw. W zależności jednak od potrzeb przewiduje się możliwość

zawierania innych kontraktów terytorialnych adresowanych geograficznie. Ich przygotowanie

uzależnione jest od wyników dyskusji w ramach Krajowego Forum Terytorialnego oraz

rekomendacji wynikających z raportów dotyczących analizy trendów i efektywności polityki

regionalnej przygotowywanych corocznie przez MRR.

Proces przebudowy systemu dystrybucji środków

Uruchomienie kontraktów terytorialnych w nowej, zmienionej formule poprzedzone zostanie

przeprowadzeniem przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego przy współpracy z

poszczególnymi resortami procesu przebudowy systemu dystrybucji terytorialnej środków (tzw.

terytorializacji) polegającego na ocenie efektywności i przydatności, dla realizacji celów polityki

regionalnej określonych w KSRR, instrumentów polityk sektorowych oraz stosowanych przez

samorządy terytorialne i inne podmioty publiczne działające na różnych poziomach zarządzania.

Obecnie funkcjonujący system obejmuje wiele niezależnie funkcjonujących mechanizmów alokacji

środków między województwa, przypisanych różnym ministrom i instytucjom rządowym, które nie

są ze sobą skoordynowane (np. fundusze celowe, programy wieloletnie).

Proces ten polega na wprowadzeniu trzech alternatywnych rozwiązań zapewniających

dostosowanie różnych polityk sektorowych/horyzontalnych o znaczącym oddziaływaniu

terytorialnym do realizacji efektywnej polityki regionalnej tak, aby instrumenty polityki regionalnej

były ze sobą spójne i komplementarne oraz były rozdzielane w sposób czytelny służący przyjętym

w KSRR celom. Powyższe rozwiązania obejmują

A. Likwidację danego instrumentu i przekazania dotychczasowych środków na realizację

polityki regionalnej KSRR i włączenie do systemu kontraktów terytorialnych,

B. Likwidację danego instrumentu i przekazaniu dostępnych w jego ramach zadań i

środków na inny niż krajowy poziom realizacji polityki rozwoju142,

C. Pozostawienie instrumentu jako elementu polityki sektorowej przy jednoczesnej

modyfikacji reguł alokacyjnych w odniesieniu do przestrzeni, tak aby w większym stopniu

uwzględniały cele rozwoju kraju odnoszące się do terytorium.

142 Samorządom wojewódzkim, innym samorządom terytorialnym, innym podmiotom.

rcl

.go

v.p

Dodatkowo, analizy wymagają niektóre zdecentralizowane działania oraz te, w których występują

trudności w określeniu najwłaściwszego poziomu wdrażania tj. poziomu krajowego lub

regionalnego143. W tym przypadku w odniesieniu do niektórych działań rezultatem może być

konkluzja, że niektóre działania lepiej mogą być realizowane w systemie krajowym, a nie

regionalnym (np. z zakresu pomocy publicznej). Tym samym określony zostanie najwłaściwszy

poziom wdrażania działań na poziomie krajowym lub regionalnym, co właściwie ukierunkuje

proces negocjacji zawartości kontraktów terytorialnych. Jednocześnie, w ramach procesu

terytorializacji możliwe będzie wprowadzenie zmian w systemie finansowania JST, np. poprzez

utworzenie, na wzór rozwiązań w innych krajach, części regionalnej podatku VAT144.

7.4

Instrumenty wsparcia strategicznego wymiaru polityki regionalnej

7.4.1 Krajowe Forum Terytorialne

Forum jest instrumentem dyskusji strategicznej kształtującym i stymulującym strategiczne

myślenie o rozwoju na poziomie krajowym, regionalnym i subregionalnym przez inicjowanie

debat m. in. na temat kierunków i form realizacji rozwoju regionalnego. Forum kształtuje

przestrzeń dla wymiany wiedzy, doświadczeń i informacji między różnymi podmiotami

publicznymi i niepublicznymi zaangażowanymi w działania na rzecz rozwoju, stanowiąc

praktyczną realizację zasady partnerstwa. Ponadto, jako ciało doradcze MRR odpowiada również

za właściwe ukierunkowanie jego działań wobec innych resortów, samorządów terytorialnych i

innych podmiotów (w obszarze na przykład polityki przestrzennej, regionalnej, miejskiej,

transportowej, rozwoju wsi, itp.).

W szczególności do zadań Forum należy

analiza kluczowych procesów i zjawisk mających wpływ na politykę regionalną, ze

szczególnym uwzględnieniem oddziaływania polityk i strategii wspólnotowych UE na

politykę regionalną w Polsce,

ocena postępów realizacji polityki regionalnej oraz skutków przestrzennych realizacji

polityk sektorowych,

formułowanie opinii i rekomendacji w zakresie wymiaru terytorialnego polityk krajowych

i UE, w oparciu o dostępne badania, ewaluacje i raporty, w tym analizy dokonywane

przez obserwatoria służące monitorowaniu polityki regionalnej,

ocena raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym

przygotowywanego przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego i analogicznych

raportów przygotowywanych przez samorządy województw w odniesieniu do danego

regionu oraz przedkładanie rekomendacji dotyczących kolejnych edycji tych raportów.

Forum działa w oparciu o roczne plany pracy, które podlegają zatwierdzeniu przez ministra

właściwego ds. rozwoju regionalnego Forum, co do zasady, zbiera się raz na pół roku pod

przewodnictwem ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. W wyjątkowych sytuacjach

minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego może zwołać nadzwyczajne posiedzenie

Forum.

W ramach jego funkcjonowania mogą być tworzone grupy robocze do pracy nad poszczególnymi

kwestiami problemowymi, które odbywają spotkania w częstszym trybie, np. raz na kwartał.

Skład Krajowego Forum Terytorialnego obejmuje

przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów,

143 Wynikają one z doświadczeń w realizacji przedsięwzięć współfinansowanych ze środków polityki spójności, Wspólnej Polityki

Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej.

144 Tego typu rozwiązanie zostało przyjęte np. w Kanadzie.

przedstawicieli ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego,

rcl

.go

v.p

przedstawicieli resortów finansów publicznych i budżetu, gospodarki, pracy, nauki,

edukacji narodowej, rozwoju wsi, środowiska, transportu, spraw wewnętrznych i

administracji oraz innych resortów w zależności od przewidywanej tematyki posiedzeń,

przedstawicieli samorządów województw,

przedstawicieli związków/organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego,

przedstawicieli krajowego obserwatorium polityki rozwoju,

przedstawiciela GUS,

przedstawicieli organizacji pozarządowych i partnerów społecznych działających na

poziomie ogólnopolskim,

zapraszanych indywidualnie, w zależności od przewidywanej tematyki posiedzeń,

ekspertów akademickich i praktyków, przedstawiciele KE, OECD, Banku Światowego

itp.

Skład KFT może zostać również rozszerzony o przedstawicieli obserwatoriów rozwoju

terytorialnego w momencie wdrożenia systemu tych obserwatoriów na poziomie regionalnym.

Na poziomie regionalnym zarząd województwa może powołać Regionalne Forum Terytorialne

(RFT) o charakterze opiniodawczo-konsultacyjnym lub rozszerzyć zadania istniejących już ciał

doradczych w celu zapewnienia dyskusji strategicznej o kierunkach rozwoju danego regionu oraz

w celu ustanowienia platformy wymiany informacji i doświadczeń między aktorami polityki

regionalnej z terenu województwa. W szczególności do zadań takiego ciała mogłoby należeć

kształtowanie koncepcji strategii rozwoju regionu w oparciu o dyskusję nad założeniami polityki

regionalnej województwa, analiza realizacji strategii i programów pod kątem zgodności ze

strategią rozwoju województwa, oraz ocena efektów realizacji polityki regionalnej w

województwie z uwzględnieniem problemów społeczno – gospodarczych.

W skład forum regionalnego powinni wejść przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego z

terenu województwa, administracji rządowej w województwie, partnerzy społeczno-gospodarczy,

przedstawiciele organizacji pozarządowych, uczelni oraz instytucji badawczych i statystycznych

oraz eksperci zewnętrzni w zależności od tematyki spotkań. Za określenie szczegółowych zadań i

składu takiego ciała odpowiada zarząd województwa

Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego odpowiada za przygotowanie szczegółowych

wytycznych dot. zadań, struktury i działania Krajowego Forum Terytorialnego oraz zasad

współpracy między KFT a RFT i obserwatoriami polityki rozwoju. Rozpoczęcie działalności

Forum zaplanowane jest na rok 2010.

7.4.2

Raport strategiczny145

Konkretne propozycje w zakresie zmian istoty polityk rozwoju ukierunkowanych terytorialnie,

ich celów i metod realizacji określa, przygotowywany przez ministra ds. rozwoju regionalnego w

oparciu o wyniki ewaluacji i analiz, raport o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz

przestrzennym. Na jego podstawie dokonuje się ustaleń odnośnie przeznaczania środków

finansowych w ramach polityki regionalnej lub ich przesunięć oraz podziału środków w ramach

dodatkowych mechanizmów wykonawczych polityki (np. rezerwy efektywnościowej). Wnioski z

raportu posłużą również całościowej ocenie przebiegu realizacji kontraktów terytorialnych.

Raport formułuje propozycje zmian i modyfikacji budżetu wieloletniego planu finansowego.

Raport opracowywany jest raz na trzy lata, przedkładany KK PR do opinii i zatwierdzany przez

RM, ze względu na zawierane w nim rekomendacje zmian w obowiązujących strategiach i

145 Opracowywany, zgodnie z Art. 35b. Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez ministra właściwego ds. rozwoju

regionalnego.

rcl

.go

v.p

programach rozwoju, obejmujące również obszar polityk sektorowych i zmian ustawowych, a

także dotyczących sfery instytucjonalnej.

Na poziomie regionalnym samorządy województw odpowiedzialne są za przygotowywanie

analogicznych raportów dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego

regionów w trybie trzyletnim, tworząc w ten sposób spójny system raportowania strategicznego.

Strategiczne raporty regionalne przygotowywane przez samorządy województw są podstawą do

tworzenia raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym

stanowiąc równocześnie standardowy sposób monitorowania strategii rozwoju województwa.

Minister właściwy ds. rozwoju regionalnego opracuje jednolite standardy dotyczące

opracowywanych raportów zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym.

7.4.3

Powiązanie przekazywania środków finansowych od osiągania założonych

efektów rzeczowych w określonych czasie

Zasada warunkowości przekazywania środków na finansowanie polityki regionalnej

Mechanizm warunkowości oznacza uzależnienie przekazywanie środków na rozwój regionalny od

osiągania założonych efektów rzeczowych (w tym także w zakresie rozwoju instytucjonalnego) na

podstawie uzgodnionych w procesie negocjacji kontraktów terytorialnych wskaźników,

odnoszących się do celów głównych bądź szczegółowych instrumentów realizujących dany

kontrakt terytorialny. Do konstrukcji tych wskaźników wykorzystywane są przede wszystkim

wskaźniki zawarte w KSRR natomiast ich wartości ustalane są w toku procedury zawierania

kontraktu terytorialnego.

Tzw. warunkowość pozytywna pociąga za sobą zobowiązanie strony rządowej do przekazania

samorządowi województwa określonych korzyści w zamian za wypełnienie wcześniej ustalonych

warunków. Przykładem może być przekazanie środków na rozwój regionalny pod warunkiem

osiągnięcia założonych efektów rzeczowych uzgodnionych w procesie negocjacji kontraktów

terytorialnych.

Warunkowość negatywna oznacza natomiast wprowadzenie sankcji w przypadku naruszenia

określonych zobowiązań, co w przypadku kontraktów terytorialnych może oznaczać wstrzymanie

transferów na realizację danego przedsięwzięcia priorytetowego.

Tym samym strona rządowa otrzymuje gwarancję, iż zakładane cele kontraktu zostaną osiągnięte

natomiast strona samorządowa ma zapewnione dodatkowe finansowanie przedsięwzięć o

charakterze strategicznym dla rozwoju regionu.

W przypadku założenia w kontrakcie przekazywania środków przez stronę rządową stronie

samorządowej lub przez stronę rządową/samorządową innej instytucji odpowiedzialnej za

wdrażanie danego przedsięwzięcia priorytetowego podpisywane będą umowy między instytucjami

przekazującymi środki a beneficjentami tych środków. W umowach tych określone zostaną

wartości wskaźników oraz okres weryfikacji ich osiągania (co najmniej coroczny) zgodne z

wartościami wskaźników i terminami ich osiągania ustalonymi w kontrakcie.

Ocena postępów w osiąganiu wskaźników dokonywana będzie corocznie w raportach na temat

polityki regionalnej zbierających informacje z systemu monitorowania i sprawozdawczości. W

przypadku stwierdzenia braków postępów w ich osiąganiu podejmowane zostaną działania

wyjaśniające służące ustaleniu przyczyn i określeniu działań naprawczych przy współpracy strony

rządowej i samorządowej. Raporty dokonywać będą ponadto prób oceny ryzyk występujących w

odniesieniu do przedsięwzięć priorytetowych realizowanych na danym obszarze. Do czasu

wyjaśnienia przyczyn wstrzymane może zostać przekazywanie środków przez instytucję

finansującą dane przedsięwzięcie (stronę rządową/samorządową). W przypadku, gdy problemy

związane z realizacją przedsięwzięcia uniemożliwiają terminową realizację przedsięwzięcia

rozpoczęta zostanie procedura renegocjacji kontraktu w celu zmiany sposobu realizacji danego

rcl

.go

v.p

przedsięwzięcia (np. wybór innej instytucji wdrażającej) lub w celu przeniesienia środków na

realizację innych przedsięwzięć priorytetowych.

Rezerwa efektywnościowa

Rezerwa efektywnościowa jest narzędziem podnoszenia efektywności działań służących

rozwojowi regionalnemu stanowiąc narzędzie konkurencji między instytucjami zaangażowanymi

w realizację kontraktu terytorialnego. Rezerwa m.in. określa z góry część środków w ramach

polityki regionalnej państwa, które zostaną uruchomione po uprzednim osiągnięciu określonych

w kontraktach wskaźników. Jako instrument osiągania celów KSRR, rezerwa efektywnościowa

przyczyni się do sprawnej realizacji przedsięwzięć priorytetowych i zapewni koncentrację

dodatkowych środków finansowych na najbardziej prorozwojowych działaniach przynoszących

wysoką wartość dodaną dla rozwoju regionalnego.

Rezerwa będzie dzielona raz na trzy lata w trakcie realizacji danej edycji kontraktów

terytorialnych. Jej wysokość określona jest w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.

Podstawą do podziału rezerwy będzie ocena efektów realizacji kontraktów terytorialnych zawarta

w raporcie strategicznym dot. trendów regionalnych i przestrzennych. Raport wskaże na

najbardziej efektywne i skuteczne przedsięwzięcia służące rozwojowi regionalnemu

zidentyfikowane w procesie ewaluacji. Ocena efektów realizacji kontraktów terytorialnych oparta

będzie o analizę wskaźników określonych w kontraktach.

Podział rezerwy efektywnościowej oparty będzie o kryterium ilościowe (stopień wykorzystania

środków zakontraktowanych) i jakościowe (stopień osiągnięcia wskaźników jakościowych).

Kryterium ilościowe będzie decydowało do dopuszczeniu w udziale podziału rezerwy (po

przekroczeniu określonego progu146), a kryterium jakościowe służyć będzie ustanowieniu

rankingu województw jako podstawa do procentowego podziału środków między województwa.

W wyniku podziału rezerwy renegocjowaniu podlegać mogą zapisy kontraktu w celu wskazania

przedsięwzięć, na jakie przeznaczone powinny być środki z rezerwy efektywnościowej.

Część środków rezerwy (do 5%) przeznaczonych na województwo może być wykorzystana jako

premia dla pracowników instytucji odpowiedzialnych za realizację danych przedsięwzięć.

Ponadto, część rezerwy (do 10%) przeznaczona może być (jako bonus) na dofinansowanie

samych przedsięwzięć o najwyższej wartości dodanej, niezależnie od efektów realizacji kontraktu

osiąganych na poziomie całych województw.

7.5 System monitorowania i ewaluacji polityki regionalnej

System monitorowania i ewaluacji polityki regionalnej to zintegrowany system umożliwiający

analizę wszystkich procesów w układzie terytorialnym, tworzony we współpracy z Prezesem

Głównego Urzędu Statystycznego oraz Głównym Urzędem Geodezji i Kartografii, którego

główne elementy instytucjonalne stanowi system obserwatoriów rozwoju oraz jednostki

ewaluacyjne na poziomie krajowym i regionalnym.

Obserwatoria rozwoju terytorialnego

7.5.1

System monitorowania polityki regionalnej, funkcjonujący obecnie, pozwala na obserwowanie

zmian, jakie zachodzą na obszarach wspieranych przez tą politykę, sięgając na najniższy poziom

zarządzania. Dalszemu usprawnieniu monitoringu i ewaluacji polityk publicznych mających

wpływ terytorialny, co przełoży się bezpośrednio na poprawę jakości ich prowadzenia, służy

system obserwatoriów rozwoju terytorialnego, w którego skład wchodzi krajowe147

146 Określony w zależności od tego, w jakim momencie realizacji kontraktów przypadnie publikacja raportu strategicznego dot.

trendów regionalnych i przestrzennych.

147 W oparciu o przygotowany plan prac będzie ono zbierać, zestawiać i analizować informacje dot. działań rozwojowych

(realizowanych i planowanych) mających wpływ na rozwój regionalny. Wykorzystywać w tym celu będzie działania różnych

instytucji w kraju monitorujące i analizujące wykorzystanie wszystkich środków publicznych (środki krajowe, środki pochodzące z

UE).

rcl

.go

v.p

obserwatorium oraz tworzone obligatoryjnie przez samorządy województw regionalne

obserwatoria. W celu monitorowania i oceny całości interwencji publicznej mającej wpływ

terytorialny obserwatoria tworzą system współpracy i przepływu informacji między

najważniejszymi podmiotami publicznymi biorącymi udział w realizacji polityki rozwoju, zarówno

na szczeblu krajowym, jak i regionalnym, jak i z instytucjami na szczeblu ponadnarodowym (np.

OECD), w szczególności zaangażowanymi w procesy monitorowania i ewaluacji działań

prorozwojowych na poziomie kraju i w regionach. W system ten zaangażowane są również

wszystkie instytucje krajowe i regionalne prowadzące działalność badawczą, edukacyjną i

informacyjną w obszarze zarządzania rozwojem tj. instytuty badawcze, uniwersytety oraz

stowarzyszenia i organizacje pozarządowe, których wiedza, doświadczenie oraz zebrane

informacje i wyniki badań wspierać mogą ocenę efektów prowadzonych działań prorozwojowych

oraz stymulować dyskusję na temat przyszłych kierunków rozwoju regionalnego.

W ten sposób system obserwatoriów polityki rozwoju stanowi węzeł systemu instytucjonalnego

służącego rozwojowi regionalnemu, w którym zbiegają się strumienie informacji dotyczące

rozwoju regionalnego zarówno z całego systemu monitorowania polityki regionalnej, z jednostek

ewaluacyjnych umiejscowionych w urzędach marszałkowskich i poszczególnych ministerstwach,

jak i z innych źródeł informacji na temat zmian w sytuacji regionów (np. raporty OECD, dane

statystyczne z krajowych i europejskich baz danych, badania naukowe).

W związku z powyższym zadania obserwatoriów wykraczają poza wymogi wynikające z regulacji

formalnych europejskiej polityki spójności dla monitoringu i ewaluacji i obejmują m.in.

prowadzenie bieżących analiz i ewaluacji polityk publicznych na podstawie

porównywalnych i agregowalnych danych - służących optymalizacji wykorzystania

środków finansowych,

prowadzenie badań i analiz strategicznych dotyczących aktualnej sytuacji, trendów

rozwojowych i prognozowania zmian społeczno-gospodarczych zachodzących w

regionach,

prowadzenie prac diagnostycznych na potrzeby działalności operacyjnej i planowania

strategicznego,

tworzenie scenariuszy dla przyszłości i dostarczenie informacji umożliwiających wybór

najlepszej ścieżki rozwoju,

dostarczanie informacji dotyczących postępu realizacji polityki regionalnej warunkujących

przyznawanie dalszych środków na finansowanie działań rozwojowych,

wspieranie budowy odpowiedniego systemu monitorowania interwencji publicznych

ukierunkowanych terytorialnie poprzez

o tworzenie elastycznego systemu pozyskiwania danych, dającego możliwość szybkiego

reagowania na zmieniające się warunki makroekonomiczne,

o wypracowywanie standardów wymiany danych do wykorzystania przez rząd i

samorządy pozwalającego agregować porównywalne dane dla informowania

społeczeństwa o zmianach w sposób transparenty.

Wyniki prac obserwatoriów wspomagać mają dyskusję strategiczną prowadzoną w ramach

Krajowego Forum Terytorialnego oraz stanowić wkład do raportu o rozwoju społecznogospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym przygotowywanego przez ministra właściwego

ds. rozwoju regionalnego.

Za budowę krajowego obserwatorium odpowiada minister właściwy do spraw rozwoju

regionalnego, który sprawuje zarazem nadzór nad jego działalnością, a na poziomie regionalnym

zarząd województwa.

rcl

.go

v.p

7.5.2 Raport dotyczący polityki regionalnej

Elementem systemu raportowania dotyczącego przebiegu realizacji polityki regionalnej, do

którego należy na poziomie strategicznym raport o rozwoju społeczno-gospodarczym,

regionalnym i przestrzennym, przygotowywany przez ministra właściwego ds. rozwoju

regionalnego i samorządy województw, są roczne raporty nt. polityki regionalnej i przestrzennej

(łącznie z polityką miejską, rozwoju obszarów wiejskich itp.) o charakterze bardziej operacyjnym.

Służą one wspomaganiu dyskusji na temat efektywności mechanizmów wykonawczych polityki

regionalnej wśród aktorów polityki regionalnej oraz stanowią podstawę do podejmowania działań

o operacyjnych w obszarze koordynacji i realizacji polityki regionalnej.

7.5.3 Baza wskaźników rozwoju

Podstawą dla jednolitego systemu monitorowania procesów regionalnych i realizacji polityki

regionalnej będzie baza wskaźników w formie elektronicznej bazy danych statystycznych na

poziomie kraju i jednostek terytorialnych, będącą elementem programu stałego podnoszenia

zdolności administracji publicznej do planowania i zarządzania rozwojem w Polsce. Baza

zawierać będzie wskaźniki odnoszące się do celów głównych i szczegółowych instrumentów

wdrożeniowych rozwoju regionalnego148, istotne z punktu widzenia diagnozowania,

monitorowania i ewaluacji społeczno-gospodarczego oraz przestrzennego rozwoju kraju i jego

regionów. Baza wskaźników i sposób ich prezentowania oraz opracowywania umożliwiać będzie

monitorowanie sytuacji społecznej i gospodarczej oraz efektów realizacji polityk rozwojowych na

poszczególne terytoria: regiony, subregiony, różne typy obszarów wiejskich, obszary miejskie.

Baza będzie skonstruowana w oparciu o ustalenia KSRR i będzie podstawą do monitorowania

kontraktów terytorialnych oraz realizacji celów KSRR i jej dokumentów wdrożeniowych.

7.5.4

Jednostki ewaluacyjne na poziomie krajowym i regionalnym

W ramach systemu ewaluacji polityki regionalnej funkcjonują jednostki ewaluacyjne

odpowiedzialne za przeprowadzanie procesu ewaluacji polityk publicznych, w tym w zakresie ich

oddziaływania terytorialnego. Za koordynację działań ewaluacyjnych odpowiedzialna jest

Krajowa Jednostka Oceny (KJO) umiejscowiona w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. KJO

ściśle współpracuje z jednostkami ewaluacyjnymi zlokalizowanymi w strukturach urzędów

marszałkowskich oraz innymi jednostkami ewaluacyjnymi umiejscowionymi w poszczególnych

resortach.

Rolą KJO oraz regionalnych i resortowych jednostek ewaluacyjnych jest przede wszystkich

realizacja badań ewaluacyjnych oceniających efekty terytorialne prowadzonych polityk

publicznych oraz dostarczających rekomendacji dla władz krajowych i regionalnych, jak również

ścisła współpraca z systemem obserwatoriów polityk publicznych w celu zapewnienia

komplementarności i spójności podejmowanych działań w obszarze ewaluacji.

7.6 Instytucje wdrożeniowe KSRR

W związku ze zidentyfikowanymi w części diagnostycznej niedoskonałościami systemu wdrażania

konieczne jest zbudowanie trwałego, przejrzyście i sprawnie działającego systemu instytucji

wsparcia rozwoju regionalnego, w jak największym stopniu opierającego się na istniejących

strukturach. Pożądanym kierunkiem zmian jest ujednolicenie sposobu działania tych instytucji, w

szczególności ich formy prawnej oraz opracowanie minimalnych standardów usług przez nie

zapewnianych.

Reforma systemu wdrażania polityki regionalnej na poziomie krajowym i regionalnym zakłada

zracjonalizowanie ilości instytucji zaangażowanych w ten proces oraz ponowne określenie ich

funkcji po 2013 roku. Jednym z jej założeń jest stopniowe odciążanie władz samorządowych w

zakresie procesów wdrażania i przekazywanie części zadań w powyższym zakresie

Strategii kompleksowych, w tym regionalnych, a także strategii sektorowych i programów rozwoju na szczeblu kraju i

regionów.

rcl

.go

v.p

profesjonalnym instytucjom publicznym, mogącym łączyć kompetencje różnych podmiotów,

takim jak agencje rozwoju regionalnego, urzędy pracy, lub instytucje spoza sektora publicznego,

po uprzedniej ich certyfikacji przez właściwy urząd marszałkowski we współpracy z MRR. Na

podstawie porozumienia lub umowy instytucjom tym powierzona zostanie część zadań

wdrożeniowych na poziomie regionu. Szczególnych ram wymaga system specjalnych instytucji

wdrażających nowe mechanizmy ukierunkowane na działania związane z rewitalizacją oraz

badaniami i rozwojem.

Punktem wyjścia dla zmian będzie przeprowadzanie przez ministra ds. rozwoju regionalnego

audytu efektywnościowego od roku 2011, w oparciu o opracowane przez ministra właściwego ds.

rozwoju regionalnego wytyczne w zakresie audytu i certyfikacji instytucji wdrożeniowych. Na

podstawie jego wyników część zadań z zakresu wdrażania na poziomi krajowym może zostać

skonsolidowana w jednej instytucji podległej ministrowi właściwemu ds. rozwoju regionalnego,

która będzie również odpowiedzialna za opracowywanie standardów zarządzania i realizacji

polityki regionalnej, natomiast część z nich zostanie rozdzielona instytucjom podległym

ministrom sektorowym, np. PARP.

Powierzenie realizacji zadań związanych z wdrażaniem profesjonalnym instytucjom posiadającym

właściwe doświadczenie, kompetencje i potencjał kadrowy będzie służyło podniesieniu

efektywności wdrażania zadań w szczególnie skomplikowanych obszarach, które obecnie są

wykonywane przez wiele różnych podmiotów podległych ministrom sektorowym (np. ARiMR,

PUP). Chodzi o to, aby wdrażały one przedsięwzięcia zintegrowane (np. łączące interwencję

EFRR i EFS), o skomplikowanym charakterze (np. wymagające łączenia nauki z biznesem,

rewitalizacji, opartych na formule grantu globalnego itp.) dostosowane do uwarunkowań i

potrzeb konkretnych obszarów, przede wszystkim do obszarów wiejskich.

rcl

.go

v.p

8. RAMY FINANSOWE

Określenie źródeł i wysokości nakładów na realizację KSRR w całym okresie realizacyjnym

strategii (do roku 2020) jest obarczone znaczną niepewnością. Trudności dotyczą przede

wszystkim wysokości kwot przeznaczonych na jej realizację po 2013 roku. Niepewność dotyczy

w szczególności zakresu środków przekazywanych na realizację kontraktów terytorialnych

będących w dyspozycji ministra ds. rozwoju regionalnego oraz innych ministrów właściwych

(także w ramach koordynowanych terytorialnie programów sektorowych), jak i środków, którymi

dysponować będzie Polska po 2013 roku w związku z nowym budżetem UE149.

Dyskusja nad podziałem środków między poszczególne regiony i państwa na poziomie

europejskim rozpocznie się najprawdopodobniej w 2011 r., po ustaleniu podstawowych założeń

perspektywy finansowej po 2013 roku oraz kierunków zmian w ramach polityki spójności UE. W

kraju źródła finansowania i konkretne kwoty będą określane w wyniku przeprowadzenia opisanej

w KSRR terytorializacji instrumentów sektorowych oraz w ramach kontraktów terytorialnych.

W związku z powyższym poniższe zapisy należy traktować jako założenia pozwalające na

realizację zamierzonych celów KSRR.

8.1

Źródła finansowania

Wielopoziomowy, partnerski system planowania i realizacji polityki regionalnej wprowadzany

przez KSRR zwiększa liczbę podmiotów publicznych, których środki mogą być wykorzystywane

dla realizacji celów polityki regionalnej w sposób bezpośredni – jako element kontraktów

terytorialnych lub pośredni - jako element programów sektorowych, których instrumenty są

koordynowane dla osiągnięcia celów rozwoju wyznaczonych w odniesieniu do terytorium. W

związku z tym liczba źródeł finansowania polityki regionalnej ulegnie znacznemu zwiększeniu.

Polityka regionalna nie zastąpi jednak polityk sektorowych, ale stworzy dla nich ramy

koordynacyjne. Środki przeznaczone na politykę regionalną będą określane odrębnie od środków

przeznaczonych na sektorowe i horyzontalne polityki krajowe.

Polska po 2013 roku pozostanie największym beneficjentem dwóch mających podstawowe

znaczenie dla osiągania celów KSRR polityk wspólnotowych – polityki spójności UE oraz

wsparcia dla obszarów wiejskich (obecnie w ramach Wspólnej Polityki Rolnej). Osiąganiu celów

KSRR będzie sprzyjało także polityczne zobowiązanie do udziału w realizacji celów politycznych

wspólnoty do roku 2020 - w szczególności w zakresie wsparcia sektora B+R, „zielonej

gospodarki”, efektywności energetycznej, aktywizacji zawodowej i poprawiania jakości kapitału

ludzkiego oraz skoncentrowanie uwagi UE na odpowiedzi na wyzwania globalne, takie jak

starzenie się społeczeństw, zmiany klimatyczne czy dostęp do nowych źródeł energii. Pozwala to

na stwierdzenie, że głównym źródłem finansowania KSRR będzie budżet UE – różnica w

stosunku do obecnego okresu programowania będzie więc polegała nie na kierunkach

finansowania (obecnie także jest nim budżet UE), ale na podporządkowaniu wydatkowania tych

środków celom polityki wyznaczonej na poziomie krajowym i zapewnieniu mechanizmów

większej koordynacji instrumentów różnych polityk wspólnotowych.

Inne publiczne środki zagraniczne mogą uczestniczyć w finansowaniu programów i

przedsięwzięć, które także mogą zostać objęte kontraktem terytorialnym.

Budżet państwa będzie uczestniczyć w realizacji celów KSRR w trzech przypadkach

jako źródło współfinansowania programów uruchamianych przez MRR, takich jak Krajowy

Program na rzecz Konkurencyjności, PO Polska Wschodnia, programów współpracy

terytorialnej realizowane w ramach polityki spójności i polityk zewnętrznych,

149 Roczne budżety UE są uchwalane z uwzględnieniem średnioterminowych ram finansowych, określanych jako perspektywy

finansowe. Są one sporządzane na okresy kilkuletnie (5-7 letnie) i pozwalają na podejmowanie wspólnych działań o dłuższym niż

rok horyzoncie czasowym.

jako źródło współfinansowania dla ramowych zintegrowanych programów regionalnych,

jako źródło współfinansowania realizacji programów sektorowych i innych programów

finansowanych ze źródeł krajowych, które będą koordynowane dla osiągnięcia celów

kontraktów terytorialnych.

rcl

.go

v.p

Środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego będą z jednej strony

zapewniały niezbędne współfinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych

współfinansowanych przez UE, a z drugiej uczestniczyły w realizacji innych programów

finansowanych ze źródeł krajowych objętych kontraktem terytorialnym.

Istotne jest, aby po stronie finansowej kontrakty terytorialne angażowały szeroką gamę aktorów

polityki regionalnej i obejmowały oprócz środków partnerów samorządowych oraz środków

budżetu państwa także środki państwowych funduszy celowych, środki jednostek i innych form

organizacyjno-prawnych sektora finansów publicznych oraz środki prywatne. Wyraźnie wzrastać

powinna także rola funduszy pożyczkowych, gwarancji i poręczeń kredytowych oraz oferta

innych usług finansowych ze strony banków. Coraz większe znaczenie musi mieć

upowszechnianie mechanizmów i form partnerstwa publiczno-prywatnego.

8.2 Wysokość środków

Kwota środków przeznaczonych na politykę regionalną w latach 2010-2020 kształtować się

będzie w wyniku

efektywnej koordynacji i reorientacji wydatków z działań o charakterze socjalnym i

sektorowym na działania ukierunkowane regionalnie. Umożliwi to koncentrację środków na

obszarach najbardziej istotnych z punktu widzenia polityki regionalnej,

stopniowej terytorializacji i zwiększania udziału samorządów w strukturze dochodów i

wydatków publicznych, co będzie umożliwiało zwiększanie ilości środków na inwestycje

rozwojowe realizowane samodzielnie bądź w powiązaniu ze środkami krajowymi i środkami

UE,

wprowadzenia i efektywnego stosowania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako

podstawowego mechanizmu zapewniającego wieloletnią (4-letnią wg ustawy o finansach

publicznych z 16 lipca 2009 r.) alokację środków na priorytetowe obszary interwencji

rozwojowej państwa oraz Wieloletniej Prognozy Finansowej w jednostkach samorządu

terytorialnego,

wprowadzenia rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego,

wzmocnienia zdolności administracji publicznej do programowania, zarządzania,

monitorowania i kontroli finansowej środków przeznaczonych na realizację polityki

regionalnej,

wsparcia przyznanego Polsce w ramach nowej perspektywy finansowej UE oraz od środków

przeznaczonych na realizację regionalnych i ponadregionalnych programów operacyjnych, jak

również stopnia terytorializacji programów sektorowych.

Szacunek kwot przeznaczanych na realizację celów KSRR w latach 2010-2020 należy więc dziś

(na początku roku 2010) określać bardzo ostrożnie, ponieważ jest on uzależniony od powodzenia

realizacji celu 3 niniejszej strategii oraz wyników negocjacji z Komisją Europejską przyszłej

perspektywy finansowej.

Ze względu na zróżnicowane możliwości pozyskania środków finansowych na politykę

regionalną (zdeterminowane przede wszystkim dostępem środków europejskich), realizację

KSRR należy podzielić na dwa etapy: lata 2010-2013 oraz 2014-2020.

I etap – do 2013 roku

rcl

.go

v.p

Do roku 2013 głównym źródłem finansowania polityki regionalnej pozostaną środki UE oraz

środki krajowe uruchomione na ich współfinansowanie w ramach realizacji polityki spójności

oraz dosyć luźno powiązane z nimi środki udostępniane Polsce na realizacje celów określonych

terytorialnie takie jak np. wsparcie dla rozwoju obszarów wiejskich (w ramach Wspólnej Polityki

Rolnej).

W obecnej perspektywie finansowej Polska jest największym beneficjentem polityki spójności

UE. Na lata 2007-2013 alokacje dla naszego kraju wyniosły prawie 67,3 mld EUR, co stanowi

19,4 proc. wszystkich środków w tej perspektywie (włącznie z Funduszem Spójności). Polityka

spójności w Polsce jest realizowana na podstawie Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia

2007-2013. Łączna wartość środków (z krajowymi) na realizację NSRO wyniesie ok. 85,6 mld

EUR. Środki finansowe pochodzą przede wszystkim z Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego (34,076 mld EUR), Europejskiego Funduszu Społecznego (9,7 mld EUR) oraz

Funduszu Spójności (22,18 mld EUR). Na pozostałą część składają się środki z budżetu państwa

(5,9 mld EUR), inne środki publiczne – głównie środki JST (6,0 mld EUR) oraz środki prywatne

(6,4 mld EUR)150.

W ramach przyznanej Polsce łącznej puli 67,3 mld EUR na lata 2007-2003 bezpośrednio na

realizację celów KSRR przeznaczono łącznie ok. 25,4 mld EUR środków, w tym

25% na regionalne programy operacyjne,

3,4 % środków na PO Rozwój Polski Wschodniej,

2,5% na programy współpracy transgranicznej,

8,8 % na priorytety regionalne w ramach PO Kapitał ludzki (co stanowiło 60% ogólnej

alokacji PO Kapitał ludzki),

2% w ramach krajowej rezerwy wykonania utworzonej ze środków Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego.

Dodatkowo w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa realizowane są

programy współpracy transgranicznej (na łączną kwotę 318,33 mln EUR, w tym Program Litwa –

Polska - Rosja na kwotę 132,13 mln EUR oraz Program Polska – Białoruś - Ukraina na kwotę

186,2 mln EUR).

Sektorowe programy operacyjne (poza PO Kapitał ludzki) współfinansowane w ramach polityki

spójności UE tylko w wyjątkowych wypadkach uwzględniają specyfikę terytorialną i w związku z

nią różnicują cele i instrumenty realizacyjne. Niemniej jednak niektóre z nich mają podstawowe

znaczenie dla osiągania celów określonych w KSRR (np. w zakresie wzmacniania funkcji

metropolitalnych).

W ramach innych polityk wspólnotowych na wspieranie restrukturyzacji rolnictwa oraz działań

rozwojowych na obszarach wiejskich przewiduje się 13,2 mld EUR (w cenach bieżących) z

Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a na jego

współfinansowanie pochodzące ze źródeł krajowych (głównie budżet państwa) ok. 3,9 mld

EUR. Na restrukturyzację rybołówstwa i obszarów od nich zależnych zakłada się 0,7 mld EUR

(w cenach z 2004 r.) z Europejskiego Funduszu Rybackiego, a na jego współfinansowanie ok. 0,1

mld EUR. Polska otrzymuje ponadto znaczne środki finansowe związane z płatnościami

150 Wielkość budżetu wynegocjowanego na obecną perspektywę finansową (na lata 2007-2013) stanowi 1,05 proc. DNB UE. W

tym okresie środki na zobowiązania ustalono na poziomie 864,3 mld EUR, natomiast środki na płatności na poziomie 820,8 mld

EUR. Z tej puli na politykę spójności przeznaczono 347,4 mld EUR, co stanowiło 35,7% całkowitego budżetu UE. Znakomitą

większość środków polityki spójności (ponad 81,6%) przeznaczono na realizację projektów celu 1: Konwergencja (z czego ¼ to

środki w ramach Funduszu Spójności). Realizację celu 2: Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie wspierało 15,8% środków,

natomiast cel 3: Europejska współpraca terytorialna – 2,5%.

rcl

.go

v.p

bezpośrednimi dla rolników, interwencjami na rynkach rolnych oraz subsydiami eksportowymi w

ramach Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji.

Wśród innych wspólnotowych środków budżetowych, które stanowią źródło finansowania

realizacji działań mających wpływ na realizację celów polityki regionalnej wymienić należy m.in.

7 Program Ramowy Wspólnoty Europejskiej badań, rozwoju technologicznego i demonstracji

(2007-2013), Program Ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji 2007-2013, projekty

realizowane w ramach europejskiej sieci transportowej (TENs), programy z zakresu edukacji,

młodzieży, czy kultury i sektora audiowizualnego151. Dodatkowo niezwykle istotne są

wspólnotowe inicjatywy wykorzystujące instrumenty inżynierii finansowej, tj. JEREMIE

JESSICA oraz JASMINE152, a także inicjatywa JASPERS153 oraz instrument finansujący

ELENA154.

Dla realizacji celów KSRR wykorzystywane mogą być także inne środki finansowe pochodzące ze

źródeł zagranicznych, m.in. z kredytów pochodzących z Europejskiego Banku Inwestycyjnego

(EBI), z których Polska uzyskała na współfinansowanie programów i projektów od 2007 roku do

początku roku 2010 kwotę sięgającą 10 mld EUR.

Zarówno środki wspólnotowe, jak i środki pochodzące z innych źródeł zagranicznych są

współfinansowane środkami krajowymi, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu jednostek

samorządów terytorialnych oraz ze środków prywatnych.

Poza tym funkcjonują środki publiczne wydatkowane niezależnie, których dokładne wyliczenie

nie jest możliwe. Na system ich dystrybucji do poszczególnych województw składa się dziś wiele

niezależnie funkcjonujących algorytmów – mniej lub bardziej sformalizowanych, przy pomocy

których środki przypisane ministrom i instytucjom rządowym są dzielone między

województwa155. Kwotę środków dzielonych corocznie przy zastosowaniu wyżej wymienionych

algorytmów szacować można na co najmniej 130–140 mld zł. Są to środki wielokrotnie większe

od tych, które uważane są formalnie za źródło finansowania przedsięwzięć polityki regionalnej,

i których podział może być koordynowany przez MRR.

151 W ciągu dwóch pierwszych lat wdrażania 7 Programu Ramowego ponad 6 000 małych i średnich przedsiębiorstw z całej

Europy otrzymało łącznie ponad miliard euro. Polskie przedsiębiorstwa mają w tych projektach ponad 26% udział.

152 JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) - wspólne przedsięwzięcie KE i Grupy EBI na rzecz

ułatwiania dostępu do kapitału dla mikro oraz małych i średnich przedsiębiorstw. JEREMIE jest schematem wdrażania środków

strukturalnych, wychodzący poza system dotacji i zakładający wsparcie działań wykorzystujących instrumenty inżynierii

finansowej.

JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment In City Areas) - wspólne przedsięwzięcie KE, EBI oraz Banku

Rozwoju Rady Europy (CEB), na rzecz wsparcia inwestycji służących zapewnieniu zrównoważonego rozwoju na obszarach

miejskich. Inicjatywa JESSICA przewiduje stworzenie specjalnych funduszy rozwoju miejskiego lub funduszy powierniczych,

zasilonych środkami strukturalnymi, których zadaniem będzie wspieranie, przy pomocy instrumentów finansowych, projektów

realizowanych w ramach zintegrowanych planów rozwoju miejskiego.

JASMINE (Joint Action to Support Micro-finance institutions in Europe) – wspólne przedsięwzięcie KE, Grupy EBI oraz

Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego na rzecz wspierania instytucji mikrokredytowych w Europie. Przewiduje ona z jednej

strony dostarczenie pomocy technicznej instytucjom udzielającym mikrokredytów, aby pomóc im w uzyskaniu pozycji

wiarygodnych pośredników finansowych i ułatwić dostęp do kapitału.

153

JASPERS (Joint Assistance In Supporting Projects In European Regions) - wspólne przedsięwzięcie KE, EBI oraz

Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR), służące zapewnieniu wsparcia technicznego dla nowych państw

członkowskich UE w przygotowaniu inwestycji infrastrukturalnych w sektorze transportu i środowiska.

154

ELENA (European Local ENergy Assistance) – wspólny instrument KE i Grupy EBI na rzecz mobilizacji funduszy na duże

inwestycje w zrównoważoną energię, przewidujący pomoc techniczną w przygotowaniu projektów inwestycyjnych z zakresu

efektywności energetycznej i pozyskiwania energii z OZE.

155 Z ważniejszych algorytmów tego typu wymienić można sposób podziału: części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek

samorządu terytorialnego, środków Narodowego Funduszu Zdrowia między oddziały wojewódzkie Funduszu, środków na

finansowanie wysokospecjalistycznych procedur medycznych i na inne scentralizowane programy zdrowotne, Funduszu Pracy,

Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, środków przeznaczonych na realizację Regionalnych

Programów Operacyjnych, środków w tych programach operacyjnych, w których zarządy województw pełnią funkcję instytucji

pośredniczących i w których wyodrębniono komponent regionalny, czyli pulę środków przekazanych do dyspozycji wojewódzkich

instytucji pośredniczących, środków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, środków na drogi krajowe, dotacji na

infrastrukturę kolejową, środków na kulturę i szkoły artystyczne (podstawowe i średnie), środków na finansowanie programów

wieloletnich, środków na ochronę środowiska, środków budżetu państwa dla wojewodów, wybranych dotacji dla uczelni

publicznych.

rcl

.go

v.p

Algorytmy podziału środków krajowych nie są między sobą skoordynowane – dotyczy to

zarówno sposobu ich tworzenia (wyboru kryteriów, na podstawie których odbywa się podział

środków), jak i ich wdrażania – poszczególni ministrowie mają bardzo dużą swobodę zarówno w

tworzeniu mechanizmów podziału, jak i w podejmowaniu decyzji w tych obszarach, w których

algorytmy podziału nie są sformalizowane. W efekcie „realna polityka regionalna” nie jest

wynikiem świadomie ukierunkowanych działań, lecz wynikową odrębnie funkcjonujących

mechanizmów alokacji środków, których wydatkowania faktycznie nikt nie koordynuje.

Zakłada się, że w trakcie tego etapu nastąpi niezbędne zidentyfikowanie oraz oszacowanie kwot

środków przeznaczonych na realizację KSRR, pozostających w gestii ministrów odpowiadających

za poszczególne działania horyzontalne oraz w gestii właściwych agencji i funduszy. Umożliwi to

koordynację i koncentrację działań podejmowanych w ramach polityki regionalnej (zgodnie z

celem 3 KSRR) w drugim etapie. Wg wstępnych szacunków w wyniku „terytorializacji” polityk

sektorowych możliwe będzie włączenie w nurt polityki regionalnej średniorocznie ok. 3-5 mld

złotych.

Do końca 2011 roku zostanie dokonany podział kwoty w wysokości 1,3 mld euro156 w ramach

krajowej rezerwy wykonania przewidzianej w NSRO 2007-2013. Mechanizm alokacji krajowej

rezerwy wykonania stanowi silne narzędzie konkurencji pomiędzy instytucjami zaangażowanymi

we wdrażanie instrumentów, które bezpośrednio będą realizować cele KSRR do roku 2013.

Przyjmuje się, że 38,5% tej kwoty zostanie przeznaczonych na realizację regionalnych programów

operacyjnych oraz ewentualnie PO RPW157, natomiast 39% środków zostanie rozdysponowanych

na programy krajowe. Pozostała część rezerwy (22,5%) zostanie przeznaczona na finansowany w

ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Program Operacyjny Kapitał Ludzki.

II etap – po 2013 roku

Zakłada się, że suma środków wydatkowanych przez budżet UE, budżet państwa i inne

podmioty publiczne (w tym samorządy terytorialne) na realizację celów KSRR będzie wynosiła

pod koniec 2013 roku nie mniej niż 3% PKB krajowego w roku 2008. Na tą kwotę składają się

wydatki ponoszone na realizację ramowych zintegrowanych programów regionalnych oraz

programów rozwojowych i operacyjnych dedykowanych realizacji celów KSRR158. Kwota nie

obejmuje wydatków, które będą podlegały mechanizmom koordynacji określonym przy

zawieraniu kontraktów terytorialnych159.

Miarą efektu KSRR w wymiarze finansowym będzie więc istotna reorientacja wydatków

publicznych w kierunku zwiększenia udziału wydatków przeznaczonych na realizację celów

wyznaczonych w odniesieniu do terytoriów, a tym samym uporządkowanie i zmniejszenie

„sektorowości” interwencji publicznych.

W wymiarze finansowym kwota 3% oznacza średniorocznie ok. 34 mld zł. Szacuje się, że z tego

ok. 24 mld zł średniorocznie będzie pochodziło ze środków UE. Resztę stanowić będzie udział

podmiotów publicznych.

8.3 Podstawowe założenia podziału środków finansowych na cele KSRR

W związku z dużą niepewnością w zakresie szacunkowych podziałów środków na politykę

regionalną po 2013, na obecnym etapie dokonywane są jedynie wstępne próby indykatywnego

podziału środków publicznych na poszczególne programy zaangażowane w realizację KSRR.

156 Dokładnie: 1 331 304 099 euro, z czego 77,5 % pochodzi z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (1 031 082 162

euro) a 22,5% z Europejskiego Funduszu Społecznego (300 221 937 euro).

157 Wg aktualnych szacunków 512 tys. EUR.

158 Patrz rozdział 7.

159 Dla porównania – szacuje się, że kwota środków przeznaczanych przez wszystkie podmioty publiczne bezpośrednio na

realizację celów KSRR sięgała w roku 2008 5,6 mld zł., tj, ok. 0,45 % PKB , a w roku 2013 osiągnie ona ok. 25,5 mld zł. tj, ok.

1,6% PKB.

rcl

.go

v.p

Wszystko wskazuje na to, że wypracowanie szczegółowych propozycji podziału będzie możliwe

dopiero podczas negocjacji nowej perspektywy finansowej UE.

Dokonując bardzo wstępnych szacunków, biorąc pod uwagę skalę oraz wagę wyzwań stojących

przed polityką regionalną, jak również kierunki proponowanego wsparcia polityki regionalnej

oraz antycypując nacisk przyszłej polityki spójności UE na zagadnienia prorozwojowe zakłada

się, że najwięcej krajowych środków, tj. 63% (w tym pochodzących z UE) przeznaczonych na

KSRR zostanie wydatkowanych na realizację działań służących rozwijaniu konkurencyjności

polskich regionów w ramach celu 1. Wynika to ze specyfiki i charakteru działań służących

realizacji celu 1, obejmującego wszystkie szesnaście województw, która sprzyja zwiększeniu skali

finansowania tego celu w ramach polityki regionalnej.

Cel 2 - związany ze wsparciem działań wyrównawczych, z założenia dotyczy wyodrębnionych

obszarów problemowych, do których kierowany jest zestaw działań restrukturyzacyjnych i

poprawy dostępu do podstawowych usług i dóbr publicznych. Oceniając, że procesy

marginalizacyjne dotyczą ograniczonego terytorium Polski zakłada się, że na realizację tego celu

przeznaczone zostanie ok. 30% środków w ramach polityki regionalnej. Alokacja sum na ramowe

zintegrowane programy regionalne będzie w ramach celu 2 wynikiem ustaleń negocjacji

kontraktów terytorialnych.

Relatywnie najniższy poziom wsparcia w ogólnej puli środków na politykę regionalną będzie

udziałem celu 3 KSRR zmierzającego do usprawnień realizacji polityk publicznych o znaczeniu

terytorialnym. Zakłada się, iż na działania ukierunkowane na działań rozwojowych zostanie

przeznaczone ok. 7% środków w ramach polityki regionalnej.

W ramach realizacji wszystkich celów przewiduje się, zgodnie z założeniami wzmacniania

warunkowości i wspomagania efektywności polityki regionalnej, utworzenie rezerw środków

finansowych (zarówno krajowych, jak i pochodzących z UE), które byłyby uruchamiane przez

MRR na podstawie wyników postępu realizacji i osiągania założonych w kontraktach

terytorialnych wskaźników. Zakłada się, że rezerwy wyniosą łącznie 10% całej alokacji na

realizację KSRR - ich szczegółowe zasady podziału zostaną określone do 2011 roku. Będą one

uruchomione na podstawie oceny dokonanej przez strony kontraktu terytorialnego.

Alokacja na poszczególne województwa będzie sumą środków przeznaczonych na cel 1 KSRR

(który będzie realizowany we wszystkich regionach) oraz na cel 2 adresowanego do wybranych

obszarów problemowych. Łącznie co najmniej 70% środków w ramach polityki regionalnej

zostanie przeznaczonych na realizację ramowych zintegrowanych programów regionalnych w

ramach KSRR. Na programy krajowe realizowane w ramach KSRR i zarządzane przez MRR po

roku 2013 – zostanie przeznaczonych ok. 20% ogólnej puli środków. Wielkość wsparcia będzie

uzależniona od stopnia natężenia problemów społeczno-gospodarczych

Szczegółowy podział krajowych środków publicznych (w tym UE) na poszczególne cele na

obecnym etapie nie jest możliwy do przedstawienia, ponieważ uzależniony jest od zbyt wielu

czynników takich, jak wyniki negocjacji z KE budżetu wspólnotowego na politykę spójności UE i

na politykę rolną, w tym alokacji dla Polski oraz od rzeczywistego umiejscowienia instrumentów

wsparcia obszarów wiejskich na poziomie UE (tak jak obecnie w ramach WPR czy

zintegrowanych z polityką spójności UE) oraz wyników terytorializacji polityk sektorowych.

Założenia zasad współfinansowania programów i projektów

W ramach realizacji KSRR będzie stosowane różnicowanie poziomu współfinansowania

programów i projektów. Ma ono zapewnić

koncentrację środków finansowych na przedsięwzięciach najbardziej pożądanych z punktu

widzenia celów strategii,

uwzględnienie stopnia opłacalności ekonomicznej planowanych inwestycji oraz zasad

pomocy publicznej,

wyrównanie dostępu do zewnętrznego finansowania przedsięwzięć rozwojowych podmiotom

publicznym dysponującym ograniczoną możliwością finansowania inwestycji za pomocą

kredytów,

rcl

.go

v.p

— 1568 —

zwiększanie zainteresowania beneficjentów szczegółową oceną przeżywalności ekonomicznej

różnych inwestycji po ustaniu dofinansowania zewnętrznego.

Wzorując się na zasadach współfinansowania obowiązujących w ramach europejskiej polityki

spójności wysokość wkładu w ramach KSRR będzie uzależniona od stopnia koncentracji

problemów społeczno-gospodarczych na danym terytorium. Oznacza to, ze najbiedniejsze

regiony mogą liczyć na większe wsparcie, niż regiony charakteryzujące się większym stopniem

rozwoju społeczno-gospodarczego.

W przypadku projektów infrastrukturalnych podstawowym poziomem dofinansowania inwestycji

realizowanych przez beneficjentów dla osiągania założonych w KSRR celów i osiągnięcia

ustalonych wskaźników jest 50%. Poziom ten dotyczy średniej łącznej wielkości dofinansowania

z zasobów budżetu państwa, środków pozabudżetowych lub środków UE. Poziom ten może ulec

zwiększeniu do wartości maksymalnie 75% (lub 85% - jeśli pozwalają na to regulacje UE) w

przypadku realizacji inwestycji instytucji publicznych na obszarach zagrożonych marginalizacją i

objętych celem 2 KSRR.

Biorąc pod uwagę sformułowane zasady koncentracji działań polityki regionalnej na działaniach

prorozwojowych zakłada się, że niektóre typy inwestycji o największym znaczeniu rozwojowym

uzyskają wyższe dofinansowanie w ramach celu 1 zarówno w ramowych zintegrowanych

programach regionalnych jak i Krajowym Programie na rzecz Konkurencyjności. Należą do nich

projekty dotyczące wsparcia sektora naukowo-badawczego, projekty z zakresu efektywności

energetycznej i dywersyfikacji źródeł energii, zasobów ludzkich, budowy sieci współpracy.

Wysokość wsparcia dla projektów podlegających zasadom przyjętym dla pomocy publicznej

określą przygotowane programy pomocowe.

Dokładny opis pułapów dofinansowania wraz z mapą interwencji w odniesieniu do obszarów

geograficznych i zagadnień tematycznych zostanie przygotowany wraz z algorytmem podziału

środków w ramach poszczególnych obszarów problemowych i województw do końca 2010 roku,

m.in. w oparciu o wyniki prac grupy roboczej ds. zagadnień finansowych.

rcl

.go

v.p

Spis rysunków, tabel, map i wykresów

rcl

.go

v.p

Rysunek 1. Triada konkurencyjność — spójność — sprawność

. . . . . . . . . . . . . . . . . 1378

Rysunek 2. KSRR jako horyzontalna strategia rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1382

Rysunek 3. Przestrzenne kierunki działań w ramach celu 1 KSRR

. . . . . . . . . . . . . . . . 1468

Tabela 1.

Tabela 2.

Tabela 3.

Tabela 4.

Tabela 5.

Tabela 6.

Tabela 7.

Tabela 8.

Tabela 9.

Mapa 1.

Mapa 2.

Mapa 3.

Mapa 4.

Mapa 5.

Mapa 6.

Mapa 7.

Mapa 8.

Mapa 9.

Mapa 10.

Mapa 11.

PKB per capita w % w krajach UE na poziomie NTS 2 w stosunku do średniej UE (2007 r.)

wg PPS

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1391

Zmiana PKB per capita w % w krajach UE na poziomie NTS 2 w latach 2004—2007 wg PPS 1392

PKB per capita w województwach w latach 2004—2007 (w cenach bieżących) . . . . . . 1393

PKB per capita w podregionach w latach 2004—2007 (w cenach bieżących) wg województw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1393

Europejskie Metropolitalne Obszary Wzrostu (MEGA) o znaczeniu globalnym, europejskim,

krajowym i międzynarodowym (2006 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1397

Udział poszczególnych obszarów funkcjonalnych najważniejszych ośrodków wojewódzkich

w tworzeniu PKB w stosunku do reszty regionu i kraju (2007 r.) . . . . . . . . . . . . 1398

Udział przyjeżdżających do pracy do miast wojewódzkich w liczbie zatrudnionych w gminie

w 2006 r. w % . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1400

Średnia wartość PKB per capita w cenach bieżących na poziomie województw w stosunku

do średniej krajowej w latach 2004—2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1402

Średnia wartość PKB per capita w cenach bieżących na poziomie podregionów w stosunku

do średniej krajowej w latach 2004—2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1403

Obszary wiejskie gdzie występuje kumulacja negatywnych wskaźników dostępu do usług

i dóbr publicznych wg powiatów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1404

Obszary wiejskie gdzie występuje kumulacja negatywnych wskaźników społeczno-gospodarczych wg powiatów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1404

Miasta, gdzie występuje koncentracja negatywnych zjawisk społeczno-gospodarczych

. . 1407

Obszary przygraniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1408

Obszary o najniższej dostępności drogowej do miast wojewódzkich wg powiatów . . . . 1409

Obszary o najniższej dostępności kolejowej do miast wojewódzkich wg powiatów . . . . 1410

Uczestnictwo polskich zespołów badawczych w VI Programie Ramowym wspólnoty europejskiej (liczba zespołów badawczych oraz wartość przyznanych grantów w mln euro) wg województw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1412

Atrakcyjność inwestycyjna podregionów dla działalności zaawansowanej technologicznie

(2009 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1413

Gęstość zaludnienia i zmiany ludnościowe w podregionach w latach 2000—2008

. . . . 1415

Indeks podatności na zmiany demograficzne na poziomie NTS 2 (prognoza do roku 2020)

1416

Prognoza zmian ludnościowych Polski do roku 2030 wg województw

. . . . . . . . . 1417

Procentowy udział osób z wyższym wykształceniem w stosunku do całości populacji w wieku 25—64 lat na poziomie NTS 2 (prognoza 2020 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . 1421

Odsetek osób w wieku 24—65 lat uczestniczących w kształceniu ustawicznym (2008 r.)

wg województw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1422

Indeks podatności na zmiany klimatyczne na poziomie NTS 2 . . . . . . . . . . . . . 1424

Mapa 12.

Mapa 13.

Mapa 14.

Mapa 15.

Mapa 16.

Stary i nowy paradygmat polityki regionalnej

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1386

Wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi wyzwaniami polityki regionalnej . . . . . . 1396

Cele KSRR w układzie trzech wymiarów strategii: regiony — miasta — obszary wiejskie . . 1523

Wskaźniki monitorowania KSRR (wzrost, zatrudnienie, spójność w przekroju terytorialnym) 1524

Wskaźniki monitorowania celu 1 KSRR — Wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1526

Wskaźniki monitorowania celu 2 KSRR — Budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie marginalizacji obszarów problemowych

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1529

Wskaźniki dostępu do usług publicznych

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1530

Wskaźniki monitorowania celu 3 KSRR — Tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej

i partnerskiej realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie . . . . . . . 1532

System realizacji celów KSRR wraz z przyporządkowanymi instrumentami planistycznymi

po roku 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1547

Mapa 17.

Mapa 18.

Mapa 19.

Mapa 20.

Mapa 21.

Mapa 22.

Mapa 23.

Produkcja energii elektrycznej w Polsce (2008 r.) wg województw . . . . . . . . . . . 1426

Zawartość dwutlenku węgla w krajowym zużyciu energii brutto (2006 r.) . . . . . . . . 1427

Udział i struktura obszarów chronionych w powierzchni powiatów ogółem (2008 r.)

. . . 1430

Muzea i liczba zwiedzających w 2008 r. w Polsce wg województw wraz z obiektami znajdującymi się na liście światowego dziedzictwa UNESCO . . . . . . . . . . . . . . . . . 1432

Frekwencja w głosowaniu do Sejmu RP wg gmin (2007 r.) . . . . . . . . . . . . . . 1435

Sieć transportowa Polski (2009 r.)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1437

Żegluga śródlądowa i morska w Polsce (2008 r.)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1439

Odsetek gospodarstw domowych wyposażonych w komputer z dostępem do internetu

(2008 r.) wg województw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1440

Ilość realizowanych projektów współfinansowanych ze środków unijnych w ramach NPR

2004—2006 przez poszczególne gminy

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1442

Typy funkcjonalne gmin

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1478

Obszary strategicznej interwencji dla zapewniania spójności w wymiarze kraju

. . . . . 1492

Zróżnicowania wewnątrzregionalne rozwoju społeczno-gospodarczego

. . . . . . . . 1492

Obszary koncentracji działań na rzecz wyrównywania dostępu do dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1495

Obszary strategicznej interwencji na rzecz restrukturyzacji i rewitalizacji miast tracących

funkcje społeczno-gospodarcze

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1501

Obszary strategicznej interwencji polityki regionalnej z poziomu krajowego w odniesieniu do

obszarów przygranicznych (ze szczególnym uwzględnieniem obszarów przy zewnętrznej

granicy UE)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1504

Obszary strategicznej interwencji polityki regionalnej na rzecz zwiększenia dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1506

rcl

.go

v.p

Mapa 24.

Mapa 25.

Mapa 26.

Mapa 27.

— 1571 —

Mapa 28.

Mapa 29.

Mapa 30.

Mapa 31.

Mapa 32.

Mapa 33.

Mapa 34.

Mapa 35.

Mapa 36.

Mapa 37.

Mapa 38.

Mapa 39.

Wykres 1.

Wykres 2.

Wykres 3.

Wykres 4.

Wykres 5.

Udział poszczególnych obszarów funkcjonalnych najważniejszych ośrodków wojewódzkich

w tworzeniu PKB (2007 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1398

Zmiana PKB per capita w wybranych podregionach w latach 2000—2007 . . . . . . . . 1406

Odsetek gospodarstw domowych, z których przynajmniej jedna osoba pracowała za granicą

w 2008 r. wg województw

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1418

Wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku produkcyjnym w województwach na tle UE-27,

w roku 2000, 2004 i 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1419

Udział populacji w wieku 15—64 lat posiadającej wyższe wykształcenie wg województw

. 1420

rcl

.go

v.p

— 1572 —

Wydawca: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

Redakcja: Rządowe Centrum Legislacji — Departament Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego

al. J. Ch. Szucha 2/4, 00-582 Warszawa, tel. 22 622-66-56

Skład, druk i kolportaż: Centrum Usług Wspólnych — Wydział Wydawnictw i Poligraﬁi,

ul. Powsińska 69/71, 02-903 Warszawa, tel. 22 694-67-52; faks 22 694-60-48

www.wydawnictwa.cuw.gov.pl

e-mail: wydawnictwa@cuw.gov.pl

Tłoczono z polecenia Prezesa Rady Ministrów w Centrum Usług Wspólnych — Wydział Wydawnictw i Poligraﬁi,

ul. Powsińska 69/71, 02-903 Warszawa

Zam. 1262/W/C/2011

ISSN 0209-214X

Cena 32,40 zł (w tym VAT)

Ogłoszenie Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie

Statutory Text (1 Articles)

Need to analyze how this provision applies to your matter?