règlement grand-ducal du 13 mai 2008 » en matière d’aménagement du territoire Vu la requête inscrite sous le numéro 38064 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 21 juin 2016 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à

N° 252 du 18 avril 2018

Jugement du Tribunal administratif du 11 janvier 2018 (n° 38064 du rôle).

Recours formé par

Monsieur .....et consorts, ..... contre

le règlement grand-ducal du 29 mars 2016 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « Structure

provisoire d’accueil d’urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés de la procédure de

protection internationale et bénéficiaire d’une protection internationale à Mamer » et portant modification

du plan d’occupation du sol « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré obligatoire par

règlement grand-ducal du 13 mai 2008 »

en matière d’aménagement du territoire

Vu la requête inscrite sous le numéro 38064 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date

du 21 juin 2016 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à

Luxembourg, au nom de

1.

Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

2.

Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

3.

Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

4.

Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

5.

Madame ....., demeurant à L-..... ....., .....,

6.

Madame ....., demeurant à L-..... ....., .....,

7.

Madame ....., demeurant à L-..... ....., .....,

8.

Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., …..,

9.

Madame ....., demeurant à L-..... ....., .....,

10. Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

11. Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

12. Madame ....., demeurant à L-..... ....., .....,

13. Madame ....., demeurant à L-..... ....., .....,

14. Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

15. Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

16. Monsieur ....., demeurant à L-..... ....., .....,

17. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

18. Monsieur ....., demeurant à L-.........., .....,

19. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

20. Monsieur ....., demeurant à L-.........., .....,

21. Monsieur ....., demeurant à L-.........., .....,

22. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

23. Monsieur ....., demeurant à L-.........., .....,

24. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

25. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

26. Monsieur ....., demeurant à L-.........., .....,

27. Madame ....., demeurant à L-....., .....,

28. Madame ....., demeurant à L-....., .....,

29. Monsieur ....., demeurant à L-.........., .....,

30. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

31. Madame ....., demeurant à L-.........., .....,

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MÉMORIAL A - 252 du 18 avril 2018

32. Monsieur ....., demeurant à L-....., .....,

33. Madame ....., demeurant à L-....., .....,

34. Monsieur ....., demeurant à L-....., .....,

35. Madame ....., demeurant à L-....., .....,

36. Madame ....., demeurant à L-....., .....,

tendant à l’annulation

1. du « Règlement grand-ducal du 29 mars 2016 déclarant obligatoire le plan d'occupation du sol

« Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés de

la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à Mamer »

et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré

obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 ;

2. [du] plan d'occupation du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection

internationale, déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une protection

internationale à Mamer » et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg

et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 ;

3. [d’une] modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclarée

obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 ».

Vu le mémoire en réponse déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif le 15

novembre 2016 ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 2016 par Maître

Georges Krieger au nom des demandeurs ;

Vu le mémoire en duplique déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif en

date du 12 janvier 2017 ;

Vu l’ordonnance rendu le 27 avril 2017 par le vice-président, présidant la deuxième chambre du tribunal

administratif, autorisant les demandeurs à déposer un mémoire supplémentaire ayant pour unique finalité

de prendre position quant aux pièces communiquées par le délégué de gouvernement en date du 22 mars

2017 et autorisant la partie étatique à déposer un mémoire supplémentaire au greffe du tribunal administratif,

ayant pour seule finalité de répondre au mémoire supplémentaire à déposer par la partie demanderesse ;

Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 mai 2017 par Maître

Georges Krieger au nom des demandeurs ;

Vu le mémoire supplémentaire déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif

en date du 19 mai 2017 ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que l’acte attaqué ;

Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Georges Krieger et Madame le délégué du

gouvernement Christiane Martin en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 octobre 2017.

Par décision du 23 octobre 2015, le gouvernement en conseil chargea le ministre ayant l’aménagement

du territoire dans ses attributions d’élaborer quatre plans d’occupation du sol avec l’objet d’y établir des

structures d’accueil pour les demandeurs de protection internationale, les déboutés de la procédure de

protection internationale et les bénéficiaires d’une protection internationale. La même décision fixa que ces

plans d’occupation du sol seraient situés sur les territoires des communes de Diekirch, Junglinster, Mamer

et Steinfort.

Par décision du 30 octobre 2015, le gouvernement en conseil chargea le ministre ayant l’aménagement du

territoire dans ses attributions de l’abrogation partielle du plan d’occupation du sol « Campus Tossebierg et

environs », arrêté par décision du gouvernement en conseil du 8 décembre 2006 et déclaré obligatoire par

règlement grand-ducal du 13 mai 2008 publié au Mémorial A n° 71 en date du 26 mai 2008.

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Par un avis au public du 17 novembre 2015, il fut porté à la connaissance du public que le gouvernement

avait déposé à la maison communale de Mamer le projet d’un plan d’occupation du sol ayant pour objet

l’établissement de structures d’accueil pour les demandeurs de protection internationale, les déboutés de

la procédure de protection internationale et les bénéficiaires d’une protection internationale sur le territoire

de la commune de Mamer.

Conformément aux dispositions de l’article 13 de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du

territoire, désignée ci-après par « la loi du 30 juillet 2013 », Monsieur ....., Monsieur ....., Monsieur .....,

Monsieur ....., Madame ....., Madame ....., Madame ....., Monsieur ....., Madame ....., et Monsieur …..

introduisirent en date du 4 janvier 2016 leurs observations à l’encontre de la décision du gouvernement en

conseil du 23 octobre 2015 concernant l’élaboration des prédits quatre plans d’occupation du sol dans le

cadre de la procédure prévue pour l’adoption du projet de règlement grand-ducal.

En date du 29 mars 2016 fut adopté le règlement grand-ducal « déclarant obligatoire le plan d'occupation

du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés

de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à Mamer » et

portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré obligatoire

par règlement grand-ducal du 13 mai 2008», ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 29 mars

2016 ». Ledit règlement grand-ducal fut publié au journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, Mémorial

A, n° 54 du 5 avril 2016.

Par requête déposée le 21 juin 2016 au greffe du tribunal administratif, Monsieur ....., Monsieur .....,

Monsieur ....., Monsieur ....., Madame ....., Madame ....., Madame ....., Monsieur ....., Madame .....,

Monsieur ....., Monsieur ....., Madame ....., Madame ....., Monsieur ....., Monsieur ....., Monsieur .....,

Madame ....., Monsieur …, Madame …., Monsieur …., Monsieur …., Madame …., Monsieur ....., Madame .....,

Madame ....., Monsieur ....., Madame …..., Madame ....., Monsieur ....., Madame ....., Madame ... ..,

Monsieur ....., Madame ....., Monsieur ....., Madame ....., Madame ....., désignés ci-après par « Monsieur .....et

consorts », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation 1. du « règlement grand-ducal du 29 mars 2016

déclarant obligatoire le plan d'occupation du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs

de protection internationale, déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une

protection internationale à Mamer » et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire

Tossebierg et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 », 2. du « plan

d'occupation du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale,

déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à

Mamer » et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré

obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 », et, enfin 3. d’une« modification du plan d'occupation

« Campus scolaire Tossebierg et environs » déclarée obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 ».

Quant à la compétence du tribunal administratif et à la recevabilité du recours

Aux termes de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre

administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 » : « (1) Le tribunal administratif statue

encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou

des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire,

quelle que soit l’autorité dont ils émanent.

(2) Ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel

et certain. (…) ».

Un règlement grand-ducal déclarant obligatoire un plan d’occupation du sol, désigné ci-après par un « POS »,

tel qu’en l’occurrence le POS litigieux, étant par définition un acte administratif réglementaire et l’article 7

précité prévoyant un recours en annulation contre les actes administratifs à caractère règlementaire, quelle

que soit l’autorité dont ils émanent, le tribunal est compétent pour connaître du recours introduit.

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A titre liminaire, le tribunal retient que si le délégué du gouvernement argumente que le classement des

terrains litigieux dans le cadre d’un POS ne constituerait qu’un préalable et n’équivaudrait pas à une

autorisation de construire, ce moyen d’irrecevabilité du recours est à rejeter. En effet, un règlement grand-

ducal portant adoption d’un POS constitue une décision administrative à caractère réglementaire, autonome

et comportant un élément décisionnel, de sorte à être susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.

A l’audience publique des plaidoiries, le tribunal a soulevé la question de la recevabilité du recours sous

examen pour autant qu’il est dirigé contre les actes intitulés : « 2. Le plan d'occupation du sol « Structure

provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés de la procédure de

protection internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à Mamer » et portant modification du

plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal

du 13 mai 2008 », et « 3. Une modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs »

déclarée obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 ».

Le litismandataire des demandeurs a expliqué, en substance, qu’au vu des nombreuses irrégularités

procédurales que la partie étatique aurait commise lors de l’élaboration du règlement grand-ducal déféré du

29 mars 2016, notamment en ne procédant pas à une modification du plan d’occupation du sol « Campus

scolaire Tossebierg et environs » en bonne et due forme, la partie étatique l’aurait mis dans l’impossibilité de

déterminer en l’espèce les décisions administratives susceptibles de faire l’objet d’un recours contentieux,

de sorte qu’il aurait été obligé de diriger le recours contre l’intégralité des actes en cause afin d’éviter de le

voir déclaré irrecevable pour ne l’avoir dirigé que contre un seul acte non susceptible de faire l’objet d’un

recours contentieux.

Le délégué du gouvernement n’a pas spécifiquement pris position quant à la question afférente du tribunal.

Force au tribunal de constater qu’il n’est pas contesté en cause qu’au Mémorial A, n° 54, du 5 avril 2016

fut publié le règlement grand-ducal litigieux du 29 mars 2016 qui a déclaré obligatoire dans son premier

article le plan d'occupation du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection

internationale, déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une protection

internationale à Mamer » et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et

environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 » et qui dispose dans son article 9

que : « Le règlement grand-ducal du 13 mai 2008 déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « Campus

scolaire Tossebierg et environs » est modifié. Cette modification concerne les terrains désignés dans le

« plan d’ensemble 2 » dont mention à l’article 2, par conséquent exclus de l’aire d’aménagement du plan

d’occupation du sol « Campus scolaire Tossebierg et environs ». Il suit du libellé du règlement grand-ducal

sous examen que ce dernier comporte différents volets, dont notamment celui de déclarer obligatoire un

POS, ainsi que celui portant sur la modification d’un POS préalable.

Dans la mesure où il ne ressort ni des documents soumis au tribunal, ni du libellé même du règlement grand-

ducal du 29 mars 2016 que les deux actes déférés en cause par les demandeurs, à savoir « 2. Leplan

d'occupation du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale,

déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à

Mamer » et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré

obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 », et « 3. Une modification du plan d'occupation

« Campus scolaire Tossebierg et environs » déclarée obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai

2008», aient fait l’objet d’une décision administrative distincte du règlement grand-ducal du 29 mars 2016,

il y a lieu de conclure que ces deux actes sont matérialisés par ledit règlement grand-ducal du 29 mars

2016 et en constituent deux volets, sans qu’il n’existe à leur sujet une décision administrative autonome

et distincte. Force est dès lors au tribunal de conclure qu’à travers l’introduction d’un recours contentieux

contre le règlement grand-ducal du 29 mars 2016 - sans en limiter la portée à certains de ses volets

- les demandeurs ont agi contre l’intégralité des volets composant ledit règlement grand-ducal et, ainsi,

implicitement, mais nécessairement, également contre le « plan d'occupation du sol « Structure provisoire

d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés de la procédure de protection

internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à Mamer » et portant modification du plan

d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal

du 13 mai 2008 », ainsi que contre la « modification du plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg

et environs » déclarée obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 ». Indépendamment de la

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question au fond de la raison de procéder en quelque sorte à un double emploi en dirigeant un seul et

même recours contentieux tant contre une décision administrative que contre différents volets composant

précisément ladite décision, le tribunal est, dès lors, en l’espèce amené à conclure que l’objet du recours

contentieux sous examen est l’annulation du règlement grand-ducal du 29 mars 2016 dans son ensemble,

sans qu’une quelconque irrecevabilité ne puisse être constatée à ce stade de la discussion.

Dans le cadre de son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soulève l’irrecevabilité du recours

en argumentant que les demandeurs resteraient en défaut de prouver une lésion à caractère individuel

dérivant directement du règlement grand-ducal litigieux. Il se réfère à un arrêt rendu par la Cour administrative

le 27 janvier 2005, inscrit sous le numéro 18049C du rôle, selon lequel l’intérêt à agir contre un plan

d’aménagement particulier serait subordonné à la condition d’apporter suffisamment d’éléments desquels il

se dégage que la situation individuelle du demandeur, soit en tant que résident de l’agglomération, soit en

tant que propriétaire d’un terrain s’y trouvant, serait directement affectée du fait de l’élaboration dudit plan

d'aménagement particulier. Ainsi, l’exigence d’un intérêt personnel poserait obstacle à ce qu’une personne

agisse au nom de la légalité. En l’espèce, les demandeurs auraient partant dû prouver une aggravation

concrète de leur situation de voisin. Or, malgré la vue directe sur la « future construction litigieuse » de

certains demandeurs aucun d’entre eux ne saurait valablement se prévaloir d’un quelconque préjudice, tiré

de la dimension des constructions projetées, de la nuisance ou des risques de nuisances en raison de

l’augmentation de la circulation ou du stationnement dans les rues.

Le délégué du gouvernement ajoute qu’au vu de la multitude des demandeurs, l’exercice du rapport de

la preuve d’un intérêt à agir serait d’ordre individuel et non collectif, étant donné que les demandeurs

n’habiteraient pas tous à la même adresse et ne pourraient donc par la force des choses pas présenter un

intérêt à agir commun.

Enfin, le délégué du gouvernement souligne que les constructions projetées devraient encore faire l’objet de

diverses autorisations et notamment d’une autorisation de construire, de sorte que le classement du terrain

litigieux dans le cadre d’un POS ne constituerait qu’un préalable et n’équivaudrait pas à une autorisation de

construire un projet.

Les demandeurs concluent à la recevabilité de leur recours en se fondant sur trois arguments. Ils expliquent,

ainsi, premièrement, en substance, que le recours serait recevable au moins dans le chef de Monsieur .....,

de Monsieur ....., de Monsieur ....., de Monsieur ....., de Madame ....., de Madame ....., de Madame ....., de

Monsieur ....., de Madame ....., étant donné que ces derniers auraient introduit une « réclamation » contre le

projet du POS auprès du collège des bourgmestre et échevins de l’administration communale de Mamer en

date du 4 janvier 2016. Par analogie à la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général, le tribunal

devrait arriver à la conclusion que la simple qualité de réclamant débouté suffirait pour fonder l’intérêt à agir

au contentieux, les demandeurs se prévalant, à cet égard, d’un arrêt de la Cour administrative du 19 janvier

2012, portant le numéro 28915C du rôle.

Les demandeurs se fondent en second lieu sur un arrêt rendu par la Cour administrative le 22 janvier 2013

et inscrit sous le numéro 30770C du rôle, pour argumenter en substance qu’il ne serait pas nécessaire

d’analyser au cas par cas la question de l’intérêt à agir de chacun d’entre eux, dans la mesure où ils seraient

propriétaires d’immeubles et habiteraient « à une distance de quelques 300 mètres du site choisi par le

gouvernement du Grand-Duché du Luxembourg pour y installer le centre de réfugiés ».

En troisième lieu, les demandeurs expliquent qu’ils seraient confrontés à un changement de l’affectation d’un

terrain qui aurait dû être intégré de manière cohérente dans un campus scolaire. Ils ressentiraient désormais

une crainte certaine quant à l’évolution de leur qualité de vie dans leur quartier, en raison de « la création

d’une situation humaine, ou plutôt inhumaine » qui serait organisée dans ce village de containers et qui

risquerait de « devenir explosive ».

Avant même de procéder à l’analyse du moyen d’irrecevabilité tel que soulevé par le délégué du

gouvernement, le tribunal précise d’ores et déjà que les solutions dégagées par les arrêts précités de la

Cour administrative du 19 janvier 2012, respectivement du 22 janvier 2013, invoqués par les demandeurs ne

sont pas transposables en cause. Ainsi, dans le cadre de l’arrêt du 22 janvier 2013, inscrit sous le numéro

30770C du rôle, la Cour administrative n’a pas retenu que de manière générale, en cas d’une multitude de

demandeurs, il n’y aurait pas lieu de procéder à l’analyse de la situation individuelle de chaque demandeur

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pour vérifier s’il disposait d’un intérêt à agir contre la décision déférée. Bien au contraire, l’analyse de la Cour

administrative portait sur le seul cas dont elle était saisie à l’époque, et elle a veillé à préciser qu’au vu de

l’ampleur du projet litigieux à l’époque, même des voisins situés à une distance d’approximativement 1000

mètres pouvaient estimer leur situation passablement aggravée par les nuisances en résultant. En guise de

conclusion, la Cour a retenu qu’il n’y avait pas lieu d’éplucher au cas par cas la situation individuelle des

différents demandeurs. La solution d’espèce ainsi retenue par la Cour administrative était donc conditionnée

par l’ampleur exceptionnelle du projet litigieux à l’époque, de sorte qu’elle n’est pas transposable de manière

générale au cas d’espèce, en l’absence de toute explication et a fortiori de toute preuve de l’ampleur outre

mesure du projet prévu par le règlement grand-ducal du 29 mars 2016.

En ce qui concerne l’arrêt de la Cour administrative du 19 janvier 2012, inscrit sous le numéro 28915C du

rôle, il y lieu de constater que la Cour était saisie d’un appel contre un jugement du tribunal administratif

en matière de plan d'aménagement particulier. Or, la procédure d’élaboration et d’adoption d’un plan

d'aménagement particulier, régie par la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal

et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », diffère foncièrement de celle

d’un POS, régie par la loi du 30 juillet 2013. Ainsi, non seulement les POS sont à l’initiative du pouvoir exécutif

étatique, tandis que les plans d'aménagement particulier relèvent de l’initiative du pouvoir communal, mais

encore, la loi du 30 juillet 2013 ne prévoit pas de procédure spécifique de participation du public à l’élaboration

des POS, à l’exception d’une simple observation pouvant être introduite, sans que le gouvernement ne soit

obligé d’y prendre position, tandis que la loi du 19 juillet 2004 instaure une procédure d’aplanissement des

difficultés préalable à l’adoption de tout plan d'aménagement particulier, permettant la participation du public

moyennant l’introduction d’observations et d’objections auxquelles les autorités sont tenues de répondre. Au

vu des différences existant ainsi entre la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement particulier et de

celle d’un POS, la solution adoptée par la Cour administrative dans le cadre de l’arrêt précité du 19 janvier

2012 limitée à la seule matière des plans d'aménagement particulier et retenant que dans cette seule matière

la simple qualité de réclamant débouté était suffisante pour conférer à l’administré un intérêt à agir contre

la décision ministérielle portant rejet de sa réclamation, ne saurait être transposée en matière de recours

contentieux contre un règlement grand-ducal déclarant obligatoire un POS. Il s’ensuit qu’en l’absence de

toute explication supplémentaire, la solution retenue à l’époque par la Cour administrative ne peut pas ipso

facto être appliquée au cas d’espèce.

Il échet ensuite au tribunal de préciser qu’à travers l’article 7 précité de la loi du 7 novembre 1996 le législateur

luxembourgeois n'a pas prévu dans le chef des juridictions de l'ordre administratif un recours en annulation

ouvert directement contre toute disposition à caractère réglementaire, mais a limité le recours direct en

annulation à l'encontre d'un acte administratif à caractère réglementaire aux seuls actes de nature à produire

un effet direct sur les intérêts privés d'une ou de plusieurs personnes dont ils affectent immédiatement la

situation sans nécessiter pour autant la prise d'un acte administratif individuel d'exécution

(1).

Plus concrètement en matière de POS, la simple qualité de propriétaire d’un terrain voisin aux terrains inclus

dans un POS n’est pas suffisante pour justifier d’un intérêt à agir contre un règlement grand-ducal portant

adoption d’un POS, encore faut-il prouver une lésion ou un intérêt personnel, direct actuel et certain.

En l’espèce, il ressort de la partie graphique du plan d'aménagement général de la commune de Mamer

versé en cause, ainsi que de la partie graphique du POS que si les parcelles des demandeurs domiciliés

à ..... dans les rues suivantes : ….., …., ….., ….., ….. et au Tossebierg ne sont certes pas directement

adjacentes au site concerné par le POS, elles en sont tout de même très rapprochées, dans la mesure

où elles sont toutes situées aux alentours immédiats dudit site. Dès lors, la réalisation du projet prévu

par ledit POS, autorisant dans une localité présentant un caractère rural et aux alentours immédiats des

rues précités, un projet de construction d’une structure d’accueil d’une certaine envergure et portant sur

l’installation d’un village conteneurs d’une capacité d’hébergement de 300 personnes, voire même plus en

cas de nécessité, est nécessairement susceptible d’affecter leur situation de voisins rapprochés, ne serait-

ce que par l’augmentation inévitable du trafic ainsi généré dans le voisinage. Les demandeurs, habitants des

rues précitées, disposent dès lors d’un intérêt personnel, direct actuel et certain suffisant à faire vérifier par

un tribunal la régularité ainsi que la légalité de la procédure d’élaboration et d’adoption du POS.

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En revanche, les demandeurs habitants à ..... dans la rue ..... ainsi qu’à ..... dans la rue ....., la rue ..... et la

rue ....., ne justifient pas d’un intérêt personnel, direct actuel et certain suffisant à agir contre le règlement

grand-ducal déféré.

En effet, il ressort de la partie graphique du plan d'aménagement général de la commune de Mamer que

lesdites parcelles sont très éloignées du site concerné par le POS sous examen. Ainsi, la rue ..... à ..... n’est

pas située dans le voisinage immédiat du site concerné par le POS, ni même à proximité mais à une distance

d’à peu près 1 kilomètre dudit site. Elle se situe du côté Nord de la ….., traversant la localité de ..... sur

toute sa longueur en la divisant en une partie Nord et une partie Sud. De plus, ladite rue est séparée du

site litigieux par des rues et des quartiers entièrement urbanisés. Ainsi, en l’absence de toute explication

afférente de la part des demandeurs concernés, leurs parcelles situées à ..... dans la rue.....sont à considérer

comme étant situées à une distance trop éloignée du site litigieux pour pouvoir faire état d’une aggravation

de leur situation en raison du fait de la réalisation du projet prévu par le POS sous examen. Les demandeurs

situés dans ladite rue, à savoir, Monsieur ..... et Madame ..... ne justifient dès lors pas d’un intérêt à agir

suffisant contre le POS déféré.

En ce qui concerne ensuite les demandeurs habitant la rue ....., ainsi que la rue..... et la rue.....à ....., il

convient de prime abord de constater qu’elles ne font pas partie du territoire de la commune de ....., mais du

territoire de la commune de ..... . Par ailleurs, force est de constater que lesdites rues ne figurent pas sur les

plans versés en cause, notamment la partie graphique du plan d'aménagement général de ..... et la partie

graphique du POS sous examen. Il peut dès lors de ce point de vue d’ores et déjà être exclu que lesdites rues

soient situées dans le voisinage immédiat ou même à proximité du site concerné par le POS sous examen.

Afin d’être complet, le tribunal procédé à une vérification sur le site internet officiel de l’administration du

Cadastre et de la Topographie, laquelle a pu confirmer la première conclusion. Ainsi, la rue ..... à .....est

située à une distance d’environ 2 kilomètres à vol d’oiseau au Sud-Est du site visé par le POS litigieux. La

rue..... à ....., quant à elle, est située à plusieurs centaines de mètres à l’Est du site litigieux, dont elle est

séparée par des champs, ainsi que de nombreuses rues entièrement urbanisées. Enfin, la rue .....à .....est

située à une distance encore plus éloignée du site litigieux que la rue ..... et elle est séparée dudit site par

toute la partie Est de la localité de ......

Il suit des considérations qui précèdent que les parcelles des habitants de la rue....., de la rue.....et de la

rue ..... à .....sont situées à une distance trop éloignée du site litigieux pour que lesdits demandeurs puissent

faire état d’une aggravation de leur situation en raison du fait de la réalisation du projet prévu par le POS sous

examen. Lesdits demandeurs, à savoir, Madame ....., Madame ....., Monsieur ....., Madame ....., Monsieur .....,

Madame ..... et Madame ..... ne justifient dès lors pas d’un intérêt à agir suffisant contre le POS déféré.

En guise de conclusion, le recours est à déclarer irrecevable pour autant qu’il a été introduit par Monsieur .....,

Madame ....., Madame ....., Madame ....., Monsieur ....., Madame ....., Monsieur ....., Madame ..... et

Madame ......

Pour le surplus, dans la mesure où aucun autre moyen d’irrecevabilité n’a été soulevé, et où le recours en

annulation a été introduit dans les formes et délai de la loi, il est à déclarer recevable.

Quant au fond

A l’appui de leur recours, les demandeurs se prévalent de multiples moyens. Le juge administratif n’étant

pas lié par l'ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties à l'instance, mais pouvant les

traiter dans un ordre différent dans le souci d’une bonne administration de la justice et compte tenu de la

logique juridique dans laquelle ils s’insèrent, il y a en l’espèce d’abord lieu d’analyser le moyen avancé par

les demandeurs et tirés d’une violation de l’article 2 (1) de la loi du 12 juillet 1996 portant réforme du Conseil

d’Etat, désignée ci-après par « la loi du 12 juillet 1996 ».

Ainsi, les demandeurs reprochent au POS de violer l’article 2 (1) de la loi du 12 juillet 1996 prévoyant que,

sauf en cas d’urgence à apprécier par le Grand-Duc, aucun projet de règlement pris pour l’exécution des

lois et des traités n’est soumis au Grand-Duc qu’après que le Conseil d’Etat a été entendu en son avis. En

l’espèce, le projet du POS aurait été développé en 2015 et le conseil supérieur de l’aménagement du territoire,

la chambre des salariés, la chambre des métiers, la chambre de commerce, la chambre de l’agriculture

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et la chambre des fonctionnaires et Employés publics auraient été demandés dans leurs avis. De même,

une procédure d’enquête publique aurait été entamée et poursuivie jusqu’au bout, de sorte que « Tout le

monde [aurait] été consulté sauf le Conseil d’Etat ». En effet, le Grand-Duc aurait été dans la possibilité

de demander utilement l’avis du Conseil d’Etat sans que ceci n’ait retardé la procédure d’élaboration du

règlement. Les demandeurs se réfèrent à un jugement du tribunal administratif du 10 juillet 2002, inscrit sous

le numéro 14598 du rôle, pour faire valoir que le pouvoir exécutif aurait pu soumettre au Conseil d’Etat le

projet parallèlement à la procédure de collecte d’avis non obligatoires. Ils ajoutent que le fait de « soutenir

dans de telles circonstances que l’afflux des réfugiés qui [n’aurait plus existé] au moment où le règlement

grand-ducal aurait été adopté, constituerait l’urgence, ne [répondrait] pas à la notion légale d’urgence. ».

Enfin, ils argumentent que la Cour administrative aurait rappelé, dans un arrêt du 29 novembre 2011, inscrit

sous le numéro 28563C du rôle, le principe selon lequel la soumission d’un projet de règlement grand-ducal

au Conseil d’Etat viserait essentiellement à en assurer l’insertion conforme à la loi et aux normes supérieures.

Or, en l’espèce, des violations flagrantes de la loi et des erreurs de procédure pourraient être constatées, ce

qui aurait pu être évité si le projet de règlement grand-ducal avait été soumis au Conseil d’Etat.

Le délégué du gouvernement répond que parmi les éléments de motivation communiqués au Grand-

Duc afin de justifier l’urgence invoquée et l’absence de saisine du Conseil d’Etat, figurerait le fait que

l’Etat se devrait de respecter ses engagements internationaux, en l’occurrence les décisions du Conseil

de l’Union européenne 2015/1523 et 2015/1601 des 14 et 22 septembre 2015 instituant des mesures

provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et de la Grèce, désignées ci-après

par « les décisions 2015/1523 et 2015/1601 ». Le délégué du gouvernement estime que dans une situation

caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers et dans l’optique d’un partage équitable de

responsabilités entre les Etats membres de l’Union européenne, ceux-ci prendraient les mesures adéquates

parmi lesquelles figureraient celles destinées à renforcer les capacités d’accueil. Ainsi, devant une situation

d’urgence constatée par les institutions européennes et corroborés par des chiffres recueillis par la direction

de l’Immigration, l’Etat n’aurait fait que réagir avec célérité par rapport à une situation d’urgence objective que

constituerait la crise migratoire, due à des circonstances exceptionnelles existantes au niveau international.

Le délégué du gouvernement ajoute que bien que le nombre mensuel de demandeurs de protection

internationale arrivant sur le territoire luxembourgeois se soit infléchi, il n’en resterait pas moins qu’au cours

de plusieurs mois et plus particulièrement depuis août 2015, le nombre absolu de personnes nécessitant

un accueil provisoire et demeurant dans l’attente de décisions administratives ou de mesures d’intégration

n’aurait cessé d’augmenter au point de rendre critiques les capacités d’accueil. L’urgence n’aurait donc cessé

de croître.

Le délégué du gouvernement expose encore que dans une situation d’urgence, l’attente de l’avis du Conseil

d’Etat sur un projet de règlement grand-ducal pourrait s’avérer problématique, tandis que l’avis des chambres

professionnelles serait facultatif, en ce sens qu’elles devraient être consultées sans que leur avis ne devrait

nécessairement être obtenu préalablement à la soumission au Grand-Duc du règlement grand-ducal pour

signature. Ainsi, la consultation des chambres professionnelles ne risquerait à aucun moment de retarder

la procédure d’adoption d’un règlement grand-ducal. Par contre la consultation du Conseil d’Etat requerrait

obligatoirement une période d’attente pour l’obtention de ce dernier, de sorte qu’elle aurait retardé de manière

certaine la procédure d’adoption du règlement grand-ducal en cause.

Les demandeurs reprochent en guise de réponse à la partie étatique de demander des avis facultatifs à

des chambres professionnelles, sans pour autant demander l’avis obligatoire du Conseil d’Etat. Ils se posent

ensuite la question de savoir à quel moment « une urgence réellement ressentie devient une urgence justifiant

l'absence du recours à l'avis obligatoire du Conseil d'Etat ». A leur avis, cette urgence devrait d’abord avoir

au moins le caractère d'un constat d'échec d'une action rapide du gouvernement et ensuite celui d'une

certaine force majeure, à condition encore que la situation n'aurait pas été créée par l'action ou l'inaction

du gouvernement.

Quant au critère de l’échec d’une action rapide de l’Etat, les demandeurs précisent qu’en l’espèce, il se

serait écoulé un délai de six mois entre la décision de procéder au POS et le règlement grand-ducal du

29 mars 2016, délai qui aurait pu permettre au Conseil d'Etat de rédiger un avis sur le règlement grand-

ducal en question. En effet, le texte du projet de règlement grand-ducal aurait été prêt et aurait été soumis

avec les autres documents à la commune de Mamer en novembre 2015. La procédure d'enquête publique

aurait de toute façon pris un délai de plusieurs mois, ce qui aurait permis au Conseil d'Etat de formuler ses

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remarques sur un texte de quelques articles. Le Conseil d'Etat aurait donc pu être sollicité sans pour autant

freiner l'action gouvernementale.

Quant au critère de la force majeure, les demandeurs se réfèrent aux explications du délégué du

gouvernement selon lesquelles le problème n’aurait pas consisté en un afflux de migrants vers le

Luxembourg, mais en un afflux massif de migrants par la route des Balkans vers l'Allemagne. Les

demandeurs argumentent que le Grand-Duché de Luxembourg aurait alors pris la décision politique d'aider

l'Allemagne et aurait organisé un système de navettes par autobus pour aller récupérer des migrants à la

frontière autrichienne, qui auraient voulu rejoindre l’Allemagne.

Selon les demandeurs, l'urgence aurait été créée par l'Etat du Grand-Duché de Luxembourg, qui serait allé

récupérer des migrants sans s'être assuré au préalable de l'existence de centres d'accueil appropriés. Il

n'y aurait pas eu une urgence en ce que des milliers de réfugiés se seraient présentés à la frontière du

Luxembourg, ou à l'aéroport de Findel, c'est-à-dire une urgence qui aurait constitué en quelque sorte une

force majeure. L'urgence aurait été créée par l'action gouvernementale. Toujours selon les demandeurs,

l'acte politique d'aider un pays voisin, aussi louable qu'il soit, ne justifierait pas la mise à l'écart d'un élément

substantiel de l'action législative ou réglementaire et qui constituerait la base de notre Etat de droit. Affirmer

le contraire équivaudrait, de l’avis des demandeurs, à un ralliement à l'adage allemand : « Der Zweck heiligt

die Mittel ».

Le délégué du gouvernement réplique que l'invocation de l'urgence représenterait un cas d'exception prévu

par la loi qui, contrairement aux explications des demandeurs, rendrait la consultation et l'avis du Conseil

d'Etat facultatifs. Par contre, la consultation d'autorités, d'organes et d'institutions tels que les chambres

professionnelles resterait obligatoire à défaut de dispositions d'exception similaires dans la loi modifiée du

4 avril 1924 portant création de chambres professionnelles à base élective et dans la loi du 26 octobre

2010 portant réorganisation de la Chambre des métiers. Ces lois prévoiraient que la demande d'avis

serait obligatoire, tandis que la remise effective d'avis demeurerait facultative. Il conclut que la procédure

réglementaire aurait été respectée.

Concernant la motivation de l'urgence per se, le délégué du gouvernement estime qu’il serait constant en

jurisprudence, premièrement, que les juridictions judiciaires procèderaient à l'examen du bien-fondé des

cas d'urgence invoqués, deuxièmement, que les éléments de motivation soumis au Grand-Duc à l'appui

de l'urgence invoquée seraient à analyser par rapport au contexte de l'époque, et, troisièmement qu'il

appartiendrait à la partie publique au procès de soumettre à la juridiction administrative les éléments de

motivation soumis au Grand-Duc à l'appui de l'urgence invoquée aux fins de vérification par la juridiction

saisie.

Le délégué du gouvernement argumente qu’en l'espèce, la procédure réglementaire d'adoption du règlement

grand-ducal déclarant obligatoire le POS litigieux aurait été dictée par un besoin accru de célérité pour faire

face à l'afflux massif de demandeurs de protection internationale arrivant sur le territoire luxembourgeois.

Parmi ces demandeurs de protection internationale, figureraient notamment toutes les personnes qui

arriveraient de manière spontanée au Luxembourg, ainsi que celles qui devraient être installées sur le

territoire luxembourgeois dans le cadre des programmes de relocalisation instaurés par les décisions

2015/1523 et 2015/1601.

Le délégué du gouvernement conteste les affirmations des demandeurs relatives à l'organisation de navettes

en Autriche pour ramener des personnes en Allemagne et les qualifie d’incohérentes et fausses. Il reconnaît

cependant qu'à côté d'arrivées spontanées importantes, le Luxembourg aurait organisé des transports

pour reloger des personnes sur le territoire luxembourgeois, le tout dans le respect de ses obligations

internationales dont le Luxembourg n'aurait pas pu tout simplement se désister.

L'afflux massif de personnes fuyant la guerre aux frontières de l'Europe aurait créé une urgence européenne

qui se serait répercutée au niveau des différents Etats-membres de l'Union européenne à partir du moment

où le Conseil de l'Union européenne aurait décidé d'un système de répartition entre lesdits États membres

pour reloger des demandeurs de protection internationale arrivés en masse en Grèce et en Italie.

Le délégué du gouvernement conteste encore que l'urgence constatée et la nécessité de créer à moyen

terme des structures d'accueil provisoires et de logement des demandeurs provenant de ce programme

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de relocalisation en sus des arrivées spontanées précitées seraient le résultat d'une politique purement

volontariste ou le résultat d'une inaction de l'Etat luxembourgeois.

Ainsi, faire face à une urgence n'impliquerait pas seulement de remédier à des situations d'ores et déjà

réalisées, mais également de prévenir une situation imminente, ce d'autant plus que ladite situation est

corroborée par des statistiques probantes et par des signes précurseurs évidents.

Le délégué du gouvernement conteste encore l’affirmation des demandeurs selon laquelle un délai de six

mois se serait écoulé entre la décision d'élaborer un POS et la publication du règlement grand-ducal du

29 mars 2016, ce qui aurait permis au gouvernement de consulter le Conseil d'Etat dans le cadre d'une

procédure réglementaire classique. Il précise à cet égard que la seule organisation de l'enquête publique et

la consultation du Conseil supérieur d'aménagement du territoire prendraient à elles seules déjà trois mois.

En y ajoutant toutes les autres formalités requises au titre de l'article 13 de la du 30 juillet 2013 ainsi que

celles requises au titre de la procédure réglementaire d'urgence, le délai de six mois serait vite révolu.

Le délégué du gouvernement conclut que le gouvernement aurait agi avec célérité dès lors que ce dernier

aurait décidé de mettre en œuvre une politique d'aménagement du territoire par le lancement de la procédure

d'élaboration d'un projet de POS, et ce dans le contexte de la crise migratoire frappant l'Europe en 2015.

Le délégué du gouvernement se réfère encore à un jugement du tribunal administratif rendu le 25 février

2002, inscrit sous le numéro 14010 du rôle, en estimant que la solution y retenue ne saurait être transposée

en l’espèce. Il explique que le tribunal y aurait retenu que la justification avancée par le gouvernement

pour invoquer l’urgence dans le cadre d’une procédure d’adoption d’un règlement grand-ducal déclarant

obligatoire un plan d’aménagement partiel ne serait pas utile au vu du délai que le gouvernement aurait

laissé s’écouler depuis la décision de principe du gouvernement de procéder à l’élaboration dudit plan

d’aménagement. Un tel reproche ne saurait valoir en l’espèce, puisque le gouvernement aurait agi avec

célérité.

Le délégué du gouvernement précise ensuite que depuis 2011, le nombre de demandeurs de protection

internationale au Luxembourg n’aurait cessé d’augmenter et que le manque de structures d’hébergement

serait devenu un problème récurrent. Le Luxembourg figurerait parmi les trois pays européens accueillant

le plus grand nombre de demandeurs de protection internationale par millier d’habitants. Le nombre de

demandes ayant constamment augmenté aurait connu une importante progression de l’ordre de 20 % en

juillet 2015. Ainsi, le gouvernement aurait dressé trois scénarios qui pourraient se réaliser jusqu’en décembre

2017, selon que l’afflux de migrants connaîtrait une augmentation de l’ordre de 15 %, de 30% ou encore

que le taux d’arrivée serait autour des 4.000 par années. Selon les différents scénarios, le manque de

lits pour héberger les migrants se chiffrerait entre 266 et 442 en décembre 2015, entre 1.100 et 3.689 en

décembre 2016 et entre 2.180 et 7.895 en décembre 2017. Le délégué du gouvernement insiste sur la forte

augmentation du nombre de demandeurs de protection internationale étant arrivés au Luxembourg à compter

de septembre 2015. Il précise encore qu’un grand nombre desdits demandeurs seraient arrivés depuis des

pays en crise, notamment de la Syrie et de l’Irak, de sorte qu’il y aurait lieu d’admettre que le nombre de

demandeurs de protection internationale déboutés deviendrait décroissant. De plus, la majorité des nouveaux

arrivés serait des hommes ayant voyagé seuls qui formuleraient une demande de regroupement familial,

une fois le statut de réfugié accordé. Eu égard aux éléments précités, le gouvernement aurait identifié des

structures d’accueil rapidement aménageables et pouvant loger les demandeurs de protection internationale

en toute dignité. Ces sites auraient été supposés fermer au cours de l’année 2016. Face à l’afflux de migrants

au Luxembourg, ces délais auraient pourtant été renégociés et auraient été prolongés jusqu’à la fin de l’année

2017. Aucune inertie ne saurait donc être reprochée au gouvernement.

Selon le délégué du gouvernement, les travaux de l’élaboration du POS litigieux auraient débutés en

novembre 2015, à un moment où le Luxembourg aurait fait face à 800 arrivées de migrants par mois. Il

aurait été impossible de prévoir l’évolution du flux des arrivées, de sorte qu’il aurait été indispensable de

partir du scénario comptabilisant le taux d’arrivées le plus élevé. Ainsi, l’urgence aurait dû être invoquée,

afin de ne pas rallonger inutilement les délais. D’ailleurs, au début de l’année 2016, le nombre de demandes

enregistrées aurait toujours été au-dessus de la moyenne mensuelle enregistrée depuis 2011.

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En dernier lieu, le délégué du gouvernement explique que si les bénéficiaires d’une protection internationale

ne tombaient pas sous la compétence de l’office luxembourgeois de l’accueil et de l’intégration, désigné ci-

après par « l’OLAI », et ne devaient ainsi pas être logés dans les structures de l’OLAI, ce dernier serait

pourtant obligé de les héberger en raison du manque d’autres possibilités.

Il conclut en retenant qu’il serait indéniable qu’un avis du Conseil d’État aurait nettement retardé le projet

de règlement grand-ducal en cours bien au-delà du temps nécessaire pour réaliser une enquête publique.

L’attente de l’avis ou d’avis complémentaires relatifs à d’éventuels amendements aurait prolongé l’attente

pour la mise en place de containers et dépassé de loin les délais pour achever l'enquête publique du POS.

Il échet au tribunal de constater que les parties sont en désaccord sur la question de savoir si l’urgence

invoquée dans le cadre de l’adoption du POS, ayant permis de ne pas solliciter l’avis du Conseil d’État, était

justifiée.

Aux termes de l’article 2 (1) de la loi du 12 juillet 1996 : « Aucun projet ni aucune proposition de loi ne sont

présentés à la Chambre des députés et, sauf le cas d’urgence à apprécier par le Grand-Duc, aucun projet de

règlement pris pour l’exécution des lois et des traités ne sont soumis au Grand-Duc qu’après que le Conseil

d’Etat a été entendu en son avis. ».

Il se dégage de cette disposition légale qu’en principe, un règlement grand-ducal ne peut être pris qu’après

que le Conseil d’Etat ait été entendu en son avis, à l’exception de l’hypothèse où, en raison de l’urgence,

il n’y a pas lieu de recourir à cet avis.

Le juge administratif, saisi d’un recours tendant à l’annulation d’un acte administratif à caractère

réglementaire, fondé sur l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, est appelé à vérifier si, dans le cadre de

la procédure d’élaboration du règlement grand-ducal, le cas d’urgence inscrit à l’article 2 (1) de la loi du 12

juillet 1996 a pu être invoqué. Il appartient dans ce contexte à la partie publique de soumettre à la juridiction

administrative les éléments de motivation soumis au Grand-Duc à l’appui de l’urgence invoquée aux fins de

vérification par la juridiction

(2).

En l’espèce, il est constant que le règlement grand-ducal précité du 29 mars 2016 n’a pas été soumis à

l’avis du Conseil d’Etat.

Il ressort ensuite du document intitulé : « Rapport justifiant le recours à la procédure d’urgence dans le

cadre de l’avant-projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « Structure

provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés de la procédure de

protection internationale et bénéficiaires d'une protection internationale à Mamer » et portant modification du

plan d'occupation « Campus scolaire Tossebierg et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal

du 13 mai 2008 » versé en cause par le délégué du gouvernement, quant à la motivation de l’adoption du POS

par la voie de l’urgence, que cette dernière se justifierait, d’une part, par l’arrivée massive de demandeurs

de protection internationale au Luxembourg depuis l’année 2015 ayant amené le gouvernement à mettre

sur pied une « planification d’urgence d’accueil massif de demandeurs de protection internationale » et

impliquant la nécessité de procéder au plus vite à la publication du POS afin de permettre à l’administration

des Bâtiments publics de commencer dans les meilleurs délais la construction de la structure d’accueil, et,

d’autre part, par le fait que l’évolution de cet afflux massif de demandeurs d’asile en direction de l’Europe

aurait été imprévisible et indépendante du contrôle du gouvernement luxembourgeois. Selon ledit rapport,

l’augmentation importante du nombre de personnes cherchant une protection au Luxembourg s’expliquerait

par la crise au Moyen-Orient et notamment les guerres civiles irakienne et syrienne, et par le fait que le

Luxembourg devrait accueillir des demandeurs de protection internationale relocalisés à partir de la Grèce

et de l’Italie en application des décisions 2015/1523 et 2015/1601. Le délégué du gouvernement a complété

ces explications au cours de l’instance contentieuse en chiffrant concrètement le nombre de demandeurs

de protection internationale arrivés au Luxembourg, en expliquant les différents scénarios futurs potentiels

élaborés par le gouvernement et en chiffrant le manque de logements en découlant.

Face à ces explications, le tribunal est amené à conclure qu’en fin d’année 2015, le Grand-Duché était

en effet confronté à l’arrivée d’un nombre élevé de demandeurs de protection internationale, ainsi qu’à la

problématique en découlant nécessairement de les loger de manière adéquate et décente. D’ailleurs, face

à la crise migratoire actuelle, une nécessité de voir organiser rapidement des logements pour les personnes

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cherchant une protection au Luxembourg, n’est pas à nier. Toutefois, les explications de la partie étatique

ne permettent pas de conclure que la situation aurait présenté un caractère à tel point urgent qu’elle aurait

permis de se soustraire à l’obligation de faire aviser le projet de règlement grand-ducal par le Conseil d’Etat.

En effet, s’il ressort certes des chiffres, publiés par le ministère des Affaires étrangères et européennes,

Direction de l’Immigration

(3), soumis au tribunal, que le nombre de demandes de protection internationale

introduites en 2015, à savoir 2.447, s’est dédoublé par rapport aux années 2013 (1.070) et 2014 (1091),

il convient toutefois de constater qu’en 2011, le nombre important et avoisinant de 2.171 demandes a

été introduit, tandis qu’en 2012, le nombre de 2.057 demandes a été atteint. Ainsi, et contrairement aux

explications de la partie étatique, le nombre élevé de demandes de protection internationale introduites en

2015 ne présentait pas un caractère exceptionnel. Le gouvernement ayant donc d’ores et déjà dû faire face à

une situation fortement similaire, il ne pouvait pas valablement motiver l’urgence, invoquée pour se dispenser

de demander l’avis du Conseil d’Etat, par le caractère exceptionnel de la situation à laquelle il était confronté.

Par ailleurs, s’il est vrai que durant les derniers mois de l’année 2015, le nombre de demandes de protection

internationale introduites au Luxembourg était extrêmement élevé, dépassant largement les 300, voire 400

demandes par mois

(4), il n’en demeure pas moins qu’au début de l’année 2016, la situation s’est nettement

calmée et que le nombre de demandes présentées par mois était en forte décroissance. Ainsi, il n’était plus

que de 103 demandes au mois de mars 2016

(5). Face à la baisse du nombre de demandes de protection

internationale introduites durant les trois premiers mois de l’année 2016, la situation d’urgence ne pouvait

dès lors plus, au mois de mars 2016, être invoquée pour justifier la dispense de saisir le Conseil d’Etat.

Force est, encore, de constater que la partie étatique explique devoir honorer ses engagements

internationaux et devoir accueillir des demandeurs de protection internationale relocalisés à partir de la

Grèce et de l’Italie et qu’elle conclut que le respect de ces engagements risquerait de faire augmenter

considérablement le nombre de demandeurs de protection internationale arrivant au Luxembourg. Toujours

est-il que le document précité intitulé « Statistiques concernant la protection internationale au Grand-Duché

de Luxembourg Mois de mai 2016 », publié le 13 juin 2016, reste muet sur le nombre de demandeurs

de protection internationale relocalisés au Luxembourg à partir de l’Italie ou de la Grèce et ne permet

ainsi pas de conclure que lesdites relocalisations risqueraient de faire augmenter davantage le nombre

des demandeurs de protection internationale devant être logés au Luxembourg, ni, a fortiori, de justifier

l’invocation de l’urgence pour se dispenser de demander le Conseil d’Etat en son avis.

Enfin, si, contrairement à l’avis du Conseil d’Etat, l’avis des chambres professionnelles doit impérativement

être requis, sans devoir nécessairement être obtenu préalablement à l’adoption d’un règlement grand-ducal,

il n’en demeure pas moins qu’en l’espèce, sur les cinq avis sollicités, trois ont pu être déposés préalablement

à l’adoption du POS, à savoir celui de la Chambre des salariés, celui de la Chambre des métiers et celui de

la Chambre de commerce. Il ressort, par ailleurs, des visas du POS que les avis légalement requis du conseil

communal ainsi que du Conseil supérieur de l’aménagement du territoire, ont pu être sollicités et obtenus au

cours de la procédure d’élaboration du POS. Dès lors, si, les avis précités ont pu être obtenus préalablement

à l’adoption du POS, il n’apparaît aucune raison permettant d’expliquer l’impossibilité alléguée de consulter

le Conseil d’Etat en son avis avant l’adoption du POS. Le gouvernement n’a, ainsi, pas pu se soustraire à

son obligation de soumettre le projet de règlement grand-ducal pour avis au Conseil d’Etat sous prétexte de

l’urgence. Il disposait, en effet, de la possibilité de saisir le Conseil d’Etat tout en lui communiquant les motifs

requérant, le cas échéant, la célérité de son intervention. Un recours à la procédure d’urgence aurait toujours

pu être envisagé dans l’hypothèse d’un retard de l’avis du Conseil d’Etat, mais il ne saurait être admis que

la partie étatique n’a pas tenté d’obtenir l’avis de ce dernier

(6).

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’à défaut de justification de l’urgence invoquée à la

base de l’adoption du règlement grand-ducal déclarant obligatoire le POS, celui-ci a été pris en violation de

l’article 2 (1), alinéa 1

er de la loi du 12 juillet 1996, de sorte qu’il encourt l’annulation pour violation de la loi

conformément à l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, sans qu’il n’y ait lieu d’analyser les autres moyens

d’annulation invoqués par les demandeurs, cet examen devenant surabondant.

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Enfin, la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros telle

que formulée par les demandeurs est à rejeter étant donné qu’elle omet de spécifier la nature des sommes

exposées non comprises dans les dépens et qu’elle ne précise pas à suffisance en quoi il serait inéquitable

de laisser des frais non répétibles à charge des demandeurs.

Par ces motifs,

le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;

déclare le recours en annulation irrecevable pour autant qu’il a été introduit au nom de Monsieur ....., de

Madame ....., de Madame ....., de Madame ....., de Monsieur ....., de Madame ....., de Monsieur ....., de

Madame ..... et de Madame ..... ;

le déclare recevable pour le surplus ;

au fond le déclare justifié ;

partant annule le règlement grand-ducal du 29 mars 2016, publié au Mémorial A n°54 du 5 avril 2016,

déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « Structure provisoire d'accueil d'urgence pour demandeurs

de protection internationale, déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d'une

protection internationale à Mamer » et portant modification du plan d'occupation « Campus scolaire

Tossebierg et environs » déclaré obligatoire par règlement grand-ducal du 13 mai 2008 » ;

rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 5.000 euros telle que formulée

par les demandeurs ;

ordonne la publication de ce jugement conformément aux dispositions de l’article 7 (3) de la loi modifiée du

7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;

condamne l’Etat aux frais.

Ainsi jugé par

Françoise Eberhard, vice-président,

Daniel Weber, juge,

Michèle Stoffel, juge,

et lu à l’audience publique du 11 janvier 2018 par le vice-président, en présence du greffier assumé Vanessa

Soares.

Vanessa Soares

Françoise Eberhard

(1)

Trib. adm. 16 février 2000, n°11491 du rôle, V° Pas. adm. 2017, Actes réglementaires, n° 2, et les autres références y citées.

(2)

Cour adm. 12 octobre 2006, n° 20513C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Lois et règlements, n° 99 et autres références y citées.

(3)

Document intitulé : « Statistiques concernant la protection internationale au Grand-Duché de Luxembourg Mois de mai 2016 », publié le 13 juin 2016.

(4)

« Statistiques concernant la protection internationale au Grand-Duché de Luxembourg Mois de mai 2016 », publié le 13 juin 2016 : 374 demandes en septembre 2015 ;

381 en octobre 2015 ; 423 en novembre 2015 et 429 en décembre 2015.

(5)

Ibidem. : 265 demandes en janvier 2016, 119 en février 2016 et 103 en mars 2016.

(6)

voir dans le même sens : Cour adm. 17 juin 2010, n° 26753C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu