Jugement du Tribunal administratif du 14 décembre 2017 (n° 38762 du rôle).

N° 219 du 26 mars 2018

Jugement du Tribunal administratif du 14 décembre 2017 (n° 38762 du rôle).

Audience publique du 14 décembre 2017

Recours formé par

Madame … et consorts, …, …, …, …, …, …, … (Belgique),

…, …, …, …, … (Belgique), …, …, …, … et … (Belgique),

contre le règlement grand-ducal du 24 août 2016 déclarant obligatoire le plan d’occupation du

sol « Structure provisoire d’accueil d’urgence pour demandeurs de protection internationale,

déboutés de la procédure de protection internationale et

bénéficiaires d’une protection internationale à Steinfort »,

en matière d’aménagement du territoire

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 38762 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 25

novembre 2016 par Maître Laurent Limpach, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à

Luxembourg, au nom

1) de Madame …, demeurant à L-…,

2) de Madame …, demeurant à L-…,

3) de Monsieur …, demeurant à L,

4) de Monsieur …, demeurant à L-…,

5) de Monsieur …, demeurant à L-…,

6) de Monsieur …, demeurant à L-…,

7) de Monsieur …, demeurant à L-…,

8) de Monsieur …, demeurant à B-…,

9) de Monsieur …, demeurant à L-…,

10) de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par

son gérant actuellement en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg

sous le numéro …,

11) de Monsieur …, demeurant à L-…,

12) de Madame …, demeurant à L-…,

13) de Monsieur …, demeurant à L-…,

14) de Madame …, demeurant à L-…,

15) de Madame …., demeurant à L-…,

16) de Madame …, demeurant à L-…,

17) de Monsieur …, demeurant à L-…,

18) de Monsieur …, demeurant à L-…,

19) de Madame …, demeurant à L-…,

20) de Monsieur …, demeurant à L-…,

21) de Monsieur …, demeurant à L-…,

22) de Madame …, demeurant à L-…,

23) de Monsieur …, demeurant à L-…,

24) de Monsieur …, demeurant à L-…,

25) de Madame …, demeurant à B-…,

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26) de Madame …, demeurant à L-…,

27) de Monsieur …, demeurant à L-…,

28) de Madame …, demeurant à L-…,

29) de Madame …, demeurant à L-…,

30) de Madame …, demeurant à L-…,

31) de Monsieur …, demeurant à L-…,

32) de Madame …, demeurant à L-…,

33) de Madame …, demeurant à L-…,

34) de Monsieur …, demeurant à L-…,

35) de Madame …, demeurant à L-…,

36) de Monsieur …, demeurant à L-…,

37) de Madame …, demeurant à L-…,

38) de Madame …, demeurant à L-…,

39) de Monsieur …, demeurant à L-…,

40) de Madame …, demeurant à L-…,

41) de Monsieur …, demeurant à L-…,

42) de Madame …, demeurant à L-…,

43) de Monsieur …, demeurant à B-…,

44) de Madame …, demeurant à L-…,

45) de Madame …, demeurant à L-…,

46) de Madame …, demeurant à L-…,

47) de la société civile immobilière … SCI, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par ses

organes statutaires actuellement en fonctions, inscrite au registre de commerce et des sociétés de

Luxembourg sous le numéro …,

48) de Madame …, demeurant à L-…,

49) de Monsieur …, demeurant à L-…,

50) de Madame …, demeurant à L-…,

51) de Madame …, demeurant à L-…,

52) de Monsieur …, demeurant à L-…,

53) de Monsieur …, demeurant à L-…, et

54) de Madame …, demeurant à B-…,

tendant à l’annulation du règlement grand-ducal du 24 août 2016 déclarant obligatoire le plan d’occupation

du sol « Structure provisoire d’accueil d’urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés de

la procédure de protection internationale et bénéficiaires d’une protection internationale à Steinfort » ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10

février 2017 ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 février 2017 par Maître Laurent

Limpach, au nom des parties demanderesses ;

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 23

mars 2017 ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que l’acte attaqué ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Laurent Limpach, assisté de Maître Joé Lemmer,

et Madame le délégué du gouvernement Nancy Carier en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique

du 13 novembre 2017.

Par décision du 23 octobre 2015, le Gouvernement en conseil chargea le ministre ayant l’aménagement du

territoire dans ses attributions d’élaborer quatre plans d’occupation du sol (« POS ») avec l’objet d’y établir

des structures d’accueil pour les demandeurs de protection internationale, les déboutés de la procédure de

protection internationale et les bénéficiaires d’une protection internationale. La même décision fixa que ces

POS seraient situés sur les territoires des communes de Diekirch, Junglinster, Mamer et Steinfort.

Suivant avis du ministère du Développement durable et des infrastructures, publié les 17 et 24 novembre

2015, il fut porté à la connaissance du public que le gouvernement avait déposé à la maison communale de

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Steinfort le projet de POS ayant pour objet l’établissement de structures d’accueil pour les demandeurs de

protection internationale, les déboutés de la procédure de protection internationale et les bénéficiaires d’une

protection internationale sur le territoire de la commune de Steinfort.

Le ministre du Développement durable et des Infrastructures, désigné ci-après par « le ministre », publia

en date du 19 novembre 2015 sa décision de ne pas réaliser d’évaluation environnementale dans le cadre

de ce projet de POS, et ce au motif, d’une part, que le projet de POS n’entraînerait que des modifications

mineures du plan d’aménagement général de la commune de Steinfort actuellement en vigueur, et d’autre

part, qu’après réalisation d’une évaluation sommaire des incidences environnementales, il se serait avéré

qu’aucune incidence notable ne serait à attendre.

En date du 31 août 2016, le règlement grand-ducal du 24 août 2016 déclarant obligatoire le plan d’occupation

du sol « Structure provisoire d’accueil d’urgence pour demandeurs de protection internationale, déboutés

de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d’une protection internationale à Steinfort », ci-

après désigné par « le règlement grand-ducal du 24 août 2016 », fut publié au Mémorial A, n° 172.

Par jugement du 7 septembre 2016, portant le numéro 37287 du rôle, le tribunal administratif annula la

décision susmentionnée du ministre de ne pas réaliser d’évaluation environnementale dans le cadre dudit

POS, publiée le 19 novembre 2015, ce jugement ayant été confirmé par un arrêt de la Cour administrative

du 7 février 2017, portant le numéro 38584C du rôle.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2016, Madame …, Madame …,

Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, la société à

responsabilité limitée … SARL, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Madame

…, Monsieur …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Monsieur

…, Madame …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Madame …,

Madame …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Madame …,

Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Madame …, la société civile immobilière

… SCI, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …. et Madame …

ont fait introduire un recours tendant à l’annulation du règlement grand-ducal du 24 août 2016.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de

l’ordre administratif, seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à

caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit à

l’encontre du règlement grand-ducal déféré, ledit recours étant, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit

dans les formes et délai de la loi.

A l’appui de leur recours, après avoir exposé les faits et rétroactes gisant à la base du règlement grand-ducal

déféré, les demandeurs développent plusieurs moyens d’annulation. Plus particulièrement et en premier lieu,

ils font valoir que le règlement grand-ducal déféré violerait l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative

à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par

« la loi du 22 mai 2008 », au motif que le dossier soumis à enquête publique aurait été incomplet, dans

la mesure où aucune évaluation environnementale n’aurait été réalisée, alors que la réalisation d’une telle

étude aurait été obligatoire, ainsi que cela se dégagerait du susdit jugement du tribunal administratif du 7

septembre 2016. Les demandeurs concluent que le règlement grand-ducal devrait encourir l’annulation pour

violation des formes destinées à protéger les intérêts privés, étant donné que le ministre n’aurait pas réalisé

d’étude environnementale, « (…) sinon qu’il n’a[urait] pas soumis au public (avec le projet de [POS])les

documents versés aujourd’hui [au tribunal] (…) ».

Force est au tribunal de constater qu’à travers ce moyen, les demandeurs, en se prévalant du susdit jugement

du tribunal administratif du 7 septembre 2016, soulèvent en réalité deux irrégularités affectant la procédure

d’adoption du POS, dont l’une n’est que la conséquence de l’autre, à savoir, d’une part, le fait qu’aucune

évaluation environnementale n’a été réalisée, malgré le caractère obligatoire de celle-ci, et, d’autre part, le

caractère incomplet de l’enquête publique qui s’en serait suivi, étant d’ailleurs précisé, quant à la première

de ces irrégularités, que les demandeurs invoquent expressément, à titre subsidiaire, la « (…) nécessité

de réaliser une évaluation environnementale et l’absence d’une telle évaluation réalisée préalablement à

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l’adoption du [POS] (…) », tout en précisant que l’ « (…) évaluation [aurait dû] figurer au dossier du projet

de plan d’aménagement (…) ».

Face à ces contestations, la partie étatique se rapporte, dans le dernier état de ses conclusions, à prudence

de justice quant à la légalité du règlement grand-ducal déféré, compte tenu de l’annulation de la décision du

ministre de ne pas réaliser d’évaluation environnementale.

Ainsi, il appartient, in fine, au tribunal de se prononcer sur la régularité de la procédure d’adoption du

règlement grand-ducal déféré, compte de l’absence de réalisation d’une évaluation environnementale et

de l’annulation de la décision afférente du ministre par le jugement, précité, du tribunal administratif du 7

septembre 2016, confirmé par la Cour administrative, dans son arrêt du 7 février 2017.

Dans ce contexte, le tribunal relève que l’article 2 de la loi du 22 mai 2008 prévoit ce qui suit

«1.

Les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 sont soumis préalablement à leur adoption

à une évaluation environnementale.

2.

Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et

programmes

a) qui sont élabores pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pèche, de l’énergie, de

l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications,

du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent

le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive

modifiée 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et prives sur

l’environnement pourra être autorisée à l’avenir.

(...)

3.

Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au

niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont

obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque l’autorité responsable du plan

ou programme estime, le ministre entendu en son avis, qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences

notables sur l’environnement. ».

A cet égard, il y a lieu de relever que dans son jugement, précité, du 7 septembre 2016, le tribunal

administratif, confirmé par la Cour administrative dans son arrêt du 7 février 2017, a, dans un premier temps,

constaté que l’article 2 (2) a) de la loi du 22 mai 2008 impose l’obligation de l’élaboration d’une étude

environnementale préalablement à l’adoption d’un plan ou programme, d’une part, concernant notamment

l’affectation des sols et, d’autre part, définissant « le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés

aux annexes I et II de la directive modifiée 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains

projets publics et privés sur l’environnement pourra être autorisée à l’avenir », pour ensuite retenir que le

POS litigieux tombe dans le champ d’application dudit article 2 (2) a) de la loi du 22 mai 2008, au motif,

en substance, que dans la mesure où il s’analyse de manière générale en un instrument réglementant

l’affectation des sols et de manière particulière en un instrument visant à modifier le plan d’aménagement

général de la commune de Steinfort, il est à considérer comme plan ou programme, d’une part, concernant

notamment l’affectation des sols et, d’autre part, définissant « le cadre dans lequel la mise en œuvre

des projets énumérés aux annexes I et II de la directive modifiée 85/337/CEE concernant l’évaluation des

incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement pourra être autorisée à l’avenir ».

Dans le même jugement, le tribunal a, par la suite, précisé, à partir d’une lecture combinée de l’article 2 de la

loi du 22 mai 2008, cité par extraits ci-avant, et des travaux parlementaires afférents que ladite loi « (…) prévoit

(…) deux cas de figure. Premièrement, elle impose le principe selon lequel il est de manière générale

obligatoire d’élaborer une étude environnementale avant l’adoption d’un plan ou programme. Deuxièmement,

la loi du 22 mai 2008 prévoit une seule exception au principe, permettant, en présence d’un plan ou

programme déterminant l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures d’un plan

ou programme, de ne pas procéder obligatoirement à l’élaboration d’une évaluation environnementale sous

condition toutefois que l’autorité responsable du plan ou programme estime que ces plans ou programmes

ne seraient pas susceptibles « d’avoir des incidences sur l’environnement ».

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En d’autres termes, en présence d’un risque d’incidences notables sur l’environnement une évaluation

environnementale est, en toutes hypothèses, obligatoire. (…) », ce raisonnement ayant été partagé par la

Cour administrative dans son arrêt, précité, du 7 février 2017.

A partir des principes ainsi dégagés quant à la portée de l’article 2 de la loi du 22 mai 2008 et quant à son

application au POS litigieux - principes que le tribunal adopte dans le cas d’espèce, faute pour les parties

en cause d’avoir fourni des raisons lui permettant de s’en départir -, tant le tribunal administratif que la Cour

administrative sont venus à la conclusion que c’est à tort que le ministre a conclu que ledit POS n’était pas

susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et qu’il a décidé, sur base de l’article 2 (3)

de la loi du 22 mai 2008, de ne pas procéder à une évaluation environnementale, de sorte à avoir annulé

ladite décision du ministre.

Etant donné qu’il est ainsi constant en cause que le POS litigieux n’a pas donné lieu à une évaluation

environnementale préalablement à son adoption par le règlement grand-ducal déféré, contrairement aux

dispositions des articles 2 (1) et (2) a) de la loi du 22 mai 2008 et que la décision du ministre de ne pas réaliser

une telle évaluation, basée sur le cas de dispense prévu par l’article 2 (3) de la même loi, a été annulée par

le jugement, précité, du tribunal administratif du 7 septembre 2016, confirmé en appel par le susdit arrêt de la

Cour administrative du 7 février 2017, le tribunal retient que le règlement grand-ducal litigieux est affecté d’un

vice de forme entachant sa légalité, de sorte à devoir encourir l’annulation, sans qu’il n’y ait lieu de statuer

sur les autres moyens soulevés par les demandeurs, cet examen devenant surabondant.

La demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.000 euros, telle que formulée par les

demandeurs est à rejeter, étant donné qu’ils n’ont pas établi qu’il serait inéquitable de laisser à leur charge les

sommes exposées par eux et non comprises dans les dépens, le seul fait que la partie étatique ait procédé

à l’adoption du règlement grand-ducal déféré, au lieu d’attendre l’issue du recours contentieux introduit à

l’encontre de la décision du ministre de ne pas réaliser d’évaluation environnementale étant insuffisant à

cet égard, étant donné qu’en vertu de l’article 11 (1) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement

de procédure devant les juridictions administratives, le recours devant le tribunal administratif n’a pas d’effet

suspensif, sauf dans l’hypothèse - non vérifiée en l’espèce - où il en est autrement ordonné par le président

du tribunal ou par le juge qui le remplace.

Par ces motifs,

le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;

déclare le recours en annulation recevable ;

au fond le déclare justifié ;

partant annule le règlement grand-ducal du 24 août 2016, publié au Mémorial A n° 172 du 31 août 2016,

déclarant obligatoire le plan d’occupation du sol « Structure provisoire d’accueil d’urgence pour demandeurs

de protection internationale, déboutés de la procédure de protection internationale et bénéficiaires d’une

protection internationale à Steinfort » ;

ordonne la publication de ce jugement conformément aux dispositions de l’article 7 (3) de la loi modifiée du

7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;

rejette la demande tendant à l’obtention d’une indemnité de procédure, telle que formulée par les parties

demanderesses ;

condamne l’Etat aux frais.

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Ainsi jugé par

Françoise Eberhard, vice-président,

Daniel Weber, juge,

Michèle Stoffel, juge,

et lu à l’audience publique du 14 décembre 2017 par le vice-président, en présence du greffier Marc Warken.

Marc Warken

Françoise Eberhard