Arrêt de la Cour constitutionnelle 11 mars 2016 Dans l’affaire n° 00121 du registre ayant pour objet une demande de décision préjudicielle conformément à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant

Arrêt de la Cour constitutionnelle

11 mars 2016

Dans l’affaire n° 00121 du registre

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle conformément à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant

organisation de la Cour constitutionnelle, introduite par le tribunal administratif suivant jugement rendu le 7 octobre

2015 sous le numéro 35668 du rôle, parvenue au greffe de la Cour constitutionnelle le 13 octobre 2015, dans le cadre

d’un litige

Entre

X., fonctionnaire, demeurant à Y.,

et

l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son ministre de la Défense,

La Cour,

composée de

Georges SANTER, président,

Francis DELAPORTE, vice-président,

Romain LUDOVICY, conseiller,

Carlo HEYARD, conseiller,

Etienne SCHMIT, conseiller,

greffier: Lily WAMPACH,

Sur le rapport du magistrat délégué et les conclusions déposées au greffe de la Cour le 10 novembre 2015 par le

délégué du gouvernement Luc REDING pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, celles déposées le 12 novembre

2015 par Maître Daniel BAULISCH, avocat à la Cour, demeurant à Diekirch, pour X., et les conclusions additionnelles

déposées le 10 décembre 2015 par le délégué du gouvernement Luc REDING pour l’Etat du Grand-Duché de

Luxembourg,

ayant entendu les mandataires des parties en leurs plaidoiries à l’audience publique du 15 janvier 2016,

rend le présent arrêt

Considérant que X. fut sélectionné en 2007 en tant que candidat-officier; qu’après avoir terminé avec succès sa

formation à l’Ecole Royale Militaire de Bruxelles, il a été, par arrêté ministériel du 26 juillet 2012, admis au stage;

Considérant que le stage prolongé à deux reprises a été effectué en Belgique;

Considérant que par courrier du 23 septembre 2014, le chef de corps belge du Bataillon de Chasseurs à Cheval de

Heverlee (B) a informé le Chef d’Etat-major luxembourgeois qu’au vu des résultats d’examen de X., «qu’à nos yeux (…)

il n’a pas réussi sa formation professionnelle Officier Recce»;

Considérant que par lettre du 26 septembre 2014, le colonel Romain MANCINELLI, commandant du Centre militaire

luxembourgeois, a demandé au Chef d’Etat-major luxembourgeois de bien vouloir intervenir auprès du Ministre de la

Défense afin qu’il mette un terme au stage de X.;

Considérant que le 6 octobre 2014, le Ministre de la Défense a adressé une lettre de la teneur suivante à X.

«Suite au message que vous m’avez fait parvenir, je suis au regret de vous confirmer que, conformément à l’article 4.2.h)

du règlement grand-ducal du 25 janvier 2011 fixant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des officiers

de l’Armée, qui stipule qu’en cas de double échec à l’école d’application «un nouvel échec entraîne l’élimination définitive du

candidat», votre maintien dans l’Armée n’est pas possible à l’issue de votre stage, qui est arrivé à échéance le 30 septembre

2014.»;

Considérant que X., qualifiant les prédits courriers de décisions administratives, a, par requête déposée le 5 janvier

2015 au greffe du tribunal administratif, demandé la réformation, sinon l’annulation de ces décisions;

Considérant que par jugement du 7 octobre 2015, le tribunal administratif s’est déclaré incompétent pour connaître

du recours en réformation;

Considérant qu’en ce qui concerne le courrier du 23 septembre 2014, le tribunal administratif a dit qu’il s’agit d’un

acte préparatoire, ne contenant aucun élément décisionnel, de sorte que le recours en annulation de X. est irrecevable;

qu’il a également déclaré irrecevable le recours en annulation de X. dirigé contre la lettre du 26 septembre 2014, celle-ci

ne contenant aucun élément décisionnel; que relativement au courrier du 6 octobre 2014, le tribunal administratif a dit

qu’il contient deux éléments décisionnels, à savoir la conclusion qu’il y a eu échec de X. à sa formation professionnelle

et la décision de mettre un terme à l’engagement du demandeur au sein de l’armée luxembourgeoise;

Considérant que le tribunal administratif a partant déclaré le recours en annulation dirigé contre la décision du

6 octobre 2014 recevable;

Considérant que l’article 10 de la loi du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, modifié par la loi du

21 décembre 2007, dispose comme suit

«Les modalités concernant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des officiers, des sous-officiers, du

personnel militaire de carrière de la musique militaire, des caporaux, des infirmiers diplômés ainsi que des membres de la section

de sports d’élite de l’armée sont fixées par règlement grand-ducal.

Pour les emplois visés à l’article 9. (1) a) de la présente loi (i.e. les emplois d’officiers), sont admissibles

– pour l’envoi en formation d’officier, les détenteurs d’un certificat de fin d’études secondaires luxembourgeoises ou d’un

diplôme reconnu équivalent par le ministre ayant l’éducation nationale et la formation professionnelle dans ses attributions,

remplissant les conditions d’études fixées par le règlement grand-ducal prévu à l’alinéa 1er du présent article, à condition

d’être âgés de vingt-quatre ans accomplis le premier jour des épreuves de sélection. A l’issue de leur formation militaire,

ils doivent accomplir avec succès un stage tel que fixé par la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des

fonctionnaires de l’Etat.

– (…)»;

Considérant que l’article 4.2.h) du règlement grand-ducal du 25 janvier 2011 fixant les conditions de recrutement,

de formation et d’avancement des officiers de l’Armée a la teneur suivante

«En cas d’échec à l’école d’application ou de pilotage, le Chef d’Etat-major pourra proposer au ministre d’autoriser le stagiaire

à se présenter une seconde fois, sous réserve des dispositions du paragraphe i) ci-après. Un nouvel échec entraîne l’élimination

définitive du candidat.»;

Considérant qu’en vertu de l’article 96 de la Constitution «Tout ce qui concerne la force armée est réglé par la loi»;

Considérant que selon l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution «Dans les matières réservées à la loi par la

Constitution, le Grand-Duc ne peut prendre des règlements et arrêtés qu’aux fins, dans les conditions et suivant les modalités

spécifiées par la loi»;

Considérant que X. a, devant le tribunal administratif, soutenu que le règlement grand-ducal du 25 janvier 2011 a

été pris sur base d’une disposition légale habilitante contraire à l’article 96 de la Constitution; qu’il a estimé que l’article

10 de la loi du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, modifié par la loi du 21 décembre 2007, qui constitue

la seule base légale sur le fondement de laquelle a été pris le règlement grand-ducal du 25 janvier 2011, en autorisant

expressément le pouvoir exécutif à réglementer les conditions de recrutement, de formation et d’avancement de la

carrière d’officier militaire et en ne traçant en aucune façon le cadre et les principes devant gouverner le recrutement, la

formation ainsi que l’avancement dans la carrière d’officier militaire, a délégué intégralement sa compétence au pouvoir

exécutif et a contrevenu ainsi à l’article 96 de la Constitution qui interdit justement une telle pratique;

Considérant que le tribunal administratif a soumis à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante

«L’article 10 de la loi modifiée du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, telle que modifiée par la loi du

21 décembre 2007, en ce qu’il habilite le pouvoir réglementaire à prendre un règlement grand-ducal afin de déterminer les

modalités concernant les conditions de recrutement, de formation et d’avancement des officiers, des sous-officiers, du personnel

militaire de la carrière de la musique militaire, des caporaux, des infirmiers diplômés ainsi que des membres de la section de

sports d’élite de l’armée tout en renvoyant, en ce qui concerne le stage à la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général

des fonctionnaires de l’Etat, est-il conforme aux articles 96 et 32, paragraphe 3 de la Constitution ?»;

Considérant qu’il ressort de l’examen du jugement du 7 octobre 2015 que le litige a uniquement trait à l’organisation

du stage des officiers de l’armée;

Considérant qu’il y a dès lors lieu de recadrer la question préjudicielle en vue de la circonscrire à ce qui est litigieux;

Considérant que la question préjudicielle doit partant se lire de la façon suivante

«L’article 10 de la loi modifiée du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, tel que modifié par la loi du 21 décembre

2007, en ce qu’il habilite le pouvoir réglementaire à prendre un règlement grand-ducal afin de déterminer les modalités concernant

les conditions du stage des officiers de l’armée, tout en renvoyant, en ce qui concerne le stage, à la loi modifiée du 16 avril 1979

fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, est-il conforme aux articles 96 et 32, paragraphe 3, de la Constitution ?»;

Considérant qu’en disposant que tout ce qui concerne la force armée est réglé par la loi, l’article 96 de la Constitution

inclut l’ensemble des dispositions concernant la force armée parmi les matières réservées à la loi, y compris donc les

dispositions relatives au stage des officiers de l’armée;

Considérant que d’après l’article 32, paragraphe 3, de la Constitution, tel que résultant de la loi du 19 novembre

2004, dans les matières réservées par la loi fondamentale à la loi, l’essentiel du cadrage normatif doit résulter de la loi,

y compris les fins, les conditions et les modalités suivant lesquelles des éléments moins essentiels peuvent être réglés

par des règlements et arrêtés pris par le Grand-Duc;

Considérant que par le renvoi que l’article 10 de la loi du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, modifié

par la loi du 21 décembre 2007, fait à la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de

l’Etat, certaines conditions et modalités du stage des officiers sont organisées par la loi, puisque celle-ci réglemente la

durée du stage et fixe les conséquences d’un premier et d’un deuxième échec à l’examen de fin de stage, le deuxième

échec entraînant l’élimination;

Considérant que la loi dispose pour le surplus que «Des règlements grand-ducaux fixent (…) les modalités du stage (…)»;

qu’elle ne précise ni les fins, conditions et modalités du déroulement du stage des officiers, soit au Luxembourg, soit à

l’étranger, ni celles de l’examen de fin de stage;

Considérant que cette omission ne se justifie pas au regard de la Constitution; qu’en effet, en vertu de l’article

32, paragraphe 3, de la Constitution, la loi doit fixer elle-même les fins, conditions et modalités suivant lesquelles des

éléments moins essentiels peuvent faire l’objet de règlements et d’arrêtés pris par le Grand-Duc;

Considérant que la loi n’a donc pas fixé l’essentiel du cadrage normatif et n’a pas précisé à suffisance les fins,

conditions et modalités suivant lesquelles des éléments moins essentiels peuvent être réglés par le pouvoir exécutif;

Considérant que l’article 10 de la loi du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, tel que modifié par la loi

du 21 décembre 2007 et renvoyant à la loi modifiée du 16 avril 1979, n’habilite donc pas valablement le pouvoir exécutif

à prendre des règlements et arrêtés en la matière;

Considérant que cet article n’est donc pas conforme aux dispositions combinées des articles 32, paragraphe 3, et

96 de la Constitution;

Par ces motifs

dit que l’article 10 de la loi du 23 juillet 1952 concernant l’organisation militaire, modifié par la loi du 21 décembre

2007 et renvoyant à la loi modifiée du 16 avril 1979, n’est pas conforme aux dispositions combinées des articles 32,

paragraphe 3, et 96 de la Constitution en ce qu’il ne précise ni les fins, conditions et modalités du déroulement du stage

des officiers, soit au Luxembourg, soit à l’étranger, ni celles de l’examen de fin de stage;

ordonne que dans les trente jours de son prononcé l’arrêt sera publié au Mémorial, Recueil de Législation;

ordonne qu’il sera fait abstraction des nom et prénom de X. lors de la publication de l’arrêt au Mémorial;

ordonne que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au tribunal

administratif dont émane la saisine et qu’une copie conforme sera envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.

Lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Georges SANTER, en présence

du greffier Lily WAMPACH.

Le greffier,

Le président,

Lily Wampach

Georges Santer

Editeur

Service Central de Législation, 43, boulevard F.-D. Roosevelt, L-2450 Luxembourg

Imprimeur: Association momentanée Imprimerie Centrale / Victor Buck