ARRÊT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE 9 mars 2012 Dans l’affaire n° 00070 du registre ayant pour objet une demande de décision préjudicielle conformément à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant

23 mars 2012

ARRÊT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

9 mars 2012

Dans l’affaire n° 00070 du registre

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle conformément à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant

organisation de la Cour Constitutionnelle, introduite par le tribunal administratif de Luxembourg, troisième chambre,

suivant jugement du 12 octobre 2011, numéro 27116 du rôle, parvenue le 17 octobre 2011 au greffe de la Cour dans

le cadre d’un litige opposant

Alain WAGNER, fonctionnaire, demeurant à L-2531 Luxembourg, 34, rue Frantz Seimetz,

et,

L’association sans but lucratif Association des Professeurs de l’Enseignement Secondaire et Supérieur

(APESS), établie et ayant son siège à L-8011 Strassen, 389, route d’Arlon, représentée par son conseil d’administration

actuellement en fonction appelé comité central, sinon par son organe statutaire dûment habilité actuellement en

fonction, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro F 4426,

à

L’Etat du Grand-Duché de Luxembourg,

en présence de

Danielle HANSEN-KOENIG, demeurant à L-2176 Luxembourg, 14, rue Nicolas Margue,

Emile HAAG, demeurant à L-1134 Luxembourg, 18, rue Charles Arendt,

et

L’association sans but lucratif Confédération Générale de la Fonction Publique (CGFP), établie et ayant

son siège à L-2543 Luxembourg, 28, Dernier Sol, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonction

appelé comité fédéral, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro F 5903,

La Cour,

composée de

Georges RAVARANI, vice-président,

Georges SANTER, conseiller,

Edmond GERARD, conseiller,

Edmée CONZEMIUS, conseillère,

Irène FOLSCHEID, conseillère,

greffière: Lily WAMPACH

Sur le rapport du magistrat délégué et sur les conclusions déposées au greffe de la Cour constitutionnelle le

14 novembre 2011 par Maître Georges PIERRET pour l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, celles déposées le

17 novembre 2011 par Maître Gaston VOGEL pour l’association sans but lucratif Confédération Générale de la

Fonction Publique et celles déposées le 18 novembre 2011 par Maître François MOYSE pour Alain WAGNER et

l’association sans but lucratif Association des Professeurs de l’Enseignement Secondaire et Supérieur;

rend le présent arrêt

Considérant qu’il se dégage d’un jugement du Tribunal administratif du 12 octobre 2011 que cette juridiction a été

saisie d’un recours formé par Alain Wagner et l’Association des Professeurs de l’Enseignement Secondaire et Supérieur

(APESS) contre un arrêté du Gouvernement en conseil du 30 avril 2010 validant les résultats des élections du mois de

mars 2010 pour la Chambre des fonctionnaires et employés publics;

qu’à l’appui de ce recours Alain Wagner et l’APESS ont exposé que lors des élections pour la Chambre des

fonctionnaires et employés publics de mars 2010, dans la catégorie A (carrière supérieure), la liste 1 de la Confédération

Générale de la Fonction Publique (CGFP) a obtenu deux sièges et la liste 6 de l’APESS a obtenu un siège, que toutefois,

par application de l’article 43ter, alinéa 5, de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création des chambres

professionnelles à base élective, selon lequel aucune administration de l’Etat ni aucun établissement public ne peut

occuper plus de deux mandats pour chacune des catégories A, B et C, l’attribution définitive des sièges a été faite en

faveur de la seule CGFP, qu’Alain Wagner, figurant sur la liste 6 de l’APESS et ayant obtenu le nombre de suffrages le

plus élevé dans cette liste, s’est ainsi vu écarter du siège qui lui revient naturellement par le choix des urnes et l’APESS

s’est vu privée d’une représentation au sein de la Chambre des fonctionnaires et employés publics dans la catégorie A;

que les requérants ont fait valoir que l’application de cette disposition conduit à une différence de traitement entre

le syndicat généraliste CGFP et le syndicat spécialisé du type APESS, composé exclusivement de membres d’une même

administration, malgré la comparabilité des candidats à l’élection professionnelle dans la catégorie A de la Fonction

publique, en ce que le syndicat sectoriel se voit de facto toujours écarté de la répartition des sièges dès lors que le

syndicat majoritaire CGFP se contente de présenter deux candidats issus de la même administration et un troisième

candidat issu d’une autre administration pour se voir attribuer le troisième siège dans la catégorie A;

qu’ils ont soutenu en deuxième lieu que le nombre limité de mandats attribués à la catégorie A au sein de la Chambre

des fonctionnaires et employés publics tel que prévu à l’article 43ter de la loi modifiée du 24 avril 1924 conduit à une

rupture de l’égalité de traitement entre les candidats dans la mesure où le nombre de mandats par catégorie n’est pas

en relation avec le nombre d’électeurs par catégorie, que le nombre limité de trois sièges prévus dans la catégorie A

est également la cause de ce que l’APESS n’obtient pas de siège malgré ses résultats aux urnes, qu’il suffit en effet que

les deux premiers sièges dans la catégorie A soient attribués à des membres de l’administration de l’enseignement pour

qu’automatiquement, par application des susdites dispositions, le troisième siège soit attribué à la CGFP, seul syndicat

à disposer de membres relevant d’administrations autres que l’enseignement;

Considérant que dans son jugement rendu le 12 octobre 2011 le tribunal administratif a soumis à la Cour

constitutionnelle les deux questions préjudicielles suivantes

1re question

«L’article 43ter, alinéa 5, de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création des chambres professionnelles à base élective,

dans la mesure où son application permet de privilégier un syndicat représentant les intérêts de fonctionnaires appartenant à

plusieurs administrations dans l’attribution des sièges à pourvoir au sein de la Chambre des fonctionnaires et employés publics

par rapport à un syndicat ne représentant que les intérêts de fonctionnaires appartenant à une même administration, est-il

conforme à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution?»

2e question

«L’article 43ter de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création des chambres professionnelles à base élective, en

définissant le nombre de mandats ouverts dans chaque catégorie sans prendre en compte la réalité des effectifs représentés

dans ces catégories, est-il conforme à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution, dans la mesure où certaines catégories

de fonctionnaires se trouvent sous-représentées au sein de la Chambre des fonctionnaires et employés publics par rapport à

d’autres catégories?»

Sur la première question

Considérant que l’article 43ter, alinéa 5, de la loi du 4 avril 1924 portant création des chambres professionnelles à

base élective est libellé comme suit

«La répartition des fonctionnaires dans les catégories supérieure, moyenne et inférieure se fait par règlement grand-ducal en

tenant compte des trois grandes catégories de traitement déterminées à l’annexe D de la loi modifiée du

22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat. Au sein de la Chambre des fonctionnaires et

employés publics aucune administration de l’Etat ni aucun établissement public ne peut occuper plus de deux mandats pour

chacune des catégories A, B et C. Au sens des dispositions du présent article, l’enseignement secondaire, secondaire technique,

supérieur et universitaire est à considérer comme formant une seule administration.»;

Considérant que l’avantage éventuel que, d’après la question posée à la Cour constitutionnelle, la règle de la

limitation à deux mandats par administration ou établissement public peut procurer à un syndicat représentant des

fonctionnaires appartenant à plusieurs administrations par rapport à un syndicat ne représentant que les intérêts de

fonctionnaires appartenant à une même administration est une conséquence résultant de la représentativité

momentanée des syndicats en lice et qui ne saurait être prise en considération dans le cadre de l’examen de la

constitutionnalité de la disposition légale, lequel doit se faire de manière abstraite, en dehors de ses conséquences

concrètes possibles mais non nécessaires;

Considérant que si cette limitation à deux mandats par administration ne crée pas d’inégalité entre des syndicats

présentant des candidats, il reste à examiner si elle est de nature à créer une inégalité entre les candidats considérés

individuellement, dans la mesure où un candidat ayant obtenu plus de voix peut être écarté au profit d’un autre candidat

moins bien placé, mais appartenant à une autre administration;

Considérant que l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution dispose que les Luxembourgeois sont égaux devant

la loi;

Considérant que la situation des candidats à l’élection aux chambres professionnelles, quelle que soit l’administration

à laquelle ils appartiennent, peut être considérée comme comparable;

Considérant que le législateur peut, sans violer le principe constitutionnel de l’égalité, soumettre certaines catégories

de personnes à des régimes légaux différents, à condition que la disparité existant entre elles soit objective, qu’elle soit

rationnellement justifiée et proportionnée à son but; qu’en cas d’inégalité créée par la loi entre des catégories de

personnes il appartient au juge constitutionnel de rechercher l’objectif de la loi incriminée et d’examiner si cet objectif

justifie la différence au regard des exigences de rationalité, d’adéquation et de proportionnalité;

Considérant que la disparité établie par la loi entre les candidats à l’élection aux chambres professionnelles du fait

de leur appartenance à l’une ou l’autre administration ou établissement public répond à une différence objective de

régime;

Considérant que dans les travaux préparatoires relatifs à la loi du 12 février 1964 ayant institué la Chambre des

fonctionnaires et employés publics (projet de loi n° 757, session extraordinaire 1959, p. 324) il est dit dans l’exposé des

motifs relativement à l’article 43ter: «… il faut tenir compte du fait qu’une partie notable du personnel de l’Etat est concentré

dans quelques grandes Administrations. Afin de garantir que la Chambre soit équitablement représentative de tous les intérêts

en cause, il est prévu à l’alinéa 4 qu’aucune Administration ni aucun établissement public ne peut occuper plus d’un mandat de

délégué dans chaque groupe», que suite à l’avis de l’Association des fonctionnaires de l’Etat et de l’Association générale

des fonctionnaires communaux et à l’avis conforme du Conseil d’Etat, le nombre maximum des mandats visés à l’alinéa 4

de l’article 43ter a été porté à deux;

Considérant que la mesure instituée par l’article 43ter procède du souci d’assurer au sein de la chambre

professionnelle une représentation équitable des intérêts de tous les fonctionnaires et employés publics, qu’elle est

donc rationnellement justifiée, qu’elle est encore adéquate et proportionnée à son but;

Considérant que, dès lors, l’article 43ter, alinéa 5, n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1er de la

Constitution;

Sur la deuxième question

Considérant que l’article 43ter dit dans son alinéa 2

«L’élection assurera les mandats aux catégories suivantes

Catégorie A 3 mandats;

Catégorie B 5 mandats;

Catégorie C 9 mandats;

Catégorie D 2 mandats;

Catégorie E 5 mandats;

Catégorie F 1 mandat;

Catégorie G 2 mandats.»

Considérant que dans l’exposé des motifs de la loi du 12 février 1964 (op. et loc. cit.) il est dit au sujet de cette

disposition: «La répartition déterminée à l’alinéa 2 du projet a été fixée après consultation des organisations professionnelles

intéressées. Le Gouvernement estime que cette distribution est juste, eu égard à la composition actuelle du corps électoral.

Cependant l’alinéa 6 [devenu dans la suite l’alinéa 8] prévoit la possibilité d’un ajustement par voie d’arrêté au cas où une

modification suffisamment importante interviendrait ultérieurement dans la composition du corps des électeurs.»

Considérant que l’article 43ter, alinéa 8, dispose

«L’attribution des mandats aux différentes catégories définies ci-dessus pourra être modifiée par règlement grand-ducal à

publier au moins trois mois avant les élections quinquennales, si une évolution dans l’importance réciproque des différentes

catégories, intervenue après la constitution de la chambre, fait apparaître cette modification comme équitable. …»

Considérant que l’article 43ter, en prévoyant la possibilité d’une modification par règlement grand-ducal du nombre

de mandats attribués à chaque catégorie en fonction de la variation en nombre des différentes catégories de

fonctionnaires, tient compte de l’importance respective des effectifs des différentes catégories de fonctionnaires visées;

que pour l’appréciation de la constitutionnalité de la disposition incriminée, il est indifférent qu’un tel règlement grand-

ducal ne soit, en fait, pas intervenu depuis le vote de la loi;

Considérant qu’il s’en suit que l’article 43ter de la loi modifiée du 4 avril 1924 n’est, dans son alinéa 2, pas contraire

à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution;

Par ces motifs

dit que l’article 43ter de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création des chambres professionnelles à base élective,

dans ses alinéas 2 et 5, n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution;

ordonne que dans les trente jours de son prononcé l’arrêt soit publié au Mémorial, Recueil de législation;

ordonne que l’expédition du présent arrêt soit envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au greffe du

tribunal administratif dont émane la saisine et qu’une copie certifiée conforme soit envoyée aux parties en cause devant

cette juridiction.

Lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par Monsieur le vice-président Georges

RAVARANI en présence de Madame Lily WAMPACH, greffière.

Le vice-président,

La greffière,

signé: Georges Ravarani

signé: Lily Wampach

Editeur

Service Central de Législation, 43, boulevard F.-D. Roosevelt, L-2450 Luxembourg

Imprimeur: Association momentanée Imprimerie Centrale / Victor Buck