Riigikohtu Halduskolleegium — 3-3-1-75-05 Riigikohtu halduskolleegiumi 11. jaanuari 2006. a kohtuotsus Ingrid Kriidi (Kriit) kaebuses Keila vallavanema käskkirja tühistamise, teenistusest vabastamise aluse muutmise ning hüvitise nõudes — RT III, 4, 38

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-75-05 Otsuse kuupäev 11. jaanuar 2006. a Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Ingrid Kriidi (Kriit) kaebus Keila vallavanema käskkirja tühistamise, teenistusest vabastamise aluse muutmise ning hüvitise nõudes Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. oktoobri 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/670/05 Menetluse alus Riigikohtus Ingrid Kriidi kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Ingrid Kriidi kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. oktoobri 2005. a otsus haldusasjas nr 2-3/670/05 ja Tallinna Halduskohtu 22. veebruari 2005. a otsus haldusasjas nr 3-163/2004. Teha asjas uus otsus, millega tühistada Keila Vallavalitsuse 13. märtsi 2003. a käskkiri nr 4-k ja rahuldada Ingrid Kriidi kaebus teenistusest vabastamise aluse muutmiseks. Tunnistada Ingrid Kriit teenistusest vabastatuks ATS § 116 lg 1 alusel koondamise tõttu. 3. Kohustada Keila Vallavalitsust arvutama ja Ingrid Kriidile välja maksma koondamise tõttu teenistusest vabastamisega seonduv hüvitus vastavalt ATS § 131 lg-le 1 ja ATS § 135 lg 2 alusel ebaseadusliku vabastamise tõttu makstav kuue kuu ametipalga suurune hüvitus. 4. Tagastada kautsjon. 5. Mõista Keila Vallavalitsuselt Ingrid Kriidi kasuks välja õigusabikulu 4000 krooni ja riigilõiv 10 krooni. Asjaolud ja menetluse käik 1. Keila Vallavalitsuse 11. novembri 2002. a käskkirjaga nr 74-k teatati finantsnõunikuna töötanud Ingrid Kriidile, et 15. novembrist 2002 on Keila Vallavalitsuse teenistujate koosseisust koondatud finantsnõuniku ametikoht. Keila Vallavalitsuse 11. novembri 2002. a käskkirja nr 78-k kohaselt paluti Ingrid Kriidil teatada vallavanemale 15. novembriks 2002 kirjalikult, kas ta annab nõusoleku tema nimetamiseks pearaamatupidaja ametikohale alates 15. novembrist 2002. 15. novembri 2002. a kirjalikus pöördumises vallavanema poole (tl 9) märkis I. Kriit: «Käesolevaga teatan oma otsusest käskkirja nr 78-k 11. november 2002. a – pearaamatupidaja ametikohale nimetamise kohta peale tervenemist». 2. Keila Vallavalitsuse 15. novembri 2002. a käskkirjaga nr 84-k nimetati I. Kriit alates 15. novembrist 2002 määramata ajaks pearaamatupidaja ametikohale. 25. novembri 2002. a. kirjalikus pöördumises (tl 11) teatas I. Kriit, et ei ole nõus tema nimetamisega pearaamatupidaja ametikohale ja on vastavalt 11. novembri 2002. a käskkirjale nr 74-k nõus tema teenistusest vabastamisega koondamise tõttu pärast tervenemist. Keila Vallavalitsuse 28. novembri 2002. a kirjas märgiti: «Käesolevaga teatan, et vastavalt Teie poolt 15.11. 2002 a antud kirjalikule nõusolekule, kus Te teatate oma otsusest nimetada Teid pearaamatupidaja ametikohale peale tervenemist on vormistatud Keila vallavanema käskkiri 15. novembrist 2002 a nr 84-k.» Kirjas märgiti, et kõnealuse teenistussuhte muutmiseks peaks ametnik pöörduma läbirääkimisteks vallavanema poole. 3. 14. veebruari 2003. a avalduses Keila vallavanemale (tl 13) teatas I. Kriit, et on nõus koondamisega pärast töövõimetuslehe lõppemist. Ajutise töövõimetuse viimane päev oli 14. veebruar 2003 (kaasa arvatud). 17. veebruari 2003. a kirjas nr 21-9/03/661 märkis vallavalitsus, et I. Kriit on 15. novembril 2002 andnud omakäelise kirjaliku nõusoleku teisele ametikohale nimetamiseks ning tema vabastamine koondamise tõttu ei ole võimalik, kuna pearaamatupidaja ametikohta, millele ametnik on nimetatud, ei ole koondatud. Samas kirjas paluti I. Kriidil teatada põhjus, miks ta puudub alates 17. veebruarist 2003 teenistusest ning juhul, kui ta soovib teenistussuhet lõpetada, esitada vastav avaldus. 5. märtsi 2003. a kirjas vallavanemale rõhutas I. Kriit veel kord, et ei ole andnud nõusolekut üleviimiseks teisele ametikohale ning peab oma teenistussuhet lõppenuks alates 17. veebruarist 2003. Ametniku kätte usaldatud vara on 14. veebruari 2003. a inventuuriaktiga üle antud ning asjaajamine võeti üle juba ametniku haigestumisel. Selles kirjas taotles I. Kriit ka lõpparve väljastamist ja tööraamatu kätteandmist. 4. Keila Vallavalitsuse 13. märtsi 2003. a käskkirjaga nr 4-k vabastati I. Kriit 18. veebruarist 2003 distsiplinaarkaristusena teenistusest seoses omavolilise teenistusest puudumisega 17. veebruarist kuni 12. märtsini 2003. 5. I. Kriit esitas 16. aprillil 2003 halduskohtule kaebuse, milles taotles, et tühistataks Keila Vallavalitsuse 15. novembri 2002. a käskkiri nr 84-k (pearaamatupidaja ametikohale nimetamise kohta) ja 13. märtsi 2003. a käskkiri nr 4-k (teenistusest vabastamise kohta), tunnistataks tema nimetamine pearaamatupidaja ametikohale ja teenistusest vabastamine seadusevastaseks, muudetaks teenistusest vabastamise alust ning mõistetaks välja hüvitused seoses koondamisest etteteatamise tähtaja rikkumise, koondamise ning ebaseadusliku teenistusest vabastamisega. Kaebuse esitaja taotles ka tasu väljamõistmist lõpparve maksmisega viivitamise ja tööraamatu kätteandmisega viivitatud aja eest. 6. Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2003. a määrusega lõpetati menetlus kaebuse osas, milles taotleti Keila Vallavalitsuse 15. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k tühistamist. Kohus leidis, et kaebus on esitatud tähtaega rikkudes ning puuduvad mõjuvad põhjused tähtaja ennistamiseks. Tallinna Ringkonnakohus jättis 13. oktoobri 2003. a määrusega halduskohtu määruse muutmata. 7. Tallinna Halduskohtu 22. veebruari 2005. a otsusega haldusasjas nr 3-163/2004 jäeti kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et kaebaja oli teadlik tema nimetamisest pearaamatupidaja ametikohale ning sellega mittenõustumisel pidanuks seaduses ettenähtud tähtaja jooksul esitama tühistamiskaebuse halduskohtusse. Asjas on jõustunud määrus, mille kohaselt kaebetähtaeg 15. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k tühistamise taotlemiseks on mööda lastud ning menetlus selles osas lõpetatud. Järelikult on Keila Vallavalitsuse 15. novembri 2002. a käskkiri nr 84-k kehtiv ja I. Kriit alates 15. novembrist 2002 nimetatud pearaamatupidaja ametikohale. Kuna isik oli juba nimetatud pearaamatupidaja ametikohale, ei olnud enam võimalik teda koondada finantsnõuniku ametikohalt. Teenistussuhet Keila vallaga ei olnud lõpetatud ja pärast töövõimetuslehe lõppemist, st alates 17. veebruarist 2003 tuli ametnikul asuda teenistusülesandeid täitma. Arvestades teo toimepanemise asjaolusid ja varasemat kehtivat distsiplinaarkaristust, pidas kohus distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamist õiguspäraseks. Eeltoodud põhjustel jättis kohus rahuldamata ka nõuded hüvituste väljamõistmiseks. Kohus leidis ka, et viivitatud ei ole tööraamatu kätteandmise ega lõpparve maksmisega. Kaebajalt mõisteti Keila Vallavalitsuse kasuks välja õigusabikulu 8631 krooni ja 70 senti. 8. Apellatsioonkaebuses palus I. Kriit tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega tunnistada teenistusest vabastamine seadusevastaseks, lugeda teenistussuhe lõppenuks koondamise tõttu ning mõista välja koondamisega, etteteatamistähtaja mittejärgimise ja ebaseadusliku vabastamisega seonduvad hüvitused ning tasu tööraamatu kätteandmise ja lõpparve maksmisega viivitamise eest. Apellant leidis, et hoolimata menetluse lõpetamisest 15. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k osas, pidanuks halduskohus andma hinnangu selle käskkirja õiguspärasusele, sest vaidlustatud käskkirjad rikuvad isiku õigusi koostoimes. Apellant rõhutas, et ta ei ole andnud nõusolekut teisele ametikohale üleviimiseks ega nõustunud etteteatatud koondamisest loobumisega. Apellandi hinnangul kohaldati tema suhtes ebaõigesti distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamist ning tal oli õiguspärane ootus, et ta vabastatakse teenistusest koondamise tõttu. Apellant leidis veel, et ka teenistusest vabastamine valitud karistusena on vastuolus tema varasema käitumisega, sest tunnistaja ütluste kohaselt tuli ametnik oma teenistusülesannete täitmisega hästi toime ja asutus oli huvitatud tema jätkamisest pearaamatupidaja ametikohal. 9. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. oktoobri 2005. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Asjassepuutuvad ei ole apellandi argumendid Keila Vallavalitsuse 15. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k õiguspärasuse kohta, kuna menetlus selle käskkirja peale esitatud kaebuses on lõpetatud ja halduskohus leidis õigesti, et tegemist on kehtiva haldusaktiga. Kuna kaebaja ei olnud nimetatud käskkirja vaidlustanud, pidi ta ajutise töövõimetuse lõppedes aru saama, et kuigi finantsnõuniku ametikoht on koondatud, ei ole teda teenistusest vabastatud ja tal tuleb hakata teenistusülesandeid täitma pearaamatupidaja ametikohal. Vastustaja on õigesti leidnud, et teenistusse mitteilmumine oli käsitatav omavolilise töölt lahkumisena ja distsiplinaarsüüteona ATS § 84 p 1 tähenduses. Asjaolust, et asutus on kohustatud pärast etteteatamist ametniku teenistusest vabastama, ei tulene veel, et etteteatamisel märgitud tähtpäeval teenistussuhe ka lõpeks. Teenistusest vabastamine saab ATS §-st 112 ja § 132 lg-st 1 tulenevalt toimuda vaid pädeva isiku või asutuse käskkirjaga. Kui asutus viivitab sellise akti andmisega õigusvastaselt, on isikul õigus pöörduda kohustamiskaebusega halduskohtusse. Ringkonnakohtu hinnangul on distsiplinaarsüüteo eest karistuse määramine ja teenistusest vabastamine toimunud õiguspäraselt. Seetõttu ei ole alust ka hüvituse nõuete rahuldamiseks. Menetlusosaliste põhjendused Riigikohtus 10. Kassatsioonkaebuses palub I. Kriit teha uus otsus, millega lugeda teenistussuhe lõppenuks koondamise tõttu ja maksta välja hüvitised seoses koondamisega, ebaseadusliku teenistusest vabastamisega ja etteteatamistähtaja rikkumisega ning tasu tööraamatu kätteandmise ja lõpparve maksmisega viivitamise eest. Kassaator taotleb ka kohtukulude väljamõistmist. Kassatsioonkaebust põhjendatakse järgnevalt. 1. Põhjendamatu on ringkonnakohtu seisukoht, et ametnik pidi aru saama, et kuigi finantsnõuniku ametikoht on koondatud, ei ole teda vallavalitsuse teenistusest vabastatud ning teenistussuhe jätkus pearaamatupidaja ametikohal. 2. Ametnik sai koondamisteate saamisel aru, et ta vabastatakse koondamise tõttu. 3. ATS § 130 lg 2 mõte on vältida kergekäelist koondamisest teatamist. Koondamisest teatamine on õiguslikult siduv, sest koondamisest loobuda saab asutus ainult ametniku kirjalikul nõusolekul. 4. Õigusvastane oli nii üleviimine teisele ametikohale kui ka teenistusest vabastamine. 11. Keila Vallavalitsuse kirjalikus vastuses leitakse, et puuduvad alused teenistusest vabastamiseks antud käskkirja muutmiseks ning hüvituste maksmiseks. Põhjendamatud on ka nõuded seoses lõpparve maksmise ja tööraamatu kätteandmisega. Vallavalitsuse käskkiri I. Kriidi üleviimise kohta pearaamatupidaja ametikohale on kehtiv ja täitmiseks kohustuslik. Kuna pearaamatupidaja ametikoht säilis, puudus alus ametniku vabastamiseks koondamise tõttu. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 12. I. Kriit vaidlustas halduskohtus nii enda nimetamise teisele ametikohale kui ka teenistusest distsiplinaarkorras vabastamise. Kaebuses halduskohtule taotles ta, et kohus tühistaks vastavad käskkirjad, tunnistaks tema nimetamise pearaamatupidaja ametikohale ja teenistusest vabastamise seadusevastaseks, muudaks teenistusest vabastamise alust ning mõistaks välja hüvitused seoses vabastamisest etteteatamise tähtaja rikkumise, koondamise ning ebaseadusliku teenistusest vabastamisega. Kaebuse esitaja taotles ka tasu väljamõistmist lõpparve maksmisega viivitamise ja tööraamatu kätteandmisega viivitatud aja eest. Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2003. a määrusega lõpetati menetlus kaebuse selles osas, milles taotleti Keila Vallavalitsuse 15. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k «Ingrid Kriit’i teenistusse nimetamine» tühistamist. Kohus leidis, et kaebus on esitatud tähtaega rikkudes ning puuduvad mõjuvad põhjused tähtaja ennistamiseks. Tallinna Ringkonnakohus jättis 13. oktoobri 2003. a määrusega halduskohtu määruse muutmata. 13. Kohtud on I. Kriidi teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel asunud seisukohale, et kuna tühistamiskaebus 15. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k vaidlustamiseks esitati hilinenult ja menetlus selle kaebuse osas lõpetati, on tegemist kehtiva käskkirjaga, mille kohaselt ametnik oli nimetatud (üle viidud) pearaamatupidaja ametikohale. Sellest seisukohast lähtudes on kohtud pidanud I. Kriidi distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamist õiguspäraseks ega ole andnud hinnangut teisele ametikohale nimetamise õiguspärasusele. Halduskohtu istungil 7. aprillil 2004 soovis I. Kriit küll oma kaebust täpsustada ja taotleda 5. novembri 2002. a käskkirja nr 84-k õigusvastasuse tuvastamist, kuid kohus selgitas, et menetlus selle käskkirja osas on lõpetatud ning tagastas kaebajale kaebuse täpsustuse, andmata talle võimalust taotleda teisele ametikohale nimetamise käskkirja õigusvastasuse tuvastamist. 14. ATS § 116 lg 3 näeb ette, et ametnikku ei vabastata koondamise tõttu, kui teda on võimalik nimetada teisele ametikohale, kuid see saab toimuda vaid ametniku nõusolekul. Ka ATS §-s 47 on väljendatud põhimõte, et ametniku teisele ametikohale üleviimine saab toimuda reeglina ainult ametniku kirjalikul nõusolekul ning erandid sätestatakse samas seaduses. ATS § 130 lg 3 sätestab, et sama paragrahvi lõigete 1 ja 11 kohaselt etteteatatud vabastamisest saab asutus loobuda ainult ametniku kirjalikul nõusolekul ning nõusolekust keeldumisel vabastatakse ametnik alusel, millest talle ette teatati ning makstakse ATS §-s 131 sätestatud hüvitust. 15. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et teisele ametikohale nimetamine ATS § 116 lg 3 tähenduses saab toimuda vaid ametniku nõusolekul, kuid kaebuse esitaja ja vastustaja on erinevalt aru saanud sellest, kas 15. novembri 2002. a kirjalikus pöördumises vallavalitsuse poole väljendas I. Kriit oma nõusolekut pearaamatupidaja kohale nimetamiseks või mitte. 16. I. Kriit on järjekindlalt alates 25. novembri 2002. a pöördumisest Keila Vallavalitsuse poole ning ka kogu käimasoleva kohtumenetluse vältel selgelt väljendanud oma seisukohta, et ta ei ole nõustunud enda nimetamisega pearaamatupidaja ametikohale ning soovib vastavalt etteteatamisele teenistussuhte lõpetamist koondamise tõttu ning sellega kaasnevate hüvituste väljamõistmist. Kaebuse esitaja on järjekindlalt ka teenistusest vabastamise õiguspärasuse üle toimuvas kohtuvaidluses esitanud oma argumendid, mis seonduvad teisele ametikohale nimetamise õigusvastasuse ja selliseks nimetamiseks nõusoleku puudumisega. Nõusolekut teisele ametikohale nimetamiseks ei saa kolleegiumi hinnangul välja lugeda I. Kriidi 15. novembri 2002. a kirjalikust pöördumisest, milles ta märkis: «Käesolevaga teatan oma otsusest käskkirja nr 78-k 11. november 2002. a – pearaamatupidaja ametikohale nimetamise kohta peale tervenemist.» Haldusasjas olevate tõendite kohaselt ei ole I. Kriit ka faktiliselt asunud teenistusse pearaamatupidaja ametikohal, vaid tema teenistussuhe Keila Vallavalitsusega oli perioodil 15. november 2002 kuni 14. veebruar 2003 peatunud ajutise töövõimetuse tõttu. Kolleegium leiab, et I. Kriit ei ole kunagi väljendanud oma nõusolekut teisele ametikohale nimetamiseks ning seetõttu on tema nimetamine toimunud ATS § 116 lg-s 3 ette nähtud tingimust (ametniku nõusolek) eirates. Kolleegium peab vajalikuks rõhutada ametniku nõusoleku olulisust ATS § 116 lg 3 kohaldamisel ning leiab, et asutusel on kohustus ametniku tahteavalduse hindamisel välja selgitada tema tegelik seisukoht ja mitmetimõistetavuse korral nõuda täpsustusi. Kui I. Kriidi 15. novembri 2002. a kirjalik pöördumine jättiski vallavalitsusele mulje ametniku nõusolekust, siis I. Kriidi kogu järgnev käitumine oma seisukoha väljendamisel pidi olema asutusele sedavõrd selgelt ja üheselt mõistetav, et lahendada teenistussuhte lõpetamise ja teisele ametikohale nimetamise küsimus õiguspäraselt. 17. I. Kriidi selgelt väljendatud eesmärk käimasolevas kohtumenetluses ei ole mitte ainult teenistusest vabastamise käskkirja tühistamine, vaid ka teenistussuhte lõpetamine koondamise tõttu koos sellega kaasneva hüvituse väljamaksmisega. 18. Iseenesest on õige ringkonnakohtu seisukoht, et ATS § 112 ja § 132 lg 1 kohaselt vabastatakse ametnik teenistusse võtmise õigust omava isiku või ametiasutuse käskkirja või korraldusega, kusjuures teenistusse mitteilmumist ei saa õigustada isiku subjektiivse arusaamaga oma teenistussuhte olemasolust või selle puudumisest. Kuid distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel peab kohus kontrollima teokoosseisu olemasolu. I. Kriit vabastati ATS § 84 punktis 1 sätestatud süüteo eest, milleks on teenistuskohustuste süüline täitmata jätmine või mittenõuetekohane täitmine. Teokoosseisu olemasolu hindamisel pidanuks kohtud välja selgitama, kas üldse eksisteeris legaalne kohustus, mida ametnik pidi täitma. Kolleegium on eelnevalt (otsuse punkt 16) asunud seisukohale, et I. Kriidi nimetamine pearaamatupidaja ametikohale oli toimunud ilma, et oleks täidetud selle õiguspärasust tagav vältimatu eeldus – puudus ametniku vastav nõusolek. Kolleegiumi hinnangul ei saanud eelnimetatud asjaoludel ametnikul õigusvastase akti alusel tekkida kohustust, mille täitmata jätmisega saanuks kaasneda distsiplinaarkaristusena teenistusest vabastamine. 19. Eeltoodud põhjendustel tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tühistada. Kolleegium teeb asjas uue otsuse, millega tühistatakse Keila Vallavalitsuse 13. märtsi 2003. a käskkiri nr 4-k ja loetakse I. Kriidi teenistussuhe Keila Vallavalitsuse finantsnõuniku ametikohal lõppenuks 18. veebruarist 2003 ATS § 116 lg 1 alusel koondamise tõttu. 20. Teenistussuhte lõpetamisel koondamise tõttu tuleb ametnikule maksta ATS § 131 lg-s 1 ette nähtud hüvitus, mille suurus oleneb ametniku avaliku teenistuse staaži pikkusest. Kuna I. Kriidi teenistusest vabastamine distsiplinaarkaristusena toimus ebaseaduslikult, kuid I. Kriit ei ole taotlenud enda teenistusse ennistamist, on tal õigus saada ka ATS § 135 lg-st 2 tulenevalt kuue kuu ametipalga suurune hüvitus. Keila Vallavalitsusel tuleb nimetatud hüvituste suurus kindlaks teha ja hüvitused I. Kriidile välja maksta. 21. Kassaator on taotlenud vastustajalt kohtukulude väljamõistmist tema kasuks. Asjas on esitatud õigusabi osutamist ja kohtukulude kandmist tõendavad dokumendid (tl 153–154), mille kohaselt on õigusabi eest tasutud 4000 krooni. Toimikus on ka tõend 10 krooni riigilõivu tasumise kohta apellatsioonkaebuse esitamisel (tl 186). Vastavalt HKMS § 93 lg-le 1 mõistetakse poolele, kelle kasuks kohtulahend tehti, välja tema poolt kantud kohtukulud. Seega tuleb Keila Vallavalitsuselt I. Kriidi kasuks välja mõista õigusabikulu 4000 krooni ja riigilõiv 10 krooni. Tõnu ANTON Jüri PÕLD Harri SALMANN