Riigikohtu Halduskolleegium — Kaisa Arula, Kaarel Kivikanguri ja Kristjan Tikku kaebus Viimsi Vallavalitsuse peale maa ostueesõigusega erastamise korralduste õigusvastaseks tunnistamiseks — RT III, 13, 140

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-20-02 Otsuse kuupäev 16. aprill 2002 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Kohtuasi Kaisa Arula, Kaarel Kivikanguri ja Kristjan Tikku kaebus Viimsi Vallavalitsuse peale maa ostueesõigusega erastamise korralduste õigusvastaseks tunnistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 30. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr II-3/353/2001 Menetluse alus Riigikohtus nbsp Kaisa Arula, Kaarel Kivikanguri ja Kristjan Tikku kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Rahuldada Kaisa Arula, Kaarel Kivikanguri ja Kristjan Tikku kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 30. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr II-3/353/2001 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. 3. Tagastada kautsjon. Asjaolud ja menetluse käik 1. Harju Maavalitsuse ÕVVTK komisjoni 8. märtsi 1995. a otsusega nr 6752 loeti Viimsi vallas asuv maaüksus Ajaotsa 93-A (endine kinnistu nr 9285) pindalaga 15,96 ha omandireformi objektiks ja tunnistati omandireformi õigustatud subjektideks selle maa osas Kaisa Arula, Kaarel Kivikangur ja Kristjan Tikk. Ajaotsa 93-A maaüksusel asub Kaire Paalandile kuuluv elamu, mille juurde oli Pirita Lillekasvatuse sovhoosi 3. jaanuari 1992. a käskkirjaga eraldatud 0,21 ha õue-aiamaad. 2. Viimsi Vallavalitsus otsustas 15. aprilli 1997. a korraldusega nr 357 võimaldada K. Paalandil maareformi seaduse § 7 lg 1 ja § 22 lg 1 alusel ostueesõigusega erastada Randvere külas Aiaotsa tee 17 asuv maaüksus suurusega 4759 m2 elamumaana. Viimsi Vallavalitsuse 19. mai 1998. a korraldusega nr 1073 otsustati erastada K. Paalandile maa asukohaga Aiaotsa tee 17, katastritunnusega 89001:010:3970, suurusega 4759 m2, määrati selle maa maksumus ja kinnitati maa ostu-müügi hind erastajale. Õigusliku alusena märgiti korralduses muuhulgas MRS § 9 lg 1 p 1, § 20 lg 1, § 223 lg-d 1 ja 2, § 23 lg-d 5 ja 6, maa hindamise seaduse § 12 lg 2. Viimsi Vallavalitsuse 13. veebruari 2001. a korraldusega nr 164 muudeti 15. aprilli 1997. a korralduse nr 357 punkti 1, asendades viite MRS § 7 lg 1 viitega MRS § 9 lg 1 p-le 1. 3. K. Arula, K. Kivikangur ja A. Tikk esitasid Tallinna Halduskohtule kaebused, milles palusid tunnistada õigusvastaseks Viimsi Vallavalitsuse 15. aprilli 1997. a korraldus nr 357, 19. mai 1998. a korraldus nr 1073 ja 13. veebruari 2001. a korraldus nr 164. Kaebuse kohaselt rikuvad vaidlustatud korraldused kaebuse esitajate ORAS §-st 4 ja MRS §-st 6 tulenevat õigust nõuda maa tagastamist võimalikult endistes piirides. Kaebajate väitel ei andnud vallavalitsus kaebuse esitajatele võimalust leppida kokku K. Paalandiga hoonestusõiguse seadmises tema kasuks või ehitise võõrandamises õigustatud subjektidele. MRS § 6 lg 2 p 3 järgi ei tagastata maad kas osaliselt või tervikuna, kui sellel asuvad teisele isikule kuuluvad hooned või rajatised, kusjuures konkreetse maatüki tagastamise või mittetagastamise ulatuse määravad MRS §-d 7, 9 ja 10. K. Paalandi esitas Viimsi Vallavalitsusele avalduse 2100 m2 maa ostueesõigusega erastamiseks, kuid vallavalitsus erastas talle 4759 m2 maad, jättes kaebuse esitajatele seadusevastaselt tagastamata 2659 m2 maad. Kuna erastatud maa on kantud kinnistusraamatusse, siis ei ole haldusakti tagasitäitmine praktiliselt võimalik. Seetõttu taotlesid kaebuse esitajad vaidlustatud korralduste õigusvastaseks tunnistamist, et edaspidi esitada õigusvastaste haldusaktidega tekitatud kahju hüvitamise nõue Viimsi valla vastu. 4. Tallinna Halduskohtu 22. mai 2001. a otsusega rahuldati K. Arula, K. Kivikanguri ja A. Tikku kaebused. Halduskohus asus seisukohale, et kaebuse esitajatel on põhjendatud huvi vaidlustatud korralduste õigusvastasuse kindlakstegemiseks. MRS § 9 lg 1 p 1 kohaselt ei tagastata väljaspool linna piire asuvat õigusvastaselt võõrandatud maad kuni 2 ha ulatuses, kui sellel asub teise füüsilise isiku omandis olev elamu ning õigustatud subjekt ja ehitise omanik ei lepi kokku hoonestusõiguse seadmises ehitise omaniku kasuks või ehitise võõrandamises õigustatud subjektile. Seega tulnuks õigustatud subjektid kaasata maa erastamise protsessi MRS § 9 lg 1 p 1 sätestatud viisil. Kohus leidis, et vallavalitsus ei ole kaebuse esitajaid teavitanud K. Paalandi poolt ostueesõigusega erastamiseks taotletava maa suurusest ega piiridest, samuti ei ole andnud neile aega K. Paalandiga kokkuleppe sõlmimiseks, millega on võetud kaebuse esitajatelt võimalus esitada omapoolseid ettepanekuid ja vastuväiteid. Kohus tuvastas, et K. Paalandi oli 3. aprillil 1997 esitanud Viimsi Vallavalitsusele avalduse 0,21 ha maa ostueesõigusega erastamiseks, ja et tema poolt 5. mail 1997 AS Optiset juhatajale kirjutatud avaldus 4759 m2 suuruse katastriüksuse moodustamiseks ei ole käsitatav maa ostueesõigusega erastamise avaldusena. Maa ostueesõigusega erastamise korra punktide 8 ja 9 kohaselt tuleb selline avaldus saata tähitud kirjaga kohalikule omavalitsusele, kes on kohustatud avalduse registreerima ja väljastama avalduse esitajale tõendi avalduse vastuvõtmise kohta, milles peab olema näidatud avaldaja nimi, avalduse registreerimise aeg ja registreerimisnumber ning avalduses näidatud erastatava maa asukoht ja pindala. 5. Apellatsioonkaebuses palus Viimsi Vallavalitsus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega jätta halduskohtule esitatud kaebus rahuldamata. Vallavalitsus väitis, et õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise korra punkti 52 alapunkti 2 kohaselt võib kohalik omavalitsus kokkuleppe sõlmimiseks määrata tähtaja, mis ei või olla lühem kui kaks kuud. Selles sättes sõna «võib» ei saa käsitada absoluutse kohustusena, vaid see jätab kohalikule omavalitsusele võimaluse otsustada, kas anda omandireformi õigustatud subjektile ja maa ostueesõigusega erastajale vastav tähtaeg kokkuleppe sõlmimiseks või mitte. Samuti väitis apellant, et antud juhtumil ei erastanud vallavalitsus ehitise omanikule rohkem maad, kui ta soovis. 6. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 30. novembri 2001. a otsusega tühistati Tallinna Halduskohtu 22. mai 2001. a otsus ja tehti uus otsus ning jäeti rahuldamata K. Arula, K. Kivikanguri ja K. Tikku kaebused Viimsi Vallavalitsuse 15. aprilli 1997. a korralduse nr 357, 19. mai 1998. a korralduse nr 1073 ja 13. veebruari 2001. a korralduse nr 164 õigusvastaseks tunnistamiseks. Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu otsuses tehtud järeldusega, et vaidlustatud korraldused tuleb menetlusnormide rikkumise tõttu tunnistada õigusvastasteks. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus juhindus otsuse tegemisel maa ostueesõigusega erastamise korra sellest redaktsioonist, mis ei kehtinud veel 15. aprillil 1997, mil Viimsi Vallavalitsus andis vaidlustatud korralduse nr 357. Maa ostueesõigusega erastamise korra punkt 7 kehtis 12. novembrist 1996 kuni 14. maini 1998 järgmises redaktsioonis: «Ostueesõigusega saavad maad erastada maareformi seaduse paragrahvi 22 lõikes 1 ja asjaõigusseaduse rakendamise seaduse paragrahvis 18 lõikes 1 nimetatud isikud, arvestades maareformi seaduse paragrahvis 21 sätestatud kitsendusi.» Vabariigi Valitsuse 5. mai 1998. a määrusega nr 91 muudeti maa ostueaõigusega erastamise korda ja nähti ette, et punktis 7 nimetatud isikud saavad ostueesõigusega erastada maad «tingimusel, et eelnimetatud isikud on maa ostueesõigusega erastamise avalduse esitanud hiljemalt 1. jaanuariks 1998. a. Maa ostueesõigusega erastamiseks esitatud avalduses fikseeritud erastatava maa pindala suurendamine ei ole lubatud». Ringkonnakohus asus seisukohale, et K. Paalandi poolt 3. aprillil 1997 Viimsi Vallavalitsusele esitatud avalduses maa ostueesõigusega erastamiseks märgitud maa suurust «0,21 ha» tuleb lugeda taotletava maa ligikaudseks suuruseks. Asjaolu, et K. Paalandi on soovinud erastada maad rohkem, kui märkis esialgses avalduses, kinnitab tema 5. mail 1997 AS Optiset juhatajale esitatud avaldus katastriüksuse toimiku moodustamiseks. Viimsi Vallavalitsus võis 15. aprilli 1997. a korraldusega nr 357 määrata K. Paalandile ostueesõigusega erastatava maa ligikaudse suuruse vastavuses planeeringu ja maakorralduse nõuetega suuremana, kui oli märgitud K. Paalandi maa ostueesõigusega erastamise avaldusel. Asjaosaliste põhjendused Riigikohtus 7. Kassatsioonkaebuses paluvad K. Arula, K. Kivikangur ja K. Tikk tühistada ringkonnakohtu otsus järgmistel motiividel: 1. Ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud maareformi seaduse § 9 lg 1 p 1 ja maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 7. K. Paalandi avalduses maa ostueesõigusega erastamiseks on erastatava maa suuruseks märgitud 0,21 ha. Ringkonnakohtu seisukoht, et K. Paalandi on avaldanud soovi erastada rohkem maad, kui tema esialgses avalduses oli märgitud, on väär ega vasta tegelikkusele. K. Paalandi ei ole sellekohast soovi mitte kunagi erastamise läbiviijale – Viimsi Vallavalitsusele – esitanud. Ringkonnakohus jättis tähelepanuta ka asjaolu, et Viimsi Vallavalitsus andis korralduse nr 357 15. aprillil 1997, kuid K. Paalandi tegi AS-le Optiset 4759 m2 suuruse katastriüksuse moodustamiseks avalduse alles 5. mail 1997, s.o 20 päeva pärast maa erastamise korralduse andmist. 2. Ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta asjaolu, et Viimsi Vallavalitsusel ei olnud võimalik korraldust nr 357 anda, kuna sellesisulise korralduse saab teha maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 15 järgi alles pärast katastriüksuse moodustamist. 3. Antud juhtumil oleks ringkonnakohus pidanud kohaldama maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 7 redaktsiooni, mis jõustus 5. mail 1998, sest K. Paalandile maa ostueesõigusega erastamine otsustati tegelikult vallavalitsuse 19. mai 1998. a korraldusega nr 1073. 4. Ringkonnakohus pole otsuses üldse motiveerinud, miks ta tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse osas, millega tunnistati õigusvastaseks Viimsi Vallavalitsuse 19. mai 1998. a korraldus nr 1073 ja 13. veebruari 2001. a korraldus nr 164. Sellega rikkus ringkonnakohus TsMS § 227 lg 1. 8. Vastuses kassatsioonkaebusele leiab Viimsi Vallavalitsus, et ringkonnakohtu otsus on seaduslik. Vaidlustatud haldusakte vastu võttes seadis vallavalitsus eesmärgiks kaitsta kolmanda isiku K. Paalandi seadusega tagatud õigusi ja see ei saanud rikkuda kassaatorite seaduslikke õigusi. Kolmas isik K. Paalandi leiab vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohus kohaldas materiaalõigust õigesti. Midagi pole ebaseaduslikku selles, et Viimsi vald otsustas antud juhtumil maa erastamise mitmes etapis: 15. aprilli 1997. a korraldusega nr 357 ja 19. mai 1998. a korraldusega nr 1073. Viimase korraldusega pole otsustatud erastatava maa pindala suurendamist. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 9. Maareformi § 221 lg 1 järgi võib ostueesõigusega maad erastada selle seaduse §-des 7, 8, 9, 10, § 20 lõigetes 11 ja 12 ning §-s 21 sätestatud ulatuses, kui käesolevast paragrahvist ei tulene teisiti. Erastatava maa suuruse ja piirid määrab vastavuses planeeringu ja maakorralduse nõuetega kindlaks kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras. 10. Maa ostueesõigusega erastamist korraldab üldjuhul maavanem. Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 267 kinnitatud maa ostueesõigusega erastamise korra (edaspidi Kord) punkt 4 sätestab, et kohalik omavalitsus teeb maa ostueesõigusega erastamisel seaduses ja selles korras sätestatud eeltoimingud. Kohalikul omavalitsusel ei ole lubatud seaduses või eespool märgitud korras nimetamata toiminguid teostada või dokumenti nõuda. Ostueesõigusega maa erastamisel omab eelkõige tähtsust asjaolu, kas ehitis, mille juurde maad erastatakse, asub linnas ja linnaga võrdsustatud tiheasustusega alal või väljaspool linna piire asuval maal. Valla- või linnavalitsus peab maa tagastamise ja erastamise avalduste läbivaatamisel otsustama, kas maa tagastamise ja erastamise käigus tuleb muuta senist maakasutust ning kas on vajalik muuta kehtivat detailplaneeringut või maakorralduskava. 11. Maa ostueesõigusega erastamise menetlus algab Korra punkti 8 kohaselt avalduse esitamisega maa asukohajärgsele omavalitsusele. Kohalik omavalitsus on kohustatud esitatud avaldused registreerima ning väljastama avalduse esitajale tõendi avalduse vastuvõtmise kohta. Avaldaja poolt esitatud dokumentide ja andmete alusel peab ostueesõigusega erastatava maa asukohajärgne linna- või vallavalitsus avama maa ostueesõigusega erastamise toimiku ja teostama vajalikud eeltoimingud. Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 13 alapunkti 1 järgi koostatakse maa ostueesõigusega erastamise toimikuga samaaegselt katastriüksuse moodustamise toimik. Selles haldusasjas ringkonnakohus leidis, et K. Paalandi esitas Viimsi Vallavalitsusele maa ostueesõigusega erastamiseks avalduse 3. aprillil 1997 ja et selles avalduses märgitud «0,21 ha» tuleb lugeda taotletava maa ligikaudseks suuruseks. 12. Ostueesõigusega erastatava maa suuruse ja piiride määramiseks teeb linna- või vallavalitsuse vastav ametiisik maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 131 alusel erastamise taotlejale erastatava maa piiride kulgemise ettepaneku, mille koostamisel tuleb järgida sama korra punktis 132 sätestatut. Vallavalitsuse poolt tehtud piiride kulgemise ettepanek (piiride kulgemise skeem) on oma sisult esimene etapp MRS § 9 lg-s 9 sätestatud erastatava ja tagastatava maa suuruse ja piiride määramise protsessis. Piiride kulgemise ettepanek on katastriüksuse moodustamise aluseks. Piiride kulgemise ettepanek antakse taotlejale, kes tellib ettepaneku alusel katastriüksuse moodustamise. Sellist ettepanekut ei koostata siis, kui maa ostueesõigusega erastamine toimub olemasoleva plaani- või kaardimaterjali alusel. 13. Vastavalt maa ostueesõigusega erastamise korra punktile 14 koostab maamõõtja kohaliku omavalitsuse poolt esitatud piiride kulgemise ettepaneku ja muude toimikusse kogutud dokumentide alusel katastriüksuse (erastatava maaüksuse) moodustamise toimiku. Maamõõtja koostab toimiku ja lisab sinna järgmised dokumendid: taotleja tellimus katastriüksuse moodustamise kohta või vastav leping: katastriüksuse plaan vähemalt viies eksemplaris (ostjale, toimikusse, 2 maakatastrile, kinnistusametile), piiriprotokoll (piirikirjeldus) vähemalt neljas eksemplaris (ostjale, toimikusse, 2 maakatastrile); kitsenduste kohaldamise taotlus(ed) või toimiku koostaja märkus vastava taotluse puudumise kohta, katastriüksuse asukoha skeem ja muud katastrimõõdistamise materjalid (eksplikatsioon, koordinaatide kataloog vms). Antud haldusasja materjalide hulgas ei ole vastavat maa ostueesõigusega erastamise toimikut ega katastriüksuse moodustamise toimikut. Haldusasja materjalidest ei nähtu, millal ja millise ostueesõigusega erastatava maa piiride kulgemise ettepaneku andis Viimsi Vallavalitsus K. Paalandile. Halduskohtu toimikus on K. Paalandi 5. mai 1997. a avaldus, s.o tellimus AS Optiset juhatajale katastriüksuse moodustamiseks. Toimikus olevast Aiaotsa tee 17 katastriüksuse plaanist nähtub, et katastriüksuse mõõdistamine on toimunud AS Optiset poolt 12. mail 1997. Nõutav piiriprotokoll on koostatud AS Optiset maamõõtja poolt 13. oktoobril 1997. 14. Ostueesõigusega erastatava maa täpne suurus määratakse maa ostueesõigusega erastamise korra punktide 131 ja 15 kohaselt kohaliku omavalitsuse korraldusega pärast katastriüksuse moodustamist vastavat õigust omava isiku poolt, s.o pärast vajalike maakorraldustoimingute ja dokumentide, s.h piiriprotokolli koostamist. Valla- või linnavalitsuse korralduses peab olema märgitud maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 15 kohaselt järgmised olulised tingimused: maa ostueesõigusega erastamise õiguslik alus koos viitega maareformi seaduse vastavale sättele, andmed erastamist taotleva isiku kohta, maa asukoht ja selle pindala, maa sihtotstarve, maa maksustamishind ja vajadusel muud maa erastamise tingimused. Nimetatud säte näeb ette, et kui erastamise korraldaja on maareformi seaduse § 222 lg 2 alusel volitanud riigi nimel ostueesõigusega erastamist korraldama kohalikku omavalitsust, siis peab kohaliku omavalitsuse otsus sisaldama ka Korra punkti 23 alapunktis 4 sätestatud andmeid (välja arvatud katastriüksuse nimi ja number). Asja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus välja selgitama Viimsi Vallavalitsuse 15. aprilli 1997. a korralduse nr 357 eesmärgi ja sisu, silmas pidades maa ostueesõigusega erastamise korra punktis 4 sätestatut. Kohus peab kontrollima, kuidas sai Viimsi Vallavalitsus anda Korra punktis 15 märgitud korralduse enne katastriüksuse moodustamist, ja kas selline korraldus on seaduslik. Haldusasja lahendamisel peab ringkonnakohus arvestama kohtutoimikus oleva Harju maavanema ja Viimsi Vallavolikogu esimehe vahel 1. aprillil 1997 sõlmitud kokkuleppega, millega volitati Viimsi Vallavalitsust korraldama riigi nimel maa ostueesõigusega erastamist. 15. Põhjendamatu on ringkonnakohtu seisukoht, et Viimsi Vallavalitsus võis antud juhtumil “määrata K. Paalandile ostueesõigusega erastatava maa ligikaudse suuruse vastavuses planeeringu ja maakorralduse nõuetega suuremana, kui oli märgitud K. Paalandi maa ostueesõigusega erastamise avaldusel”. Maa ostueesõigusega erastamisel tuleb lähtuda kehtestatud planeeringu ja maakorraldusnõuetest. Maakorraldusseaduse §-s 5 on sätestatud maakorralduse põhinõuded, mis on seadusest, tehnilistest ja majanduslikest teguritest tulenevad tingimused, mille täitmine tagab kinnisasja otstarbeka kasutamise ja majandamise. Ringkonnakohtu otsusest ei nähtu, millistest konkreetsetest planeeringu või maakorralduse nõuetest lähtuvalt pidas ringkonnakohus põhjendatuks antud juhtumil K. Paalandi poolt taotletava ostueesõigusega erastatava maa suurendamise vallavalitsuse poolt enam kui kahekordselt, s.o 2100 m2-lt 4759 m2-le. Sellega rikkus ringkonnakohus TsMS § 227 lg 1 ja § 231 lg 4. 16. Kolleegium nõustub kassaatori väitega, et ringkonnakohus on oma otsuse põhjendavas osas käsitlenud ja avaldanud seisukoha vaid Viimsi Vallavalitsuse 15. aprilli 1997. a korralduse nr 357 seaduslikkuse kohta ning jätnud täielikult motiveerimata, miks ta tühistas halduskohtu otsuse osas, millega tunnistati õigusvastaseks Viimsi Vallavalitsuse 19. mai 1998. a korraldus nr 1073 ja 13. veebruari 2001. a korraldus nr 164. Nende korralduste kohta pole ringkonnakohtu otsuses õiguslikku hinnangut antud. 17. Ringkonnakohtu otsus tuleb HKMS § 72 lg 1 p 2 alusel tühistada ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Tõnu ANTON Hele-Kai REMMEL Harri SALMANN